高等教育治理体系（共8篇）
高等教育治理体系 篇1
我国教育治理体系改革该向何处去
当前解放教育生产力，推进教育体制改革，关键在于重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系，从条条向块块让度管理权力。推进教育治理体系改革的路径选择是，从政府间分权治理到部门间合作治理，走向政府、社会间合作治理。
■张志勇
改革开放30年多年来，我国教育改革和发展特别是各级各类教育事业的快速发展得益于教育管理体制的改革，体现在教育行政部门自身管理权的下放和各级各类学校办学活力的释放。《中华人民共和国教育法》第15条对各级教育行政部门的管理权限已作明确规定，但长期以来，形成了教育事务权、教育人事权、教育财政权高度分割、高度集权的管理模式。从宏观上讲，教育部门缺乏教育的统筹权，从中央到地方教育行政都缺乏教育统筹权。从中观上讲，教育行政效率极其低下。各级教育行政部门统筹教育改革和发展，必然涉及人的问题和财政问题，教育行政部门说了不算，导致严重的推诿扯皮。从微观上讲，学校作为教育的主体缺乏创新活力。
重构我国纵向教育治理体系
我国纵向教育治理体系存在的主要问题是：管理权力过于集中、学校缺乏办学自主权、社会缺乏教育管理的参与权和监督权。重构我国纵向教育治理体系，应着重推进以下四个方面的变革。
中央向地方放权
重构我国纵向教育治理体系，首要任务是从中央到地方各级政府及其教育行政部门对教育事务管理权重新进行划分。中央政府及其教育行政部门主管的行政事务应限于国家教育体制、教育规划和实施、改革发展战略和实施、国家教育标准和执行、教育法治统一和实施等，具体事务应该放权给省以下各级政府及其教育行政部门。
各级政府向社会让度教育决策参与权
教育利益相关方在教育决策中的缺位状态必须尽快改变，向教育利益相关方让度教育决策权，是各级政府及其教育行政部门下放的权力的重要方面。现在，各级政府的整个教育决策几乎完全在行政体制的框架下由行政人员自身来运作，而社会各界，教育利益的相关主体，参与教育决策的空间、机会非常少。山东省潍坊市推行重大教育事项“第三方协商式民主听证”，凡涉及学校、师生切身利益的重大教育政策出台，全部委托第三方，组织校长、教师、家长、学生代表进行第三方听证和民主协商，保障利益相关者“话语权”的教育改革，在全国影响比较大。各级政府向学校放权
关键是要依法确保各级各类学校的办学自主权。学校应依法拥有下列自主权：人事管理自主权，包括副校级干部和中层干部任用权、教师职称评聘权、教师自主招聘权、不合格教师的解聘权，自主招生权、财政教育经费和合法募集的教育经费的自主使用权、教师绩效工资的自主分配权、课程改革自主权、对不符合法规要求的教育评估事项的拒绝权等。同时，必须明确作为法人的校长的权力保障机制和约束机制。建议有关部门尽快起草《学校法》，明确政府与学校的权力边界。
建立现代学校治理机制
建立现代学校内部治理机制，包括完善教职工代表大会、学生代表大会制度，建立家长委员会和社区教育委员会等。一要向教师让度权利，各级教育行政部门及其附属教研机构要把教学自主权还给教师，学校要明确并保障教师对学校事务的知情权、管理权、监督权和决策权等。二要向学生让度权利，建立和完善学生代表大会制度，尊重、支持并保障学生的知情权、参与权、表达权和监督权等。三要向家长让度权利，学校要支持学校家长委员会依据章程自主开展活动，保障其知情权、参与权和监督权等。四要向社区让度权利，支持学校社区理事会依据章程自主开展活动，保障其知情权、参与权和监督权等。
重构我国横向教育治理体系
中国教育体制改革最大的问题是横向教育治理体系有很大的问题，具有教育管理职能的各个部门的管理事务管理权力没有相应的边界，主要表现为越权管理和集权管理。重构我国横向教育治理体系，要推进四个方面的变革。
“确权”：确定教育行政权力归属
“确权”，就是要尽快确定教育行政权力的归属。现在很多教育权力不在教育部门，而到了那些非教育职能部门。职业基础教育的管理权是在教育部门吗？很多不在教育部门。民办教育机构的准入权在教育行政部门吗？民政部门、工商管理部门都在审批。校外教育机构的准入，工商部门、民政部门都可以批。可以说，整个教育准入体系混乱不堪。
“分权”：划定教育行政权力边界
最关键的是教育人事权力配置，必须理清组织、编制、人事部门的权力边界。教师招聘、职称评审、教师管理调配等权力应还给县级教育行政部门，编制、人事部门在其职权范围进行总量管理和监督。教师继续教育的管理权应该归属教育行政部门，人事部门只负责对教师继续教育政策的宏观管理。中小学校长和地方教育局长管理方面，组织、人事与教育部门实行分权管理。在教育财政权力配置方面，要尽快厘清财政、发展改革与教育部门的权力边界。按照中央和全国人大常委会关于公共财政预算管理的有关规定，建议与教育财政相关的政府职能部门建立权力清晰、权责明确、分权与制衡相统一的教育财政管理体制。“限权”：推行“三个清单”
在“确权”、“分权”基础上推行“三个清单”，对各级政府教育职能部门的权力进行限定：权力清单，明确各级政府及其教育行政部门的行政审批权力；负面清单，明确各级政府及其教育行政部门不能做什么；责任清单，明确各级政府及其教育行政部门必须依法履行的基本教育职责是什么。
合作治理：教育职能部门间的权力制衡
推进改革的根本目的，就是要在横向教育治理体系方面形成合作治理新格局，建立权力运行和制衡机制。国家在中小学教师管理体制方面推行“县管校聘”管理体制改革，就是推行合作治理的重要尝试。这一改革的根本目的，就是要形成编制、人力资源与社会保障部门负责教师编制和职称岗位总量管理，教育行政部门具体负责教师招聘、职称评审、教师调配的新格局，从而把教师从“单位人”变成“系统人”。
重构我国教育治理工具
我国传统的教育治理工具主要包括单一行政管理、不透明的财政拨款制度和评估达标。要真正提高我国教育行政治理效能，既要改革我国教育行政治理机制，也要重构我国教育治理工具，运用现代教育治理手段。
依法治教：教育治理的根本方式
从总体上讲，我国教育体制改革仍然处于“一管就死、一放就乱”的怪圈之中，最关键的就是依法治教的意识极其匮乏。没有依法治教的意识，在这种情况下放权是极其危险的。在全社会必须强化教育法治意识，在教育治理方面，做到依法用人、依法决策、依法规范、依法治理、依法考核和依法问责。
专业化治理：管理者专业化和管理专业化
这里的专业化治理，包括管理者的专业化和管理专业化两个方面。我们现在要解决一个让懂教育的人办教育、管教育的问题。现在有不少高中校长，有不少的教育局长不懂教育。在推进地方教育局长专业化方面，山东省进行了艰难探索，严格地方教育局长的任职资格；同时，我们必须用专业的方式管理教育事业，走出传统的经验管理和行政管理思维。
信息化治理：教育的大数据管理
当前的教育管理如果没有信息化手段，很多管理无法有精准的判断。要推行大数据管理，就是信息化治理，在当前的大规模教育之下，教育的大数据管理已经成为一个可能。2013年，淄博市启动优质特色高中建设，提出了优质特色学校建设的八大任务，即优化高中教育资源、特色学校建设、现代学校制度建设、课程体系建设、数字化校园建设、教育队伍建设、科研创新、学生综合素质提升等。从专家评教（40%）、学生评教（10%）、家长评教（10%）、工作考核（10%）和教学质量（30%）等五个方面实施多维度评价。研发了普通高中优质特色发展成果展示平台，实现了高中优质特色发展成果的过程性管理以及海量信息的存储积累、分析评价和交流共享，研发了学生和家长网上评教平台，首次组织学生和家长全员化评教。
公开化治理：教育事务、人事、财务管理公开
教育政务信息应当坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，除非法律另有规定。在公开的内容上，要一体推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。只有教育政务信息都公开了，教育行政部门和学校的所作所为才能置于社会公众的广泛监督之下，教育腐败、教育违法行为就没有了藏身之地。只有教育财政预决算及其支出项目公开了，教育公共服务支出就公开了，教育财政效益才能得到有效的监督。加快各级政府的教育财政预决算及其开支项目向全社会公开的步伐，形成公开的监督机制，我们公共服务才能到位。
第三方治理：社会治理与市场治理的引入
加快推进第三方治理，社会治理与市场治理的引入是目前教育治理现代化重大任务。2012年至2014年，山东省教育厅委托山东省社情民意调查中心对全省普通中小学生课业负担进行电话调查。调查项目涉及“睡眠时间”“作业量”“在校学习时间”“考试次数”等涉及学生课业负担的多项内容。2009年以来，山东省全面推行家长委员会建设，让社会家长的力量参与到学校治理当中来。潍坊市大力支持民办教育发展，在教育治理方面通过民办教育，激活公办教育，形成了“公办不择校、择校找民校”的良好格局。
当前解放我国教育生产力，推进我国教育体制改革的关键，是要重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系，从条条向块块让度管理权力。只有在科学分权的前提下，块块才具有统筹教育改革和发展的可能，才能与条条一起实施有效的教育合作治理。推进教育治理体系改革的路径选择是：放权，政府间分权治理；分权，部门间合作治理；让权，政府、社会间合作治理。
高等教育治理体系 篇2
随着我国市场经济中行为主体、利益主体的多元化, 政府与民众、社会、企业、学校的关系日益趋向平等、双向、互动、协同。在从管理向治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下, 实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。高等教育作为国家教育体系的最高阶段, 其自身担负的人才培养、科学研究、社会服务的使命使其在与政府、社会和市场的关系上具有不同于其他阶段教育的独特性。 因此, 推进高等教育治理体系和治理能力的现代化就成为我们目前迫切需要解决的重要课题。
一、中国特色高等教育治理体系的提出
中国特色高等教育治理体系的提出, 代表着我国在新的时代背景下高等教育管理体制的与时俱进的变革。 从“治理”的内涵看, 全球治理委员会对治理是如此界定的:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和, 并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则, 也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排[2]。 自20世纪80年代以来, 世界高等教育改革的重点之一即在于治理政策的调整, 主要趋势表现为减少国家的管控, 强化大学的自主, 引进更多的市场力量, 讲求绩效责任, 并且期待大学与社会有更多的合作。
当前我国高等教育已经进入中等程度大众化阶段。 1998年, 我国共有高等院校1022所, 本专科在校生340.87万人, 到2012年, 我国高等院校已达2442所, 本专科在校生2391.32万人;1998年普通高校本专科全日制在校生平均规模为3335人, 2012年达到9675人1。 对此, 我们不能只看到高等教育规模的扩张, 还应认识到高等教育组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化、权益的多样化和民主诉求的不断增加。解决我国高等教育各利益相关方在共同发展中的矛盾和冲突, 既需要“正式”的制度安排, 也需要“非正式”的制度设计。
除了高等教育自身的复杂变化, 我国高等教育的外部环境也已发生巨大变化。 首先, 高等教育规模扩大后, 高等教育的利益相关方显著增加。过去, 我国高等院校学生人数少, 很多人不了解高等教育, 因此, 对高等教育的评价相对较少。 而时至今日, 读大学已经是一件很平常的事情, 利益相关方显著增加, 整个社会有更多的人能够感受、了解高等教育, 也就更容易看到问题, 这也是为什么当前我国社会各阶层都能对高等教育品头论足的一个重要原因。 其次, 市场经济体制的建立要求我国高等教育体制要与之相适应。当前我国很多高校的经费来源多元化, 筹资集资的数量不断增加, 有的高校总体办学经费中的国家拨款已不足1/5。 再者, 完成高等教育阶段学习的学生走向社会的渠道也进一步变化, 市场在就业中发挥着决定作用, 同时, 高等教育国际交流合作的广度和深度也前所未有。这些情况都表明我国高等教育的外部环境发生了重大变化。
