我国“城中村”改造中的土地权利问题分析

我国“城中村”改造中的土地权利问题分析

我国“城中村”改造中的土地权利问题分析 篇1

我国城中村现象及其改造

【内容提要】“城中村”是中国城市化过程中出现的独特现象，是在特定的历史、经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物。“城中村”在改造过程中遇到了很多与政策不配套的问题，严重制约我国城市化的健康发展。要提高城市化质量，提升城市素质，必须进行“城中村”改造。要推进我国城市化的健康发展，就必须实现“城中村”的城市化。

【关 键 词】城中村、研究分析、改造、治理思路、优化配置

中国的城市化率已经从1978年的17.9％提高到2004年的41.8％，1978～1998年城市化年均增长速度为0.77，1999～2004年年均增长速度提高到1.40。在城市规划方面表现为人口增长与面积的扩张，由于城市扩张速度快，大量地区仍然保留和实行农村集体所有制，农村社区被城市建设用地所包围，形成城乡并存的二元结构，成为“城中村”。“城中村”是指被现代化城市建筑所包围的破旧城区，它被形象地称为“城市包围农村的运动”。“城中村”已成为掣肘城市可持续发展、集约使用城市有限土地资源的矛盾焦点。“城中村”成为城市化进程中迫切需要解决的问题。

一、“城中村”现象及形成原因

“城中村”是快速城市化发展中出现的特殊现象，所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区；或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，失地农民保障措施滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外的失地农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城市规划区内，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。

“城中村”是我国城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后之间的矛盾造成的一种特殊现象，是我国作为发展中国家在“晚发外生型”现代化进程中的一种“迟发展效应”，是所谓传统社会与现代社会长期并存的“二元”社会结构特征的一个微观体现，是在城乡二元格局依然存在状态下农村被动城市化的产物。按照经典的城市化理论，农村城市化的一般规律是：在工业化的推动下，人口和生产力向原有的城市集中，导致城市用地规模不断扩大，使原有的城市扩大；或者人口和生产力在原来的农村集聚，在“空地”上形成新的城市。在国外，由于实行单一市场经济体制，卷入城市化浪潮的村庄“瞬间”就成了城市。如果城市化进程过快，大量新涌入城市的人口成为城市贫民，他们聚集在城市的落后社区，或者形成新的落后社区，产生城市贫民窟现象。不过，城市落后社区和城市贫民窟也是城市社区，只是居住人口和基础设施存在差异。然而，在我国，由于长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略，城乡二元经济和社会管理体制改革滞后，一些卷入城市化浪潮的村庄依然保留农村管理体制，这些村庄已经跨入了城乡一体化进程，却不能迅速进入城市的“大门”成为真正的城市社区，而是成为“都市里的村庄”，由此形成了独特的“城中村”现象。

“城中村”的形成是多种因素共同作用的结果。“外生型”城市化的迅速发展是“城中村”产生的直接原因。改革开放后，我国城市化开始由非市场化道路渐渐向市场化道路转向，城市化进入了快速发展时期，出现了“补课性”的“跨越式突进”。这种现象在我国一些沿海城市更为明显。在城市化快速推进的过程中，城市空间迅速向周围城郊农村扩张。这些条件启动了城郊农村的“外生型”城市化进程，即由外部经济力量推进村庄自身的城市化。这种“外生型”城市化促使这些村落的社会经济结构朝着今天典型的“城中村”演变。从制度角度讲，土地集体所有制、宅基地政策是形成城中村的重要制度条件，土地集体所有和宅基地政策，把村民捆在一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以分化瓦解，这与土地私有国家形成了显著区别。从社会角度讲，中国农村宗族和地缘观念很强，安土重迁这种居住观念构成了城中村存续的社会心理条件；同时，随着城市化的推进和社会经济的发展，土地增殖，外来人口急增，使得私房出租成为一个利益丰厚的产业，这是城中村得以发展的社会条件。从政府方面讲，主要是：第一，认识不足，缺乏及时的规划和调控。政府对城中村现象的发生、发展后果估计不足，没有及时拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返。第二，重新安置的经济和社会成本巨大。迅速推进的城市化进程，使得原农村居民主动迎接城市化，并最大限度利用城市化形成的级差地租，使得安置的成本十分高昂，政府一时无力负担，于是采取回避态度，任其发展。第三，无法解决农民城市化的善后问题，如重新安排就业，解决其社会保障和生活来源等。

