听证制度的思考

听证制度的思考（精选8篇）

听证制度的思考 篇1

对我国行政处罚听证制度的思考

摘要 行政处罚听证程序，是指行政机关在做出重大行政决定之前，予以行政相对人陈述、申辩和质证的正式法律程序，目的是平衡行政权力与公民权利的关系，确保行政决定公正、公平。我国于1996年制定《行政处罚法》，在第四十二条、四十三条规定听证程序，从而标致听证程序在我国的确立。听证制度对于保障行政相对人权益，保证行政机关正确处理行政管理事务，推进法制现代化，具有重大进步意义。

关键词 行政处罚制度 听证制度 缺陷 原因 完善

引 言

本文探讨的是行政处罚中的听证制度。所谓行政处罚中的听证制度，是指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度作为行政程序法基本制度的核心，为各国所广泛采用。美国依其宪法中正当程序条款发展了较为完善的听证程序.英国的自然公正原则要求行政机关在做出对他人不利决定前必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利。法国的听证被称为对质程序。重要的行政处罚涉及当事人的大额财产及其他重要权益，需要特别慎重对待。基于这种考虑，我国1996年《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，这是我国行政程序立法的一个重要突破，具有里程碑的意义。但是，由于《行政处罚法》已经施行了十年，又缺乏较为详细的配套性规定，尤其是一些重要的制度性建设欠明确与具体，因此，在实际操作中其不足之处已经逐渐显现。随着《立法法》、《价格法》、《行政许可法》等的相继出台，听证的范围已从原来的行政处罚领域逐渐向其他行政决定领域、行政决策领域乃至制定抽象行政行为的立法领域延伸。实践中，听证程序的应用己然超越了上述法律规定的范围。听证这一体现程序公正的核心制度，已越来越广泛地引起世人的瞩目.因此，详述听证制度的基本理论，把握听证理论的最新研究动向，及时总结以往听证工作的经验，完善行政处罚的听证程序成为了一项十分有价值的任务。

基于以上论述，本文首先概述行政处罚听证制度的基本概念，然后根据我国行政听证制度的的现状，以《行政处罚法》的规定为脉络，结合处罚实践，论述我国行政处罚

听证的现状及存在的主要问题;再者，参考国内听证研究成果及实践经验，借鉴国外先进听证立法，提出完善我国行政处罚听证制度的几点措施;最后，在总结全文的基础上，进一步提出完善我国行政处罚听证制度的建议。

行政处罚听证制度是指在行政机关对属于听证范围的行政处罚案件在做出处罚决定之前，依法听取听证参加人的陈述、申辩和质证的程序。1996年以《行政处罚法》为契机，我国首次以法律的形式确立了听证制度，虽然属于具体行政行为听证制度，但这也是结合我国国情借鉴国外听证制度的首次尝试，也是行政程序制度发展的重要突破。《行政处罚法》确定了行政处罚听证的适用范围、听证主持人的权责和回避制度以及举行处罚听证会的基本流程，为行政处罚领域听证提供了基本的法律依据。行政处罚听证制度的建立一方面保证了处罚证据的合法、客观、公正、全面，为行政机关准确的做出处罚决定奠定基础，从而减少行政争议，提高行政效率；另一方面处罚听证的公开进行，不但起到了对公民的宣传教育作用，也形成公民对行政机关的监督1。

一、我国行政处罚听证制度中存在的问题

《行政处罚法》颁布实施后，全国各地各级行政机关先后做出了一系列有关行政处罚听证制度的规定，对听证制度在行政处罚中的具体适用起了重要作用，但是，行政处罚听证制度毕竟是一项新事物，行政机关在适用听证程序时还存在着一些问题，需要不断地去根据现实情况去修改完善。一方面，由于行政处罚听证程序设计的本身存在着缺陷使得立法目的与法律实施效果相差甚远，这是内在原因；另一方面，则是在行政处罚听证程序实施的过程中，行政机关的操作不恰当，程序不实行完整使行政相对人权利受损。比如，行政机关对于适用听证程序的行政处罚案件做出决定并没有告知当事人听证权;当事人在法定期限内提出听证要求，行政机关不受理，不组织听证;听证主持人在听证

未征询当事人意见是否申请回避;听证会结束后未告知当事人是否作最后陈述。听证程序是司法程序，很多方面都是按照司法程序的步骤与方法进行的。听证本身的程序违法直接导致听证没有法律效力，更不用说行政处罚决定。此部分所探求的听证制度上的问题主要是制度本身的问题，以求从根本上来解决问题。

(一）行政处罚听证制度的适用范围存在问题

《行政处罚法》第四十二条关于听证的适用范围是这样规定的:行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。也就是说《行政处罚法》用正面列举和反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。所以行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于三类处罚事项。行政处罚的种类有:警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律法规规定的其它行政处罚。而只规定三类处罚事项可以听证，其使用听证的范围确实过小，且行政相对人的权利不能够得到充分保障。

(1)听证适用范围不包括限制人身自由的行政处罚

从以上规定的字面意义和其所处位置可以推测出立法者的意图:限制人身自由的行政处罚不适用该法的听证程序而适用治安管理处罚条例的有关规定。而且，关于听证程序适用范围的规定中确实没有包括限制人身自由的处罚在内。例如:传唤、讯问、取证、裁决四个环节。《治安管理处罚条例》目前已经被2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》所取代，《治安管理处罚法》中有关处罚程序的规定，包括:调查、决定、执行。可见这两部法规定的程序，其公正性、合理性根本无法抗辩、质证为核心的听证程序相比。限制人身自由的行政处罚是最严厉的、对当事人影响最为直接和重大的，本应该更审慎、更严肃地对待。从限制人身自由的行政处罚的设定权上就可以看出，立法者一直很重视这类行政处罚。可是，在行政处罚听证程序的规定中不仅看不到这种谨慎和严肃，而且还仍然适用相对粗糙的，不符合现代程序精神要求的治安管理处罚条例中的程序，这实在让人难以理解。行政处罚法中的这种规定显然和立法者在处罚权设定中体现出来的重视态度不相符，有违“保护公民、法人或者其他组织合法权益”的宗旨和公正原则。

(2)听证适用范围不包括没收违法所得、没收非法财物

现实案例中，有些没收非法所得、非法财物的数额达数十万元，大大超过罚款的听证金额。如:2008年6月2日，江苏某市环保局对该市一物资回收公司做出了责令限期改正，没收违法所得13.2万元的行政处罚决定。13.2万元的数字远远超过了《江苏省行政处罚听证程序规则》中规定的较大罚款数额，但由于缺乏听证的依据没有举行听证，不但该公司对处理结果不服，而且在社会上也引起了对该案是否应当听证的广泛争议。这类案件，不管将其以何种理由排除在听证范围以外，都难以服人。这也是人们在实践中普遍感到必须解决的问题，从某种角度讲，这是客观实际的需要。

（二）行政处罚听证制度的主体存在问题

(1)听证权利主体单一

我国把听证参与人定义为，除主持人之外参加听证程序，享有一定权利并承担一定义务的人，包括“参加人”和“其他参与人”。前者包括参加听证程序并与行政决定有利害关系的当事人及其代理人和其他利害关系人;后者包括与行政决定没有利害关系的证人、鉴定人和翻译人员等。《行政处罚法》多次使用“当事人”这一概念，虽未指明其确系何人，但从整个法律规定来看，应当是指行政机关调查人员认为有违法行为，将要给予处罚的公民、法人或其他组织。可是对于其他利害关系人的地位却没有规定，这显然是不合理的。如环境污染处罚案件中的受污染一方、多个被处罚人中未申请或未按规定申请听证的却被拟为“共同处罚人”，他们都是“其他利害关系人”。在这些案件适用听证程序时，赋予他们申请或经行政机关通知而参加听证的权利是理论和实践不可回避的问题。

(2)听证组织人缺乏独立性不能权责分明

根据职能分离原则，主持听证和做出裁决的不能是同一机构的人，但目前各地实践当中多由行政部门的工作人员来主持听证，有的案件调查人员所在的科、所对临时制定某人负责主持，这样就不能完全保障当事人的权益，听证的公正性面临质疑。根据我国的现行法律规定，行政听证的组织者，一般就是行政决定者。行政听证的参加代表，也基本上由同一行政决定人选出和指定，行政听证举行的场所、程序，也单方面由行政决定人决定，这样既不利于行政机关主持听证的公开性，也不利于增强听证会的实际效果。从长远来看，我认为应建立专门的听证机构，尽快实现从听证组织机关实施内部分离制度到建立职能分离的听证机构的过渡。

(3)听证参加人的范围狭小且其确定缺乏法律依据

设立听证程序的目的就是提供一个相对中立的环境让当事人充分发表自己的看法和意见。听证主持人在法律地位上应具有独立性，应当保持中立，以公正的形象给当事人和案件调查人员平等的地位和权利，双方针对案件的事实与证据进行质证与辩论，从而为案件的公正处理打下良好的基础。同时，听证的其他参加人的选择出应确保公平，听证参加人选的合理确定对于保证听证会上各方意见的公平表达来说至关重要，听证参加人不再采取内定的做法也使得它与征求意见会、论证会等其他形式区别开来。如其不能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正的评判是非，整个听证徒有公正的面纱而实

为骗人的闹剧。而我国目前的行政听证参加人的规定比较粗疏，直接利害关系不够明确，听证证件人与案件调查人员共同审问当事人，违背了听证的最终目的。

（三）行政处罚听证制度形式上存在的问题

(1)履行听证告知义务方式简单

听证告知主要有口头告知、谈话告知、书面告知三种方式。目前行政机关主要是由案件调查人员或其他人员以口头或谈话方式告知当事人有关事项。这两种方式虽然方便、快捷，节省了大量的人力物力，但是都不正式，无法留下书面材料以证明行政机关什么时候告知了当事人，留下了证据的隐患，一旦发生争议，行政机关根本无法证明自己履行了告知义务，势必会处于被动状态。

(2)听证会只是一种“形式”