我国高等教育的自身发展和其所处外部环境的变化告诉我们, 如果还停留在传统的“管理”的概念下来发展高等教育事业, 显然已经落伍了。 现实情况要求我国要从高等教育管理向高等教育治理转变, 要由微观管理转向宏观管理, 由直接管理转向间接管理, 由办教育转向管教育, 由管理转向服务。过去, 我们也认识到管理能力不足的问题, 今天我们更应认识到治理能力不足和治理能力不够现代化的问题。 也就是说, 不只是从上到下管理的能力不足, 而且是多元、平等、协调的治理能力不足。
在“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化” 总目标的要求下, 在加快转变政府职能的具体部署中, 《决定》对深化教育领域综合改革进行了全面部署, 提出了要“深入推进管办评分离”, 并提出若干具体实施办法:“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权, 完善学校内部治理结构。 强化国家教育督导, 委托社会组织开展教育评估监测。 健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、 基金奖励、 捐资激励等制度, 鼓励社会力量兴办教育”[1]。 因此可以说, “管办评分离”是深化高等教育管理体制改革、建设高等教育治理体系的突破口。当然, 从高等教育治理体系来看, 管办评分离是一种相对的分离, 准确的理解应该是管办评的分立、分工、互动与协同。 建设高等教育治理体系是一个复杂的系统工程, 以下仅从“管办评分离”的角度谈一些认识。
二、治理理念下政府对高等教育管理模式的转变
“治理”是指市场在资源配置中起决定作用的条件下, 多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。治理是“一种由共同的目标支持的活动, 这些管理活动的主体未必是政府, 也无需依靠国家的强制力量来实现”[3]。 “治理”区别于传统的“统治”、“管理”, 它强调公共事务的管理主体不仅包括公共机构和行为者, 还包括非公共机构和行为者;在行为方式方面, 不仅包括权力或权威, 还包括参与、协商、谈判。 治理的要点在于多元主体的合作共治, 在于所有治理主体通过平等协商达成一致的公共目标及行动方案。这就改变了原有的自上而下、一元单向的“管理”模式, 而要重构高等教育事务管理的权力体系。推动这一重大改革的起点和主导力量在政府, 没有政府的职能转变, 也就谈不上高等教育治理体系的建设。在政府对高等教育治理方面, 应主要实现以下三个“转向”:
一是在工作理念上实现从以管理为中心转向以服务为中心。各级教育行政主管部门首先应该改变长期以来所形成的“管”字当头的思维方式和工作模式, 树立公共服务的意识与理念, 将“为高校服务”落实到政府的各项工作之中。政府对高校的服务既包括为高校提供经费支持、国内外教育信息、学生奖贷资助等直接服务形式, 还包括制定规则、维护秩序以及营造公平竞争的外部环境等间接服务。政府与高校之间不仅有自上而下的指令性控制关系, 还要有平等协商式关系。
二是在工作方式上实现由单纯的行政管理转向综合运用法律、规划、政策、公共财政、信息服务等积极引导和支持学校发展。在运用政策和运用法律的关系上, 更要善于运用法律进行管理。 因为教育政策不等于教育法律, 与教育法律相比, 教育政策具有灵活性、针对性和时效性强等特点, 政府通过政策引导、管理高校, 具有很强的优势。但是, 教育政策有时会根据领导者的意志而更改, 稳定性、连贯性差, 一旦政策有问题, 后果也会很严重。因此, 政府在服务高校的基础上, 要更加注意运用法律进行“管理”。
三是调整行政行为空间, 政府简政放权, 给高校更大自主权, 激发基层活力。 首先, 中央要向地方放权, 进一步健全完善高等教育由中央与地方两级管理, 以地方政府为主的体制。“两级管理、三级办学”的理念在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》 中就已经提出了, 现在还需继续深化, 办学还需向基层延伸。其次, 政府要向高校放权。这不仅是对中央政府的要求, 也是对地方政府的要求。 笔者在多年工作中对此感受很深切的一点是:权力过分集中的问题在省市这一层面更突出, 地方高校的自主权更小。 地方高校的人事、干部、经费等的决定权大都在省市的相关部门。无论是学校人才招聘, 还是教师职称晋升、处级干部任免, 都要省级政府的有关部门审批。 一些高校虽有抱怨但又怕得罪权力部门而不愿多言。 因此, 在这一问题上应该十分明确, 政府特别是地方政府要把更多的权力下放给高校, 以激发高校的办学活力。
需要注意的是, 放权的主要对象是高校, 而不是由另外的某些社会组织来直接承接政府转移的职能, 从而让它们成为“第二政府”。 同时, 政府还要下决心克服立项过多、审批过多的弊端, 真正成为责任政府、 法制政府、服务政府。
三、健全高校内部治理结构, 提升高校治理能力
高校是政府放权的主要对象, 要让高校真正享有独立事业法人组织的各项应有权利。 改革开放以来, 我国高等学校的办学自主权逐步扩大, 已经基本走出了原有的计划经济体制的传统管理模式, 但仍有很多问题需要改革, 一些方面已经进行的改革也还有待深化。应该说, 进一步扩大办学自主权、提高高校内部治理能力是改革的基本方向。
高校作为国家、 社会大系统中的一个子系统, 在 “外接内治”过程中必须处理好多方面的关系。 《高等教育法》 第十一条规定:“高等学校应该面向社会, 依法自主办学, 实施民主管理。 ”[4]这三方面是一个整体, 指明了高校行使自主权的基本内容。 自主权不是自说自话, 想怎么做就怎么做, 正确行使自主权, 正如袁贵仁部长在讲话中所要求的那样, 必须做好 “面向”、“依法”、“民主”三方面的文章。邓小平提出“教育要面向现代化, 面向世界, 面向未来”, 其实就是面向社会:面向现代化的社会、面向世界的社会、面向未来的社会。 高校要面向社会定学校之位、面向社会设置专业、面向社会进行教学改革, 要善于利用市场和非市场的机制吸纳各种社会资源, 还要接受社会监督; 所谓“依法”, 就是要依据教育法、高等教育法、学位条例等有关法律法规正确处理学校事务;所谓“民主”, 就是要依靠师生员工, 发挥党的基层组织、教代会、民主党派、学术委员会等各方面的积极作用, 把一切积极因素调动起来。 这种民主也包括学校向院系放权, 发挥基层积极性。
做好上述三个方面的文章, 需要健全校内治理结构, 使校内各利益相关的行为主体的积极性都发挥出来, 并且相互协调。同时, 要进一步完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的具体实现形式, 这既是我们的经验, 也是现实的最佳选择。
在当前我国高等教育治理中, 高校缺乏自主权与自身用权不当的问题是同时存在的。高校在呼吁放权的同时, 也要学会用权, 要提高学校自我约束、自主发展的能力, 切实行使好办学自主权。 不仅要把行政权力关进制度的笼子里, 学校的办学自主权也要关进制度的笼子里。 高校中屡屡出现的问题, 都与高校不会用权以及权力监督体系不健全有关。 因此, 在政府放权的同时, 完善高校内部治理结构、培育和提高高校自主办学能力, 是建设中国特色高等教育治理体系的一个重点。
高校内部治理结构的完善、高校内部治理能力的成长体现了我国高等教育发展中尊重教育规律、遵循教育逻辑办学的良性生态。 政府搭台, 高校走向舞台中央“表演”。 要唱好“这台戏”, 高校自身需要从内到外进行全系统的改变, 创建起一套为自己量身打造的、适合国家需要与本校特色的治理结构。 这是一个逐步实现的过程。 在这个过程中, 我们要善于借助来自外部的压力, 更要激发高校内部自觉的动力。 高校内部治理结构的建设应当制度化, 包括加快学校章程的制定, 应完善校内规章制度体系。 在校内也要有规必依, 使依法治校成为常态。 学校的基本工作制度也不能因为校领导的变更而改变, 而应让制度决定运行, 让合教育逻辑成为主旋律。
四、创新高等教育评估机制
促进高等教育的“管办评”分离, 要按照政事分开的原则, 将“评”的任务主要交给社会组织来完成, 建立起“政府管、学校办、社会评”的三方协同的格局。
西方发达国家在建立高等教育质量保障体系时, 普遍重视支持社会组织机构开展教育评估检测。这些社会组织机构大都受政府委托, 在某种程度上担当了政府、高校、社会三者之间相互关系的桥梁角色, 与此同时, 这些社会组织机构又表现出明显的中立性、专业性和非营利性。 当前, 我国的社会组织建设尚属起步阶段, 这与我国高等教育评估事业的发展需求极不相称。这样的现状一方面与我国社会组织自身发展缓慢、影响力小有关, 同时, 也与我国高等教育评估长期以来由政府直接操作、社会组织难以介入而使专业评估机构的生存与发展受到制约有关。
目前, 随着高等教育大众化的实现, 高校发展多样化, 社会需求多样化, 质量的标准也应多样化。 因此, 高等教育评价也应是多样化的, 是多元主体参与的。在高等教育大众化的时代, 政府、家长、学生、企业及用人单位乃至中学等社会各方面都是高等教育的利益相关方, 都有评价权和话语权, 所以社会对高校的评价就一定是多元多样的, 其中主要包括必要的政府评估、社会评估和学校自我评估。
以我国高校本科教学质量评估为例。 首先, 必要的政府评估还是需要的。 教学质量要有底线, 合格评估就是为了保住质量的底线, 对基本的办学条件、教学管理、教学质量, 国家不能不管。政府用人民的钱办教育, 就要对人民负责, 要有质量交代。其次, 要强调发挥社会评估的作用, 加强中立性、专业性和非营利性的专业化教育评估机构的建设, 保证社会评估的相对独立性, 这既是质量保障的手段, 也是我国高等教育治理体系中的重要环节。开展对高校的审核评估, 就是高校要根据社会需求和学校自身条件首先进行自我定位, 专业评估机构着重审核学校的实际工作状况、工作结果与学校的目标定位的符合程度, 诊断问题、提出咨询, 以更好地实现学校的定位目标, 从而改变“拿一把尺子衡量所有高校”的弊端, 鼓励高校办出特色, 使高等教育以多样化的人才满足社会多样化的需求。第三, 要分层分类开展评估。不能把评估都集中在中央, 各个省市都应该有自己的专业评估机构。当前, 全国半数左右的省市已经建立了评估机构, 伴随着《决定》的新要求, 应该普遍建立省市级专业评估机构, 并使之真正专业化。第四, 要实现开放评估, 引进社会力量参与评估, 在条件成熟的地方, 可以引入与国际教育机构的合作评估, 鼓励开展工程认证、国际合作评估等多种方式的评估。第五, 在进行外部评估的同时, 更要强调质量建设和质量保障的主体是学校。学校的自我评估和质量保障体系建设是非常重要的。现在, 有的学校已经建立了“教学发展中心”、“教学质量监控中心”一类的机构, 开展对本校教学质量监控, 形成对本科教学质量的“闭环控制”。笔者认为这是很有意义的。好的教学质量不是评出来的, 而是靠学校实实在在的工作干出来的。
在推进高等教育治理体系建设的过程中, 要特别强调积极、稳妥。正如习近平总书记所指出的, 改革的军令状已经下达, 集合号已经吹响。实现高等教育治理体系和治理能力的现代化, 涉及的“利益相关方”很多, 有不少“利益相关方”还是教育系统之外的。我们既要积极, 又要稳妥, 不能不作为, 但是如果没有规划好、没有经过缜密的论证就盲目地去改也是不对的, 而且也是不能成功的。在建设中国特色高等教育治理体系, 推进治理能力现代化的过程中, 一定要切实加强和改善党的领导, 这是保障我国高等教育改革取得成功的关键所在。
参考文献
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-11/15/c_118164235.htm.
[2]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津:牛津大学出版社, 1995:23.
[3]詹姆斯·Z·罗西瑙.没有政府的治理[M].剑桥:剑桥大学出版社, 1995:5.
