土地确权问题分析

土地确权问题分析（共12篇）

土地确权问题分析 篇1

土地是一国之根本, 更何况是中国这种农业大国, 农业作为我国的支柱产业, 它的发展应该得到足够的重视。土地所有权、土地使用权, 和他项权利的确认、确定, 简称确权。而在我国目前农村土地承包经营权确权和流转中, 主要存在着以下几个特点:一:土地承包经营权流转速度加快;二:土地承包经营权流转多为自发性流转;三:土地承包经营权流转方式日趋多样化, 但仍以转包、出租为主;四:土地承包经营权流转主体多元化, 经营日趋规模化。本文集中讨论了我国农村土地承包经营流转中面临的困境和严峻的问题, 并提出了相应解决措施。

1 我国农村土地承包经营权确权与流转存在的问题

1.1 立法方面的不足

由于我国在调整土地承包经营权确权和流转方面的法律只有《农业法》《民法通则》《物权法》等法律, 且由于这些法律所立法的出发点和相应的立法精神不同, 就直接导致了这些法律对于土地承包和流转等问题存在的矛盾和差异。另外土地的产权不清, 权属界定混乱又带来了很多确权方面的问题。并且在现在的法律实践之中, 对一些其他的流转方式, 如:继承, 赠与, 抵押, 反租倒包等流转方式都没有明确的法律条文规定, 因此就导致了个别地方流转方式的驳杂无章, 没有明确的法律可以依从。

1.2 农村土地流转的相关合同不规范

由于农村的很多土地生产经营者法律意识淡薄, 因此导致在土地确权方面不清楚.此外也导致在流转土地时只有口头合同, 或者是以其他形式存在的不规范, 不具备法律效力的合同。程序不全, 条款不全, 流转的相关费用不科学不合理, 没有充分的考虑当前市场和国家政策的变化。这就为我国农村土地承包的流转造成了一定的隐患。

1.3 农村的社会保障不健全

由于受生产力发展水平所限制, 导致我国农村还没有建立起相应的社会保障机制。土地的流转不仅需要双方当事人在场, 同时也需要一定的中介机构或相关组织来进行引导和证明。并且农民们不象城市居民有养老保险、医疗保险、失业保险等社会福利保障。他们只能凭借拥有的土地来保证最基本的生活, 所以保障农民的利益变得尤为重要。而由于不健全的保障机制, 就造成了很多流转不公正的现象。

1.4 政府对土地承包和流转经营管理的职能的缺失和越位

这也给农村土地流转造成了一定的消极影响。在当事人对土地使用权和所有权, 以及其他权利不十分明确时, 政府又不能科学的使用自己的监督和管理职能。一些地方政府对土地承包经营权的确权和流转的管理不规范, 监督滞后, 对自身在土地承包经营权流转中的职能定位不当。

2 针对相关问题所制定的政策

2.1 我国政府应当完善农村土地承包经营权流转的相应法律制度

只有完善相应的法律制度, 才能保障土地承包经营流转的各个阶层的利益。政府应该尽快的制定《农村土地承包经营权流转法》, 进一步对土地的确权和流转的方式, 程序, 性质, 管理方法, 以及解决纠纷的途径做出明确的规定, 只有完善农村土地承包经营权的确权和流转的相关法律, 才能让土地在法律的保护下合法的流转。

2.2 要规范农村土地流转的相关合同形式保障流转双方的合法权益

2.3 建立健全农村的社会保障机制

国家要在农村社会保障机制等方面制定相关的政策, 加大财政在农村社会保障机制方面的支出和投入, 以保障农民的利益, 这样可以调动农民在土地承包权流转方面的积极性, 有助于进一步促进农村土地承包权确权和流转的和谐和顺利发展。

2.4 我国的政府应该强化对于农村土地承包权流转的管理和监控

根据我国各地不同的实际情况来制定不同的土地流转政策, 并且要积极鼓励农民在土地承包权流转实践方面大胆创新, 更应该积极引导一些工商企业和农民进行相关的土地流转合同的签订。

2.5 政府应该鼓励家庭农场和农村土地股份合作社的成立和发展

家庭农场和土地股份合作社成立和发展, 会促进土地流转、新型职业农民, 规模经营等新生事物地出现, 逐渐改变着农村面貌, 推动着传统农业向现代农业转变。这样有助于农民更加明确对土地的所有权和使用权的理解, 也利于土地的流转。

结束语

农业是我国的根本支柱性产业, 因此要想发展好农业, 就要深刻的分析我国农村土地承包权的流转中存在的问题。在客观的分析问题之后, 按照上述相关的对策, 才能更好的解决问题。并借此来保证我国农村土地承包权流转的正常发展, 只有保证正常的土地承包权的流转, 才能保证我国农业健康稳定的向前发展。更有利于我国总体经济的发展。只有作为根本性产业的农业蓬勃发展, 才能保证我国永远屹立在世界民族之林。

参考文献

[1]魏波.中国农村土地承包经营权流转制度现状与完善[J]广西经济管理干部学院学报.2007 (3) .

土地确权问题分析 篇2

什么是土地确权？

土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。

一、新生儿能分土地吗？

农村土地最开始大多数是以家庭承包的，所以只要这个家庭里面的成员还有一个在，土地永远还都是他家的。不论你人口增加或减少，都不会再新分配土地给你，也不会因为你家人口减少而收回你家原本拥有的土地，这也就是最开始的方式。增人不增地，减人不减地。

在最开始的分配时，一般的村里面都不会留存土地，所以村里的土地一开始就分完了，新增人口没有地，是无法分配的，村上一般也不会预留土地来作为后面新增人口分配的。一些常见的集体土地，没有分配的，大都是我们常说的公山、公林，土地目前并没有。而这些共有的并不会分给新增人口，这些是在一些特殊情况用来补偿给村里被占用土地的人的，得通过集体协商，大多数情况是不会分的。

农村土地承包法第28条规定：

符合这三个条件，你就可以去申请土地：

(一)集体经济组织依法预留的机动地;(二)通过依法开垦等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的。

因此，新生儿的土地是在有土地存在的情况下，才可获得分配。如果这些情况都不存在，也就不存在新生儿分配土地的情况了，所以不要去纠结为什么新生儿没有土地。如果满足这种条件，可以去申请分配。

二、如果集体所有的土地确权后被国家征用，那么补偿款如何分？

1.征收农民承包地的，一般由村集体预留一部分给失地农民缴纳的社保，土地补偿费主要用于被征地农民;2.征收非农民承包的其他集体土地，土地补偿费分配给全体集体经济组织成员，集体分配。

《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题》第24条明确规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。

三、土地确权过程中如果有村民去世，但是名字还在户口本上，那么确权过程中他的土地要被取消吗？

土地承包经营主体是户，在承包期内，按“生不补、死不退，原户主已死亡，其承包地由子女耕作的，更换承包土地共有人”进行登记。

但属于原户主单独居住(无配偶子女)已死亡的，其承包地应交回集体处理。

承包农户家庭成员全部死亡的，发包方依法收回承包地，不予确权登记。所收回土地纳入集体机动地管理。

四、土地确权的同时遇到了有一部分没有分出去的土地，这些地如何处理？

这部分地属于未承包出去的土地，未承包出去的土地归集体所有。

五、土地确权登记表怎么填？

农村土地确权登记填表时一定要注意下列事项：

（一）同一地块承包农户登记表：本表按地块填写，同一地块填写一张

1、长宽要按实际测量的填写;

2、此表讲顺序，一般在同一地块按由北向南、由东向西顺序逐户填写;

3、四至界限用固定坐标，如：东边(道路)、西边(张三)、南边(渠)、北边(李四)。逐户登记如：1号地块第一户张

三、第二户李四，填表时按张三接李四的顺序填写;

4、其中附属地面积为承包地块面积的其中数，只填面积，不填长宽。

（二）农村土地承包经营权登记信息申请表：本表按农户填写

1、表内户主姓名、出生年月日填写要与户口本上的一致，发包方为村民小组;

2、与户主关系依次填配偶、长子、次子、女、媳，不能填妻、子妻等以此类推;

3、注意此表填写时没有分地的人不填入此表，死亡人口不填入此表;

4、承包总面积为承包地块面积合计数;

5、表内关系：承包总面积=人均应分地亩数×分地人数+附属地面积;

6、承包起止日期不填;

7、承包地块信息与同一地块登记表信息对应一致。

（三）集体预留机动地和四荒资源情况记录表：机动地和四荒地要分别填表登记

1、登记地类一栏填写机动地或四荒地;

2、面积按实测面积填写;

3、四至界限同上;

4、使用情况填写招标、拍卖、公开协商等;

土地确权问题分析 篇3

关键词：确权；农户；承包

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号： 1674-0432（2014）-14-05-1

农村土地承包经营权确权事关农村社会稳定，是增加农民财产性收入的制度保障。在土地确权中要处理和解决好下面几个问题：

1 分户和并户

户籍管理：我国现行的是1958年颁布的《户口登记条例》。二轮承包时农户的子女长大成人分别结婚、嫁人，一家分成了几户；二轮承包期的临近，承包户的老人年龄越来越大，担心户口独立的老人去世，从而失去承包地，农户为保证家庭利益，采取并户以延续老人的承包份额，几户合并为一家。

分户，涉及到房基地的审批、农机具的购置等惠农政策的实施；并户，涉及家庭承包土地面积变动、村集体利益分配等。然而现行的户籍管理制度没有明文规定分户、并户的细则，却因户口的差异影响利益分配，造成农村户口实行过程中人为的不公平，因无法可依，让一些人钻了法律的“空子”。

《农村土地承包法》第3条规定，农村家庭承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；第15条规定，家庭承包的承包方是本经济组织的农户。把家庭和农户混为一谈，实际上家庭和农户是两个不同的概念，家庭是指婚姻关系、血缘关系或收养关系基础上产生的，亲属之间所构成的社会生活单位。家庭有广义和狭义之分，狭义是指一夫一妻制构成的社会单元；广义的则泛指人类进化的不同阶段上的各种家庭利益集团即家族。农户是指户口在农村的常住户。户口，指住户和人口的总称，户有户主，户内每一成员（即人）称一口。人与住址相结合，经过户口登记机关的登记，才能在法律上被认定为户。二轮承包时家庭的概念是狭义的范畴，至今，因子女的长大分户，家庭有了广义的范畴。

正确区分家庭和农户法律性质之间的差别，以原承包关系确立时同一农户的家庭成员作为基础，依据变动的原因，把家庭成员之间法律关系的变动限制在以户为单位的范围内，以户作为基本单位，按各自应得的份额予以分配。

2 家庭承包的共有性质

共有分为按份共有和共同共有二种形式。家庭承包中每个成员对土地是按份共有还是共同共有，关系到土地权利的分配形式。在征占地时，如果是按份共有关系，那么家庭成员各自所使用的份额被征用，补偿款就应归使用人；如果是共同共有关系，那么在承包期限内，无论哪一个家庭成员使用的任何部分家庭承包地被征收、征用，除青苗等补偿费用归使用者个人外，其他因土地被征用而由集体分配的各种补偿款项，均属家庭成员共同共有，应平均分配。