我国目前的听证会流于形式，离真正的“法治”甚远。有的地方听证笔录及有关的证据材料在行政处罚决定中根本就没有发挥一点效力，当事人的各种意见也没有加以考虑和采纳，处罚决定的做出取决于行政权力人的权威。这种情况下，当事人依然按照法定程序向上一级行政机关申诉或向人民法院起诉，根本就未能达到增强行政效率，让当事人陈述自己意见，息争销诉的目的，反而会增加行政成本和开支，降低执法效率与水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法处罚就必须彻底消除程序的不到位，真正发挥听证程序的作用。

(四)行政处罚听证制度证据上存在的问题

(1)听证笔录的效力未作规定

听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。正如有的学者所言，听证笔录应当作为行政处罚决定的唯一依据。笔录是对整个听证过程所作的记录，以它作为行政处罚决定的唯一依据是听证程序抗衡机制实现的最终保障。《行政处罚法》第42条规定:“听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力未作规定，没有体现出“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据”的理论要求。理论界和实务部门对此存有较大的分歧。我国相关行政法律法规虽补充规定了听证笔录的效力，即规定听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据，但没有明确是唯一依据、主要依据还是一般的参考性依据，导致行政机关对听证笔录的使用享有较大的自由裁量权，听证笔录法律地位没有得到真正的确立，其效用在实践中还难以充分发挥出来。

(2)行政执法人员不严格执法使听证证据缺乏效力

案件调查人员马虎，对证据不重视，在听证中处处被动。对许多重要的关系到案件本身的证据都没有进行收集。在面对当事人的代理人，特别是精通法律、熟悉司法程序的律师时，经常被问得哑口无言。这不仅令人对行政机关的执法水平产生怀疑更有损行政机关依法行政的形象。一些听证主持人员、案件调查人员对听证程序中的举证责任认识不清，要求当事人负举证责任。《行政处罚法》明确规定听证过程中行政机关案件调查人员负举证责任，应就案件的事实及其即将做出的行政处罚提供相应的事实和法律依据，所有用来证明案件事实的证据都应当在听证会上经过当事人的质证和辩论。案件调查人员应当提供足够证据来证明其为什么做出这样的行政处罚，而当事人没有举证的义务，可以举证也可以不举证。

（五）行政处罚听证制度中的听证效力问题

听证的效力问题是听证制度中最后一个环节。但是由于种种原因致使其效力低下。体制上存在的因素、又存在听证本身所得到的“笔录”的效力问题。从体制因素上看，我国行政处罚法体系中，将听证程序作为三种程序中的一种单列出来，区别于简易程序和一般程序，从而使一部分行政处罚可以听证，另一部分行政处罚没有听证权，这种体制上的倾斜，在我国行政处罚的行政行为实践里，产生了一些不规范的现象，比如:较大数额罚款的听证问题。治安处罚的听证规定界限是2000元以上，可是在执行中，某些公安执法人员做出处罚时只罚1900;其他行政行为也有类似，如:按规定5000元以上罚款需要听证时，就只罚4900元。就在这模棱两可的“恰恰”达不到，而又最接近听证标准的界限以内做文章，目的是尽可能不举行听证就做出处罚。

应当指出，听证程序并不是独立于一般程序之外的程序，而是行政处罚一般程序之中的一个特别程序，是包含在一般程序之内的。所以，鉴于此因，我国行政处罚法很有修改的必要，使听证成为一般性程序，使听证的效力趋于扎实、并贴近实际的需要，以消除“盲点”。另一方面，听证制度的效果很大程度上取于听证笔录的效力认定，听证笔录效力的重要性毋庸置疑。但该规定仍有瑕疵:因我国听证制度引进时间较短，对笔录应如何认定还不够规范，仅仅将笔录作为行政机关做出决定的依据，这样，赋予行政机关的自由裁量权限过大，可能导致听证流于形式，甚或造成功亏一篑的后果，因此，确有制订实施细则的必要，以对笔录的制作、认定加以规范，增加透明度和可操作性。

(六）行政处罚听证制度缺乏可操作性

《行政处罚法》尽管在第五章关于行政处罚的决定中以专节的形式规定了“听证程

序”以示对听证的重视，但该节只有42、43两条，对听证制度的规定仍然非常原则，有许多具体问题还有待于完善。为了能在行政处罚领域切实贯彻听证制度，只有通过各地各部门的地方立法和部门立法进行补充。但这样一来，由于各地、各部门具体情况的不同以及立法机关对该制度的重视程度不同，使得各地、各部门立法或繁或简、或粗或细，发展极不平衡，这就使得全国各地的当事人在遇到同类问题时，在听证这一重要的程序中不能受到同样的对待，使“法律面前人人平等”这一重要的宪法原则，在听证这一具体制度中不能得到贯切实施。

二、造成行政处罚听证制度问题的原因

(一）行政人员的态度不端正，只为简单省事

我国是一个缺少法治传统的国家，“重实体、轻程序”的现象普遍存在。“中国几千年的封建社会形成了重人治、轻法治的政治传统，结果必然是重视目的，而不注重过程，从而导致执法过程的随意性。长期以来，我国对程序法价值的认识陷入了一个误区，认为程序法只是实体法的工具，程序法的目的旨在为实体争议提供了模式，而没有认识到程序的独立价值和其本身的正义性。虽然，这几年我们行政机关在执法过程中“程序正当”与“实体相当”相提并论，虽然我们国家提出了行政机关要依法行政，执法守法，但是由于行政机关的权力过大，并不是把人民的权力放在第一位而只是为了简单。使得行政机关在执法过程中对程序方面注意不够，“重实体轻程序”仍然是行政机关执法实践中的一大顽症。

行政机关案件调查人员态度不端正，对新的法律法规不熟悉，而对程序忽视，只希望能够更快的解决问题。虽然想法是好的，但是做法却不尽如此，致使很多行政处罚效力不够，同时也给自己增加了很多不必要的麻烦。

(二）行政处罚听证程序的各项配套制度不健全

行政处罚听证程序的顺利进行，要依赖各项配套制度的相互作用才能完成。一个合理的听证程序，必须有完备的制度体系。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很不健全，有些制度，如物质保障制度。虽然《行政处罚法》上明确规定:“听证程序所需经费由行政机关承担”，但在实践中常因行政机关经费不足而无法履行或大打折扣。有些制度，如主持人制度，由于法律规定过于简单笼统而在实践中难以把

握。甚至有些制度，法律上根本未做出规定，如监督机制。这些都导致了听证程序无法进行2。

(三)公民、法人畏惧听证权利的进行，不敢得罪行政权力人

听证程序是一项旨在保障公民、法人等法律主体合法权益的法律制度，它的正常运转，除执法人员的努力外，更需要公民、法人等法律主体积极主张权利。而我国目前的实际情况是公民、法人等法律主体意识极为淡薄。他们不想听证，不敢听证，不要听证，在有权听证时放弃听证，导致“立法上是先进的，但作为这一制度的直接受益者—将被处罚的公民、法人却不领情”的怪现象。这些观念的形成，一是由于我国是受官本位思想影响极深的国度，百姓不敢对他们的“父母官”进行直接的抗辩与责难。二是由于行政机关手中拥有着很大的行政权力，公民法人对其有畏惧感，不敢也不愿得罪行政机关，因而不愿诉诸于法律正当程序。

三、完善我国行政处罚听证制度的建议

我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序要想服务于广大人民群众，更具操作性，就需从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善:(一)扩大行政处罚听证适用范围

应把限制人身自由的行政处罚，如行政拘留、劳教等纳入听证的范围。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。因为，就剥夺相对人的权利性质而言，限制、剥夺人身自由的行为罚其严厉程度超过财产罚。在公民的基本权利序列中，人身自由权是优于财产权的，而对公民最重要的人身自由权利的保护程度却不及其他权利，不能不说是现有听证制度的一个缺陷。所以，我的建议是:要么先修改《行政处罚法》第四十二条第二款，将“依照治安管理处罚条例有关规定执行”改为“依照治安管理处罚法有关规定执行”，然后再在《治安管理处罚法》中建立听证制度。要么就直接修改《行政处罚法》听证的适用范围，把限制人身自由的行为罚，如:行政拘留、劳教等纳入行政处罚听证程序。建立与人身罚相应的听证制度，既是健全听证制度的重大措施，也是完善我国基本人权法律保护制度的一项重要内容。另外，应把与罚

款听证金额等值的没收违法所得与非法财物的行政处罚和罚款一并都纳入听证范围，以体现财产罚的公平性。

(二)重构听证主体制度

主要就是扩大听证适用主体，规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利。由于行政机关的处罚决定往往影响到第三者的合法权益，那么就有必要允许他们申请或经行政机关通知而参加听证。很多国家听证参加人的范围都有扩大趋势。比如:在美国，听证参与人包括“当事人”和“参加人”，近年来，法院对于当事人、参加人范围的扩大一般持支持态度;德国将权利或利益直接或见解受行政决定影响之人都以当事人对待;日本《行政程序法》中规定:听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照做出该利益处分所依据的法令，认为其与该利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。我国《行政许可法》第四十七条也规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。因此，我认为《行政处罚法》应当明确其他利害关系人的权利。可以增加一款规定“与拟做出的行政决定有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，可以作为利害关系人申请参加听证，或由主持人通知参加听证”。(三)完善听证的程序

首先，增加处罚机关应当主动举行听证的规定，可以参考《行政许可法》第四十六条将《行政处罚法》第四十二条有关规定修改为:法律、法规、规章规定实施行政处罚应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政处罚事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。另外，应当完善“法律、法规、规章”中对于“应当听证的事项”的规定。因为如果没有在法律、法规、规章中规定配套的应当听证事项的规定，那么《行政处罚法》的这条规定也就等于一纸空文。

其次，修改处罚机关依申请举行听证的规定。修改后的规定在语言表述上不应将处罚机关的“告之”作为当事人“提出”听证的先决条件，也就是说当遇到法律规定当事人可以提出听证请求的处罚案件时，处罚机关应当主动告知当事人有权要求听证，但是如果由于主客观原因处罚机关没有履行告之义务，当事人也可以直接向处罚机关提出听证要求，处罚机关在接到当事人申请后应按照规定启动听证程序。

最后，要完善通知规定。(1)完善通知的内容。处罚机关举行听证，做出处罚决定

前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点，以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政处罚决定的适当性与合法性。只是笼统地规定应当告知及听证举行的时间、地点，而不涉及听证的主要问题，相对人就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。(2)规定通知的方式。通知的方式一般应采用书面的方式进行，必要时，可以进行公告。实践中听证前的告知通常采用三种方式:一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知等3。

