中学教育治理体系

中学教育治理体系（精选8篇）

中学教育治理体系 篇1

我国教育治理体系改革该向何处去

当前解放教育生产力，推进教育体制改革，关键在于重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系，从条条向块块让度管理权力。推进教育治理体系改革的路径选择是，从政府间分权治理到部门间合作治理，走向政府、社会间合作治理。

■张志勇

改革开放30年多年来，我国教育改革和发展特别是各级各类教育事业的快速发展得益于教育管理体制的改革，体现在教育行政部门自身管理权的下放和各级各类学校办学活力的释放。《中华人民共和国教育法》第15条对各级教育行政部门的管理权限已作明确规定，但长期以来，形成了教育事务权、教育人事权、教育财政权高度分割、高度集权的管理模式。从宏观上讲，教育部门缺乏教育的统筹权，从中央到地方教育行政都缺乏教育统筹权。从中观上讲，教育行政效率极其低下。各级教育行政部门统筹教育改革和发展，必然涉及人的问题和财政问题，教育行政部门说了不算，导致严重的推诿扯皮。从微观上讲，学校作为教育的主体缺乏创新活力。

重构我国纵向教育治理体系

我国纵向教育治理体系存在的主要问题是：管理权力过于集中、学校缺乏办学自主权、社会缺乏教育管理的参与权和监督权。重构我国纵向教育治理体系，应着重推进以下四个方面的变革。

中央向地方放权

重构我国纵向教育治理体系，首要任务是从中央到地方各级政府及其教育行政部门对教育事务管理权重新进行划分。中央政府及其教育行政部门主管的行政事务应限于国家教育体制、教育规划和实施、改革发展战略和实施、国家教育标准和执行、教育法治统一和实施等，具体事务应该放权给省以下各级政府及其教育行政部门。

各级政府向社会让度教育决策参与权

教育利益相关方在教育决策中的缺位状态必须尽快改变，向教育利益相关方让度教育决策权，是各级政府及其教育行政部门下放的权力的重要方面。现在，各级政府的整个教育决策几乎完全在行政体制的框架下由行政人员自身来运作，而社会各界，教育利益的相关主体，参与教育决策的空间、机会非常少。山东省潍坊市推行重大教育事项“第三方协商式民主听证”，凡涉及学校、师生切身利益的重大教育政策出台，全部委托第三方，组织校长、教师、家长、学生代表进行第三方听证和民主协商，保障利益相关者“话语权”的教育改革，在全国影响比较大。各级政府向学校放权

关键是要依法确保各级各类学校的办学自主权。学校应依法拥有下列自主权：人事管理自主权，包括副校级干部和中层干部任用权、教师职称评聘权、教师自主招聘权、不合格教师的解聘权，自主招生权、财政教育经费和合法募集的教育经费的自主使用权、教师绩效工资的自主分配权、课程改革自主权、对不符合法规要求的教育评估事项的拒绝权等。同时，必须明确作为法人的校长的权力保障机制和约束机制。建议有关部门尽快起草《学校法》，明确政府与学校的权力边界。

建立现代学校治理机制

建立现代学校内部治理机制，包括完善教职工代表大会、学生代表大会制度，建立家长委员会和社区教育委员会等。一要向教师让度权利，各级教育行政部门及其附属教研机构要把教学自主权还给教师，学校要明确并保障教师对学校事务的知情权、管理权、监督权和决策权等。二要向学生让度权利，建立和完善学生代表大会制度，尊重、支持并保障学生的知情权、参与权、表达权和监督权等。三要向家长让度权利，学校要支持学校家长委员会依据章程自主开展活动，保障其知情权、参与权和监督权等。四要向社区让度权利，支持学校社区理事会依据章程自主开展活动，保障其知情权、参与权和监督权等。

重构我国横向教育治理体系

中国教育体制改革最大的问题是横向教育治理体系有很大的问题，具有教育管理职能的各个部门的管理事务管理权力没有相应的边界，主要表现为越权管理和集权管理。重构我国横向教育治理体系，要推进四个方面的变革。

“确权”：确定教育行政权力归属

“确权”，就是要尽快确定教育行政权力的归属。现在很多教育权力不在教育部门，而到了那些非教育职能部门。职业基础教育的管理权是在教育部门吗？很多不在教育部门。民办教育机构的准入权在教育行政部门吗？民政部门、工商管理部门都在审批。校外教育机构的准入，工商部门、民政部门都可以批。可以说，整个教育准入体系混乱不堪。

“分权”：划定教育行政权力边界

最关键的是教育人事权力配置，必须理清组织、编制、人事部门的权力边界。教师招聘、职称评审、教师管理调配等权力应还给县级教育行政部门，编制、人事部门在其职权范围进行总量管理和监督。教师继续教育的管理权应该归属教育行政部门，人事部门只负责对教师继续教育政策的宏观管理。中小学校长和地方教育局长管理方面，组织、人事与教育部门实行分权管理。在教育财政权力配置方面，要尽快厘清财政、发展改革与教育部门的权力边界。按照中央和全国人大常委会关于公共财政预算管理的有关规定，建议与教育财政相关的政府职能部门建立权力清晰、权责明确、分权与制衡相统一的教育财政管理体制。“限权”：推行“三个清单”

在“确权”、“分权”基础上推行“三个清单”，对各级政府教育职能部门的权力进行限定：权力清单，明确各级政府及其教育行政部门的行政审批权力；负面清单，明确各级政府及其教育行政部门不能做什么；责任清单，明确各级政府及其教育行政部门必须依法履行的基本教育职责是什么。

合作治理：教育职能部门间的权力制衡

推进改革的根本目的，就是要在横向教育治理体系方面形成合作治理新格局，建立权力运行和制衡机制。国家在中小学教师管理体制方面推行“县管校聘”管理体制改革，就是推行合作治理的重要尝试。这一改革的根本目的，就是要形成编制、人力资源与社会保障部门负责教师编制和职称岗位总量管理，教育行政部门具体负责教师招聘、职称评审、教师调配的新格局，从而把教师从“单位人”变成“系统人”。

重构我国教育治理工具

我国传统的教育治理工具主要包括单一行政管理、不透明的财政拨款制度和评估达标。要真正提高我国教育行政治理效能，既要改革我国教育行政治理机制，也要重构我国教育治理工具，运用现代教育治理手段。

依法治教：教育治理的根本方式

从总体上讲，我国教育体制改革仍然处于“一管就死、一放就乱”的怪圈之中，最关键的就是依法治教的意识极其匮乏。没有依法治教的意识，在这种情况下放权是极其危险的。在全社会必须强化教育法治意识，在教育治理方面，做到依法用人、依法决策、依法规范、依法治理、依法考核和依法问责。

专业化治理：管理者专业化和管理专业化

这里的专业化治理，包括管理者的专业化和管理专业化两个方面。我们现在要解决一个让懂教育的人办教育、管教育的问题。现在有不少高中校长，有不少的教育局长不懂教育。在推进地方教育局长专业化方面，山东省进行了艰难探索，严格地方教育局长的任职资格；同时，我们必须用专业的方式管理教育事业，走出传统的经验管理和行政管理思维。

信息化治理：教育的大数据管理

当前的教育管理如果没有信息化手段，很多管理无法有精准的判断。要推行大数据管理，就是信息化治理，在当前的大规模教育之下，教育的大数据管理已经成为一个可能。2013年，淄博市启动优质特色高中建设，提出了优质特色学校建设的八大任务，即优化高中教育资源、特色学校建设、现代学校制度建设、课程体系建设、数字化校园建设、教育队伍建设、科研创新、学生综合素质提升等。从专家评教（40%）、学生评教（10%）、家长评教（10%）、工作考核（10%）和教学质量（30%）等五个方面实施多维度评价。研发了普通高中优质特色发展成果展示平台，实现了高中优质特色发展成果的过程性管理以及海量信息的存储积累、分析评价和交流共享，研发了学生和家长网上评教平台，首次组织学生和家长全员化评教。

公开化治理：教育事务、人事、财务管理公开

教育政务信息应当坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，除非法律另有规定。在公开的内容上，要一体推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。只有教育政务信息都公开了，教育行政部门和学校的所作所为才能置于社会公众的广泛监督之下，教育腐败、教育违法行为就没有了藏身之地。只有教育财政预决算及其支出项目公开了，教育公共服务支出就公开了，教育财政效益才能得到有效的监督。加快各级政府的教育财政预决算及其开支项目向全社会公开的步伐，形成公开的监督机制，我们公共服务才能到位。

第三方治理：社会治理与市场治理的引入

加快推进第三方治理，社会治理与市场治理的引入是目前教育治理现代化重大任务。2012年至2014年，山东省教育厅委托山东省社情民意调查中心对全省普通中小学生课业负担进行电话调查。调查项目涉及“睡眠时间”“作业量”“在校学习时间”“考试次数”等涉及学生课业负担的多项内容。2009年以来，山东省全面推行家长委员会建设，让社会家长的力量参与到学校治理当中来。潍坊市大力支持民办教育发展，在教育治理方面通过民办教育，激活公办教育，形成了“公办不择校、择校找民校”的良好格局。

当前解放我国教育生产力，推进我国教育体制改革的关键，是要重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系，从条条向块块让度管理权力。只有在科学分权的前提下，块块才具有统筹教育改革和发展的可能，才能与条条一起实施有效的教育合作治理。推进教育治理体系改革的路径选择是：放权，政府间分权治理；分权，部门间合作治理；让权，政府、社会间合作治理。

中学教育治理体系 篇2

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。它在教育领域里体现为各种教育体制、法律法规和教育的管理, 体现在有一整套紧密相连、相互协调的教育制度以及这些制度的执行能力。推进国家治理体系和治理能力现代化对教育治理体系和治理能力的现代化具有重要的意义。

首先, 国家在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各个领域的制度的完备和进步为教育改革提供更好的制度背景。教育改革的顶层设计、制度改造、利益调整以及效果评价等虽然都是人民群众的期盼, 但却无法自下而上地改革, 只能自上而下地推进, 这意味政府领导、协调、实施力量的大小、强弱决定着改革成效。教育领域综合改革需要有勇气、有魄力、有智慧的政府, 来突破体制带给教育改革的困境, 而不是选择绕道走。国家治理体系和治理能力的现代化将为教育改革提供更大的舞台, 教育改革所需的来自教育外部的制度支持和支撑才能成为现实。这是教育治理体系和治理能力现代化的制度基础。

其次, 十八届三中全会制定的改革路线图与“五位一体”总体布局相适应, 与实践需要相衔接, 国家积极提升在经济、政治、文化、社会、生态文明、党建这六个领域的治理能力。这些治理能力的提升必将更有效地发挥社会主义制度的红利和效能。对教育而言, 这将从外部加快教育治理体系和治理能力现代化的速度。这是教育治理体系和治理能力现代化的效率保证。在国家治理体系和治理能力现代化的过程中, 本身包含着教育治理体系和治理能力现代化的进程。教育同时也是国家治理体系和治理能力现代化进程中的子进程, 在这一进程中, 教育改革的执行效率会获得更为充分的释放和提高。这是一个相互依存又相互促进的过程。这是教育治理体系和治理能力现代化的应有之义。

