立法听证（共6篇）
立法听证 篇1
一、关于地方立法听证制度的基本概念与背景
立法听证是指立法机关在立法过程中, 积极获取与立法有关的信息、听取与立法有关的建议, 通过邀请相关政府部门、专家、学者、有关当事人以及与法律法规有利害关系的公民到会, 通过会议的形式为立法决策提供意见和建议的一种制度。
听证制度最先应用于欧洲大陆的英国, 再逐渐传播到欧洲其他国家, 并为欧洲大陆以外的美日等国所引用, 最终在其国内成为立法中较为完善、最有效果的一项立法制度。在此过程中, 立法听证制度也逐渐引起我国立法机关的重视, 并最终被引入我国, 确立了立法听证制度。究其原因有以下几方面的因素: 首先, 我国是一个人民主权国家, 国家的一切权利属于人民, 我国实行人民民主原则和依法治国原则, 这是我国引进这项制度的政治基础; 其次, 建立立法听证制度, 有利于推进立法民主化, 充分反映了民情、民意, 有利于广聚民智, 这是它的民主基础; 再次, 我国受到经济市场化、政治民主化、社会利益多元化等多种宏观因素的影响, 迫切需要一种民主的、全方位的立法模式来协调各方利益群体, 这是它的现实基础; 最后, 立法听证制度体现的立法决策民主化是科学立法、民主立法的题中之意, 是我国建设法治国家、法治政府、法治社会的立法程序保障。
1999 年9 月9 日, 广东省颁布的《广东省建设工程招标投标管理条例 ( 修订草案) 》成为我国首条通过立法听证程序而产生的地方性法规。2000 年我国正式通过了《立法法》, 其中第三十六条规定“列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”[1]《立法法》第一次将立法听证作为一项制度用法律的形式做了规定。
二、我国地方立法听证制度存在的主要问题
听证制度在我国还出于初级阶段, 因为其在我国适用的时间还不长, 所以在实际运行过程中还存在大量的问题需要解决。
( 一) 听证的依据存在问题
从最初通过有关部门和学者大量的调研到立法听证制度在我国广泛的适用, 立法听证制度在我国完全是一个从无到有的过程, 其并不存在具体的法律依据。自2000 年我国《立法法》颁布以后, 我国立法听证制度才有了基本的法律基础和明确的法律依据。虽然《立法法》赋予了听证制度基本的法律依据, 但此法律依据还过于单薄, 并没有对立法听证制度各方面做一个详尽、确切的规定, 因此立法听证的依据还存在很多存在的问题, 主要体现在以下几个方面: 首先《立法法》中对于立法听证制度的规定过于粗略, 缺乏详细、明确、有效的规定, 也不像《价格法》那样对价格听证有刚性的规定[2]; 其次是在国家中西部的市、县、自治县等地区还没有为立法听证会制定专门的立法听证制度规范, 而东部发达地区很多城市即使制定了制度规范, 一次性或者暂行性的规范占了大多数; 最后是立法听证在现实生活中进行的次数较少, 因为其是一种选择性的立法程序, 进行听证的成本较高, 所以很多立法听证都成为了地方开门立法的装饰品。
( 二) 听证的范围存在问题
我国《立法法》第三十六条规定, 列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式[3]。但是对于哪些立法活动可以听证, 哪些立法活动必须听证, 哪些立法活动不用听证, 《立法法》中没有明确的规定。因此, 立法听证的范围标准如何掌握成为一个重要问题。
( 三) 听证参与人的确定及其权利保障存在问题
民主性、公正性、广泛性是立法听证的基本原则, 地方立法听证的参加人主要是相关政府部门、专家、学者、有关当事人以及与法律法规有利害关系的公民。但在实际在操作过程中, 立法部门为了保障部门利益以及立法部门的主观倾向, 听证参与人的民主性、广泛性始终得不到有效保障。而在听证参与人的权利保障方面, 地方立法听证规则中基本没有做出明确、有效的规定, 少量的主要涉及到质证、辩论等程序性事项, 以致地方听证组织的随意性和主导性过强。
( 四) 听证的效能问题
在立法听证的操作过程中, 组织者往往居于权威地位, 部门代表主导性过强, 有关利益相关人的表达形式相当于“汇报”, 意思表示要么过于僵硬, 要么带有严重的情绪化色彩, 其意志和意思表示往往缺乏理性化。而立法部门相对的听证人则处于被动地位, 因为基于其较低的法律地位, 听证意见自然不能等同或高于代表的意见, 由此使得听证效能极其低下。
三、地方立法听证制度的完善
( 一) 完善地方立法听证的法律依据。地方立法机关应该在坚持原则性与灵活性相结合的前提下, 依据《立法法》的指导, 再根据地方的实际情况制定符合地方需要的立法听证规则, 在必要可行的情况下, 这些规则也可以上升为法律、法规, 进一步巩固听证的法律基础。此外, 随着立法听证的广泛应用, 听证已经成为立法和其他行政过程中一种有效的民主参与形式, 除了《立法法》外, 还可以制定如《听证法》等法律, 将听证以法律的具体形式固定下来, 并留足适当的空间以适应地方的多样性。
