农地流转制度（精选10篇）
农地流转制度 篇1
可流转性是土地的一个重要特征。农村土地流转是指在公平原则的基础之上, 按照国家规划和土地使用的效益原则, 而建立起来的农村土地的流转机制。
但它们都只能是完全的或部分的权属关系的变动, 而绝不是空间位置的变更。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的, 并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。“土地产权制度”这一概念包括以下两个方面的内容:其一, 土地产权制度是一定社会条件下, 人们在占有和利用土地过程中所形成的人与人之间结成的社会关系的总称。其二, 以土地为媒介结成的人与人之间的关系, 有的上升为国家意志, 形成有关土地的法律和政策。因此, 土地产权制度既包括经济关系, 也包括法权关系。前者属于经济基础, 后者属于上层建筑。为促进农业规模经营和剩余劳动力的转移, 就应当规范使用土地转让权, 使农民能够更多地获得对土地的处理权和收益权。
作为农业生产最重要的生产要素和劳动对象的土地, 适度的规模经营是农业发展的必要条件和客观要求。农地的适度规模经营是指土地的经营在最优的规模上实现劳动、资本、技术等各种生产要素的优化配置, 提高土地的生产效率, 降低生产成本, 通过规模经济的实现, 从而获得收益的最大化。低价征用农民的土地, 是当前农民利益流失最严重的一条渠道。据中国社会科学院农村发展研究所国家社会基金课题组和国家软科学重大项目课题组2003年8月至2004年6月联合调研, 征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题, 占总数的60.1%。
一、我国现行农村土地产权制度的弊端
当前, 我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有、家庭联产承包责任制度。这种制度模式在20世纪80年代曾极大地推动了我国农业生产的发展, 但是随着时间的推移, 其内在缺陷也逐渐暴露出来, 主要表现在以下几个方面:
1.国家与集体的土地所有权界线不清。根据我国法律规定, 城市的土地属于国家所有, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有;农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地, 国家依法征用的土地, 依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法我们可以得出:农村土地除了国家的就是集体的。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的, 哪些土地是集体的, 更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地, 实际上也是极其模糊的, 比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展, 新设建制市的不断涌现, 老城市区的不断扩大, 出现了新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有的问题。同时, 建制镇被法律认可为城市范围, 而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。因此, 这种模棱两可、含含糊糊的规定, 似乎连立法者也解释不清。
2.土地所有权效力不完全。 《民法通则》第71条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见, 占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。从理论上讲, 农民集体拥有法定的土地所有权, 应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上, 我国的集体土地所有权是一种不完全的所有权。首先, 在使用权和收益权方面, 通过承包合同而取得土地承包经营权的农民, 本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利, 然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同, 还有些基层人民政府以调整产业结构为名, 强行干涉农民的自主经营权。另外, “一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配”。我国人多地少, 人地矛盾比较尖锐, 人口对土地的压力越来越大, 但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展, 现行农民土地权益被随意剥夺的现象十分严重。大批农民被迫离开赖以生存的土地, 导致农民失业又失地。其次, 农村集体土地所有权无最终处分权, 一方面, 国家建设需要使用集体所有的土地时, 国家只要通过征用就可以了。另一方面, 我国立法不但禁止集体土地买卖, 而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体所有者失去了对土地的处分权, 同时也使本应属于集体的出让金流入国库。据此, 集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。