教育是民族最根本的事业, 是国家跨越式发展经久不衰的力量源泉, 在国家发展中具有超前性和导向作用。教育治理体系和治理能力现代化必将对国家治理体系和治理能力现代化起到有力的助推作用。在当前的时代背景下, 实现教育治理现代化的现实路径是深化教育领域综合改革, 这是我们必然的选择。

这就意味着要通过综合改革在教育内部形成一个制度化的治理架构。这个构架有三个基本的要求。一是要有完整和科学的制度安排;二是要建立起协调有效的教育组织体系, 形成保证制度和组织体系灵活运行的机制;三是要能够有效形成和充分发挥教育治理能力, 有效解决教育发展中面临的现实矛盾和问题。这三个方面是衡量教育治理体系和治理能力现代化的主要指标。教育领域综合改革应该以此为目标。

当然, 要形成这样的一个构架是一个长期而艰巨的过程, 我们要深刻认识到改革任务的繁重, 直面来自各个方面的重重阻力。要实现这一目标, 教育领域的综合改革需处理好几个关系。

一是教育要实现国家和社会的协同共治, 必须理清理顺政府、教育和学校的关系。注重协商、协调、协作、协同, 并妥善处理好这些关系, 这是我们推动教育治理体系现代化的前提。比如政府要分权, 理顺政校关系, 把重心向战略管理方向转移;政府要放权, 抓大放小, 要舍得简政放权, 把不该管又管不好的微观事务向学校放权, 推动现代学校制度建设;同时为了预防“一放就乱, 一乱就收, 一收就死”的怪圈, 要监权, 善于运用法律、规划、经费、标准等综合政策工具进行监督、引导和问责。总之, 要以教育治理体系和治理能力现代化为抓手, 实现全社会的参与和共同治理。

二是要加强制度建设, 完善法律法规, 理顺教育改革的体制机制, 把着力点放在教育体制、法规的建设上, 这是教育治理体系的范畴。教育治理要现代化, 首先要制度化、规范化和程序化。教育领域综合改革要面对现实问题, 主动适应时代变化, 既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规, 又不断构建新的内容, 才能使各方面制度更加科学、更加完善, 实现各项教育治理制度化、规范化、程序化。推进管办评分离是现代教育管理制度的必然选择, 是建设现代化教育强国的制度保障。考试招生制度改革涉及人才培养模式, 涉及教师教书育人, 涉及学生全面成长, 涉及国家怎么选拔人才。扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权, 完善学校内部治理结构等一系列的教育改革措施充分发挥了治理体系的效能。

三是教育问题错综复杂, 综合性和关联性都很强, 必须处理好教育改革与社会领域改革的关系, 教育改革必须通过综合改革的方式来推进, 这是我们的方法论。教育工作具有特殊性, 必须把握和运用好教育、教学和人才成长三大规律, 统筹兼顾, 推进改革;改革不是一个或几个教育领域改革, 而是涉及从学前教育到继续教育的各级各类教育, 并选择若干重点进行突破。此外, “孤掌难鸣”, 在着力破除制约自身科学发展的体制机制障碍外, 教育改革还要与其他社会领域改革相互配合形成合力。对教育现实的困境和难点, 我们不能回避, 直面现实是第一要点, 在此基础上, 我们才有可能运用综合的手段统筹解决一块块硬骨头。

因此, 教育领域综合改革要从加强统筹协调、加大激励引导、强化检查监督、营造良好氛围等多个方面着手, 才能在综合改革的进程中实现教育治理的制度化、规范化和程序化, 提高教育治理的能力和效率, 科学、民主、依法地实施教育治理, 从而推动教育治理体系和治理能力的现代化, 乃至教育的现代化。

当然, 这一切的改革要有一个基本的前提, 那就是立德树人。立德树人作为教育的根本任务, 是深化教育领域综合改革之魂。坚持立德树人的基本导向, 本质要求是育人为本、德育为先、能力为重、全面发展, 尽力为每个学生提供适合的教育, 让每个孩子都能成为有用之才, 成为德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。

中学教育治理体系 篇3

委厅领导班子成员分别就2013年工作总结和2014年工作设想建议作了发言，罗伟其传达了2014年全国教育工作会议主要精神，全面总结了全省2013年教育工作情况，部署了2014年全省教育工作。

罗伟其指出，一年来，在省委省政府的正确领导下，包括委厅机关全体干部在内的全省教育系统广大干部凝心聚力，众志成城，开拓创新，不懈奋斗，推动全省教育事业改革与发展取得明显成效。主要表现在：一是省级政府教育综合改革的统筹能力进一步增强。义务教育均衡优质标准化发展、扩大和落实高校办学自主权、高校“四重”建设、民办教育规范特色发展等4项重点工作推进取得实效。教育保障能力得到巩固，教育民生实事有效推进，学生助学体系更加完善，“强师工程”扎实推进，教育信息化工作取得成效，教育交流合作水平进一步提升。二是“创强争先建高地”的统揽作用进一步彰显。各级党委政府重视教育的责任更强，各地各校推进“创强争先”的力度更大，社会各界支持教育的氛围更浓，各级各类教育协调发展的成效更好，服务教育中心工作的助力更强。三是作风建设和队伍建设的保障作用进一步提升。党的建设呈现新气象，党风廉政建设取得新成效，高校领导干部和机关干部队伍建设有新进展。

罗伟其强调，2014年要以党的十八大、十八届三中全会、省委十一届三次全会和全国教育工作会议精神为指导，坚持通过深化教育领域综合改革不断增创教育发展新优势，深入落实教育规划纲要，扎实推进教育重点工作，全面推进教育“创强争先建高地”中心工作，加快推进教育治理体系和治理能力现代化，努力办好人民满意的教育，为实现“三个定位、两个率先”总目标提供有力的人才支撑。一要抓学习，全面加强教育治理体系和治理能力的现代化建设。二要抓改革，激活教育“创强争先建高地”强大动力。三要抓落实，以重点工作为抓手全面促进中心工作。四要抓实效，不断提升教育改革发展水平。

各处室、事业单位副处级以上干部和部分科级干部代表共计170余人参加了会议。

中学教育治理体系 篇4

作者：陈冬红

南京社会科学 05期

一、国家治理体系与财政分权治理结构的一致性

当前我们所处的时代，是从国家统治到国家治理的时代，财政分权治理结构作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，应顺应时代变化，及时改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，构建新型现代分权治理结构，并使之更加科学完善、规范化和法治化，真正实现与国家治理体系保持一致性。

(一)财政分权的多层要义

一般层次上分析，财政分权有三层要义：一是赋予地方政府一定的税收权和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模和结构，使民众满意政府提供的社会服务，基层民众自由选择所需政府公共品类型并积极参与社会管理。二是中央与地方政府及地方政府间财政分工的方式，是释放财政压力的体制变革，财政分工或分权方式分为立宪性一致同意型和行政性一致同意型。三是财政分权的体制关系，即地方政府有相对独立的立法权与司法权，如税收立法权等。按地方政府权力大小，划分为不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制、完全的分权化三种分权类型。我国分权类型较为复杂，带有市场维持的联邦主义色彩。

更深层次上分析，财政分权是建立在政府职能和事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主和民主方式，并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央与地方政府及各级政府间关系的一种财政体制。一是财政职能性与收支相对独立性。政府职能明确，职能在政府间划分也明确，相应各级政府的收入与支出范围明确。二是效率性与最优化。事权与财权相统一，体现经济学中的成本与收益原则，追求最大化目标，各级政府使用居民的税收为全体居民提供最合意的公共产品，包括最优税收税率与结构、最优支出规模结构等。三是民主性与公平性，体现政府是一个为民办事的组织的思想，既保证各经济微观主体的利益与自由，使得各微观主体的偏好得以显示，又通过民主的方式协调各主体之间的利益矛盾，为居民参与财政活动提供公开透明的信息与渠道，保证中央政府不随意侵占干预地方政府利益。地方政府不是或不完全是中央政府的代理机构，而是具有独立权利的组织或行为主体。四是规范性与法律性，各级政府间的关系、职能与行为是较规范的，有法律作依据和保证，有较强的稳定性与可预测性。五是激励相容性，分权体制既要保证地方政府与中央政府利益的协调，又要保证各级政府官员、职员的个人利益与地方居民利益的协调统一。

(二)分权理论的不同视角

为什么要给地方政府分权。财政分权研究的逻辑起点是地方公共财政得以存在的基础。一是菜单理论。论证了地方政府存在的必要性和合理性，认为地方政府更接近民众，更了解辖区内对公共服务选择的偏好及效用，比中央政府资源配置更有效率，地方政府存在的意义即为实现社会福利的最大化。二是用脚投票理论。通过七个假设条件，构建了地方政府模型，又通过社区间的充分流动和“用脚投票”的迁移，选择能够提供最满意公共服务与税收组合的区域居住，达到接近于偏好的水平;区域之间通过相互模仿和学习，实现社会福利最大化。地方政府间存在竞争机制，地方政府提供地方性公共物品，使中央政府统一提供公共服务带来的非效率性极大降低。对地方税设置的一系列问题，如税率和主体税种的设计，应考虑居民的流动性等问题，为地方税收竞争理论奠定理论基础。三是财政分税思想。从财政三项职能出发，分析地方政府缺乏充足财力和经济主体流动性。收入分配与经济稳定应由中央政府负责，资源配置由地方政府根据辖区居民偏好做出选择，更利于经济效率的提高和社会福利水平的改进;中央和地方政府之间必要的分权，通过税种固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。四是财政分权定理。通过一系列假定，将社会福利最大化表达为一个线性规划，并得出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件时，发现在等量提供公共产品的限制下，某种公共产品由地方政府提供优越于中央，地方政府将帕累托有效的产出量提供给各自的居民，比中央政府直接向全体居民提供任何特定的、相同的产出量有效得多。五是偏好误识理论。从信息不完全和非确定性出发，对中央政府完全了解社会福利函数偏好提出疑问，即中央政府有可能错误地把自己的偏好误认为成社会偏好，导致对公共产品的过量供应或供应不足，如由地方政府提供，社会福利更易达到最大化。六是俱乐部理论。把社区比作俱乐部，其最佳规模应为外部负效应所产生的拥挤成本等于新成员分担成本所带来的节约的均衡点。七是鼓励政府竞争理论。实行多级政府结构财政分权，能强化政府尤其地方政府本身的激励机制，鼓励竞争。地方政府对经济活动干预多，会使有价值的投资活动转向干预较少的区域，地方间的竞争会因此减少不适当干预，提高经济效率，地方财政收支挂钩会促进地方政府努力繁荣本地经济。尤其地方政府的活动，能在相当程度上与经济当事人(企业)形成一种激励，风险上分享或共担关系。八是政策实验与创新理论。多级次政府的存在，能更多提供政策实验与创新的机会。中央层的政策实验，管理者仅一人，而分层级实验，管理者是多人，显然更具创新性政策主张。地方层的政策实验，更易克服中央层面难以克服的各种根本性障碍。九是改善政府机构控制理论。以集权式由中央政府行使职能，要面对众多事物，加之信息不充分等，必然会使政府机构陷入低效率状态。职能分级行使，明确权责，可改善政府机构效率，解决机构中控制与激励的权衡问题。尤其现代财政分权理论继承传统理论指导原则，在分析框架和方法上的拓展及对公共品层次性和市场供求关系的分析套路上进行突破，并引入当代政治学、经济学，特别是经济管理科学的最新成果，运用激励相容与机制设计学说、委托代理关系等研究框架，使财政分权更趋优化。