但是，城中村也并不是我国城市化进程中必然产生的现象，如果政府在城市化过程中采取了及时和适当的政策措施，城中村现象也是可以避免的。

二、“城中村”社区建设的特殊性

1、文化冲突剧烈。“城中村”的文化植根于当地农村，原住居民在长期共同生活中，形成一套适应农村社区的文化传统、生活方式、风俗习惯、道德规范等，社区成员在情感上和心理上对原社区具有很强的认同感和归属感。与此同时，随着外来人口大量涌入，也带来了现代都市文化与外来文化，它与原住民文化不断发生碰撞、冲突、交流与融合，冲突中有融合，碰撞中产生交流。首先，表现在小农经济思想与商品经济意识的冲突与融合，“城中村”里的原住民一般来说求稳怕乱，小富即安；而外来人口求新、求变。在农村文化与现代都市文化的冲突和融合过程中，现代都市文化是一种强势文化，它对农村文化的影响非常强烈。其次，表现在本土文化与外来文化的冲突与融合。本土文化是“城中村”原有文化，而外来文化则指外来人口从其原所属地域带入的文化。户口本与暂住证将“城中村”内的居住人口分为常住人口与外来流动人口两个不同的群体。一方面，原住居民强烈的乡土认同感和排外意识，给外地人融入当地文化造成了一定障碍，也不利于城市管理和城市化进程；而外来人口由于在外漂泊和生活艰辛，大多和自己原属同一地域的人（即老乡）往来，也很难完全融入本地社会。

2、居民成分复杂。首先表现在“城中村”外来人口比例很高，社会分层、社会群体细分现象也是转制后的“城中村”社区人口构成的基本特征。“城中村”的人口由村民、市民和暂住人口构成，形成了界限分明的社会群体，不同的社会地位使其出现了社会分层现象。一般来说，原住民收入非常高。空房出租是他们的一大笔收入，加上集体分红以及个体的其它劳动，收入非常可观。如天河区杨箕村人均年收入可达1.8万元，海珠区新窖镇农业人口人均年收入1.5万元。同时，高度集中的流动人口因为地缘、血缘、职业等原因，形成了社会群体细分现象，出现了不同的“亚群体”，另外，随着住宅小区的开发，城中村社区白领阶层的人数也大量增加。

3、公共基础设施奇缺。“城中村”社区基础设施条件很差，幼儿园、中小学、邮电局、公厕、垃圾站、社区活动服务中心等严重不足，城中村的城市功能丧失，道路不通畅，缺乏公共交通，商业网点和文教卫基础不配套，从而影响城市整体功能的发挥。

4、社会治安形势严峻。“城中村”的违法犯罪问题成为影响城市社会稳定的一个重要因素。

5、建设资金缺乏。资金来源是“城中村”“社区”建设的瓶颈，改制后的城中村原公共开支（如道路维修、排水、供水、环卫、治安、教育）费用，加上改造和拆迁、新建房屋，改造一个村需要资金动辄上千万乃至上亿。

三、“城中村”对我国城市化发展所产生的影响

“城中村”问题概括起来有三方面：第一是建设混乱。其“自留用地”的性质使城市规划管理部门往往管不到，而村、镇的管理又不力，农民乱搭乱建成风；第二是管理混乱。人员混杂，政出多门往往使这里成为城市问题成堆的地带；第三是村民的发展。无疑，村民从城中村和城乡结合部的“大乱”中获得了巨大的经济利益，许多村民由此过上了终日无所事事的“二世祖”式生活，这种生存方式及生活环境对村民及其后代的发展带来的不良影响是显而易见的。