( 二) 进一步明确听证的范围。听证在立法过程中逐渐成为一种准司法程序, 因其工作量大, 程序性强, 占用资源多, 也不能适用所有法律、法规的制定, 而多数地方政府也因此有意回避, 立法阶段尽量不予举行, 因此立法听证更应以明确的形式固定下来。根据“需要”和“可能需要”的原则, 笔者认为以下法案应该举行听证会: 1. 法案内容对本地区的经济和社会发展有长远影响的; 2. 法案内容对公民、法人、其他组织的切身利益息息相关的; 3. 法案内容没有上位法依据或者上位法依据不明确的; 4. 法案内容涉及社会不同层面, 且相互之间存在严重利益冲突, 需要广泛听取意见, 加强协调合作的; 5. 其他有必要举行立法听证的。
( 三) 立法听证是法治民主化的重要体现, 公开、公正、公平也是其基本原则, 在听证过程中, 参与人的参与不光是形式的参与, 也应是实质的参与, 不同参与人的不同参与意见应该得到同等的考虑, 而不应主观形成主导意见, 以一种先入为主的形式来进行听证。在听证过程中, 支持意见应予以考虑, 反对意见更应得到重点对待, 对持反对意见者应允许其优先发言, 在之后的过程中, 对其意见采纳的应优先公开, 不采纳的应优先予以做出合理解释。
( 四) 立法听证的最终目的是实现立法的科学化、民主化, 而在听证会过程中各方的利益诉求、提供的专业知识、地方性知识等对听证影响的大小决定了听证会的成功与否。因此, 听证过程中必须予以参与者同等的参与地位和参与权利, 对于听证结果, 有关专门委员会和常委会工作机构应当以听证报告为依据, 没有采纳的意见应当予以说明[4], 对听证结果和解释说明都应当予以公告。
四、结语
总之, 立法听证制度为社会中不同利益群体表达诉求提供了途径, 也是地方政府开门立法的重要表现, 立法机关在听取意见, 搜集信息的同时也广泛的集中了民智, 把各种有效的意见和建议吸收到法规中来, 转化为立法成果。
参考文献
[1]中华人民共和国立法法[M].北京:中国法制出版社, 2000.
[2]黎赐锦, 郑毅生, 汤黎明.关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究[M].北京:中央编译出版社, 2004 (3) :138.
[3]中华人民共和国立法法[M].北京:中国法制出版社, 2000.
[4]孔繁斌, 魏姝.立法听证效能研究——以程序设计与叙事模式为论域[M].北京:中央编译出版社, 2004 (3) :165.
立法听证 篇2
立法听证终于在中国的立法实际生活中出现了。开始它是作为一种尝试性的民主立法方式出现于地方立法实践之中的，广东省人大环境资源委员会于9月就《工程招标投标管理条例(修订草案)》的审议举行听证，就是中国立法听证实践的先声。之后便作为一种民主立法制度为国家法律所确认，全国人大于3月15日通过的《立法法》明确规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。”经过这样的发展，立法听证对中国立法而言，已不仅是一种立法方式，而且更是一种立法制度。这样，它对中国民主和法治建设，就具有更大的价值。
立法听证无论作为立法的民主方式还是立法的民主制度，它都是指立法主体在立法过程中应当听取相关组织和个人的意见，将这种意见作为立法决策的依据或参考，使立法决策合乎民主和尽可能达致科学。立法听证的根本属性是同立法尤其是立法决策的民主化科学化直接相联的.。但立法听证作为一种立法的民主制度，它的尤其重要的一个基本特征，在于它的实施是立法主体的法定职责，而不是立法主体有时可以采行而有时可以弃之不用、在这一立法事项上可以采行而在另一立法事项上则可以置于一旁的非法定的民主立法行为或民主立法措施。
实行立法听证制度，对各方面的主体都有直接的正面价值。实行立法听证，对立法主体而言，有助于他们充分了解实际情况，从而做出更加符合实际情况的立法决策;也有助于使他们受到启发、受到监督，使所立之法成为良法，或是使所立之法不至于背离实际、背离公正。实行立法听证，对利益相关的主体而言，有助于他们直接表达对立法的要求或希冀，也有助于他们监督立法过程尤其是立法决策，从而使立法能够更好地或尽可能地反映他们的合理的心声、尊重他们的可取的意愿，或是使立法不至于漠视他们的心声或意愿。实行立法听证对公众而言，有助于他们直接参与立法，有助于他们了解和监督立法过程和立法决策，从而使立法能够更好地体现公众的利益和智慧，更好地表达公众的意愿。
实行立法听证制度，在立法决策之前以及立法过程的其他有关阶段，使各有关方面可以就同一主题在同一场合同一时间从各有关角度发表意见，引起各有关方面的正面交锋，从而便于立法主体从多种多样的矛盾的正面冲突中了解各相关方面的意愿。在这方面，立法听证比之立法过程中的座谈会、论证会具有更大的优势。在座谈会、论证会这样的活动中，通常缺少矛盾的正面的全方位的冲突，参加座谈会、论证会的组织和个人，大都就某个特定的角度发表意见，提出这些意见的过程中大都没有或缺少相对方的参与和论辩，这就使座谈会、论证会所汲取的意见，通常容易成为多种一家之言的汇集，而难以汲取在论辩中产生的具有综合价值甚至升华了的更高层次的意见。
实行立法听证制度，可以为相当广泛的社会主体提供具有制度保障的经常化的民主训练的空间范围。听证制度是一种行之有效的民主训练、民主宣传、民主教育的课堂，是广泛的社会主体直接参与国家生活、社会生活的实际演练，尤其是社会公众直接参与民主、享受民主的有效途径。在我们的国家生活和社会生活中，普通的社会主体特别是公众，直接获得民主的实践经验和实际演练的机会，同一个走向现代民主、现代法治环境的大国的要求相比，是比较少的，现在有了立法听证这种制度民主，正可以在这方面弥补我们的或缺。