高等教育治理体系 篇3
委厅领导班子成员分别就2013年工作总结和2014年工作设想建议作了发言，罗伟其传达了2014年全国教育工作会议主要精神，全面总结了全省2013年教育工作情况，部署了2014年全省教育工作。
罗伟其指出，一年来，在省委省政府的正确领导下，包括委厅机关全体干部在内的全省教育系统广大干部凝心聚力，众志成城，开拓创新，不懈奋斗，推动全省教育事业改革与发展取得明显成效。主要表现在：一是省级政府教育综合改革的统筹能力进一步增强。义务教育均衡优质标准化发展、扩大和落实高校办学自主权、高校“四重”建设、民办教育规范特色发展等4项重点工作推进取得实效。教育保障能力得到巩固，教育民生实事有效推进，学生助学体系更加完善，“强师工程”扎实推进，教育信息化工作取得成效，教育交流合作水平进一步提升。二是“创强争先建高地”的统揽作用进一步彰显。各级党委政府重视教育的责任更强，各地各校推进“创强争先”的力度更大，社会各界支持教育的氛围更浓，各级各类教育协调发展的成效更好，服务教育中心工作的助力更强。三是作风建设和队伍建设的保障作用进一步提升。党的建设呈现新气象，党风廉政建设取得新成效，高校领导干部和机关干部队伍建设有新进展。
罗伟其强调，2014年要以党的十八大、十八届三中全会、省委十一届三次全会和全国教育工作会议精神为指导，坚持通过深化教育领域综合改革不断增创教育发展新优势，深入落实教育规划纲要，扎实推进教育重点工作，全面推进教育“创强争先建高地”中心工作，加快推进教育治理体系和治理能力现代化，努力办好人民满意的教育，为实现“三个定位、两个率先”总目标提供有力的人才支撑。一要抓学习，全面加强教育治理体系和治理能力的现代化建设。二要抓改革，激活教育“创强争先建高地”强大动力。三要抓落实，以重点工作为抓手全面促进中心工作。四要抓实效，不断提升教育改革发展水平。
各处室、事业单位副处级以上干部和部分科级干部代表共计170余人参加了会议。
高等教育治理体系 篇4
作者：陈冬红
南京社会科学 05期
一、国家治理体系与财政分权治理结构的一致性
当前我们所处的时代，是从国家统治到国家治理的时代，财政分权治理结构作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，应顺应时代变化，及时改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，构建新型现代分权治理结构，并使之更加科学完善、规范化和法治化，真正实现与国家治理体系保持一致性。
(一)财政分权的多层要义
一般层次上分析，财政分权有三层要义：一是赋予地方政府一定的税收权和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模和结构，使民众满意政府提供的社会服务，基层民众自由选择所需政府公共品类型并积极参与社会管理。二是中央与地方政府及地方政府间财政分工的方式，是释放财政压力的体制变革，财政分工或分权方式分为立宪性一致同意型和行政性一致同意型。三是财政分权的体制关系，即地方政府有相对独立的立法权与司法权，如税收立法权等。按地方政府权力大小，划分为不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制、完全的分权化三种分权类型。我国分权类型较为复杂，带有市场维持的联邦主义色彩。
更深层次上分析，财政分权是建立在政府职能和事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主和民主方式，并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央与地方政府及各级政府间关系的一种财政体制。一是财政职能性与收支相对独立性。政府职能明确，职能在政府间划分也明确，相应各级政府的收入与支出范围明确。二是效率性与最优化。事权与财权相统一，体现经济学中的成本与收益原则，追求最大化目标，各级政府使用居民的税收为全体居民提供最合意的公共产品，包括最优税收税率与结构、最优支出规模结构等。三是民主性与公平性，体现政府是一个为民办事的组织的思想，既保证各经济微观主体的利益与自由，使得各微观主体的偏好得以显示，又通过民主的方式协调各主体之间的利益矛盾，为居民参与财政活动提供公开透明的信息与渠道，保证中央政府不随意侵占干预地方政府利益。地方政府不是或不完全是中央政府的代理机构，而是具有独立权利的组织或行为主体。四是规范性与法律性，各级政府间的关系、职能与行为是较规范的，有法律作依据和保证，有较强的稳定性与可预测性。五是激励相容性，分权体制既要保证地方政府与中央政府利益的协调，又要保证各级政府官员、职员的个人利益与地方居民利益的协调统一。
(二)分权理论的不同视角
为什么要给地方政府分权。财政分权研究的逻辑起点是地方公共财政得以存在的基础。一是菜单理论。论证了地方政府存在的必要性和合理性，认为地方政府更接近民众，更了解辖区内对公共服务选择的偏好及效用，比中央政府资源配置更有效率，地方政府存在的意义即为实现社会福利的最大化。二是用脚投票理论。通过七个假设条件，构建了地方政府模型，又通过社区间的充分流动和“用脚投票”的迁移，选择能够提供最满意公共服务与税收组合的区域居住，达到接近于偏好的水平;区域之间通过相互模仿和学习，实现社会福利最大化。地方政府间存在竞争机制，地方政府提供地方性公共物品，使中央政府统一提供公共服务带来的非效率性极大降低。对地方税设置的一系列问题，如税率和主体税种的设计，应考虑居民的流动性等问题，为地方税收竞争理论奠定理论基础。三是财政分税思想。从财政三项职能出发，分析地方政府缺乏充足财力和经济主体流动性。收入分配与经济稳定应由中央政府负责，资源配置由地方政府根据辖区居民偏好做出选择，更利于经济效率的提高和社会福利水平的改进;中央和地方政府之间必要的分权，通过税种固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。四是财政分权定理。通过一系列假定，将社会福利最大化表达为一个线性规划，并得出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件时，发现在等量提供公共产品的限制下，某种公共产品由地方政府提供优越于中央，地方政府将帕累托有效的产出量提供给各自的居民，比中央政府直接向全体居民提供任何特定的、相同的产出量有效得多。五是偏好误识理论。从信息不完全和非确定性出发，对中央政府完全了解社会福利函数偏好提出疑问，即中央政府有可能错误地把自己的偏好误认为成社会偏好，导致对公共产品的过量供应或供应不足，如由地方政府提供，社会福利更易达到最大化。六是俱乐部理论。把社区比作俱乐部，其最佳规模应为外部负效应所产生的拥挤成本等于新成员分担成本所带来的节约的均衡点。七是鼓励政府竞争理论。实行多级政府结构财政分权，能强化政府尤其地方政府本身的激励机制，鼓励竞争。地方政府对经济活动干预多，会使有价值的投资活动转向干预较少的区域，地方间的竞争会因此减少不适当干预，提高经济效率，地方财政收支挂钩会促进地方政府努力繁荣本地经济。尤其地方政府的活动，能在相当程度上与经济当事人(企业)形成一种激励，风险上分享或共担关系。八是政策实验与创新理论。多级次政府的存在，能更多提供政策实验与创新的机会。中央层的政策实验，管理者仅一人，而分层级实验，管理者是多人，显然更具创新性政策主张。地方层的政策实验，更易克服中央层面难以克服的各种根本性障碍。九是改善政府机构控制理论。以集权式由中央政府行使职能，要面对众多事物，加之信息不充分等，必然会使政府机构陷入低效率状态。职能分级行使，明确权责，可改善政府机构效率，解决机构中控制与激励的权衡问题。尤其现代财政分权理论继承传统理论指导原则，在分析框架和方法上的拓展及对公共品层次性和市场供求关系的分析套路上进行突破，并引入当代政治学、经济学，特别是经济管理科学的最新成果，运用激励相容与机制设计学说、委托代理关系等研究框架，使财政分权更趋优化。
(三)财政分权结构要合理
为什么政府分权要适度。一是下级政府拥有更多的政策制定自主权。增加了政府行为协调的复杂性，分权化主要的政策挑战在于，设计和发展一个适当的多级次的公共财政系统，更有效和充分地提供地方公共服务，并保持宏观经济稳定。通过样本计量经济分析，财政分权的缺陷是对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败，经常导致地方财政的压力和刺激地方政府的赤字偏好，尤其在发展中国家，会影响宏观经济的稳定。只有严格地方财政纪律，运用市场力量和设计更好的制度，才能使政府间财政关系协调的失败最小化，这是财政分权至关重要的先决条件。二是要有效提供公共服务。对转移支付的受益者，要求有足够的财力，有充分的灵活性，对结果负责。要将转移支付分为总体目标补助和特定目标补助。所有地方政府都应按标准程序管理财政问题，保持完备的账目，接受定期和公开的审计，尽管中央政府不应干预地方政府的预算和行为，但应保持地方财政最新和完备的信息，并让这些信息公开化。三是理顺政府间财政关系。分权化易导致地方政府不守财政纪律，尽量多地耗费国家资金，产生公共品问题，诱发超权限过度支出问题，只有通过合理选择设计各级政府间财政关系来解决。中央政府事先对每个地区承担一定水平的转移支付，或地方政府影响中央政府获得转移支付，给出更低的中央公共品支出和更高的地方支出与转移支付。两者相比，显然后者更能获得较高的福利水平，如将此模型扩展到地方税和中央税，结果相同。
政府分权过度的副作用如下：一是削弱中央政府宏观调控经济能力。因中央和地方的利益存在着差异，过度分权会导致中央制定财政政策和货币政策的回旋余地变小，降低中央政府调控宏观经济的效力;二是导致收入分配不公。权衡地区间的再分配政策，尤其在调节个人收入方面，应强调中央政府的作用，若由地方政府对本辖区进行收入或财富的再分配，必然出现轻重不一，导致人口与财富的非正常流动;三是加大地区间发展不平衡。越是富裕地区，税基越大，同样的税率，地方政府可提供更多的公共服务，或以更低的税率提供同样的公共服务，加速发展，而落后地区则可能陷入“贫困的陷阱”，即典型的“马太效应”;四是降低效率。公共产品存在外溢性，行政区域间的界限并非完全依照公共品的受益范围划分或界定，而是历史和政治等多方面因素共同作用的结果。因此，地方政府以辖区内的边际收益等于边际成本为标准提供公共品最优数量时，会对有外溢利益的产品提供不足或对外溢成本的产品提供过量，从而无法达到帕累托最优。同样，公共产品供给还有规模经济优势，若让各地政府分别提供此类产品，必然会因生产达不到一定规模而成本加大，效率降低。许多发展中国家市场与政府的界线不清，地方政府经常误入竞争性领域，将公共资金投入到一般性行业与市场争利，并用行政权力进行地方保护，地方财权的增加与低效的重复建设必然滋生地方保护主义，从而导致市场的分割，影响统一市场的健康发育。
二、转型期我国财政分权治理结构存在的不协调性
(一)政府间财政关系缺乏宪法和法律保障
无论单一制还是联邦制国家，一般都存在着中央与地方政府之间的利益博弈，这种博弈表现为两种形式：即在宪政体制下的合法博弈;在缺乏制度安排条件下中央与地方政府间的讨价还价。西方宪政国家往往直接通过宪法规定中央政府与地方政府之间的财产权利划分，特别是通过划分中央政府与地方政府的征税权，实现宪法层面的财政分权。按照国际惯例，中央与地方政府通过宪法明确财产权利划分体系之后，无论中央还是地方政府，都不能逾越宪法规定，扩大自己的财产权利。目前在我国转型治理的过程中，尚缺乏宪法意义上的财政分权。中央与地方所有财政关系调整，都是通过中央的“决定”、“通知”来传达和执行，财政关系的具体调整也缺乏相应的法律依据。由于没有法律的依据和约束，1994年以前的财政分权方案，总是中央和地方谈判妥协的结果，当年的分税制虽采取了各省一致的分享方案，但每省的基数不同，随着时间的推移，各省之间的差距逐渐拉大，且分税制方案是中央政府与各省分别谈判所形成的，各省之间没有直接的交锋，不是各省之间妥协的结果。虽然各省在分税制初期都接受了此方案，但随着各省之间差距的拉大，调整分税制方案的呼声高涨，又因制度变迁的主导者是中央政府，在没有法律约束的情况下，随时有可能根据自身利益来调整方案。如个人所得税原为地方税，由于曾收入激增，改为中央地方共享税，分享比例各占一半，后又进一步调整为中央占60%;证券交易印花税中央开始占50%，后调整为88%。可见，财政体制缺乏内在的稳定性和法律保障。当然，中央出于对国家宏观形势的考虑，必要时做出相应的政策调整是正常的，但财政体制的内在稳定，或中央政府的可信承诺，是财政分权的一个基础，要求必须以宪法和法律形式明确政府间的财政关系，中央政府的“利己倾向”，直接导致了地方政府的机会主义倾向。分税制前，地方政府会擅自减免企业税收，并将预算内收入转移到预算外，藏富于企业;分税制后，则鼓励企业拖欠中央税款、谎报收入基数，鼓励地方企业逃避银行债务等。