“城中村”在我国一直被认为是“问题村”，受到全社会的普遍关注。“城中村”具有农村和城市的双重特征，它不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。随着城市化的发展，这些“都市村庄”已不能适应城市发展的需要，而逐渐凸显出许多社会问题。原先散布在我国各大、中、小城市周边城乡结合部的数量众多的“城中村”，现在绝大部分已处于繁华的闹市之中了，其人口数量、村落规模、土地面积、坐落范围和经济条件等虽不尽相同，但普遍存在着一些较为严重的共性问题。“城中村”严重影响了城市化的质量，给城市的持续发展和社会进步带来了严重影响，主要表现在以下几个方面：第一，城市二元管理体制的存在和行政、管理体制的混淆和散乱。“城中村”是在繁华的都市内部，仍实行农村管理体制的行政村，这不免使村民在思想观念、生活方式、住房建设景观、管理模式和居住习惯等方面仍然保留着浓厚的传统农村色彩，使“城中村”成为农村管理体制下的都市“小社会”。第二，规划滞后、管理落伍、建设混乱、市政建设和公共设施严重缺乏。“城中村”的地区规划、建设和社会管理等问题长期处于混乱和低水平状态，不仅造成房屋布局杂乱无章、建筑密度较高、土地利用率和绿化率低下、环境卫生较差、生活和基础设施配套严重不足、各类管线杂乱不堪、道路狭窄、消防和救护通道堵塞等问题，而且还导致违法用地和违章建筑屡禁不止，出现了大量的“接吻楼”、“握手楼”和“贴面楼”。这既破坏了城市景观，影响城市品质，也不利于城市功能的提升，甚至威胁到人们的生命财产安全。第三，产业畸形，没有整体竞争力。城中村的经济一般以房屋出租为主，各种发廊、餐馆、药铺、杂货铺等充满了城中村的主要街道。村民单纯地依靠租金收入生活，故惰性不断滋生。如此下去，无论是村集体还是村民个体，其发展都很有局限性。“城中村”集体经济和村民个人未来的发展方向不明，后劲不足，城市化的经济和规模效益受冲击。第四，社会保障体系不完善。在城乡分割的二元政策体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，然而在城市化进程中，由于征地权的滥用(主要是没有严格区分公共利益和非公共利益)，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。第五，精神文明建设疲软，村民思想道德观念陈旧落后，社会治安问题十分突出。由于“城中村”村民和外来人口素质普遍不高，加上出租等手段获取收益比较容易，“城中村”村民普遍表现出游手好闲、不思进取的状态，并缺乏在文化和专业知识技能上进一步提高的能力。“城中村”由于大量的外来人口居住和频繁的经济交往，加上城乡管理的混治，形成一些社会不安定因素。“黄、赌、毒”现象比较严重，偷盗、打架甚至凶杀等刑事案件时有发生，经济纠纷接连不断，火灾等事故频发，这给“城中村”社会治安带来很大压力。“城中村”作为从事非正式经济、不稳定的低收入流动人口聚居区，与那些在正式经济中就业、享受各种福利的人群聚居的其他城市社区相比，犯罪率高在所难免。低收入使流动人口无力定居，“无恒产者无恒心”，低廉的犯罪成本等使其具有较高的犯罪倾向。

