流转体系（通用4篇）
流转体系 篇1
1 目前林权流转评估体系的滞后性
1.1 林权评估法制体系建设相对滞后。
目前林权评估的依据《中华人民共和国森林法》、国务院颁布的《国有资产管理办法》、国家国有资产管理局、林业部1996年12月发布的《森林资源资产评估技术规范 (试行) 》、财政部、林业局2006年12月25日印发的《森林资源资产评估管理暂行规定》。客观上讲在过去相当长的时期内, 这些法律、法规与政策规章在加强我国林权评估方面确实发挥了无可替代的作用。不可否认的是, 目前当前我国在林权评估的法律、法规与政策规章的建设上还需要走一段路程。
1.2 当前实施的评估体系存在不科学的地方。
林权评估体系的真谛是公开、公平、公正、科学, 实话实说, 目前我国从事的林权评估活动中, 评估的技术有些不科学, 和实施的方法不太完善, 而且具体操作中偶尔出现受人为因素干扰等。
1.3 林权评估结果易受价值评定程序简单化的影响。
农村集体产权的森林资源, 在实施转让经营或承包经营, 需要经过招标、拍卖形式所发生的资产评估情况时, 产权主体单位往往采取“简易评估”的方法 (即由村集体成立评估小组进行实地评估) 。这样的评估过程缺乏合法的评估程序、科学的评估方法, 第三方中介机构的介入、以及评估主体的模糊, 最后的评估结果与实际的评估价值相差很大, 这就给集体资产的流失打开了方便之门。作为林权上级主管部门的一些地方政府, 或出于招商引资的需要, 有时会利用行政手段实施命令林权流转, 简化评估程序, 以至于出现了贱卖或无偿相送森林资源的现象, 造成森林资源资产流失, 引起群众的不满。
1.4 社会评估机构与林权流转评估行为相脱节。
在实际操作中, 林权评估是一个综合行为, 这一操作过程涵盖经济学方面的知识如会计学和资产评估学, 还涵盖林学专业知识如森林经济学、林业经济学、造林学等, 可以, 这一评估行为需要既懂经济学又熟悉林学的综合性人才。然而, 现实情况却是既懂林业又具有评估资格的专业人才是凤毛麟角。林业部门的技术人员熟悉本专业的情况, 但对林权评估体系很陌生, 难以参与林权流转的资产评估;而一些社会中介机构如资产评估事务所、会计师事务所等, 虽具有评估资格的, 但他们不了解森林资源资产的评估特点和方法, 对林业专业知识更是知之甚少, 这样, 这些评估机构也难以参与进去, 即使接收一些林权流转的评估业务, 出具的评估报告不见得十分科学, 各方各面的合法权益不一定都能兼顾。
2 构建新型林权流转评估体系的时代诱因
2.1 林权交易市场日益繁荣的内在要求。
集体林权制度改革给我国森林资源的科学发展带来了无限活力, 基于市场行为的林地、林木等森林资源资产的转让、拍卖等林权交易行为发生的越来越多, 使得林权交易市场日益繁荣。林权交易市场的活跃对林业产权价值评估的服务需求与日俱增, 这就需要构建新的林权流转评估体系。
2.2 林业经营形式的多样化发展需要科学的林权评估环境。
集体林权制度改革完成后, 林业经营形式不再单一, 呈现多样化发展态势, 一些经营形式如承包经营、租赁经营、股份经营、合资经营、合作经营等已层出不穷。这些经营形式的出现, 要求在法律上对投资各方的产权和投资价值进行科学界定, 可见, 林业多种经营形式协同发展的局面促使必须建立一个科学的林权流转价值评估体系, 以预防可能发生的法律纠纷。
2.3 新型林权流转价值评估体系可以为林权抵押贷款行为扫清障碍。
集体林权制度改革后, 为了实现森林增值, 一些农户开始对所拥有的林业资源进行扩大化经营, 经营扩大化对资金的需求大大增加, 农户也迫切需要开辟新的资金来源渠道, 这时, 林权抵押贷款应运而生, 在一定程度上保障了农户和林业企业的资金来源, 林权评估价值便成为林权抵押贷款的重要依据, 林权抵押贷款的出现迫切要求建立科学健康合理的林权评估价值体系。
3 新型林权流转评估体系的建立方案
3.1 完善相关规章制度
用法治的精神、法律的条文规范林权流转评估行为。具体而言, 在中央层面上, 推动与此评估行为相关的立法进程, 让一切行为都有法可依, 把与此行为相关的各项法律条文、规章制度、政策意见都统一起来, 为不断发展的林权评估行业提供科学化指导意见和法律依据。在地方层面上, 各级地方政府和林业行政主管部门应严格执行中央部门的文件精神, 严格遵守法律条文规定的实施细则, 不能越位, 也不能缺位, 不能既当运动员又当裁判员, 不能参与具体评估行为, 只能监督评估过程, 把林权流转评估工作交给第三方机构来做, 自身起到监督作用, 保证每一次评估行为都有法可依、有法必依, 发现违规行为的应执法必严、违法必究。
3.2 建立科学的林权评估体系
3.2.1 推行科学的评估方法。
森林资源资产与其他资产一样, 评估的基本方法有市场法、收益法、成本法等, 但由于森林资源资产又不同于其他固定资产, 在不同的时间不同的季节都会带来资源价值的变化, 因此, 森林资源资产评估应该采用更加科学、合理的评估方法, 经济学上, 有一个适用于林权拥有者破产、抵押、停业清理的林木资产评估的方法, 叫做“清算价格法”, 指的是在评估时先按现行市价法或其它评估方法进行估算, 再按快速变现的原则, 根据市场的供需情况确定一个折扣系数, 然后确定被评估林木资产的清算价格, 具体操作上, 这种办法有一个计算公式:Eo=Do·Ew (Eo-林木资产清算价格;Do-折扣系数;Ew-林木资产评估价值) , 运用这个评估公式, 得出的结果是最科学的。
3.2.2 推动林权评估程序走向公开化。
林权流转评估程序不能暗箱操作, 需要公开运作公平运作, 使林权评估程序走向公开化阳光化, 林权流转评估行为应主动接受人民群众的监督, 评估结果也应第一时间向广大人民群众公开, 并设立公示期, 只有这样做才会提升资产评估的业务质量, 制止森林资产流失情况的发生为发生, 保护所有者、投资者、经营者等各方面的合法权益, 建立公平合理的产权交易市场, 使森林资源实现可持续性发展。
3.3 设立专业林权评估机构
目前, 国内很多地方的中介评估机构几乎不涉及林权评估领域, 以至于林权流转评估程序缺乏第三方机构的介入, 而且, 很多地方也不存在具有林权评估资质的机构, 这是摆在现实面前的一大难题。因此, 建议相关部门放开政策, 鼓励社会的评估机构介入林权评估领域, 制定林权评估机构的设立条件, 批准设立专业的林权评估机构, 明确各类评估机构的资质等级, 在适当的时间内完全把林权流转评估行为交给专业评估机构。
3.4 加强对林权评估从业人员的管理
评估人员具体参与评估过程, 他们的一举一动都会对评估结果带来重要的影响。因此, 必须加强对林权评估从业人员的管理, 定期组织这类从业人员进行考试, 以提升他们的林业专业知识和操作技能, 对每年度对他们所取得的评估资格证书进行年审和考核, 发现不合理不称职的执业人员应及时处理, 清除出评估队伍, 确保林权评估队伍时刻保持高尚、纯洁的职业道德, 建设一支业务过硬、道德高尚的林权评估队伍。
摘要：森林资源持续发展、科学发展、优化发展需要林权流转, 新形势下以前实施的流转评估体系制约了林权流转的顺利进行。随着改革的深入, 新一轮集体林权制度改革使得林权流转的现象日益增加, 各个方面都呼吁建立新的规范林权评估体系。新型林权流转评估体系的建立就需要健全林权评估法律、法规和政策规章, 建立科学的林权评估体系, 加强林权评估管理, 深化林权评估理论和实践的研究等。
关键词：林权流转评估体系,建立,分析
参考文献
[1]彭东生, 袁红萍, 董新春.江西省林业产权评估现状与发展前景分析[J].科技信息, 2008 (18) .
