确权登记成保密制度

确权登记成保密制度（精选2篇）

确权登记成保密制度 篇1

保 密 责 任 书

甲方: 乙方：

为加强涉密测绘基础成果的管理，贯彻落实《中华人民共和国测绘法》，《中华人民共和国保守国家秘密法》，《中华人民共和国测绘成果管理条例》，《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》等法律法规，确保国家测绘成果安全、保密，促进测绘成果合法、有效利用，防止发生失泄密事件，防范非法使用行为，特签订涉密测绘成果安全保密责任书：

一、根据《测绘管理工作国家秘密范围的规定》（国测办字〔2003〕17 号）、《涉及国家秘密的信息系统分级保护管理规范》（BMB20-2007）规定，确权登记所涉下列数据和网络应纳入安全保密范围：

（一）数字正射影像图（DOM）、数字高程模型（DEM）等数据；

（二）由正射影像图解译的地块、道路、水系、居民地等数据及县、乡、村三级行政界线数据组成的矢量数据；

（三）由 DOM 数据打印的调查工作底图；

（四）处理和存储涉密数据的计算机和网络；

（五）农村居民户籍信息等。

二、本次乙方在xxx拷贝的xx镇、XX镇、XX镇、XX乡、XX乡、XX镇的数字正射影像数据资料仅限于XX区小型水利工程确权登记颁证使用。不得擅自复制、转借、转让，未经XX市XX区XX局批准，乙方不得以任何形式向第三方提供该XX区数字正射影像数据资料。

确权登记成保密制度 篇2

目前, 我国土地承包制度日臻成熟, 但与之相关的农村土地承包经营权确权登记仍存在一些问题, 直接影响了城乡一体化发展中土地承包经营权的正常流转。因此, 笔者选取了代表苏南经济发展特点且是苏南地区较早试点确权登记地区之一的江苏省常州市的金坛市作为调研基地, 针对金坛市金城镇、朱林镇、直溪镇3个镇的4个行政村近150个农户的确权登记工作进行了实地调研, 发现目前农村土地承包确权登记面临以下问题。

1. 土地权属争议问题

由于现行法律规定, 特定主体是否拥有该土地的承包经营权是以承包合同为依据的, 而不是登记证书, 因此, 承包关系不明确必然引起土地权属争议问题, 土地权属争议直接影响着土地承包确权的落实, 制约着农民土地权利的实现。主要表现为“人地矛盾”, 即人多地少、人少地多、有人无地、有地无人。在苏南地区则主要表现为“人多地少”。由于土地价值的上升, 在人多地少的情况下农户不认可现有土地承包关系保持稳定并长久不变, 要求调整承包地后再长久不变。其产生的原因:①由于执行“增人不增地, 减人不减地”政策, 非农身份人口仍保留原承包地, 死亡人口的土地没有收回, 新增人口无地, 导致新增人口要求分地, 因此, 大多数农民对该政策并不支持。例如, 就“您认为`增人不增地, 减人不减地’的土地政策好吗?”从被调查的3个镇进行问卷调查的情况看:金城镇JC村92.5%的被调查者选择“不好”;朱林镇XT村34.78%的被调查者选择“不好”;直溪镇WJ村58.54%的被调查者选择“不好”。②二轮延包时, 由于农民负担较重、农产品价格低迷、种地效益不高, 部分农民把一轮承包的土地转给别人耕种, 随着农业税的取消和政府农业补贴的发放, 土地流转收益的不断上升, 一轮承包的农户开始要求收回原土地, 要求土地确权。③部分农民二轮延包时分到承包地, 之后又退掉或撂荒承包地, 现在回来要地, 但地已被集体处理。④由于操作失误, 有些村土地承包证发给了非本村人员, 而本村人员未拿到土地承包证, 阻碍了确权工作的进行。如在被调查的几个村中, 虽然有90%左右的农户拿到了土地承包证, 但仍有10%左右的农户未拿到土地承包证。如朱林镇CX村就有11.11%的农户没有拿到土地承包证;金城镇JC村有7.5%的农户没有拿到土地承包证。⑤土地承包关系经常调整, 如对“近5年来, 您承包的土地调整过吗?”进行问卷调查, 金城镇JC村7.5%的被调查者选择“做过大幅度调整”, 22.5%的被调查者选择“小调整过”;朱林镇XT村26.09%的被调查者选择“小调整过”;朱林镇CX村11.11%的被调查者选择“做过大幅度调整”, 33.33%的被调查者选择“小调整过”;直溪镇WJ村7.32%的被调查者选择“做过大幅度调整”, 7.32%的被调查者选择“小调整过”。⑥征地规模不断增加, 部分失去承包地的农户要求重新分配承包地。⑦部分农户违规垦地并占用, 没有垦地的农户要求重新分配新垦地。因此, 在现有法律制度的制约下, 当土地权属不明时, 确权工作便无从谈起。