(三)财政分权结构要合理

为什么政府分权要适度。一是下级政府拥有更多的政策制定自主权。增加了政府行为协调的复杂性，分权化主要的政策挑战在于，设计和发展一个适当的多级次的公共财政系统，更有效和充分地提供地方公共服务，并保持宏观经济稳定。通过样本计量经济分析，财政分权的缺陷是对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败，经常导致地方财政的压力和刺激地方政府的赤字偏好，尤其在发展中国家，会影响宏观经济的稳定。只有严格地方财政纪律，运用市场力量和设计更好的制度，才能使政府间财政关系协调的失败最小化，这是财政分权至关重要的先决条件。二是要有效提供公共服务。对转移支付的受益者，要求有足够的财力，有充分的灵活性，对结果负责。要将转移支付分为总体目标补助和特定目标补助。所有地方政府都应按标准程序管理财政问题，保持完备的账目，接受定期和公开的审计，尽管中央政府不应干预地方政府的预算和行为，但应保持地方财政最新和完备的信息，并让这些信息公开化。三是理顺政府间财政关系。分权化易导致地方政府不守财政纪律，尽量多地耗费国家资金，产生公共品问题，诱发超权限过度支出问题，只有通过合理选择设计各级政府间财政关系来解决。中央政府事先对每个地区承担一定水平的转移支付，或地方政府影响中央政府获得转移支付，给出更低的中央公共品支出和更高的地方支出与转移支付。两者相比，显然后者更能获得较高的福利水平，如将此模型扩展到地方税和中央税，结果相同。

政府分权过度的副作用如下：一是削弱中央政府宏观调控经济能力。因中央和地方的利益存在着差异，过度分权会导致中央制定财政政策和货币政策的回旋余地变小，降低中央政府调控宏观经济的效力;二是导致收入分配不公。权衡地区间的再分配政策，尤其在调节个人收入方面，应强调中央政府的作用，若由地方政府对本辖区进行收入或财富的再分配，必然出现轻重不一，导致人口与财富的非正常流动;三是加大地区间发展不平衡。越是富裕地区，税基越大，同样的税率，地方政府可提供更多的公共服务，或以更低的税率提供同样的公共服务，加速发展，而落后地区则可能陷入“贫困的陷阱”，即典型的“马太效应”;四是降低效率。公共产品存在外溢性，行政区域间的界限并非完全依照公共品的受益范围划分或界定，而是历史和政治等多方面因素共同作用的结果。因此，地方政府以辖区内的边际收益等于边际成本为标准提供公共品最优数量时，会对有外溢利益的产品提供不足或对外溢成本的产品提供过量，从而无法达到帕累托最优。同样，公共产品供给还有规模经济优势，若让各地政府分别提供此类产品，必然会因生产达不到一定规模而成本加大，效率降低。许多发展中国家市场与政府的界线不清，地方政府经常误入竞争性领域，将公共资金投入到一般性行业与市场争利，并用行政权力进行地方保护，地方财权的增加与低效的重复建设必然滋生地方保护主义，从而导致市场的分割，影响统一市场的健康发育。

二、转型期我国财政分权治理结构存在的不协调性

(一)政府间财政关系缺乏宪法和法律保障

无论单一制还是联邦制国家，一般都存在着中央与地方政府之间的利益博弈，这种博弈表现为两种形式：即在宪政体制下的合法博弈;在缺乏制度安排条件下中央与地方政府间的讨价还价。西方宪政国家往往直接通过宪法规定中央政府与地方政府之间的财产权利划分，特别是通过划分中央政府与地方政府的征税权，实现宪法层面的财政分权。按照国际惯例，中央与地方政府通过宪法明确财产权利划分体系之后，无论中央还是地方政府，都不能逾越宪法规定，扩大自己的财产权利。目前在我国转型治理的过程中，尚缺乏宪法意义上的财政分权。中央与地方所有财政关系调整，都是通过中央的“决定”、“通知”来传达和执行，财政关系的具体调整也缺乏相应的法律依据。由于没有法律的依据和约束，1994年以前的财政分权方案，总是中央和地方谈判妥协的结果，当年的分税制虽采取了各省一致的分享方案，但每省的基数不同，随着时间的推移，各省之间的差距逐渐拉大，且分税制方案是中央政府与各省分别谈判所形成的，各省之间没有直接的交锋，不是各省之间妥协的结果。虽然各省在分税制初期都接受了此方案，但随着各省之间差距的拉大，调整分税制方案的呼声高涨，又因制度变迁的主导者是中央政府，在没有法律约束的情况下，随时有可能根据自身利益来调整方案。如个人所得税原为地方税，由于曾收入激增，改为中央地方共享税，分享比例各占一半，后又进一步调整为中央占60%;证券交易印花税中央开始占50%，后调整为88%。可见，财政体制缺乏内在的稳定性和法律保障。当然，中央出于对国家宏观形势的考虑，必要时做出相应的政策调整是正常的，但财政体制的内在稳定，或中央政府的可信承诺，是财政分权的一个基础，要求必须以宪法和法律形式明确政府间的财政关系，中央政府的“利己倾向”，直接导致了地方政府的机会主义倾向。分税制前，地方政府会擅自减免企业税收，并将预算内收入转移到预算外，藏富于企业;分税制后，则鼓励企业拖欠中央税款、谎报收入基数，鼓励地方企业逃避银行债务等。

(二)垂直集权与财政分权相冲突

地方政府缺乏财政自主权并日益成为财政分权的障碍，分权包括人权(选举、任命地方官吏)、事权(提供地方公共品或供给公共服务能力)和财权(税收权和举债权)三方面权力的下放。财政分权要求地方政府有充分的人权，这是取得财政分权效率的必备条件。但在高度的行政垂直集权下，地方政府主要领导由上级任命，下级只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众要求。这种行政集权对财政分权产生了强烈的负面作用，主要表现为事权财权的.背离――事权层层下放和财权逐级集中。1994年分税制后，地方政府不仅要承担行政管理、义务教育、农业支出、社会治安、环境保护等多种地方公共产品，还要支持地方经济发展。这是支出责任的下放，并写入《预算法》。与此同时，中央财政集中度不断提升，从而导致地方政府出现巨大收支矛盾。之后，地方财政收入占中央财政收入比重一直稳定在48%左右，但地方财政支出却占全国财政支出比重的70%左右。适当提高中央财政收入比例符合财政分权的要求，有利于提高中央政府的宏观调控能力，但财权上收的同时并未相应地上调事权，这给地方造成了沉重的财政压力，由地方政府负责社保、医疗、教育等明显具有外溢性的公共服务，世界上也不多见。中央政府事权不断下压省级政府的同时，省级政府也逐级向县乡政府下压。县乡政府要承担本级政府的行政管理、义务教育、农业支出，还要承担一些没有事先界定清楚的事权，如社会保障，当年分税制推出时，该项事权没有界定多大程度上由省以下特别是县级政府承担，现在实际上要求县乡政府承担。这些事权大都刚性强，支出基数大、增长快，有些地方义务教育高达县财政支出的85%。事权层层下放的直接后果是县乡财政陷入困境，基层公共品供给严重不足，实际债务负担沉重，财政寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。

(三)横向失衡与地区间财政不均衡加剧

应当说转移支付制度是促进各区域公共服务水平均等化的主要手段，而我国现行的转移支付制度的政策结果并不理想。从转移支付形式看，体制补助和税收返还，实际是中央与地方政府妥协的产物。1994年分税制改革为保地方政府既得利益，艰苦谈判的结果是实行中央对地方的税收返还制度，返还额以1993年中央从地方净上划的收入数作为税收返还基数，逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1U0.3系数确定。这种以照顾既得利益为目标、以收入来源地为原则的税收返还办法，形成了“一省一率、一省一额”，不可避免地带来了与生俱来的不均衡结果，而且在转移支付中占主导地位，其比重曾高达82%，为消除不均衡影响，中央也曾推出过渡期政府间转移支付试验计划，帮助贫困地区;专项转移支付，如对公共医疗卫生体系建设投入、失业人员补助、西部大开发和东北振兴财政支持等，对缩小地区间财政不平衡作用，总体上效果欠佳、力度不够、规模有限。而且作为国家特定领域改革的财政支持和资金保证，并不符合应有的公平化要求，补助缺乏科学依据，虽采用了多元回归法，但涉及范围不大，采集因素不多，随意性较大。要求地方配套的做法，也对原本并不宽裕的地方政府造成了压力，其结果反而拉大了地区差距。

(四)地方财政层级过多与政府预算软约束并存

一方面，地方财政层级过多。我国是五级架构的政府，世界上较典型的仅三级架构或准三级，如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国。我国五级半政府管理结构层次：即一级为中央政府，二级为31个省、自治区和直辖市，三级331个地级行政单位，四级2861个县级行政单位，五级44741个乡镇级行政单位。上世纪80年代以来，又专设了16个计划单列市，相当于副省级单位。按此架构，如各级政府都要求按分税分级的框架形成财力分配，拥有其主体税种和稳定税基，难度很大。同时，财政级次过多导致资金使用效率边际递减，带来不同级次政府之间的财政博弈，地方财政困难加剧，债务增多，某种程度上与政府级次过多、地方政府缺乏主体税种不无关系。另一方面，地方政府预算约束弱化。地方预算硬化的前提是地方政府能够从正式的预算安排中得到足够的收入资源，事权与财权相匹配，而现行财政体制结构很难做到。由于地方政府过多的支出责任易激发预算外收入偏好，下放的财权又使地方政府有取得预算外收入的权力，一定程度上地方政府的预算外收入甚至体制外收入是中央政府默许的，地方各级人大也无法有效监督。大量非正常收入存在，地方政府实际上拥有了向当地居民和企业收取无限“收入”的权力，且这种权力不受监督，预算很难约束;大量借款难以消化，分税制体制并未包含地方政府融资权，大量地方隐性债务、或有负债和债务危机隐患不断浮出水面。

(五)财政竞争与市场分割严重

财政竞争是地方政府财政分权的必然结果，不仅表现为上下级政府间的垂直竞争，还伴随同级政府间的水平竞争。“分灶吃饭”财政体制下，主要是上下级政府间的垂直竞争。地方政府采取先对企业减免税，后集资摊派等形式体外循环，纳入地方金库。分税制下，主要是同级政府间的水平竞争。由于我国企业所得税按隶属关系征，划归地方政府的国企自然成了地方的重要财源，地方为维持本地经济繁荣，保证财政收入稳定，努力扩充自身控制的经济资源，热衷于上大项目，特别是高税产品和预期价高的产品，盲目投资，重复建设，并采取税收优惠、地方保护等手段，吸引税收资源流入和限制外地资源进入本地市场，如设置准入壁垒或流出障碍，采取不正当手段对外倾销，甚至保护、纵容造假和伪劣产品的生产销售，严重阻碍了要素自由流动和市场化进程。

