流转问题初探

流转问题初探（精选8篇）

流转问题初探 篇1

农村土地使用权流转问题初探

摘要：党的十七届三中全会再次重申了允许农村土地使用权以多种形式进行流转，发展适度规模经营。中央为什么要再次强调这一问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在些什么问题？如何依法有序地引导农村土地使用权合理流转，成为当前理论工作者和实践工作者共同关注的问题。

关键词：农村土地使用权；农业规模化经营；现代农业；助推器

胡锦涛总书记十七届三中全会前夕在安徽凤阳县小岗村考察工作时强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这一基本思想在十七届三中全会《决定》中得到了充分体现。农村土地使用权的流转并非新事物，2005年我们就已颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，那么，中央为什么现在又要进一步强调农村土地使用权的流转问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在哪些问题？如何揭示其内部规律，找出问题根源，引导规范农村土地使用权依法有序流转？本文将试图潍坊市为例对上述问题加以初步探讨。

一、农村土地使用权流转是现阶段农村经济发展的客观要求在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，既是党的一贯政策，也是农业发展的客观要求，是我国农业迈向现代化的必由之路。

1、农村土地使用权的流转是农业规模化经营的现实需要。中国目前实行的家庭联产承包责任制，曾经大大解放了农村生产力。但随着农村新形势的发展，随着现代农业规模化经营的需要，现行土地承

包制已出现一些不适应。主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营。据全国政协常委李德水介绍，在中国南方、中西部以及丘陵地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七、八个甚至更多地块。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接。建设现代农业，必然要求采用现代的科学管理办法组织管理农业，由贸、工、农一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化。而现实的问题是：由于承载着现代农业发展基础的土地分散到千家万户，如果没有合理的流转，就很难形成规模。各地实践表明，通过流转，土地向种植大户、能手和企业集中，使规模化经营、标准化生产得以迅速发展。如潍坊下辖的昌邑市宋庄镇土地流转服务中心通过租赁、转让等流转形式，为金丝达集团集中土地1万多亩，用于规模化、标准化种植绿化苗木，带动当地发展绿化苗木10万多亩；而辖下的诸城市烟草公司近年来积极探索规模化、农场化种植的路子，在部分乡镇租赁农户承包地建立烟叶农场，目前，农场总数已达57处17510亩。

2、农村土地使用权的流转是农业增效、农民增收的现实需要。加快农村土地使用权合理流转，可有效解决目前农村想种田的人无田可种、不想种田的人又不能不种的问题，促使土地向种养能手、经营大户集聚，吸引工、商、贸企业加盟投资经营农业，有利于建设一定规模的特色农产品基地。通过运用高新技术发展种养业、加工业，有效地打破当地传统农业狭小封闭的区域界限，促进农业的对外开放，改造提升当地的传统农业，拉长产业链。同时，通过示范基地、农业园区的示范、辐射、带动作用，提高农业生产水平，促进周边地区的农业发展，促进农业增效、农民增收。如潍坊辖下的安丘市辉渠镇夏坡村300个农户将东山500亩荒岭簿地租赁给镇烟站，发展黄烟生产，农户获得流转收益48.5万元，亩均970元，经济效益翻了一番多；

而辖下临朐县上林镇张阁店村通过土地流转，发展瓜、果、菜生产，每亩年增加收入7000多元；辖下的昌乐县卧陀镇一些种烟大户，租赁本村或邻村农户土地，每亩每年300元，被租赁户摇身一变成为雇工，月收入800元左右。农民增收效果明显。

3、农村土地使用权的流转是农业产业化深化升级的现实需要。土地使用权科学合理地流转，促进了优势产业向规模化、集约化方向发展，优化了农业种养结构，加快了农业标准化生产和农村劳动力转移进程，从而为农业龙头企业提供了量大质优的农产品和丰富的剩余劳动力，增强了农业龙头企业在国内外市场竞争力，促进了农业产业化的深化升级。如潍坊辖下的诸城市农产品加工龙头企业通过土地流转在农村建立“原料生产车间”，变“公司加基地连农户”的运作模式为“公司加农场带农户”，直接吸收农民当工人，从源头上打造产业化、标准化链条，促进了农业产业化深化升级。

二、现阶段农村土地使用权流转中存在的主要问题

从对潍坊市各县区的调查情况看，受经济发展状况、劳动力转移情况和社会环境等因素的制约，农村土地使用权在流转过程中主要存在以下问题。

1、部分农民存在思想疑虑。认识问题是制约目前各地土地流转缓慢的主要原因。突出表现在，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将土地承包经营权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地。当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至粗放经营也不愿意放弃土地经营权。就连地处中心城市郊区的农民都反映：有了土地，生活就有退路，即使从其它行业赚不到钱也可以回来种田，将来年纪大了，还可依靠土地养老，心理踏实。这些思想的影响，阻碍了一些地方的土地的流转。

2、部分基层干部存在怕烦怕难的情绪。近年来，有些地方的农业规模经营没有太大进展，主要原因之一就是有的基层干部为难和怕

麻烦。觉得土地都包给农民了，中央又强调土地流转要遵循自愿的原则，没有必要去自找麻烦，因而缺乏主动出击的意识，没有积极主动地做好引导服务工作，在土地流转的条件和时机成熟上没有起到“推一把”的作用。

3、土地流转的操作程序不规范，农民缺乏合同意识。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。潍坊辖下的安丘市调查表明，签订土地流转合同的只占10%，绝大多数只是口头约定、君子协议，留下了许多隐患。

4、土地流转的中介组织不健全。目前各地尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。个别地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则进行土地流转的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，导致流转不畅。调查中，潍坊辖下的坊子区的一些农民反映，由于缺少中介组织，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要者又找不到出让者，极大地制约了土地流转。

三、完善农村土地使用权流转的建议与对策土地是农民的命根子，在当前农村社会保障还没有建立健全的情况下，必须以发展现代农业为动力不断创造土地流转的需求，推进农村土地使用权的依法有序流转，更好地发挥土地流转在发展现代农业、建设社会主义新农村中的“助推器”作用。

1、尊重农民话语权，让农民在土地流转中真正受益。农民在流转过程中往往是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。举例来说，在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益

为基数确立了补偿标准。但土地在不断增值，农民却不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。因此，要完善土地流转制度，应该一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权，提供多种流转方式供农民选择；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。

2、遵循土地流转原则，保障农民的合法权益。土地承包工作政策性极强，建立规范有序的农村土地承包经营权流转机制，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，依法维护农民群众的合法权益，是维护稳定、构建农村和谐社会的关键。一是坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则。家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，要长期坚持。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。任何单位和个人都不得违背农户意愿，强迫流转。做到以人为本，科学推进。三是要坚持土地流转的主体是农民，农村土地承包者拥有土地收益和处分权。在引导农村土地流转中，流转收益要归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村稳定。四是坚持可持续发展的原则。经营者不能损害生态和生产环境，不能搞掠夺式经营和随意改变土地的用途。

3、搭建流转载体，建立土地流转中介服务组织。诸城市枳沟镇、昌邑市宋庄镇等地在实践中，探索性地的建立起有助于土地流转的中介服务组织。由集体经济组织成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等。中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。在双方协调一致前提下，中介组织帮助办理流转手

续，同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现双赢。

4、规范运作，加强对土地流转的监管。土地流转涉及多方面的利益，必须健全制度按规范程序进行。土地流转关系确定后，应当签订合同，并报农业承包合同管理部门和村集体组织备案。要统一土地流转合同文本，实行微机化管理，加强指导监督，对土地流转情况进行专项检查，按照农业部《流转管理办法》要求，进行规范完善。县农业行政主管部门要加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同签证、档案管理、信息发布工作。要建立农村土地流转仲裁制度。对农村土地流转合同的执行和纠纷的处理进行跟踪、调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平、公正、合理，维护农民合法权益。

完成于2008年11月

流转问题初探 篇2

我国城市土地归国家所有, 农村和郊区土地, 除法律规定属于国家所有的以外, 归农民集体所有, 宅基地、自留地和自留山属于农村集体所有。我国实行土地有偿使用制度, 土地使用权可以通过划拨、出让、入股等有偿方式取得。我国土地使用权流转主要是耕地的使用权流转。

一般而言, 土地所有权不允许买卖, 但若国家为公共利益, 可实行征用的方式, 使土地所有权从集体流向国家。按土地使用权流转结果分为农业用地和非农建设用地, 只有符合特定法律规定的情形, 农民集体所有土地才可向非农建设用地流转。

随着我国农村经济和城镇化的发展, 农户对土地的需求出现了向两个方面发展的趋势。部分农户不再仅仅局限于其承包的有限土地, 养殖大户开始寻求规模化、集约化发展的方式, 被划分为若干区域的土地严重制约了此类农户发展的积极性。然而更多的农户为追求更高的收入, 放弃了依靠农地生存的方式, 涌入城镇, 劳动力的丧失使其分配到的土地日益荒芜。在这种情形下, 农村土地的自由流转既是潮流所趋, 又是农村经济发展的必然。

姚洋1998年的研究证实, 较自由的转让权能够缩小农户之间在劳动力和土地投资强度方面的差距, 土地的要素边际产出差距也相应的缩小。土地交易性的提高也增加了土地投资实现其价值的概率, 从而提高农民进行土地投资的积极性。因此, 可以认为自由的转让权具有边际产出拉平效应和交易收益效应。刘志仁、陈发明、李明秋 (2003) 等学者也相继提出农村土地使用权流转是实现农业规模化、集约化经营的必然要求, 也是适应市场经济、调整产业结构的需要。

二、土地流转中介的选择

1、土地流转中介应具备条件

通过以上实例, 可以看到, 充当土地流转的中介组织必须满足三个基本条件:

第一, 有完整的服务体系, 其业务可跟踪至土地流转的各个环节;

第二, 有独立的法人资格, 受政府行政干预小;

第三, 拥有较为雄厚的资金, 信用度高, 风险承担能力强。

在我国, 农村金融机构是农村金融最重要参与主体之一, 而农村金融是现代农村经济的核心, 随着我国大型商业银行退出农村市场, 农村金融机构仅有农业银行、信用合作社 (农村商业银行) 以及邮政储蓄银行。

农村金融机构作为我国土地流转中介, 有利于解决我国土地经营权的权利范围不明确的问题。国家拥有所有权, 集体拥有处置权, 而家庭拥有经营权。建立专业性的土地流转中介, 提供点对点服务, 使农户权利更加透明, 并且统一定价机制, 保护农户利益, 避免流转价格过低而损害农户利益。现在存在农业生产效率低于非农业部门的现象, 农村金融机构长期接触农户, 对农户相关需求较为了解, 可成立专门部门, 指导农业生产, 并可以凭借其专业分析在更加宏观的角度分析农产品的供求关系。同时, 农村金融机构利用其客户网络, 寻求大型承包商, 开展规模经济。并且, 银行还可以为农户提供资金, 并参与资金的风险管理, 提高资金利用效率。