实现立法听证制度，可以从一个重要和实在的角度推进中国民主的发展。中国文化中的社会主体，在民主方面，过去素来是敏于思而拙于行的，一到行，往往就容易出现问题。现在立法听证为人们提供了这样一个法定的可以行的场所或舞台。立法就是决策，就是权利资源的配置，对这样重大的事情，中国旧时代的统治者是不允许不希望一般社会主体或普通公众参与的，这就逐渐形成一种传统，以至于中国的社会主体特别是普通公众，对参与立法，通常既没有机会也没有兴趣。现在有了立法听证制度，包括普通公众在内的社会主体有了这个可以在一定程度上参与立法决策和权力资源配置
我国的立法听证制度剖析 篇3
关键词：立法；立法听证制度；建议
1 我国立法听证制度的确立和发展
在西方的立法实践中，立法听证制度是公众参与立法的一种行之有效的方式。听证制度最早发端于英国，其理论依据可以追溯到自然法中的自然公正原则。从法律意义上讲，听证制度最早可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》中有关公民“法律保护权”的观念与制度。听证制度的精髓是用一种形式正义来确保实质正义，用程序公平来确保结果公正。作为正当法律程序的一部分，听证制度开始只适用于司法审判领域，体现公平和救济原则。后来，这种制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政实践当中，作为增加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。随着民主观念的逐步拓展，听证制度变成了司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。
在我国法治建设过程中，听证被当作是一种新的政治参与形式和决策科学化的尝试。1993年，深圳在全国率先实行价格审价制度，这是我国听证制度的雏形。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，从而把听证程序引入了我国行政决策领域。1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》听证会，标志着听证制度在立法领域中的应用。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了《立法法》，其中第三十四条规定，列入议程的法律案，立法机关“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条规定：“行政法规定在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。”听证制度正式进入立法领域。这标志着我国的立法决策制度有了新的变化，立法的民主化和科学化进程又迈出了新一步伐。此后，24个省级人大常委会共对39件地方性法规草案举行了38次立法听证会。立法听证的内容涵盖了市场管理、消费者权益保护、环境资源保护、城市公用设施建设、拆迁征用、校园伤害赔偿和见义勇为等诸多方面。由此可见，立法听证在我国地方立法过程中已经普遍开展起来。 2005年9月27日，全国人大法律委员会、全国人大财经委员会、全国人大常委会法制工作委员会联合举行个人所得税工薪所得减除费用标准的听证会，开了中国最高国家立法机关立法听证的先河。这昭示着全国人大及其常委会致力于立法科学化与民主化的一次重大探索，拓展了参与途径、完善了表达程序、提升了民主程度，标志着我国民主立法进入一个新的发展阶段。
2 我国立法听证制度的特征
我国在立法实践中已经创造和积累了许多征求民意的工作方法，比如立法座谈会制度、书面征求各方面意见制度、全民讨论法律草案制度、立法论证制度等等。这些制度对保证立法质量发挥了重要的积极作用，今后仍然需要继续坚持并不断加以完善。但这些制度都不能代替立法听证制度。立法听证制度与其他几项制度相比较，具有以下几个特点：
(1)公开性。在我国的立法实践中，最经常运用的是座谈会和书面征求意见这两种做法。这两种做法的共同特点是不公开。立法座谈会举行的时间、地点、内容是不公开的，书面征求内容和对象也是不公开的。而立法听证则必须公开。首先是举行听证的时间、地点、内容必须事先向社会公开，允许各方面报名参加；其次是听证会必须公开举行，应当允许公众旁听，允许新闻记者采访和报道，让各方面了解听证会的真实情况；第三是参加听证会的人员在听证会上发表的意见经整理后应当向社会公开，允许公众查阅。全民讨论法律草案虽然是公开的，但由于全民讨论工作量很大，只能适用于少数比较重要的法律，难以经常运用。而立法听证则比较容易举行，可以经常运用，扩大公民参与立法的机会。