(四)建立规范的听证主持人制度

首先要确保主持人的中立性、专业性。正如法官必须在诉讼中保持中立，必须熟悉法律，并掌握如何控制庭审进程的技巧一样，主持人也应当在听证中保持中立性、专业性。惟有中立，才能确保主持人不偏不倚地对待所有参与听证的主体;惟有专业，才能确保行政听证高质量地顺利进行。在我国，完善主持人制度的上策无疑为借鉴他国的做法，建立行政听证官制度。而后面则是发挥行政机关法制工作机构在听证中的积极作用。我国大多数行政机关内部设有法制机构或专门工作人员，负责本机关的法律事物。经过多年建设，这些法制机构及工作人员已有相当规模，他们在处理法律事务过程中，积累了丰富的行政管理和法律方面的知识和经验，他们相对独立于执法调查人员，也比较客观公正，先由他们集中承担本机关的听证主持人工作是适宜的。总之，应当尽可能确保主持人的中立性、专业性。考虑到在中国建立此项制度的较大困难，目前以采用中策为宜。其次要明确主持人的职权。建立规范的听证主持人制度还应当明确主持人的职权。从主持人的性质来看，他应当享有指挥听证程序进行的权力。还有一点很重要，就是应当考虑赋予主持人就案件做出建议性决定的权力。一方面是因为他主持听证，对案情清楚，能够提出合理建议。另一方面是因为行政机关作决定的人员可能没有参与整个听证，而听证材料又往往篇幅浩大，很难在短时间内根据或充分考虑这些材料做出公正合理的决定，因此，作决定时事实上少不了主持人的帮助。但最后的决定往往会涉及一些需要作全盘考虑的事项，而主持人对此可能会缺乏了解和掌握，因此，决定又不能由主持人最终做出。行政法官在法律规定的情形下可作初步决定和建议性决定。对于初步决定，行政机关可以进行主动复议，以纠正偏向，建议性决定也主要是提供行政机关作最后决定时参考。这就较好地界定了机关首长与听证主持人之间的职责范围。(五)明确、强化听证对最终决定的效力

发挥听证笔录约束力的重要性。听证笔录的约束力是行政决定听证制度的核心问

题，因为听证制度的设计是将对实体公正的追求置于行政效率之上，如果听证的记录对行政机关做出决定没有任何约束力，当事人主张未能反映在决定中，则听证会的进行就没有了任何意义，流于形式，反而徒费人力、物力，降低行政效率，对当事人的心理也造成严重伤害，增加了当事人对行政决定的抵触情绪。作为一项高成本的制度，确保听证会能对最终做出正确决定真正发挥作用，是这项制度的生命力所在。

建议应在行政处罚听证中确立案卷排它原则。我认为，为了充分发挥行政处罚听证程序的效能，应当在行政处罚听证中确立案卷排它性制度。即:处罚机关对经过处罚听证做出的处罚决定只能以案卷为根据，其中的证据以及有关文书必须是经过处罚听证所查证属实的;不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未辩论的事实作为依据。如果处罚机关要采用听证案卷记录以外的事实和证据，必须告知当事人，并对其提供辩论的机会或重开听证会。建立处罚听证程序的案卷排它性制度对强化听证程序意识，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用职权意义重大。同时，这一制度的建立，也有助于凸现听证主持人所作的听证报告书的作用。这对于强化听证主持人的权利义务观念，促进听证主持人的规范化建设将起到积极的作用。

(六)听证形式的多样化

我国应在完善和规范行政处罚基本听证程序的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，规定多种形式的听证也可避免因行政处罚听证范围的扩大而导致效率低下。

第一，可以规定非正式听证。听证可以分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录做出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或做出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录做出决定。非正式听证是处罚公开的体现，一方面可以增进处罚机关吸收各种不同的意见，使处罚决定更加科学、适当;另一方面可以弥补正式听证牺牲工作效率的缺陷。规定非正式听证也是对《行政处罚法》规定的当事人陈述权、申辩权的具体落实和保障。相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将做出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感，但是相比非正式听证，成本较高。因此，我认为对于那些关系公众切身利益的处罚事项以及处罚机关必须采取正式听证程序的，处罚机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有

规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，处罚机关可以适用非正式听证。

第二，可以实行繁简分立原则。行政处罚程序分为一般程序和简易程序。听证程序也可以根据具体情况适用繁简不同的一般程序和简易程序。一般说来，涉及社会或相对一方权益越大，适用的程序就应越严密;反之，可以考虑采用简单、便捷一些的听证程序。这里面实际上有个利益权衡问题，即在被保护的利益和因此产生的各种消耗之间进行权衡，以期不导致得不偿失的后果。当然，在适用非正式、简易听证程序实现行政效率目标的同时，要通过具体制度保证最低限度的公正。听证程序的核心是参加人的了解权和陈述、申辩权。这两项权利是公证不公证程序的分水岭。即使适用非正式听证或最简单的听证形式，也必须确保当事人这两项权利，确保效率不脱离公正。

第三，可以增加关于听证权力救济的规定。主要就是增加事后听证的规定，目前的行政处罚听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，听证并不一概采取事先听证的形式，而是区分不同的情况，分别采取事先和事后两种听证形式。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。听证在行政处罚决定做出之前事先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政处罚决定做出之后举行。例如，在紧急情况下，行政机关必须立即做出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害，而行政决定的行为又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在时间上予以变通，举行事后的听证以救济当事人的权利。

四、结语

一方面，我国《行政处罚法》关于听证的规定仅两条，过于原则、抽象，而且施行已有十余年。因此，导致听证程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如职能分离制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明确与具体。对于听证的适用范围、听证参加人的资格和地位、听证的形式等方面的规定，也己经不能适应听证发展趋势和处罚实践的需要。这些都严重影响到行政处罚听证制度功能的发挥。所以，我认为要完善我国行政处罚听证制度，首要任务应尽快修改《行政处罚法》有关听证程序的规定，重点放在扩大听证范围和参加人范围、修改启动听证的程序、建立规范的主持人制度、确立案卷排它原则、丰富听证形式等方面上。当然，综上暴露的问题，仅依靠某部法律的修补来解决是不够的。我们期待能有一部统一的行政程序法典或者统一听证制度的单行立法，将包括处罚听证程序在内的行政听证程序进行全面的规定。这对于统一听证规则，发挥听证制度在行政处罚领域以及其他各个行政领域的积极作用有着重要的意义。

另一方面，行政处罚听证制度顺应了市场经济和民主政治条件下行使国家行政权的世界潮流，它必将随着我国市场积极和民主政治的发展显出蓬勃的生命力，也必将为行政工作带来新的契机，带动行政处罚向民主、法制、公开、正义的方向前进。

对处于一个经济、民主和法制处于上升时期，热切期待着通过比较与鉴定完善法制与民主的中国人来说，唯有实实在在地理性认识，发现不足，弥补缺陷，才能使听证制度在潜移默化中在中国这块黄土地上生根开花。

注释

1苏力.《法治及其本土资源》[M].北京:中国政法大学出版社，1998版.第143-150页.2杨海坤、刘洋林.关于行政听证制度的讨论[J].《江苏公安专科学校学报》，2002年第2期.3杨琼鹏、周晓.行政处罚法新释与例解[M].北京: 同心出版社, 2000版.第215-223页.4马怀德.论听证程序的适用范围[J].《中外法学》，1998年第2期.第53-55页.5苏键俊.中国首次行政听证制度研讨会综述[J].《法制与经济》，1998年第3期.第32-35页.6刘勉义.《我国听证程序研究》[M].北京：中国法制出版社，2004版.324-331页.7胡锦光、牛凯主.《以案说法·行政处罚篇》[M].北京：中国人民大学出版社,2000版.第45-48页.8姜明安主编.《行政法与行政诉讼法》[M].北京：北京大学出版社,1999版.456-464页.9马怀德主编.《行政程序立法研究》[M].北京：法律出版社,2005版.第235-241页.10张正义.《完善行政处罚听证程序制度的若干建议》[J].《福建法学》，2003年第4期.11马怀德.《行政法制度建构与判例研究》[M].北京：中国政法大学出版社,2000版.第147-180页.参考文献

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听证制度的思考 篇2

关键词：完善,行政,听证制度,思考

为全面贯彻落实党的依法治国基本方略, 全面推进依法行政, 建设法治政府, 我国于2004年制定《全面推进依法行政实施纲要》, 该纲要指出:除依法应当保密外, 决策事项、依据和结果要公开, 公众有权查阅。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项, 应当向社会公布, 或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。

在实践的过程中, 近年来全国很多地方都在按照纲要规定努力使地方政府的行政决策越来越贴近老百姓的生活, 为此纷纷举行各种形式及内容的听证会, 例如:自来水价格听证会、环境影响听证会、天然气调价听证会、城市低保审批听证会等。听证会已经成为我国普通城市居民生活中的一部分, 受到了民众的普遍关注, 体现出群众和政府之间的和谐关系, 促使相政府的相关决策能更加经得起实践的考验。

一、听证会制度的由来

听证会起源于英国, 是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。这种制度后来从英国传到美国, 美国又把它移植到立法和行政领域。第二次世界大战以后, 立法听证会制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国法影响较大的国家。20世纪60年代以来, 随着行政权力膨胀, 行政机关在决策中的作用越来越大, 许多的专业性、技术性问题不仅仅是普通老百姓不了解, 即使是作为民选代表的国会议员也不清楚。在这种情况下, 加强公众参与立法和行政事务, 就成为西方社会一个普遍的呼声。与此同时, 大多数美国人认为, 议会的议员是选举产生的, 立法时议员要反映大多数选民的意见, 而立法听证是选民意见来源的一条重要渠道。在现代立法中, 立法机关面对的专业性、社会性问题日益复杂, 作为立法者的议员不可能具备各类专门知识, 如能邀请专家学者参加听证, 提出有科学根据的意见和建议, 这对法案的完善周全, 无疑是有益的。正是基于上述看法, 现在美国听证的范围几乎发展到无所不包的程度。