[2]魏远竹.森林资源资产评估管理研究[J].科技导报, 2006 (6) .
流转体系 篇2
——以江西铜鼓县农企矛盾为例
摘要：农村土地承包权可以流转的政策刚刚出台不久，江西铜鼓县发生了一次较为严重的关于林地的纠纷案件。这起关于林地流转的案件不仅使我们认识到集体林权改革过程中潜在的问题和矛盾，更使我们对土地流转的实施更加慎重。关键词：集体林权改革，土地流转，社会公平
一、引言
十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包权可以流转，这是继1978年分田到户、包产到户等不同形式的农业生产责任制后，农村土地上发生的又一次重大变革。
对于这次土地政策调整的重大意义，相关专家都给予了积极的评价。首先，从依法维护农民自身合法权益的角度来看，对土地承包制的完善与探索，可使农民对自己承包的土地有更多的参与权和支配权。农民可以得到财产性和经营性收入。其次，农村出让土地后，有利于规模化、集约化的农业经营，搞现代化农业。对于承包权流转过程中可能存在的问题，专家和学者还不能完全预测，只是希望借助制度的完善来避免。
可就是在土地承包权可以流转这个政策出台不久，江西省铜鼓县发生的一个群体性事件仿佛给我们打了一针清醒剂。这件事情使我们再次看到，由于各种历史和现实的原因，土地流转的前景没有我们想象的那么乐观。
二、群体性事件的发生过程
这次群体性事件发生后，相关报纸和网站都进行了及时的报道。初步调查显示，这起事件是由绿海公司同铜鼓县大塅镇双红村部分林农因木材砍伐、运输纠纷指直接引发的。
2008年10月23日晚至24日凌晨，绿海公司护林队在双红村装运“被其认为是当地林农在其原料林基地砍伐的木材”时，冲撞村“三防”协会设置的木材检查关卡发生纠纷。据双红村“双防”检查站守卡老人陈恒恪老人向记者回忆，23日晚，绿海公司十余人乘包车在过检查站时，只因他上厕所，检查站栏杆的锁晚开了两分钟，以SLY为首的绿海公司的护林人员便疯狂地砸开锁，并打砸了检查站的玻璃和门等设施。此种行为引起在场村民的强烈不满。绿海公司30多名护林人员携带器械与双红村群众发生群体性打架事件，造成11名群众受伤，其中3人伤势较重。
24日上午，双红村150多人前往绿海公司厂部讨说法，该公司的一名护林人员恶狠狠地说：“你们不要再啰嗦，否组你们全村的小孩今后出村上学，见一个杀一个！”这种类似“黑帮”的语言激起民愤，在场村民于是同时通知了更多的村民前来理论。绿海公司的人员也马上打电话叫来三十多名人员手持大刀、木棍、铁棍等凶器前来助威。当时在场的陈厅回忆说：“这批人跟疯狗似地冲过来，见人就打，见人就砍。”当场有一名村民被打伤，前来劝解的大塅镇长帅江也被
绿海公司的人击中头部当场晕倒在地，双红村一名村干部身上被砍了七刀，还有一名村民耳朵被削掉一只，另一名村民被尖刀刺中耳朵。记者在调查时，很多人都用“猖狂至极”“太猖狂”等字眼描述绿海公司人员的言语和行为。这次事件最终在警方的出动下平息，事情的严重性引起了江西省委省政府的高度重视。
三、群体性事件发生的原因分析
23日发生的因木材砍运、运输产生的纠纷只是这次事件的导火索，直接原因。要深究事情发生的根源，还要从之前的山林买卖谈起。
据铜鼓县官方介绍，绿海公司是当地2004年引进的一家木材加工企业，公司根据当时市场价格在铜鼓县购买流转人工林7.8万亩作为原料加工基地。当初为什么要将山林卖给绿海公司呢？官员LBY说，当时人工林是国乡联营的方式，县里考虑到该县的人工林大约有20万亩左右，而当地林业公安只有六十人，管护非常艰难，就希望通过引进一个大企业来解决这一问题。另一方面，绿海公司出的价格在当时并不低。对于当初村民是否愿意把山林以上述价格卖给绿海公司的问题，官员和农民的回答产生了分歧。LBY称村民是同意的；而被采访的村民均表示不愿意，并声称从未签字。村里的“掌门”XCM也坦言：“当初大部分村民不同意，但是上面压下来，加上当初办事不透明，民众难免有怨言。”
这次林权非规范转让的事件可以说是朱冬亮教授1998-2000年在福建西北部
【】的A乡调查的一起“林权转债权”1的翻版，也是看似顺利平静地完成了的集体
林权制度改革下潜藏的矛盾的爆发。即使该事件中绿海公司声称的林农“盗砍”木头是真实的，也是可以理解的。笔者跟随导师朱冬亮教授在福建将乐县做林权改革的田野调查时也发现了这一现象，并深入了解了事情发生的原因——林权的升值。
2003年林权改革之前，林权的价值被人为的压低了，一根木头几毛钱，而且林木的税费很重，因此无论是村干部还是普通的农民都认为集体林地林木“根本不值钱”。在这种情况下他们也就不关心集体林业的发展，不关心林地的产权，进而导致作为集体林产权所有者的农民在集体林权制度安排与变迁中缺乏主动性和能动性。在这种认知意识作用下，他们即使知道村干部或者其他所谓的经营大户在“搞”村集体的林地林木，大部分村民也是无动于衷。“反正山林不值钱，谁爱弄就去弄！”这是大多数农民回忆当初林权流失时的普遍反映。
不仅如此，即使是那些通过各种“非规范”途径流转而获得山林的业主，也对此持无所谓态度。最典型的一个表现就是偶尔有村民到他们的山场上去“盗砍”一点林木什么的，他们也一般不予追究，彼此自然也就相安无事。原因在于，“林木不值钱”。再者，在当时，业主们都非常清楚，这些山林都是属于当地农民集体所有的。而且他们当初获得这些山林，其过程多少都有点不正当因素，这点他们自己最清楚。在他们的潜意识中，也多少有那么点理亏的感觉。自然，对于村民偶尔的“盗砍盗伐”行为，也就听之任之。有的村民甚至很可能也不知道这片山场已经流转出去，变为私人的了。这样双方也不至于发生正面的冲突。村民、业主和村干部之间也因此始终维持一种脆弱的均衡。即使在新集体林改实施后的初期，这种平衡也没有被打破。调查发现，到了2006年，有的农民还没有充分意识到林改的重要性，正是这种心理，使政府推行林改的制度成本“低的有点出乎人们的意料”。