(二)垂直集权与财政分权相冲突
地方政府缺乏财政自主权并日益成为财政分权的障碍，分权包括人权(选举、任命地方官吏)、事权(提供地方公共品或供给公共服务能力)和财权(税收权和举债权)三方面权力的下放。财政分权要求地方政府有充分的人权，这是取得财政分权效率的必备条件。但在高度的行政垂直集权下，地方政府主要领导由上级任命，下级只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众要求。这种行政集权对财政分权产生了强烈的负面作用，主要表现为事权财权的.背离――事权层层下放和财权逐级集中。1994年分税制后，地方政府不仅要承担行政管理、义务教育、农业支出、社会治安、环境保护等多种地方公共产品，还要支持地方经济发展。这是支出责任的下放，并写入《预算法》。与此同时，中央财政集中度不断提升，从而导致地方政府出现巨大收支矛盾。之后，地方财政收入占中央财政收入比重一直稳定在48%左右，但地方财政支出却占全国财政支出比重的70%左右。适当提高中央财政收入比例符合财政分权的要求，有利于提高中央政府的宏观调控能力，但财权上收的同时并未相应地上调事权，这给地方造成了沉重的财政压力，由地方政府负责社保、医疗、教育等明显具有外溢性的公共服务，世界上也不多见。中央政府事权不断下压省级政府的同时，省级政府也逐级向县乡政府下压。县乡政府要承担本级政府的行政管理、义务教育、农业支出，还要承担一些没有事先界定清楚的事权，如社会保障，当年分税制推出时，该项事权没有界定多大程度上由省以下特别是县级政府承担，现在实际上要求县乡政府承担。这些事权大都刚性强，支出基数大、增长快，有些地方义务教育高达县财政支出的85%。事权层层下放的直接后果是县乡财政陷入困境，基层公共品供给严重不足，实际债务负担沉重，财政寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。
(三)横向失衡与地区间财政不均衡加剧
应当说转移支付制度是促进各区域公共服务水平均等化的主要手段，而我国现行的转移支付制度的政策结果并不理想。从转移支付形式看，体制补助和税收返还，实际是中央与地方政府妥协的产物。1994年分税制改革为保地方政府既得利益，艰苦谈判的结果是实行中央对地方的税收返还制度，返还额以1993年中央从地方净上划的收入数作为税收返还基数，逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1U0.3系数确定。这种以照顾既得利益为目标、以收入来源地为原则的税收返还办法，形成了“一省一率、一省一额”，不可避免地带来了与生俱来的不均衡结果，而且在转移支付中占主导地位，其比重曾高达82%，为消除不均衡影响，中央也曾推出过渡期政府间转移支付试验计划，帮助贫困地区;专项转移支付，如对公共医疗卫生体系建设投入、失业人员补助、西部大开发和东北振兴财政支持等，对缩小地区间财政不平衡作用，总体上效果欠佳、力度不够、规模有限。而且作为国家特定领域改革的财政支持和资金保证，并不符合应有的公平化要求，补助缺乏科学依据，虽采用了多元回归法，但涉及范围不大，采集因素不多，随意性较大。要求地方配套的做法，也对原本并不宽裕的地方政府造成了压力，其结果反而拉大了地区差距。
(四)地方财政层级过多与政府预算软约束并存
一方面，地方财政层级过多。我国是五级架构的政府，世界上较典型的仅三级架构或准三级，如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国。我国五级半政府管理结构层次：即一级为中央政府，二级为31个省、自治区和直辖市，三级331个地级行政单位，四级2861个县级行政单位，五级44741个乡镇级行政单位。上世纪80年代以来，又专设了16个计划单列市，相当于副省级单位。按此架构，如各级政府都要求按分税分级的框架形成财力分配，拥有其主体税种和稳定税基，难度很大。同时，财政级次过多导致资金使用效率边际递减，带来不同级次政府之间的财政博弈，地方财政困难加剧，债务增多，某种程度上与政府级次过多、地方政府缺乏主体税种不无关系。另一方面，地方政府预算约束弱化。地方预算硬化的前提是地方政府能够从正式的预算安排中得到足够的收入资源，事权与财权相匹配，而现行财政体制结构很难做到。由于地方政府过多的支出责任易激发预算外收入偏好，下放的财权又使地方政府有取得预算外收入的权力，一定程度上地方政府的预算外收入甚至体制外收入是中央政府默许的，地方各级人大也无法有效监督。大量非正常收入存在，地方政府实际上拥有了向当地居民和企业收取无限“收入”的权力，且这种权力不受监督，预算很难约束;大量借款难以消化，分税制体制并未包含地方政府融资权，大量地方隐性债务、或有负债和债务危机隐患不断浮出水面。
(五)财政竞争与市场分割严重
财政竞争是地方政府财政分权的必然结果，不仅表现为上下级政府间的垂直竞争，还伴随同级政府间的水平竞争。“分灶吃饭”财政体制下，主要是上下级政府间的垂直竞争。地方政府采取先对企业减免税，后集资摊派等形式体外循环，纳入地方金库。分税制下，主要是同级政府间的水平竞争。由于我国企业所得税按隶属关系征，划归地方政府的国企自然成了地方的重要财源，地方为维持本地经济繁荣，保证财政收入稳定，努力扩充自身控制的经济资源，热衷于上大项目，特别是高税产品和预期价高的产品，盲目投资，重复建设，并采取税收优惠、地方保护等手段，吸引税收资源流入和限制外地资源进入本地市场，如设置准入壁垒或流出障碍，采取不正当手段对外倾销，甚至保护、纵容造假和伪劣产品的生产销售，严重阻碍了要素自由流动和市场化进程。
三、国家治理新常态下财政分权结构取向的合法性
(一)加快中央与地方财税关系的法治化进程
一是收入划分的法律约定。应启动立法，并以征税效率高低为标准，适中征收的应归中央，区别对待的归地方。从税种结构看，应以增值税为主，消费税和营业税为补充。其中，增值税对发票管理和征收素质要求较高，易偷漏税和骗税;所得税因我国金融系统尚不发达，企业财会信息披露不规范，企业收入和居民收入透明度低，征收成本高，且近年来增幅有限，增值税增幅空间远大于企业所得税，各有利弊。因此，短期维持现行税收结构，但从长远看应逐步规范兼并一些诸如城建税、教育费附加和土地增值税等数额较小而征收成本较高的地方税种。同时，考虑增加资源税比例并适当将其作为地方税的主要税种，以增加资源丰富偏远地区的收入。如将森林、水、旅游、牧场等资源纳入征收范围，可调动地方保护资源的积极性，还将促进资源的合理开发和有效利用。我国相对贫困的中西部和东北部地区为资源大省，确保合理可持续开发前提下，开征资源税是弥补地区收入不足的有效举措。二是税收征管体制的立法化和司法化。所有税种都须经全国人大的立法程序通过，这样可以从根本上改变多数税种为条例或暂行条例的状况;规范完善税收争议诉讼程序，强化税收征管法律控制和纳税人权利保障意识;合理划分中央地方的税收立法权，在统一税法前提下，将企业所得税等地方税的部分政策调整权下放地方;对于个人所得税、房产税、城镇土地使用税等对国家宏观经济影响较小而对地方经济影响较大的地方税，在中央统一调控前提下，将具体实施办法、税目、税率、税收减免和起征点等事项交地方负责;税源零星分散、征收成本高、地方差异大的税种，应将立法权、解释权和征管权应全部下放地方。三是明晰中央与地方的税收边界。按财权与事权相统一，权责相结合的原则，进一步明确中央与地方各自的事权，中央管全局，地方管制宜，根据事权赋予相应的财权，通过财权所取的财力与所承担职能相一致并受到法律的保护。
(二)科学划分财政管理权限并以立法形式确立
加快实现财政管理权限划分规范化是转型期国家由管理到治理转变的必然选择和法治化要求的根本措施。
分类划分。一是支出类原则。全国受益的划归中央，地方受益的归地方;全国性的公共服务活动，中央承担，反之归地方;投资大、受益广、协调难、技术高或关系国际竞争力的项目，中央支，其他地方支。二是收入类原则。主要按效率、适应、恰当，责权一致、利益分担等原则进行分类。具体为处理政企关系的效率原则，即税收收入的划分要便于征管、降低成本，有利于防止税收流失、促进收入增加;处理中央与地方关系的税源充分原则，即税源广、收入稳定的税种划归中央，反之归给地方;处理地区关系的公平税负原则，即对可能导致地区间税收竞争、税负不公的税种(如所得税)，实行全国统一税法，中央直管;处理经济发展的市场统一原则，即税收开征不能妨碍全国统一市场的形成，某税种可能被当做地方保护主义和市场屏障的工具，阻碍商品自由流通，就应划归中央。三是职能类原则，即承担稳定职能、收入再分配职能的相关税种划归中央;资源配置职能依据公共品性质及层次性和效率，包括配置和征管效率，分别由中央地方共同承担;职能交叉部分，协调解决。四是税种类原则。流动性较大的税种，如公司所得税、增值税等划归中央;较小的，如房产税、土地税、土地增值税等，划归地方;与自然资源有关的税种和关税及其他影响市场公平竞争的收费，全部划归中央。
分层设计。一是事权明确。做到层层职责分明、事事关系明确。第一层是国家与市场的事权。市场有效的领域国家退出，市场失效的国家介入，由此决定政府与企业和个人的“事权”，这是基本准则;第二层是中央和地方的事权。全国受益的公共品由中央政府提供，地方受益的由地方提供，以此确定职能范围和事权界限;第三层是地方与地方之间的事权。按受益原则，谁受益谁出资，中央居中协调;第四层是政府机构之间财政活动的事权。如财政与税务、国税与地税、财税三家与国资管理部门、税务与海关、财政与社保，以及各部门内部之间的事权关系。二是财权合理。财权划分以事权为基础，有多大事权就应有多大财权，体现权利义务对等。由于中央政府承担了国家安全、国际往来、政治稳定、全国性的立法和司法、货币管理、宏观经济调控、社会发展等重大职责，财权也应体现中央的主导地位，主要的财政立法权、财政收支权应集中在中央。同时，按责权一致、效率优先原则，给地方以相应的财权。三是财力充裕。财政收入多寡要与担负的职能相适应，确保各级政府有足够的财力满足职能需要。衡量财力充裕的指标简单讲即财政收支状况，健全的财政体制应保证各级财政收支大体平衡，不发生债务危机。四是统分结合。由于转型期经济关系的复杂性，事权和财权的划分很难做到界限分明，总有些模糊或交叉，要做到事权明确、财权合理，相当程度上依赖于实际操作过程中的相机抉择。财力的划分更是如此。虽然各财政主体的收支可从数量上严格区分，但因转移支付的存在，财力的划分实际上也是相对的，目的在于通过权责关系的划分调动各级政府的积极性。无论制度规定还是财政具体活动，各财政主体须有独立行使的事权、财权和财力，忽视地方利益，或靠中央接济过日子的做法，实践证明行不通。但过分强调地方利益，也会造成诸侯割据，经济分化，危及政权。所以，统分适度才能协调矛盾，共同发展。
(三)财政分权治理结构近期路线图