二、我国听证会制度的产生、发展及现实意义

我国最早引进听证会制度的是领风气之先的深圳市。l990年, 深圳市成立了全国第一个“价格咨询委员会”, 委员包括全市行业代表、专家学者、政府管理部门代表、人大代表和政协委员等。委员会直接参与了深圳市水价调整咨询和决策过程, 这是我国听证制度的雏形。

比较正式的我国的听证程序主要是在吸取和借鉴了英美听证制度的基础上产生的, 最先运用并且在实践当中运用最多的就是行政听证制度。所谓行政听证制度是指我国的行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利义务的决定前, 就有关的事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。

随着社会的发展和进步, 我国的听证制度也在逐渐发展完善。截至目前, 我国共有四大类听证, 一是1996年建立的行政处罚听证, 二是1997年建立的价格决策听证, 三是2000年建立的立法听证, 四是2002年确定的环境影响评价听证。

我个人认为比较规范的我国行政机关制定的听证制度是2008年国家发改委公布的《政府制定价格听证办法》。该办法规定:政府制定价格听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定, 其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。制定在局部地区执行的价格或者降低价格的, 听证会可以采取简易程序, 只设主持人, 听证会参加人由消费者、经营者构成。该《办法》同时规定:听证会应当公开举行, 允许旁听和新闻报道, 但涉及国家秘密或者商业秘密的除外。此外还要通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。该办法对关于听证的规定比较详细和全面, 对听证的组织、程序、主持人等等都做了说明, 为行政机关开展听证做了很好的示范。

三、我国听证制度存在的主要问题

在行政决策过程中, 我国的听证会在程序上、操作上不完善的方面逐步暴露出来, 并直接影响到听证会的广泛性、公开性、公正性和民主性, 反映出我国听证会的相关法律法规不够完善, 监督体系不够健全。因此尽快完善听证会制度, 真正发挥出听证会的作用, 成为我国民主化进程的一个亟待解决的问题。

第一, 目前与听证会相关的法律法规还不完善。我国的有关听证方面的规定都散布在很多的法律和法规中, 至今没有一门专门的法律法规对听证制度做统一规定。

第二, 听证参加的人员有局限, 代表不够广泛。还存在着听证会在选择代表、执行程序上不透明。代表的比例分配不合理, 不能做到代表大多数老百姓的所想、所需。

第三, 对群众意见的考虑和采纳还没有具体的明确规定。对听证所反映的问题和社会所反馈的意见也没有一个应该如何采纳和处理的规定。

第四, 听证所形成的结果缺乏强制力和约束力。很多的听证会虽然举行了, 但是大部分老百姓的所想和所愿没有得到实现, 引起了人们对听证会的质疑, 并由此引起了社会对政府诚信的质疑。我个人认为就是因为听证会的结果没有法律和法规的保障, 没有一个约束来制约和影响政府的决策。

四、完善我国听证制度的对策

完善听证会制度对增强党的执政能力, 增强政府的公信力, 构建和谐社会具有十分重要的意义。为更好地推进这项工作, 我个人认为应做好以下方面的工作。

(一) 提前公布听证会的有关内容。

听证会召开前至少三个月通过电台、电视台、网络等媒体公开听证会的相关内容, 以便让代表和社会各界人士有充足的时间充分酝酿, 提出不同意见。

(二) 明确代表的产生办法。

完善听证会代表的筛选程序, 是完善听证会制度的前提。《北京市实施价格听证会制度》第四条就明确规定:“听证会的参加人应当具有一定的广泛性和代表性。听证会应当包括政府有关管理部门的代表、有关专家、学者和经营者、消费者代表。”2008年3月19日, 昆明市对即将颁布实施的《昆明市机动车排气污染防治条例 (草案) 》进行公开听证。参加听证会的代表中有人大代表、政协委员, 有多年从事环保研究的专家、教授, 有长期从事环境监测的高级工程师, 有从事机动车销售、营运、检测、维修方面的代表, 也有公务车、私家车的代表和无车市民的代表。该项听证的代表参与性比较广泛。

由此可以看出, 政府和有关行政机关在选择听证会代表时应该高度重视代表的广泛性:一是自愿报名, 在所有报名人中随机抽取。二是根据听证问题的性质, 来重点确定代表的产生。具体讲, 有关科学性的问题, 应让尽可能多的专家学者参加;有关居民生活的问题, 应让尽可能多的居民参加。三是发挥网络的便捷作用, 参加听证的代表完全可以从网上随机抽取。但是一定要保证参加听证会的代表范围广泛, 应有各个阶层的代表。同时提高听证会代表的素质, 听证会代表应有较强的语言表达能力、综合归纳能力和逻辑思维能力。

(三) 确立好主持人。

听证的主持人很重要, 涉及到群众和公共利益的听证, 其主持的人员最好是中立者。要最大程度地保持听证的中立性。由此在听证的过程中要明确规定何时由主管机关主持, 何时由具有公信力的第三方主持, 要保证主持人与听证内容无利害关系。各级人民政府要加强对听证主持人统一管理, 另外, 还应赋予听证主持人明确权责, 这是其相对独立地位的表现, 也是其能否充分发挥作用的关键。

(四) 保证听证会的代表充分发表意见。

首先要保证听证会的代表在听证会上要有充分的时间发表自己的意见。其次听证会的代表要有高质量的发言。第三听证会只是听取各方人士的不同意见, 并不当即做出表决, 政府及相关的行政机关应根据多数人的意见, 结合科学的分析判断, 做出决定。

(五) 要明确听证的结果对政府和相关行政部门的决策具有强制力和约束力。

要使听证所形成的结果有强制性和约束性, 这样才能保证政府和行政机关能真正地听取和采纳老百姓的意见和建议。

(六) 完善相关的法律法规。

前面也已经分析过, 我国的听证方面的规定分散在很多的法律法规中, 没有一个统一和系统的明确规定。只有从法律法规层面予以规范, 才会使听证会有规可循。

我们相信, 只要通过不懈的努力, 不断健全听证会制度, 就可以加快我国依法治国及社会主义民主政治的建设步伐, 更有助于提高党和政府在人民群众中的威望, 使政府的决策更加科学、合理, 促进我国经济和社会更快、更好地发展。

参考文献

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关于立法听证制度的思考 篇3

这并不奇怪，它反映了通过移植方式进入中国的立法听证制度，由于不同的制度背景，出现水土不服，是法律移植所遭遇的典型窘境。法律移植取得成功的条件很多，它不仅取决于被移植的法律具有先进性、合理性、科学性，还取决于法律移植国家和被移植国家之间经济、政治、文化等方面是否相似。这是移植能否成功的关键。立法听证制度来自西方国家，在这些国家实行的是两党制，几乎每一项立法案都会引起激烈的辩论。立法案不仅在议会内部受到反对党的百端挑剔，而且在议会外部，各种利益集团都会通过各种方式方法施加影响。我们与西方国家无论是立法体制还是立法程序都有相当大的区别。我国实行的人民代表大会制度，坚持中国共产党的领导，不允许反对党的存在。虽然社会已经存在严重的利益分化，但由于目前社会团体组织尚欠发育，利益群体的合法代表缺失。原样照搬西方的立法听证制度，不能不遇到困难。必须悉心培植与呵护，才能使之在新的土壤扎根生长。

通过法律移植方式进入中国的立法听证制度不仅受制于外部环境约束，而且存在着内在动力机制的不足。以往人们已经注意到了立法听证的成本问题。很多学者指出，由于立法听证成本比较高，工作量比较大，在立法任务比较重、立法项目比较多的情况下，是否需要举行听证，要对听证成本进行分析。实践中，成本过高，投入人力、物力过大，经费花费过多，确实已经成为影响各地人大举行听证的重要因素。然而，相对于上述成本效益的宏观分析，从参与者的角度进行成本效益的微观分析可能更加重要。对普通民众而言，参与立法听证也需要成本，包括时间、交通费用、各种准备工作等等。由于立法听证的参与者投入产出是不对称不平衡的，作为理性的人，普通公民会选择减少而不是增加自己的投入。这应该是有些地方立法听证报名参加者达不到一定人数而被迫取消的主要原因。

笔者认为，根据我国的国情，如何通过提高人们对立法的关切度，鼓励公民积极参与，是立法听证制度成功的关键。

第一，关于立法听证的应用范围。在西方各国主要由国会举行的立法听证，在我国则主要应适用于地方立法。这是由于我国是一个十几亿人口的大国，各地情况不一，全国性的乃至地域广阔的地方立法，涉及范围越大，人们的关切度越差。在全国性立法中，虽然也需要广泛听取公民个人的意见，但也许采取其他方式更为妥当。而地方立法，一是在执行法律和行政法规的过程中，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。由于其本身就是根据本行政区域的具体情况和实际需要，因此和地方群众切身利益密切相关。特别是直辖市和有立法权的较大城市，由于居民集中，利害关切度更大一些，可能效果更明显。

第二，应该改革与之密切相关的立法程序。人们不关注立法听证，不能完全归结为群众的问题，还要反思我们立法的内容。目前，地方立法或者是全国性立法的实施“细则”，或者是部门管理规章的“法律化”。从管理型立法向权利型立法转变，从政府（部门）主导型立法向人大代表主导型立法转变，这是当前改革过程中必然发生的两个密不可分的方面。现在，每年的人代会上，都有人大代表提出立法议案，有的议案不仅达到了提出法案的法定人数，而且是在充分调查研究基础上，提出了包括法案的理由、目的宗旨、主要原则和基本架构，甚至包括法案的主要条款及其内容的规范化法律草案。遗憾的是，不管这些议案具有多么高的质量，都并没有成为人大常委会立法的基础，进入审议程序。进入审议程序的仍然以政府（多数是主管部门）提交的议案为主。这是造成立法面面俱到、四平八稳、空洞无物，得不到民众关注的重要原因。必须改革人大的法案提出和审议程序，改变政府（部门）主导法律起草的局面。以人大代表提出的法律案作为地方立法的基础。人大代表贴近群众，了解社会，其提出的立法案更能够反映人民的意愿，受到人民群众的关切。