家庭承包中的承包方是农村集体经济组织的农户，发包方将土地发包给农户经营时，按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额。也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，农户是承包经营权的唯一主体。根据《中华人民共和国物权法》第103条的规定，家庭共同财产为共同共有。农村土地承包经营权作为家庭共同财产的一种，除家庭成员明确约定外，为在成员内部共同共有。土地确权时要登记清楚共有状况、家庭成员变动及户籍变动情况。

3 边界确定

土地确权的边界争议是权属纠纷，主要有两种类型，第一种类型是集体与国有之间，主要是村组与水利、林业、交通、电力等部门之间的所有权纠纷，这些纠纷还与土地用途问题交织在一起，历史跨度长，成因复杂。第二类型是集体与集体之间，主要是乡与村组之间、村与村之间、村与组之间、组与组之间的所有权纠纷。

对土地承包纠纷，总体上要依据土地管理和农村土地承包的法律法规进行妥善解决。要充分考虑土地承包的历史沿革和政策演变，防止因解决现实问题而引发历史问题的纠葛。土地确权时解决纠纷，要尊重历史，保持政策连续性，遇到政策进行调整的，新政策从公布之日起执行，不能用现行政策追溯改变以前政策形成的事实。第一种类型纠纷《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称“六十条”）和确定土地所有权和使用权的若干规定（1995年3月11日国家土地管理局发布）等法规基本能解决历史问题，其后法律逐渐完善，有法可循，有法可依。第二种类型纠纷，可参考村组档案、税费档案等佐证，依法解决。国家级法规不足的，可以查看地方出台的条例、规定等。

4 开荒地面积

开展土地确权工作主要原由之一就是农村承包地面积不实，面积不实原因众多：有折等分地、划分“两田制”的原因，也有预留“树胁地”、磨牛地的原因，私开乱垦是主要原因之一。开荒有两种类型，一种是在原承包基础上拱地头、镶边接袖增加面积；另一种是开垦荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源，也就是通常所说的“四荒”地。

第一种类型的开荒隐蔽性较强，涉及农户多，很难界定。查看二轮承包台账，可分清每个村集体成员应得份额，基本可解决镶边接袖农户多开荒面积；拱地头面积可根据地块情形确定承包时地块位置。在采取措施上，这类形式的地块开多少是允许的，没有规定，地块的价值不同农户对此重视程度也不同，地块越值钱，矛盾越难解决，而且这类地块的界定尺度也影响第二种类型地块的认定。

土地确权问题分析 篇4

1 工作路线

按照相关技术规程要求, 规范搜集农户土地承包合同、经营权证等权属资料, 科学调查勘测发包方、承包方和农户承包地块信息;完善审核、审批登记制度, 依法建立土地承包经营权证登记薄, 健全农村土地承包经营权管理档案, 搭建起集影像、图形、权属信息为一体的农村土地承包经营权信息数据库和管理信息系统。

农村土地承包经营权确权登记发证工作主要分准备工作、权属调查、纠纷调处、审核公示、完善合同、建立数据库和信息系统、建立登记簿、颁发权证、资料归档9个阶段。

(1) 准备工作。根据规程编制工作方案和技术设计书, 结合确权登记颁证工作进行宣传培训, 收集二轮承包合同、调查图件、基本农田图件、地力等级图件等。

(2) 权属调查。以现有的土地承包合同、经营权证或二轮承包台账为依据, 以土地发包方和承包方认可为原则, 以调查图件为基础, 实地调查农村土地承包地块的名称、面积、四至、空间位置、界址、土地用途、地力等级、利用类型和是否基本农田等情况以及其发包方、承包方的基本信息, 标注调查图件填写相关表格。

(3) 地块分布图与信息公示表制作。根据权属调查结果, 制作以发包方为单位的地块分布图;以发包方为单位按承包方顺序逐地块形成调查结果, 制作《农村土地承包经营权调查信息公示表》。

(4) 调查审核公示。地块分布图和调查信息公示表制作完成后, 交由发包方审核。审核通过后对承包方 (代表) 姓名、承包地块的编码、合同面积、实测面积和地块四至等信息进行图、表公示。对公示过程中发包方和承包方提出的异议, 应及时进行核实、修正, 并再次进行公示, 直到全部正确为止。公示无异议的, 以承包方为单位制作农村土地承包经营权公示结果归户表, 由发包方、承包方 (代表) 进行签章确认。

(5) 建立数据库。由中标单位根据政府招标采购确定的农村土地承包经营权管理软件, 依据农业部《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》, 建立县乡两级农村土地承包经营确权登记数据库及管理信息系统。

(6) 建立登记薄。根据发包方、承包方和承包地块的属性数据在管理信息系统下制作农村土地承包经营权证登记簿。

(7) 颁发证书。以行政村为单位召开村民大会, 颁发全省统一格式的农村土地承包经营权证。

(8) 资料归档。建立农村土地承包经营权登记颁证档案 (包括纸质档案和电子档案) 。

2 问题分析和探讨

2.1 农村土地承包经营权确权测绘方法的选用

根据规范, 按照位置准确、面积精确、承包户认可的原则, 以村民小组为基本单元, 采用合适的比例尺通过地面实测或航测调绘或组合的方法进行确权, 达到图、数、实地三者一致。

据国土资源部统计的全国耕地面积是18多亿亩, 而农业部门统计下来的经营权证记载面积是12.77亿亩。具体到每一个省, 每一个市, 耕地面积到底有多少, 比较好的办法就是搞实测。如果为了节省开支或图方便, 省去实测这一重要环节就偏离了本次确权登记工作的初衷。作为承包经营权第一次进行的数字化、信息化系统建设, 基础数据至关重要, 必将为后来的变更、更新调查带来决定性的影响, 所以为了避免因航测法确权的种种局限而产生的夹生饭, 应该以实测法为主。

采用实测法进行确权工作, 可以充分利用国土“二调”成果图、正射影像图、数字线划图等作为调查底图, 利用基于CORS系统的RTK在指界的同时实时测量, 与航测法相比, 一个组仅多了1台RTK而已。但能随指随走, 高效且不留修补测、返工的隐患。至于认为实测法会比航测法需要的技术人员多的问题, 也是属于误导, 内业阶段是一样的, 外业阶段因RTK操作相对航测调绘还要简洁, 更容易培训。且经过第二次土地调查、集体土地确权登记发证项目, 各大有资质测绘单位都积累了大量地籍调查人才, 技术力量不是问题。

目前在作业过程中, 在基础资料收集及调查环节中, 由于承包户对影像识别能力较差, 作业人员需要不停的解释和指导, 即使这样再后期的检测中还是会发现很多问题, 必须重新修改, 这样就造成了一定的返工, 增加了成本, 所以我个人认为实测法不管是从满足规程精度方面还是从节约成本方面都是比较可取的。

2.2 土地承包经营权面积的确定

农村土地承包经营权确权登记发证工作, 遇到以下问题:农户承包土地面积与实测面积不一致, 甚至差距较大, 造成上述情况的原因有: (1) 丈量工具和方法不同、因土地等级不同而采用承包土地面积联系产量做法、农户之间调整互换土地、开垦四荒地或者地质灾害造成耕地增减、人口增减导致土地调整等; (2) 农村承包土地已经以租赁、转包、入股等方式流转经营权, 实地四至不清, 无法进行确权登记; (3) 农村集体土地由于城市建设、土地开发、兴修水利、铺设公路铁路等建设被占用的, 补偿不到位的农户要求按照原承包地面积登记; (4) 个别农户长期进城务工, 其土地已经转包或委托他人耕种, 实地指界时无法确认其承包经营权。

3 结论

农村土地承包经营权确权登记颁证是《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规的法定要求, 是中央关于“三农”工作的重大部署, 是依法维护农民土地承包经营权的重要举措, 是推动土地规范流转、促进土地适度规模经营、发展现代农业的客观需要, 是加快城乡发展一体化、促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、形成新型工农、城乡关系的基础性工程, 是深化农村产权制度改革、征地制度改革、增加农民财产性收入的有效途径。做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作, 有利于建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农村产权制度, 为健全农村市场经济体制提供强有力的物权保障;有利于强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位, 为巩固农村基本经营制度提供强有力的制度保障;有利于明确土地承包经营权归属, 为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。

摘要：严格执行农村土地承包法律政策, 在农村集体土地所有权登记发证的基础上, 进一步完善耕地和“四荒地”等农村土地承包确权登记颁证工作, 以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据, 查清承包地块的面积和空间位置, 建立健全土地承包经营权登记簿, 妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题, 把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户, 依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

关键词：农村土地承包经营权,调查,登记,发证

参考文献

[1]《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》 (主席令[2009]第14号) .

[2]《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》 (农业部第33号) .

土地确权问题分析 篇5

农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。为便于农村土地承包经营权登记过程中统一掌握政策，根据实际情况，现就如下问题提出解决办法。

退耕还林土地的登记

1998年第二轮土地承包后，农户承包土地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包颁发林权证，不再列入这次土地承包经营权确权范围，只在登记簿中澄清。

流转承包地的登记

农户之间如果互换、转让以后的承包地，若经营权没有纠纷，应按现占有土地的承包人进行确权登记。对存在纠纷的，先解决纠纷再进行登记转让承包土地，限于集体经济组织内部，对于跨村民小组的承包地互换，双方村民小组经民主协商同意互换的，可按互换后的承包关系登记。双方或一方村民小组不同意互换的，仍按互换前的承包关系登记。对以转包、出租、入股、抵押等方式流转的土地按原承包转出农户登记，不得给受转让颁发土地承包经营权证，其流转关系继续履行原土地流转合同约定。自行开垦耕、自留地、园地本次暂不进行确权登记。

土地权属不清或有争议的承包地的登记

凡权属不清或有争议的承包地应由村、组调查解决后再确权登记。对矛盾纠纷较大，暂不能解决的，划定争议区，查清争议区的位置、面积、形成原因，并登记造册，记录在案，待化解争议后再进行确权公示和登记。

轮承包后家庭弃耕的承包地的登记

若原承包户既没有申请放弃，又没有回来耕种的农户，在确权时既不确权给原承包人，也不确权给现承包户，作为待定地处理，若有书面申请放弃的，村组又没有给其他农户安排承包地的，该土地集体收回，作机动地管理。而对于个别农户委托他人代种的，无论有无合约，都应登记确权原承包户，不得确权给代种户。

基本农田统一规划整理后的承包地承包

1998年二轮承包以后，按照国家有关规定统一规划整理的承包土地，以及土地流转以后受转让方统一规划整理的土地，由于改变了原先的沟、渠、路、坝等，使原有的“四至”界限变动或消失的，如村组已处理好的，按村组承包户已确认的四至界限、面积确权登记;村组没有处理好的，应按土地整理或流转以前涉及的农户承包关系，在充分尊重农民意愿的基础上，采用测量切分的办法，重新划定边界，合理确定相关农户的承包地四至后进行登记，不改变已形成的土地流转关系。

承包方分户的承包地登记

1998年第二轮土地承包以后承包方分户的，按照分户以后各方对土地的占有现状进行登记，按所分户数颁发土地承包经营权证。对存在争议的，先由当事人协商解决争议后再进行登记。全家销户的土地，收回集体，按机动地处理;家庭成员中有婚出、迁出、死亡、失踪的仍按原面积确权登记到户。