“城中村”对城市的危害很大，“城中村”里环境脏乱、市政设施不配套、治安混乱，造成了诸多的社会隐患和城市问题，是城市现代化发展的严重障碍。“城中村”还导致土地利用不经济、土地本身的价格大打折扣。而且在公众观念中，“城中村”也似乎成为城市问题的“万恶之源”，对它都是充满厌恶的情绪。由于出租房屋获得收入较为便捷，村民亦呈现出“寄生型”的精神状态，自甘堕落、不思进取，甚至出现“二世祖”现象，有边缘化、畸形化的双重人格倾向。有人说它是“毒瘤”，有人形容它是定时炸弹，也有人认为它是城市化进程中农民最后的港湾和堡垒。“城中村”便因此成了城市化进程中解不开的结。“城中村”不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。“城中村”这个一度被遗忘的城市角落，开始成为人们关注的热点。“城中村”问题已成为困扰城市化进程的“痼疾”。因此，改造“城中村”是实现城市物质形态现代化的需要，是实现城市社会结构和社会管理现代化的需要，是改善城市环境和社会治安的需要，也是盘活城市资产，提高城市土地利用效率，使城市资产升值的需要。同时，从时机的角度讲，早改比晚改好，早改可以尽快地发挥改造的综合效益。若不从根本上加以解决，“城中村”的恶性循环还将持续下去，今后“城中村”改造任务将越来越重，成本将越来越高。

改造城中村的措施一直是各地政府头痛的问题。主要因为：一是城中村一般占地面积较大，如果按照城市商业开发用地的价格购买，政府必须支付农民巨额资金，政府一般承受不起；二是占据城中村土地的农民利用城中村土地和住所，能够从中获得巨大的利益，如果不能弥补这些好处，他们一般不会出让城中村土地。总之，收购城中村土地所需巨额的资金以及来自城中村农民巨大的压力是城中村问题之所以较难解决的两个主要方面。农民之所以迟迟不肯出让土地的原因在于：一是等待土地升值，以期卖个好价钱；二是利用城中村的地理优势，靠出租房屋能够得到不错的租金；三是由于城中村农民已无耕地，因此他们希望出售土地后能够得到政府的各项保障，尤其是工作方面的保障。

总之，“城中村”虽然在区域上已成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制仍然保留着农村的模式，“城中村”已成为严重制约城市化发展的一个难点问题。

四、“城中村”改造

“城中村”的存在对城市经济社会发展造成了严重影响，要提高城市化质量，提升城市素质，必须进行“城中村”改造，要推进我国城市化的健康发展，就必须实现“城中村”的城市化。如果“城中村”的城市化问题无法解决，更大范围的城市化便无从说起。改造“城中村”是实现农村城市化、推进城市现代化的需要。当前，“城中村”已成为困扰我国城市发展和建设的重要问题，对“城中村”进行改造显得十分迫切和必要。中国要全面实现小康，就必须实行“城中村”改造，通过土地、人口、经济、社会、环境、规划、建设、管理等各方面的调整，采取有力措施综合治理，实现土地资源的高效配置，提高社区居民的生活质量，通过“城中村”的改造能提高城市土地利用率，改善居住环境、投资环境和生态环境，更好地建设资源节约型、环境友好型社会，构建和谐社会。“城中村”的改造是一个农村向城市、农民向市民的转型过程，是一场深刻的由量变发展到质变的社会变革，不可避免会遭遇到阻力和困难。

在“城中村”的改造过程中，政府应起到主导作用。具体表现在：

1、政府应该成为城中村社区建设制度的设计者。中国长期实行国家高度统合社会的治理模式，居民缺乏自治能力和经验，“城中村”居民也缺乏城市建设的理念，流动人口社区几乎都是临时组合，居民之间缺乏历史联系和利益纽带，因此，政府对社区建设的指导任务比其他地方更加繁重和艰巨。首先，政府必须提出社区建设的总体思路和发展规划。城中村布局混乱，建筑物凌乱，基础设施不配套，违章建筑多，要使“城中村”真正和城市融为一体，形成建设总体思路和制定发展规划非常重要。规划工作应与社区建设的发展与行政区划、行政体制、社会发展目标等紧密结合起来，使社区建设的发展与社会发展同步；在中心城市总体规划和市域城镇体系规划中要重视城乡一体化规划和建设管理工作，促使城乡职能一体化与空间一体化的结合，要改变过去城乡分割的规划建设思想和重城轻乡的倾向，按城乡协调、城乡结合的原则，把城中村纳入统一的社会经济发展大系统，做到城乡同步规划，同步建设。其次，政府是社区法制建设的倡导者和实施者。政府