第三，尊重普通民众代表及其意见。亚里士多德早就指出：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[1]制度经济学家道格拉斯•斯诺认为，在集体决策过程中，个人的理性计算可能导致一种普遍的不决策行为，那就是“搭便车”现象。当“搭便车”成为普遍规律时，那些关注公共事务，即使在事不关己的情况下，也会不平则鸣、仗义执言的，就弥足珍贵，特别值得尊重。诺斯在揭示“搭便车”规律的同时也指出：“从随机观察中发现，个人在成本——收益计算中，以获得更多的尊严作为利益取向的行为模式是广泛存在的。”这是立法听证制度的社会群众基础。我们应该尊重专家，但是更应该尊重普通民众的代表。立法听证主要是动员吸收公民个人参与立法活动的一种程序。根据需要邀请一部分专家和社会机构参与是必要的，但是应注意其和一般公众的比例适当，防止专家比例过大不利于普通民众发表意见的倾向，以避免偏离立法听证的民主性质。听证会应贯彻平等原则，像尊重专家一样尊重普通民众，用心听取普通民众的意见。在控制立法听证的总体成本的同时，对于普通民众参与立法听证所投入的实际成本（误工、交通等）应该给予一定的补偿。

第四，关于听证机关的专门化。各地规定，人大常委会的工作机构、各个专门委员会以及法律委员会都可以作为听证机关，举行听证。这虽然符合国际惯例，没有什么不对，但是实际效果不佳。会造成各个专门委员会相互推诿依赖心理。听证机构的专门化，有利于取得工作经验，提高听证质量，使听证程序规范化。从各地举行听证会的实践来看，在我国地方立法中，组织举行听证的机构多为法制委员会。据初步统计，1999年至今，从听证主体来看，以省级人大常委会名义听证的 2次；以省级人大法制委员会（含法制委员会和其他专门委员会、人大常委会立法工作机构联合）名义听证的 43 次；以省级人大除法制委员会以外的其他专门委员会名义听证的 4次[2]。鉴于法制委员会和立法的关系最为密切，和其他专门委员会相比，对各种立法事项处于较超脱的立场，在听证前不容易形成成见。应该在总结实践经验的基础上，通过一定形式，确定法制委员会作为立法听证的专门机构。这样做，责任明确，对于推进立法听证十分必要。至于由此而加重法制委员会的负担问题，完全可以通过人大内部调整解决。

注释：

[1]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第48页。

[2]陈洪波、沈 斌：《论听证制度在地方人大工作中的应用（上）》，载《楚天主人》2006年。

听证制度的思考 篇4

摘要：1996年3月17日第11届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式规定了一个特别的行政程序-听证程序，并突出强调听证主持人员地位的独立性。建立听证制度是我国借鉴国外经验，特别是美国发达的听证制度经验的结果。听证主持人的主要问题是与政府地位相伴而生的中立性问题，因此，最简单也最根本的办法是另择中立的第三方作为主持人。虽然美国在这个问题上已经走得很远，但作一些介绍和分析评价，对于我国听证制度的发展也许不无稗益。中国不必照搬美国模式，但其将听证主持人与听证各方脱钩，独立的思路值得借鉴。

关键词：行政听证主持人、行政法官、独立性、禁止单方接触

一、行政听证与行政法官

行政听证，是指行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会。在行政听证程序中，听证主持人是听证的核心与灵魂，他担负着重要的程序职能，切实保障听证的顺利进行，确保当事人实现权利，使听证制度发挥积极有效的作用。听证主持人的来源与选拔、职责与权限、性质与地位等方面，对行政听证能否有效地发挥应有的作用，有着关键的直接影响。

行政听证是借鉴司法审判的模式确立，天然具有一种准司法的性质。在行政听证过程中，行政听证主持人是一个中立于听证双方当事人的公证人。相对于诉讼程序中控、辩、审三方对立结构。听证主持人在双方当事人陈述和争辩基础上，根据查明的案件事实，依照许可事项和有关的法律法规提出自己初步处理意见。整个听证程序要遵循严格的规范，其自由裁量的余地很小。因此，听证主持人具有类似法官的独立性质，负责指挥举证和质证。这就要求听证主持人由调查人员或审查人员以外的其他工作人员担任，以保证其独立地位，不受所在行政机关的影响和干涉。但听证主持人独立和中立的地位又有其自身特点，毕竟行政听证是整个行政过程的一部分，是做出行政裁决前提和基础。这是体现在行政听证主持人不能作出最后的决断，而且其来源又大多数是行政机关的工作人员。因此，要求行政听证主持人完全脱离行政机关，是不现实的。从大多数国家的实践来看，听证主持人是处于一种相对独立的地位，并在听证过程中发挥积极的主导作用。

美国行政法官不是司法系统组成人员。美国行政法官是美国行政机关行使审判型听证权的一类特殊行政人员。所谓审判型听证，又叫作正式程序的听证，即法律规定必须举行的听证，听证要遵循法定的程序，听证记录是最终裁决的依据。除了行政法官，美国还有其它非正式程序听证人员，但不象行政法官属于正式听证的正常情况。

1946年美国通过了《联邦行政程序法》，该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施。使得行政法官虽然在编制上是行政机关的人员，但其任免、待遇、升降职都由文官委员会控制，独立于所在行政机关，有利于行政法官保持中立的立场。从事裁决和审判型听证的机构和人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。所谓不相容的活动，主要是指调查追诉活动，因为事先参加调查的人如果参加听证和裁决，必然着重以他所调查的、用以追诉当事人的证据作为听证依据，而忽视当事人所提出的相反证据。有一种心理上偏见。带着这种偏见来行使听证权，并作出初步决定，很难保证听证和裁决的公正性。正是为了防止这种偏见，具有听证和初步裁决权的听证主持人员逐步与其它行政人员区别开来，并且随着听证公正性要求的日益提高，独立性日益分明，进而形成了行政法官这支特殊的队伍。目前，在美国一些州适用行政法官集中使用制度，由一个统一的行政听证机构雇佣一批行政法官，这些行政法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证。这个组织中的行政法官由统一的行政听证机构管理，他们不属于听证所在机关的职员，也不只为一个行政机关服务，而是根据行政机关的请求去主持听证。同时也是为了提高行政法官的专业化水平、减少开支、合理安排工作量、实现行政法官的集中管理、制定统一的听证程序和职业纪律等等。上述这些州在适用行政法官集中使用制时各有各的特定，有的甚至不能称之为完整的集中使用制。比如有些州行政法官统一听证机构与某个已经存在的行政机关合并在一起办公，但从事独立的工作，统一听证机构能从这一行政机关中得到政治上或实际工作上的帮助，在财政紧缺时作为该机关的一部分而得到相应的支援；还有些州虽有统一机构的名称，但并不是为所有行政机关提供听证服务，而只负责某些领域内的听证。但无论采取哪种类型的集中使用方法，这些州都意在为行政法官创造一个独立听证的环境，排除听证所在行政机关的干扰。行政法官集中使用制还附带来一些别的收获，如制定全州统一的听证程序规则，适用于凡使用统一组织分派的行政法官的行政机关；制定行政法官统一的行为规范。

联邦行政法官虽然由文官事务委员会管理，但被分派到特定的行政机关任职，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以为不同的行政机关服务，所以往往与行政机关有比较密切的关系。但无论名称怎样变化，无非两种类型：一种由行政法官自己领导自己，即作为长官的首席行政法官领导其它行政法官工作；另一种是由其它非行政法官领导行政法官工作，非行政法官由行政机关任命产生，不具有行政法官的独立地位。前者叫作首席行政法官负责制，后者叫作非行政法官负责制。

在首席行政法官负责制中，首席行政法官身兼两职，首先作为主要行政法官在听证程序中发挥特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量权，不但可以决定听证程序的进展，还可以就有些事实和法律文件的含义作出解释；其次，作为行政管理人负责轮派行政法官听证、监督行政法官和其它协助听证人员的行为。在非行政法官负责制中，负责人更多地主持日常行政事务，他们被要求尊重行政法官的独立性，但同时又必须积极参予行政法官的听证工作。这两种方式孰优孰劣还没有定论，但不少学者认为首席行政法官负责制有以下的优点：（1）行政法官们把首席行政法官视为自己的伙伴，认为他更能理解行政法官所遇到的问题，并且在听证工作中能够保持与他们较密切的联系；（2）公众通常认为使用非行政法官负责制连表面上行政法官与行政机关的分离都作不到，而首席行政法官负责制可以增强他们的信任感；（3）大多数非行政法官由政治任命产生，不具有行政法官的独立地位，所以容易受行政机关长官意志的左右，而首席行政法官所受操纵和影响的程度小得多；（4）首席行政法官能为其他行政法官提供实质性问题的指导，并可以组织有关这些问题的研讨，非行政法官的指导则往往注重形式，不够深入；（5）首席行政法官监督行政法官的行为不会引起抵触情绪，非行政法官因为顾忌有干涉之嫌，对行政法官行为的监督不够得力。当然，非行政法官负责制也有自己的长处，由于非行政法官专门从事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有独立地位由政治任命产生，所以通常工作较认真，而行政法官，由于地位独立，缺乏对其的监控手段，更易发生滥用职权行为；再者，行政法官分散在各地区，不需要集中办公时，一个非行政法官的设置更切实际。

二、行政听证主持人的完善与建议

1.完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位 调查人员和主持人员职能分离的原则，蕴含了程序公正的价值判断。我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验；他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作；他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。

2.完善回避制度，从个体上保障行政听证主持人的独立性地位。

关于回避制度，我国诉讼法中关于审判人员已有一些相关规定，分为申请回避和主动回避两种情况。行政机关制定的关于听证的规则，也应对回避有明确的规定如：听证主持人有下列情形之第一时应当回避：（1）是案件的当事人或当事人的近亲属；（2）与案件有利害关系；（3）与案件当事人有其他关系，可能影响案件的公正听证。若当事人认为听证主持人有应该回避事由的，有权以口头或书面形式申请其回避。当事人提出回避申请的，听证主持人应当于当日报告本机关负责人，由本机关负责人决定是否回避。