土地承包人去世并由子女耕种的承包地登记

若承包人单独立户，现已去世，只要是在同一村组都应按其相应的子女户头进行确权登记。若子女不在同村，该承包人的承包地应收回集体，按集体机动地管理。

相邻农户承包地纠纷的处理

1998年二轮土地延包后出现相邻农户的承包地，界畔位移较大的，待纠纷调处无异议后，再按应分承包地实测丈量确定的界畔进行登记。

合并或分立村组的土地承包经营权登记

二轮延包后村组合并或分立的，维持合并或分立前村组面积，按规定进行登记。

进城落户农民的承包地的登记

农户全家迁入设区的城市，转为非农业人口的，该农户的家庭承包地予以收回，不参加登记;全家迁入城镇落户的，并有固定收入且自愿申请放弃承包的，该农户的家庭承包地可以收回不予登记;全家迁入城镇，无固定收入，该户仍保留承包地，要予以确权登记。

户口迁出的承包地登记

农户全家迁入外乡镇并在当地取得承包地的，应当将其居住地的承包地收回，按集体机动地管理，不列入这次土地承包经营权确权登记。在迁入乡没有取得承包地，应予以确权登记。

婚嫁后承包地变化登记

在嫁入地未取得承包地的，在其原居住地的承包地不得收回，应按规定登记。

劳务输出农民的承包地登记

不得以农民外出务工经商而影响承包土地登记，对于常年外出未归，未委托代理人又无法联系的外出人员，可按正常情况办理登记，其承包地暂由集体视为机动地代为管理。

按当地习惯计算面积的承包地登记对以前使用标准亩折合面积、按产量折合面积等方式分配的承包地，由于档案记载面积与实际面积差异较大，可以按实际面积进行登记，但保留长年产量折合面积记录。对于扣除树荫、坟地、地边等习惯做法，登记过程中可以沿用。

承包地实测中多出来的土地登记

对测量多出来的承包地登记，维持原来每户承包合同不变，不增不减，多出的地仍然记在原户头上。按实有面积确权登记，并把原承包合同复印件附到新权证登记档案中。

水冲沙压无法恢复的承包地登记

有水冲沙压的承包地仍由原承包户进行确权登记。

国家征用、占用的承包地登记

凡被国家重点项目建设征用占用的承包地，其土地承包经营权应予以收回，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载办理变更登记手续，核减相应面积。

村组公益事业占用的承包地登记

在村组公益事业建设中被征用占用的承包地，按原承包户进行登记，在农村土地承包经营权证登记簿上予以记载，并由农户签字确认。核减相应面积。

农户间私自买卖的承包地登记

凡农户间私自买卖的承包地，仍按原承包户确权登记。

附属地的确权登记

附属地指按土地承包方案应分承包地以外，由于种种原因交由承包方耕种的土地，农户耕种附属地收归集体所有，按集体机动地管理。

其他方式承包土地的登记

以招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地，主要指“四荒”地，只签订土地承包合同，完善相关档案，其登记颁证工作，不与这项家庭承包经营权确权颁证工作同时进行，待家庭承包经营权确权颁证工作结束后再按正常程序办理。

登记的移交时间

土地确权问题分析 篇6

【摘 要】农村自留地是我国农业合作化建设的历史产物，是我国社会主义公有制经济发展的重要补充，是农村集体经济组织经营管理的重要内容。在一定历史时期对解决农民生产生活困难发挥了重要作用。本文对农村自留地的产生及其经营制度发展变化作一简要追溯，以强调在农村土地承包经营权确权登记工作中，不可忽视农村自留地的登记管理。

【关键词】农村自留地；登记管理

一、农村自留地的产生及其土地经营制度发展变化

农村自留地经营制度的形成是我国在社会主义农业集体经济发展建设中经过不断实践探索后总结出来的，走了不少弯路，经历了产生、取消、恢复和依法确定几个过程。

（一）农村自留地的产生

新中国成立后，经过土地改革，消灭了封建土地所有制，农民有了自己的土地，实现了“耕者有其田”的土地制度，解放了农业生产力，充分调动了广大农民群众的生产积极性。但大多数农户家底薄，资金、耕牛、农具等短缺，生产能力不强，抵御自然灾害能力弱。因此，农民群众开展了农业互助合作实践探索，组建了农业互助组，实现了土地及耕牛、农具等生产资料属农户私有，使用上农户之间可互用互助，劳动互帮互换。在全国农业合作化运动推动下，各地以农业互助组为基础组建了半社会主义性质的初级农业合作社，即农户自愿联合，土地入股，统一经营，采取“按劳分配，适当照顾土地分红”的收益分配原则。土地入股，即入社农户，除留少量菜地、园地和零星果木等外，其余土地全部入股，由社统一经营。1955年通过的《农业生产合作社示范章程（草案）》规定：“为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，应该允许社员有小块的自留地。社员每户自留地的大小，应该按照每户人口的多少和当地土地的多少来决定，但是每口人所留的土地至多不能超过全村每口人所有土地的平均数的百分之五”。就这样，农村自留地在办初级农业合作社过程中产生了，此期间农村自留地所有权属农户，各农户具有完全的处置权。据四川渠县历史资料反映，1953年冬到1954年春，渠县试点办的曙光、前进、五井等三个初级农业合作社，入社农户共70户，336人，入社田土439.92亩，占入社农户田土总面积的92.6%，自留地35.06亩，占入社农户田土总面积的7.4%。

（二）农村自留地被收回、其经营制度被取消

随着农业合作化运动深入开展，各地都在原互助组或初级农业合作社基础上成立了高级农业合作社，掀起了农业合作化运动高潮。把社员私有的土地、耕牛、大型农具等生产资料折价甚至无偿方式转为高级农业合作社集体所有，实行集体统一经营，统一劳动，按劳分配，取消土地报酬。1958年8月，北戴河会议通过的中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》规定： “人民公社建立时，对于自留地、零星果树、股份基金等等问题，不必要急于处理，也不必来一次明文规定”，但是又提出“自留地可能在并社中变为集体经营”。 所以，各地在公社化期间普遍以各种理由把自留地全部收回。为了追求“一大二公”，一些地方不仅把农民的生产、生活资料无偿归公，同时在“彻底消灭生产资料私有制的残余”的口号下，还将社员的自留地、自养牲畜、自营的成片果树以及一些较大的生产工具等都收归集体所有。另外，为了办公共食堂、建立由公社经营的蔬菜基地和养殖场，一些地方认为人民公社实行供给制，自留地自然没有存在的必要了，把社员的自留地重新收归集体。这些严重伤害了农民生产积极性，导致许多地区很快粮食、副食品等供给出现危机，农村形势趋于紧张。

（三）恢复农村自留地经营制度

根据农村实际情况，中央在1959年五六月间相继发出《关于农业的五条紧急指示》、《关于分配私人自留地以利发展猪鸡鸭鹅问题的指示》、《关于社员私养家禽、家畜、自留地等四个问题的指示》三个重要文件，恢复自留地制度，鼓励农民发展家庭副业。自留地里可以生产蔬菜、饲料，也可以种瓜果、小杂粮。所生产的产品，由社员自由支配，不征公粮，不派统购任务。但社员不得出卖、出租或私自转让自留地。明确了自留地的公有性质。1961年8月，四川省委农村工作部根据中央农村工作部“关于检查自留地落实情况”的通知，开展了调查工作，并向省委写出报告，针对发现的问题提出了意见。省委在8月28日批转了这个报告，肯定了社员自留地，是社会主义经济必要的补充部分，是集体所有制经济和全民所有制经济的助手，要求各地要在近期内，对社员自留地落实情况，进行一次检查。没有划够的应立即按规定补足，划得过多的待社员把已种作物收获后，再按规定适当调整。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》（人民公社60条）规定，自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七 ，归社员家庭使用，长期不变。1978年党的十一届三中全会通过了《农村人民公社工作条例（试行草案 ）》，仍然肯定自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七 ，不许扩大和转让。由于人口变化造成自留地占有悬殊过大的，报经批准，可在自留地总面积不变的前提下，按现有人口进行调整。据四川渠县农业统计资料反映，1978年末，四川渠县农村集体耕地面积1067292亩，其中，自留地面积81418亩，人均0.075亩。

（四）依法确定农村自留地经营制度

实行农村家庭承包责任制后，仍保留了自留地经营制度。农民在自留地上可自由耕种，生产的产品，由社员自由支配，不征公粮，不派统购任务，不计农业税，不承担任何负担。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》规定了农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，对自留地未单独提及。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定为自留地、自留山农民集体所有。《四川（中华人民共和国农村土地承包法）实施办法》第八条规定“已划定的自留地、自留山由农户长期无偿使用”。在法律性质上明确规定了自留地属于为农村集体经济组织所有，农民长期无偿使用。依法确定了农村自留地经营制度 。

二、农村自留地的作用

农村自留地经营制度经历了蜿蜒曲折的发展过程，最终才得到巩固确定。自留地所有权归集体，不能买卖、不能出让，农民却拥有充分的财产经营权，农民可以长期使用自己的自留地，可以利用自己剩余劳力和劳动时间，生产各种农副产品，所生产的产品，由社员自由支配，不征公粮，不派统购任务，是一项家庭副业，是农村集体经济的必要补充。自留地的作用主要体现在三个方面，一是对集体生产起到示范和促进作用，农民认为有好的作物品种，先进的种植技术和种植管理经验，都可以在自家自留地试验试种，自留地往往能够取得比集体土地更高的生产效率，这对集体土地统一生产起到示范作用；二是农民根据家庭生产生活需要，可在自留地里生产蔬菜、饲料，也可以种瓜果、药材、小杂粮，还可以建舍养鸡养鸭、养猪养羊等，促进了多种经营发展；三是在解决农民生活困难方面发挥了重要作用，特别是在自然灾害时期，自留地是作为解决农村严重危机的重要措施之一，农民在自留地生产上具有较大生产积极性和责任感，发挥了增产、减灾的效用，为缓解农村生产生活紧张的局面做出了贡献。

三、在农村土地承包经营权确权登记工作中加强农村自留地的登记管理

农村家庭承包责任制已进入第二轮承包期，但由于历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题突出，农村土地承包纠纷时有发生，已是影响农村社会稳定一大因素。农村土地承包经营权确权登记颁证就是依据法律法规规定，按照工作方案要求，运用现代信息技术有和测绘技术，采取更严格、规范、科学的调查、指界、测量和公示的工作规程，确认承包地块的归属、坐落、四至、面积，解决长期没有解决的承包地块面积不准、四至不清的问题。开展农村土地承包经营权确权登记颁证是深化农村改革的重要举措，是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和亿万农民切身利益。做好这项工作，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营的预期，增加农民的财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素的内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。