针对土地流转管理不规范的问题, 也急需将土地流转业务统一农村金融机构, 针对该中介制定相应法规, 以增强规范管理的可操作性, 避免因土地流转过程不规范, 相关法规之间冲突的情况。农村金融机构是农村分布最为广泛的金融组织, 有利于形成土地流转信息网, 减少搜索成本, 扩大流转范围。同时, 独立的法人身份可在一定程度上可减少政府干预, 真正实现市场化经营。农村金融机构在资金充足率上强于一般的民营企业, 且受到政府系列支农政策支持, 在一定程度政府机构对其有隐形的担保, 信誉度较高。

2、农村金融机构比较

综合考虑我国农村金融机构各方面条件, 农村商业银行更适合开展土地流转中介业务。

农业银行长期担负着支农义务, 历史呆账坏账比率高, 且为国有四大银行中竞争能力最差的银行。邮政储蓄银行放贷时间短, 经验不足, 缺乏专业人才, 且其成立目的是缓解农村小额信贷困境, 难以承担土地流转中介风险。

农村商业银行由农村合作社发展而来, 在本地存在历史最长, 特别是长期居住在农村的年长一辈信任度较高, 其新业务也最易得到农户接受。土地流转推广在土地流转初始最为困难, 因此土地流转中介的选择对土地流转能够顺利进行十分重要。

其次, 土地流转必须得到当地政府的支持。由于农村商业银行业务范围集中于该市, 管理层次少, 能够较为及时地反馈业务信息, 各项指令转达也更为便捷。地方政府为了支持当地经济发展, 会积极配合银行改革, 并提供优惠的财政支持。

并且充当土地流转中介有利于农村商业银行业务改单一为多元, 促进农村金融组织业务创新。目前, 我国农村商业银行主要以农户小额信贷业务为主, 由于贷款质量普遍较差, 造成贷款的不良率居高不下, 严重的惜贷现象导致农村金融发展缓慢。发达国家农村金融则采取多元化方式提供农业发展资金, 包括债券、贷款等多种方式。因此, 立足于为本土经济服务的农村商业银行应以为农业生产服务为主要对象, 从土地流转中介开始, 逐步发展包括货币、资本和保险业务在内的所有金融业务。

3、农村商业银行充当土地流转中介可行性分析

(1) 改进措施。农村信用合作社正处于向农村商业银行改革的过程中, 体制上难以归类, 管理能力较低, 竞争力差, 单体规模小。农村信用合作社开展土地流转中介的业务还需从以下几个方面进行改革:

第一, 以股份制为改革目标。从信用社, 到城市合作银行, 再到现阶段的农村商业银行, 可以看到, 信用社发展趋势是股份化、商业化。信用社带有支农性质, 但决不是政策性银行, 因而有自主经营, 自负盈亏要求。初始的合作制却不以盈利为目的, 与现阶段信用社的生存与发展相矛盾。股份制是与现代产权结构相适应的最佳金融企业制度, 是国内外国际商业银行共同的制度框架。因此我国信用社以股份制完成商业性金融发展, 有助于解决法人分散、产权不清晰的问题。

第二, 完善相关政策保障。我国《担保法》规定, 乡 (镇) 、村企业的土地使用权不得单独抵押, 但《承包法》实际上将农地的经营权物权化, 可以进行抵押担保。从而出现了《担保法》与《承包法》相矛盾的地方。

其次, 我国法律还规定, 如果是集体经济组织以外单位或者个人承包经营, 须经村民会议2/3以上的村民代表同意, 并报乡 (镇) 人民政府批准, 导致土地流转中发挥作用的是行政机制而不是市场机制。因此, 首先需要统一我国各项法规条令, 将土地经营权与土地所有权相分离, 农户有权利按自己意愿处置经营权而不受第三方干预。

并且, 农村信用社服务范围为农村, 农业为弱势产业, 使信用社的发展缺少良好环境, 需要政府提供政策倾斜, 以扶助信用社的发展, 具体而言就是实行减免税政策, 降低资本充足率、资产负债比等相关监管要求。

第三, 扩大业务空间 (陆建生, 2004) 。允许转变为农村商业银行的信用社开展商业银行具有的全部业务种类, 同时引导农村商业银行利用其小而灵活性强, 贴近农村基层的优势, 开办例如土地流转中介的特色服务;建立全国性的清算服务体系, 加快清算速度, 完善监管模式。

(2) 组织体系。按我国行政区分别在其辖区内建立农村商业银行, 负责该辖区内业务。由于各地区发展不平衡, 各辖区内农村商业银行均为独立的法人主体, 在法律法规的范围内, 依据本辖区的特征制定相应的经营措施。在每个行政区内建立省——县 (市、区) ——乡 (镇) 三级法人结构。省级农村商业银行即为总行, 负责政策的制定和政策履行的监督;县级农村商业银行为真正的执行银行, 履行总行制定的各项政策, 并且负责各项中间业务的审批;乡级没有决策权, 所有业务均需报县级银行审批通过才可执行, 但其作为基层的组织, 对于银行业务信息收集与反馈、农村客户的联络起到十分重要的作用。

这样的组织体系安排, 既可精简机构、减少运营成本, 又保证经营效率, 真正方便农户。总行集政策制定和监督为一体, 将执行权与监督权分离, 可减少操作风险, 且出现问题后可直接修改政策, 减少中间层次的损耗, 提高效率。县级作为联系两端的桥梁, 既可较宏观的执行政策, 又贴近农村, 了解客户信息。基层组织的乡级对当地情况最为熟悉, 但因其没有决策权, 所以可减少其向关系人滥发贷款、承接业务, 给银行带来损失的可能性。

(3) 资金来源。在资金来源方面, 可以参考美国联邦土地银行协会。美国联邦土地银行开业资金由美国联邦政府提供, 而后的资金主要来自三个方面:联邦土地银行协会借款时购买借款额5%的股份或入股证, 在美国货币市场出售农业信用债券, 以及向其它金融机构拆借。农村商业银行初始资金可以由政府发行债券补足, 而后所需的运营资金依靠出售股权筹集, 收入主要来源于存贷款利差和各项中间业务收费。

(4) 土地流转中介运作程序。首先农村商业银行与土地经营权所有人签订合约, 土地所有人成为受益人, 同时办理土地经营权转移登记手续, 收取较少的手续费;然后农村商业银行再与土地经营权承包方签订合约, 按其承包期长短收取一定比例的租金和手续费。对于资金不足的承包方可以给与融资, 但必须保证大部分资金由承包方支付, 以控制信用风险。同时, 将其承包的土地经营权作为抵押, 发行土地债券。由于农村商业银行在乡镇均已开设营业厅, 便于其在承包期内, 对承包方使用土地状况实施跟踪调查, 并提供相应指导。在开发投入使用后, 承包方用其收入偿还银行贷款、支付剩余租金;农村商业银行向承租人收取租金, 用于向受益人支付收益分配金。在合约期满之日, 农村商业银行与受益人办理经营权转移登记, 将土地经营权归还受益人。

此时的农村商业银行不仅仅具备盘活现存农用土地, 以土地的规模化生产提高土地利用率的功能;同时还可以为农业生产提供农地抵押贷款, 以促进农业发展;并且在一定程度上可以保护土地资源, 防止土地价格过度波动造成土地利用效率遭受损失, 如改变土地合作社“以贷定存”规则, 通过在市场土地价格过高时抛售土地和在地价过低时吸纳土地来调控土地市场, 将土地使用权维持在正常水平。

三、总结

农村土地经营权流转自被提出, 经过地方各机构积极探索, 已出现多种土地流转中介形式。然而只有将土地流转、资金信贷、产业投资连接一体的独立法人才可能长期有效发展下去。因此, 金融机构应该是充当土地流转最适宜的形式, 其中不乏已在国外已发展较为成熟土地银行和土地信托。我国虽然也有类似称呼的机构从事土地流转工作, 但其业务内容已发生改变, 仅仅局限于信息的传通, 且受地方政府干预较为严重。

农村金融机构发展的不平衡性和特殊性要求我国土地流转中介需从其中择其一。引入土地流转中介业务, 既可以增加农业发展资金来源, 增强农村金融机构提供资金的能力, 又可以降低其信贷风险, 改善资产结构和经营状况。此外, 也急需将土地流转业务统一于一个机构, 以整合农村土地金融体系, 扩大农村土地金融体系规模, 加强农村土地金融体系抵抗风险能力, 解决资金不足, 制度不完善, 流转不规范等问题。

农村商业银行因其业务范围狭窄、盈利能力低, 以及接受度高、地方政府支持力度大等多项复杂原因, 必须将其机构监管改松散为严格, 将其设置必须改分散为集中, 将其业务改单一为多元, 以更好地配合政府宏观产业政策的引导, 盘活土地价值, 促进地方经济发展。

摘要：本文首先阐述了我国土地流转政策和土地流转的必要性, 并通过分析土地流转现状和存在的问题, 发现缺少有效的中介组织是土地流转最重要的制约因素之一。接下来通过总结我国现有土地流转方式, 归纳出我国土地流转中介应具备的三个要素。结合土地流转中介三个要素的分析, 本文认为我国农村商业银行因其区域性优势, 更适合开展土地流转中介业务。接下来针对我国农村商业银行, 本文从改进措施、组织体系、资金来源和运作程序四个方面提出建议。

关键词：土地流转,农村金融机构,农村商业银行

参考文献

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流转问题初探 篇3

关键词：农村；土地流转；对策

1 农民集体土地使用权流转的现状

我国2007年颁布的《物权法》第153条明确规定：“集体土地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”在这里，该种对集体土地的使用权流转可以看作是农民对集体土地行使的处分权，即：农民有权对其集体土地及其附属的房屋进行出让。一般来说，农民的该种行为在一定程度上可以减少住房紧张的问题，因此在法律上是准许的。不过目前的集体土地使用权流转范围不够宽泛，法律上还是有几点约束。具体而言有如下三点：

（1）《土地管理法》中明确指出：“转让、出租住宅的，不得再申请集体土地。”这是为了防止农民或房地产开发商随意建筑住宅，确保合理使用耕地和集体土地的公平分配。其中有一种情况除外，即：在两户的集体土地尚未达标而进行调剂，其中一户的住房因此减少或失去，在通过村民会议表决认同再申请集体土地的。