应该尽快撤消或修订计划体制下影响城乡一体化发展的有关制度、法规、条例和政策，制定统一协调、互相配合的规范性文件，形成能够制约和促进社区服务业发展的政策法规体系，把城乡生产要素流动和经济社会发展纳入法制轨道，将社区建设规划纳入制度体系，化解制约社区建设发展的各种不利因素，从而将政府对社区建设的规划、组织、协调等宏观管理内容和监督、约束、规范等微观管理法律化和制度化。

2、政府是“城中村”社区建设的引导者。城中村社区建设作为一项庞大的系统工程，它包括了社会各种行为；既有市场行为，也有非市场行为；既有政府行为，也有民间行为；既有组织行为，也有个人行为；既有精神建设行为，也有物质建设行为。政府的责任就是利用自己掌握的资源，积极引导社区居民和各种经济主体投身于社区建设的事业，真正成为社区建设的生力军。首先，引导各种经济主体积极参与城中村基础设施建设。改制后的“城中村”社区公共设施非常缺乏，政府应该巧用市场之手，制定切合本地实际的优惠政策和措施，引入竞争机制，有效调动所有经济主体参与公共设施建设的积极性。如珠海市在城中村改造中对房地产开发商实行“拆一免二至三”的优惠政策，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆迁一平方米房屋，可以免交2—3平方米建筑面积地价，并减免相应的报建费用，确保开发商25％的利润，用政府让利的方式调控市场，收到了非常好的效果。政府必须及时披露基础设施建设的市场信息和投资信息，采取市场招标方法，以开发商的资金实力、规划方案、资信、对农民拆迁补偿四个因素来确定开发施工单位。总之，在城中村社区建设中，政府的角色是营造一个公平、公正的市场竞争环境，以优惠政策激发投资者的投资热情。其次，政府是“城中村”社区文化建设的导航员。“城中村”社区文化建设，必须有效克服传统的家族本位文化心理和小市民文化心理阻碍。传统的家族本位文化心理深深植根于原住民的骨髓之中，因为一个人从经济、生活、情感、道德诸方面都离不开家族的支持。这种传统的家族本位文化心理使原住民形成的强烈的家族意识和乡土认同感，自然对外来文化和外来人口产生一种非常强烈的排拒心理，是社区认同意识的障碍。因为，社区文化是一种公共生活领域的文化，它的文化基础是社会公德，是社会的整体利益，它与平等、权利、义务和正义等理念是联系在一起的，而传统的家族本位文化是私人领域的文化，它以血缘为纽带，与狭隘的私利联系在一起的道德，两种道德的基础和形成机制完全不同，因此两者之间横亘着一道难以逾越的障碍，无法沟通与对话；小市民文化心理表现为心胸狭窄，急功近利，容易满足，缺乏平等观念、权利意识，它与平等、参与、友爱、协作的社区文化价值理念格格不入，“城中村”社区文化建设必须超越小市民文化心理，政府必须坚持“塑造人”这一城市文化建设的根本目标，营造健康向上的“城中村”社区文化氛围，培育平等、参与、友爱、协作的社区文化价值理念，为人的全面而自由的发展创造良好的发展条件；社区认同意识是凝聚社区居民人心的基础性前提，因而必须高度重视培养居民的社区认同意识，通过风俗礼仪、节日民俗等集体活动形式，创造社区成员在心理上彼此接近的机会，增强其认同感；另外，“城中村”居住着许多弱势群体，他们更需要关爱，他们比常人承受着更多的经济和精神压抑，政府必须为他们提供更多的精神支持和心理抚慰。