随着农村家庭承包责任制的落实，农业、农村都发生了深刻变化，农村自留地的独特作用和功能逐步减弱、趋于消失。与农村承包地已经没有本质区别，在使用对象上都是本集体经济组织内的农户及成员；在使用期限上都是较长期限（承包地是30年或自留地是长期）；在大多数农民群众思想意识中，已区别不开哪些是承包地、哪些是自留地，特别是较年轻的农民，甚至不知道自己家里的地哪些是承包地、哪些是自留地；在日常管理和土地流转管理上，主要是按土地承包法律法规执行，农业报表统计时，已把自留地纳入集体耕地总面积统计，土地流转管理主要由土地流转方与承包农户协商签订流转合同，流转时并未去区别是承包地、还是自留地，主要是考虑成片经营，耕作方便；在惠农政策方面，由于取消了农业税，土地上没有负担，而计算农业补贴时，自留地与承包地一并享受了补贴；在土地征（占）用补偿标准上，自留地与承包地是一样的。

土地确权问题分析 篇7

一、当前土地纠纷的基本情况

土地纠纷主要有承包经营权纠纷、农业承包合同纠纷、土地转让协议确定无效纠纷以及承包经营权流转协议纠纷等,在具体纠纷中主要存在以下情况。

1.不规范的土地承包流转操作

对于那些经济条件不是特别好的村,在土地流转过程中通常不签订书面合同,以口头为主,大部分以村民自主性流转为主,并未得到承包方的同意,部分村即使签了土地流转合同,但由于合同内容条款不够明确,隐藏很多矛盾隐患。

2.承包土地争抢现象严重

随着中央对农村税费的减免、经济的发展以及粮食补贴等惠民政策的实施,使得粮食价格不断提升,农民在土地方面的收益也逐渐增加,大量被割弃的土地再次被流转,使得很多没有争取到土地承包的农民要求土地分配与耕种,导致已经逐渐缓解的土地纠纷再次激发。

二、产生土地纠纷的原因

1.不断发展的社会经济以及大幅提升的土地效益是导致土地纠纷逐渐上升的根本因素。

2.不规范的地籍管理以及不统一的界桩埋设

会计帐薄所记录的数字和承包合同书以及土地承包证书上所记录的信息与实际分的土地存在差异,通常会在很大程度上少于农民现实所分到的土地数量。在发生农村土地纠纷时,界桩对于农民来说是最重要的界定凭据,部分村有埋设不规范不到位的现象,在很大程度上为土地纠纷的发生埋下隐患。

3.农民淡薄的法律意识

很多承包商对土地用途进行自主更改,违反合同内容,导致土地与相关林业资源的破坏,直接对集体利益造成损害。还有些种植户以对承包田进行长期使用,并交付一定费用为理由,擅自经营土地。但是通常会由于没有办理相关土地使用手续,而被否认土地使用权。依照相关法律规定,相关土地决策机构有土地确权的权力与义务,有些农民由于对法律不了解,本该向上级申请仲裁的,却去法院进行起诉,最终遭到驳回。

三、当前解决土地纠纷的建议与对策

1.对地籍管理进行规范,保证地籍的一致性

会同土地确权等相关职能部门,旗乡村进行密切配合,各司其职,各负其责,对农户的土地进行重新丈量、登记造册以及权属证书的发放,确保权属书上所记录的土地数与农民实际拥有的土地数相契合。

2.统一界桩制作与埋设方式

对界桩的埋设进行统一规范,这是对土地权属进行明确的重要保证。因此,建议政府管理部门要对界桩进行统一设计与制作,规范界桩的制定与埋设措施,保证界桩能够起到对土地权属进行界定的作用

3.加强诉讼与调解

土地确权问题分析 篇8

最近几年,全国都在开展农村土地承包经营权也如火如荼,在数据处理过程中,有一项内容为“四至”的填写,对于宗地(地块)四至问题,想搞清楚宗地四至问题,先叙述一下宗地的概念:不动产权籍调查技术方案中叙述如下:土地权属界线封闭的地块或者空间。通常,一宗地是一个权利人所拥有或使用的一个地块。宗地四至是指一宗地四个方位与相邻土地的交接界线。一般填写四邻的土地使有者或使用单位和个人的名称。

对于宗地四至的填写问题,应该是在土地调查阶段填写的,但是目前的作业习惯来说,大部分都是先进行调查,然后根据调查情况在数据库中完善四至关系。现在利用的建库软件大部分都有四至的提取功能,但是根据笔者多年研究观察,大部分都有一定的缺陷,不是太完善。而且是在数据库完善好的前提下进行提取,但是对于作业队伍来说,四至的提取需要在建库之前完善好,所以如何优化传统的作业流程,更好的节约人力、物力,还能够起到提高效率和质量的作用,是我们需要研究的。

本文结合近年来土地承包权的实际情况,针对调查形成的GIS数据进行分析,对已有的地理信息系统软件EPS2008进行二次开发,即用VBScript语言编写脚本,实现了宗地四至的自动提取,使地籍调查中的四至能够在计算机上自动生成,此种方法的实现极大的提高了效率和准确性,节约了成本、提高了精度。

1 宗地四至自动处理方法

1.1 四至提取方法和流程

获得一块地块的四至也就是根据本地块的东南西北方向获取,怎么才能正确地判断出一块地块的北边、东边、南边、西边,如何才能判断地块四至方向呢?笔者以宅基地测量为样例,采取根据坐标极值进行判断,如图1:

这样,根据地块的四个极值坐标组成外围框,然后根据外围极值边框所压盖的相邻地块中的土地权利人进行提取,具体提取方式可以根据情况进行调整和分析。一般是根据边框的中点位置所压盖的地块内容进行提取,如下图,图形进行了虚宗的构建,且都进行了属性字段的完善。这样最北边的提取为北至(如图中的道路),最东边的提取为东至(图中的胡同),最西边的提取为西至(图中的李四),最南边的提取为南至(图中的大街)。

四至提取的过程及步骤如图3:

2 地块四至的提取方法

2.1 图形拓扑构面

在地籍调查中,根据调查结果我们可以确认宗地的边界和权利人,目前我们的操作方法是先在CAD图形上确定好边界,两宗地相邻的只需要画一条界线,在图上标注权利人和虚宗的名称,保证图上的封闭区域,以便后期进行拓扑构面,如图4:

把这个图形根据图层对照导入到软件中,利用软件脚本进行构面,流程如下:1)打开软件如图5:

2)新建工程,根据层码导入,在CAD中,主要图层设置为:

3)根据所注记的文字内容提取到宗地面的土地权利人字段中,提取后的界面如下:

主要代码如下:

2.2 宗地图形中极值的求取

Microsoft Visual Basic Scripting Edition是程序开发语言Visual Basic家族的最新成员,它将灵活的脚本应用于更广泛的领域,包括Microsoft Internet Explorer中的Web客户机脚本和Microsoft Internet Information Service中的Web服务器脚本。

EPS脚本语言遵循VBScript和JScript语言标准,主要实现EPS平台工程管理、选择集操作、数据编辑、数据整理、数据转换和系统设置等处理。SSProcess是EPS脚本语言固有的对象,是与EPS平台交互的主要入口对象,SSProcess对象的功能包括工程管理、选择集操作、图形编辑操作、数据整理、数据转换、坐标转换和系统设置等功能函数。

EPS2008软件是开放脚本应用程序的,可以获取图形的各种属性,其中SSObj_min X、SSObj_min Y、SSObj_max X、SSObj_max Y,是分别获取图形的最小东坐标、最小北坐标、最大东坐标、最小北坐标,代码为:

Minx=SSProcess.Get Sel Geo Value(i,"SSObj_min X"))

这样我们就可以对获取的坐标值进行处理和获取相邻的地物属性值。

2.3 构建外围矩形区域

根据宗地外围的四个极值坐标构建外围矩形,并且搜索外围矩形线所压盖并且与本宗地相邻的地物,获取相邻地物的属性值,编码如下:

2.4 根据属性值进行提取四至

根据构面完成的属性值,利用相邻关系和四个极值进行判断宗地的四个方向,并且提取所填写的属性值进行填写宗地四至。

主要实现代码如下:

3 结束语

本文的宗地四至提取方法在惠民县农村集体土地确权登记发证项目、沾化县承包经营权登记颁证项目等工作中得到了广泛应用,提取正确率都在80%以上,其中根据统计沾化区大高镇刘之俭村共有地块数1264块,正确数量为1058块,正确率为83%,通过分析错误地块均为不规则的行政,沾化区承包权正确率综合在80%左右。惠民县农村集体土地确权登记颁证工作中共有宗地数15万左右,根据前期抽查情况正确率在90%。莒县集体土地确权发证项目中,正确率为93%,五莲集体土地确权发证项目中,正确率为95%。综合分析,在承包经营权确权发证工作中,由于地块形状复杂,正确率稍微低一些,在宅基地确权发证工作中,宅基地基本上比较规整,所以正确率较高。同时为了更好的进行提取,在工作中均进行了虚宗的设置,所以大大提高了提取的四至为空和遗漏的情况,为了更好的提高质量,除了进行抽查外,还安排了专人进行人工检查和修复,即使这样我们在工作中大大提高了工作效率,节约了成本。

针对宗地形状不规则和多样化的特点,为了进一步提高提取的正确率,则需要增加判断条件,优化判定算法,今后笔者将继续对此进行研究。

参考文献

[1]廖长根,廖长根,唐祥云,刘丽.地籍测量学[D].武汉:武汉大学出版社.

[2]TD/T1001-2012城镇地籍调查规程[S].

土地确权问题分析 篇9

关键词：农村集体土地,确权发证,解决措施

引言

土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定, 简称确权, 是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地 (或称一宗地) 的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、权属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序, 才能得到最后的确认和确定。

1 确权工作的意义

农村集体土地确权登记发证是一项依照相关法律维护农民土地权利, 强化农民的土地物权意识, 从而实现高效解决农民集体土地权属纠纷, 保证农民权益的工作。同时也是对国家粮食安全的保障。由于农村土地利用存在粗放浪费的现象, 所以需要推进土地整治工作, 以农村土地确权与登记为基础, 最大化利用土地资源, 提高土地管理水平。只有通过不断深化改革, 规范集体土地管理, 建设城乡统一的土地市场, 才能保证农村经济社会快速发展, 实现城乡统筹发展。

2 工作中可能会遇到的问题及对策

2.1 宣传准备工作不到位

宣传准备工作一旦不能落实到位, 会大大增加确权工作的难度。一方面, 地方政府各部门之间因为准备工作不够, 缺乏沟通协调与配合, 导致工作上的被动。相关项目单位会由于资料收集不全, 如果再加上作业技术人员业务不熟练, 导致较多重复返工。而另一方面, 部分群众对农村集体土地确权工作不能有清晰的认识, 意识不到土地确权登记的重要性, 对土地确权的登记缺乏积极性, 登记意识不强, 加大了指界签字盖章的困难, 直接造成许多土地之间不能建立准确的划分依据, 影响了土地确权划分工作。

2.2 确权工作秩序混乱

在确权工作中由于各县市国土部门之间缺乏有效的沟通渠道, 各项目单位之间存在竞争, 那些在实践中总结出来的宝贵经验不能最大程度上实现共享, 极易造成各地土地确权工作各自为政的情况, 影响确权工作的秩序。实际操作中极少数人员忽视作业规程、规范, 甚至个别承担农村集体土地确权登记工作人员队伍的技术素质和业务水平达不到优质完成农村集体土地确权登记发证任务的要求, 造成土地所有权人签字盖章不完全、填报表格不全等问题, 破坏了有序的确权工作。以上这些情况致使确权工作的全面开展出现效率低下、秩序混乱、各地确权工作质量参差不齐的现象。