（2）在房屋及集体土地的转让方面也有严格限制。权利人在转让时，选择的受让人应该是在本集体经济组织内。如果不在此列，至少受让人也要满足拥有本集体户口同时具备集体土地的申请条件。由于在我国，农民对集体土地具有无偿使用权，这样来确保了村民具有了必要的居住条件。正因为如此，所以在分配和转让集体土地时对受让人的条件要有所制约。

（3）集体土地在进行转让后，使用主体也随之有所改变，此时，受让人应当及时办理集体土地转让登记手续。可是现实中，这一环节的处理却不尽人意。当集体土地或房屋转让时，权利人和受让人双方认为只需到房管部门进行产权过户的登记就可以，就是合法的。其实不然，此时还应当进行土地使用权的变更登记，否则受让人的相关权利是不受法律保护的。

2 农民集体土地使用权流转存在的困难

目前，我国集体土地的使用权在流转时，由于房地产开发商等不严格遵守法律，而相关部门又监管不到位，出现了混乱的情形。主要表现在以下三方面：

（1）房地违法交易在农村存在已久。随着经济的发展，城镇化的步伐逐渐加快，城市的土地不够用，必然得向农村发展，更多的农村土地被占用。根据规定，用地单位在占用农村土地时，首先要到当地政府办理土地征用手续，同时也要向被征地的农民集体支付补偿金。如此过程，增加了用地单位占用土地的成本。因此，为了减少占地成本，用地单位会进行一些暗箱操作，如贿赂村干部等。这样一来，不仅减少了农村集体土地的转让收益，也会影响社会的廉正之风，牵引出更多的社会问题。

从上个世纪90年代到现在，我国关于土地开发方面开展了大搞开发区的活动事宜，其中最高时期的开发区曾达到800多个，而全国在当时平均每年流失的土地大约为1000万亩以上，人为征占的土地面积大约为500万亩。如果按照2亩的人均土地计算的话，在13年间我国失去土地的农民数量能在6500万人次。我国东部的发达地区的失地农民数量更高，其人均耕地只能划到几分。

（2）现实中房地是连为一体的，但法律法规中对房地的规定却不一致，这样一来，难免会出现农民不遵守法规，政府监管费力不到位的问题。按照我国相关法律法规的规定、禁止出租与转让集体土地使用权。法律上明确指出“房随地走，地随房走，房地一致”，但实际中农民却并没有严格遵守，而是随意出租、转让住房。根据相关数据的统计，可以发现：在一些农村中超过一半的房屋已用来出租，出租户在20户以上的村子高达20%，而且出卖住宅的现象也越来越多。

（3）在集体土地使用权的继承方面没有具体的法律规定，全国也没有一致的处理方法。根据“法未禁止便自由”的原则，集体土地是可以继承的，不过在继承的时候也存在不少问题。在农村，依据传统的继承方法，一般是由身份来决定。可是问题就出现在，如果继承人的户籍不在本集体内，就会失去继承的机会，而如果在本集体内又会违背“一户一宅”的原则，这时由于在法律上没有具体的规定，因此难免会出现两难的处境。在农村，当该种情况出现时，一般会有三种处理方法：①准许继承人继承，不过该使用权随着集体土地上的房屋自行消灭而消失，在此期间房屋不得重建；②集体经济组织收回集体土地使用权和住房，然后进行拍卖，拍卖之后的所得用于补偿继承人；③集体经济组织直接收回集体土地使用权和住房，也不给予继承人相关补偿。以上是农村长久延续下来的一惯做法，在法律上没有具体的规定。而且，当继承人把户口农转非，转变为城市户口后，是否可以继续使用集体土地，也是现实中普遍存在的问题。

3 农村集体土地流转制度的完善

（1）明确界定“集体”的内涵

在坚持集体所有的基础上由村委会代表集体行使农村土地所有权，明确界定“集体”内涵。笔者认为，应在立法中统一对集体层次的规定。因为村民小组的范围过小，不利于有效集中经营，而乡（镇）范围过大，不利于管理。另外，当前乡（镇）和村小组的功能正在丧失或已经丧失，因此要严格界定“集体”为村一级，明确规定农村村委会拥有农村集体土地的所有权。这样就可以消除我国土地流转过程中集体土地主体、产权模糊的问题。

（2）完善现行法律法规

依照《农村土地承包法》，承包人虽然拥有对流转土地进行出租、转包、互换、入股、转让的权利，但权利的行使过程中仍受到严格的限制。现实中很难判定“承包方是否有稳定的非农职业或者有其他收入来源”，因此该条规定实际执行起来很难，甚至还有可能发生发包方利用此条规定阻止农地承包权转让。此外，农地承包权转让需经发包方同意的规定不仅违背流转过程中效率优先的原则，也不符合集体土地作为一种用益物权的支配权的精神。因此，笔者认为不应该强行规定集体土地转让需得到发包方的同意，但可以规定发包方拥有请求人民法院裁定集体土地转让行为无效的权利，并列举转让行为无效所包括的情形。这一做法是可行的，因为转让无效的情形在法律中完全可以明确地一一列举出来 [6]。

（3）建立科学的农村集体土地流转市场

集体土地的流转市场问题敏感且复杂，如果将科学发展与土地规范相结合实施，即重视土地管理的规范化、科学化，那么农民在集体土地使用中，如“用地自由、没有制度、乱用、毫无章法”的现象就会得到有效的改善。因此，其政府的相关部门需要就农村集体土地的管理实施开放管理，建立和完善土地的法律、法规，尤其中介机构更要做好宏观调控，并严格执行。第一要推行合同制。土地流转中的流转形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等问题必须要以书面合同的形式得以明确。同时为了切实维护土地流转的秩序和农户的合法权益，流转合同的真实性、合法性要得到有关部门的鉴定。第二要从申报和登记制度上规范土地流转。第三要建立土地流转风险保障制度，为了防范因经营困难等原因无法履约的情况，土地流转合同签订后，受让人每年要交纳一定数量的风险保证金。

参考文献

[1]周其仁.产权与制度变迁.中国改革的经验研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[2]郑景骥.中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].成都：西南财经大学版出社，2009.

我国农村土地流转问题探讨 篇4

摘要：农村土地是农业发展，创建中国特色现代化农业的关键，促进农村社会经济的发展要改变传统的农业发展方式，关键是进行农村土地管理制度创新。目前，中国的农业用地面临着许多困难：农业土地产权关系不明确，土地出让市场运行机制不健全。二元户籍制度和农民工社会保障的真空等其他因素的影响，制约着农村土地的自由流转。只有不断健全农村社会保障体系，完善农村土地经营权，切实维护农民在土地流转中利益，不断提高农业土地市场的流通，积极培育新型农民合作组织和农业专业种植大户，加强支持破解农业土地出让金制度，是加强农村土地利用的具体思路。

关键词：土地流转，土地所有权，流转市场，社会保障，外来务工人员

中国农业在新中国成立后经过了两个制度创新的飞跃：废除人民公社，实施家庭联产承包责任制第一次飞跃，是向前迈出的一大举措。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济，这也是另一种很大的进步，当然，这是一个很长的过程。“追溯农业土地使用权出让将包括邓小平同志说的农业用地流转土地承包经营权，农民以土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，这是第二次飞跃，它有利于克服家庭承包土地细碎化的缺点，是实现农业规模化，工业化和现代化的先决条件，优化配置土地资源，提高土地使用效率，实现规模化经营，最终在土地制度创新第二次飞跃中有着重要的作用。因此，农村土地资源的流通是促进中国新农村经济和社会发展的另一种制度创新。正如邓小平同志所说，中国的农村土地系统创新的第二次飞跃，需要一个漫长的过程，而中国当前农村土地发展面临着许多困难，和中国的现代农业产业化发展方向格格不入。本文对当前制约土地规模化进行了分析。在这个基础上，试图打造我国农村土地高效，规范、有序的流转机制，不断加强我国农业的现代化发展。

1．限制土地流转的困境

目前，虽然国家采取各种有效措施促进农村土地流转，但农村土地的自由流动仍然受到许多因素的影响，土地出流转的发生率在当前一直很低。因此，系统的分析各种影响农村土地流转的因素，对促进土地使用权的转让和建设社会主义新农村具有重要意义。

1.1农业土地产权关系不清晰。

土地产权明确是市场经济的客观要求，然而，中国目前的土地产权分为所有权和使用（专营）权，因为在所有权和使用权力方面缺乏明确的界限，造成农业土地所有权关系不明确，导致个别土地使用权拥有户缺乏土地出让的动力和权力。农村土地流转过程其实也是使用权的流转，集体所有权规定，个别承包户只是享有土地使用权，这样土地的产权，实际上将被分裂成两个：所有权和使用权。转让土地也是进行土地使用权的流转，虽然目前中国的相关法律和法规都规定农民对土地拥有占有，使用，收益和其他权利，允许农民转包，出租，交换，转让，合作和其他形式入股土地承包经营权的转让，但在现实中承包户享有的使用权确没有得到具体的规范，村和村民小组往往会利用土地所有的权利，削弱甚至剥夺承包户对土地的使用权。尤其是在农村土地流转的非农业用地，其一般是由当地政府，村组织与相关企业直接谈判，很少有人会真正关系涉及的农民利益。不仅农民土地租金补助得的少，甚至几乎没有得到应有的租赁补贴。所以由于农业用地的所有权关系不明确，农民承包的土地，往往在现有的权力结构中处于弱势地位。

1.2土地出让市场运行机制不健全。

土地出让市场是土地流转的地方，包括价格，主题，分配利益，中介组织和其他因素的综合市场，目前，中国农村土地出让市场机制不完善直接制约着土地流转的广度和深度。

1.2.1土地出让交易组织发展不完善。目前，中国的农村土地交易市场基础设施少，地方，机构，等都很缺乏，金融信贷市场和信息传输通道都不完善，资金短缺在市场上严重制约农村土地流转。一些农民想转让土地使用权，而另一些农户希望规模化经营，但无法找到土地，往往形成有市无场的情况。因此，许多农民往往采取转包，转租土地等私人交易的方式。但是这些交易并没有遵循任何法律，没有任何监督机构，是在没有任何市场规则规范下进行的运作，社会交易成本高，交易也仅仅限制在村，组的狭窄范围，交易量小，不但成交的可能性小，纠纷也比较多。

1.2.2土地出让收入分配是不合理。这部分的利益分配对中国的农村土地流转市场发展是至关重要的。目前，没有法律明确规定土地承包经营权可以构成农民产权，承包商不能将土地作为财产对待，成为土地流转市场分配混乱的最主要原因。目前，大量的农业土地使用权转让交易基本上都是在政府的指导下进行的，当地政府和相关部门成为土地出让的最大受益者。在实践中，也有一些在承包过程中，搞所谓的规模经营，这在很大程度上削弱了农民流转土地的积极性，还严重侵犯了农民的利益，引发农民对土地流转的怨恨。