三、国家治理新常态下财政分权结构取向的合法性

(一)加快中央与地方财税关系的法治化进程

一是收入划分的法律约定。应启动立法，并以征税效率高低为标准，适中征收的应归中央，区别对待的归地方。从税种结构看，应以增值税为主，消费税和营业税为补充。其中，增值税对发票管理和征收素质要求较高，易偷漏税和骗税;所得税因我国金融系统尚不发达，企业财会信息披露不规范，企业收入和居民收入透明度低，征收成本高，且近年来增幅有限，增值税增幅空间远大于企业所得税，各有利弊。因此，短期维持现行税收结构，但从长远看应逐步规范兼并一些诸如城建税、教育费附加和土地增值税等数额较小而征收成本较高的地方税种。同时，考虑增加资源税比例并适当将其作为地方税的主要税种，以增加资源丰富偏远地区的收入。如将森林、水、旅游、牧场等资源纳入征收范围，可调动地方保护资源的积极性，还将促进资源的合理开发和有效利用。我国相对贫困的中西部和东北部地区为资源大省，确保合理可持续开发前提下，开征资源税是弥补地区收入不足的有效举措。二是税收征管体制的立法化和司法化。所有税种都须经全国人大的立法程序通过，这样可以从根本上改变多数税种为条例或暂行条例的状况;规范完善税收争议诉讼程序，强化税收征管法律控制和纳税人权利保障意识;合理划分中央地方的税收立法权，在统一税法前提下，将企业所得税等地方税的部分政策调整权下放地方;对于个人所得税、房产税、城镇土地使用税等对国家宏观经济影响较小而对地方经济影响较大的地方税，在中央统一调控前提下，将具体实施办法、税目、税率、税收减免和起征点等事项交地方负责;税源零星分散、征收成本高、地方差异大的税种，应将立法权、解释权和征管权应全部下放地方。三是明晰中央与地方的税收边界。按财权与事权相统一，权责相结合的原则，进一步明确中央与地方各自的事权，中央管全局，地方管制宜，根据事权赋予相应的财权，通过财权所取的财力与所承担职能相一致并受到法律的保护。

(二)科学划分财政管理权限并以立法形式确立

加快实现财政管理权限划分规范化是转型期国家由管理到治理转变的必然选择和法治化要求的根本措施。

分类划分。一是支出类原则。全国受益的划归中央，地方受益的归地方;全国性的公共服务活动，中央承担，反之归地方;投资大、受益广、协调难、技术高或关系国际竞争力的项目，中央支，其他地方支。二是收入类原则。主要按效率、适应、恰当，责权一致、利益分担等原则进行分类。具体为处理政企关系的效率原则，即税收收入的划分要便于征管、降低成本，有利于防止税收流失、促进收入增加;处理中央与地方关系的税源充分原则，即税源广、收入稳定的税种划归中央，反之归给地方;处理地区关系的公平税负原则，即对可能导致地区间税收竞争、税负不公的税种(如所得税)，实行全国统一税法，中央直管;处理经济发展的市场统一原则，即税收开征不能妨碍全国统一市场的形成，某税种可能被当做地方保护主义和市场屏障的工具，阻碍商品自由流通，就应划归中央。三是职能类原则，即承担稳定职能、收入再分配职能的相关税种划归中央;资源配置职能依据公共品性质及层次性和效率，包括配置和征管效率，分别由中央地方共同承担;职能交叉部分，协调解决。四是税种类原则。流动性较大的税种，如公司所得税、增值税等划归中央;较小的，如房产税、土地税、土地增值税等，划归地方;与自然资源有关的税种和关税及其他影响市场公平竞争的收费，全部划归中央。

分层设计。一是事权明确。做到层层职责分明、事事关系明确。第一层是国家与市场的事权。市场有效的领域国家退出，市场失效的国家介入，由此决定政府与企业和个人的“事权”，这是基本准则;第二层是中央和地方的事权。全国受益的公共品由中央政府提供，地方受益的由地方提供，以此确定职能范围和事权界限;第三层是地方与地方之间的事权。按受益原则，谁受益谁出资，中央居中协调;第四层是政府机构之间财政活动的事权。如财政与税务、国税与地税、财税三家与国资管理部门、税务与海关、财政与社保，以及各部门内部之间的事权关系。二是财权合理。财权划分以事权为基础，有多大事权就应有多大财权，体现权利义务对等。由于中央政府承担了国家安全、国际往来、政治稳定、全国性的立法和司法、货币管理、宏观经济调控、社会发展等重大职责，财权也应体现中央的主导地位，主要的财政立法权、财政收支权应集中在中央。同时，按责权一致、效率优先原则，给地方以相应的财权。三是财力充裕。财政收入多寡要与担负的职能相适应，确保各级政府有足够的财力满足职能需要。衡量财力充裕的指标简单讲即财政收支状况，健全的财政体制应保证各级财政收支大体平衡，不发生债务危机。四是统分结合。由于转型期经济关系的复杂性，事权和财权的划分很难做到界限分明，总有些模糊或交叉，要做到事权明确、财权合理，相当程度上依赖于实际操作过程中的相机抉择。财力的划分更是如此。虽然各财政主体的收支可从数量上严格区分，但因转移支付的存在，财力的划分实际上也是相对的，目的在于通过权责关系的划分调动各级政府的积极性。无论制度规定还是财政具体活动，各财政主体须有独立行使的事权、财权和财力，忽视地方利益，或靠中央接济过日子的做法，实践证明行不通。但过分强调地方利益，也会造成诸侯割据，经济分化，危及政权。所以，统分适度才能协调矛盾，共同发展。

(三)财政分权治理结构近期路线图

一是先行适度分权治理结构试点改革。财政分权的实质在于中央和地方政府间职责与权力范围的划分，以避免信息不对称，促进资源的更有效配置、社会福利的最大化和制度创新。在国家治理体系背景下，财政分权的核心问题现代预算制度已呈现出从控制导向走向绩效导向，从合规控制转向公民参与，从年度预算拓展为中期财政规划等演化趋势，要抓住时机，先行选择适度分权改革的试点，进一步探索如何赋予地方应有的税收管理权，强化地方政府的预算约束，处理好适度分权问题。二是处理好三个关系。国家资源汲取、政治渗透和危机解决能力的提升离不开财政收入支撑，财政分权治理结构须有较高的集中性;发挥中央和地方两个积极性，事权调整实现哑铃形分权结构，虚省弱市、强化中央权威，税权调整以分税为主、分成为辅，鼓励地方积极性;转移支付以地方辖区居民效用最大化，上级政府能够对支付资金有效监督为前提，强化用途指定较宽泛并按因素法分配资金的分类拨款，提高资源配置效率。三是夯实分权治理结构规范化基础。全面规范、公开透明的预算制度是国家治理体系与治理能力现代化的基础性制度载体。改革目前核心预算机构缺失、预算碎片化等现实约束，组建国家预算管理局，推进全口径预算管理;引入参与式管理，试行分部门预算审议与票决;构建跨年度预算平衡机制，稳步推进中期财政规划;整合预算监督资源，加强财政问责，承载公共受托责任。严格财政纪律，加强预算资金规范化管理和监督，加大对地方财政支出和转移支付资金使用的审计监督力度，加强预算资金透明度管理。四是探索预算公开法治化路径。预算公开法治化与财政分权体制本质上密不可分，我国预算公开实践表明，法治化是预算公开的必然选择。预算公开法治化的实质是实现预算权的规范化。现代法治国家预算权规范化的发展有公法与私法两条路径，但当前我国预算权的配置与监督都面临着一些困难，需结合财政分权体制，遵循预算公开法治化一般规律，合理利用转型期的民主资源，在慎待财政分权体制下纵向政府间事权存在差异配置的基础上，激发多方积极性和创造力。省以下各级政府预算公开可借助私法进行，以协商民主为基础将预算权规范化的价值问题转换为程序问题，化解预算权规范化外部困境中难题，将推进社会公众的预算参与作为实现预算公开的手段;省级以上层级(含省级)预算公开应从顶层设计出发，以代议制民主为根基来突破预算权规范化内部困境障碍，形成倒逼式逻辑关系格局，为我国预算公开的法治化进程奠定基础。

同业业务治理体系改革方案 篇5

为贯彻落实《河北银监局关于印发规范商业银行同业业务治理工作方案的通知》（冀银监发„2014‟93号），推进同业业务专营部门制改革，实现同业业务合规经营和规范发展，全面加强风险防范，特制订本方案。

一、改革目标

（一）强化管理。通过改革，建立与所开展的同业业务规模和复杂程度相适应的同业业务治理体系，将同业业务纳入全面风险管理，建立健全前中后台分设的内部控制机制，加强内部监督检查和责任追究，确保本行依法合规开展同业业务，符合国家宏观调控政策和银行业监管要求。

（二）控制风险。通过改革，实行同业业务专营部门制，由本行指定资金营运中心负责经营，强化对同业业务的安全性、流动性、盈利性的统筹管理，确保风险得到有效控制。

（三）回归本质。通过改革，实现同业业务回归流动性管理手段的本质，促进流动性管理，优化金融资源配置，更好地服务实体经济发展。

二、组织保障

成立藁城恒升村镇银行同业业务改革工作组，切实加强改革工作的组织领导，确保10月底前全面完成同业业务改革工作任务。工作组的组长为史素萍行长，副组长为主管业务副行长李志广，组员为朱陈建、安胜华、邵梦华、杨旭。

三、改革重点

（一）管理机构的设置。坚持“统一管理、集中授权授信、专业运作、快速反应”的工作模式，稳健开展业务。同业业务由财务会计部在授权范围内负责日常管理运作和资金汇划审批，资金营运中心专营，风险管理部负责资金业务的风险督导。

（二）部门职责和业务范围。资金营运中心负责搜集、整理各银行业机构利率等相关信息，制定可行性资金运作计划或方案；执行、跟踪资金运作实施情况；指导、规范和合理配置本行的资金运用，并进行全面监控；修改完善现有同业业务操作流程，并根据业务创新情况制定新的管理办法和操作流程。资金营运中心负责专营本行现有同业业务。具体包括同业拆借、非结算性同业存款。

（三）业务人员的归口管理。同业业务人员归资金营运中心统一管理。分设前台交易岗、中台监控岗，后台交易岗和资金清算岗，实行岗位轮换和强制休假制度。

（四）职责分工。前台交易岗负责前台交易业务，即对同业拆借等业务的询价和成交，并打印前台成交通知单，保证各项交易指令正确、及时发送。平时要密切关注银行间市场行情、及时分析判断国家的宏观经济走势，根据对市场行情的分析判断以及本行资金头寸情况，向中台监控岗提出拆解的对象、期限、利率、金额等方案。中台监控岗负责对前台交易的业务、对象、金额，及时作出市场的风险评估、测算、以及交易对手的授信，形成分析报告供决策领导参考。后台交易岗负责后台交易业务，即在审核前条交易成交单和审批单的基础上，进行换人复核，跟踪资金去向。资金清算岗应每日根据余额表，提供资金头寸及资金需求给交易员参考，根据相关审批书进行资金清算，并建立相应的台账，做好后续会计核算工作。

（五）操作程序。同业存款：资金营运中心根据我行的头寸数据，填写审批单，由财务会计部复核，逐级上报审批并签订合同后，进行资金划转。同业拆解：由业务发展部发起，前台交易员提出拆借方案，由中台监控岗审核交易对手的授信资料包括相关证照和近期财务报表，提出授信额度并报本行风险管理委员会审批，逐笔订立交易合同后，方可办理资金划转业务。