(2)论辩性。立法座谈会一般由有关法案起草机构、提案机构或人大常委会工作机构根据需要，邀请与该法案有关的机关、团体、企业事业单位和有关方面的专家(主要是法律专家)，以发现问题，协调矛盾，解决问题，主要解决立法民主的一般性问题。立法论证会则就法案中专业性、技术性较强的问题，邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究，提出论证意见，解决的是立法的科学性问题，其特点是专业性强、权威性高。立法座谈会、论证会的不足之处，在于邀请参加会议的部门或个人具有选择性，缺乏一种积极的互动，与会者发言一般没有相对观点的深入交锋和论辩。因此，对于一些涉及面较广、与民众利害关系较大、各种利益群体之间冲突较多的法规案，仅采用立法座谈会、论证会的方式就非常不够。立法听证会方式之所以广受重视正是由于座谈会、论证会等传统的立法民主形式已不能满足普通公民参予立法愿望高涨的需要，而它们所固有的不足，已不能适应立法民主的进程，甚或可能影响民主立法原则本身，而立法听证会的固有优势正可以弥补座谈会、论证会的不足。立法听证会的突出优势在于，公民以主动、直接的方式和公开、平等的身份参予立法，享受言论自由、信息对称、话语对等的权利，不同利益关系、不同意见可以面对面交锋诘难，使立法机关能更加全面地了解真实情况。从这个意义上讲，一个立法听证会，如果没有利益相对人论辩，没有相对观点交锋的，那就实际上类同于贴上新标签的座谈会、论证会。反过来说，如果一个法案，其立法信息、利益冲突的权衡通过座谈会、论证会等传统民主方式已经能够基本满足，再举行听证会已不大可能形成不同意见的交锋和论辩，那就不见得非要搞听证会不可。相比之下，听证会即便是以很贫民化的形式举行，其所动员和耗费的立法资源还是会比座谈会、动员会大得多。
综观我国各地立法听证的实践经验，其成功之处大凡都有突出其论辩性的特点。之所以将论辩性作为立法听证会区别于立法座谈会、论证会的一个突出特点，或者说，使之成为我国立法听证的一个重要原则，是基于它自身所固有的优势和所应承载的立法民主的任务所决定的。
(3)选择性。立法法规定，听证会是听取意见时“可以”采取的一种形式，既不是必须采取的形式，也不是唯一可以采取的形式，主要根据法案的内容决定。如果所有法律的制定过程都必须举行听证会，目前尚不具备这样的条件，也是难以实现的。那么，究竟哪些内容的立法过程必须(或者应当)举行听证会呢?这就是立法法为我们留下的一个需要填充的空白点，有待在实践中逐步予以明确。
(4)程序性。立法听证的程序性不同于一般的工作程序，具有一定的法定性。听证前都要制定听证规则，规定听证参加人和旁听人的组成及权利，并对听证内容、方式、听证报告书等作出规定，以保证听证依法有序地进行。
(5)民主性。党的十五大提出了“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”的要求。立法民主，从其目的性讲，就是要体现广大人民群众的意愿，代表广大人民群从的利益；从其手段性讲，就是要让群众说话，要让群众更多地参与法律、法规的制定过程。立法听证会，是人大立法决策过程充分发扬民主的直接体现，是立法活动了解民情、反映民意较为有效的一种方式，也是人民群众参与管理国家事务的具体体现。立法听证会的民主性，还在于参与听证会的人具有很大程度的自主性，可以在看到举行听证会的公告后自主报告参加，在听证会上可以按照自己的意愿如实发表意见，不受他人影响，前提是对法律负责。当然，根据内容需要，也应有被指派参加立法听证会的。在如何保障群众更多参与法律、法规制定过程方面，还可以制定一些可操作的工作制度，如听证内容的提前公示制度、参与者的报名办法等。
3 我国立法听证制度的功能
立法听证制度设计的目的是为了体现和实现其一系列的功能。立法听证的功能是多样的。一位德国学者根据德国的经验总结了立法听证的四个功能：(1)给社团提供了一个用自己的观点影响程序的机会；(2)避免或减少了社团的秘密影响，增强了透明度；(3)社团成员可以看到他们的愿望、异议或疑问有机会被立法机关纳入考虑；(4)议会议员获得了一个额外的机会可以收集更多更好的关于细节及一个法案的潜在结果的信息。美国学者基夫和奥古尔认为美国国会立法听证会的主要作用是：(1)了解事实；(2)听取各方面的意见；(3)宣传法案及其可能的结果；(4)把“人民的意愿”告知立法者。中国学者彭宗超等把立法听证的功能分为民主性功能和执行性功能两大类。具体来说，在民主性功能下，包括三个子功能：(1)扩大公民参与，推动直接民主；(2)加大信息传播，实现透明立法；(3)关注利益协调，促进社会公平。执行性功能中也包括三个子功能：(1)降低政治争议，力求规范立法：(2)技术专家相助，以便理性立法；(3)加强职能行使，增进立法效率。 汪全胜将立法听证的功能概括为：(1)收集信息的功能；(2)实现直接民主、体现民意的功能；(3)促进良法的功能；(4)协调社会利益的功能；(5)立法宣传的功能。 以上虽然有不同的概括，但是其核心是一致的，即扩大公民参与，加强立法者与公民的互动。从长期来看，积极的公民参与能够从根本上保障立法的质量，从更大范围上解决法律所针对的具体问题。
以上是从积极意义的层面探讨了立法听证的功能，但是，与其他制度一样，立法听证制度也并非十全十美，有时立法听证也会产生消极的影响。主要是：(1)它妨碍了立法机关的效率；(2)增加了立法成本；(3)委员会听证容易产生误导与偏见。 当然，这些批评和质疑，有的是实行立法听证制度所必须付出的代价，如在立法实践中可能更为“麻烦”，立法效率也会更低；而且，要花费的成本自然会更多，这个问题在我国资源有限而又要加快立法步伐的大背景下，就显得更加突出。但是从长远来看确未必，现代民主政治的发展要求立法机关充分表达民意，为民众提供一个公开的论坛，不论是赞成还是反对议案的意见，都允许其在立法机关发表，立法听证制度正是实现这一目的的有力保障。