2. 土地流转不规范问题

农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要, 既可以提高农业效益, 还可以增加农民收入。由于现行土地承包经营权流转登记制度不统一, 部分流转方式登记存在空白, 土地流转缺乏有效的引导和管理, 农民又欠缺法律意识, 于是各种问题凸显, 直接影响了土地确权登记工作的进行。具体表现在:①流转行为不规范。一是自由流转普遍, 即村民与村民之间私自进行转包、转让、互换现象普遍。如就“您知道如何取得他人承包的土地?”在3个被调查镇的4个村进行问卷调查, 选择“直接与承包人联系”的情况是:金城镇ZC村62.5%;朱林镇XT村34.78%;朱林镇CX村66.67%;直溪镇WJ村82.93%。二是流转合同不规范。农户之间不签订书面流转合同, 只有口头约定;即使有书面合同, 其内容也不完整, 在某些方面不具备法律效力。如有的村民在土地转让时不经村集体经济组织审查同意;有的不按照规范签订合同, 合同条款条目不明确, 也不经合同管理机构的审查、鉴证;有的合同甚至与现行法规相冲突, 流转中出现了租用土地期超过了二轮承包期规定时间的现象, 从而引起租用纠纷。三是流转用词不规范。有些农户在流转方式上写的是“转让”, 实际上是“转包”。如就“您知道转包与转让的区别吗”进行问卷调查, 选择“不知道”的, 在金城镇ZC村17.5%;朱林镇XT村39.13%;朱林镇CX村72.22%;直溪镇WJ村31.71%。四是原先随其他买卖物已流转、搭让的土地, 多年后原土地承包者又强烈要求收回土地;还有原先代租、代种的土地, 多年后原土地承包者又要求收回, 形成较多纠纷。②土地流转缺乏有效的引导和管理。一是个别地方在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定;二是少数基层干部对土地流转认识不足, 认为“土地承包期30年不变, 不是土地的地块不变, 而是政策不变”, 土地流转属承包者个人的事, 因此, 对土地流转应加以科学的引导和必要的规范。③成员资格认定不明确, 妨碍了土地承包权的市场化流转。尽管《承包法》对农户土地承包权实施物权保护, 但现有法律对农民集体成员资格认定不明确。而到了村社内部, 农民对集体所有制下的成员权观念根深蒂固。他们认为, 既然土地是集体所有的, 每个村社成员就应享有土地承包经营权, 由此带来的土地纠纷上升。比较突出的问题:一是已弃耕的外出务工人员要求索回土地承包经营权;二是在城镇已落户的人员回村要求收回已放弃的原来的承包地。这些都或多或少地影响了土地承包关系的稳定和农地承包权的市场化流转。