（六）财务核算管理。本行计划由清算中心具体分工负责相关同业业务财务核算。计划财务部单设后台（结算员岗），负责业务资金划转。

（七）建立责任追究制度。通过加强同业业务内部监督检查，保证业务的真实性、合规性和安全性。同时，明确各岗位职责，建立责任追究制度，对在同业业务办理过程中出现的违规行为，依据《藁城恒升村镇银行工作人员违反金融规章制度行为责任追究办法》进行处理。

四、健全治理体系

（一）同业授权管理。对资金营运中心进行集中统一授权，至少每对授权进行一次重新评估和核定，资金营运中心不得进行转授权，不得办理未经授权或超授权的同业业务。

（二）同业授信管理。由本行业务发展部负责制定《同业授信管理办法》，对表内外同业业务进行集中统一授信。本行不得进行多头授信，资金营运中心不得办理无授信额度或超授信额度的同业业务。

（三）对手准入机制。建立健全同业业务交易对手准入机制，对交易对手进行集中统一的名单制管理，定期评估交易对手信用风险，动态调整交易对手名单。

（四）应急计划。制定同业业务应急计划，保证同业业务的连续性和有效性。

边坡治理工程质量管理体系 篇6

质量管理体系

编制单位：××××××××××××

××年××月

××××××××××西区高边坡及弃土场综合治理工程总承包（EPC）第×标段

质量管理体系

审批：

审核：

编制：

编制单位：××××××××××××

××年××月

目录

1项目概况..............................................................................................1 2施工质量保证体系的建立和运行.......................................................1 2.1施工质量保证体系的建立.........................................................1 2.2施工质量保证体系的运行.........................................................2 3 质量方针和质量目标..........................................................................2 3.1质量方针....................................................................................2 3.2质量目标....................................................................................3 4施工质量标准及依据...........................................................................3 5施工人员工程质量管理职责...............................................................3 5.1项目经理质量责任.....................................................................3 5.2生产副经理质量职责.................................................................3 5.3项目经理部技术主管、技术员质量职责..................................3 5.4工长（施工员）质量职责.........................................................4 5.5班组长质量职责.........................................................................4 5.6试验员质量职责.........................................................................4 5.7测量员质量职责.........................................................................4 5.8质检员质量职责.........................................................................4 5.9材料主管和现场材料员的质量职责..........................................5 6施工质量预控......................................................................................5 7施工过程中的质量控制.......................................................................6 7.1 质量保证措施............................................................................6 7.2 技术监督保证措施....................................................................9 7.3工程质量通病的防治...............................................................10 8施工质量验收....................................................................................13 8.1检验批的质量验收...................................................................13 8.2分项工程的质量验收...............................................................13 8.3分部工程的质量验收...............................................................13 8.4单位工程的质量验收...............................................................13 1 项目概况

延安煤油气资源综合利用项目位于延安市富县境内，地处延安市南部，南距西安市约240km，北距延安市和富县县城分别约70km和14km，具体位于富县县城以南的洛阳村和段家庄村附近。项目建设用地位于洛河两岸，由于受地形限制，洛河把工厂分成四大部分：东区、西区、南区（污水处理厂）、北区（综合行政管理区）。西区位于洛阳村西侧洛河西岸的山坡地上，占地面积（围墙内）为782462.555 ㎡。由于整个工厂用地分散在洛河两岸，两座跨河大桥将各个厂区之间联系起来，形成一个有机的整体。本项目西区现有北连接线滑坡、A 边坡、B 边坡、C 边坡和1#～5#弃土场。

现有的A、B、C 高边坡在施工完成后均发生不同程度的破坏，北连接线NK1+950～NK2+000段右侧边坡也发生了较大规模的滑塌。现有的1#～5#弃土场，弃土规模已达到数百万方，如不加以治理，势必会引发泥石流、滑坡等大规模的地质灾害。施工质量保证体系的建立和运行

2.1施工质量保证体系的建立

施工质量保证体系的建立是以现场施工管理组织机构（如施工项目经理部）为主体，根据施工单位质量管理体系和业主方或总承包方的工程项目质量控制总体系统的有关规定和要求而建立的。施工质量保证体系需要根据施工管理的范围，结合工程的特点建立，其主要内容有：（1）现场施工质量控制的目标体系；

（2）现场施工质量控制的业务职能（部门）分工；

（3）现场施工质量控制的基本制度和主要工作流程（可引用企业质量管理体系的相关制度）；

（4）现场施工质量计划或施工组织设计文件；

（5）现场施工质量控制点及其控制措施；

（6）现场施工质量控制的内外沟通协调关系网络及其运行措施。

施工质量保证体系是通过以上内容所形成的现场施工质量保证的制度性和程序性的文件体系，为现场施工管理组织注入质量控制的活力和机制。施工质量保证体系有如下特点：系统性、互动性、双重性、一次性。

2.2施工质量保证体系的运行

施工质量保证体系的运行，应以质量计划为龙头，过程管理为重心，按照PDCA循环原理展开，即计划（Plan），明确目标并制定实现目标的行动方案；实施（Do），包含两个环节，计划行动方案的交底和按计划规定的方法与要求展开施工作业技术活动；检查（Check），对计划实施过程进行各种检查；处置（Action），对质量检查发现的问题，及时进行原因分析，采取必要的措施予以纠正。施工质量保证体系的运行，应按照事前、事中和事后控制相结合的模式依次展开。质量方针和质量目标

3.1质量方针

质量是企业的生命，本工程的质量方针是：质量第一，信誉为本，精心施工，优质服务。3.2质量目标

我单位对本工程的质量目标是：工程质量合格。

4施工质量标准及依据

（1）与发包人签定的合同协议

（2）发包人与监理工程师下发的要求、通知、会议纪要等

（3）监理工程师签发的设计图纸

（4）发包人与监理工程师要求使用的有关规范、规程等 施工人员工程质量管理职责

5.1项目经理质量责任

项目经理是项目经理部质量工作的组织者、领导者，对所承担的工程质量负全部责任。5.2生产副经理质量职责

项目生产副经理必须协助、配合项目经理实现对工程质量工作的组织、贯彻、落实，确保项目经理部质量目标的实现。对工程负有组织、贯彻、落实和检查的责任。

5.3项目经理部技术主管、技术员质量职责

认真贯彻执行国家规程、规范和质量标准，确保质量目标的实现。负责编制工程施工组织设计、施工方案、技术措施、工艺流程、操作方法和工程质量目标设计。负责向工长和班组长进行详细的技术交底，处理日常技术问题，对工程负有质量技术监督责任。5.4工长（施工员）质量职责

组织班组严格按照图纸、规范标准和技术交底进行施工，对违反有关原则的班组或个人给予停工、返工处罚。

组织班组开展自检互检交接检活动，组织本专业分项工程的检查、评定，对操作中的质量问题必须及时处理。

控制本专业的主要材料的使用，对未经验证和试验的材料不得使用，对由于使用不合格材料造成的工程质量事故负直接责任。5.5班组长质量职责

班组长是直接操作的领导者，对操作质量负有直接责任。树立为用户服务、对用户负责的思想，领导本班组严格按照图纸、技术交底、施工规范及操作规程进行施工。5.6试验员质量职责

严把材料进场质量关，及时收集材料准用证、合格证等材料证明资料。一旦发现材料不合格，及时向领导汇报。5.7测量员质量职责

按照设计图纸、技术交底的尺寸准确施放管道中心线、槽底高程和阀室尺寸，及时办理验线手续，及时收集和保存有关施工资料。5.8质检员质量职责

严格按照施工图纸、验收规范、工艺标准、质量评定及验收标准的规定进行验收评定和监督检查。

及时收集整理各分项分部、单位工程质量原始检查评定记录，建立有关质量台帐，及时填报工程质量报表。坚持原则，深入生产第一线，对重点部位、重点工序严格把关，随时掌握工程质量动态，对粗制滥造者有权停工、返工或经济处罚。

参加隐蔽工程检查和验收，交接工作及对质量事故和质量问题的处理。

5.9材料主管和现场材料员的质量职责

根据工程项目所用设备、材料的质量要求，会同物资职能部门采购、订货、运输、保管供应合格的设备和材料。

对进场材料进行验证，及时把有关证明文件转交技术人员，对进场原材料外观质量进行检查，并正确标识。施工质量预控

施工质量计划预控，是以预防为主作为指导思想，在施工前，通过施工质量计划的编制，确定合理的施工程序、施工工艺和技术方法，以及制定与此相关的技术、组织、经济与管理措施，用以指导施工过程的质量管理和控制。

落实各项施工准备工作，对于施工过程的顺利展开并有效控制施工管理目标，有其重要的现实意义。施工准备按其性质分类有：

（1）工程项目开工前的全面施工准备

（2）各分部分项工程施工前的施工准备

（3）冬、雨季等季节性施工准备

从施工质量控制的角度看，施工准备状态预控，目的在于抓好计划的落实，防止承诺与行为、计划与执行不相一致，而使施工质量的预防预控流于形式。施工生产要素通常是指人、材料、机械、技术（或施工方法）、环境和资金。基中资金是其他生产要素配置的条件。通过施工生产要素的合理配置、优化组合和动态管理，以最经济合理的施工方案，在规定的工期内完成质量合格的施工任务，并获得预期的施工经营效益。施工过程中的质量控制

施工过程中的质量控制是质量管理体系中的重点，过程控制的好坏直接影响工程质。7.1 质量保证措施

7.1.1强化质量意识，严把质量关,健全各项规章制度。7.1.2严把主要材料采购、进场、使用的检验关。

进入工地主要材料要严格符合规范设计要求，从信誉好的厂家进货。所有厂制材料必须有出厂合格证和必要的检验、化验单据，否则不得在工程中使用。每批进场水泥、钢材、钢绞线等主要材料，都要由材料员进行验收,确保入场材料质量,并向监理工程师提供供货附件，明确生产厂家、材料品种、型号、规格、数量、出厂日期、出厂合格 证、检验、化验单据等，并按国家有关标准和材料使用要求，分项进行抽样检查试验，试验结果报监理工程师审核，作为确定使用与否的依据。砂石料应按规定作相关试验，各项指标必须符合规定及设计要求方可使用。试验结果同时报监理工程师。7.1.3开工前的技术交底制度

对每个单位工程的每道工序、每个分项开工前均进行技术交底，编制并下发详细的作业指导书。本项目由于工序较多，施工难度大，施工前要编制作业指导书下发至施工队，并给施工的工队讲细、讲懂。开工前技术人员跟班作业，进行工前技术交底，讲清施工方法、操作要点及注意事项。

7.1.4坚持“三检”、“五不施工”和“三不交接”，确保施工质量

“三检”即：施工中上下班进行自检、互检、交接检，达到“检查上道工序，保证本道工序，服务下道工序”的目的；“五不施工”即：未进行技术交底不施工；图纸及技术要求不清楚不施工；测量桩橛和资料未经换手复核不施工；材料无合格证或试验不合格者不施工；上道工序不经检查签证不施工；“三不交接”即：无自检记录不交接；未经专业技术人员验收合格不交接；施工记录不全不交接。7.1.5质量一票否决权制度