集体林权改革后，在“三维护”政策下，福建省将乐县（江西虽然没有明确
提出 “三维护”政策，为了降低改革的成本，实际上也采取了同样的方法）几乎所有林改前“非法”获取的山林都被界定为属于“非规范”转让性质，业主只要交纳一笔让利款就可以变为“合法”地占有这些山林。如此一来，他们占有的山林在法律上得到了承认，其私人产权主体的排他性性质开始逐步显现。由于在集体林改政策实施中，政府进行了大幅度的减税让利，加上林木市场的复苏，各种非农村非农业资本开始大规模地进入集体林权交易市场，林地经营者所获得的剩余价值大幅提升，林地林木价值因之迅速抬升。在这种情况下，无论是普通村民还是林地使用权或林木所有权者，都对林权的价值认识预期发生了根本性的变化。对于普通农民而言，他们很难想象，何以在几年之间山林变得那么值钱？而另一个更加令他们难以接受的事实则是，何以在集体林改完之后，原本属于大家所有的集体山林都变成私人或者是公司的了？到了这时候，农民对林地林权的价值认知也发生了根本的变化，从过去的不关注转变为强烈关注。
江西省铜鼓县的这次群体性事件就是这种不公平心理和积怨的反映。随着集体林权改革的深入，林业税费大幅减免，而木材价格却大幅上涨，林农觉得当初卖掉的价格太吃亏了，因此出现了时有偷盗绿海公司林木的现象。在这次事件调查中，一位农民就反映：“现在随便一棵稍大点的杉木就值八十元，用一棵树的钱买一亩山合理吗？”事发之前县委县政府做过协调，绿海公司额外每年每亩补助林农6元。但是很多农民仍对此不满。再加上由于绿海公司选聘的护林员素质低，工作方法简单粗暴，多次同村民发生冲突。
四、对这次群体性事件的反思
江西这次关于林改的群体性事件和福建省一些地方正愈演愈烈得林农集体上访事件，给正在为集体林权制度改革顺利完成而庆功的官员们泼了一盆冷水。同时，这次事件也给刚刚出台的土地承包权流转政策打了一支预防针。通过对这次事件的反思，希望能够让人们看到林改背后存在的矛盾，并对即将展开的农村土地承包权转让政策的实施提供一些借鉴。
第一，制度或者政策的缺陷。以福建为例，该省在集体林权改革时，为了尽量减少改革的成本，政策设计出现了一个严重的“失误”，即“三维护”政策。这个政策使当初那些被冠以所谓的“非规范”转让（实际上是违法转让）的集体山林，全部变成“合法”地占用。这个政策严重违背了社会公平、公正原则，尽管某个历史阶段偏重于效率的政策取向是必要的，但是这种具体的政策取向是有底线的，即不能损害公正的基本制度安排。公正在基本制度层面的根本意义则是
【2】不容置疑的，不存在争论的可能性。由于位置较高的阶层和群体在各种资源拥
有方面具有明显的优势，而这些群体对制度设计、政策安排等方面拥有较大的影响力，因此制度的不公平会造成一种富人越来越富，穷人越来越穷的不和谐的社会局面。因此当农民“醒悟”过来，发现原本属于集体所有的大部分山林似乎在“一夜之间”变成不属于自己的东西时，他们心中感到的首先中震惊、进而使失望，再就是愤怒，这种强烈的相对剥夺感使得他们开始采取各种抗争手段试图夺回集体林权，由此出现林权纠纷自然也就在情理之中了。
第二，正确处理效率和公平的关系，体现社会主义的公平观。“分山到户”是集体林权改革的目标之一，但是林改之后大部分林农没有分到林地，而且原本几乎可以无偿使用的集体林地也已经物有其主。这次集体林权改革从总体上提升了林业经济绩效，实现了林业的规模经营，但是却忽视了社会公平原则，林改带
来的利益几乎全部被造林公司和“大户”拿走。社会主义的公平，应该是人人共享发展成果、有利于每个人的自由全面发展、有利于解放和发展社会生产力的公平。这种意义上的公平，既是社会主义和谐社会制度文明的基本特征，又是构建
【】社会主义和谐社会的有力保障。3然而，在这次林改中，由于存在朱冬亮教授在研究福建林权改革时发现的三种排斥因素：政策排斥、资本排斥和信息排斥【4】，使得大部分农民被排斥在这次集体林权改革之外。效率与公平的矛盾在集体林权改革中被夸大，“效率优先，兼顾公平”的提法被一些人歪曲的利用了，这不能不引起我们的注意。公平的三个方面：起点公平，过程公平，结果公平，在这次林改中没有一项得到体现。
第三，土地流转的规范性问题。大部分“非规范”流转的林地都没有经过村民代表的同意和签字，有的农民和村干部甚至对此一无所知。这反映了土地流转的不规范和流转制度的不健全，这就为一些村干部和部分地方官员以权谋私，中饱私囊提供了制度的漏洞，也为以后的矛盾埋下了隐患。因此当下的农村土地流转制度要吸取林地流转的教训，将土地流转严格控制在国家的政策、法律调控监管下。其次，土地流转要严格依照自愿有偿的原则，严禁个别地方采取强制手段强迫农民转让土地承包经营权，甚至随意改变土地用途。最后，这点应该值得我们特别重视，由于许多农民一不熟悉法律政策；二无法预知土地增值效应，在一些经济发达的地方，有的农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益为基数确立了补偿标准。但随着土地不断增值，农民不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。因此相关部门要完善土地流转制度，合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证土地流转期间的稳定，发挥土地规模的经营效果，又保证农民能够分享土地增值的收益。
参考文献
[1] 朱冬亮.社会变迁中的村级土地制度[J].厦门大学出版社，2003：257-260.[2] 吴忠民.“效率优先，兼顾公平”究竟错在哪里[J].北京工业大学学报（社会科学版），2007：4.[3] 陈碧钦.社会主义新农村建设中的制度公平问题研究.福建师范大学高等学教教师在职攻读硕士学位论文，2007：6.[4] 朱冬亮.集体林权制度改革中的社会排斥机制分析[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2007：125-127.作者情况：姓名：张梅；性别：女；出生年月：1984年10月；