3. 确权登记管理及登记工作本身的问题

一是管理不到位。①表现为“证地不符”, 即农户承包证书上的地块面积与实际面积不一致。例如, 就“您承包证上的地块面积与实际面积一致吗?”进行问卷调查, 其中选择“不一致”的, 金城镇ZC村占2.5%;朱林镇XT村占8.7%;朱林镇CX村占11.11%;直溪镇WJ村占2.44%。选择“差不多”的, 金城镇ZC村占35%;朱林镇XT村占13.04%;朱林镇CX村占33.33%;直溪镇WJ村占48.78%。从而可以看出, 农户承包证书上的地块和实际面积存在较大出入。②个别村社没有开展第二轮土地承包经营权证换发工作。即便开展工作的, 由于法律程序不完善, 也存在没有指定承包方案, 没有召开群众会议, 没有通知外出人员回家换证等。③没有签订土地承包合同。④土地承包经营权证书办证程序不合法。如外出人员的土地没有经过本人书面同意而填入别人的土地证;漏填共有人, 错填地块, 地块填写不全或不填写;以及管理混乱等。

二是登记工作的难点。要实现土地承包经营权的物权化管理, 必须完备地籍信息, 健全登记技术程序, 包括权属调查、土地登记、地籍信息管理以及地籍信息系统的建立。但通过实地调研, 笔者发现以上工作的实现存在较大困难, 原因在于:①苏南地区“人多地少”, 在承包地的分配中, 按照好、中、差搭配, 因而各家承包地较为分散, 地形不一, 空间标记存在困难。此外, 由于“证地不符”, 土地又不能丈量, 数据无法确认, 在这样的情况下登记工作要做到准确无误难度较大。②根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定, 县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。而实践中, 主要由乡镇农业经济管理站操作, 而镇农业经济管理站却面临“三无”情况, 即“无人员、无场所、无资金”, 如金坛市乡镇一级经济管理站总共只有40多人, 因此, 登记工作力不从心。③由于大多数农民并不清楚土地承包经营权的物权性质, 没有将其作为自己的财产权, 所以, 缺乏以前没有登记需先申请, 没有土地承包权的变更和注销也需要申请的意识, 影响了确权登记工作的推进。如就“您知道土地承包权登记需要先申请吗?”进行问卷调查, 选择“不知道”的情况是:金城镇ZC村占30%;朱林镇XT村占21.74%;朱林镇CX村占66.66%。就“您知道承包地发生变更、注销, 需要登记吗?”进行问卷调查, 选择“不知道”的情况是:金城镇ZC村占20%;朱林镇XT村占30.43%;朱林镇CX村占66.66%。

二、土地承包经营权确权登记的法律缺陷

土地承包经营权的确权登记是实现物权法定的重要手段, 目前农村土地承包经营权确权登记问题较多, 与现行法律在土地承包经营权确权登记制度上的缺陷有着直接的联系, 表现在:

1. 土地承包经营权物权效力存在缺陷

一方面, 根据我国《农村土地承包法》 (以下简称《承包法》) 第二章“家庭承包”第二十二条规定, 实行家庭承包的, “承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。这是对土地承包经营权取得过程或产生过程的法律规定。在这一过程中, 我们没有看到物权产生所要求的公示内容, 而没有公示的权利是没有对世效力的。因此, 《承包法》第二十二条的规定并不是对权利取得公示的规定。虽然, 该法第二十三条规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书, 并登记造册, 确认土地承包经营权。”这里规定的“登记”不属于民法上不动产物权登记。[1]不是权利产生过程的登记, 而是权利产生之后的确认, “土地承包经营权的设立登记本质上只是一种行政管理登记而非物权登记, 该项登记不是土地承包经营权设立的公示方式。”[2]因此, 特定主体是否拥有该土地的承包经营权是以承包合同为依据的, 而不是登记证书, 登记的效力只是行政确认, 只起到证明权利存在的作用, 这种确认不会影响权利的生效, 不能适应土地承包经营权的确立、流转对安全性的要求。

另一方面, 《承包法》第三章“其他方式的承包”第四十九条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地, 经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的, 其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”这里规定的“登记”属于民法上不动产物权登记要件主义的登记, 不登记不发生物权效力。原最高人民法院副院长黄松有在就《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问中指出:“《解释》第二十条首先从权利性质方面区分, 如果一方已经依法登记, 则该人享有的是一种物权性质的权利。其他未进行依法登记的仅为合同权利, 在性质上属于债权”。[3]可见, 《承包法》第四十九条规定的“登记”属于民法上的不动产物权登记, 出现了土地承包权的物权效力不一。