一是先行适度分权治理结构试点改革。财政分权的实质在于中央和地方政府间职责与权力范围的划分，以避免信息不对称，促进资源的更有效配置、社会福利的最大化和制度创新。在国家治理体系背景下，财政分权的核心问题现代预算制度已呈现出从控制导向走向绩效导向，从合规控制转向公民参与，从年度预算拓展为中期财政规划等演化趋势，要抓住时机，先行选择适度分权改革的试点，进一步探索如何赋予地方应有的税收管理权，强化地方政府的预算约束，处理好适度分权问题。二是处理好三个关系。国家资源汲取、政治渗透和危机解决能力的提升离不开财政收入支撑，财政分权治理结构须有较高的集中性;发挥中央和地方两个积极性，事权调整实现哑铃形分权结构，虚省弱市、强化中央权威，税权调整以分税为主、分成为辅，鼓励地方积极性;转移支付以地方辖区居民效用最大化，上级政府能够对支付资金有效监督为前提，强化用途指定较宽泛并按因素法分配资金的分类拨款，提高资源配置效率。三是夯实分权治理结构规范化基础。全面规范、公开透明的预算制度是国家治理体系与治理能力现代化的基础性制度载体。改革目前核心预算机构缺失、预算碎片化等现实约束，组建国家预算管理局，推进全口径预算管理;引入参与式管理，试行分部门预算审议与票决;构建跨年度预算平衡机制，稳步推进中期财政规划;整合预算监督资源，加强财政问责，承载公共受托责任。严格财政纪律，加强预算资金规范化管理和监督，加大对地方财政支出和转移支付资金使用的审计监督力度，加强预算资金透明度管理。四是探索预算公开法治化路径。预算公开法治化与财政分权体制本质上密不可分，我国预算公开实践表明，法治化是预算公开的必然选择。预算公开法治化的实质是实现预算权的规范化。现代法治国家预算权规范化的发展有公法与私法两条路径，但当前我国预算权的配置与监督都面临着一些困难，需结合财政分权体制，遵循预算公开法治化一般规律，合理利用转型期的民主资源，在慎待财政分权体制下纵向政府间事权存在差异配置的基础上，激发多方积极性和创造力。省以下各级政府预算公开可借助私法进行，以协商民主为基础将预算权规范化的价值问题转换为程序问题，化解预算权规范化外部困境中难题，将推进社会公众的预算参与作为实现预算公开的手段;省级以上层级(含省级)预算公开应从顶层设计出发，以代议制民主为根基来突破预算权规范化内部困境障碍，形成倒逼式逻辑关系格局，为我国预算公开的法治化进程奠定基础。
同业业务治理体系改革方案 篇5
为贯彻落实《河北银监局关于印发规范商业银行同业业务治理工作方案的通知》（冀银监发„2014‟93号），推进同业业务专营部门制改革，实现同业业务合规经营和规范发展，全面加强风险防范，特制订本方案。
一、改革目标
（一）强化管理。通过改革，建立与所开展的同业业务规模和复杂程度相适应的同业业务治理体系，将同业业务纳入全面风险管理，建立健全前中后台分设的内部控制机制，加强内部监督检查和责任追究，确保本行依法合规开展同业业务，符合国家宏观调控政策和银行业监管要求。
（二）控制风险。通过改革，实行同业业务专营部门制，由本行指定资金营运中心负责经营，强化对同业业务的安全性、流动性、盈利性的统筹管理，确保风险得到有效控制。
（三）回归本质。通过改革，实现同业业务回归流动性管理手段的本质，促进流动性管理，优化金融资源配置，更好地服务实体经济发展。
二、组织保障
成立藁城恒升村镇银行同业业务改革工作组，切实加强改革工作的组织领导，确保10月底前全面完成同业业务改革工作任务。工作组的组长为史素萍行长，副组长为主管业务副行长李志广，组员为朱陈建、安胜华、邵梦华、杨旭。
三、改革重点
（一）管理机构的设置。坚持“统一管理、集中授权授信、专业运作、快速反应”的工作模式，稳健开展业务。同业业务由财务会计部在授权范围内负责日常管理运作和资金汇划审批，资金营运中心专营，风险管理部负责资金业务的风险督导。
（二）部门职责和业务范围。资金营运中心负责搜集、整理各银行业机构利率等相关信息，制定可行性资金运作计划或方案；执行、跟踪资金运作实施情况；指导、规范和合理配置本行的资金运用，并进行全面监控；修改完善现有同业业务操作流程，并根据业务创新情况制定新的管理办法和操作流程。资金营运中心负责专营本行现有同业业务。具体包括同业拆借、非结算性同业存款。
（三）业务人员的归口管理。同业业务人员归资金营运中心统一管理。分设前台交易岗、中台监控岗，后台交易岗和资金清算岗，实行岗位轮换和强制休假制度。
（四）职责分工。前台交易岗负责前台交易业务，即对同业拆借等业务的询价和成交，并打印前台成交通知单，保证各项交易指令正确、及时发送。平时要密切关注银行间市场行情、及时分析判断国家的宏观经济走势，根据对市场行情的分析判断以及本行资金头寸情况，向中台监控岗提出拆解的对象、期限、利率、金额等方案。中台监控岗负责对前台交易的业务、对象、金额，及时作出市场的风险评估、测算、以及交易对手的授信，形成分析报告供决策领导参考。后台交易岗负责后台交易业务，即在审核前条交易成交单和审批单的基础上，进行换人复核，跟踪资金去向。资金清算岗应每日根据余额表，提供资金头寸及资金需求给交易员参考，根据相关审批书进行资金清算，并建立相应的台账，做好后续会计核算工作。
（五）操作程序。同业存款：资金营运中心根据我行的头寸数据，填写审批单，由财务会计部复核，逐级上报审批并签订合同后，进行资金划转。同业拆解：由业务发展部发起，前台交易员提出拆借方案，由中台监控岗审核交易对手的授信资料包括相关证照和近期财务报表，提出授信额度并报本行风险管理委员会审批，逐笔订立交易合同后，方可办理资金划转业务。
（六）财务核算管理。本行计划由清算中心具体分工负责相关同业业务财务核算。计划财务部单设后台（结算员岗），负责业务资金划转。
（七）建立责任追究制度。通过加强同业业务内部监督检查，保证业务的真实性、合规性和安全性。同时，明确各岗位职责，建立责任追究制度，对在同业业务办理过程中出现的违规行为，依据《藁城恒升村镇银行工作人员违反金融规章制度行为责任追究办法》进行处理。
四、健全治理体系
（一）同业授权管理。对资金营运中心进行集中统一授权，至少每对授权进行一次重新评估和核定，资金营运中心不得进行转授权，不得办理未经授权或超授权的同业业务。
（二）同业授信管理。由本行业务发展部负责制定《同业授信管理办法》，对表内外同业业务进行集中统一授信。本行不得进行多头授信，资金营运中心不得办理无授信额度或超授信额度的同业业务。
（三）对手准入机制。建立健全同业业务交易对手准入机制，对交易对手进行集中统一的名单制管理，定期评估交易对手信用风险，动态调整交易对手名单。
（四）应急计划。制定同业业务应急计划，保证同业业务的连续性和有效性。
边坡治理工程质量管理体系 篇6
质量管理体系
编制单位：××××××××××××
××年××月
××××××××××西区高边坡及弃土场综合治理工程总承包（EPC）第×标段
质量管理体系
审批：
审核：
编制：
编制单位：××××××××××××
××年××月
目录
1项目概况..............................................................................................1 2施工质量保证体系的建立和运行.......................................................1 2.1施工质量保证体系的建立.........................................................1 2.2施工质量保证体系的运行.........................................................2 3 质量方针和质量目标..........................................................................2 3.1质量方针....................................................................................2 3.2质量目标....................................................................................3 4施工质量标准及依据...........................................................................3 5施工人员工程质量管理职责...............................................................3 5.1项目经理质量责任.....................................................................3 5.2生产副经理质量职责.................................................................3 5.3项目经理部技术主管、技术员质量职责..................................3 5.4工长（施工员）质量职责.........................................................4 5.5班组长质量职责.........................................................................4 5.6试验员质量职责.........................................................................4 5.7测量员质量职责.........................................................................4 5.8质检员质量职责.........................................................................4 5.9材料主管和现场材料员的质量职责..........................................5 6施工质量预控......................................................................................5 7施工过程中的质量控制.......................................................................6 7.1 质量保证措施............................................................................6 7.2 技术监督保证措施....................................................................9 7.3工程质量通病的防治...............................................................10 8施工质量验收....................................................................................13 8.1检验批的质量验收...................................................................13 8.2分项工程的质量验收...............................................................13 8.3分部工程的质量验收...............................................................13 8.4单位工程的质量验收...............................................................13 1 项目概况
延安煤油气资源综合利用项目位于延安市富县境内，地处延安市南部，南距西安市约240km，北距延安市和富县县城分别约70km和14km，具体位于富县县城以南的洛阳村和段家庄村附近。项目建设用地位于洛河两岸，由于受地形限制，洛河把工厂分成四大部分：东区、西区、南区（污水处理厂）、北区（综合行政管理区）。西区位于洛阳村西侧洛河西岸的山坡地上，占地面积（围墙内）为782462.555 ㎡。由于整个工厂用地分散在洛河两岸，两座跨河大桥将各个厂区之间联系起来，形成一个有机的整体。本项目西区现有北连接线滑坡、A 边坡、B 边坡、C 边坡和1#～5#弃土场。
现有的A、B、C 高边坡在施工完成后均发生不同程度的破坏，北连接线NK1+950～NK2+000段右侧边坡也发生了较大规模的滑塌。现有的1#～5#弃土场，弃土规模已达到数百万方，如不加以治理，势必会引发泥石流、滑坡等大规模的地质灾害。施工质量保证体系的建立和运行
2.1施工质量保证体系的建立