研究领域：农村社会学；学校：厦门大学；系别：社会学系；学历：硕士； 邮政编码：361005；通讯地址：福建省厦门大学厦大曾厝垵学生公寓海韵9号402室；
流转体系 篇3
一、我国农村集体土地流转服务体系的现状
集体土地流转,一方面通过适当的集中与合理的土地置换,可以形成连片经营,促进农业生产的规模化;另一方面,使多余的劳动力得到解放,实现劳动力转移,从而推进城乡一体化进程。而我国目前多数地方农村土地流转信息不畅,土地流转处于自发、分散、无序状态,由于集体土地流转的服务体系不健全,限制了土地使用权的流转,主要表现在:
1、城乡土地市场不统一,限制土地流转价值
我国农村实行的是集体土地所有制,由于国家对土地实行严格控制和管理,农村土地市场起步晚,发育程度不高。一方面,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对集体土地实行征收或者征用,并给予补偿”。集体土地单向转为国有土地,带有行政强制性,对农民的补偿是法定补偿,而不是市场交换价值,在此过程中,农民的利益被侵害。另一方面,集体土地和国有土地属于不同的市场,同样的土地,由于土地性质不同,产生了“同地不同价”的现象。根据我国现行土地法律,不允许农村集体土地直接进入非农建设用地市场,随着城市化的推进,土地需求量大,土地隐性流转大量存在。
2、农村金融服务体系不健全,阻碍土地流转速度
集体土地流转有利于农民将承包地向专业大户、合作农场和农业园区集中,发展农业规模经营,有利于农业结构的调整优化升级,有利于提高农产品的市场交易效率。但农业具有投资大、收益见效慢且低的特点,一方面,在城市中发展良好的各种金融服务业务始终不愿深入农村农业,而原本以农村业务为主的农业银行、农村信用社也在收缩业务范围①。另一方面,国有银行改革后,纷纷向中心城市收缩,并将农村业务主要放在吸收存款上,农户很难获得金融支持,缺乏金融机构的支持影响了土地流转的速度、规模和效益。
3、中介服务体系不完善,土地流转信息不畅通
目前,集体土地流转的价格评估机制和体系不完善,集体土地咨询业不成熟,公证、仲裁等中介机构不健全,在一定程度上影响了集体土地的流转。我国城市土地流转的中介组织已经有了较大地发展,但服务于农村集体土地流转的中介组织相当匮乏,流转机制不完善,缺少一个自下而上、网络状、多功能的中介服务体系,造成买卖双方信息不畅,土地供求双方的信息流动受阻,需要转出土地和需要转入土地之间缺乏信息联系,缺乏中介服务,只是在狭小范围内进行交易,阻碍了土地流转在更大范围内进行,这在一定程度上也提高了土地流转的交易费用。
4、农村社会保障体系不完善,制约集体土地流转
我国的社会保障体系,包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能,能提供给劳动者最低生活保障,为失去劳动力的老年人提供养老保险,更重要的是土地起到失业保险的作用,所以在农村社会保障体系还不健全的情况下,土地的保障功能大于经济功能,导致农民不愿放弃和土地的联系,进而制约着集体土地的流转。
5、农业社会化服务体系不健全,严重影响了集体土地流转
现阶段我国农业社会化服务组织体系不健全,村级集体经济组织主体地位不明确,经济实力薄弱,一部分乡村集体有名无实,长期处于瘫痪状态;农民专业合作组织发展势头很好,但还没有形成气候;农业教育和科研单位、农业企业覆盖面狭窄;国家农业专业技术服务部门作为主导力量功能弱化,使得农户的各种服务需求难以得到满足,主要依靠自己解决生产经营中的各种问题。多数地区目前的农业服务主要集中在统一提供粮种和统一灌溉等有限的几个项目上,满足不了农民在再生产过程各个环节上对社会服务的多种需要。在农业基础设施落后,缺乏技术等相关服务、农产品价格不稳定的情况下,多余劳动力外出打工以增加收入,而打工带有一定的风险性,使得他们不愿放弃土地,从而造成大量耕地闲置,严重浪费了宝贵的耕地资源,制约着集体土地的流转。
二、构建农村集体土地流转的服务体系
(一)具体内容
集体土地流转涉及到各个方面,是一个复杂的系统,基于以上集体土地流转服务体系的现状,集体土地流转服务体系主要包括:建立城乡统一的土地市场体系、建立现代农村金融体系、建立农村社会保障体系、建立完善的中介服务体系等。
建立城乡统一的土地市场体系,就是国有土地和集体土地在统一的土地市场内,以公开、公正、公平的方式进行流转,集体土地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。建立现代农村金融体系,包括多种形式服务于农村的金融机构、农村担保机构和农村保险机构,为集体土地流转提供资金保证、担保业务和农业保险业务等。建立农村社会保障体系,包括农村养老保险、社会救助、社会福利、被征地农民社会社会保障,为土地流转的农民解除后顾之忧。建立完善的中介服务体系,包括集体土地价格评估、集体土地流转咨询、集体土地流转信息服务、集体土地流转交易、集体土地流转数据库建设等内容。
(二)具体思路
1、建立现代农村金融制度,为集体土地流转提供资金保障。
农村金融是现代农村经济的核心。建立现代农村金融制度,就是要发展农村合作性金融和政策性金融体系,包括业市场、资本市场和保险市场,为土地流转提供资金支持。
农村合作性金融,就是通过融资活动实现土地承包经营权的抵押、担保,为承租人和转让人提供贷款支持,从而实现土地流转。这种金融组织向农户提供土地经营权抵押贷款,如果借款人到期未能还款,金融组织将农民的土地收回后再发包给其他农户经营。这种方式可以为农户提供规模化生产的资金,也有利于生产关系的调整,促进土地流转向社会化大生产的方向发展。政策性金融是商业性金融的补充,对于商业性金融不愿进入的领域,可以发挥政策性金融的作用,要加大对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷支持,推动传统农业向现代农业转变,推动城乡一体化进程。