2. 土地承包经营权流转登记制度存在缺陷

《承包法》第二章“家庭承包”第三十八条规定:“土地承包经营权采取互换、转让方式流转, 当事人要求登记的, 应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记, 不得对抗善意第三人”。《物权法》第一百二十九条规定:“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让, 当事人要求登记的, 应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记;未经登记, 不得对抗善意第三人”。由此可见, 家庭承包的土地承包经营权采取互换、转让方式的流转采用登记对抗主义。然而, 这里的流转登记同《物权法》规定的公示公信原则相比较还是有差距的, 且不说登记对抗效力下的当事人可以自主选择是否登记的情形, 如果出现证书与登记薄记载的内容不一致的情况, 权利人如何维护自己的合法权益, 如何保护交易安全都存在问题。

此外, 根据现有规定, 尚存疑问的是, 土地承包经营权的流转登记是否仅仅指互换和转让两种方式?还是土地承包经营权的所有流转都要登记?哪些流转应当登记?哪些流转不应当登记?根据《承包法》第三十二条和《物权法》第一百二十八条的规定, 关于土地承包经营权的流转方式有转包、出租、互换、转让等4种, 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中允许的土地承包经营权流转方式有转包、出租、互换、转让、股份合作。实践中, 抵押、入股也成为土地承包经营权流转的方式。[4]对于这些流转方式是否登记、是否采取登记对抗主义, 现有法律没有规定。

3. 农民集体成员资格认定存在缺陷

农村土地承包经营权是建立在集体成员权基础上的一种权利。《物权法》第五十九条规定:土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人, 土地补偿费等费用的使用、分配办法, 集体出资的企业的所有权的变动等事项由集体成员决定。该法第六十二条规定:集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。该法第六十三条还规定, 集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的, 受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。如上所述, 集体成员应通过决议的方式行使以上的成员权, 同时, 任何一个受侵害的集体成员都可以对集体经济组织和村委会的管理人做出的侵害其权利的行为向法院主张权利, 这里的集体成员应推定为村民个人。

然而, 《承包法》第十五条规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”进而规定这种权利的行使、转让与放弃均以“户”为单位进行。那么何谓本集体经济组织的农户, 是“家庭”还是“农民个人”?也没有规定谁有权利确定这个身份, 在实践中造成了混乱。同时, 将权利限于农户, 却没有明确何谓农户, 农户的认定标准是什么?是以户籍制度作为确定标准?以住所地为确定标准?还是以承包合同为确定标准均未明确, 从而造成土地权属不明, 给土地承包确权登记带来阻力。

4. 土地承包经营权登记制度存在救济缺陷

作为规范农村土地承包经营权登记的重要规范性文件, 《农村土地承包经营权证管理办法》 (以下简称《办法》) 仅属于部门规章, 效力相对较低, 与土地承包经营权登记的现实要求不相称。按照《行政诉讼法》的规定, 人民法院审理土地承包纠纷时, 部门规章只能作为参照适用, 不能作为明晰权属、解决纠纷的直接依据。同时, 现有法律在权利救济方面也存在空白, 如《办法》第十一条虽然规定了农村土地承包当事人对错误登记的申请权, 但并没有规定申请更正登记的条件和程序。如果主管部门不按规定登记、颁发农村土地承包经营证, 申领证书的主体对主管部门处理证书申领的决定不服, 以及由于登记错误给当事人造成损失的, 现行法律均未规定相应的救济措施。[5]