施工质量保证体系的建立是以现场施工管理组织机构（如施工项目经理部）为主体，根据施工单位质量管理体系和业主方或总承包方的工程项目质量控制总体系统的有关规定和要求而建立的。施工质量保证体系需要根据施工管理的范围，结合工程的特点建立，其主要内容有：（1）现场施工质量控制的目标体系；
（2）现场施工质量控制的业务职能（部门）分工；
（3）现场施工质量控制的基本制度和主要工作流程（可引用企业质量管理体系的相关制度）；
（4）现场施工质量计划或施工组织设计文件；
（5）现场施工质量控制点及其控制措施；
（6）现场施工质量控制的内外沟通协调关系网络及其运行措施。
施工质量保证体系是通过以上内容所形成的现场施工质量保证的制度性和程序性的文件体系，为现场施工管理组织注入质量控制的活力和机制。施工质量保证体系有如下特点：系统性、互动性、双重性、一次性。
2.2施工质量保证体系的运行
施工质量保证体系的运行，应以质量计划为龙头，过程管理为重心，按照PDCA循环原理展开，即计划（Plan），明确目标并制定实现目标的行动方案；实施（Do），包含两个环节，计划行动方案的交底和按计划规定的方法与要求展开施工作业技术活动；检查（Check），对计划实施过程进行各种检查；处置（Action），对质量检查发现的问题，及时进行原因分析，采取必要的措施予以纠正。施工质量保证体系的运行，应按照事前、事中和事后控制相结合的模式依次展开。质量方针和质量目标
3.1质量方针
质量是企业的生命，本工程的质量方针是：质量第一，信誉为本，精心施工，优质服务。3.2质量目标
我单位对本工程的质量目标是：工程质量合格。
4施工质量标准及依据
（1）与发包人签定的合同协议
（2）发包人与监理工程师下发的要求、通知、会议纪要等
（3）监理工程师签发的设计图纸
（4）发包人与监理工程师要求使用的有关规范、规程等 施工人员工程质量管理职责
5.1项目经理质量责任
项目经理是项目经理部质量工作的组织者、领导者，对所承担的工程质量负全部责任。5.2生产副经理质量职责
项目生产副经理必须协助、配合项目经理实现对工程质量工作的组织、贯彻、落实，确保项目经理部质量目标的实现。对工程负有组织、贯彻、落实和检查的责任。
5.3项目经理部技术主管、技术员质量职责
认真贯彻执行国家规程、规范和质量标准，确保质量目标的实现。负责编制工程施工组织设计、施工方案、技术措施、工艺流程、操作方法和工程质量目标设计。负责向工长和班组长进行详细的技术交底，处理日常技术问题，对工程负有质量技术监督责任。5.4工长（施工员）质量职责
组织班组严格按照图纸、规范标准和技术交底进行施工，对违反有关原则的班组或个人给予停工、返工处罚。
组织班组开展自检互检交接检活动，组织本专业分项工程的检查、评定，对操作中的质量问题必须及时处理。
控制本专业的主要材料的使用，对未经验证和试验的材料不得使用，对由于使用不合格材料造成的工程质量事故负直接责任。5.5班组长质量职责
班组长是直接操作的领导者，对操作质量负有直接责任。树立为用户服务、对用户负责的思想，领导本班组严格按照图纸、技术交底、施工规范及操作规程进行施工。5.6试验员质量职责
严把材料进场质量关，及时收集材料准用证、合格证等材料证明资料。一旦发现材料不合格，及时向领导汇报。5.7测量员质量职责
按照设计图纸、技术交底的尺寸准确施放管道中心线、槽底高程和阀室尺寸，及时办理验线手续，及时收集和保存有关施工资料。5.8质检员质量职责
严格按照施工图纸、验收规范、工艺标准、质量评定及验收标准的规定进行验收评定和监督检查。
及时收集整理各分项分部、单位工程质量原始检查评定记录，建立有关质量台帐，及时填报工程质量报表。坚持原则，深入生产第一线，对重点部位、重点工序严格把关，随时掌握工程质量动态，对粗制滥造者有权停工、返工或经济处罚。
参加隐蔽工程检查和验收，交接工作及对质量事故和质量问题的处理。
5.9材料主管和现场材料员的质量职责
根据工程项目所用设备、材料的质量要求，会同物资职能部门采购、订货、运输、保管供应合格的设备和材料。
对进场材料进行验证，及时把有关证明文件转交技术人员，对进场原材料外观质量进行检查，并正确标识。施工质量预控
施工质量计划预控，是以预防为主作为指导思想，在施工前，通过施工质量计划的编制，确定合理的施工程序、施工工艺和技术方法，以及制定与此相关的技术、组织、经济与管理措施，用以指导施工过程的质量管理和控制。
落实各项施工准备工作，对于施工过程的顺利展开并有效控制施工管理目标，有其重要的现实意义。施工准备按其性质分类有：
（1）工程项目开工前的全面施工准备
（2）各分部分项工程施工前的施工准备
（3）冬、雨季等季节性施工准备
从施工质量控制的角度看，施工准备状态预控，目的在于抓好计划的落实，防止承诺与行为、计划与执行不相一致，而使施工质量的预防预控流于形式。施工生产要素通常是指人、材料、机械、技术（或施工方法）、环境和资金。基中资金是其他生产要素配置的条件。通过施工生产要素的合理配置、优化组合和动态管理，以最经济合理的施工方案，在规定的工期内完成质量合格的施工任务，并获得预期的施工经营效益。施工过程中的质量控制
施工过程中的质量控制是质量管理体系中的重点，过程控制的好坏直接影响工程质。7.1 质量保证措施
7.1.1强化质量意识，严把质量关,健全各项规章制度。7.1.2严把主要材料采购、进场、使用的检验关。
进入工地主要材料要严格符合规范设计要求，从信誉好的厂家进货。所有厂制材料必须有出厂合格证和必要的检验、化验单据，否则不得在工程中使用。每批进场水泥、钢材、钢绞线等主要材料，都要由材料员进行验收,确保入场材料质量,并向监理工程师提供供货附件，明确生产厂家、材料品种、型号、规格、数量、出厂日期、出厂合格 证、检验、化验单据等，并按国家有关标准和材料使用要求，分项进行抽样检查试验，试验结果报监理工程师审核，作为确定使用与否的依据。砂石料应按规定作相关试验，各项指标必须符合规定及设计要求方可使用。试验结果同时报监理工程师。7.1.3开工前的技术交底制度
对每个单位工程的每道工序、每个分项开工前均进行技术交底，编制并下发详细的作业指导书。本项目由于工序较多，施工难度大，施工前要编制作业指导书下发至施工队，并给施工的工队讲细、讲懂。开工前技术人员跟班作业，进行工前技术交底，讲清施工方法、操作要点及注意事项。
7.1.4坚持“三检”、“五不施工”和“三不交接”，确保施工质量
“三检”即：施工中上下班进行自检、互检、交接检，达到“检查上道工序，保证本道工序，服务下道工序”的目的；“五不施工”即：未进行技术交底不施工；图纸及技术要求不清楚不施工；测量桩橛和资料未经换手复核不施工；材料无合格证或试验不合格者不施工；上道工序不经检查签证不施工；“三不交接”即：无自检记录不交接；未经专业技术人员验收合格不交接；施工记录不全不交接。7.1.5质量一票否决权制度
项目施工全过程实行质量一票否决制。派具有资质和边坡治理施工经验的技术人员担任质检工程师、质检员，负责内部质检工作。凡进入工地的所有材料、半成品、成品，质检工程师同意后才能用于工程。对工程检验，经过质检工程师的签认，一切需经监理签认的项目，经质检工程师检验合格后方可上报。质检工程师、质检员以施工规范，工程质量检验评定标准为依据，行使一票否决权。7.1.6隐蔽工程检查签证制度
凡属隐蔽工程项目，首先由作业组、队、项目经理部逐级进行自检，自检合格后填写检验申请报告，连同有关资料，呈报检验签证，未经监理工程师签证，不进行下道工序施工，同时不进行隐蔽，以免 形成隐患。
7.1.7测量资料换手复核制度
中线、高程、主体结构测量实行换手施测，测量资料由专业人员换手复核计算，复核后交项目总工程师审核，并报监理工程师验证。现场有关测量桩橛标记定期复核检测，确保测量控制到位。7.1.8施工过程的质量检测制度
质检工程师实行动态跟踪控制，指导施工队、班组进行连续不断的评价、验证及纠偏，对技术文件和质量保障资料检查。对混凝土配合比、坍落度、试件强度进行检测，对其它材料进行物理化学检查。对上述检查活动，发现不合格项，立即开具返工或处理意见，并继续跟踪检测，直至符合验收标准为止。7.1.9仪器设备的标定制度
凡是用于本工程的测量仪器、试验仪器、计量仪表等均按照计量法的规定进行定期或不定期的标定。工地设专人负责计量工作，设立账卡档案，监督和检查。仪器由工地试验室和相关部门指定专人管理。7.1.10施工资料管理制度
设立专业资料员，及时收集、整理原始施工资料（含照片、录像带）分类归档，数据记录真实可靠。文件记录和整理工作由工程项目（单位工程）负责人填写整理，工程结束时装订成册。质检工程师将全部工程质量保证文件和记录汇编成册，施工资料编撰做到与工程施工同步，工程竣工时竣工文件同时移交甲方，作为工程移交不可缺少的组成部分。同时保留一份完整的文件记录，按规定进行内部存档。7.1.11质量奖惩制度
进场后由安全质量部编制质量奖惩制度，分别按照道路、场地、排水、护坡等工程中的“保证项目”“基本项目”“允许偏差项目”及检验频率、检验数量、检验方法编制奖罚规定。7.1.12质量事故报告制度
工程质量事故一旦发生后，采取有效措施，抢救人员，防止事故扩大，并保护事故现场。重大事故发生后，项目经理部立即用电话或电传、电报报告监理、甲方及上级有关部门，三天提出书面报告（工程质量事故报告表）逐级上报。7.2 技术监督保证措施 7.2.1测量工作要求
（1）测量仪器必须保证性能良好，精度满足工程需求。
（2）主体结构测量实行换手施测，测量资料由专业人员换手复核计算，复核后交项目总工程师审核，并报监理工程师验证。现场有关测量桩橛标记定期复核检测，确保测量控制到位。
（3）测量工作必须在日照光线好、风力小于4级的条件下测量，严禁在雾天、雨天大风天气下测量。（4）司镜人员在1个工作日不得调换。
（5）镜腿必须安放牢靠，仪器与镜腿连接结实，禁止在震动环境下进行测量。
7.2.2检查、检测、试验等要求
（1）制定检查、检验及试验技术要求，检查、检验及试验工作要有 专人负责。
（2）检查工作必须落到实处，严格执行“三检”制度。
（3）检测、试验必须由国家或地方认定的专业单位承担，检查、试验仪器必须进行校检，仪器性能良好。7.3工程质量通病的防治 7.3.1混凝土质量通病防治（1）混凝土浇筑
根据混凝土的入仓能力、仓面面积和混凝土初凝时间，按设计分层分块浇筑，单仓混凝土浇筑厚度不超过2m。在结构突变处，为便于模板固定，需要适当调整浇筑层厚；分层厚度考虑模板受力条件及组装拆卸方便，以及吊装设备的能力。卸料时，首先均匀多点下料，人工平仓，入仓混凝土随辅随平仓，仓内若有粗骨料堆叠时，将骨料均匀分布于砂浆较多处，不得用砂浆覆盖，以免造成内部蜂窝。在靠近模板和钢筋较密的地方，人工铲料平仓，使骨料均匀分布。不合格混凝土料严禁入仓，已入仓的不合格料必须清除，并按规定在指定地点弃碴。（2）混凝土捣实
所有混凝土，一经浇筑，应立即进行全面的捣实，使之形成密实均匀的整体。振捣器应能以不小于4500脉冲的频率传递振动于混凝土，使在距振捣点至少0.5m以内的混凝土产生25mm坍落度的可见效应。工地上应配有足够数量的处于良好状态的振捣器，以便可随时替补。振捣应在浇筑点和新浇筑混凝土面上进行，振捣器插入混凝土或 拔出时速度要慢，以免产生空洞。振捣器要垂直地插入混凝土内，并要插至前一层混凝土，以保证新浇混凝土与先浇混凝土结合良好，插进深度一般为50～100mm。插入式振捣器移动间距不得超过有效振动半径的1.5倍。表面振捣器移位间距，应使振动器平板能覆盖已振实部分100mm左右。当使用插入式振捣器时，应尽可能地避免与钢筋和预埋构件相接触。模板角落以及振捣器不能达到的地方，辅以插针振捣，以保证混凝土密实及其表面平滑。不能在模板内利用振捣器使混凝土长距离流动或运送混凝土，以致引起离析。混凝土振捣密实的标志是混凝土停止下沉、不冒气泡、泛浆、表面平坦。混凝土捣实后1.5h到24h之内，不得受到振动。（3）混凝土养护
混凝土浇筑完成后，待表面收浆后尽快对混凝土进行养护，洒水养生应最少保持7d，在拆模以前均应连续保持湿润。同样构件尽可能在同一条件下养护。当结构物与流动性的地表水或地下水接触时，应采取防水措施，保证混凝土在浇筑后7d之内不受水的冲刷。当环境水有侵蚀作用时，应保证混凝土在浇筑后10d内以及其强度达到设计等级的70%以前，不受水的侵袭。养生期间，混凝土强度达到2.5MPa之前，不得使其承受行人、运输工具、模板、支架及脚手架等荷载。7.3.2砌体工程质量通病防治（1）定位放线