项目施工全过程实行质量一票否决制。派具有资质和边坡治理施工经验的技术人员担任质检工程师、质检员，负责内部质检工作。凡进入工地的所有材料、半成品、成品，质检工程师同意后才能用于工程。对工程检验，经过质检工程师的签认，一切需经监理签认的项目，经质检工程师检验合格后方可上报。质检工程师、质检员以施工规范，工程质量检验评定标准为依据，行使一票否决权。7.1.6隐蔽工程检查签证制度

凡属隐蔽工程项目，首先由作业组、队、项目经理部逐级进行自检，自检合格后填写检验申请报告，连同有关资料，呈报检验签证，未经监理工程师签证，不进行下道工序施工，同时不进行隐蔽，以免 形成隐患。

7.1.7测量资料换手复核制度

中线、高程、主体结构测量实行换手施测，测量资料由专业人员换手复核计算，复核后交项目总工程师审核，并报监理工程师验证。现场有关测量桩橛标记定期复核检测，确保测量控制到位。7.1.8施工过程的质量检测制度

质检工程师实行动态跟踪控制，指导施工队、班组进行连续不断的评价、验证及纠偏，对技术文件和质量保障资料检查。对混凝土配合比、坍落度、试件强度进行检测，对其它材料进行物理化学检查。对上述检查活动，发现不合格项，立即开具返工或处理意见，并继续跟踪检测，直至符合验收标准为止。7.1.9仪器设备的标定制度

凡是用于本工程的测量仪器、试验仪器、计量仪表等均按照计量法的规定进行定期或不定期的标定。工地设专人负责计量工作，设立账卡档案，监督和检查。仪器由工地试验室和相关部门指定专人管理。7.1.10施工资料管理制度

设立专业资料员，及时收集、整理原始施工资料（含照片、录像带）分类归档，数据记录真实可靠。文件记录和整理工作由工程项目（单位工程）负责人填写整理，工程结束时装订成册。质检工程师将全部工程质量保证文件和记录汇编成册，施工资料编撰做到与工程施工同步，工程竣工时竣工文件同时移交甲方，作为工程移交不可缺少的组成部分。同时保留一份完整的文件记录，按规定进行内部存档。7.1.11质量奖惩制度

进场后由安全质量部编制质量奖惩制度，分别按照道路、场地、排水、护坡等工程中的“保证项目”“基本项目”“允许偏差项目”及检验频率、检验数量、检验方法编制奖罚规定。7.1.12质量事故报告制度

工程质量事故一旦发生后，采取有效措施，抢救人员，防止事故扩大，并保护事故现场。重大事故发生后，项目经理部立即用电话或电传、电报报告监理、甲方及上级有关部门，三天提出书面报告（工程质量事故报告表）逐级上报。7.2 技术监督保证措施 7.2.1测量工作要求

（1）测量仪器必须保证性能良好，精度满足工程需求。

（2）主体结构测量实行换手施测，测量资料由专业人员换手复核计算，复核后交项目总工程师审核，并报监理工程师验证。现场有关测量桩橛标记定期复核检测，确保测量控制到位。

（3）测量工作必须在日照光线好、风力小于4级的条件下测量，严禁在雾天、雨天大风天气下测量。（4）司镜人员在1个工作日不得调换。

（5）镜腿必须安放牢靠，仪器与镜腿连接结实，禁止在震动环境下进行测量。

7.2.2检查、检测、试验等要求

（1）制定检查、检验及试验技术要求，检查、检验及试验工作要有 专人负责。

（2）检查工作必须落到实处，严格执行“三检”制度。

（3）检测、试验必须由国家或地方认定的专业单位承担，检查、试验仪器必须进行校检，仪器性能良好。7.3工程质量通病的防治 7.3.1混凝土质量通病防治（1）混凝土浇筑

根据混凝土的入仓能力、仓面面积和混凝土初凝时间，按设计分层分块浇筑，单仓混凝土浇筑厚度不超过2m。在结构突变处，为便于模板固定，需要适当调整浇筑层厚；分层厚度考虑模板受力条件及组装拆卸方便，以及吊装设备的能力。卸料时，首先均匀多点下料，人工平仓，入仓混凝土随辅随平仓，仓内若有粗骨料堆叠时，将骨料均匀分布于砂浆较多处，不得用砂浆覆盖，以免造成内部蜂窝。在靠近模板和钢筋较密的地方，人工铲料平仓，使骨料均匀分布。不合格混凝土料严禁入仓，已入仓的不合格料必须清除，并按规定在指定地点弃碴。（2）混凝土捣实

所有混凝土，一经浇筑，应立即进行全面的捣实，使之形成密实均匀的整体。振捣器应能以不小于4500脉冲的频率传递振动于混凝土，使在距振捣点至少0.5m以内的混凝土产生25mm坍落度的可见效应。工地上应配有足够数量的处于良好状态的振捣器，以便可随时替补。振捣应在浇筑点和新浇筑混凝土面上进行，振捣器插入混凝土或 拔出时速度要慢，以免产生空洞。振捣器要垂直地插入混凝土内，并要插至前一层混凝土，以保证新浇混凝土与先浇混凝土结合良好，插进深度一般为50～100mm。插入式振捣器移动间距不得超过有效振动半径的1.5倍。表面振捣器移位间距，应使振动器平板能覆盖已振实部分100mm左右。当使用插入式振捣器时，应尽可能地避免与钢筋和预埋构件相接触。模板角落以及振捣器不能达到的地方，辅以插针振捣，以保证混凝土密实及其表面平滑。不能在模板内利用振捣器使混凝土长距离流动或运送混凝土，以致引起离析。混凝土振捣密实的标志是混凝土停止下沉、不冒气泡、泛浆、表面平坦。混凝土捣实后1.5h到24h之内，不得受到振动。（3）混凝土养护

混凝土浇筑完成后，待表面收浆后尽快对混凝土进行养护，洒水养生应最少保持7d，在拆模以前均应连续保持湿润。同样构件尽可能在同一条件下养护。当结构物与流动性的地表水或地下水接触时，应采取防水措施，保证混凝土在浇筑后7d之内不受水的冲刷。当环境水有侵蚀作用时，应保证混凝土在浇筑后10d内以及其强度达到设计等级的70%以前，不受水的侵袭。养生期间，混凝土强度达到2.5MPa之前，不得使其承受行人、运输工具、模板、支架及脚手架等荷载。7.3.2砌体工程质量通病防治（1）定位放线

根据业主提供测量的定位放线参考点及测量成果中转点（标高控制点），结合施工图纸，进行定位放线。（2）基槽开挖

基槽开挖宜跳槽开挖，分段施工；土方开挖的顺序、方法应与设计要求一致，并遵循“开槽支撑、先撑后挖，分层开挖，严禁超挖”的原则。（3）地基处理

开挖至设计标高，经验槽合格后进行地基处理；回填土应分层填铺，每层铺土厚度应根据土质、密实度要求和机具性能确定。一般蛙式打夯机铺土厚度每层为200~250mm；人工打夯不大于200mm；回填土每层至少夯打三遍。打夯应一夯压半夯，夯夯相接，夯夯相连，纵横交叉；每层填土夯实后，应按规范进行环刀取样，测出干土的质量密度，达到要求后，再进行上一层的铺土。（4）基础砌筑

砂浆、块石符合设计要求；砌筑采用铺浆法砌筑，从下到上，分层砌筑；基础砌筑时砂浆必须饱满，块石必须清洗干净；基础砌筑完毕后必须检查找平。（5）墙身砌筑

基础顶面放线测量，挂线放样；砂浆、块石符合设计要求；砌筑采用铺浆法砌筑，从下到上，分层砌筑；浆砌第一层摆放大块石，大面朝下。块石镶面先用较整齐大块石砌筑，衬砌时采用“丁”“嵌”“楔”等方法。并将块石间隙嵌紧密，石料大小搭配合理；砂浆饱满，灰缝宽度和错缝符合规范要求；按设计要求设置宽伸缩缝，伸缩缝采用沥青模板；墙内布置泄水孔。（6）养护

养护采用水养护法；砌筑后必须在12~18小时内进行养护，养护期不少于14天。

7.3.3截排水沟质量通病防治

截水槽、排水沟发现裂缝及时用沥青将裂隙灌满，对于塌陷段落必须拆除重建，重建段落基础必须进行原土换填处理，换填土必须夯实。坡面出现落水槽、滴水洞及时处理，落水槽、滴水洞必须填实夯实。施工质量验收

8.1检验批的质量验收

根据监理要求进行验收。8.2分项工程的质量验收

根据监理要求进行验收。8.3分部工程的质量验收

根据监理要求进行验收。8.4单位工程的质量验收

中学教育治理体系 篇7

一、治理体系和治理能力是高等教育治理的优先选项

高等教育治理是一个新概念,是在高等教育现代化进程中出现并得到应用的,开始的时候是学者们在学术研究中运用,表示高等教育是一种涉及多种利益相关组织、公民群体和个人的事业,不能由政府或高校领导管理部门垄断举办和管理,应当发挥各利益相关组织、公民群体和个人在办学和管学方面的作用。就治理的本意而言,既有公共治理又有公司(组织)治理,也就是说,治理的涵义既涉及宏观层面又涉及微观层面;既包括了参与举办和办理相关事业,又包括了拥有相关事业的话语权、表决权和监督权。其内涵主要有四:一是利益相关者共同参与举办;二是利益相关者共同参与决策; 三是利益相关者共同参与监督;四是利益相关者共同参与分享。也就是说,治理一方面要保证利益相关者的利益不受侵犯,另一方面要保证事业得到更好的发展,唯其如此,利益相关者才可能共同分享成果,从而达到利益相关者各方参与治理的目的。因此, 治理所尊崇的价值主要是平等、协商、责任和共享[1]。

传统上,我国对高等教育实行集权管理,中央政府控制了绝大部分高等教育政策的制定权,并通过一定的行政手段,对地方高等教育政策和高校办学施加直接而有效的领导与管理[2]。我国高等教育内外部关系封闭, 除各级党委和政府及其高等教育主管部门、高校内部党政组织机构和相关党务、行政人员外,其他利益相关组织、公民群体和个人基本被排除在办学和管学之外,在举办、决策、监督和利益分享等各方面都没有参与的权利。治理就是要打破这种格局,在高等教育发展进程中, 充分实现利益相关者各方的参与,改变只有少数权力机关和工作人员办学和管学的状况。因此,高等教育治理的内涵主要有四:一是建立和完善多样化的高等教育投资办学体制, 形成政府、社会组织和公民群体与个人共同办学的格局,丰富高等教育资源筹措渠道,促进高等教育良性发展;二是建立和完善有关社会组织和公民个人参与高等教育政策制定过程的机制,保证高等教育政策反映利益相关各方的诉求; 三是建立和完善高校内部治理结构,健全教授治学和学生参与的机制,使高校内部利益相关各方的权益得到保障和实现;四是鼓励社会组织和公民个人对高等教育的监督,放松管制,以形成社会化的高等教育问责体系。由此可见,高等教育治理的任务是复杂而多样的,既包括宏观层面也包括微观层面,既包括办学也包括管学,涉及高等教育全方位各层面的改革。