三、农村土地承包经营权确权登记制度的法律完善

1. 完善农村土地承包经营权登记的效力

《物权法》确定了土地承包经营权的物权性质, 根据《物权法》第十条的规定, 农村土地承包经营权的登记应与一般不动产登记制度一致, 而不应另设一套登记制度, 造成土地承包经营权的物权效力不一。首先, 应改变土地承包经营权设立登记性质二元, 家庭承包的土地承包经营权的设立登记与其他方式承包的土地承包权的设立登记均采用登记生效主义。其次, 家庭承包的土地承包经营权互换、转让和其他方式承包的物权性质的土地承包经营权转让登记统一采用登记生效主义。这是因为:①农村土地承包经营权登记模式应当彰显物权公示、公信原则。登记的目的在于使公众了解物权的设立、变动等情况, 实现物权的公示公信功能。而我国现行的土地承包经营权登记制度更多的功能在于行政管理, 而不是保护权利人的土地承包经营权、保护交易安全。[6]那么, 不经登记, 不动产物权不发生变动之效力, 应为现行立法所肯定。②统一登记模式有利于促进农村土地的高效流转。现有立法对土地承包经营权的设立和流转采用不同的登记原则不利于交易安全, 易产生矛盾。因为如果农民在取得土地承包经营权时没有登记及获得土地证, 在其变动时又如何以登记来对抗第三人。此外, 按现有法律, 土地承包经营权流转采用登记对抗主义, 表面上看, 登记对抗主义便于当事人取得权利, 但是, 因该权利未履行登记手续而不具有社会公开性, 与现代物权法的公示原则相背离, 因而不利于当事人权利的保护。如果采用对抗主义的立法例, 就会出现承包人在承包合同成立后就取得农地承包经营权, 但又不能以其对抗第三人的怪异现象。而采用登记生效主义, 则承包人在登记之前并未取得农地承包经营权, 当然就不能以所谓物权的效力来对抗第三人了。

因此, 构建科学合理的农村土地承包经营权登记制度, 有利于农民增强土地权利意识, 使土地权证成为土地使用权移转的权利凭证以及土地征收时权利人主张补偿的根据, 这样农民就会像城镇居民对待房产证一样重视自己的权利, 及时申请、变更与注销土地权证, 避免现实中如上述大量存在的土地权属争议问题。

2. 明确农民集体成员资格的认定标准

既然承包关系已经长久, 在集体经济组织内部, 农民就会就成员权的确定进行计较。只有明确农村集体经济组织成员权界定标准, 才能促进确权登记工作的顺利进行。实践中, 成员资格认定不明确, 造成土地流转问题突显。现有的制度一般将户籍制度作为确定集体成员归属的标准, 只要具有本地的户口, 即使不在本地居住, 也为集体成员。但这一规定对一些特殊群体的成员权问题不能提供有效的法律支持, 如出嫁女或招来的女婿即使取得了其居住地的户籍, 其村民身份仍然被排斥在村社集体外而使其丧失土地承包经营权;或者即使户口在农村, 人却可能已在城市定居生活, 其主要的生存关系、生活关系、工作关系都已离开原户口所在地;或者户口已落户城镇, 但承包关系仍然存在。由于我国农民集体成员权是以行政管理关系为基础, 现行法规定又含混不清, 农民集体成员权制度中的矛盾和冲突实际上是民事权利制度与行政管理之间的冲突, 是土地承包合同和户籍制度两者既相互背离又都在起作用的结果造成。正是户籍制度对成员资格的确认仍然有效, 才造成了村社集体内部新增人口要求取得承包地的制度依据。形成于农业集体化运动的集体成员权无相应的退出制度安排, 而进入其他村庄集体并成为其成员则需要严格的准入程序, 这种制度不可能为土地承包制下的集体成员权的取得和实现提供有力的支持。这种冲突加剧了农民地权的矛盾, 消弱了立法关于土地调整、土地承包长期稳定的引导功能。因此, 农民集体成员的重建应着眼于民事法的方法, 而不是行政管理的方法。[7]鉴于此, 建议地方农业部门出台农村集体经济组织成员权界定办法, 确立以合同或其他财产权凭证为基础的成员权评定标准。在实践中, 通过土地承包合同而建立的农民集体成员权制度就是合乎客观实际的对土地承包制度的正确反映。如, 苏南一些地方推行的以农民自愿为基础的土地股份制, 持有土地股份的农民集体的成员可以将其股份转让, 而将其股份转让后的农民集体成员, 不再享有土地股份组织的成员权, 而由受让人取得成员权。