根据业主提供测量的定位放线参考点及测量成果中转点（标高控制点），结合施工图纸，进行定位放线。（2）基槽开挖
基槽开挖宜跳槽开挖，分段施工；土方开挖的顺序、方法应与设计要求一致，并遵循“开槽支撑、先撑后挖，分层开挖，严禁超挖”的原则。（3）地基处理
开挖至设计标高，经验槽合格后进行地基处理；回填土应分层填铺，每层铺土厚度应根据土质、密实度要求和机具性能确定。一般蛙式打夯机铺土厚度每层为200~250mm；人工打夯不大于200mm；回填土每层至少夯打三遍。打夯应一夯压半夯，夯夯相接，夯夯相连，纵横交叉；每层填土夯实后，应按规范进行环刀取样，测出干土的质量密度，达到要求后，再进行上一层的铺土。（4）基础砌筑
砂浆、块石符合设计要求；砌筑采用铺浆法砌筑，从下到上，分层砌筑；基础砌筑时砂浆必须饱满，块石必须清洗干净；基础砌筑完毕后必须检查找平。（5）墙身砌筑
基础顶面放线测量，挂线放样；砂浆、块石符合设计要求；砌筑采用铺浆法砌筑，从下到上，分层砌筑；浆砌第一层摆放大块石，大面朝下。块石镶面先用较整齐大块石砌筑，衬砌时采用“丁”“嵌”“楔”等方法。并将块石间隙嵌紧密，石料大小搭配合理；砂浆饱满，灰缝宽度和错缝符合规范要求；按设计要求设置宽伸缩缝，伸缩缝采用沥青模板；墙内布置泄水孔。（6）养护
养护采用水养护法；砌筑后必须在12~18小时内进行养护，养护期不少于14天。
7.3.3截排水沟质量通病防治
截水槽、排水沟发现裂缝及时用沥青将裂隙灌满，对于塌陷段落必须拆除重建，重建段落基础必须进行原土换填处理，换填土必须夯实。坡面出现落水槽、滴水洞及时处理，落水槽、滴水洞必须填实夯实。施工质量验收
8.1检验批的质量验收
根据监理要求进行验收。8.2分项工程的质量验收
根据监理要求进行验收。8.3分部工程的质量验收
根据监理要求进行验收。8.4单位工程的质量验收
高等教育治理体系 篇7
一、现代、教育、治理及体系:现代教育治理体系的概念探析
要理解什么是现代教育治理体系, 我们认为首先要对“现代”“教育”“治理”和“体系”这四个概念有一个明确的认识。
现代教育治理体系的“现代”在空间和时间上为何指?一般来说, 在空间和时间上, “现代”在西方一般指的是思想启蒙及工业革命后到现在的这个时代, 在中国一般是指从五四运动到现在这个时代。而我们这里所指的现代教育治理体系中的“现代”, 既不是以西方所出现的“现代”作为标准, 也不是以中国一般意义上的“现代”作为标准, 而是以“当下”中国的这个现代作为标准。也就是说, 我们所指的现代教育治理体系是以当下中国的现代作为我们所说的教育治理体系的时间点。之所以对现代治理体系中的“现代”做出这样的界定, 是因为西方和中国对“现代”的理解是有差异的, 西方所说的现代比中国所说的现代在时间上要长。更为重要的是, 两者在价值观和内容上也是有差别的, 如西方所讲的现代社会制度和我们中国所说的现代社会制度在性质上完全是两码事。因此, 我们在理解“现代”的含义时, 不能笼统说是以西方所理解的标准, 抑或说是以西方和中国合在一起所理解的标准。我们这里将中国“当下”作为现代的标准, 与西方所理解的现代及中国所理解的现代在时间上是重合的, 因为西方的现代与中国的现代都包含有“当下”这个时间点, 这样就避开了西方所理解的现代和中国所理解的现代时间长短不一这一矛盾。而最为重要的是, 我们所说的中国当下的这个现代, 是专指有中国当下情景特点的现代, 这同样也就避开了西方和中国现代内容中所指不同的矛盾。由此, 现代教育治理体系研究的任务, 就是要研究在中国当下具有中国特色的社会主义这个背景下, 我们要建立一种什么样的教育治理体系才能既适应和推动中国教育改革与发展的需要, 又能适应和推动中国社会政治经济发展的需要。
现代教育治理体系中的“教育”, 既指各级各类教育, 也指各级各类教育中的教育活动、教育体制、教育机制、教育观念。从教育类型来看, 有从教育内容上划分的普通教育、职业技术教育和特殊教育, 有从机构性质或举办者的角度划分的公立教育和民办教育。从教育层次看, 有学前教育、初等教育、中等教育和高等教育。各级各类中的教育活动是指教育活动的主客体、教育活动内容 (课程、教材) 、教育活动方法、过程、环境等;教育体制就是教育机构和教育制度的结合体, 教育机构是指教育实施机构和教育管理机构, 教育制度是建立并保证教育机构正常运转的制度。教育制度与教育机构所形成的各级各类教育体制主要是各级各类学校教育体制和各级各类管理体制;教育机制是教育现象各部分之间相互关系及运行方式。基本的教育机制有层次教育机制 (宏观机制、中观机制和微观机制) , 形式教育机制 (行政计划式的机制、指导服务式的机制和监督服务式的机制) , 功能教育机制 (包括激励机制、制约机制和保障机制) 。教育观念是对教育这种活动的理性认识, 主要包括教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观。
我们之所以这样理解现代教育治理体系中的“教育”, 是因为运用历史唯物主义物质的实践活动第一性的原则研究各级各类教育现象时, 人们首先发现的是这些教育现象的活动范畴, 包括活动的主客体、活动的内容、活动的方法、活动的过程等要素, 以及反映这些要素之间关系及其运行方式的活动的机制范畴;而使活动有序而高效, 就要建立相应的机构与制度, 于是就形成了与教育活动有关同时又上位于教育活动的教育体制范畴。在教育体制形成过程中, 机构与制度之间、各种机构之间以及各种制度之间就会形成一定的联系及产生一定的运行方式, 于是就产生了教育体制的运行机制。当教育体制形成后, 教育体制与教育活动之间也要形成一定的关系并产生一定运行方式, 于是就产生了教育体制与教育活动之间的一种机制。我们知道, 教育活动的开展, 教育体制的建构, 教育机制的运行, 都要产生并受制于一定的观念。于是就产生了教育观念这个范畴。当教育观念形成后, 各种教育观念之间及教育观念与教育体制、教育机制和教育
由于活动之间都要发生一定的联系并形成一定的联系方式, 于是就产生了教育观念的运行机制及整个教育现象运行机制这两个范畴。可见, 教育现象四大基本范畴中, 教育活动是第一层次, 教育体制是第二层次, 而教育机制与教育观念是第三层次。我们之所以把教育活动作为第一层次的范畴, 是因为教育活动与其它三个范畴相比, 是一个相对独立的范畴;将教育体制作为第二层次的范畴, 是因为教育体制这个范畴是建立的教育活动这个范畴之上的;将教育机制与教育观念作为第三层次的范畴, 是因为这两个范畴是融于教育活动、教育体制、教育机制与教育观念这四个范畴之中而存在的范畴。如在教育活动中有教育活动的机制与教育活动的观念, 在教育体制中有教育体制的机制和教育体制的观念, 在教育机制中有教育机制的运行机制和教育机制的观念, 在教育观念中有教育观念的机制和教育观念的观念, 以及反映整个教育活动、体制、机制、观念的教育机制与教育观念。由此可见, 教育现象四个范畴的形成和认识的应然逻辑, 首先是教育活动, 然后是教育体制, 最后才是教育机制或教育观念。然而, 现实中的教育现象的形成与认识并非全然遵循这一应然逻辑, 往往偏离应然的逻辑路径, 呈现出非线性的复杂特征。比如先是形成和认识教育体制、教育机制, 然后在教育体制、教育机制下展开具体的教育活动, 随后再认识和形成关于教育的观点等。
我们这里所说的“治理”, 是公共管理学的一个范畴。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗斯瑙认为, 治理是通行于规则空隙之间的那些制度和安排, 或许更重要的是当两个或更多规则出现重叠、冲突时, 或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。格里·斯托克指出:“治理的本质在于, 它所偏重的统治机制不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是, 它所要创造的结构和秩序不能从外部强加进来, 它发挥作用, 是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的互动”, 1995 年全球治理委员会将治理的定义表述为, 治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和, 它是使相互冲突或者不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从正式的机构和规章制度, 以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意, 或者认为符合他们利益而授予其权力。它有四个特征:治理不是一套规则条例, 也不是一种活动, 而是一个过程;治理的建立不经支配为基础;治理同时涉及公私部门;治理并不意味着一种正式制度, 机电有赖于持续的相互作用。根据上述对治理的理解, 我们可以将治理的定义表述为, 治理是指通过一定的规则和程序对相互冲突和相互竞争的利益的各方进行调解的一种过程。这种调解不是外部强加, 而参与调解的各方之间的互动而完成的。治理与管制不同。一方面, 管制的权威主要来自政府, 而治理是权威并不为政府所垄断, 治理的过程是国家与公民的合作, 政府与非政府组织的合作, 公共机构与私人机构的合作, 强制与自愿的合作。政府在治理过程中只起到制度的供给、政策激励和外部的约束作用。另一方面, 管制是自上而下的单向度的过程, 而治理则是一个上下互动的过程, 在这一过程中, 与治理活动有关的各方, 主要是通过合作、协商处理公共事务。由上我们对治理的理解我们可以说, 教育治理是通过一定规则和程序对教育中相互冲突相互竞争的利益各方进行调解的一种过程。这种调解不以参与调解的任何一方为权威, 而是参与调解的各方平等、合作、互动地处理教育的公共事务。
二、谁治理、治理什么、如何治理:现代教育治理体系的要素及结构探析
我们认为, 现代教育治理这一现象是由谁治理、治理什么、如何治理这三个基本要素所组成的逻辑结构。谁治理这一要素是指参与治理的各方。一般来说, 参与现代教育治理有政府、学校与社会三方即三个子要素。政府是教育的举办者, 学校是教育的实施者, 而社会是教育的支持者和制约者, 这三方理应成为现代教育治理的参与者。这里要说明的是, 我们这里所说的社会, 还包括市场的成分。因为实际上, 市场在调节政府、学校和社会关系, 以及调节各种教育的关系上正在发挥其作用, 而且将要发挥越来越重要的作用。上面我们已经指出, 政府不是治理的唯一主体, 社会 (市场) , 当然也包括学校在治理中也发挥着重要的作用。这种重要的作用, 不仅指社会和学校相对独立地发挥作用, 而且还指学校和社会能通过各种渠道对政府施加的影响。
治理什么是治理的内容。治理的内容包括四个子要素, 第一个子要素是要协调好学校、政府与社会之间三方之间的关系。总的要求就是要政府对学校实行管、办、评分离, 使学校能面向社会依法独立自主办学。为此, 在政府这方面要协调好各级政府之间, 及政府内部各行政部门之间的关系, 如中央政府与地方政府管理教育的职责权限的划分, 地方各级政府管理教育的职责权限的划分等, 政府内教育行政部门与财政部门和人事部门等部门的关系均属此列。在学校这方面要协调好各级各类学校之间的关系, 以及学校内部各种关系, 如在各级各类学校之间的关系上, 在各类学校中, 对学校外部来说, 要协调好普通教育学校与职业技术教育学校之间, 以及公办学校与民办学校之间的关系, 在各级学校中, 要协调好学前、初等、中等和高等学校之间的关系。在学校内部的各种关系中, 这些关系的协调, 主要是要摆正这些学校教育之间的关系。除此之外, 在学校内部, 还要协调好教学、科研等业务部门与人事总务、财务等行政部门和党委、团委、工会等党群部门之间的关系, 以及各业务部门, 各行政部门, 各党群部门之间的关系, 协调好学校内部教学、科研、德育、管理等工作之间的关系, 协调好学校内部教师、学生、管理者等各种人员之间的关系。在社会这方面, 要协调好各有关社会民众, 社会团体和社会媒体之间的关系。过去人们虽然也知道社会团体、社会民众和社会传媒对学校和政府存在这样或那样的影响, 但人们比较看重的或讨论得比较多的是市场对学校和政府的影响, 而较少从综合的角度来看待社会团体、社会民众和社会媒体及市场对学校和政府所产生的影响。事实上, 市场对学校和政府的影响总是和社会团体、社会民众和社会媒体对学校和政府的影响交织在一起的。从综合的角度来看这些社会因素的影响, 有利于从整体上处理好这些社会因素之间的关系。