2、建立农村社会保障制度,为集体土地流转者提供生活保障。
建立新型农村社会养老保险制度。采用个人、集体、政府三者相结合的缴纳方式,有效解决农民的资金问题,扩大农民参保的规模,使越来越多的农民从土地上解放出来,使无力耕种的老年人更乐于通过土地流转来获得固定丰厚的收益,进而加快集体土地的流转。
建立被征地农民社会保障制度,充分考虑经济社会发展的水平和承受能力,合理确定被征地人员的社会保障水平,最终将被征地农民社会保障制度与城镇社保体系接轨。这样可以弱化土地的社会保障功能,使得农民可以放心流转土地,促进农业的适度经营。
3、建立新型农业社会化服务体系,为集体土地流转提供专业化服务。
农业社会化服务是指由社会上各类服务机构为农业生产提供的产前、产中、产后全过程综合配套服务。新型农业社会化服务体系是一种“以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调”的新型农业社会化服务体系。
第一,改善农业基础设施建设落后,技术等相关服务缺乏的局面,大力发展合作经济组织,鼓励发展各种类型的农业专业合作组织和技术协会,大力促进农业产业化经营和农民专业合作组织的发展。第二,大力发展规模化经营,农民可以通过出租、入股或“股份+合作”等方式进行集体土地流转,形成规模化、集约化、产业化的经营模式,农民可以从土地股份和人力投入两方面分红,既增加了农民的收入,也解决了农民的后顾之忧,进而加速集体土地的流转。第三,要加大扶持力度,精心培育和壮大农业化龙头企业,扩大经营规模,延长产业链条,提高经济效益,充分发挥龙头企业在促进农业增产、农民增收中的重要作用。
参考文献
[1]建立农村合作金融组织制度,有效服务土地流转。http://finance.jrj.com.cn. 2008.10.19。
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[3]“社会保障体系”,http://baike.baidu.com。
[4]王萍:“建立农村合作金融组织制度,有效服务土地流转”,《证券日报》2008年10月19日。
[5]“为什么要加快构建新型农业社会化服务体系?”,http://news.china.com. 2008-12-18。
流转体系 篇4
伴随着我国城镇化、工业化的快速发展和经济的高速增长,农地尤其是耕地却表现出向市地加速流转的失控态势,呈现规模大、效率低的显著特征。农地城市流转外部性的客观存在是导致其社会成本收益与私人成本收益不一致的根本原因,从而致使流转秩序偏离了社会福利最优的社会公共政策目标。许多过去被忽略的重要问题,例如粮食安全、生态安全以及城市快速扩张引发的环境恶化,都可以从外部性理论中得到解释。经济活动的外部性及其治理研究一直是经济学研究中的重要议题之一,国内外学者虽然都对经济活动的外部性有所关注,〔1~3〕也对农地城市流转中政府管制及其部分政策工具的运用有所探讨,〔4~6〕但是,从负外部性治理的视角对农地城市流转的管制进行系统性研究并不多见。尽管20世纪80年代中后期以来,我国也采取了诸如制定土地管理法、基本农田保护条例以及实施耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征收管制等一系列实践行动来缓解经济发展与农地流失的矛盾。但事实表明,依靠单一的数量或指标等政策措施来规制农地城市流转难以达到预期效果,反而有可能蜕变为滋生寻租的土壤。因此,从外部性治理的视角,选择和设计适于我国农地城市流转管制的政策工具,对于促使我国农地城市流转进入理性、有序和良性循环轨道,建立起合理的环境经济利益关系和可持续发展经济利益关系,以最终实现土地资源的可持续利用等目标具有重要的理论与现实意义。
二、农地城市流转的负外部性
学者张安录和杨钢桥在1999年首次清晰地定义了农地城市流转,即“在城市发展过程中,随着城市规模的扩大,城市土地需求量增大,城市土地需求者通过经济的手段或者行政的手段将城市附近的农村土地转变为城市土地,以满足城市土地需求的过程”,并指出农地城市流转多发于城乡生态经济交错区。〔7〕〔8〕农地城市流转对社会、经济和生态的影响是极为复杂的,并且常常具有外溢的特征。
1.农地城市流转负外部性产生的原因
(1)产权模糊
首先,作为能够提供生态服务等外部效益的农地本身,其产权的模糊性一直饱受诟病。〔9〕〔10〕其次,农地所提供的各种生态服务功能都具有公共物品的性质,即难以界定产权或界定产权的成本过高,即使清晰界定后对其监督和保护的难度也很大;〔11〕农地城市流转导致农地的生态服务功能随之消失,这种对生态环境的损耗和破坏转嫁给社会公众却未支付任何代价,从而以负外部性的形式存在。这将导致城市用地需求者对农地城市流转产生过度需求,在损害社会福祉的基础上谋求自身经济利益的最大化。
(2)市场缺陷
市场机制仅符合狭义的资源最优配置的要求,即以有限的资源投入获得最大的产出,满足人们对效率的追求。而广义的资源最优配置则要求在效率之外,必须考虑公平与稳定等社会福祉的实现,否则,就会出现 “市场失灵”。农地城市流转导致的生态性和社会性负外部效应,意味着农地城市流转的过程中存在着显著地市场失灵。
(3)利益的分散性与协调的困难性
外部性源自经济活动的分散性。一方面,农地城市流转本身的分散进行导致其不利影响也分散存在;另一方面,农地所提供的社会生态功能作为一种溢出效应,是由社会公众分散享有的。当其随着农地城市流转而消失时,其不利影响就分散作用于各个层面的社会公众,且损害范围和程度难以界定。
(4)时空的可转移性
农地城市流转的负外部性并不局限于一定的时间和地点。在时间上,可以由即期转移到下一代,造成农地城市流转负外部性的代际转移,则即期农地城市流转产生的环境损害等负效应会由未来人口承受;在空间上,区域内农地城市流转的发生可能对区域外人口产生不良影响,或者将负外部性直接转嫁给其他区域,形成农地城市流转负外部性的区域间转移。