2.3 历史遗留原因

由于历史的原因, 部分土地的权属存在争议或权属证明材料不全的情况, 而又由于人事变动使得部分可利用的证明材料不够完整。因为缺少相关资料, 这些土地会存在一定的争议性或者纠纷, 而作业单位是无法处理这些争议和纠纷问题的, 给确权工作带来一定困难。部分地区又存在未批先建、少批多建等违规用地问题;有的地方还有“小产权房”以及城镇居民购买农村宅基地没有到土地登记机构办理相关变更登记手续等问题, 都大大增加了确权工作的难度。

2.4 成图软件不成熟, 内业建库标准不够具体

在作业初期, 由于目前因为成图软件的不成熟, 在成图操作与建立数据库方面都还有许多不足之处, 这些问题导致作业单位工作量的增加与重复, 影响工作效率。目前加上作业初期数据库的建设标准也不够全面具体, 例如建库标准没有具体定义农村集体土地所有权, 没有说明具体的数据库需要到哪些图层, 对图层结构也缺乏详细的解释, 这些都大大延长了整个确权工作的完成时间。

3 农村集体土地确权问题的解决措施

3.1 加强对农村集体土地确权工作的宣传力度

大力宣传农村集体土地确权登记发证工作的意义, 调动农民配合确权工作的积极性。农民必须首先能够理解确权工作的重要性, 接下来才会进一步支持政府的工作, 并自觉遵守政府的相关法律法规。在广大的农村地区, 农民的文化程度还不是很高, 部分农民还缺乏对法律法规常识的了解, 一旦他们的权益受到损害, 往往无法利用法律的武器来捍卫自身的合法权益。正是由于这一点, 加大法律宣传力度也是很有必要的, 二者相辅相成。基层农村的宣传工作需要相关工作人员深入一线, 在现场向农民讲解集体土地确权登记发证工作的每一个细节问题, 鼓励他们积极主动地参与进来。

3.2 提高工作人员的业务水平

在农村集体土地确权工作中, 工作人员的知识经验与业务水平对保证工作的顺利进行具有重要的意义, 同时也会影响工作的效率。在登记工作中, 相关人员需要“以身作则”, 积极使用法律的武器保护土地双方当事人的合法权益。这就需要提高登记人员的土地法律法规意识, 在学习实践中不断丰富理论知识体系。除了上岗前的培训, 还必须组织定期或不定期的业务技能考核, 保证业务水平, 配合严格的奖惩制度, 调动工作积极性。对于极少数徇私舞弊、不遵守规章的工作人员和业务单位必须要给予严厉的警告, 必要的时候予以辞退或停止业务处理。

3.3 依法开展集体土地确权登记发证工作

依法治国是我国的基本治国方略, 特别是在开展集体土地确权工作的过程中, 必须要按照国家相关的法律规章的要求来进行。地方政府在修改、完善地方集体土地的登记制度时, 必须及时提交上级主管部门进行审核, 经批准后才可执行。国土资源管理局在土地的登记划分管理工作中承担着十分重要的任务, 一旦土地划分的过程中出现了不可调和的重大纠纷问题, 必须依靠法院进行裁决, 并提交法院调解书。只有当土地当事人双方意见一致后, 才可以完成土地的划分, 最终进行登记发证。

3.4 完善纠纷解决机制, 提高调解效率

在农村集体土地确权登记工作中, 纠纷经常会出现, 这就需要要建立健全完善的纠纷解决机制, 才可以更好的保护土地当事人的合法权益, 确保集体土地确权登记发证工作的顺利开展。一旦出现纠纷问题, 应当对土地确权登记的双方开展积极调解。通常来说, 现场调解是一种相对有效的调节方法, 因为可以省去不必要的环节, 大大节省调解时间, 提高调解的效率。如果调解工作很难取得进展, 那么可以将有争议的土地暂时纳入独立的土地界限, 当土地当事双方达成一致意见之后, 再进行土地确权登记划分工作。对于部分难以解决的土地确权登记问题, 可以将这些问题提交法院进行判决。现阶段来说, 调解仍然是较为高效、快捷的处理方式, 应当充分发挥当事人的调解能力, 完成土地确权登记工作。

3.5 建立健全农村集体土地确权范围体系

之所以农村集体土地确权登记工作会出现大量的纠纷, 很大一部分原因是由于我国的农村集体土地确权缺乏完整、健全的管理体系。只有明确划分农村集体土地的使用权与所有权, 同时详细划分农村集体土地的宅基地使用权以及建设用地使用权, 在这个基础上才能确保集体土地确权工作的顺利开展。农村集体土地的确权工作需要进行全面、系统的登记工作, 农村集体土地的每一部分, 包括农村集体土地中的农业生产耕地、建设用地以及闲置的土地等等都不能忽视。

4 结束语

农村集体土地使用权确权登记发证工作中, 因为土地复杂的产权状况与相关主体对农地流转收益分配的不同诉求, 导致了确权工作中产生许多的矛盾与问题。这就需要相关工作单位积极参与协调, 积极处理工作中的纠纷, 为进一步的登记发证工作打下坚实的基础。

参考文献

[1]于建嵘, 石风友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术, 2012 (4) :4-11.

[1]王丽华.全面推进农村集体土地确权登记发证的重要性[J].国土资源, 2012 (9) .

土地确权问题分析 篇10

1 明确指导思想、工作目标、做好宣传发动

以党的十八大精神为指导, 以建立产权明晰、权责明确、管理规范和流转顺畅的现代化农村土地确权制度为目标, 按照立足实际、科学论证、精准实施和务求实效的要求, 依法做好农村土地经营权确权工作。

1.1 成立机构, 制定方案

山东省沂水县杨庄镇进一步健全完善确权改革工作领导小组, 书记镇长双挂帅, 办公室设在经管站, 副组长进行总调度, 成立农村确权活动办公室, 加快工作推进。同时, 各村也成立领导小组、实施小组, 班子成员帮扶社区和村庄, 抽调业务骨干, 每村均配1名机关干部任指导员, 村选配10名村工作人员专门靠上。各社区书记为本社区的调度负责人, 培强力量, 明确分工、扎实推进工作。

1.2 强化学习, 集中培训

全县农村土地确权业务培训会后杨庄镇也进行了培训。通过现场授课、以会代训、交叉学习等方式, 提高镇、村土地确权工作人员业务水平, 确保熟练掌握工作标准和操作规程。

1.3 广泛宣传, 发动群众

各村召开村党员会、村民代表大会, 通过广播喇叭和悬挂宣传横幅、张贴公开栏、发放宣传单和明白纸, 将相关政策、法律法规、确权的目的意义等宣传到户, 使群众能够理解、积极参与。

2 坚持工作原则, 准确把握法律政策, 依法依规开展工作。

土地确权事关国家法律法规和党的政策的实施, 涉及每个农民的切身利益, 政策性强、技术性高、工作量大、资金投入多、社会影响广, 做好这项工作, 必须准确把握有关法律法规和政策。

2.1 工作中, 坚持三个基本原则

遇到问题始终坚持尊重历史、正视现实的原则;坚持依法办事、规范有序的原则;坚持公开公平、民主协商的原则。

2.2 工作中, 坚持做到“三个不变”

原有土地承包关系不变;农户承包地块不变;二轮土地承包合同的起止年限不变。延包不完善、管理不规范的, 依法予以纠正;现有证书与实测面积不符的, 公示无异议后以实测面积为准;凡是法律法规和现有政策有明确规定的, 要严格按规定处理;无明确规定的, 按照现行政策基本精神, 结合实际妥善处理。例如, 在确权登记中, 某村民要求将2005年租种集体的1.33 hm2机动地进行确权, 根据法律精神, 明确租种机动地不属此确权范围, 有效化解了农民与集体之间的矛盾和纠纷。

3 科学选定测绘方法, 遵循工作流程。

在测绘方法选定上, 无论是山地、丘陵、平原, 还是对地形规则、界址点清楚、农户指认明确的一律使用图解法进行测量。对地形不规则、面积小而散、界址点不清、农户指认模糊的要进行实测。具体做法如下。

3.1 调查摸底, 搜集资料, “以图画图”, 形成地籍草图

收集村土地亩册, 土地承包合同, 土地台账, 农户基本信息等资料备用。每个村按实际情况将确权土地分成大块, 核实小组成员同户到确权地块中一块一块的画图登记, 每一块上填上编号、户主姓名、面积。所有的地块一目了然, 杜绝了漏地现象。用大罗张村会计张彦军的话说:“我村563户, 人口2 056人, 台账面积178.35hm2, 天天早出晚归, 中午背着干粮在田间地头吃, 出去就是一天, 用了整整9天的功夫, 画出草图地块2 583块。根据草图在‘二调图’上用工整的字迹画好每一块地, 按编号标注上户主, 面积数, 形成用于调查和实测的地籍草图。并在图上用粗笔划定村界, 明确飞地。”

3.2 土地权属调查

入户调查, 根据农户承包地登记基本信息表, 对承包人、共有人、承包地块、面积、四至和土地变动等情况进行收集、整理、核对。对无异议的农户签字确认, 有异议的带领承包人和相邻地承包人一起到承包地中核实。并填写好农户申请书, 收取户主身份证。做到调查无差错, 不漏户, 不漏地, 实现以户找到地, 以地找到人。

3.3 根据地籍草图, 绘制地块成图, 三榜公示

以地籍草图为准, 测绘公司人员对地籍草图进行遥感影像处理、控制测量、正射纠正、对承包地块进行权属、边界和标绘。绘制成农户承包地块示意图, 打印成图, 由村会计、入地标绘人员一起逐块核实好户主姓名、面积数、四至。例如, 把户主姓名打成同音字、面积数不一致等问题。核好后进行一榜公示。经农户确认, 对存有异议的进行校对、修改, 进行二榜公示。所有农户无异议后, 形成成果图, 并进行第三榜公示。

3.4 制作农户确认书、登记簿

测绘公司根据农户共有人信息及标绘的承包地块示意图等输入到确权数据库, 自动生成农户土地承包经营权确认书、登记簿, 实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证“四相符”, 农户签字确认并在每块示意图上按手印。

3.5

以村为单位汇总上报确权登记测绘面积, 进行打印审批。

3.6 签订合同和换发新证

利用测绘公司形成的电子介质生成土地承包合同和土地承包经营权证。村委同农户签订承包合同一式三份, 共签订50 919份, 农户确认签字并按手印。经管站人员积极配合测绘公司人员, 测绘公司人员调好土地经营权证模板, 经管站人员严格按照打印程序, 同测绘公司人员共打印土地经营权证书16 973本。县政府向农户换发土地承包经营权证, 农户领取土地承包经营权证时要进行登记。

3.7 建立管理信息系统

根据登记过程中形成的影像、图表和文字等资料, 建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统。

3.8 资料归档

按照《档案法》的要求, 对相关资料进行整理审核, 立卷归档。全镇登记簿立卷3 452卷, 一户一档立卷17 260卷。并整理好电子档案, 建成空间信息统一、数据共建共享的电子数据库。