毫无疑问,治理体系和治理能力是高等教育治理的有机组成部分。从功能看,高等教育治理包括参与投资举办、咨询决策、监督问责和权益保障等方面;从构成要素看,高等教育治理包括思想、组织、制度和能力等方面。高等教育治理的功能是通过其构成要素的相互作用来实现的,也就是说,构成要素是高等教育治理功能实现的基础。在构成要素中,高等教育治理思想发挥着引导作用, 高等教育治理的组织建立、制度建设和能力要求与培养都以高等教育治理思想为指导,都要体现治理思想所包含的价值期望,并保证其得到实现。高等教育治理组织包括遵循治理思想所建立的各种审议、咨询、决策、审核、监督、仲裁和评估机构及其组成人员;若以高校为界,又可分为外部或宏观治理组织和内部或微观治理组织,外部和内部都可能建立不同层次的治理功能组织,它们共同构成高等教育治理体系。高等教育治理制度是根据治理思想的要求所制定的各种法规、政策和规章,它既是高等教育治理思想的反映,又是治理组织开展治理活动的准绳。高等教育治理能力是治理主体,即治理组织和相关人员开展治理活动、实现治理目标的能力。由于组织的功能主要是通过其组成人员实现的, 因此,治理人员的能力是关键。如此看来,在高等教育治理的四要素中,在治理思想和治理制度得到一定程度发展的情况下,治理组织或治理体系与治理能力发挥着至关重要的作用,因为治理思想和制度需要通过治理组织和能力才能发挥作用。从这个意义上说,治理体系和治理能力应当成为推进高等教育治理的优先选项。

我国高等教育治理首先表现为实践,即建立治理组织,执行相关治理政策规定,以促进高等教育现代化进程。也就是说,我国高等教育治理是为了解决特定的高等教育现代化问题而采取的策略,最初并没有成熟的治理思想或理论,属于“摸着石头过河”式的改革探索。“文革”结束以后,我国延续并强化了中央和地方政府部门办学的举办和管理体制, 其结果是:一方面,政府具有全能性,既是高等教育的举办者,又是高等教育的管理者, 还是高等教育成果的调配者;另一方面,中央、地方、部门各自为阵、缺乏协调和统筹,中央和地方高等教育行政机关只能对所属高校发挥影响力, 政策效力难以达到其他政府机关所属的高校。1986年,中央政府改组原教育部,成立了具有广泛代表性的国家教育委员会,以发挥政府中各利益相关者的作用。尽管后来原国家教委又改组为教育部,而且原国家教委的设立还只涉及到政府部门权力和利益的协调与保障,但不可否认,成立国家教委本身代表了高等教育治理及其意义开始为我国政府所接受,为后来更广泛意义上的治理改革开了先例。

20世纪90年代所兴起的治理研究为高等教育治理的进一步发展提供了理论指导。与治理研究相向而行的是, 高等教育治理实践得到了一定程度的发展。在宏观层面,国家教育咨询委员会、教育部教育考试指导委员会等组织得到成立,在相关教育政策研究和咨询方面发挥影响;在微观层面,高校学术委员会改组,教授会成立,董事会、理事会、校务委员会等组织设立提上议程,都表明高等教育治理组织发展开始走向多样化,且渐成体系,治理思想已经成为高等教育举办和管理的重要指导思想。不过,应当承认,高等教育治理仍然是新生之物,其思想还不成熟,组织和制度建设尚处于摸索阶段,治理能力也还有待改善和加强。不仅如此,高等教育治理的内外环境仍有待改善和优化,因此,高等教育治理的理论研究和改革实践任重而道远。

二、治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的应有之义

治理体系建设是在高等教育办学和管理体制改革中提出的课题,改革办学和管理体制既是高等教育现代化的要求, 又是高等教育现代化的重要组成部分。改革办学体制,实现由封闭向开放、由单一投资主体向多元投资主体的转变, 是高等教育现代化的需要。封闭办学不可能满足社会和大众的高等教育需要, 单一投资主体不可能支持高等教育大规模办学,不可能提供大众高等教育所需要的办学能力。所以,构建开放、多元的办学体系,推进高等教育办学体制现代化,就成为高等教育现代化发展的必由之路。改革管理体制,在宏观层面,建立政府宏观管理、中央和地方合理分治、社会组织和公民参与治理的体系;在微观层面,建立高校政治权力、行政权力、专业权力和社会参与共同治理的体系,提高高等教育决策的民主性、办学的透明度、监督的多元化,促进高等教育管理体制的现代化,保障利益相关者各方能够共享高等教育发展的成果,是实现高等教育现代化的重要保障。

治理能力是治理主体所具有的达成治理目的的能力。高等教育治理的主体既有办学和管学的传统主体, 包括中央和地方政府及其高等教育行政部门,以及相关任职人员,又有非传统主体,即因治理的需要参与进来的社会组织、公民群体和个人。传统主体和非传统主体都有治理能力建设问题。在高等教育治理由动议转化为实践的过程中,治理能力便开始发挥作用。治理能力强,则高等教育治理的推进可能比较顺利;治理能力弱,则高等教育治理的发展可能比较缓慢,障碍重重。所以,加强治理能力建设,实现治理能力现代化,是提高高等教育治理水平的要求。

治理体系和治理能力现代化与一般的社会现代化要求并不完全相同,而有其特定的意蕴。在具体阐释治理体系和治理能力现代化的意蕴之前,先明确它与另一个常见的表述“治理体系和治理能力建设”的关系。从语义的角度讲,二者有着大致相同的内涵,治理体系和治理能力建设的目标指向正是现代化,所以,在本研究中,二者被看作是同义语。一般而言,现代化往往要经历一个由传统走向现代的转变过程,但高等教育治理是一个新概念,在实践中则是正在探索的新领域,客观上并不存在传统的治理体系和治理能力。即便改革开放以来建立的一些治理组织以及由此而形成的治理能力,仍属于新事物,也不存在需要现代化的问题。所以说治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的要求,与高等教育的现代性特征有着相同的意蕴。尽管我国现代高等教育起源于19世纪后期, 但今天所探讨的高等教育现代化实际上是20世纪后期提出来的任务,从这个意义上说,治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化一脉相承,没有高等教育现代化的要求,就无需现代化的治理体系和治理能力。也就是说,我国高等教育的自身发展和其所处外部环境要求推进高等教育治理[3]。推进治理体系和治理能力现代化,就是要根据高等教育发展的自身规律和高等教育现代化的基本要求, 以构建政府、高校、社会新型关系为核心,以推进管办评分离为基本要求,以转变政府职能为突破口,建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,形成政府宏观管理、高校自主办学、社会广泛参与的格局,更好地调动中央和地方的积极性,更好地激发高校的活力,更好地发挥全社会的作用[4]。

治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的有机组成部分。治理体系现代化不是要建立一种新的体系来代替现行的办学和管学组织及其体系,而是改善,是一种功能补救。具体而言,它主要包括以下几方面的内容:一是建立和完善开放的、多元主体参与办学的高等教育投资举办组织及其体系,形成公办高校、民办高校和混合型高校并存的局面,保障中央和地方政府、社会组织和团体、公民个人投资举办高等教育的权利。二是建立健全多元办学主体、社会团体和公民代表参与的高等教育咨询、审议和决策委员会组织及其体系,发挥多元利益相关者的作用,保证民主办学和民主管理,促进高等教育和谐发展。三是建构和完善社会问责和评估监督组织及其体系,发挥社会组织、公民团体和个人的监督保证作用,促进高等教育健康有效的发展。四是建立和完善高校内部中层、基层和师生员工充分参与的治校和治学组织及其体系,尤其是教授治学的组织及其体系,形成全员参与、群策群力、责任共担的高校办学格局。

治理体系与已经存在的高等教育办学和管理组织及其体系之间既相互交叉,又具有独立性。交叉主要表现为中央和地方政府、高校内部党政组织作为传统的办学和管学主体,往往也是治理组织及其体系的构成主体,因其特殊的身份和地位在治理过程中依然发挥着重要的作用。独立性主要表现为治理组织及其体系构成主体多元化,尽管有政府和高校党政组织代表参与, 但却不是依靠政治权力和行政权力发挥影响,而是通过利益相关各方民主协商、多元互动形成决议发挥作用。治理组织及其体系从属于政府和高校,比如,高校学术委员会、教授会等;可以附着于政府和高校,比如,政府成立的具有治理功能的咨询或审议委员会、高校建立的有社会企事业单位参加的联合办学组织等;也可以独立于政府和高校之外,自主地参与高等教育治理,比如,社会组织和个人自主设立的高等教育评估组织、研究组织等。整体上,治理体系是对宏观和微观的高等教育治理组织的统称,它具有松散性,构成治理体系的治理组织之间可以有所属关系,比如,高校学术委员会与其所成立的各种专门委员会之间就存在隶属关系,但多数治理组织之间往往不具有严密的隶属关系。因此,治理体系现代化的重点在于高等教育治理组织建设,包括理清和明确各种治理组织的职能、人员代表的构成、运行方式以及与相关高等教育管理权力组织的关系等,创设治理组织发挥作用的环境和条件,以保证治理组织能够发挥促进高等教育健康有效发展的作用。至于具体的高等教育治理组织的体系化,虽然只是个别治理组织建设的任务,但也不可轻视,尤其是高校学术委员会的体系化, 直接关系到学术委员会能否有效地发挥其功能,应当加强建设。根据《普通高等学校学术委员会暂行规程》,学术委员会是高校最高学术组织,具有学术咨询、决策、评议和审核等功能,除了其自身能够自主地发挥治理功能外,其所属的教学指导委员会、学术争议评议或仲裁委员会、学术道德委员会等各种专门委员会所构成的学术委员会体系,可以在多方面发挥治学作用。因此,发挥高校学术委员会的作用,应当建立高校学术治理体系, 包括加强学术委员会体系建设,以及新建或调整学术委员会与大学党委、校长及其办公会以及相关的行政职能部门之间的关系[5]。

治理能力现代化是对高等教育治理主体提出的要求。概而言之,高等教育治理的主体主要分两类:一类是治理组织,另一类是治理组织的构成人员。两类主体都有能力现代化的需要,对治理组织而言,治理能力现代化的重点是: 根据高等教育现代化的要求,明确并落实各种治理组织的职责权限、运行规范、活动准则以及与相关政府部门和高校党政领导及职能部门相互作用的方式方法等;对治理人员而言,因其构成来源差异很大, 包括来自校外党政部门的代表、高校党政领导及职能部门的代表、社会组织的代表以及公民团体或群体的代表等,不同人员治理能力现代化的要求存在较大差异。对治理组织中的党政部门代表和高校党政领导及职能部门代表而言,治理能力现代化的重点在于实现角色转换,加强沟通、协商和协调能力,调动其他治理人员参与办学、管学和治学的积极性,充分发挥其他治理人员的作用,保证高等教育治理目的的实现;对其他治理人员而言,治理能力现代化主要是提高其对高等教育的理解能力、意愿表达能力、沟通协商能力、监督和评判能力以及责任分担能力,以保证参与高等教育治理的效率和质量。治理能力现代化的意义是不言而喻的,不论是治理组织还是治理人员,能力现代化不仅事关治理组织目标的有效实现,而且事关高等教育现代化的进程与质量。