2.农地城市流转负外部性的分类
已有研究表明,农地外溢效益源自农地的多功能性且非常显著。〔12〕〔13〕农地城市流转导致这种外溢效益的损失以及农地转为城市建设用地所产生的不良影响均可视为农地城市流转的负外部成本,可归纳为两个方面:一是由于人们利用土地的方式由基于自然物的耕作活动转变为对自然施加改造的建设活动,导致诸如周边现有农地承包经营权的稳定性下降以及噪音、粉尘过量等社会性后果,二是由于地表景观由以自然营造物为主变化为以人工建筑物为主,农地原有的景观和生态系统服务功能丧失,引发生态环境恶化等生态性后果。由于市场失灵和价格缺失,上述后果尚未纳入农地城市流转的成本收益核算体系,而是以社会性负外部性和生态性负外部性的形式存在,这使得公众福利水平下降,其最终导致社会经济的非可持续发展(见图1)。
三、农地城市流转政府管制分析
1.农地城市流转政府管制的依据
管制经济学指出,管制(也称 “规制”)是政府的一项重要职能。农地城市流转所产生的极其复杂的社会和生态影响以社会性负外部性和生态性负外部性的形式存在,并未纳入农地城市流转的社会成本收益核算体系,加之涉及到代内与代际公平、个体与社会冲突等问题,仅仅依靠市场机制是难以解决的。根据管制理论中的公共利益理论,政府(包括社会公共机构及行政机关)代表了全社会的公共利益,是农地城市流转管制的恰当主体。
2.政府管制农地城市流转的需求
(1)经济层面
在农地城市流转的过程中,由于生态性负外部性和社会性负外部性的存在,农地城市流转的边际社会成本(MSC)是大于边际私人成本(MC)的,其差额为边际外部成本(MEC)。在农地需求曲线为D的市场条件下,理性的“经济人”基于私人成本收益的考虑,倾向于将数量为Q1的农地流转为建设用地;而基于社会成本收益考虑的社会最优农地城市流转数量仅为Q*。因此,在缺乏政府管制,仅依靠市场机制进行配置的情形下,农地转为城市建设用地的数量Q1将大于社会最优量Q*,有数量Q1-Q*的农地被过量转为建设用地,农地城市流转的负外部性由社会公众所承担。换句话说,在完全的市场机制作用下,土地使用者所付出的边际私人成本(市场价格表现为P1)远低于社会成本(市场价格表现为P*),且土地使用者无需承担其行为后果,农地城市流转存在显著的负外部性,这就要求政府管制的介入(见图2)。
(2)政治层面
管制实质上是一个行政过程,管制决策充满政治性,尤其涉及分配与选择。政府管制必须考虑企业利益诉求、平衡政治与经济权利、防止经济权利滥用、保障人民安全与健康等方面的因素。农地城市流转涉及各利益主体,要平衡经济发展与农地(特别是耕地)保护之间的关系,需防止寻租等行为的出现,更需确保社会公众的福祉不受影响,这就充分表明,农地城市流转管制是一种针对私人行为的公共行政政策,是从公共利益出发而制定的规则。
(3)社会层面
政府管制源自对社会公平的考虑。有效的农地城市流转政府管制可以为农地城市流转市场的建立、健康运行、完善及维护社会公平提供制度保障,并能够调整农地城市流转过程中社会成本和收益的分配格局,甚至可以引导利益在不同主体间的转移。从整体的社会福利水平来衡量,这种利益的调整或转移的目的和结果会提高整个社会的福利水平。
(4)相关利益者诉求层面
政府管制的目的之一在于平衡农地城市流转过程中各个相关利益主体之间的收益分配关系。其中,城市新增建设用地使用者(如开发商等)是农地城市流转管制中最主要的利益主体,也是管制的主要对象,他们有可能为实现自身利益的最大化而通过游说、收买和贿赂地方政府个别官员,使其制定有利于他们利益的管制政策,并对其执行过程施加影响。此时,如果缺少中央政府的管制以及弱势群体即负外部性承受者和社会公众的监督和压力,则会对社会公共利益和福利水平产生不利影响。
3.政府管制农地城市流转的供给
政府管制农地城市流转的供给是指政府为满足农地城市流转管制需求而提供的制度性公共产品,多以法律法规、行政手段、经济措施的形式存在,目的在于满足农地城市流转管制的需求,抑制农地过度流转为城市建设用地。
(1)法律法规
自1982年以来,国务院及国土资源部(原国家土地管理局)、财政部、农业部等陆续出台了大量有关农地城市流转管制的法律法规文件(见表1),体现出我国各级政府对农地城市流转管制的重视。
(2)行政手段
行政方式是政府采用强制性的行政命令进行管理的情况。2006 年9 月,针对我国建设用地总量增长过快、工业用地过度扩张、违法用地和违法占有耕地的现象,国务院发布了 《关于加强土地调控有关问题的通知》。2014年2月,国土资源部亦发布 《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,提出要严防集体土地流转 “非农化”,坚持农地农用,不得借农地流转之名违规搞非农业建设。
(3)经济措施
近年来,我国开始尝试采用财政、税收、地价等经济措施对农地城市流转进行控制。如中共江苏省苏州市委和苏州市政府于2010年出台了 《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》,将基本农田纳入生态补偿重点范围,要求通过政府财政转移支付方式对因保护资源而在经济发展上受到限制的地区及个人给予一定补偿,并明确了生态补偿标准:对水稻主产区,连片1000~10000亩的水稻田按每亩200元予以生态补偿;连片1万亩以上的水稻田按每亩400元予以生态补偿。又如中共广东省中山市委于2014年1月提出,要 “结合主体功能区建设,探索建立分区域激励型财政政策和生态补偿横向转移支付机制”,经过多次论证,确定了提高基本农田和生态公益林的补偿标准,扩大补偿范围到其他耕地,逐年提高标准;并提出,在2015~2017年,针对基本农田、其它耕地和生态性公益林分别执行50~200元/年·亩不等的生态补偿标准。
四、基于负外部性治理的农地城市流转管制体系框架构建