1.2.3缺乏对市场中介机构。市场中介服务系统是形成市场的一个必要条件，但中国目前的法律对农业土地使用中介机制没有具体要求，“农村土地合同法”规定了招标，拍卖，公众咨询和其他流转方法，但同时也增加了土地转让的纠纷。

1.3二元户籍制度和农民工社会保障的真空。

根据国际经验，城市化的过程中，农村富余劳动力转向城市由两个过程组成。第一个过程是农村富余劳动力从农村走出去，由于各种因素的影响，刚刚完成第一个过程，第二个过程没有真正实现。包括二元户籍制度和外出务工人员社会保障缺乏的是限制农民工市民化的重要因素。中国当前实施城市和农村家庭户籍登记不同系统，城市和农村的隔离是全国户籍登记系统的一个重要特征，是其主要目的是防止农村居民向城市居民转变，以缓解农村人口向城市迁移所造成的大规模的城市就业，住房，教育和其他设施不堪重负的情况。二元户籍制度的存在，为转移农村劳动力增加了成本，城市户籍和社会保障往往连接在一起，城镇居民的社会保障体系所必然会排除它们。这使得在城市化进程中，农民工社会保障缺乏而无法真正融入城市，在这个过程中成为城市边缘人。

这样无家可归者和外来务工人员面临社会保障真空的风险，受伤的风险，失业风险，医疗风险，养老风险及其他风险，自己又无法避免，因此，对他们来说，土地是他们的最稳定，最可靠的生存保障。农民工不会盲目地交出自己的土地，他们拥有土地，不是为自己的利润最大化，只是为了尽量降低风险。为了尽量减少风险，理性的农民工不会放弃自己的农村承包地，而是拿着土地，把它当做可进可退的最后屏障。

1.4农村社会保障体系缺位。

社会保障，是通过国民收入的分配和再分配，对暂时或永久丧失工作能力和由于各种原因引起的工人或全体社会成员生活困难，政府和社会依法提供基本生活的保障，或帮助建立集体经济福利的国民生活的各种社会保障体系。通过实施社会保障，可以建立一个公共医疗安全网。但在目前，广大农民的社会保障是非常不足的，使农村土地流转的风险和机会成本增加，直接影响了土地管理和规模化经营。在当下农村，因为农村社会保障制度缺乏，土地对农民有着特殊的生命支持功能。满足农民基本的衣食住行，土地几乎承担了国家和社会应承担的所有支持功能。所以，除非能够获得较高的产量和更稳定的非农就业机会，否则农民不会轻易出售他们的最后保障。因此，一些当地农民尽管外出打工无法进行土地耕种。在广袤的农村社会保障体系尚未建立的情况下，土地仍然是大多数农民定居的家园，这导致客观的农业用地供应不足，也直接影响到土地管理和流转的规模和速度。此外，长期形成的农村以家庭为中心的家庭观念，强调“土地耕者有其田”的平等理念，还有新的农民合作组织和农业专业种植大户严重短缺等因素的影响，也会影响土地使用权流转的广度和深度。

2．农村土地流转的具体路线

农村土地流转是社会发展的必然产物，是生产要素的重新重组和实现资源优化配置的客观要求。面对当前农业用地流转的困境，必须坚持农民权利的保护和提高土地流转市场，用配套的机制来实现多层次的人力资源管理。多管齐下，从而推动土地平稳有序地流转，为优化资源配置不断发挥作用。

2.1完善农村土地经营权，切实维护农民在土地流转过程中的利益。完善农村土地经营权，在土地流转过程中切实保障农民利益，是促进农村土地流转关键因素。

2.1.1明确界定土地所有权和使用权，提高村民的土地产权合同执行力。以确保村民拥有土地使用权，促进农民对农业土地使用权的长期交付，扩大农业土地使用权，对模糊的农业用地产权是一个很好的建议。这样就可以有效地保证土地所有权的当地政府，村和村民不干涉农民对承包土地的占有，使用，收益和其他权利，同时提高了土地承包权相关法律，法规的执法，严厉惩罚村民违反使用土地权的各种行为。中国已经发布了大量的农民承包土地权益保护相关法律和法规，接下来的关键是在实践中落实这些法规。

2.1.2坚持农地流转自愿，有偿的原则。农民拥有进行土地流转，承包土地和依法自主使用和转让使用权的权利，有权选择是否转让，转让对象和流通形式。因此，在土地使用权转让的过程中，对一些不愿意放弃农业土地使用权的农民，不强制要求放弃其农业土地使用权。坚决杜绝通过行政手段进行农业用地规模化，这只会损害农民的农业土地使用权。此外，土地承包权作为农民的资产，是产生收入的一种资产。土地转让转包费，转让费和租金，农民应与承租人协商确定。

2.1.3要充分发挥农民在土地使用权出让市场中的主体作用。各级政府通过使用行政手段强迫农民进行市场交易，过多的行政干预土地出让市场。这种交易行为将不可避免地导致市场功能扭曲异化，损害农民的利益。在未来的土地流转市场上，农民应该成为真正的土地使用权的主体，土地流转的方式和流转的量应该允许农民根据家庭人口，就业，劳动力，收入和自己决定自己的实际情况，使农民失去农业用地使用权。

2.2健全农业土地流转市场。

农业土地使用权出让市场是指在合理确定租金的基础上用转让，转包，出租等允许的方式，根据法律规定，进行转让土地使用权交易。建立农业用地流转市场是实现合理规划，保护农民的权利和利益，实现土地流转顺畅进行的重要保障。

2.2.1建立一个统一，开放，公平，公正的市场机制。按照市场规律，以适应城市化的发展需要，确保在不同形式下的公共诚信，团结，平等，促进城市和农村地区的农业土地资源的自由流动，打破土地市场土地资源分割的情况，为了建立一个统一的控制目标，必须建立土地管理制度和统一的农业土地使用权交易市场，实行公开，公平，公正的市场交易。

2.2.2规范农业用地使用权交易，科学测量农业用地价格。合理的地价是农村农业用地实现合理的市场化运作的必要前提，必须使用适当的方法对土地使用权价格进行科学评估。在充分考虑基于市场机制上的土地价格构成因素基础上，主要依赖价格机制，调整土地使用权的价格。

2.2.3培育中介服务组织和机构。实施土地使用权转让市场化过程中，必须培育和建立相关的市场中介服务组织和机构，信息传输和预测机构，土地保险服务机构，土地信托及其他金融服务机构。政府应鼓励农民传播媒介在公共土地转移的同时，农业合作经济组织也可以发挥中介组织作用，成为农业土地租赁转让的桥梁。各类中介不仅可以促进农地流转的速度，效率，而且能保证成功率。

2.3积极培育新型农民合作组织和专业的农业种植养殖大户。

一直以来，新农村合作组织和专业人员严重短缺，农业种养大户在农村土地流转中的有效需求不能得到很好的满足。农民专业合作组织和农业专业种植大户具有较强能力，能有效地组织高品质的，新的农业生产能力，促进农业的运作模式从家庭到集体使用先进技术，可以适应运行和变化的需要，规模化生产，形成大型农业土地流转的需求。因此，培育农民新型合作组织和农业专业种植大户，大型农业规模化经营是目前正在推动的农地流转政策。为此，当地政府应采取具体措施，促进新的农业合作组织和农业专业种植和养殖户成立，不仅促进农地流转，还能促进农业规模化经营的发展。

2.3.1选择一些潜在的新农村合作组织的农民进行农业专业知识，专业技能和管理知识培训，以提高他们的知识水平，让他们明白不仅要懂生产，还要懂业务。

2.3.2增加对农业新型合作组织和农业专业种植大户金融等政策扶持，拓宽融资渠道，运用财政和货币政策工具的杠杆作用，进行税收减免和有针对性的成本补贴。

2.3.3有选择地吸收外部的农村农业经营经济实体。鉴于农村土地流转内部需求不足，我们应该采取主动吸引外部的经济实体在农村地区从事农业业务，鼓励农民以合理的成本流转土地。

2.4不断提高农村土地流转的支撑体系。

2.4.1建立农村劳动力转移机制。促进农村劳动力转移，进行农村土地集中，最终实现适度规模经营是农业发展的基本途径。目前，中国转移农业劳动力的限制因素包括农村劳动力数量多，劳动力素质低，城市就业压力和观念落后等。为了有效地解决这些问题，应采取适当的措施，发展乡镇企业，提高农村非农就业机会不断增加，在进行城市化发展战略的同时，通过农业产业化发展，形成农业剩余劳动力就业吸收机制。

2.4.2建立农村社会保障制度，解决农民土地流转的后顾之忧。现行农村土地承包经营制度，农村土地具有社会保障和就业的功能，而目前农村社会保障体系尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，在农民看来，土地是他们的命脉，承包土地作为生存地和就业的保险地，宁可粗放式经营，也不想转让土地。因此，完善的社会保障体系，才能增强农民离开土地的安全感和进行规避市场风险，农村土地市场发展过程将会受到这个因素的严重破坏。因此，尽快建立适合农村特点的，就业，养老保险，合作医疗，最低生活保障等社会保障制度，打破监禁劳动力的土地，让农民不再需要为离开土地而为生存担心，顺利实现转移农村劳动力，加快土地流转。

2.4.3完善政府职能，加强土地流转的法律保护。中国土地合同和转让相关立法相对滞后，一些法律，法规和司法解释缺乏统一性和可操作性，导致现实生活中的土地出让具有自发性，随意性的特点，造成了越来越多的土地纠纷。因此，国家立法机关，应该将农业用地流转纳入法律制度，真正做到有法必依，违法必究，从源头上使农民解除思想顾虑，用法律依法保护土地有序流转。此外，我们要更新观念，扭转农村以家庭为中心，亲属关系的家庭观念，摆脱分土地时同样强调平均主义的概念。同时要合理安排不同类型的土地流转，农用地转为非农业用地要严格控制，坚持18亿亩耕地红线。

3．结论

总之，农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，是改变传统的农业发展方式，建设具有中国特色的农业现代化的关键。促进农村土地流转过程健康发展，是建设社会主义新农村的根本保障，现在虽然面临很多的困难，但是相信在多管齐下方法下，不断完善中央的决定和各项惠农措施，我们可以稳步向前推进的农村土地流转，最终实现中国农村土地系统创新的第二个飞跃。