3、政府是“城中村”社区建设的协调者。“城中村”居住着城市流动人口的一大半，居民成分非常复杂性，各种文化在这里激烈冲突。由于我国社会管理制度方面的缺陷，他们在社会生活中受到种种不公正的待遇，面临着城市其他社会阶层无法比拟的生存压力，极易产生挫折感，特别容易产生攻击性和报复心理以及反社会心理，与此同时，因征地和拆迁问题以及劳资纠纷等引起的群体闹事事件也比其他社区都要多，加上城中村管理者管理方式的粗暴简单，很容易和被管理者发生冲突和对抗，另外，本地文化和外地文化的剧烈冲突在“城中村”表现尤为剧烈，以出生地、成长背景、语言、生活习俗相同形成的小群体，很容易与本地人发生矛盾和摩擦。当双方发生矛盾时，拥有一定群体支持的人相互不难沟通，往往容易采取非法手段，影响社会的稳定和安宁。可见，城中村是城市社会多重社会矛盾和问题的聚焦点，总之，化解各种矛盾和调节各方利益冲突是城市政府的一项重要职责。

在城中村社区建设中，单纯依靠行政推力或排斥行政推力以及过分推崇居民自治，都不利于社区建设的健康发展，要推进城市化健康发展，必须按照科学发展观的要求，以人为本，统筹城乡关系，实现城乡协调可持续发展。

首先，要把“城中村”纳入城市总体规划。“城中村”由于没有真正纳入城市的统一规划、建设和管理，且具有自发性和盲目性，严重阻碍了城市的进一步发展。为杜绝“城中村”的再度形成，规划应充分考虑城市用地功能、基础设施的发展水平及城市容量的适度控制标准，确定城市基础设施布局和建设开发时序，在宏观层次上发挥对城市未来整体地价的引领作用。习惯于摊大饼式扩张的城市，对改造成本高的“城中村”采取搁置政策，向城市外围“蛙跳”，结果是旧的“城中村”问题没解决，新的“城中村”又梯次出现。必须把“城中村”统一纳入城市整体规划，作为城市有机空间，而不是游离于城市规划之外的孤岛，统一开发，推行户籍、土地、管理体制改革，使“城中村”农民转为市民，村委会变为居委会，集体土地变成国有土地，把城中旧村变为公共配套完善、环境优美的城市新社区。在新社区建设中，要打破传统的村庄安置观念，把分

散居住的农户集中搬迁到符合城市规划要求的新社区。通过“一次规划、一次建设、一次安置”，把“城中村”改造与城市的规划和建设结合起来，高起点规划、高标准建设，高要求配套、高效能管理，使新社区成为城区的重要组成部分，要防止可能出现的逆城市化。

其次，明确“城中村”改造的目标，创新改造模式。“城中村”的根本发展取向是走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态、经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个方面，是一个综合的社会转变过程，需要相应的综合与全方位的物质建设、制度建设与社会文化建设。“城中村”与城市危旧房存在本质的区别，理应有自己的针对性改造目标，“城中村”改造的整体目标应该为：通过改造实现村民市民化、组织城市化、管理现代化、经济市场化、环境都市化。为此，需要实施物质形态改造与社会形态改造互促共进的“五化一体”的改造新模式，具体内容如下：一是村民市民化。使被改造的“城中村”村民真正享受市民待遇，共享城市公共服务，不再单设区别转非人员群体的政策，使村民从内心感到被城市接受。二是组织城市化。以村委会改造为居委会作为切入点，加快组织建设、议事程序、管理范畴等方面城市化基层行政组织改造，推进村民自治向社区自治的全面转型。三是治理现代化。加强房屋租赁规范管理的引导，逐步形成契约式的社区社会关系。在此基础上，推行规范化、市场化、统一化的社区物业和社会管理方式。四是经济市场化。加强“城中村”原有集体资产股份制改造，推进产权关系、经济组织性质、治理结构等改革，使之成为能全面参与城市经济分工与市场竞争的社会法人，成为村民参与城市化进程的重要保障。五是设施都市化。按城市规划和市政建设的统一标准，规范城中村改造的容积率、绿化率，由政府统一进行公共设施配置。总之，改造“城中村”是一项复杂的系统工程，要顺应工业化、城市化规律，稳步推进“农业向工业转、农民向市民转、村庄向社区转”。