随着各个领域管制活动实践的发展,国内外学者提出了不尽相同的管制体系的划分方法,本研究以此为基础,将基于负外部性治理的农地城市流转管制体系分为两部分:经济性管制和社会性管制(见图3)。
1.农地城市流转的经济性管制
(1)价格结构管制
外部性难以通过价格机制反映是导致农地城市流转私人成本收益与社会成本收益不一致的重要原因。目前,土地征收是我国农地城市流转的唯一合法实现途径,征地成本可视为农地城市流转的 “成本”,本研究将其视为农地城市流转所需支付的“价格”。我国现行 《土地管理法》第47条所规定的征收耕地补偿费用仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。可见,现有的征地制度并未考虑农地城市流转的负外部效应,征地 “价格”仅由农地产值(经济价值)决定,而农地流转为城市用地所产生的负外部效应并未计入征地 “价格”体系,这意味着农地城市流转的私人成本远小于社会成本,在经济利益最大化目标的驱动下,土地需求者倾向于对农地征收产生更多的需求,由此导致过度的农地城市流转。因此,要形成有利于社会福利最优的农地城市流转秩序,应当运用价格结构管制构筑新的征地 “价格”体系,通过社会价格抑制农地城市流转的需求。征地的 “社会价格”应能够反映农地的稀缺性和土地利用活动对社会经济的负外部效应,在结构上应包括征地补偿费和由社会公众所承担的外部成本。
(2)公共特许分配
管制经济学认为,由于经济或其他方面的原因,政策制定者有时会对某些特殊市场的供应商数量进行限制或授予特殊许可,以确保所有的供应商及其产品或服务能够满足特定的最低标准,这被称为公共特许分配。对于农地城市流转管制而言,则意味着需要对允许农地城市流转的区域给予限定,以达到控制农地城市流转负外部性的大小和影响范围的目的。
①土地用途管制与主体功能区规划。土地利用分区管制简称“分区管制”,是将区域划分为若干用地类型区,并在此基础上制定和实施区内一致、区间差异的土地利用管制政策和规则,目的在于对土地开发进行控制。“分区”和“管制”是分区管制的要素,美、德、法等发达国家均将其作为土地开发利用控制的最主要方式。我国的土地用途管制源自20世纪90年代开始实行的基本农田保护区制度和颁布的《基本农田保护条例》,1998年修订的《土地管理法》则正式确立了以土地用途管制制度为核心的新型土地管理制度,而保护有限的耕地资源是其核心目标。2011年,我国正式启动了永久基本农田划定工作,并预计于2016年年底前全面完成;同年6月,又发布了《全国主体功能区规划》,将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,这实际上明确了禁止农地城市流转的区域、限制农地城市流转的区域和可流转的农地区域,通过限制农地城市流转的区域,以有效降低农地城市流转带来的负外部性影响,以确保人口、经济与资源环境之间的协调。
政府通过上述管制措施得以在一定程度上限制了农地城市流转的数量和区位。但由于我国分区管制的实践尚不成熟,如许可管制缺乏有效监督和寻租腐败问题频发,导致其管制效果有待提升。亟需在权利配置、效力范围和区划的编制实施方面加以优化和提升。
②划定城市增长边界及生态保护红线。城市增长边界(Urban Growth Boundary,简称“UGB”)是城市增长管理、控制城市无序蔓延的有效方法之一。从政府管制的角度,可将其理解为“被政府所采用并在地图上标示,以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限”。学者张进首先将增长边界等城市增长管理工具引入中国。〔14〕2014年7月,住建部和国土部共同确定在北京、沈阳、上海等14个城市开展划定城市开发边界试点工作;2014年2月,环境保护部出台《国家生态保护红线———生态功能基线划定技术指南(试行)》,提出“实行严格保护的空间边界与管理限值,以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展”,成为我国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件,内蒙古、江西、湖北、广西等地被列为生态红线划定试点省份。
城市开发边界和生态保护 “红线”划定等工作的协同开展,可以作为一种有效地管制工具用于优化我国的国土空间开发格局,而理顺经济发展与生态环境保护之间的关系,将有效维持和提高生态系统服务功能。
2.农地城市流转的社会性管制
(1)信息管制
“信息不对称”下的政府管制理论主要探讨管制者与被管制者之间的信息不对称问题以及相应的政府管制理论。信息管制一般分为两类:一是强制信息披露,即商品供应者有义务提供有关商品的价格、身份、成分、数量或质量方面的信息;二是控制错误或误导性信息。
不完全竞争市场往往需要强制的信息披露,此时需要权力干预。我国的农地城市流转显然并非完全竞争市场,严重的信息不对称是土地资源配置难以实现帕累托最优的重要原因之一,这就需要政府进行信息管制。实际上,出于对短期经济利益的追逐,农地城市流转的负外部性往往被故意隐藏或忽略,加之社会公众对农地城市流转负外部效应的认知程度有限,造成了农地城市流转市场信息的失真,由此导致社会公众被迫承受外部成本。因此,政府应对农地城市流转的社会经济影响、征地费用、农地城市流转决策(数量及区位)等信息进行强制性披露,运用信息管制手段矫正农地市场信息失真状况,从而优化土地资源在农业和非农业部门之间的配置。
此外,政治捐献和利益集团的游说对管制标准的执行与管制效果具有重要影响。在农地城市流转管制过程中,城市新增建设用地使用者作为直接相关的利益集团极有可能为实现自身经济利益的最大化而游说、收买和贿赂地方政府有关人员,使其制定有利于他们利益的管制政策,并对执行过程施加影响。此时,如果缺少中央政府的监管以及负外部性承受者(社会公众)的监督和压力,则农地城市流转的管制效果将会大打折扣。因此,除了应对地方政府的农地城市流转决策和农地城市流转行为等信息进行强制性披露外,还应提高公众对农地城市流转过程的参与程度,发挥舆论及公众监督的作用。