第二子要素是协调好普通教育、职业技术教育、特殊教育及公立教育和民办教育各类教育之间的关系, 协调好学前教育、初等教育、中等教育和高等教育各级教育之间的关系。这些关系的协调, 主要是指国家在发展这些教育时, 如何摆正这些教育之间的关系。摆正各级各类教育之间的关系与上面提到的摆正各级各类学校之间的关系有一定的联系。因为谈到各级各类教育, 一般都要谈到这些教育中的学校。然而, 各级各类教育与各级各类学校又是有区别的。因为当我们谈到各级各类教育时, 除了学校以外, 还有与学校有关的教育管理部门即管理各级各类学校的教育行政部门。因此, 当我们说要协调好各级各类教育的关系时, 是把学校与管理学校的教育行政部门作为一个整体来看待的。
第三个子要素是协调好教育活动、教育体制、教育机制和教育观念之间的关系。教育活动、教育体制、教育机制与教育观念四个范畴之间存在着应然和实然两种逻辑关系。由此, 我们所说的要协商好教育活动、教育体制、教育机制和教育观念这四个范畴之间的关系, 要么按这四个范畴之间的应然逻辑来协调, 要么按这四个范畴的实然逻辑来协调。但无论按这四个范畴的哪种逻辑来协调, 都必须注意这四个范畴之间的相互作用与相互影响的关系, 而不能顾此失彼。如我们在改革教育时, 不能只改革四个范畴中一两个范畴而不顾其它范畴, 否则即使改革这一两个范畴, 随着改革的深入, 必须要跟进其它范畴的改革。如我国开始于教育体制的改革, 后来教育活动的改革 (教育活动的内容即课程改革、课堂教学方法的改革) 、教育机制的改革及教育观念的改革也随之开展起来而取得了较好的改革效果, 就说明了这一点。
第四个子要素是协调好教育活动、教育体制、教育机制和教育观念四个基本要素中各子要素之间的关系。如教育活动中的教育的主体教师、学生和管理者之间的关系, 教育活动中的国家课程、地方课程和学校课程及学科课程、活动课程、综合课程之间的关系, 教育活动方法中的讲解、讲授、实验、问答等方法之间的关系, 教育活动过程中的各个活动环节及课堂教学与课外活动之间的关系等;教育体制中的机构与制度之间、各种机构之间、各种制度之间, 由各种机构与各种制度所形成的学校教育体制与教育管理体制之间、各级各类学校教育体制之间、各级各类教育管理体制之间的关系, 教育管理体制中的教育行政体制与学校管理体制等;教育机制中的层次机制与形式机制和功能机制之间的关系, 层次机制中的宏观、中观、微观机制之间的关系, 形式机制中的行政计划式的机制、指导服务式的机制和监督服务式的机制的关系, 功能机制中激励机制、制约机制和保障机制之间的关系;教育观念中的教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观之间的关系, 以及各种教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观之间的关系。
在上述四个方面的治理内容中, 学校、政府和社会关系的协调是整个治理内容的主轴, 也就是说, 各级各类教育关系, 以及某一类或某一级教育中的各种关系;教育活动、教育体制、教育机制、教育观念, 以及教育活动、教育体制、教育机制和教育观念各个子要素关系的协调, 都是依赖于学校、政府和社会关系的协调, 它们这些关系的协调, 都是在政府、学校和社会关系协调, 以及这三方面中某一方面各种关系的协调过程中实现的。在余下的三个方面的治理内容中, 各级各类教育关系的协调属于宏观的教育治理, 而教育活动、教育体制、教育机制和教育观念的关系的协调属于中观的教育治理, 而教育活动、体制、机制和观念中各子要素关系的协调则是微观的教育治理。虽然这三种治理都具有相对的独立性, 但一般来说, 这三种治理是相互作用的相互影响的。
如何治理这个要素, 包括治理的依据、治理的原则、治理的程序、治理的过程及治理结果的处理等五个子要素。教育治理首先要有一个依据, 有了依据就要有治理的原则即要求。根据一定的依据和要求进行治理, 就要关注治理过程, 尔后还要关注治理的结果是否按一定的依据和要求来进行治理。
治理的依据是指现代教育治理要依据法律和法规来治理。除了依据一般的法律法规外, 特别要依据教育方面的法律和法规。当前我国已出台的教育的法律和法规还不太健全, 有些已出台的教育法律法规在当前教育改革出现一些新的情况下还需要修定, 所以为保证依法治理, 就要加快教育立法和有些教育法修正的速度。另外, 在现代学校制度建设中, 由于学校章程是依法制定的学校的宪法, 所以在学校治理中, 我们要注意依据学校章程来治理。做到以法治教、以章治
校。我国当下在学校章程的建制过程中, 只有小部分大学和中小学制定了章程。因此要满足以法治教, 以章治校的需要, 不仅要加快教育立法和修定教育法的速度, 还要加快制定学校章程的速度。
治理的原则是说教育治理要遵循一定的原则要求。这种原则就是平等、公正的原则。这一原则要求参与治理的各方是平等的, 协商的标准是公正的, 对各方的诉求是一视同仁的。提出这样的治理原则, 是因为在教育治理的学校、政府的社会三者的关系中, 政府行使着行政权利, 学校往往代表着学术方面的权力, 而社会一般体现着民主权力。在这三个权力中, 政府的行政权力一般处于强势地位, 不仅如此, 在各级和类教育的治理中, 在教育行政部门与学校的关系上, 在学校内部的党政管理部门与一般业务部门的关系上, 在学校领导与一般教师的关系上, 在教师与学生的关系上, 一般前者都处于强势地位。在这种状况下, 教育治理的各方如果不遵循不平等、公正的原则, 那就不是现代教育治理而是传统意义上的管理了。
治理的程序是说治理要有一定的步骤, 按序进行, 协调要有一个轻重缓急, 要按教育现象各要素的内在逻辑进行, 不能急于求成, 否则不会取得好的效果。总的来说, 要先做好教育外部的治理, 即处理好学校、政府和社会之间的关系, 还要协调教育内部的各种关系。如果教育外部的关系, 如政府与学校的关系都没能厘清, 学校还是政府的附属品, 要厘清学校内部的各种关系是不可能的。在教育内部的治理中, 先要注意协调各级各类教育关系, 然后才可能关注这些教育中的教育活动、教育体制、教育机制和教育观念之间的关系。协调好这四个范畴之间的关系, 才有可能进一步协调好这四个范畴中各子要素之间的关系。
由于治理是依法和依章治理, 因而现代教育治理的过程不可能是一个绝对开放和自由的过程, 而应是一个开放与约束的对立与统一的过程, 或者说是一个自由与控制的对立统一的过程。这一过程在很大程度上表现为政府与市场的对立统一的过程。这就要求现代教育治理要注意处理好开放与约束, 自由与控制的关系, 既要强调开放, 也要注意约束;既要强调自由, 也要注意控制;既要注意发挥政府的作用, 也要注意发挥市场的作用。现代教育治理只有注意处理好了这些关系, 才有可能取得好的治理效果。
高校治理体系和治理能力探究 篇8
关键词：高校；治理体系；治理能力
在现代社会的发展趋势中，知识全球化已经成为一种新的潮流，与之而来的，是对高等教育的重视。高校内部的教育管理制度成为了研究的热点，学者们对于管理制度的研究视角也是百花齐放。近几年来，从治理角度对高校内部体系和制度的研究成为一个新的切入点。谈到治理的角度，治理体系和治理能力是两个必不可少的方面。
一、高校治理体系和治理能力的内涵
治理，即管理的另一种状态，两者的区别在于，管理侧重对于制度、规则和条例被动的接受，而治理侧重对于这些规定的相互协调，依靠民主的手段来实现共同目标的过程。高校的治理体系，是指教育管理制度等一系列的规范体系，例如国家发布的有关高等教育的法律法规、高校规范以及章程等制度性的文件；高校的治理能力，顧名思义，是指高校依据治理体系，进行治理的力度和有效性。高校治理体系和治理能力，在高等学校的体系中是不可分割、相互依靠的两个重要组成部分，并有机统一于高校的教育管理实践中。高校治理体系与治理能力的协调发展，不仅对于高校自身有着重要意义，对于高等教育的发展也具有重大意义。
二、高校治理体系与治理能力的相互作用
（一）完善治理体系是基础：高校治理体系就像一座大楼的顶层设计，决定着这座建筑的整体架构，所以需要对其进行全方位的研究。完善高校治理体系，不仅仅需要依据高校的自身特点，更需要特别关注高校教育管理过程中的突出问题。现在的高校治理体系中，对于这些突出问题的关注还远远不够。这需要高校管理者和学者们，研究并完善制度设计，并有针对性地加以解决。
（二）提升治理能力是根本：有一套完善的治理体系仅仅是为高校管理奠定了良好的基础，而如何执行，如何在良好的体系下发挥作用，这就需要提升治理能力，两者良性互助，共同促进高校的发展。首先，不断优化高校的制度体系，制度是进行治理的前提和基础，合理的规章制度是治理进行的出发点和落脚点；其次，促进高校治理能力现代化进程，提高执行力。而执行力的核心是人，如何培养出一批品质优良，综合素质高的管理群体，成为高校培养人才的重中之重。当然，高校治理能力的提高，会进一步促进高校治理体系的优化与完善，形成相互促进，共同发展的良好局面。
三、高校治理体系完善与治理能力提升的措施
完善高校的治理系统、提高其治理能力，是实现高校自身发展的必要条件。对于改进的策略和措施，研究者们都有自己的观点和看法。本文立足于高校自身的现状，从政府、社会和学校三方面提出一些建议和改进措施，旨在依托体系和能力的完美结合，实现高校的治理的良性循环。
（一）政府部门提供制度保障：（1）完善高校治理相关制度。教育从来不是孤立的，它不仅涉及到学校，同时也关系到社会和生活的各个方面。因此，高等教育的质量决定着高校未来走向的同时，也影响着整个社会群体。在高校进行治理的过程中，政府发挥着不可替代的作用。高校固有的治理体系影响着治理的有效性，也是提升治理能力的前提。政府要在制度方面充分保障高校的权益，加大对高校的监管和惩治力度，对于不良竞争和不正之风及时惩戒。政府可以设立专门的监管机构和人员，对高校进行不定期检查，保障各高校的治理体系得到完善，并有效的实施。（2）优化高校管理层次和结构。政府在监管高校的同时，要注意监管力度。监管的重心在于监督，而管理则是高校依据自身实际，进行的自我完善。政府的职责在于为高校提供良好的制度支撑和保障，与此同时，政府要给予高校更多的自主权和决策权，减少因为干预过多而造成脱离实际等一系列的问题。高校自身也要制定合理的管理制度，增加对学术的投入，回归教育本质，做到合理、全面的治理。
（二）构建社会合作型治理模式：（1）增加社会对高校管理的参与性。高等教育是为社会培养出高素质的精英群体，其教育目的、教育计划的制定当然也要以社会需要为前提。高校应该与社会建立紧密联系，加强两者之间的交流和沟通。高校要积极响应社会需要，接受各团体的宝贵意见：同时社会要发挥作用，主动参与到高校中去。可以建立社会参与高校治理的监督体制，保障政府的政策和社会资助对于高校发展取得实际效果，消除高校治理过程存在的不合理行为，实现良好的互动。（2）各教育要素间建立积极主动关系。高校的教育者要充分发挥自身的作用，除了完成教学任务、进行科学研究等职责，要积极主动的参与到高校管理中去，为受教育者提供合理的学习目标，切实的促进其成长与发展：学习者要培养自身的主人翁意识，树立自主管理和学习的观念，在完成学业任务的同时，积极配合学校的管理。
（三）完善高校内部管理结构：（1）改变高校过分依赖政府的现状。高校要根据自身能力，从实际出发，进行招生计划和预算。要避免过分依赖于政府和社会，增强自身的决策性。在招生计划、学校管理、办学规模、培养方向等方面做到因校制宜，并在法律上树立独立的法人地位。教育管理部门也要配合高校进行治理，遵循教育发展的规律，避免过多的人为干涉，积极主动对高校实施放权政策，逐步减少对高校的束缚和行政管理，提高高校自主办学的水平。（2）明确高校各层人员的职责。高校管理的过程中，明确高校内部各层人员的职责，使管理人员各司其职，是高校进行自治的前提和基础。减少对政府依赖的同时，要增强学校自身的管理水准，进一步明确教师和行政人员的职责，减少行政对于学术的过分干涉。要逐步完善“校长治校、教授治学”的理念，进一步明确治理结构。校长主要负责学校的行政管理，维持高校秩序和规章制度；教授要专心投身于教学和科学研究，强化学术力量，促进学校全方位的发展。