再次，做好“城中村”的统筹发展。科学发展观指出，必须要坚持统筹兼顾的工作方法和思路。当前政府在“城中村”改造过程中之所以遇到种种困境和阻力，一个重要的原因就是没有真正做好统筹工作。因此，一是要统筹城市与“城中村”的发展，即要处理好大局与局部的关系。要在城市总体规划的基础上，高起点、高标准建设“城中村”基础设施，进行社会环境规划和空间形态设计，充分兼顾经济功能和其他社会服务功能，营造高水平的人居环境。把“城中村”改造作为推进“绿色社区”建设的有效载体，树立统筹协调可持续发展的规划思想，既不浪费土地资源，又要留有一定的建设空间，确保城市未来发展的可塑性，避免低水平的简单重复。特别是在“城中村”改造模式的选择上，要立足当地实际和政府财政状况，谋求长远可持续的发展。二是要统筹“城中村”村民与外来人口的文化融合问题，即要处理好内部和外部的关系。要实现“城中村”有效治理，其村民迅速向城市市民的转变和发展，必须要推动城中村本土文化与外来文化、农村文化与城市文化的融合。唯有如此，才能创造一个和谐稳定的社区环境，推动整个“城中村”的全面协调发展，成为城市化进程的助推力。三是要统筹好“城中村”改造各参与主体之间的利益，即要处理好内部成员之间的关系。“城中村”改造过程中，有政府、开发商、村民三方主体参与，由于各自利益立足点、发展理念以及受文化素质影响的战略选择不同，最终也导致存在各种利益博弈。因此，在目前“城中村”的改造中，如何实现各改造主体(政府、农民、开发商、低收入租房者)的利益共赢，实现城市主人的共生共荣是摆在城市决策管理者面前的现实课题。在这种背景下，应该研究在发挥市场配置资源的基础性作用的同时，发挥政府对各改造主体利益博弈的调节作用，提出有利于城市可持续发展的改造对策，指导我国现有城中村问题科学合理解决。改造的核心是政府在兼顾村民和开发商利益的基础上，明确各方职责，由政府、村民、开发商参与协商并制定“城中村”改造规划，由政府职能部门监督执行，并规范和监管村民及开发商的行为。

最后，调整土地利用结构，整合土地资源，盘活土地资产。土地问题既是“城中村”改造中的难点，也是搞好“城中村”改造的最佳切入点。城市是一个三维空间，土地利用既要平面布局合理，也要考虑各类建筑垂直用地的要求，充分发挥单位面积效能，合理确定不同地段的建筑高度和容积率，努力提高城市建设用地的相对数量，给“城中村”农民带来高额收益和就业机会。由于长期建设的盲目性和无序性，各种类型的用地混杂交错，相互包围，土地利用和建筑规划水平参差不齐，缺乏明显有序的功能分区，导致土地开发的整体效益和环境质量下降。应根据各“城中村”不同的区位条件和实际情况，有针对性地改造，以期用最小的投入取得最大的效益。整合土地资源，并对土地进行资产运营，提高土地的综合使用效率是解决“城中村”土地问题的重要途径。运营好“城中村”的土地资源可以化解“城中村”改造中的许多障碍，诸如资金匮乏、村民安置与社会保障等。在“城中村”改造中盘活和整合土地资产，将“城中村”土地转化为资本进行增值运作的过程，大致可以分为3个阶段来实施：一是量化土地资产，显化土地的真实价值，用市场机制来配置土地资源；二是实现土地资产的收益，通过资产经营实现其良性循环；三是统筹兼顾，在土地市场化运作的过程中实现土地收益的分配工作。

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