4 我国立法听证制度存在的问题及其完善
由于我国立法听证工作开展的时间短，各地的经验不足，存在的问题也很突出，还有许多有待完善的地方。
首先，《立法法》对立法听证会的规定还不完善、可操作性差。这主要表现在：(1)立法听证的范围是什么，即什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证，《立法法》未作明确规定。这样，在实际执行过程中，随意性就比较大，其结果就是不利于立法听证等公民参与立法制度的实施。(2)《立法法》规定，听取意见时可以召开座谈会、论证会、听证会等形式，却未对这些形式作出明确的区别，这在一定程度上削弱了它在现代立法民主化中的价值。(3)《立法法》也没有规定听证的规则、程序以及法律效力、
后果以及法律责任等。
其次，在从现有地方立法听证的实践看，也存在一些问题。(1)听证规则比较粗糙，有的地方甚至没有听证规则。(2)立法听证在定位上过于政治化，过分追求立法听证的形式意义，偏重政治宣传的需要。立法听证被视为政治性的演示活动，象征意义超过了实质意义。(3)多数听证会缺乏不同观点的交锋以及陈述人之间辩论的环节。立法听证是一种有不同意见辩论的立法程序，必须安排不同意见的人参加，而且支持与反对者应有同等的权利陈述意见，从而才会形成不同意见的交锋，使立法机关能更全面地了解真实情况。(4)立法听证意见处理的说理性和公开性不高。立法听证结束后，一般要制作听证报告，但实际情况是，听证意见采纳与否经常取决于立法工作人员，并不向听证参加人说明理由。对完善我国立法听证制度的建议：
①应对使用立法听证程序的有关法案范围作出规定，原则上每个法律草案都应经过立法听证程序，但由于现代立法的高度专业化及复杂性，不可能每个法律草案都经过立法听证，对次应加强针对性，对于那些关系国计民生，与广大人民群众工作、生活密切相关的一切领域都应举行立法听证。如深圳市人大常委会明确规定，对今后一些涉及全市经济和社会发展的重大问题，人民群众关心的热点、难点问题的立法活动，都要采用立法听证会的方式。
②进一步完善立法听证程序：建立立法听证的启动机制；建立听证前期准备程序；制定相应的听证规则；发布听证公告；建立听证参加者(陈述人)遴选机制。
③最后要建立和完善听证会的法律效力、法律责任等。第一，听证会结束后应由听证人或主持者制作听证报告，听证报告应全面、客观地反映各听证陈述人的意见和建议，围绕听证主要内容，从正反两方面展开。在报告结尾部分应有主持人或者听证人的总结或者建议、处理意见等。听证报告书一般都要提交给听证人、人大常委会或者人民政府、相关专门委员会等以成为审议该项法案的重要资料和依据。听证报告书还应在社会上公布接受监督，并应由专门的委员会对听证会的效果进行评估，对听证意见的采纳情况等进行追踪落实。第二，立法的专业化和技术性需要专业的知识，法律草案的制定者与各利益集团之间的信息不对称往往使听证效果大打折扣。因此应对听证会的真实信息披露义务进行规定，对故意、恶意散布虚假信息的应追究其行政责任直至刑事责任。只有这样才能最大限度地保证立法的科学性和民主化。
论立法听证制度的完善 篇4
关键词：听证,立法听证,民主,困境
听证制度作为正当法律程序的一部分, 最初在英国只适用于司法审判领域, 体现为公平和救济原则。后来, 这一制度从英国传到美国, 美国又把它移植到立法和行政中, 作为增加立法和行政民主化以及有关当局广泛获取信息的主要方法。第二次世界大战以后, 听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家。20世纪60年代以来, 随着行政权力的不断膨胀, 西方社会加强公众参与立法和行政事务的呼声越来越高, 听证制度受到世界各国的普遍认同, 成为司法、立法和行政领域中一项行之有效的民主程序。
正是因为它体现着民主的精神, 立法听证制度在西方国家也是随着民主精神的发展而得到不断健全完善的, 有论者甚至认为, 其最初甚至可以在英国1215年的《自由大宪章》有关公民的“法律保护权”的观念和制度中找到它的影子, 它的发展经历着一个从司法听证到立法听证的过程。最初在英国、美国的司法审判制度中确立了听证制度, 如美国司法制度中著名的“正当法律程序”就包含着听证程序;随着民主和法治的发展, 西方社会公众参与立法和行政的事务的呼声高涨, 立法听证制度便应运而生, 受到普遍认同, 特别是二战之后, 日本和拉美等一些国家相应实行了立法听证。对立法听证制度的作用, 美国学者d.杜鲁门的阐释最为精辟:一是从政策和技术上就法案的条款、名词等作出正确的解释;二是作为传播手段向公众灌输法案的内容;三是通过听证会这一安全阀为公众提供缓和冲突及解除困扰的手段。