回避制度能够切实有效地从人的个体性上保障听证主持人的独立性法律地位。美国《联邦行政程序法》规定“应当充分注意遵守，防止偏见错误的原则”“防止偏见原则”，这一原则的基本要求是，一个公正的裁决必须由公正的组织按照公正程序做出。从由司法程序移植到行政程序，要求公正必须排除偏见，即排除对于要处理的案件事先存有的见解，法律上的偏见即由法律规定或判例确定的偏见，包括“利害关系”“个人偏见”。

3.完善禁止单方面接触制度，从具体实践案件中保障听证主持人中立地位。关于禁止单方面接触制度，参照美国联邦行政程序法的规定，以及我国现行诉讼法中有关禁止单方面接触的做法进行创设。明确规定禁止单方面接触的范围和期间以及法律责任等，从而创设适合于我国行政听证的禁止单方面接触制度。美国《联邦行政程序法》557条第4款对禁止单方面接触规定：（1）任何机关以外的利害关系人都不得就本案的是非依据问题同该机关的领导集体成员、行政法官以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员进行或故意促成单方联络；（2）机关的任何领导集体成员、行政法官以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员，都不得就本案的是非依据问题同该机关以外的任何利害关系人进行或故意促成单方联络；（3）机关的领导集体成员、行政法官，以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员，如果收到或进行或故意促成了本款所禁止的单方联络，则应在该程序的公开案卷记载；（4）禁止单方面接触从听证通知发出时开始，如果当事人在此时间以前已知道听证的通知将要发出，则应从当事人知道时起开始禁止单方面接触。

4．职业化与社会化：行政听证主持人的未来

由于听证主持人不能完全脱离行政机关拥有绝对独立的地位，当然不能享有行政决定权，但是由于听证主持人参与了听证的整个过程，听取行政机关和当事人的所有质证以及所有的证人证言和相关证据，应当赋予其一定的行政决定建议权。这样既有利于提高行政效率，也可保障行政决定的科学性与公正性。至于上文谈到的行政听证官司制度，只是作为保障行政听证主持人独立性地位的一个方法。

从更加长远的方面来看，应当建立一支职业的听证主持人队伍，由一个全国统一的社会组织领导和管理，实现听证主持人的职业化与社会化。行政法官制固然可以保障其地位的相对独立性，然而在当今中国，行政权的分工制约作用比较弱，没有实现制约者和制约对象间的利益分离。因此，行政法官制难以走出“官官相护”的怪圈，行政听证极有可能沦为走过场、走形式的闹剧。反过来说，行政听证主持人职业化可以保障听证主持人的高素质，保证在实际工作中准确、公正地进行裁决。

行政听证主持人制度的完善是一个系统工程，是一个循序渐进的过程，从职能分离制度，回避制度，禁止单方接触制度来只是三个主要的方式和手段，如果寻找一种标本兼治的路径的话，那就是形成行政听证主持人的职业化、专业化和社会化制度。从某种意义上，这也是社会组织的自治性对国家权力的一种制衡和约束。这种模式和制度更加有利于法治国家的形成，有利于保障人权。

参考文献：

听证制度 篇5

听证会制度

为了迅速有效地处理已批准的建设工程引起的群众集体上访问题，促进社会稳定，更好地为经济建设服务，按照“谁主管、谁负责”的原则，制定本制度。

一、召开听证会工程必须具备的条件

（一）已经县规划管理部门批准；

（二）建设单位尚未开工建设或已按规划要求施工未发现违法行为；

（三）周围居民对已审批工程的合法性有可能产生异议引起集体上访或已经引起集体上访，虽经信访部门解释集体上访有升级趋势的。

二、确定听证会的程序

（一）对已批准建设尚未开工符合上述条件的工程由局办公室提出召开听证会建议，报主管局长批准后由局办公室会同业务股室落实有关事宜。

（二）来访接待部门对已有群众来访符合上述条件的工程认真核实后，填写集体上访问题处理意见单（或领导包案问题通知单），提出召开听证会的意见。

（三）将填好的处理单呈报主管领导批示，由办公室转包案领导签署意见后交承办业务股室落实。

（四）业务股室具体经办人与建设单位联系并落实听证会的时间、地点、参加人员等事宜。

三、听证会参加人员范围

（一）与该工程相关建筑居住的居民群众或群众代表；

（二）项目所在地乡镇政府（街道办事处）、县信访局、派出所；

（三）局业务股室工程项目审批经办人、监察大队、局信访接待室。

四、听证会的召开

（一）按事先定好的时间，局信访接待室召集并组织我局参加听证会人员准时到会；

（二）听证会由信访接待室与工程所在地信访办主持；

（三）局工程审批股室就工程审批的依据和群众提出的问题进行报告和解答。

五、听证会后的延伸工作责任

（一）听证会后局信访接待室负责向上访群众出具正式书面处理意见书；

（二）负责整理听证会议召开情况，通报县相关部门；

民主听证制度（范文） 篇6

（2011年4月22日村民代表会议通过）

第一条为扩大基层民主，丰富民主形式，推进村务工作的民主化，保障村民知情权、参与权、决策权、监督权，方便村民参与村务决策、管理、监督，根据有关法律法规和政策，结合本村实际，制定本制度。

第二条出台与村民利益密切相关的政策措施，处理村民普遍关心的热点问题，实施重大村级建设工程项目，处置大额集体资产，村集体经济进行大额投资等村级重大事项，在作出决策前，应进行民主听证。

第三条民主听证一般以民主听证会形式进行。

民主听证会是在村党组织、村民委员会、村合作社或村监会主持下，召集相关人员就有关村级重大事项通报情况，民情恳谈，提案质询，双向交流，释疑论证，统一思想，提出方案办法的沟通会议。

第四条民主听证会是听取、征求村民意见的形式，不同于村民代表会议。民主听证会不能代替村民代表会议行使权力，不能代替村民代表会议作出决定决议。

第五条民主听证会包括以下内容：

（一）通报情况。村级组织建设情况，阶段性工作开展情况；

村务公开情况。

（二）民情恳谈。村民对村务工作和村班子干部的意见建议，村民对本村经济社会发展的想法，村民在生产生活中碰到的困难和问题。

（三）提案质询。就村民关注的村内热点、疑点、难点问题的提案和民情恳谈中提出的问题，接受质询并解答，提出处理意见。

（四）民主论证。就村级决策的制定，规划建设、工程项目、公共事务、公益事业、涉及村民利益的重大事项，征询意见建议，形成共识，为决策作出参考。

第六条民主听证会参加对象为部分村民代表、老党员老干部代表、提案人、涉及利益群体的当事人代表，也可邀请驻村联村干部、群团组织负责人，政府相关部门人员参加。

第七条有下列情形之一的，应召开民主听证会：

（一）村党组织、村民委员会根据工作需要；

（二）五分之一以上村民代表提议；

（三）十分之一以上村民提议；

（四）三分之一以上涉及利益群体人员提议。

第八条召开民主听证会应遵循下列程序：

（一）做好会前准备，提出或确定会议议题；

（二）公布会议召开时间、地点、参加对象和议题；

（三）准备好会场及会议材料；

（四）清点参会人员并签到；

（五）介绍会议议题及有关情况和方案；

（六）听取、记录并解答参会人员的发言内容和意见；

（七）梳理归纳会议意见；

（八）整理会议记录并归档备案。

行政听证制度的现状及若干设想 篇7

(一)英国的自然公正原则

自然公正原则是一项十分古老的道德和法律原则,从广义上讲,它指的是“自然的是非观”。英国皇家法院以自然公正为原则,监督下级法院和行政机关时,可以要求其以公平权力作为其工作准则。自然公正原则可以适用于一切行使权力的团体或个人,包括行政裁决机构和某些社会团体,它的适用范围很广,是一个最低限度的公正原则,所以称之为自然公正原则。早期的英国法院认为,在行使行政程序过程中,只有带有司法性质的行为才能称之为司法性行为,但是复杂的是如何判定政府机关其行为是司法性行为还是纯单纯行政的,由于不同法官的理解不同,因此对自然公正原则的使用方式也不相同。英国法院从20世纪60年代后规定,行政机关通过不利公民权利的行为是司法性行为,这也是18世纪以来英国法院认可的自然公正原则的适用范围。

(二)美国的“正当法律程序”

普通法系中美英两国是最重要的。从历史上看,美法源于英法体系。正当的法律程序可以在美国联邦政府和各州政府中应用。根据美最高法院认定,正当法律程序可以用于司法程序和行政程序。“正当法律程序”在美是一个没有明确界定的概念,是一个实体和程序上的综合概念。实体是美国制定的法律,假如这些法律与公平正义原则相悖,则该法无效。正当法律指出当事人拥有要求听证的权利行政机关剥夺公民生命、财产或自由时,而且行政机关必须听其的意见。行政法学界所探讨的正当法律程序,是指在程序上必须具有的正当法律程序而言。美行政听证制度变化中最值得注意的是,由传统理论讲,受正当法律程序保护的人或物,其权力只是普通法律法规所指保护的利益,一直被国家视为特权并且被排除。如今,由于许多判例的发生使曾经的这些“特权”变成了今日法律上的权利。在今天的美国,“正当的法律程序,仅要求某种方式的听证,不要求其必须有某一种听证的方式,程序灵活。任何一种听证形式都应该包含一切正当法律程序的核心内容,即所有当事人都拥有得到通知和提出辩护的权利,当事人是否具备这两项权利是公正程序和不公正程序最突出的区别。”

(三)大陆法系的法治国理论与依法行政原理

大陆法系国家和英国自然公正原则不是相类似的。和使用英美普通法的国家比较,大陆法系国家更注重实体法的相关规定,从而忽视了程序法律的构建。大陆法系典型的国家是德国,它的法律体系经历了从形式上到实质上的法治国理论的发展和完善。从德国早期的法治国理论可知,其法律上行政原理认为:在行使行政权力时,只要在形式上按照法律规定即可,如果在行使行政权力时违反了相关的法律法规,对行政当事人造成利益损害,除了要求行政机关纠正自身错误以外,只要允许行政当事人提起相应的行政诉讼就可以达到法治主义的目的。