参考文献：

[1]蔡防．中国农村土地流转市场发展及其方式[J]．长安大学学报(社会科学版)，2001，(4)．

[2]宋士云．把土地使用权真正交给农民 [M]．北京：中国经济出版社，2006． [3]迟福林．中国农村社会保障制度结构与变迁 [M]．中国农村经济,2002．

[4]张照新．劳动力迁移的两个过程及其制度障碍[J]．人民出版社，2002，(2)．

[5]郑景骥，葛云伦．农村土地流转中基层权力主体的作用 [M]．西南财经大学出版社，2006．

农村土地流转存在问题与解决对策 篇5

农村土地流转是促进农业规模经营，优化农业资源配置，发展现代农业的必由之路，对于推动农业产业转型升级，促进农民创业创新，推进工业化、城市化和城乡统筹发展有着十分重要的意义。随着党的十七届三中全会允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营这项重大决定的实施，农村土地呈现出了加速流转的态势。如何进一步加快农村土地合理流转，推动新农村建设快速稳步发展，成了我们当前面临的一项长期而重要的任务。

一、当前农村土地流转存在的问题

1、土地流转不规范。目前，土地流转处于无组织性地盲目开展的状态，主要是群众自发进行，缺乏各级政府部门和单位有效的组织和引导，流转过程存在诸多不规范现象。首先是缺乏土地流转服务机构和流转平台，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，转出方找不到转入方，土地流转供给需求脱节。有不少农民不知道应该怎样进行流转。这些问题导致了土地难以实现规范、有序和高效流转，整体呈现出流转速度偏慢，流转期限偏短，规模经营水平偏低等特点。再次是土地流转的程序简单，由于多数流转为自发形成，流转双方没有遵循一定的程序和履行必要的手续，大多只有口头约定而无书面合同；少数虽有合同，但不规范准确，导致双方的权、责、利无法得到有效保障。

2、土地流转的档次不高。主要表现在两个方面：一是流转形式档次不高，流转形式绝大部分仍属最低层次的委托代管形式，并且全是散户流转，不成规模。二是流转土地的开发档次不高。由于许多流转的土地处于自发的、粗放的、低层次的经营状态，流转规模小、投入低、科技含量不高、抵制市场风险的能力不强，很难形成规模经营，土地没有得到充分利用，农业产业化发展滞缓。三是土地流转短期行为严重。从出让方看，主要是务工经商不稳定，也担心政策变化，怕土地转出后失去土地，、所以大多采取短期转包的方式。从经营大户的情况看，由于流转期限短，容易产生短期行为，致使承包户不愿在土地上投入过多的成本，难以挖掘土地的最大效益。

3、机构机制不健全。虽然国家出台了有关农村土地流转政策法规，但是地方配套政策措施尚未出台，无具体的操作办法和指导性文件。《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等法规虽然将土地流转管理的职能赋予乡镇人民政府和县级农业主管部门，但县乡村均未建立土地流转领导机构、工作机构和服务机构，也没有制订出台土地流转的指导性文件、工作职责和制度体系，对土地流转的引导服务和管理监督职能未能落实到位。由于农村土地流转管理机构不健全，致使绝大部分土地流转不规范，处于自发性无序流转，加之土地流转的价格评估机制尚未建立，使得流转价格的形成缺乏科学依据，制约了农民流转土地的积极性。

二、制约农村土地流转的因素

1、农民流转意识不强烈。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，农民担心流转土地后会失去生活的依靠，所以宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。同时，土地流转是一个很复杂的过程，农民在流转中又处于弱势，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权，在土地流转中农民利益往往得不到有效保障，进而对土地流转失去信心。

2、流转信息渠道不畅通，不知怎样流转。调查表明，一方面一些经营副业或常年外出打工的农户有减少或放弃承包土地的愿望，另一方面一些工商企业等市场主体或机构有建立或扩大经营的需求，但因信息不灵，出现农户想流转土地而流转不出去，欲承租土地者不知道哪里有土地的状况。

3、农村社会保障机制不完善。现阶段，我国农村社会保障体系还不够健全，农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不完善，保障水平不高。土地依然是农民最基本的生产资料，土地收益是重要的经济生活来源，农民视之为“命根子”。对土地流转的不了解使得他们担心自已的土地流转后失去生活依靠，即便自已没有精力和能力经营好承包耕地，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。

三、建议与对策

（一）首先要坚持“三个有利于”的原则。

农村土地流转必须有利于土地资源的利用和开发，使土地资源得到优化配置；有利于产业结构调整，按市场经济要求，充分利用土地

资源；有利于发展经济，通过广大规模经营，提高农业经济效益，增加农民收入。

（二）健全和完善农村社会保障机制。

建立和完善农村社会保障机制，加快农村社会保障制度改革，建立适合现代农村经济发展水平的社会保障制度，使农民在基本生活、医疗、养老、社会救助、子女教育、农民工权益和抚恤优待等方面得到保障，解除农户土地流转的后顾之忧和心里障碍，从而降低农民对土地的依赖程度，使农民放心、安心。

（三）创建土地流转良好环境。

1、要制订优惠政策，营造良好的舆论环境。进一步加大党在农村各项政策特别是惠民政策的宣传，通过算账对比、外出参观、典型引路等多种形式教育群众，促使农民从传统观念中解放出来，充分认识到做好土地流转工作的重要性和必要性，赢得农民群众的拥护和支持。

2、要推进立法建设，创造良好的法制环境。制定有关农村土地流转的法律、法规，包括土地流转申报、审批、登记，流转合同签证、兑现，流转合同纠纷调解与仲裁以及日常监管等一系列规章制度。特别要尽快拟订出土地流转合同书的规范格式，明确土地的农业用途、流转形式、土地的位置和面积、流转的价格及支付方式、流转年限和双方责权利关系等，把农村土地流转纳入法制化轨道。

3、要健全服务体系，提供良好的服务环境。积极培育土地流转中介服务组织，成立“土地托管中心”、“土地流转中心”、“土地

托管站”等机构，从事介绍流转对象，帮助审查接包方资格，提供有关业务咨询等，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。

（四）建立机构，加强服务。

流转问题初探 篇6

定远 12春法本 1234001214815 韩 毅

内 容 提 要

农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展和农村稳定农民增收,国家长治久安的基石，探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体，针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，本文从当前农村土地承包和土地流转处于的现状与特点着眼，从我国法律和法规的角度对其进行解析和思考，并借鉴农村土地流转的经验和方法，分析土地流转目前存在的问题，并对当前农村土地流转问题提出一些浅显的建议。

关键词：土地承包 土地改革 土地流转

目 录

一、现阶段农村土地流转的现状与特点„„„„„„„„„„„„„„„„„3(一)龙头企业带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3(二)主导产业带动型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(三）合作组织带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(四)专业大户带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、农村土地流转的法律思考„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（一）土地流转的法律意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（二）土地流转的法律依据 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（三）土地流转的法律原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（四）土地流转的权利及义务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

三、现阶段土地流转的发展趋势„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(一)流转进程趋向提速„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(二)流转形式趋向以转包和租赁为主 „„„„„„„„„„„„„„„„„5(三）流转规模趋向做大 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(四)流转主体日趋多元化 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(五)流转期限趋于延长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6(六)流转效益趋于增长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

四、存在以下问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6(一)集中连片难度大，部分土地流转困难 „„„„„„„„„„„„„„„6(二)流转形式不规范，缺少稳定性 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6(三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧 „„„„„„„„„6(四)金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转 „„„„6

五、农村土地流转的对策与建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7(一)进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作 „„„„„„„„„7(二)进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模 „„„„„„„„7(三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展 „„„„„„„7(四)准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色 „„„„„„„„„„„„7(五)进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制 „„„„„„„„„„7 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

关于当前农村土地流转问题的法律思考

中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。

2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：稳定农户承包权，放活土地经营权，鼓励通过土地流转，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体。安徽省根据党的十八大精神，结合我省实际，适时出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，进一步明确了探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体的任务和措施。针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制。

因此，对当前农村土地流转问题的法律思考，成为广大农村工作者的重要课题，现以定远县张桥镇为例，对上述课题作一初析。

一、现阶段农村土地流转的现状与特点

家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。定远县张桥镇是一个传统农业大镇，辖16个行政村一个居委会，现有耕地面积109481.67亩，人口5.8万人，目前全镇土地流转面积达19842.87亩，占耕地总面积18.2%。其中：租赁9450亩，占47%，转让5330亩，占27%；转让455亩，占3%，代耕等其他形式4607亩，占23%。经调查发现，早在家庭承包责任制初期，就出现了零星农户①之间为便于耕作而进行的小面积的互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，由于张桥镇农民负担相对过重，粮食价值低，农村劳动力大量向二、三产业转移，导致大面积农田抛荒，为改变这种状况，镇村在土地流转方面做了大胆尝试，将抛荒田转包给种田能手②，特别是近期，农村经济结构和社会结构发生了很大变化，农业生产的经营模式也发生了变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化的趋势。土地流转呈现如下特点：

（一）龙头企业带动型

龙头企业带动型即以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”的模式进行规模经营，如张桥镇管李村的佩璋葡萄有限公司、禾田蓝莓③有限公司、马湖农场等企业的流转面积达到3790亩以上。

①②零星农户：就是极少数农户的意思。

种田能手及为有农业专业特长或技术人员。

③佩璋葡萄、禾田蓝莓均为姓名加上产品命名方式。

（二）主导产业带动型

主导产业带动型即以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模效益。全镇稻、麦等优质产业流转面积达1万多亩，占耕地流转面积的49%。高塘村的花卉苗木，南杨村的茭白④和多彩马铃薯、街南村的小龙虾等土地流转面积达1000亩以上。

（三）合作组织带动型

合作组织带动型即通过建立农民专业合作社，家庭农场，采取统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营，如张桥为民苗木植保专业合作社、徐江食用菌农民专业合作社等土地流转均在200亩以上。

（四）专业大户带动型

专业大户带动型即种养大户利用自身专业优势流转周边农户土地进行适度规模经营，提高土地产出效益。据统计张桥镇50亩以上种养殖大户约194户，共流转土地15077亩。

二、农村土地流转的法律思考

（一）、土地流转的法律意义。农村土地流转指的是农村土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在转让时流转双方协商处理。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指明，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。

（二）、土地流转的法律依据。我国早在2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条:国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转;第十六条第一款:（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;第二十六条第二款：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户⑤的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转;该法第五节专门对土地承包经营权的流转作了明确规定;该法第三十二条则指出通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。

（三）、土地流转的法律原则。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条确定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则有：第一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；第二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；第三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限；第四是受让方须有农业经营能力；第五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

（四）、土地流转的权利及义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务，第三 ④⑤茭白俗称茭瓜草，是一种水生植物。落户及为长期居住于某一个地方。