此外, 在目前农民不断变换居住地的情况下, 可以参考民法上的住所地为确定地域成员的标准, 这也是各国普遍的做法。只要在本地有永久居住的意思并长期居住的, 即应认定为在本地有住所, 成为本地成员, 有权参与地域事务, 履行义务, 享有权利。[8]如金坛市金城镇立足于成因分析和历史构成, 现实评估社会效果和法律后果, 确定的农村集体经济组织成员资格取得的标准是:以是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口, 以及在该集体经济组织以外是否享有其他基本社会福利保障为判断依据。在农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记为常住户口的人, 原则上应认定具有该集体经济组织成员资格。

3. 制定《集体土地登记法》

随着全国农地承包经营权证书发放的逐步完成以及农地登记管理水平的不断提高, 建立统一规范的农地登记系统是国家制度供给的必然趋势。由于我国农地登记覆盖面广, 工作量大, 现有法律尚不够规范, 相对有限的财力与人力投入, 尤其是具备合格土地登记技能人员的匮乏, 农地承包经营权证书中关于产权边界的信息失真情况较为普遍, 导致确权登记工作困难重重, 这必然降低承包经营权证书在土地流转市场中的实用价值, 当土地价值上升后易引发土地产权冲突。另外, 当前农地利用效益并不高, 农户登记激励不足, 农民缺少确权登记意识, 国家只能借助于农村集体的力量完成承包经营权登记发证工作。因此, 出于集体自身利益考虑, 容易造成部分地区承包经营权证书名义发放率与真实发放率的差别。同时, 由于农地流转收益有限, 交易双方进行权属变更登记的积极性并不高, 不少地方要求农村集体或乡镇政府建立农地流转台账, 加强流转管理, 但这又会给农村集体再次提供了干预农地自由流转的空间。种种问题迫切需要制定《集体土地登记法》, 统一登记法律依据、统一登记机构、统一登记效力、统一登记程序、统一权属证书, 赋予登记以公信力, 促进交易安全;同时, 地方政府应加大对确权登记工作的人力、财力的投入, 不断提高确权管理工作水平;并建立登记的权利救济制度, 保障农民的土地权利。如因为登记机关的失误, 导致农民土地承包经营权缺失, 或者导致受让人基于对登记信息的信赖而发生损失的, 可以主张登记机关纠正并赔偿损失;确立土地纠纷调处属地管理责任制, 确保承包纠纷发生后能得到及时受理和妥善解决。

总之, 不办理确权登记, 土地利用的地方性陷阱就无法消除, 使用者的权利就无法确定, 土地市场, 包括土地转让和土地抵押就无法实现, 那么, 土地管理和建立农民社会保障货币化的目的也无法实现。因此, 为实现这些目标, 加大投入, 花费一定

参考文献

(1) 丁关良.土地承包经营权基本问题研究[M].杭州:浙江大学出版社, 2007.

(2) 聂佳.中国土地承包经营权设立登记评析[J].现代法学, 2008, (07) .

(3) 黄松有主编.土地承包经营权基本问题研究[M].杭州:浙江大学出版社, 2007.

(4) 陈文学, 高圣平.土地承包经营权流转视野下的土地承包经营权登记制度:困境与出路[J].学术探索, 2010, (06) .

(5) 李存, 任大鹏.农村土地承包经营权登记制度有待完善[J].农村经营管理, 2011, (06) .

(6) 吴文嫔.农村土地承包经营权登记模式反思[J].生产力研究, 2009, (10) .

(7) 杨一介.农村地役制度建设面临的挑战[A].农村土地制度改革:国际比较研究[C].北京:社会科学文献出版社, 2009.

(8) 徐涤宇.物权法热点问题讲座[M].北京:中国法制出版社, 2007.