作为一种程序性民主, 立法听证是指立法机关在制定涉及公民、法人或其他组织权益的法律时, 赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会, 并将这种利益表达作为立法依据或参考的制度形式和实践。这是因为, 立法是一种涉及个人利益与社会公共利益、不同利益群体间利益的平衡与倾斜的公共决策问题, 立法决策的结果往往是一个各方利益平衡和妥协的方案, 所以, 其决策过程必然是一个各方利益协商与协调的过程, 而立法听证程序则在制度上为各种利益群体提供了一个表达群体利益的场所和机会。在听证会上, 听证参加人可以基于其代表的利益群体之利益, 通过阐述自己的观点、反驳他人的主张, 使决策者充分了解各种利益之间的矛盾, 从而为立法者的最终决策提供重要的参考。在当代法治国家, 听证制度已经成为公民参与立法的一种“日常化”的渠道, 它不仅能促使当权者关心人民的切身利益, 而且能给予每个人参与立法的可能, 从而使人们都有同样的途径进入到宪法所建立的政治秩序中。在西方立法实践中, 议会立法必须由议会下辖的不同事务委员会或法案委员会举行听证会, 通过立法听证会广开言路、集思广益, 立法机构在听证意见的基础上对法案作出取舍, 已达到各种权利和利益的平衡。
我国的司法听证制度起步较晚, 第一次规定听证制度始于1996年颁布实施的《行政处罚法》, 而立法听证制度的确立又延迟了几年时间, 直到2000年颁布实施的《立法法》才得以正式确立。
听证制度在我国是个舶来品, 是西方民主政治和宪政文化在异域的衍生。但是这个舶来品在我国似乎出现了水土不服的症状, 许多听证会流于形式、走过场, 会议组织者在会前想达到的目的都达到了, 群众的呼声和意见基本不听或者根本不考虑, 参加会议的市民代表成了“聋子耳朵”——一个陪衬而已, 听证会开成了座谈会, 没有不同观点意见的激烈辩论和陈述, 更没有利益双方的博弈, 听证会只是立法权力机关的舞台, 完全成了内部会议。对于立法听证遭遇的窘迫, 有各种各样的观点, 大多都是归于听证制度法律规定的不完善, 但笔者在这里却不十分认同。
首先, 听证法律制度在西方国家十分发达, 并具有丰富的实践操作经验, 国内要想适用, 完全可以借鉴并进行本土化的改良。但是制度的完善并不能从根本上改变立法听证制度所面临的窘迫。我国立法由于受旧观念以及历史习惯的影响, 享有立法权的国家机关、部门和立法者普遍还带着浓厚的长官意识和官僚主义思想, 认为立法只是职能部门的事, 与社会公众无关, 于是在立法时不愿意听证, 对立法听证告知义务履行不到位, 习惯于“暗箱操作”的“关门立法”。观念的形成不是一天两天的, 而是在长期的立法实践过程中养成的, 想要改变这种习惯和观念, 绝非一日之功, 仅仅寄托于制度和法律的完善是不切实际的, 也许制度的不完善只是对于这种习惯的一个托词和借口。
其次, 立法听证无论是作为一种立法的民主方式还是一种程序制度, 都要求立法主体在立法活动中广泛听取当事人和利害关系人的意见, 因此公众参与是立法听证的核心。在立法过程中将公众意见作为决策的依据或者参考, 使所立之法尽可能的合乎民意, 发挥良法功能。公众参与的必要性及其核心地位不言而喻, 这与其固有的价值和功能意义紧密相关。但是, 在我国立法听证当中, 公众参与意识极弱, 公众参与缺乏自主性和积极性, 公民自愿参与不足。公民怠于行使参与立法的权利, 怕出头、随大众, 是公众的普遍心理。而且, 我国的公众参与是政府主导立法下的公众参与, 政府权力制约公众参与的过程性因素几乎贯穿在整个立法过程中, 使公众没有自主权, 丧失主动性, 并对政府权力产生惧怕, 不敢与政府博弈。
再者, 听证制度是在西方民主政治大的环境下孕育和发展起来的, 西方国家普遍认为, 众多利益集团的并存是人类个性和主体性的直接体现, 是民主政治的重要组成部分, 立法的实质是对各种利益关系的界定、分配和协调。因此, 在一定意义上, 民主政治就是程序政治。甚至有人认为立法机关是各种利益的天然聚集场所, “立法者的选举程序创造了一个立法市场, 在其中, 立法者向那些在金钱和投票上有利于他们获胜的人们‘出售’立法保护”。“立法程序是有特殊利益间的交易所决定的。……法律的制定和颁布是以总成交的买卖。”因此, 如何把立法活动控制在人们所能容忍和接受的限度之内, 便成为法治国家所共同关注的问题。也就是说, 现代民主国家均规定立法听证制度, 是因为它更符合民主政治的本性。作为一种程序民主的重要运行机制, 立法听证制度的核心是以一种较为完善的形式正义来确保实质正义, 用公平正当的程序来确保产生公正的结果。但在中国, 虽然我们也强调民主政治、人民当家作主、强调程序正义和实体正义并重, 但真正能够落实的正义有多少?公权力和私权利从未发生过碰撞, 又何以来的平等博弈?权力的不均衡是导致正义缺失的根本原因, 而立法听证制度所遭遇窘迫的最根本原因也在于此。
综上所述, 尽管立法听证制度正遭遇着重重困难和窘境, 但我们对当下立法听证制度也应满怀期待与信任。毕竟立法听证是民主政治的体现, 是公众表达民意的一个有效途径。在我国立法听证是新生事物, 因此它的发展与完善, 也就注定了需要有一个自我实践的过程。正如学者周旺生所说:“作为一种民主立法制度, 立法听证的出现和效果, 是同一定条件相关联的。从根本上说, 它的走向还取决于中国经济、政治、法治的全局性状况。”我相信, 我国社会法治的进步、民智的提升以及参与空间的逐步扩大, 一定能够促使我们重新思索和正确认识立法听证制度的意义与作用, 从而使立法听证的制度设置得以不断深化与完善, 并能充分发挥它应有的作用。
参考文献
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[4]彭宗超, 薛澜, 阚珂.听证制度:透明决策与公共治理[M].北京:清华大学出版社, 2004.