十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有，第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳，第三十八条流转的登记制度，第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。值得注意的是第四十二条：承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这则表明农业生产方式的变化，农业规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条这样说：承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。这就鼓励农民放心对土地加以投入，即使以后转让也能得到相应的报报酬。

我国在2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《中华人民共和国农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期。

三、现阶段土地流转的发展趋势

（一）流转进程趋向提速

近几年来，一方面随着我国城镇化和工业化的快速发展，农村绝大多数的青壮年劳动力走出家门，外出打工挣钱，农村直接从事农业生产的劳动力锐减，不少村庄只剩下老人和留守儿童，成为名符其实的“空心村⑥”；另一方面随着农业产业结构调整和国家各项惠农政策的纷纷出台，使部分企业或大户到农村创办专业合作社、农业示范园、家庭农场，发展规模经营，这在一定程度上助推了土地经营权的加速流动。以张桥镇为例，截至2013年底，全镇土地流转总面积超过19842.87亩，占全镇耕地面积的18.2%，自2010年以来张桥镇土地流转明显加快，仅2012年就新增流转面积5100亩。

（二）流转形式趋向以转包和租赁为主

由于转让涉及土地权属变更，入股又涉及到股权收益不确定情况和风险性，大多数农户在流转中采用转包和出租方式，张桥镇这两种方式流转面积达14780亩，占总流转面积74%，其中转让5330亩，租赁9450亩。

（三）流转规模趋向做大

近年来，土地流转呈现面积大、流入主体数量多、经营规模越来越大的趋势，截止2013年底，张桥镇土地流转规模在百亩以上的达7833亩，其中规模在1000亩以上的面积达4379亩，最大流入主体是安徽省马湖农场，流转土地达3279亩；100亩至1000亩流转面积达4554亩；50亩至100亩流转面积达7240亩。随着“美好乡村”和农村土地整治的不断推进，以村民组、行政村整体流转成为新趋势。

（四）流转主体日趋多元化

随着土地流转进程的加快，原先的农户之间小规模代耕代种现象逐渐被改变，一些农业产业化龙头企业、农民专业合作社、返乡农民、种粮大户参与土地流转，进行规模化经营，农业 ⑥空心村意同空城，在此指没有青壮主要劳动力。

产业化、生产订单化、经营组织化水平不断提高。到2013年底，张桥镇流转的土地：流入企业3789亩；流入家庭农场2357亩；流入专业合作社3996亩；流入专业大户8450亩。土地经营权逐步向家庭农场等新型农业经营主体流动成为必然趋势。

（五）流转期限趋于延长

仍以张桥镇为例，土地流转期限在10年以上的7260亩，占总流转面积的37%；土地流转期限在10年以下5年以上的5430亩，占流转总面积的28%；流转期限5年以下的约7150亩，占流转总面积的35%。随着新型农业经营主体和专业大户成为土地流转主体的中坚力量⑦，今后，延长土地流转期限是农民与流入主体的共同意愿和主要趋向。

（六）流转效益趋于增长

据定远县张桥镇农经站统计分析，土地在实行流转前，农户经营一亩田地的净收入最多也就五六百元，再加上劳动力成本后基本上就所剩无几了，据调查统计，土地在流转后，农民不但从土地流转中得到直接流转租金，而且在租赁土地的企业务工还可赚到劳务费，比过去自己经营土地经济效益增加3-5倍，经济效益得到大大改善。

四、存在以下问题

（一）集中连片难度大，部分土地流转困难

1995年二轮地改时由于土地的好坏差异较大，各村组为了减少纠纷，将好田和差田按统一比例搭配调整，绝大多数农民的耕地被分散于不同地段，难以集约化经营，在客观上加大了土地流转的难度和成本，同时也导致部分零散土地流转困难。

（二）流转形式不规范，缺少稳定性

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，多数是以村社或者流转合作社为单位造具花名册，农户在花名册上签字表示自己的意愿，以签字代委托，这种情况容易造成农户反悔，部分农户私下流转，代耕代种，只有简单口头协议，随意性较大特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生流转纠纷，也使土地流入户顾虑重重，缺乏长期发展规划，只能经营一年算一年。流转程序、手续不规范，主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

（三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧

长期以来，土地一直是中国农民最基本的生活保障，由于农村养老、医疗等社会保障机制不健全，农户普遍存在惜租心理。另一方面由于土地征收补偿制度不完善，让土地受让人对保障缺乏积极的心理预期，不敢加大投入，影响农业生产效益。

（四）金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转

一是家庭农场、专业大户等在扩大生产经营规模的过程中，由于金融、财税等涉农政策扶 ⑦中坚力量即为主要力量。

持力度不够，造成土地流入主体发展后劲不足；二是粮补等国家惠农政策仍由原流出地农户享受，农业保险理赔比例较低，在一定程度上影响了土地流入主体的生产积极性；三是由于农村土地承包经营权暂不能抵押，融资困难也制约了土地流转规模。

五、农村土地流转的对策与建议

（一）进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作

要遵循“依法、自愿、有偿”原则，在大方向上鼓励推进，在具体实施中力求稳妥，避免因盲目追求土地流转主体规模上的“大”和土地流转数量上的“多”，从而导致生产要素和管理水平跟不上而失败，影响农村稳定，真正做到群众自愿、政府引导、操作规范。

（二）进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模

对现有的流转主体进行全面调查摸排，对流转面积过大、资金相对不足、管理难到位的大户进行“瘦身”处理，控制流转面积，适度规模经营，以规避流转大户生产经营风险，确保农户利益不受损失。

（三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展

专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体是今后土地流转的主力军，他们的健康发展关系到农户的切身利益，必须大力扶持和培育。一是加大科技培训力度，提升经营主体整体水平，农技、畜牧、农机等部门要积极对接，为新型农业经营主体提供科技支撑。二是加大政策、资金扶持力度。对效益好、示范带动作用明显的家庭农场予以奖补；新增农业补贴优先向新型经营主体倾斜，实行谁种粮，补贴谁；三是建立农村土地流转经营权抵押融资机制，破解流入主体融资难瓶颈；四是提高政策性农业保险的赔付比例，增强农业生产风险防范能力，为新型农业经营主体健康成长保驾护航。

（四）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色

乡村组织是农村土地的管理者,它监督土地资源的合理运用,监督农户土地使用权的流动,监控土地供需总量的动态平衡,而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此,乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作。要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土⑧”观念，减少农民对土地的直接依赖。

（五）进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制

一是在规范现有流转方式的基础上积极探索将土地承包经营权作价入股，使得农户和流入主体成为利益共同体，提高农民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。三是充分发挥县、乡、村三级土地流转平台的中介作用，规范流转程序，健全服务功能，提高土地流转的成功率。四是健全农村社会保障机制，逐步弱化土地的保障功能，不断增加农民财产性收入，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。五是建立土地流转风险防范机制，租金价格市场化，地方财政要建立农村土地流转风险基金，及时预防和化解社会风险。

⑧恋土及为依赖土地。

参考文献：

1、安海岗著《关于我国农村土地流转问题的思考》，载自《资源与产业》第9卷第1期，2007年2月。

2、何晓丽著《我国农村土地承包经营权流转制度探析》，载自中国论文下载中心。

3、王玮、梁云龙著《钦南区农村土地流转“转”出一片新天地》，转自《广西日报》2009年7月2日。

4、刘国学著《贺州市八步区农村土地流转的探索与实践》，广西农业信息网，2009-01-24

5、林浩滨、何亦名著《农村土地流转问题初探》，载自《农村展望》，2003年9期，P15-16。

6、班婵著《浅谈当前农村土地流转问题》，载自《农村经营管理》2004年12期，P42-43。

重庆农地流转引入信托机制初探 篇7

农业健康运行是确保我国国民经济平稳增长的基础, 而土地问题则是我国农村、农民及农业问题的核心。现有农地制度下的细碎分散式经营阻碍了土地的流转和规模化, 与发展现代农业不相适应, 与中国特色新型农业化道路导向不相符合, 解决谁来种地的问题更加紧迫, 培育适应现代农业发展的新型经营主体亟待农业经营体系创新。

1 重庆农村土地流转现状

重庆地处四川盆地东南缘, 北部和东南部分别靠大巴山、武陵山两座大山脉, 西北部和中部以丘陵、低山为主。地形沿河流、山脉起伏, 地势南北高、中间低, 由南北向长江河谷倾斜, 构成以山地、丘陵为主的地形状态, 其中山地占总面积的59.8%, 而全市耕地面积为257万hm2, 仅占总面积的31.03%, 截至2012年末, 农村居民家庭人均耕地面积仅为0.08hm2。重庆的地形一定程度上限制了农业的发展, 加上耕地资源少、人均耕地面积小, 农民的土地大多比较零散, 在管理、技术、资源利用等方面都不适应社会化大生产, 不适应大市场交换, 使的农业生产效率低。与此同时, 一方面经济的发展和城镇化建设时人们不再满足于当前固守土地获得收益, 纷纷涌向城市, 致使农村出现大量闲置土地, 土地抛荒、撂荒问题严重;另一方面, 自重庆被批准为全国统筹城市综合配套改革试验区后, 大量资本涌入农村, 在市场、政策和资源的多重拉动下, 各类资本开始抢滩农业市场, 农业实现规模化、集约化的后劲十足, 土地流转成为了必然需要。

1.1 当前农村土地流转总体情况

据农经统计, 截至2013年6月, 重庆市家庭承包经营耕地面积237.7万hm2, 其中:流转面积88.6万hm2, 占37.3%, 比上年末增加1.2个百分点;农村土地适度规模经营面积达70.5万hm2, 农村土地规模经营集中度为29.7%, 比上年末增加1个百分点。重庆市农村土地流转面积日趋增加, 规模经营集中度也在不断提高, 土地流转总体趋势向好。

1.2 土地流转中存在的问题

1.2.1 农村土地流转范围有限, 流转规模不高。

重庆具大山区、大库区、大城市并存的特殊性, 地貌结构复杂, 地形多样, 多以山区丘陵为主, 致使一些偏远山区农地基础设施落后, 交通不便, 农村经济不发达, 导致社会资本进入土地流转市场的后劲不足, 土地流转更多局限在本村村内的亲戚朋友之间;目前, 重庆土地流转规模相对于全国平均水平来说较高, 但相比东部沿海等经济发达地区的农村土地流转水平, 仍然存在较大差距。