二、我国行政听证制度存在的问题

西方国家已经建立行政听证制度有几十年。我国起步较晚,所以有很多待完善的地方。

(一)听证适用范围狭窄

我国当前听证范围仅限于行政处罚、行政许可、价格听证、行政法法规制定等领域。与政府机关管理公共事物的范围比,我国的听证适用范围过小,不能满足日常所需。因此,应该从行证许可、行政处罚、价格听证等领域扩展到其他具体行政行为。例如,在行政执法领域,除了常见的行政许可和行政处罚行为之外,行政收费、行政强制措施和行政裁决等具体行政行为也可以影响到当事人的权利和义务。因此,听证的适用范围有待于进一步扩展。

(二)相关立法滞后

虽然行政立法在我国取得很多成就,但仍然比较落后。尤其是在行政程序立法方面滞后,表现在不仅全国范围内缺少统一的行政程序立法法典,而且在地方也很少有相关的行政程序法律文件,部分已存在的和行政程序有关的法律文件,多数也只是以实体性内容为主。在现存的法律法规中,只有行政许可法、行政处罚和价格法对听证程序做出了明文规定。由此可见,我国关于行政听证制度的相关立法严重滞后,而且现在已经实施的相关立法欠缺规范,造成听证制度的应用存在很大障碍。而且,听证制度需要法律化、明确化,只有这样,听证制度才能发挥起作用。

(三)听证参与人范围有待扩大

使与案件有关系的人员参与听证,可以使听证更为全面公正。而我国现有的行政处罚法规对听证程序参与人的规定只限于事件当事人,只有行政许可法中规定的案件利害关系人可以参加听证的制度,所以,需要进一步扩大听证参与人的范围。

(四)听证主持人资格不明确

行政处罚法对主持人资格有如下规定:“听证必须由行政机关指定的非本案调查人员来进行主持”。体现了主持人和调查人员职责分离的原则,更为公正,是我国司法的进步。但是,由于该条款对主持人资格的规定过于简单、笼统,没有明确指出具备何种资格才可以担任听证主持人。在现阶段实际的行政执法过程中,部分行政机关已经设立了专职人员支持听证以应对日益繁重的听证任务。而对于听证案件较少的行政机关,一般会安排非本案调查人员担任听证主持人。由于目前我国的法律法规还不够健全和完善,没有限定听证主持人的资格,也没有设立专职主持人,从而容易导致不称职的听证主持人参与听证,影响听证程序的正常进程。总而言之,我国行政机关中现有的听证主持人专业素质不高、独立性较弱,需要进一步提高和完善。我国的听证主持人制度的内部职能分离制度仍需要完善。例如,《行政处罚法》中的“非本案调查人员”包含范围太大,既可以是机关领导,也可以是负责案件调查部门中其他的工作人员。如果这样,本案的听证主持人将不能保证听证过程中的公正。在司法活动中,当事人大部分希望有专人担任这个职位,认为这样比较公正。但实际专职人员会不可避免地与调查人员进行接触,可能会导致受到调查人员的影响。

三、完善我国行政听证制度的若干设想

关于如何完善我国的行政听证制度,在前面的论述中已有涉及,由于我国的行政听证制度处于初创阶段,存在许多的不足之处,因此本章主要讨论完善我国的行政听证制度的一些设想。

(一)拓展听证范围

听证程序适用的范围,应该优先想到该如何平衡当事各方的利益。如何平衡由于听证所带来的人财物的消耗和效益的综合。具体而言,要确定某个行为是不是会对案件的公正性产生影响。我国的听证程序主要适用于:一是法律适用应该包括于听证内容之中。二是听证程序的内容应该包括当事方人身自由的听证。这是行政程序制度发展的必然趋势,也是加强保障公民合法权益的必然结果。三是扩大听证的适用范围。在与人民生活息息相关的领域方面都应采取听证来保证人民的利益不受损失。

(二)完善我国听证中的立法制度

听证制度主要有两种立法模式,分别是分散化的和集中化。公平、公正和公开理念是行政听证制度的核心精神,而分散化的立法模式很难保证行政听证具有统一的精神,而且极易造成各类法律之间产生重复和冲突现象,不能够充分发挥相互协调和配合的作用。因此,我国应该重点加强完善行政听证制度的集中立法。此外,还有一些补充:首先,建立健全统一的正当程序保护制度。将其写出宪法,并具体化,作为指导思想。其次,明确区分正式听证与非正式听证。一方面是要深入探究非正式听证的实际应用;另一方面要积极健全和完善现行的正式听证制度,对听证的原则、步骤、方法、具体程序和作听证中的主体、参与者做出详尽的规定,使听证制度有法可依。

(三)扩大听证参与人的范围

现如今,多数国家采用了行政听证参加制度,可以将这种参加制度分成辅助当事人参加和对立当事人参加两种类型。参加人可以主动提出申请参加听证,听证主持人认为在有必要的情况下,可以要求与案件有关的利害关系人参加听证。我国行政处罚法中听证程序中并没有对行政机关以外的任何利害关系人是否参加听证做出规定,对此,许多学者建议,可以在听证的过程中加上另外的一项主要内容,使行政听证三方及三方以上参与的法律行为。从而保证听证程序的实际效果。

(四)健全和完善听证主持人制度

我国也应该强调听证主持人的资格审查。首先应该制定出相关的标准,按照规定挑选出符合要求的听证主持人;对不同行业要求作出有针对性的培训。其中最重要的是其独立性,不受案件中所在行政机关的干涉和影响。由独立的部门负责,以期保证听证的公平、公正、合法有效。

行政听证制度是我国立法过程中一项十分重要的制度,它在保障行政双方的合法权益,监督行政机关依法行政等方面具有十分积极的作用。要想对行政听证制度进行深入研究,全面认识和了解行政听证制度在推进行政执法公平公正过程中所具有的重要作用,就必须对国内外行政听证的基本理论和精髓进行深入研究,并结合其立法实践,取其精华,去其糟粕。对于我国在推进行政听证制度合理有序过程中所暴露出来的问题,本文认为必须从行政听证制度所存在问题的根源来探究解决的办法。随着我国推进社会主义民主与法制的步伐加快,行政听证制度必然会得到进一步的发展和完善。但是任何事情都不可能一蹴而就,这必将是一个长期的、循序渐进的过程。因而我国应该深刻认识到健全与完善我国行政听证制度的道路依然任重而道远。行政听证制度的健全与完善作为一项长期而系统的工程,一方面,我们要加强对行政听证制度的理论研究;另一方面,要进一步完善听证程序的立法工作,拓宽听证范围,完善听证主持人制度,提高听证人员的素质,保证听证主持人以中立客观的地位参与听证,保证听证活动的公平和公正。

论我国公民参与听证制度的完善 篇8

关键词:公民参与;公共政策;听证制度

中图分类号:D92 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2010)20—0125—03

一、公民参与与公共政策的制定

(一)公民参与公共政策制定的作用

公共政策的制定就是为了公共利益的实现。公民积极参与公共政策的制定,已经成为现代社会行政管理中不可分割的重要组成部分。对于公民来说,他们由过去被动的角色逐渐转变为主动的、与政府互动的角色,尤其要求分享权力、直接参与决策过程。由于政府权力运行机制的局限性与政府能力的有限性以及公共事务的愈加复杂化等因素的影响,单靠政府的力量已很难制定出公正、科学、合理的公共政策以满足广大人民利益的需求。这使得公民参与公共政策的作用显得尤为重要。公民参与公共政策制定的作用有以下三点:第一,有利于实现公共政策制定的科学性。公民参与从不同角度、不同层次提供了关于政策问题的丰富信息,公民在参与政策制定中所提出的建议,有助于优化公共政策的方案,公民中的专家学者则提供了实现政策科学性所必需的专业知识。第二,有利于实现公共政策制定的民主化。决策的民主化,从根本上说就是要扩大公民参与。广泛的公民参与是民主社会和民主政治的重要标志。从民主化的角度来看,公民越来越强烈地意识到,作为国家和社会的主人,在公共决策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体而存在,被动地认可和接受政府的公共决策方案,而是强烈地要求向公共决策制定部门表达自己的意愿,使公共政策能够更充分地代表自己的利益。第三,有利于公共政策制定后的执行。通过公民集体参与得出的结果,基本上可以得到大多数人的接受,而且公民在参与政策制定的过程中基本上都对政策出台的背景和过程有了了解。因此,公众参与可以减低执行时遇到的困难,有利于政策的有效执行。

(二)公民参与公共政策制定的积极意义

政策的需求信息来自于公民,政策的执行更需要政府与公民的密切合作,而政策效果也只有回到民众间才得到检验。公民作为公共政策制定的主体,其利益与愿望诉求对公共政策具有相当大的影响。政策制定须以公民为服务对象并对全体公民负责。为此,公民有权让自己的意见被政府官员听到,政府官员有责任听取其意见。

公民能够参与到公共政策制定的过程中,不仅可以反映民意,还体现了行政民主化的发展趋势。公民参与公共政策制定的积极意义,现具体表现在如下五个方面:第一,对于政策本身而言,公民参与公共政策制定的作用主要表现在,有利于提高政策的质量,确保政策的科学性。公民参与公共决策可以集思广益,充分论证,为社会管理决策提供最为科学的依据。公民广泛分布于社会各个层面和各个领域,最了解自己这个层面和领域的各种状况,他们为公共政策提供的信息,往往能够反映一个方面的真实情况和真实要求。可以避免政策的盲目性或由于情况不明造成的决策偏差,最终实现科学决策,从而保证政策制定的科学性和可行性。第二,对于政府而言,有助于公民对政府管理方式的认同,从而促进对政府颁布的公共政策合法性的认同。在公共政策制定中,公民能够广泛参与、畅所欲言,不仅能够强化政府的民本观念,还能正确定位政府与公民的关系。公民的广泛参有利于公民提高对政府的信任与支持,更利于政府、社会、公民良性互动关系的实现。第三,对于行政管理者而言,公民的参与能使行政管理者直接了解民众的愿望,获得有关公共服务需求的更完善的信息,从而以更低的成本为民众提供公共服务,避免了公共管理者工作的盲目性,促进一个更加开放、更具回应性的公共管理体系形成。第四,对于公民而言,体现了公民资格的价值、实强化了公共责任感和集体荣誉感。第五,对于整个社会而言,公民参与公共政策制定有利于协调多方面利益,确保公共政策的公共性。公民参与公共政策制定,有助于促进社群意识的形成、促进社会资源的整合和更有效利用的实现、促进社会开发、多元氛围的形成和公民对话空间的形成。