本镇52个行政村, 在上级业务部门的指导和党委的正确领导下确权总户数16 973户, 台账面积5 187.87 hm2, 实测面积6 643.67 hm2, 打印土地承包经营权证16 973本。开展确权登记颁证工作进一步明晰农村产权关系、激活农村生产要素、为农民获得更多的财产性收入畅通了渠道, 有效解决土地承包纠纷, 扩大了农村权证融资“瓶颈”, 维护了农民的合法权益, 促进了农村社会和谐。

摘要：农民收入是“三农”工作的核心问题, 农民增收是解决“三农”问题的关键。沂水县农民收入的来源与南方发达地区相比, 最大差距在于财产性收入, 要想增加农民收入, 根本对策是加快农村土地确权工作, 激活农村生产要素、增加农民财产收益。

土地确权问题分析 篇11

摘要：农村土地确权工作不仅要明确农村土地现有分布和占有经营情况，还要对农村土地资源市场化配置所需要的所有、承包、经营、流转、抵押、转让和收益等权利进行界定，消除阻碍农村土地不合理配置的思想观念和制度因素，促进农村土地从产权模糊向权能清晰行使的转变。

关键词：农村土地；权利；确权；农地承包权；农地收益权；集体所有制；收益分配；流转收益

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）02-0085-06

长期以来，农村土地在集体所有制下存在着权利归属不清、无法充分行使和收益分配不合理等问题。一方面，农民，或者以集体名义存在的农民只是在名义上享有土地所有权；另一方面，农地对农民只是承包意义上的使用与收益权，农民无法直接参与和决定农地处置、转让及其相关收益分配。农地调整、种植品种，尤其是流转和出让，农民的直接话语权和最终决定权往往被忽视，其根源在于没有明确界定农村土地权利的归属。为了进一步明确家世对农地拥有的各种权益，当然首先要准确了解农村土地的分布和占有情况，当前的农村土地确权发证工作是一项基础性工作。但是，农户、农村基层工作者和社会都对农村土地确权发证产生疑问：确权是确的什么权？农民在土地确权发证中能得到农地的何种权利？如果在确权后不能确定农户在土地上与集体、国家的关系，那么确权所支付的巨大成本和代价就没有什么意义。而如果能够通过确权发证明确农户对土地的权利归属，进一步激发农民在土地投入、经营收益和转让中的积极性，就能充分实现农村土地的价值，促进社会加大对农村土地投入，实现农民利益的最大化。

一、农地所有权的主体与内涵界定

农地确权首先要对农地分布和占有情况摸清情况。长期以来，国家对农村土地现实状况及其变化并不清楚。农地大部分以承包的方式掌握在农户手中，也有一部分土地是以宅基地、公共设施用地、建设性用地和集体机动地等方式存在，还有一部分过去未开垦的荒地或边坡地被农户耕种，其中许多土地没有得到准确记载和统计。因此，农地确权工作表面看是对现有农户承包地和宅基地重新测量和确认，但其背后也有对农村现有土地整体情况的确认。只有全面把握农村土地的整体情况，才能进一步为农地所有权的确立打下基础。

农地确权的另一任务应该是进一步明确土地的所有权主体问题。农地在法律上明确为集体所有，在政治上明确为公有，但是农地的实际所有权主体并不清晰。一方面，“集体”的外延没有法律上的界定，这种产生于“一化三改”时期的抽象的集体所有制与集体所有权在市场经济下迫切需要明确所有权的主体范围。所谓的“集体”到底包括哪些成员，拥有的土地面积到底有哪些，这些都需要明确界定。虽然在过去的承包中，以村的形式对集体土地面积有所明确，但是由于政府管理需要，许多村集体也有合并分拆等现象，合并的原因不过是经济条件好的村对土地有需求，在上级政府的安排下进行合并。由于没有明确的集体土地所有权主体，土地处置和收益权就无法落实到每个集体成员。另一方面，农地集体所有权的内涵也没有明确界定。集体拥有的土地所有权包括哪些方面，如何行使，这些都没有明确的法律规定。“集体”可以在农地上行使建设、出租、经营和转让并获得收益等所有权应该拥有的权利吗？国家可以按功能对农地用途进行划分和限定，但是所有权者应该可以在国家划定用途范围内自由行使所有权，如果“集体”对农地也不能进行转让等市场交易活动，其所有权是否存在就值得怀疑。可见，现有的农地集体所有权具有许多模糊性，这些模糊性使农地的市场价值无法得到实现。模糊性只带来一个好处，就是政府在处置农地时有了更大空间，可以方便地划定其用途并分配收益，而集体和农户都无法维护自己的应有权利。①

当然，实践证明，所有权不是产权的全部，模糊的所有权只要不影响资产的使用、转让和收益，这种所有权可以作为一种抽象意义的所有权而存在，不会影响现实中资源配置效率。农村联产承包责任制就是在不触动所有权情况下对产权中的经营和收益权进行了再分配，同样提升了农地资产经营效率。但是当土地资产不再局限于农业经营时，土地价值不再以土地农产品收益作为衡量标准，而是越来越依赖于社会市场对土地的需求，土地流转乃至转让所带来的经济效益日益突显，土地所有权对土地交易的影响越来越突出，传统的承包经营权远远不能满足农民对土地资产权利的诉求。保证农村土地集体所有这一公有制性质并不是不可以，但是要落实农村土地集体所有权的主体范围和内涵，才能使农地的市场配置有明确的权利主体和利益归属对象，促进农地规范有效地配置。

二、农地承包权与流转权的性质

本次确权以第二轮承包时农户承包情况作为确权的基础，这一做法是承认了农户现有的土地占有情况，通过科学手段更加精确测量和记录，各地确权中一般都聘用了专业测绘公司对农户目前承包地块进行定位测量。这种做法与重新调整分配相比当然矛盾相对较少，因为现存农地占有格局是1993年第一轮承包到期后开始的第二轮承包期中形成的。在第二轮承包中，主要是由于集体人口变化，如死亡、上学或婚姻、进城等因素出现人口迁移和削减的，加上城市建设等土地征用，单位人口占有的农地面积变化必然要求承包到期后要进行重新分配。因此在第二轮承包中，根据农户要求，许多地方对承包面积和地块进行了调整。但是第二轮承包期已经过去了近二十年，离原规定的三十年承包期到期已经比较接近，近些年来人员流动和变化更加频繁，现存的土地承包情况不能反映已经发生的变化。从土地归属于集体并在集体成员中进行承包的性质来看，土地在承包期结束后进行调整是正常的。如果在新的承包期要根据现实情况进行较大调整，目前的确权证在新的承包期里就不具有约束力，只能证明目前承包期的土地占有情况，那么这种确权证与过去的承包证就没有本质区别。②

传统农户的土地承包经营是“交够国家，留足集体的，剩下的都是自己的”，所以这种承包权不过是剩余索取权。后来由于农业弱势地位不断显现，农民又要承担自己的社会保障，国家与集体的剩余分配权才不断退让，农民基本享有了生产经营所需要的占有、使用和产品收益权，后来又增加了流转收益权。但是农户现有的承包权根本不能等同于土地所有权，目前在承包权上衍化出的经营权、流转权等都是在没有明确农地权利的情况下农户与政府在土地资产博弈产生的各种形态，这些权利形态并不是正常经济权利的产物，而是制度设置扭曲的产物。

当前之所以要进行确权，是因为农地的产权问题面临着新的问题和挑战。一方面，农地的规模化经营正在展开，要使农地相对集中经营，必须要使原有分散在农户手中的土地通过一定的流转方式进入种田大户手中。而目前流转协议主要是口头协议，即使有书面协议，也没有有效的担保和抵押凭证，各方权利和协议履约也无法通过法律得到有效保障。流转协议对承受方有约束，因为农户可以通过个人或集体强占土地的方式把流转土地收回。而协议对农户没有约束力，因为农户在协议过程中无法提供农地权利抵押凭证，土地承包证是农户集体身份的衍生，而不是土地转让权的凭证。因此当遇到农户对流转产生异议并要求收回土地时，承受方没有办法维护自己权益，由此容易形成流转纠纷。

当前土地流转主要是通过村委会来组织开展的，虽然农户也有私下流转，但相对量不大，而且主要是口头或私下的个人协议。由于单个农户承包地面积少而分散，因此与大量农户进行谈判的成本非常高，而规模经营必然要求土地集中成片。村委会出面组织，可以较好协调众多农户的不同要求，当然也是对流转双方的一种担保。虽然这是目前一种可行的做法，但是村委会或乡镇在流转中的中介角色往往演变为包办的角色，农地流转给谁，流转费用和期限都是由村委会代办，中间出现纠纷当然也只能是由村委会来担责。村委会这一做法还直接导致农户对土地归属的模糊性认识，认为自己对土地没有真正的权益，只是在承包经营一种资产，因此对这种资产的处置和收益不能提出更多要求。

土地确权后，农户得到的依旧是土地承包权证明，不可能是所有权证。当然，即便不是所有权证，只要容许农地权利可以一次性转让，也可以较好实现农地的市场配置。正如城市中房产证一样，房产所依附的国有土地也只是使用权证，但是个人房产可以进行交易、抵押和收益，完全可以根据市场变化来实现价值。农地权证可否实现同样的功用，关键是这种权证不能被赋予使用权之外的其他约束。农户可以凭借权证进行与流转有关的各项交易，可以以权证作为合同履约的保证，这样才能实现权证的价值，避免土地权属争议问题，实现土地价值和农户利益的真正保证。

三、农地承包权抵押与转让的界定与行使

本次土地确权的另一重要目标应该是实现农地的可抵押性，即农户在生产经营中如果有资金需要，可以以农地确权证作为抵押物，实现农民对土地权利资产的抵押权。但是，农地抵押权能否实现不只是颁发一个证书就可以解决的，农户承包权抵押要与农地抵押一致才可以进行。农地承包权可以抵押，就说明农地对于农户来说不仅可以有经营收益上的价值，还可以有权利转让的价值。因为一旦抵押形成的债务到期没有偿还，土地就要被债权人占有和使用。此时，原有农户就不再拥有对土地的任何权利，这实际就是要求原有农户在土地上的权利可以完全转让。③设想，如果农地承包权抵押到期后未能偿还债务，获得农地承包权的债权方如何处置或变现这一抵押物，是自我经营、转包还是进一步转让变现？这些处置方式都会与现有政策相矛盾。债权方在抵押土地上经营是不现实的，他们接受农地承包权抵押不是出于自我经营的需要，而将抵押土地转包出去也面临着寻找新的经营户及与经营户进行承包谈判和监督履行的巨大成本。最有效方便的做法还是将农地承包权通过一定的市场转让方式变现，使农地价值直接变现为债权人所需要的资金来偿还原债务人债务。但是，这种转让和变现依旧会遇到上面提到的农地抵押权问题。农户承包权抵押如果与农地抵押权不一致，承包权抵押将会直接影响集体所有权人的利益。这一系列的问题不解决，农地的土地抵押权就不能得到实现；不能抵押，农地权证的价值就难以得到体现。

农地权益中最重要的一项权益是转让权。流转权只是使用权的转让，而且只能在承包期限内，往往只是短期性转让。这样，流转收益只能是以年计算的一种短期收益。而承包经营权的转让则是把国家规定的农户享有的土地承包权益完全转让，现有法律和相关规定都不容许，其障碍有三个方面。