1.2.2农民流转信息闭塞, 机制不健全。

由于土地信息流转不畅, 农地流转中介组织发育滞后, 使的有转出意愿的农户找不到合适的受让方, 而需要土地的人有找不到能满足要求的转让方, 从而导致供求双方信息不对称。同时, 没有中介组织在农地供求主体间搭架桥梁, 致使交易成本偏高, 而农民始终处于交易谈判中的弱势地位, 阻碍了农地流转交易的完成, 从而制约农地健康有序地流转。目前重庆正在积极推进土地流转服务机构建设, 截至2013年末, 全市已有31个区县、845个乡镇和村社建立了农村土地流转服务机构, 分别占涉农区县、乡镇和村的83.8%、89.1%、67.7%, 但是这些覆盖面仍然很窄, 建立起的中介机构机制仍不完善, 很多地方仍然一片空白。

1.2.3 地流转管理工作不规范, 纠纷隐患多。

一是土地承包经营权证管理不善, 承包经营权证管理的后续工作未跟上, 错填、漏填、证地面积不符、退地未收回承包经营权证、换证未收回原证、征占未收回承包经营权证、转让后未变更经营权证等情况均有存在;二是土地流转的行为不规范, 一些乡村组织受利益驱动, 违背农户意愿, 强行将土地反租倒包集中起来搞开发或借推进土地流转的名义不经审批私自改变土地的农业用途, 侵害了农民土地承包经营的自主权, 损害了农户的经济利益, 同时由于缺乏流转土地的监督机制, 致使土地流转签订合同得不到有序的指导和管理;三是土地流转程序不规范, 流转过程中的法律要件不规范, 农地流转存在以“口头协议”代替局面导言, 即便签订合同也只是简单协议, 且格式不规范, 对流转涉及的双方责、权及利界定不清晰, 一旦发生纠纷, 也无从入手调节。

1.2.4 土地流转收益不合理, 农民参与流转积极性不高。

土地流转过程中, 农民最为关心的是土地流转后的收益。一方面城市化进程加快使得人们不再满足传统土地耕作带来的微弱收益而倾向于走出农村, 使的土地转出的需求加强;另一方面土地转出的收益过低, 与农民预期相差过大, 又大大降低农民转出的意愿, 使的农民参与流转的总体积极性不高。土地流转收益不合理首先体现在流转收益的绝对数额上, 根据调查, 土地流转每667m2一年的价格在400~700元之间, 而根据重庆市统计局数据, 2012年重庆的水稻平均每667m2产量为483.26kg, 按照当前市价2.4元/kg计, 每667m2收入为1159.824元, 在不计补贴情况下, 按水稻75%的投入产出比计算, 每667m2农地1年的净收益约为869.87元。土地流转价格偏离其实际价值, 很大程度上挫伤了农民转出的积极性。其次是土地转出收益差异大, 土地转出价格在个体和区域之间分配不均, 土地质量参差不齐, 流转期限及形式各不相同都在一定程度上增加了土地定价难度, 拉大了土地价格梯度, 使得农民更加质疑定价的合理性而不愿参与土地流转。

2 重庆农村土地流转引入信托机制的可行性

2.1 土地信托制度的法律依据和实践基础

信托就是信用委托, 信托业务是一种以信用为基础的法律行为, 是由委托人依照契约或遗嘱的规定, 为自己或第三者 (即受益人) 的利益, 将财产上的权利转给受托人 (自然人或法人) , 受托人按规定条件和范围, 占有、管理、使用信托财产, 并处理其收益。而农村土地信托流转是在不改变农村土地农业用途以及坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下, 按照自愿、依法、有偿的原则, 由受托人接受土地承包者的委托, 通过必要的程序, 将土地承包者拥有的土地使用权在一定期限内信托给受托人, 由受托人经营管理或使用且收益归委托人所有的一种土地流转方式。土地信托符合我国土地管理法、农村土地承包法和农村承包经营权流转管理办法等法律、法规关于农村土地流转的有关规定, 符合物权法关于土地承包经营权物权性质的规定, 同时也符合现行信托法关于信托设置的有关规定。其中, 我国《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包经营取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”该法中的“其他方式”表明了土地流转新模式采用的可行性。同时, 土地信托在现有的法律框架下, 已经进行了卓有成效的探索。其中有绍兴模式———通过建立“土地银行”, 盘活农民土地, 推动企业承包经营, 利用土地区块化整合实现了土地的规模化集约化经营;龙岗模式———通过借助龙头企业的辐射带动作用, 将信托以资本形式介入, 推进土地流转股份化和生产种植规模化;益阳模式———通过建立土地信托流转中心和土地信托托管中心, 刺激农民土地流转积极性, 从而加强土地流转。其他地区如福建沙县、湖南浏阳等也都进行了土地信托流转的实践, 他们不仅有效地推动了土地流转并取得了良好的社会经济效益, 这些都表明以信托方式实现土地流转在我国农村地区的条件已初步具备。

2.2 土地信托制度的比较优势

我国目前农村土地流转总体偏小, 现有的几种农村土地流转形式在实践中各有缺陷, 而土地信托具有明显的特征和比较优势。土地信托的比较优势包括:

2.2.1 维护农民权益。

在土地信托期间, 农民将土地承包经营权作为信托财产, 移转给土地信托机构以收取信托收益的同时, 还可以摆脱土地的钳制从事二、三产业来获取额外的收益, 信托终止, 可以恢复行使承包经营权, 使农民的基本权益有了较好的着落。

2.2.2 提高土地流转效率。

专业化的土地信托机构和中介服务组织组成规范的组织管理形式, 采用较为科学的土地经营管理方法, 推进土地经营权依法、规范与经济流转, 使得土地流转更具效率和安全性。

2.2.3 提高土地规模效益。

土地信托将众多小块土地整合于土地信托机构, 土地由该机构经营治理或集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中既可实现土地的规模化、集约化运作, 又可调节土地结构, 增加土地产出量, 从而使土地发挥最佳效益。

3 土地信托流转机制在重庆推行障碍及对策分析

3.1 农民认知程度低, 以信托方式参与土地流转意愿不强

农户作为农地经营的主体, 其意愿与行为对于一个地区的农地使用权流转及其机制和模式选择有着根本性的影响。对于参与到农地流转的农户来说, 他们对采取土地流转模式所持有的态度直接影响着土地流转的效率。所以引入农地信托流转必须考虑到农民主观意愿问题。由于农地信托流转对于我国而言属于新鲜事物, 大多数农民对这种流转模式了解度和认知程度都较低, 所以要在重庆推行这一土地流转新体制, 必须首先从增强农民意愿着手, 让农民认清土地信托的含义及好处, 提高农民对新制度引进的认可度和期望度。相应的对策包括:一是地方政府要加强信用体系建设, 降低信用风险, 并建立和完善相应的农地信托流转法律法规, 增强老百姓对土地信托这一新模式能顺利推行的信心;二是必须加强有关土地信托流转的宣传和推广, 使公众尤其是农民真正意识到这种传统意义上的财产管理工具是如何在土地流转中发挥作用的。可以以当前已采用农地信托流转并取得良好经济社会效益的试点地区为参照模式, 进行案例宣讲来增强当地农户的认可度。

3.2 土地价格机制缺失, 农民流转收益得不到有效维护

作为一个理性经济人, 农民是否愿意在土地流转市场进行交易, 并不是取决于政府的意愿, 而是取决于出租、承租双方对其收益的权衡。无论以何种方式进行土地流转, 只要土地流转价格合理, 土地流转收益与农民预期相符, 农民就会有意愿参与到土地流转市场中去。而在实际流转中, 由于缺乏土地评估机构、土地融资服务机构、土地保险服务机构等流转中介机构, 致使农村土地流转无法开展定级估价工作, 集体土地缺乏科学合理的价格形成机制, 土地价格的形成和确定具有很大的主观性和任意性。使得农民不愿将土地流转出去, 或得不到合理的收益, 如何做好价格调控和管理是规范未来土地信托流转市场发展的重点。

建立科学合理的价格体系和价格市场, 为土地流转提供价格指导, 推进土地信托流转机制健康有序运行, 可以从以下几个方面入手:一是开展农用土地定级评估工作。各地政府根据地区情况, 依据土地的因素包括土地面枳、形状、土地肥沃程度、灌溉设施、区位条件等, 给出土地等级的标准, 为土地流转价格的制定提供依据。二是制定土地信托流转价格标准。在农地定级评估的基础上, 结合当期自然条件、社会经济条件、国家土地政策等多种因素, 由政府对农村土地信托财产规定出不同等级的基准价格。三是土地流转中介机构的建设。通过增加土地评估机构、土地融资服务机构、土地保险服务机构等流转中介机构, 推进土地定级估价工作顺利进行, 为土地信托流转供求双方搭架信息桥梁。

3.3 农村土地流转中介服务组织发育滞后, 农业社会化服务水平不高

目前重庆市不少地区的农村土地流转仍然主要依靠农户间自发进行或者当地政府推动进行, 不少区县和乡镇的农村土地流转中介机构等服务体系不健全, 土地流转信息传播渠道不畅通、信息覆盖面狭窄, 进而增大农村土地流转交易成本, 导致农村土地流转局限于小规模、小范围、短期性行为, 影响了农村土地适度规模经营。而土地信托的成功取决于建立一套完整的服务体系并提供完善的服务内容。所以为推进土地流转进程, 完善土地流转市场机制, 有必要培育和发展相关土地流转中介服务组织, 健全社会化服务体系。具体措施包括: (1) 由政府主导成立具有中介服务、信息传递、经营管理、监督管理等智能的农村土地信托中心。 (2) 以政府平台下的信托中介组织为基础, 成立农机、农技、劳务服务公司, 为农业专业经营者提供社会化服务, 通过这些服务公司来连接市场、大户和农民。 (3) 要进一步完善农村社会救助制度, 健全社会保障机制, 减弱土地保障功能, 为土地信托流转者解除后顾之忧。

3.4 土地流转过程中监督体制薄弱, 经营风险较高

在土地信托过程中, 由于受托人 (土地流转中介组织或承租人) 的资金条件不具备、专业技能不足或投资不慎等原因, 往往造成土地信托财产不能增值或收益, 甚至发生亏损, 导致农民 (土地委托人) 利益得不到维护。而农村的监管机制又相对薄弱, 对土地经营权交易的监督职能和管理权限也未有明确的规定, 导致土地流转中的经营风险上升。对此, 首先应提高承租经营部主体的资质门槛, 对工商企业租赁农户承包地, 要建立资格审查、项目审核、风险保障金制度, 对准入和监管制度作出明确规定;其次, 建议设立统一的监管人制度, 规范受托人谨慎投资业务和受托人违反信托义务的责任制度。三是提高信托中介机构“土地流转信托”管理专业能力, 强化其自身素质建设和功能的完善。