(2)进入管制(事先许可)
农地城市流转的进入管制也可称为事先许可,主要是从维护社会福祉的目的出发针对城市新增建设用地使用者进行的管制,防止城市新增建设用地需求者(如开发商)的过度进入,从而控制农地城市流转的需求。目前,我国的农地城市流转进入管制主要是通过由国土资源管理部门审核拟用地事项的 “公益正当性”来进行的。我国 《宪法》和 《土地管理法》均将 “为公共利益需要”作为土地征收的前提条件,但实际上并未达到预期效果。负外部效应的存在对农地城市流转的 “公益正当性”提出了更高的要求,由于负外部效应的客观存在且影响深远,其所导致的市场失灵促使政府通过规划、许可等农地城市流转进入管制工具予以解决。
因此,本研究认为,一方面,进入管制必须在对 “公共利益”的范围和界限做出详细界定的基础上,严格按照 “公益正当性”的原则对城市新增建设用地使用者进行甄别和审核;另一方面,为降低农地城市流转负外部性的不利影响,应当使该农地城市流转事项的边际社会成本等于边际社会收益,实现公共利益模式的配置效率。如在英国的规划许可体系中,规划机关决策时必须考量 “相关的开发规划”、 “环境影响评估”和 “任何其他的重要因素”,而在 “任何其他的重要因素”中包括了农地开发可能引起的社会成本。
(3)经济工具管制
1庇古型管制工具———费和税、补贴。庇古认为,外部性导致经济主体的私人成本和社会成本的不一致是资源配置市场失灵的原因。私人最优与社会最优的差异只能由政府通过征税或者补贴来校正私人成本,这被后人称之为 “庇古型管制工具”。
一是费和税。农地城市流转税费的设置属于负强化理论的应用。农地城市流转过程中产生了负的外部效应,降低了社会福祉,理应对农地城市流转的需求者收费或征税以显化外部成本。目前,我国虽然在土地征收环节设置了征地管理费、耕地开垦费以及耕地占用税等费种和税种,但并未将降低农地城市流转负外部性所产生的社会成本纳入考虑,这也是农地城市流转管制效果不佳的重要原因。因此,应针对农地城市流转的负外部性建立恰当的费、税体系,形成更为有效的经济调节机制,促使城市新增建设用地使用者在减少对增量城市土地的需求和缴纳税费之间加以权衡。即当需缴纳的税费达到一定水平时,使用者出于控制成本的考虑将主动减少对增量城市土地的需求,从而达到对农地城市流转进行管制的目的。其中关键问题在于确定价格信号,即设置合理的税、费标准,包括计税依据、征税范围、征税对象、税率以及具体税费计算方法等。
二是补贴。对外部性给予补贴属于正强化理论的运用。控制农地城市流转的数量,保有一定数量和质量的农地具有很强的生态效益和社会效益,为确保这种正外部性的维持,实现农地保护社会成本的公平分担和社会收益的公平享有,应对农地保有者给予补贴。按照 “谁受益、谁付费”的原则,政府可以通过向农民或农村集体经济组织支付农地保护补偿金等方式激励农地保护行为,使农地保护主体的意愿与社会整体的意愿趋于一致,从而促使农地城市流转外部约束与内在激励相结合,以达到更好的管制效果。
2 “科斯型”管制工具———流转权交易。产权制度的基本功能是通过界定产权主体对产权客体的关系以及产权主体之间的关系来引导市场主体行为的外部性内在化,尽量减少资源使用行为的负外部效应。作为一种基于产权的管制, “科斯型”管制通过明晰产权给资源使用者提供激励与约束。在农地城市流转过程中,管制政策对土地资源利用者的种种约束实际上是通过对土地产权的约束实现的。土地产权明晰是土地市场交易的基本前提,土地产权的配置状况决定产权的实现程度、土地市场的发育和运作状况以及土资源配置的效率高低。
农地城市流转产生负外部性的根本原因在于农地城市流转中存在产权界定的不明晰,由此导致产权执行缺位或不当。从负外部性治理的角度出发,农地城市流转的流转权建立的理念基础在于,可通过允许流转权的交易来实现政府对农地城市流转负外部性的控制。首先由专门的机构对农地城市流转前周边环境质量和社会公众的福利变化进行观察和测度,然后对农地城市流转可能产生的负外部效应设定一个标准额度,如果有城市新增建设用地使用者将农地流转为城市建设用地后产生的负外部效应超过了该标准额度,就必须从其他没有超过这个限度的城市新增建设用地使用者那里够买其手中多余的流转权,否则,就不能流转;而未超过这个限度的开发商可以通过拍卖的形式来流转手中多余的流转权,最终由出价最高的城市新增建设用地需求者购得。实质上,实行流转权交易的最终目的并不是为了让城市新增建设用地需求者互相交易手中的额度,而是为了控制农地城市流转数量及其产生的负外部效应。
五、结论
随着城镇化进程的日益加快,农地尤其是城乡交错区的农地向城市建设用地流转已成为一种普遍的社会经济现象。大量优质农地的流失所导致的生态性和社会性负外部效应已不容忽视,严重损害了社会公众福利并导致社会经济的不可持续发展。目前,虽然我国已采用法律法规、行政、经济等多种管制手段控制农地城市流转的速度,但相对于政府管制农地城市流转的强烈需求而言,仍需进一步强化和改善。为此,基于治理农地城市流转负外部性的视角,笔者提出了包括价格结构管制和公共特许分配在内的经济性管制与包括信息管制、进入管制、经济工具管制在内的社会性管制并举的农地城市流转政府管制框架。一方面,可以为农地城市流转负外部性的治理提供理论支持;另一方面,也能够为政府制定农地城市流转负外部性管制制度与政策提供有价值的参考。
摘要：农地城市流转对生态和社会的影响多以负外部性的形式存在,从负外部性治理的视角探讨适于我国国情的农地城市流转管制措施和管制制度框架,对于提高社会公众福利水平以及促进社会经济的可持续发展具有重要意义。因此,本文对农地城市流转负外部性产生的原因及类型、政府管制农地城市流转的依据及管制的需求和供给进行了分析,并提出了经济性管制与社会性管制并举的农地城市流转政府管制框架。