一是农户对土地的权益不是完全的，只有承包权，所以只能转让承包权，而不能转让所有权。因此，即使农户愿意将国家规定的权益完全转让，转让的也只是承包权，受让方接受的也只能是承包权，只能是在土地上按照原有状况进行生产经营，不能进行其他变动，否则拥有集体所有权的主体对此就可以干预。目前土地流转没有触及集体所有权，要么是村委会以集体名义来主持流转，要么是私人流转但没有变动土地使用情况，这些流转形式没有带来目前产权格局的根本性矛盾。而一旦要完全转让承包权，就会触发农地产权格局的根本性矛盾，承受人不仅要享有农地的经营权，还要享有农地上的集体所有权，需要集体中所有成员的同意，要打破原有集体的利益格局，这就难以获得政策上的支持。传统农村集体成员因升学等原因把户口迁离，因为无法转让承包权，一般是把原有承包权完全放弃，或是由直系亲友耕种但不能承认承包权。

二是土地的社会保障功能阻碍农户完全转让权益。许多观点认为，如果一旦容许农户一次性转让承包权，农户没有更可靠的生存条件，农户将成为游民使社会面临新的问题。因此，传统只对向上流动的农户放弃土地权益给予支持，而对没有社会保障的农户禁止土地权益的完全转让。农户在过去没有社会保障，只有土地可以作为心理和事实的保障，这也是长期以来反对农地产权完全农户化的主要原因，因为担心农户可能在经济和生活压力下将土地作为可变现资产加以一次性变卖处置而陷入无保障境地，增加了社会不稳定因素。

三是农地承载着保障粮食安全的责任，农户只有土地使用权而不是所有权，可以保证土地用于粮食或农产品生产。而农户一旦可以完全转让农地权益，土地就可能会转到非农户手中，就无法保证农地用于农业生产。

这些因素在改革开放初期考虑是合理的，但是今天乃至今后依旧这样考虑就没有意义了。农村土地承包经营权转让是建立农村土地产权市场的必由之路，是农民对土地自然占有和收益权的合理体现，也是农村生产力发展提出的要求。农地确权如果不能解决农户对土地权益的充分转让，确权的意义和价值就非常有限。

首先，农户对土地的权益只有承包权而没有所有权是法律制度制订的而不是经济的现实状况和实际需要。联产承包责任制实施到今天，尤其是社会主义市场经济体制建立后，农地的集体所有制对农地的保护、农民利益的实现都不再具有积极意义而是一种制度障碍。在今天，农民自主耕作土地，在市场上出售农产品，自主投入和承担经营风险，农地的集体所有权主体并不是共同经营和共担风险的合作组织，而是处处掣肘的限制性因素。集体没有能力为农户经营提供帮助，没有拥有共同目标，不能促进农户利益。目前村委会承担的部分公共服务职能，只是政府管理职能的下延，这种社会职能完全应该由政府管理机构来承担，而不是由村民自治组织来承担。如果村委会是农户经营联合体，像合作社等形式的组织，则应该在共同经营和风险承担上参与更多的责任。农村公共性事务应该由村民自治组织来参与管理，但是村民自治组织不能又是土地所有权的拥有者。农户在土地经营中完全依赖于自身的力量，是可以自主面对市场进行决策的。这样，土地的集体制就只有国家对土地集体权的一种侵占。部分地方县乡政府甚至对农户经营品种和面积也进行大量干预，在农地转让中更是代农户做主，其实质不过是要保证政府对土地的支配权。集体所有制的土地如果归集体中的农户共同所有，那么政府就没有对农地的支配权，政府只能是在农地用途等社会公共利益上才有部分管制权，并没有直接经营权和处置权。承包经营后，农地的集体所有权中的经营、收益和转包等权利已经掌握在农户手中，只有最终的转让权和收益权没有明确。这些都说明，明确和细分最终转让权并不能改变目前农地的实际占有情况，但对农地的进一步利用和配置具有重要意义。

农地对农户的社会保障功能也将随着国家社会保障体系的建全和经济发展而被弱化。将农地作为农户社会保障的主要载体是我国社会保障体系不健全的一个重要表现。传统社会中，政府没有履行对农户的医疗、养老、失业和教育等社会保障责任，而是让农户自己解决这一问题，政府只能把土地经营权给予农户。但是，在农户农地经营面积小、农产品收益低的情况下，农地对农户根本起不到保障作用。农户不仅要通过土地经营来保证家庭生存，还要根据耕种面积交纳各种农村社会事业费用，农地经营产出价值根本不能保证农民生存和未来保障，因此传统的农地社会保障功能对农民是不公平的。农户应该享有与城市居民同样的社会保障，教育、医疗和养老等社会保障方面的责任也只能由社会承担。如果说土地经营可以如工厂经营一样承担经营收益的社会责任，那就应该通过土地经营主体在产品成本中体现社会保障成本，而不是直接把土地资产作为社会保障的保证。当农地不能转让的情况下，土地的当前价值只有生产经营价值，土地对农户的所谓保障只能是农户通过降低自己的现实生活水准来承担这一未来要求。而一旦农地的社会保障功能被国家均等的社会保障制度体系所取代，那么土地对农户附带的社会保障功能就应该被剥离。农地转让后的社会保障完全可以由社会来承担，农户和社会都不应该担心农户失地后可能出现的社会保障困境。在城市建设对农地征用时所支付的补偿费，是土地价值在市场转让中实现的，许多地方都将补偿费的一部分来代缴农户的养老医疗保险费用。这说明，只要在农地转让中保障好农户的传统保障与社会保障的衔接，就可以剥离农地的保障功能。

社会担心农地转让后不能继续保证其用于农业生产经营，这种担心并非没有道理。因为农地既然可以完全转让，受让方就有权利来根据其自身利益追求来生产经营。但是，即便土地是经过市场受让的，国家完全可以通过对土地用途的规划来限制土地用途，在基本农田保护范围内的农地通过法律禁止非农业生产使用，土地用途管制属于政府责权范围之内。正如在城市建设中要对所有建设项目进行审批和登记一样，农村土地用途可以通过法律手段实行严格规范。不能因为害怕农地非农化就禁止农地转让，这种禁止只能把土地市场价值限制在经营收益而不是长远的稀缺性和市场对土地价值的开发和利用上，最终损害的只能是农户利益。从根本上说，农地是不是保证用于农业生产，关键取决于市场。市场对粮食的需求才是保证粮食安全的最有效办法，而不是人为强化粮食生产。在市场需求下，土地用于农业生产是有利的，土地才会被保留在农业生产中。如果土地在农业生产中是无利甚至是亏损的，强制农民种地是不现实的。传统农户可能因为习惯和传统而将农业生产作为自己的生存根本，但是在当前的社会流动和经济发展下，新一代的农村居民更加趋向于理性地对待农业生产。如果农业生产不能带来较好的收益，农户就不可能继续进行农业生产，哪怕农户拥有土地，也会选择撂荒等方式来放弃农业生产。因此，农业生产要想得到持续发展，就需要农业生产收益要大于出外打工收益。而要想实现农业生产的比较收益，只能是提高农业生产效率，减少农业生产成本。规模化经营、机械化耕作和市场化运作都是农业发展的主要方向，而这些发展都需要根据市场对土地资源进行重新配置。土地资源的市场化配置必然要求土地摆脱目前的制度束缚，从而既可以实现农户收益的最大化，也可以促进土地的规模化经营，提高农地产出与收益，从根本上保障粮食生产安全。

四、农地收益权的核心是土地市场化的收益分配

农地作为一种生产资源，应该有其价值，这种价值不仅体现在农地直接从事农产品生产的现时收益，还包括经济发展带来的土地资源和农地资源稀缺性增加的长期收益。农地的转让就是要把现时收益与长期收益贴现化，用现时的货币价值将近期与远期的可能收益全部体现出来。当然，由于远期的不可预见性，土地价值的贴现率要体现风险性，这一长期地租的贴现价值不可能在农地的一次交易中得到实现，而是在市场的不断形成中得到挖掘和实现。影响农地的价值因素很多，位置、水土条件和生产环境、长远区域规划等因素都会影响土地的价值。这些众多因素决定了土地价值是多样的，难以用一个标准来衡量，也会随着时间变化而出现较大波动。因此，如果农地可以进行充分市场化交易，农地价格与其价值浮动是常态的。农户在农地交易中要保证不吃亏也是很难的，因为这种吃亏与否很大程度上取决于整个经济发展对农地资源稀缺度的影响，而农户是很难估计这一价值的。但是，在一定时间内，农地如果形成一定的交易市场，市场中的土地价值是可以作为农户交易的参考价值。只要农户不是出于家庭生存急需而抛售土地，农地的价值在市场中就会逐渐被发现。正如城市中二手住宅交易价格的形成一样，由于社会环境和政策的变动，不同区段位置、不同时间出手的二手房价格可能有不小的差价。但是，从来没有哪个政府机构会对二手房的交易价格进行干涉，出售与购买双方达成的价格不管是何种原因形成的，都是双方根据各自的需要和对房价的估计而达成的合意交易。这说明，由市场来形成和决定商品交易的价格是可以较为充分地体现商品内在价值和买卖双方意愿的有效做法。

因此，不应该担心农户在农地交易中会不理性地为了变现而将农地抛售。现在许多农民在外打工，农地的实际收益很小，农户已经可以将户口迁出，但是大部分农民依旧为了保留农地权利而拒绝放弃农地的承包权。这既是对土地保障的考虑，更是因为意识到了农地虽然在目前没有利益，但是长远利益可能更大。

农地的权利要进行规范和清晰的划分，其根本的内容是对农地收益权的划分。农户在意土地所有权的归属，既有对农地进行长期耕作和投入的考虑，也有对农地经营和转让收益的归属考虑。当前，农地经营、流转收益归农户所有已经明确，但是由于农地没有完全明确长久地归农户经营，农地也不能转让，这些因素使农户既不愿意在农地上进行大量投入，也不愿意改善农地的生产条件。

近些年，由于农地流转和土地征用使农地价值不断被发现，农户越来越认识到农地的真正价值不是在生产经营上，而是在土地稀缺性带来的市场价值上。不过，在农地征用中收益分配比例使农户和社会对土地增值收益分配权产生了疑问。农地的征用补偿参照的是农地的农产品经营收益，这在土地转让价值中所占比重非常小。这说明，在土地价值中，农业生产收益只是很小的一部分，真正的增值来自于社会发展对土地稀缺性的认可。这一部分价值增值，过去农户所得很小，在开发商、地方政府和拆迁公司等中分配了。农地的权属不清使最终收益无法进行合理清晰划分，农地征用收益的主要部分没有分配给农民。因此，即便农地进行了精确的划分，农户获得了农地承包权证，但如果该证书不能对相关权益，包括所有权、经营权、流转权、转让权和收益权进行明确界定，农地证书对农民利益依旧起不到保护作用，在缺乏农地市场转让交易情况下不可能发现农地的真正价值。

注释：

①从所有权来说，所有权代表的是对资产的最终权利，即占有、处置和收益权。虽然所有权在行使中可能将这些权利部分转让，但是所有权毕竟还是有最终的决定权的，否则就没有所有权的意义了。我国农地集体所有中规定的“三级所有，队为基础”，把所有权说成是三级所有，实际上没有三个主体都可以拥有一项资产的所有权，所有权也不能划分主辅。这种集体所有权不过是模糊了的所有权，是为政府对农地的最终所有权留了空间。这是政府的有意之为。参见文献[1]。

②一些地区在确权过程中提出要把确权工作办成“确实权，办铁证”，这些口号可以理解，但是在农民对土地的权利没有根本明确的情况下，所谓的“铁证”在政府对农地的最终支配权下就难以得到落实。

③刘奇认为，农户承包经营权抵押是一种物权性的抵押，而流转后的经营权抵押则是债权性的抵押，二者是不一样的，参见文献[3]。实际上，承包经营权与流转后的经营权本质并没有不同，在没有土地所有权的条件下，这种权利受土地所有权的约束。由于不能一次性处置和转让农地承包权，承包经营权与流转后的经营权都是一种使用权和收益权的再分配，其收益只是农地经营收益短期价值评估，而不能对土地市场价值进行估值。因此，承包权抵押价值和后续处置存在巨大风险，抵押权难以实现。

参考文献：

[1]黄砺，谭荣.中国农地产权是有意的制度模糊吗[J].中国农村观察，2014，（6）.