3.5 农村基础设施相对落后, 农地流转市场发展阻力大

通常具有较便捷的道路交通、较通畅的水利灌溉等基础设施的地方, 农村土地流转形式越丰富, 集中、连片流转农村土地的比例越高, 农村土地的规模经营水平越高。而重庆属于大农村、大山区、大库区并存的丘陵地形, 具有连片的贫困地区和少数民族地区, 农村基础设施建设相对落后。随着农村土地流转速度加快, 流转需求的加大, 农村基础设施建设投入不足对土地流转市场发展的阻力逐渐显现。为加快引进农地信托流转模式, 推进农业规模化、集约化经营, 政府应加快农村基础设施建设:一是加强农田建设和增强农业防御体系。推进农村土地整治、土壤改良, 完善田间配套设施, 建设高标准农田, 加强农业气象服务和农村气象灾害防御两个体系建设, 增强对突发公共事件和自然灾害的应对处置能力;二是要按特色农业发展规划好农田水利建设, 根据特色农作物种植区需要完善水电路工程建设;三是加强物流设施建设。随着土地信托流转模式的推行, 要求相应的配套物流设施建设更加完善, 政府在做好通乡公路整治, 提升农村通畅率的基础上, 通过建设配套仓储冷库设施, 大力发展蔬菜、苗木等经济作物批发市场, 拓宽农地流转市场发展前景。

3.6 集体土地产权模糊, 阻碍农村土地流转效率

我国现行的土地制度为城乡二元制度, 即城市土地属于国家所有, 农村土地属农村集体所有。然而农村集体土地的产权并不完整, 除所有权外, 缺乏完整的土地使用权、收益权和处置权。从制度层面而言, 尽管国土资源部主导的农村集体土地确权登记发证工作已基本对所有权完成确权, 但对土地流转的主要标的———承包经营权 (使用权) 的确权到户上仍进展缓慢。而农村集体土地产权模糊是农村经济关系多重矛盾和农民土地权益得不到保护的制度性根源。为此, 建议确立和完善农村土地流转登记, 建立农村土地产权显化机制。具体而言, 首先必须尽快建立我国的土地信托登记制度, 就土地信托登记作专门的规定, 从土地信托的客体、主体及土地登记的效力和土地信托登记程序方面作出制度安排, 规范土地流转程序;其次, 加快推进农村土地确权登记工作, 颁发土地承包经营权证、集体土地使用权证、房屋所有权证等。在确权、登记和颁证的基础上, 鼓励农地承包经营权合理流转, 促进农地规模化经营。

4 结语

农村土地流转效率问题研究 篇8

关键词：农村土地流转效率土地问题武宁县

中图分类号：DF413 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）04-0262-02

一、武宁县农村土地流转现状及原因分析

本文选取江西省武宁县横路乡五个村（金盆村、花园村、新溪村、横路村、株林村），针对上述5个村的土地流转情况，做了200份实地问卷调查。主要是为了解农村土地流转现状及其产生的原因。

（一）武宁县横路乡农村土地流转现状

1、农村土地流转规模小。根据此次农村土地流转调查，横路乡人均占地（农用地及农村建设用地）相对较多。农用地家庭人均约1.3亩/人，农用地真正用于流转的土地只占农村土地很少的一部分，且流转以亲戚、邻居代耕为主，约占农村土地流转规模较小（见表1）；建设用地家庭人均约为80㎡/人，农村建设用地包括房屋宅基地、晒场、搁置、厕所及猪圈等，农村建设用地散乱搁置、闲置，由于农村建设用地主要是宅基地利用率不大、地块细碎、产权不明晰等原因，新农村建设又没有推进集中居住，建设用地流转驱动力缺乏，农村建设用地几乎没有流转。因此，从总体来看，农村土地流转规模较小。

农村土地流转机制单一，以代耕为主。经济欠发达地区的农村土地利用价值不大，且农村土地由于土地细碎化、投资回报率低、不能规模利用。因此，要流转也是亲戚、朋友、邻居间的流转，主要是以没有经济报酬或者经济成本的耕种，以代耕为主，仅有少数是农民企业家办厂或者办学校（西海国际艺术学校）、农民建房等，其中代耕为70户，出租为14户，置换为32户，且主要是以建房为主，合作经营为5户（见表2）。

3、农民流转意愿不强。多数农户家庭来看，农民强调土地的保障功能及投入产出，担心流转即无利可得，又会损失自己的土地权益，因此出现了农户家庭即使不耕种，也宁愿土地空置、抛荒，不愿意流转出去。对土地流转的态度主要表现无所谓、不愿意流转、愿意流转等，分别占到10.5%、65%、24.5%（表三）。

农村土地流转中介方缺失。从调查来看，农村土地流转大多是农户间的自发流转，很少有中介机构来促发流转或担保流转。少数的被动流转的也是在政府推动或外来企业推动下才发生的。横路乡的土地流转中介机构较少，主要是农村流转提供担保代理机构、金融机构、外来企业数量相对较少，一个流转市场缺乏了土地流转机构，自然就形成了流转效率低下问题。

（二）武宁县农村土地流转效率低下的原因分析

1、农村土地流转行为不规范及流转保障机制未形成。武宁县国土部门规定，对承包经营权可依法采取转让、转包、出租、互换、入股等方式进行流转，流转方式多样化。但是在调查过程中发现，武宁县农户家庭进行土地流转的愿意不高，以农户家庭间的自发流转为主，农民流转随意性较强、流转合同主要是采取口头协议形式，并未遵循法定程序及未履行必要手续，土地流转缺乏合同来约束双方的权利义务，且易产生流转纠纷隐患，即土地市场的流转机制未形成，直接影响了农村土地流转效率。

2、农村土地流转市场监管及激励机制不健全。武宁县虽然提出鼓励进行土地流转，但是仍未形成统一规范的土地流转市场，缺乏土地流转中介和流转价格评估机构，导致流转信息在土地供求双方不对称，价格机制和供求機制不成熟，流转双方权益难以平衡。另外，由于当前武宁县土地流转处于流转初级阶段——自发流转阶段，市场的不健全就导致了监管机制的缺失，未形成土地流转激励机制，同时，村镇政府部门的引导服务不到位，职责不明确，无力进行土地流转规范化合同化的管理，进而流转缺乏透明度和公平性，直接影响了农地流转的范围、效益及效率。

3、农村土地流转主体较少及流转后的非粮化现象。农村土地流转效率低下的一个重要原因在于农村土地流转结构性矛盾。一是农村土地零散、细碎难以形成流转动力，难以形成规模，吸引流转投资方；二是农村土地用途不能改变及土地投资回报率低，没有人愿意接受这样的土地；三是农村土地流转机构较少，农村土地流转管理成本及经营成本较高。此外，农村土地流转后的非粮化。有数据显示，我国截止2008年底共有1.09亿亩土地的承包经营权实现了流转，据农业部测算，其中有5000多万亩用于非粮生产，占总流转面积的一半左右，占耕地面积的2.7%。武宁县农地流转也存在非粮化现象，例如某些地方对宅基地进行强制流转，既未给予农民补偿安置，又迫使农民远离耕地进城居住，而土地流转后又并非复垦成农用地。

4、农村土地流转收益分配不合理。农村土地流转主体主要包括农民、政府、村集体经济组织及企业及土地流转需求方。农村土地流转存在着利益博弈过程，博弈各方都寻求利益最大化而相互争取流转主动权。即基层政府压低成本进行土地流转追求业绩，村集体经济组织进行流转增加收益，企业又因为投资成本减少而获益。只有农民作为弱势群体，处于博弈链的底层，同时，由于土地被流转，进而农民获得的农业补贴就更少，收益越少，甚至没有长效的增收机制。农村土地流转的收益分配严重不均，成为制约提高农地流转效率的重要问题。

二、完善农村土地流转率的建设性措施

（一）建立农村土地中介机构，完善土地流转中介市场。土地流转市场可以到规范土地流转行为、创造流转机会、促进流转成功。通过对当前武宁县建立土地流转中介市场的SWOT分析，认为建立农地流转中介市场是促进当前土地流转效率的最直接有效的方法。一是农村土地流转市场是有形的，它有一个完整的组织架构和运营系统，可以解决信息不充分或者不完全。二是它有助于农地流转职能的完善，如在实践中建立一套由土地资产评估机构、法律咨询机构、土地托管机构、土地流转招商机构等组织，确保土地流转价格合理公开及交易顺利进行。三是还会有助于事后监督。市场会形成农村土地流转的风险评估机构，主要是针对农地流转的经营、自然、市场等风险进行评估，降低土地在流转过程中的风险，增加风险规避渠道，为土地流转供需主体提供保障支持。

（二）明晰土地产权，实行土地确权、登记及发证。农村土地权属或权益不清是农民不愿意进行流转的客观因素，因此有必要对农村土地确权、登记及发证。确权主要是明确土地流转方的权利，使得农民知晓农村土地的权利。进而不会在流转过程中吃亏。登记及发证主要是保障农民的合法权益，特别是在遇到纠纷及矛盾时，有法可依，有据可循。另外，产权明晰可以提高土地配置效率，是确保农民在占有、使用、处置土地时相关合理权益及收益，提高农民进行土地流转的积极性。

（三）完善农村的社会保障制度体系。农村社会保障是促进农地流转效率的基础保证，可以提高农民土地流转积极性及解决农民后顾之忧。因此可以从三个方面来解决农村社会保障：一是加快户籍改革制度。改变当前城乡分割的局势，解除由于户籍制度给农民带来的束缚，消除民工在城市由于户籍的不同所带来的歧视待遇，使其在城市生活有归属感。二是促进农村社会保障的覆盖面，医疗保险、农业保险、教育保险及养老保险等。三是提高保障水平，增加农民增收机制，不断地从多层次、多方式、多渠道的去完善农村社会保障水平及保障功能。只有做到社会保障制度体系不断完善和保障水平的不断提高，才能在农村劳动力转移的同时，不再有“恋土”情结，真正解决农民在土地流转方面的后顾之忧，提高农村土地流转的效率。

作者单位：江西师范大学城市建设学院

作者简介:黄周地，江西师范大学城市建设学院08级研究生；周玮，江西师范大学城市建设学院硕士研究生，土地资源管理学专业；吴彬，江西师范大学城市建设学院硕士研究生，土地资源管理学专业。

参考文献：

[1]杜海燕,农村土地流转问题与对策研究—以安徽省肥西县为例[D].安徽大学硕士学位论文.2010,5.

[2]李晓、赵颖文，农村土地流转的制约因素分析及对策建议—基于四川省农村土地流转实证分析[J].农业科技管理.2010,6.