立法听证 篇5
【发布文号】桂政发[1999]42号 【发布日期】1999-05-25 【生效日期】1999-05-25 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网
广西壮族自治区人民政府关于印发立法听证制度实施办法的通知
（桂政发〔1999〕42号）
各地区行署，各市、县、自治县人民政府，柳铁，区直各委、办、厅、局：
《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》已经1999年4月27日自治区人民政府第9次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
广西壮族自治区人民政府
一九九九年五月二十五日
广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法
第一条 第一条 为了使政府立法工作充分反映和体现人民群众的意志和利益，推进政府立法工作科学化、民主化，提高政府立法工作质量，制定本办法。
第二条 第二条 本办法所称立法听证，是指在政府立法工作过程中，由地方性法规、规章草案的起草部门或者审查部门以召开听证会的形式，公开听取与草案密切相关的管理相对人和其他利害关系人意见或者建议的活动。
第三条 第三条 对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响的下列立法项目，应当举行立法听证：
（一）规定行政许可制度、特许行为的；
（二）规定国家机关收费项目或者标准的；
（三）禁止或者限制较多公民、法人和其他组织从事某种活动的；
（四）义务性规范较多的；
（五）设置的行政处罚种类较多、较重或者行政处罚幅度较大的；
（六）设置行政强制措施的；
（七）对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响的其他立法项目。
第四条 第四条 立法听证由地方性法规、规章草案的起草部门或者审查部门组织。
地方性法规、规章草案委托院校、科研等有关单位代为起草的，立法听证由委托方组织。
第五条 第五条 立法听证应当在地方性法规、规章草案征求意见稿拟定后举行。
第六条 第六条 起草部门举行立法听证前，应当拟定立法听证工作方案。立法听证工作方案主要包括下列内容：
（一）举行听证的时间、地点；
（二）听证的主要问题；
（三）参加听证的公民、法人和其他组织名单；
（四）立法听证主持人名单；
（五）立法听证经费安排。
立法听证工作方案应当报送自治区人民政府法制工作机构备案。
第七条 第七条 属于本办法第三条规定范围的立法项目，一般应当举行一次立法听证。对涉及较多公民、法人和其他组织切身利益或者关系到国计民生的立法项目，应当举行二次或者二次以上立法听证。
第八条 第八条 每次立法听证，邀请参加听证的公民、法人和其他组织的代表人数为十至三十人，其中管理相对人参加立法听证的代表应当占二分之一以上。
第九条 第九条 起草部门应当在举行立法听证十日前，向拟定参加立法听证的公民、法人和其他组织发送邀请函，附送地方性法规、规章草案征求意见稿及其起草说明。
第十条 第十条 立法听证按下列顺序进行：
（一）立法听证主持人介绍出席立法听证的人员基本情况；
（二）地方性法规、规章草案起草小组负责人介绍立法的必要性和依据，草案征求意见稿的主要内容，与公民、法人和其他组织切身利益关系密切的主要规定等有关情况。
（三）出席立法听证的代表对地方性法规、规章草案征求意见稿发表意见，陈述支持或者反对的理由，必要时，起草小组成员可以对代表提出的问题和意见作适当说明和解释；
（四）起草小组负责人作总结性发言。
第十一条 第十一条 地方性法规、规章草案起草小组成员应当参加立法听证，并由其中一人担任立法听证书记员。自治区人民政府法制工作机构、与该地方性法规、规章实施密切相关的部门可以派员参加听证。
第十二条 第十二条 书记员应当将参加立法听证的代表发表的意见如实、全部记入笔录。对代表提交的书面意见，书记员应当接收，并在笔录中予以登记。
参加立法听证的代表要求查阅、修改笔录的，书记员应当允许，但不得要求代表在听证笔录中签名或者盖章。
地方性法规、规章草案送审时，应当附送听证笔录一式五份。
第十三条 第十三条 对参加立法听证的代表提出的意见，起草部门应当进行全面研究并作相应处理。
第十四条 第十四条 起草部门应当在报送自治区人民政府法制工作机构审查的起草说明中，对立法听证的下列情况予以反映：
（一）举行立法听证的时间、地点；
（二）参加立法听证的代表名单；
（三）代表提出的主要意见及其理由、依据；
（四）地方性法规、规章草案送审稿采纳代表意见的情况，不采纳的主要意见和不采纳的理由、依据。
第十五条 第十五条 起草部门不按照本规定举行立法听证或者在起草说明中未对立法听证有关情况予以反映的，自治区人民政府法制工作机构可以将地方性法规、规章草案退回起草部门。
第十六条 第十六条 自治区人民政府法制工作机构在地方性法规、规章草案审查过程中，认为草案送审稿涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关规定存在较多问题的，可以再次举行立法听证。
第十七条 第十七条 立法听证所需费用，由起草部门承担。