三、治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的基础工程

治理体系和治理能力现代化不仅是高等教育现代化的有机组成部分,而且具有为高等教育现代化服务、为高等教育现代化提供必要条件的作用。从这个意义上讲,治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的基础工程,其基础地位不仅是由其自身的属性决定的,而且是由高等教育现代化的任务决定的。

治理体系现代化是高等教育体制改革的核心任务。体制改革是高等教育现代化的必然要求。体制是高等教育的组织外壳,只有现代化的体制才能承载现代化高等教育的功能。体制改革就是要建立现代高等教育体制,它主要针对的是传统的、封闭的、办学和管学主体单一的高等教育体制。改革开放以来,高等教育体制改革的广度和深度不断得到拓展,招生就业体制、人才培养体制、投资拨款体制、宏观管理体制、高校内部管理体制等都进行了改革,不仅中央政府与地方政府之间的关系、政府各部门之间的关系得到了一定程度的调整,而且高校与政府之间的关系、高校与社会的关系、社会与政府的关系也得到了一定程度的改善。这些改革既有对原有办学和管学体系的完善,也有在原有体制之中嵌入新的治理机制的改革,也就是说,现代高等教育体制既包括传统的高等教育体制的维新,又包括治理体系的新建。之所以要新建治理体系,是因为传统的高等教育体制难以实现高等教育现代化的目标,即便对传统体制进行维新,也不可能解决根本问题,所以,治理体系现代化是对传统高等教育体制弊端的补救。治理体系的嵌入将广泛的社会组织和公民团体、个人纳入进来,使高等教育体制具有更大的包容性, 有助于改善高等教育体制的结构,优化传统的中央政府与地方政府、政府各部门和高校与政府之间的关系,增强高等教育的适应性,从而使高等教育体制的现代功能得到更好的发挥。

治理体系现代化为高等教育现代化提供更充分的物质基础。高等教育现代化是大众化、甚至普及化的,是技术先进、设备优良的,是条件充裕、环境优越的,是高水平和高质量的。这也就意味着高等教育现代化离不开充分的物质基础, 没有充分的物质保障,高等教育现代化只可能是镜中月、水中花。一般来讲,高等教育现代化的物质保障需要通过两条腿走路来实现:一条是政府公共财政投资;另一条是民间资本投资。在传统的高等教育体制下,政府独揽高等教育的举办权,政府财政拨款成为高等教育唯一的物质保障渠道,由此形成了传统的办学体系。治理体系现代化就是要突破传统的高等教育举办体制,打通民间资本投资高等教育的渠道,建立多元投资主体举办高等教育的体系,为高等教育现代化筹集更充分的办学资源。经过30多年的改革与建设,我国高等教育多元投资主体办学的格局已经初见雏形,但进一步完善治理体系,健全民间资本投资办学的组织体系,更开放地吸引更广泛的民间资本投资举办高等教育,保障高等教育现代化所需要的物质基础,仍是高等教育现代化不能忽视的重要任务。正因为如此,治理体系现代化主要具有两方面的意义:一是在高等教育体制中嵌入治理体系,实现高等教育体制现代化;二是开拓高等教育投资办学渠道,消除民间资本进入高等教育的障碍,为高等教育现代化提供更充分的物质基础。

治理能力现代化不仅引导高等教育现代化的方向,而且支持高等教育持续健康发展。治理体系现代化能够为高等教育扩容、发展大众或普及高等教育奠定组织和资源基础,但高等教育发展的方向及其进程在很大程度上却是由治理主体的能力所决定的。治理主体由传统的办学与管学主体和新兴的参与办学与治学的主体所构成,两类主体所代表的高等教育利益诉求和价值取向既有共性又有差异。正是其差异之处反映了高等教育发展的新要求,即高等教育现代化的任务。因此,治理能力的状况与高等教育现代化密不可分,治理能力水平高,高等教育现代化的方向越明确、进程越顺利;治理能力水平低,高等教育现代化就会方向模糊不清,进程缓慢拖沓。改革开放以来,虽然高等教育治理取得了一定的进展,但治理体系建设历史短,治理组织健全程度不高,治理人员构成复杂且治理经验不足是客观事实。加强各治理主体的能力建设,实现治理能力现代化,其意义不但事关治理水平的高低,更是关系到高等教育现代化的方向与进程。

正如有学者所指出的,实质上,高等教育治理是高等教育现代化的有机组成部分。实现高等教育治理必须优先推进治理体系和治理能力现代化。治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化之间既是包含关系,又存在因果条件关系。一方面,治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的有机组成部分;另一方面,治理体系和治理能力现代化又是高等教育现代化的必要条件。为此,优先推进治理体系和治理能力现代化,完善高等教育体制,提高各级各类办学、管学和治学主体的能力,不仅能够增强高等教育满足社会发展需要的能力, 提高人民群众接受高等教育的水平,而且能够加快高等教育现代化进程,保障高等教育现代化沿着健康的轨道不断前进。

摘要：高等教育治理是解决高等教育的利益相关组织、公民群体和个人参与办学和管学问题的举措。治理体系和治理能力是高等教育治理的两个主要构成要素,具有各自不同的内涵,但二者高度相关、相辅相成。治理体系包括高等教育体制改革中建立起来的参与办学、参与管学和参与治学的所有组织及其结构关系,治理能力是对高等教育治理主体的要求。治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的基础工程,治理体系现代化既是高等教育体制改革的核心任务,又能为高等教育现代化提供更充分的物质基础;治理能力现代化能够引导高等教育现代化的方向,支持高等教育持续健康发展。

高校治理体系和治理能力探究 篇8

关键词：高校；治理体系；治理能力

在现代社会的发展趋势中，知识全球化已经成为一种新的潮流，与之而来的，是对高等教育的重视。高校内部的教育管理制度成为了研究的热点，学者们对于管理制度的研究视角也是百花齐放。近几年来，从治理角度对高校内部体系和制度的研究成为一个新的切入点。谈到治理的角度，治理体系和治理能力是两个必不可少的方面。

一、高校治理体系和治理能力的内涵

治理，即管理的另一种状态，两者的区别在于，管理侧重对于制度、规则和条例被动的接受，而治理侧重对于这些规定的相互协调，依靠民主的手段来实现共同目标的过程。高校的治理体系，是指教育管理制度等一系列的规范体系，例如国家发布的有关高等教育的法律法规、高校规范以及章程等制度性的文件；高校的治理能力，顧名思义，是指高校依据治理体系，进行治理的力度和有效性。高校治理体系和治理能力，在高等学校的体系中是不可分割、相互依靠的两个重要组成部分，并有机统一于高校的教育管理实践中。高校治理体系与治理能力的协调发展，不仅对于高校自身有着重要意义，对于高等教育的发展也具有重大意义。

二、高校治理体系与治理能力的相互作用

（一）完善治理体系是基础：高校治理体系就像一座大楼的顶层设计，决定着这座建筑的整体架构，所以需要对其进行全方位的研究。完善高校治理体系，不仅仅需要依据高校的自身特点，更需要特别关注高校教育管理过程中的突出问题。现在的高校治理体系中，对于这些突出问题的关注还远远不够。这需要高校管理者和学者们，研究并完善制度设计，并有针对性地加以解决。

（二）提升治理能力是根本：有一套完善的治理体系仅仅是为高校管理奠定了良好的基础，而如何执行，如何在良好的体系下发挥作用，这就需要提升治理能力，两者良性互助，共同促进高校的发展。首先，不断优化高校的制度体系，制度是进行治理的前提和基础，合理的规章制度是治理进行的出发点和落脚点；其次，促进高校治理能力现代化进程，提高执行力。而执行力的核心是人，如何培养出一批品质优良，综合素质高的管理群体，成为高校培养人才的重中之重。当然，高校治理能力的提高，会进一步促进高校治理体系的优化与完善，形成相互促进，共同发展的良好局面。

三、高校治理体系完善与治理能力提升的措施

完善高校的治理系统、提高其治理能力，是实现高校自身发展的必要条件。对于改进的策略和措施，研究者们都有自己的观点和看法。本文立足于高校自身的现状，从政府、社会和学校三方面提出一些建议和改进措施，旨在依托体系和能力的完美结合，实现高校的治理的良性循环。

（一）政府部门提供制度保障：（1）完善高校治理相关制度。教育从来不是孤立的，它不仅涉及到学校，同时也关系到社会和生活的各个方面。因此，高等教育的质量决定着高校未来走向的同时，也影响着整个社会群体。在高校进行治理的过程中，政府发挥着不可替代的作用。高校固有的治理体系影响着治理的有效性，也是提升治理能力的前提。政府要在制度方面充分保障高校的权益，加大对高校的监管和惩治力度，对于不良竞争和不正之风及时惩戒。政府可以设立专门的监管机构和人员，对高校进行不定期检查，保障各高校的治理体系得到完善，并有效的实施。（2）优化高校管理层次和结构。政府在监管高校的同时，要注意监管力度。监管的重心在于监督，而管理则是高校依据自身实际，进行的自我完善。政府的职责在于为高校提供良好的制度支撑和保障，与此同时，政府要给予高校更多的自主权和决策权，减少因为干预过多而造成脱离实际等一系列的问题。高校自身也要制定合理的管理制度，增加对学术的投入，回归教育本质，做到合理、全面的治理。

（二）构建社会合作型治理模式：（1）增加社会对高校管理的参与性。高等教育是为社会培养出高素质的精英群体，其教育目的、教育计划的制定当然也要以社会需要为前提。高校应该与社会建立紧密联系，加强两者之间的交流和沟通。高校要积极响应社会需要，接受各团体的宝贵意见：同时社会要发挥作用，主动参与到高校中去。可以建立社会参与高校治理的监督体制，保障政府的政策和社会资助对于高校发展取得实际效果，消除高校治理过程存在的不合理行为，实现良好的互动。（2）各教育要素间建立积极主动关系。高校的教育者要充分发挥自身的作用，除了完成教学任务、进行科学研究等职责，要积极主动的参与到高校管理中去，为受教育者提供合理的学习目标，切实的促进其成长与发展：学习者要培养自身的主人翁意识，树立自主管理和学习的观念，在完成学业任务的同时，积极配合学校的管理。

（三）完善高校内部管理结构：（1）改变高校过分依赖政府的现状。高校要根据自身能力，从实际出发，进行招生计划和预算。要避免过分依赖于政府和社会，增强自身的决策性。在招生计划、学校管理、办学规模、培养方向等方面做到因校制宜，并在法律上树立独立的法人地位。教育管理部门也要配合高校进行治理，遵循教育发展的规律，避免过多的人为干涉，积极主动对高校实施放权政策，逐步减少对高校的束缚和行政管理，提高高校自主办学的水平。（2）明确高校各层人员的职责。高校管理的过程中，明确高校内部各层人员的职责，使管理人员各司其职，是高校进行自治的前提和基础。减少对政府依赖的同时，要增强学校自身的管理水准，进一步明确教师和行政人员的职责，减少行政对于学术的过分干涉。要逐步完善“校长治校、教授治学”的理念，进一步明确治理结构。校长主要负责学校的行政管理，维持高校秩序和规章制度；教授要专心投身于教学和科学研究，强化学术力量，促进学校全方位的发展。