二、我国公民参与公共政策制定的途径——听证制度

(一)听证会制度的起源

伴随着社会利益主体的多元趋向、公民权利意识的不断增强以及公共权力的日益扩张,听证会制度作为民主的一种实现形式、管理的一种有效方法,被诸多国家普遍采用 [1]。听证制度源于英国普通法上的自然公正原则。自然公正原则最初适用于司法程序,后来移用到行政程序中,成为约束行政机关行政活动的程序规则,在制定法对行政程序没有规定或规定不完整时,行政机关的活动必须最低限度满足自然公正原则的要求[2]。听证作为一项重要的制度写入法律是1946年美国国会制定的《联邦行政程序法》。美国《联邦行政程序法》共12章,其中有7章和听证有关,第7章则专门规定了听证制度。在德國《联邦行政程序法》中,听证制度是法律所规定的重要程序原则之一。在日本,将告知和听证作为行政程序上的最为重要的原则 [3]。这些国家的实践表明,行政听证制度是公共行政程序公正、公开、参与原则的最充分、最集中的体现。它注重行政公平兼顾行政效率,是协调公共利益与个人利益的程序机制,其法律价值是维护社会正义。作为体现行政公正、公开、民主的核心制度,听证制度在大陆法系各国得到广泛运用,目前已成为各国行政程序法一项共同的制度。

(二)我国听证制度的发展

我国听证制度的法理基础来自于宪法中的人民民主原则。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第27条第2款规定,“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接收人民的监督,努力为人民服务。”

1996年 3 月,我国通过了《中华人民共和国行政处罚法》。这是我国借鉴国外听证制度经验的首次尝试,也标志着我国行政程序的完善得到了进一步的发展。在这部法律中“听证程序”成为与简易程序、一般程序并列的行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义,而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知制度、公开听证制度、主持人及回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。2000年3月,我国通过了《中华人民共和国立法法》,在《立法法》中明确规定了,立法前应当广泛听取意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式 [4]。这一规定意味着立法听证制度在我国的确立,标志着我国立法制度向着民主化的道路迈出了重要一步。2003年8月通过的《中华人民共和国行政许可法》将听证程序引入行政许可制度中,专门用了三个条款对行政许可的设定、实施的听证程序进行了规范。目前,我国法律己基本上规定了听证制度相关内容,主要分布于《行政处罚法》、《价格法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《立法法》、《行政许可法》。

(三)确立听证制度的重要意义

听证制度是现代行政法的核心制度,是行政程序实现公开、公平、公正价值理念的有效保障。听证制度在中国的建立和发展,不仅意味着中国在法律制度上的健全和完善,也预示着中国行政行为方式的转变。

听证制度有利于保护当事人的权益。听证的目的就是在于给利害关系人发表自己意见的机会,允许当事人与行政行为主体当面质证或是辩驳,对不赞成或是不了解的行政行为提出自己的看法和建议 [5]。在举行听证的过程中,当事人拥有充分的话语权,可以对行政机关的举证进行申辩和质证。通过听证的方式,当事人可以依法维护自己的权益,运用法律的手段对抗非法行政行为的侵害。

听证制度可以使公民监督政府依法行政。在启用听证程序的过程中,行政机关的职权行为将要公布于众,这样更有利于公民监督行政机关依法办事、依法行政。在涉及到一些关系公共利益的行政行为之前,通过听证会的形式,可以使公民了解政策出台之前的各项程序、制定一项政策之前要解决的问题有哪些。通过听证会的形式,让公民或者行政行为的相对人与制定政策的机关展开讨论,对于一些错误的决策及时发现并予以制止,以避免不必要的公众利益损失。

听证有利于协调行政机关和公民的关系 [6]。由于公民权利意识的不断增强以及政府行使权利的不断扩张,行政机关与公民的关系常常处于不和谐的紧张状态。听证制度为公民提供了提出问题、表达自己看法的机会,将行政机关与公民放在对等的地位,双方都可以提出自己的见解,反驳对方的观点和主张。通过举行听证,行政机关和公民有了一个比较充分的沟通和了解,促使双方相互理解和信任,为行政执法和公民守法打下良好的基础。

三、完善我国听证制度的思考

(一)我国听证制度的不足之处

首先,听证制度缺乏统一的立法。我国《行政处罚法 》、《价格法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《立法法》、《行政许可法》分别对听证程序作了一些规定。而且,针对不同的行政行为做出规定的程序规则中有不同的听证法律条文。可见,我国听证制度的立法模式是分散型的。这种立法模式使听证制度难以成为一个严格有序的程序制度,使听证制度的法律精神难以得到统一 [7]。

其次,行政听证适用范围狭窄。我国对听证制度适用范围的规定过于狭窄,基本只局限于行政法律领域。即便就是在行政法领域也存在着过于单一和缺乏弹性的弱点,不能全面的保障公民权益和市场主体的利益需求。例如,在我国《价格法 》中,要求各地和中央政府公布政府定价的价格目录,只有在价格目录之内的定价和调价,才必须举行价格听证。事实上,随着市场经济的不断发展,原来属于国家定价的项目,可能已经不需要国家定价因而不需要搞价格听证;而原来不需要举行价格听证的项目,则随着形势的发展需要举行价格听证 [8]。在立法领域,《立法法 》、《行政法规制定程序条例 》、《规章制定程序条例 》只规定了法律、法规、规章的立法听证,尚未有其他规范性文件的听证规定。

再次,听证参与人范围狭小,听证参与人的遴选范围不明确。在我国听证参与人仅限于行政相对人,对第三人的合法利益保护不足。美国、日本、德国等国家的行政听程序均将第三人列入听证的参与人中,并通知其参加听证,而我国行政处罚法中则没有这样的规定,事实上是将其他人排除在外的。

最后,我国现行的听证制度中还存在着对听证主持人缺乏明确规定和对听证笔录约束力不够,听证笔录缺乏法律效力等问题。

(二)完善我国听证制度的建议

首先,制定规范、统一的行政听证制度。针对我国有关听证制度的规定分布在不同的法律法规中的现象,我国可考虑在制定统一的行政程序中进一步完善听证程序。要按照司法程序的一般规则,将听证程序适用的范围、听证程序的启动依据,再到如何依照听证结果做出具体行政行为进行系统的规定。

其次,扩大聽证制度的适用范围。听证制度最基本的内涵是“听取当事人的意见”,尤其是在做出不利于当事人的决定之前,应听取当事人的意见 [9]。按照听证制度的基本内涵,在行政程序理念的支配下,行政行为的做出应给予行政相对人参与的机会,以实现让当事人了解决定依据的事实和理由,实现为自己辩护的权利,以促进行政活动公正性的目的。听证制度本身是一种有利于公众参与,防止行政偏私和权力滥用、保障行政公正和反映相对人利益的制度,要保证行政相对人的广泛参与。我们也应当注意,扩大听证制度的范围并不意味着,所有的行政行为都举行听证,因为这也涉及到行政效率问题。

再次,确定听证参与人的法定资格。一是听证代表。中国目前的听证会是由听证代表参加。代表的产生方法,一种是选择一些人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表,另一种推荐选拔相结合,由组织者从各地各部门推荐或者自我推荐的报名者中,通过随机抽取产生代表。但是,听证会究竟是由政府主管部门选定代表参加,还是由真正的利益相关人及其组织主动申请参加,尚需要法律做出明确规定。此外还应当发展独立性较强的非政府组织参加听证,或是由利益受影响的公众组织起来推选自己的代表或委托律师及其他专业人员参加听证。除个人外,行业组织、非政府组织也是活跃的参加者。例如在铁路价格听证会上的代表,很多关注听证的人认为听证代表的产生不够透明导致一些疑问的产生,进而对听证程序本身产生质疑。在听证会代表的筛选程序完善之后,还应该完善相关的法律和程序,从制度上和程序上预防“收买”现象的发生。

最后,关于听证主持人的确定和听证笔录约束力的完善。听证主持人是一个处于中立地位的中间人,不一定是政府部门代表,但在一定情况下政府部门主持听证会是不适当的。地位的中立有利于提高听证的公信力和避免公众对听证公正性的无端猜忌。例如在价格听证中,因为政府部门提价又要政府来组织听证,政府出于自身利益的考虑,会倾向于提价。听证主持人主要由专家、学者、人大代表等组成,他们要负责对听证参加人进行引导并对其所提供的证据进行初步评估,他们要参与到价格听证的整个过程,对听证的全过程进行监督,这样才较客观、公正。设立这样一个非政府的中间机构,也有利于政府对行政决策做出全面通盘的考虑,形成一种公正、公开、民主的行政决策。在正式听证中,听证主持人应当听取听证参加人的意见,并将之形成听证笔录,听证必须制作听证记录,通过听证程序制作的决定必须以听证记录中的材料为依据,这是为了使听证活动真实、有效而提出的一个必然要求。听证笔录,就是听证中行政决策利害关系人对听证事项意见的内容记录。听证笔录是行政裁决者与听证当事人之间的联系的根本方式,最终的行政决策应当以听证笔录为依据,听证笔录和行政决策结果之间应该存在着因果关系,行政决策机关有义务说明其决策结果和听证笔录之间的关联性和因果关系。为了维护听证制度的严肃性、权威性,还需要进一步强化听证笔录的法律效力。没有听证记录或者听证记录不完整,相应的行政决定无效,复议机关或者司法机关可以直接予以撤销,而不需要寻找其他的撤销依据。

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[9]孙杨俊.透视我国行政听证制度[J].湖南行政学院学报,2008,(1).

The Study on the Improvement of the Citizen Participation in the Hearing System of Our Courtry

DING Wei,ZHAO Xue-ting

(Law Department, Humanities and Social Science College, Harbin Engineering University, Harbin 150001, China)

Abstract: These years,We construct and improve the system of hearings step by step by learning from the experience of the western country in our country.The Article’s discussion begins with the importance of the citizen participation,put forwards the advice of theshortage of the hearing system.The author considered that we should strengthen the legislation of the hearings,enlarge the area of the hearings and the people who participate in the hearings,clear and definite the question master of the hearings and enhance the binding effect of the notes of the hearings.