参加立法听证的代表的交通费、住宿费、伙食费、出差补助等必要开支，由起草部门按照有关财务规定予以支付。起草部门不得以任何形式向代表收取费用。
第十八条 第十八条 参加立法听证的代表所在单位应当支持代表参加立法听证，为其参加立法听证提供便利。
第十九条 第十九条 起草部门除举行立法听证听取意见外，还应当按照政府立法工作程序有关规定征求有关部门、基层组织和人民群众的意见。
第二十条 第二十条 南宁市人民政府立法工作参照本办法执行。
第二十一条 第二十一条 本办法由自治区人民政府法制工作机构负责解释。
第二十二条 第二十二条 本办法自发布之日起施行。
立法听证 篇6
“工欲善其事, 必先利其器”。在法治社会语境下, 环鄱区开展生态、经济建设必须依托于法律制度的构建与完善, 而立法质量将直接影响环鄱区的法制建设成果;立法听证制度不仅对立法质量的提高有促进作用, 在环鄱区建设中更彰显着诸多宪政价值。
一、立法听证制度体现民主立法价值
卢梭曾言:“要为人类制定法律, 简直需要神明”[2]P80, “立法者在一切方面都是国家中的一个非凡人物。如果说由于他的天才而应该如此的话, 那么由于他的职务他也同样应该如此。”[3]P81“生也有崖, 而知无涯”, 就个人的知识和经验而言, 难免存在局限与缺漏。因此, “闭门造车”则必定“出门不合辙”;要提高立法质量应当采取民主立法、“开门立法”的方式, 让人民参与法律草案的提议、立项、研讨到最后的通过等立法活动的各个环节。
民主立法的科学性已被历史反复地证明。首先, 民主立法能够提高立法质量与决策水平。“开门立法”可以集中民智、反映民意, 减少、避免独权专断立法可能导致的失误与过失, 保障立法结果的公平、正义与科学。其次, 民主立法使法在运行过程中取得更好的社会实效。民主立法就是将社会不同利益阶层之间将其关于立法草案意见集中讨论的过程, 从而将矛盾进行外化, 并终可将其消弭。
立法听证便是民主立法的重要方式之一。立法听证一般由提出法案的政府组织, 通过指定或者推选的方式使不同利益集团选派相应代表, 使其在听证会议上表达、交流关于法律草案的意见与看法, 并最终实现法案的决策与制定。立法听证能够通过会议的方式, 集中反映民众意见与看法;同时, 立法听证又是政府立法信息公开、公民有序民主参与方式的体现, 有效保障了正当程序的实现。
二、立法听证制度展现有限政府理念
政府是“必要的恶”, 我们需要政府权力的存在的同时, 又需要限制政府权力的运用。美国开国先贤麦迪逊曾指出, “但是政府本身若不是对人性的最大耻辱, 又是什么呢?如果人都是天使, 就不需要任何政府了。如果是天使统治人, 就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[4]P264故而人民必须对政府权力的进行监们, 必须有辅助性的预防措施”, 而这个“预防措施”就是用他的话来说就是“野心必须用野心来对抗”[5]P264。所以, 我们应当认为, 政府权力的存在是必需的, 但是政府权力绝不能是无限的, 我们必须对其通过内部均衡和外部监督的方式加以规制, 以实现有限政府的宪政目标。
立法听证制度便是实现有限政府目标的一种方式。在环鄱区法制建设过程中, 公民通过立法听证有序参与立法活动中, 架构公民与政府之间沟通、互动的桥梁, 使民意在政府立法中能够直接体现与展示, 从而在外部对政府形成监督与规制, 以约束其公权力行使与运用, 有效防止政府乱作为。
三、立法听证制度展示私权尊重观念
公民的权利和自由是神圣不可侵犯的。政府行使公共权力, 进行社会管理, 其最终目标应当在于保障公民私权利和维护公民自由。罗纳德·德沃金教授认为, 即便以“社会公共利益”的名义, “为了维护社会更大多数人的幸福和福祉”, 也不能够对公民个人私权利加以侵害, 公民权利和自由永远只能作为一种目标追求而存在, 而不能成为手段。而这种价值理念同样也是宪政国家应当具备的基本特征。
在环鄱区经济、生态建设过程中, 面对纷繁复杂且瞬息万变的行政事务, 政府在客观上需要追求其行政行为的即时性与高效性, 这便有可能导致政府行政行为的不合理, 甚至导致公民合法权利受到侵害。因此, 法律优位与法律保留显得尤为必要, 通过这两个原则使法律在效力上能够优位于行政行为, 且政府必须在法律明文规定情况下才能够对公民权利加以限制与剥夺。而法律优位与法律保留则直接受制于立法。所以, 加强私权保护必先加强立法建设。政府在做出损害公民私权的行政立法时, 必须首先举行立法听证, 使利益受损的公民得以参与, 通过意见表达与沟通协商的方式进行法案决策, 这样不仅能够保障公民的知情权、参与权、申诉权等程序性权利, 而且更为重要的是在抽象行政行为、未成熟行政行为不可诉的现行行政诉讼体制下, 为公民提供了事前的、更高效的权利救济措施, 更加有效地保障公民人身权、财产权等实体性权利。
结语
立法听证制度, 不仅闪耀着民主立法、有限政府和尊重私权等宪政价值的光芒, 更是对建设社会主义法治国家的回应。在进行环鄱阳湖区建设过程中, 应当将立法听证制度常态化与制度化, 并在法律上进行相关立法听证制度进行建设与完善, 以发挥其功用。
参考文献
[1][EB∕OL]http://baike.baidu.com/view/3092179.htm
[2][3][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译, 北京:商务印书馆, 2003.