[2]袁铖.农村土地承包经营权流转效率问题研究[J].河北经贸大学学报，2014，（3）：82-89.

[3]郑志峰.当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创新研究——以2014年中央一号文件为指导[J].求实，2014，（10）.

[4]桁林.李嘉图地租理论破产了吗？——农村公共品供给问题再研究[J].经济经纬，2013，（1）：27-32.

[5]刘奇.农地抵押贷款的困境[J].中国金融，2014，（5）.

责任编辑、校对：张增强

Abstract： The rural land ownership not only clear the current distribution and possession of business conditions， but also define the rights of ownership， contracting， management， transfer， mortgage， transfer and income， rural land resources market allocation needs them. Eliminate ideological concepts and institutional factors that hinder the unreasonable allocation of rural land， promote the transformation of rural land from the fuzzy property right to the clear exercise of power.

土地确权问题分析 篇12

近年来,黎川县开展了农村集体土地确权登记发证工作,吸取了其他地区确权登记的工作经验,结合本地实际情况进行了一些探索,也取得了显著的成效,但在实际工作中也遇到了一些问题。对于如何解决确权登记发证工作中出现的困难,确保农村集体土地确权登记发证工作的顺利完成,文章分析了黎川县的实际工作情况,摸清实际工作中存在的问题,并提出了建议。

黎川县农村集体土地确权登记发证成果,由江西省国土资源测绘工程总院完成,作业范围为黎川县全境,面积1728k㎡。全县共划分了13个地籍区、119个地籍子区,辖6个镇、8个乡,共有26个居委会,108个村民委员会,1353个村民小组。全县农村集体土地所有权已发证面积144988.09h㎡,发证率为100%;集体建设用地应发证438本,已发证121本,发证率27.63%;农村宅基地应发证42374本,已发证35168本,发证率82.99%。农村集体土地所有权登记发证工作已全面完成,而集体建设用地使用权和宅基地使用权的登记发证工作由于不动产登记制度即将孕育出台,增加农房调查等工作任务,为避免增加群众负担,减少重复建设和资金浪费,根据实际情况调整了工作计划,予以暂停。

2 存在问题及原因

(1)农民产权意识淡薄,配合度不高。由于集体土地产权制度事实上存在着产权主体不明、权能不清、无法充分体现财产价值等缺陷。同时,长期以来政府及社会各界对于农村集体土地的社会、经济、法律地位有所忽视、甚至边缘化,最终导致农民对于集体土地产权保护意识淡薄。在对黎川县农村集体土地进行登记发证的过程中可以看出,多数农民对于土地登记并不热情,甚至有极个别的还存在抵触情绪,对登记重要性的认识不够,缺乏相关的不动产维权意识,不能主动进行土地登记,大部分农民对土地登记的积极性、主动性不高。

(2)土地权属纠纷。黎川县农村集体土地所有权登记共调查宗地6453宗(其中集体土地所有权5997宗,国有土地403宗),土地权属争议宗地53宗(均为集体与集体争议宗地)。在涉及局部利益的划界、确权及登记发证过程中,不可避免地会暴露一些历史遗留问题,归结起来根本原因是界线不清,主要有:1组与组、组与村之间的土地所有权属界线错综复杂,划分清晰难度较大;2由于权属调整、土地交换等原因造成界线不清;3部分界线由于界址点损毁或标志地物消失而无法进行实地指认;4由于年代久远,所应提供的权属证明材料有限造成界线不明。

(3)经费不足导致测量面积有出入。工作经费短缺,制约了确权登记发证工作的开展。因经费不足,外业实地调查时使用的工作底图是第二次土地调查形成的1∶10000航拍图基础上放大的,其比例尺过小、底图时间偏早、影像质量不高,致使界址点难以明确,难以维护土地产权人应有的权益。调查方式为实地勾绘为主,手绘的误差大。

(4)指界人、确权代表身份受到质疑。农村土地“三权”登记发证,尤其是集体土地所有权确权登记发证,关键环节是“勘界确权”,难点也是“勘界确权”。在农村地籍调查过程中,制作工作地图、测量定位、绘制界址图和登记表等这些技术性工作,可由专业单位和国土系统的技术人员承担,但对外业调查中采点(寻找界址点)、划界、确认界线这些工作,外来人员人生地不熟根本无能为力。这就要求乡镇党委政府和村委会,要协调、调度好各村小组的负责人或他们推举的代表,当好向导和现场指界人,并在无争议的情况下签章确认权属界址。而各村小组在指界确权的过程中最容易出现两方面问题:1有些村组干部或村民代表责任心不强,对指界工作敷衍应对,不能善始善终,时常造成工作断档;2有些指界、确权代表的身份受到本村小组村民质疑,这些村小组负责人或者委派的代表往往都是未经村民大会选举或村民公推的代表人,因此大多数村民对他们的指界结果不予认可。

3 对集体土地确权登记发证工作的建议

(1)深入进行宣传发动。县政府要加大宣传造势工作,通过报纸、电视、网络、宣传标语等媒体,大力宣传农村集体土地确权登记发证工作对推进土地市场建设,维护土地权利人合法权益,促进经济社会发展,构建和谐社会等具有的重要意义。各村委会、村小组都应召开党员群众大会,让广大农民群众清晰地了解农村土地“三权”登记发证的目的意义,理解这项工作是促进农村发展,维护农民权益的“民心工程”,引导他们自觉、主动地支持、配合、参与全县农村土地“三权”登记发证工作。针对他们的文化程度和受教育水平,特别是一些年纪偏大的农民,建议有条件的地区采取入户宣传的办法。

(2)建立权属争议分级调处机制。按照属地管理原则,成立由国土资源部门牵头,政府法制办、农业、林业、民政等相关部门参与的土地权属争议调处机构,妥善处理土地权属争议,做好与行政复议和行政诉讼的衔接。要加强争议案件的信息收集,掌握争议案件的基本情况,制定应急处理预案,提高应对和处理群体性事件的能力,确保农村地籍调查中权属争议调处工作顺利开展。对于界址清晰、权属无争议的集体用地,要优先确权登记发证。对权属界线无法确定、争议一时无法调处的,只作调查,不得“带病发证”,防止引发新的矛盾和纠纷。

(3)提供经费保障,提高测量技术。为保证调查、测绘、制图、确权、登记、发证等工作的顺利完成,建议在上级经费下拨前,由县政府通过政府采购分次分批给予拨款。县政府可从土地拍卖收益资金和矿产资源管理费中挤出部分资金,或通过向上级主管部门争取支持部分资金等方式,解决确权登记发证的经费问题。农村集体土地确权登记发证有关工作经费要足额纳入本级财政预算。省内各级财政、国土资源部门要加强农村集体土地确权登记发证专项资金使用的监督检查,确保农村集体土地确权登记发证专项基金专款专用。充分利用第二次土地调查的成果资料,尽量使用比例尺较大的底图,采用影像判读、航测成图与实地测量相结合的技术路线,并做好复检工作。

(4)加强协调调度,积极做好勘界确权工作。一方面要协调调度指界、确权人及时到场履行指界确权的义务;另一方面,要选派好合法的指界人,签字确权人原则上应是按村民自治要求经村民大会选举的村小组负责人或公推代表,其身份须经村委会和乡镇政府审核确认。要切实提高勘界确权的工作效率,防止无人指界或指而不定、定而不认,尽量减少“吃回头草”等返工现象。

(5)处理好集体土地所有权证和林权证之间的关系。对于黎川县这种山区县来说,处理好集体土地所有权与林权证之间的关系显得尤为重要。集体土地所有权与林权证之间的关系,通俗地说,是大证和小证的关系,包含和相融的关系。鉴于集体林权制度改革在前、发证在先,且已进入市场交易,为协调好“两证”关系,避免引发矛盾,不搞重复劳动,在实际工作中,要坚持“两个不重复”:即凡涉及林改已经发证(且无争议)的林地,不重复勘界,不重复发放个人权属证书。国土部门和林业部门要相互协作,共同做好农村集体土地(林地)确权登记发证工作。农村土地确权登记发证工作中,凡涉及到林地的,原则上利用林业部门已有的发证成果资料,如不符合集体土地所有权登记发证要求的,由林业部门负责补充完善。集体土地所有证和林权证要尽可能做到权属界线的一致性,合理确定权属,制定图册,避免发生不必要的摩擦和冲突。涉及林地确权的具体问题,开始时要尽可能把复杂的问题简单化,以后再逐步完善,做到依法确权、科学确权、合理确权。

4 结束语

从黎川县实际来看,农村劳动力大量外出务工或向二、三产业转移,从事农业生产的人口逐年下降,有的地方已经出现了耕地撂荒现象,这既制约了农业自身效益的提高,也不利于农业科技的推广和农业机械化进程的推进。农业农村改革发展的新形势要求我们,只有加快农村集体土地确权登记发证工作,进一步明晰产权,并建立现代农村土地流转市场,才能实现土地有序流转,引导土地向生产和经营能手集中,实现集约化经营,为建设现代农业奠定产权基础。

摘要：开展农村集体土地确权登记发证工作是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。近年来,黎川县在开展农村集体土地确权登记发证工作中进行了一些探索,取得了明显成效,但在实际工作中也遇到了一些问题,比如由于农民产权意识淡薄,配合度不高,导致工作开展困难;由于测量技术有限,导致测量面积有出入,界线误差大;由于年代久远,村小组与小组之间土地权属界限不清,导致权属纠纷等等。这些问题严重制约了土地确权登记发证工作的向前推进。针对这些问题,文章提出了加强面向农民的土地确权登记发证的宣传力度、完善测量技术、建立健全纠纷调解机制等有效建议。

关键词：农村集体土地,确权,登记

参考文献

[1]梁小芳.对农村集体土地确权登记发证工作的探讨——以广西临桂县为例[J].南方国土资源,2014,(1):47-48.

[2]张友占,张建.农村集体土地确权发证难点与对策[J].中国土地,2012,(12):40-41.