3.现行土地征用制度难以保护土地承包经营权为核心的土地他乡权利。根据我国民法原理来分析, 集体土地所有权被征用并不必然导致土地承包经营权的土地他乡权利的消灭。也就是说, 国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权纸上所设的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则, 农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏, 农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。
二、建立规范的产权流转渠道
2002年8月, 全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》, 以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转, 这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是:从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发, 在稳定和完善土地承包关系的基础上, 按照依法、自愿、有偿的原则, 积极稳妥地推进土地使用权的合理流转, 使之朝着健康、有序的方向发展。这在实质也就有了土地产权流转的含义。
土地产权制度建设, 必须明确允许土地产权流转的权利和义务, 并对流转给予规范。从主体上来说, 土地产权流转的初始主体分两类, 一类是农村集体经济组织, 一类是行使集体土地使用权的农户;内容上, 土地产权流转包括土地所有权流转和土地使用权流转两种形态, 它们的经济内容是地租、地价市场实现;形式上, 土地产权流转是通过地租、地价实现土地产权转让的市场形式, 即买卖、出租和抵押。土地买卖是以地价为杠杆的土地产权一次性转让, 这是土地产权的全部出让。土地出租是以地租为杠杆的土地产权某项权能—使用权的契约转让。土地抵押则是以地价为尺度, 以土地产权为对象的债权担保, 已并不直接涉及土地产权转让, 只有当土地产权担保的债务不能如约履行时, 才会发生土地产权的转让。工具上, 土地产权流转的市场工具是土地产权证书。它是土地产权流转借以实现的法律凭证。土地所有权的流转工具是土地所有权证书, 如一般所说的地契;土地使用权流转的工具是土地使用权证书。
1.土地产权流转要坚持土地权利登记原则。
登记能够明确土地的归属, 有利于保护权利人, 使享有权利的人在设定范围内 (如农土农用) 有权自由行为, 使其他人在设定范围内负不作为的义务;登记具有公开担保的作用, 能促进土地流转, 并确保安全和有效, 有助权利人高效率地使用土地;登记还可以作为贷款的依据, 权利人可以据此获得贷款来改善土地的生产能力。同时, 要坚持契约自由原则。市场经济本质上是一种自由经济, 即以自由的方式实现资源优化配置。“没有契约自由, 就没有真正的民法和真正的市场经济。”理想的市场经济运行状态是经济主体自由进出市场、商品自由流通、要素自由组合、价格自由议定、结构自由调整。土地权利可转让性, 一方面确保土地资源的利用最有价值, 另一方面也可保障经营者收回投资, 坚持契约自由原则, 土地是否流转, 以及土地流转的形式, 应该由农民自主决定, 能保障农民依照自己的意志转让土地使用权。当然, 基于土地的农业生产中的基础作用, 这种转让是有约束的, 即属于规定保护的农用土地, 转让不能改变作业性质。目前土地流转主要以行政方式推动, 流转的控制权主要掌握在乡村基层干部手中, 一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”, 造成了矛盾。这也与中央关于土地流转的“自愿、依法、有偿”的三个原则相违背。另外, 土地流转必须依法进行, 就是按照《土地承包法》规定的原则和程序进行规范的流转。
2.实现农村土地使用权的股权化。
当农村土地所有权明确, 地权界定明晰, 农民对土地的支配权是相当长时间的, 而且制度确保土地流转时, 应该允许尝试农村土地使用权股权化的操作方式, 甚至可以在有条件的地方进行农村土地的股权化运作并且不断扩大。土地股份化是推进土地使用权流转的一种有效方式。所谓土地股份化, 是指鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等, 并按其股本大小定期领取土地股权收益。土地的股权化是使土地价值化、货币化, 这既是建立有效产权制度的一项基础性工作, 又是有效推动土地流转的一项技术性操作问题, 使得土地产出不是实物形态分配, 而是价值形态参与分配。在农村实际经济活动中, 农民最担心的即是土地的调整与变动, 即使是充分尊重农民意愿, 在发生承包到期、人口增减等情况下坚持公平与合理的原则来进行一些土地再分配, 也无法使农民内心安稳。而以承包的土地份额评估作价入股集体股份合作经济组织, 集体将土地有偿发包给种田大户实现土地的适度规模、集约经营, 提高劳动生产率的经济效益, 农户可以在年终按股分红, 这样的做法可以避免土地集中过程中可能产生的震荡。
土地的股权化还可以通过章程的有效约束, 监督土地经营的状况, 影响董事会的决策, 充分体现主体的物权。即使股东大会一致通过更变土地用途, 农户也不必担心那种失去土地和失去土地作为自己最低福利保障功能的顾虑, 因为股权为农户拥有, 权益永远在股份合作组织的经营中得到体现。土地的股权化才真正使得土地流转更富于实际操作的意义, 也更符合市场经济优化配置生产要素的原则, 有效地为农业产业化、现代化打下基础。当然, 土地的股权化的实施必须要有条件, 诸如乡镇企业的发达, 小城镇的兴起, 劳动力已大量转移到二、三产业上等等。
3.坚持科学引导和公平自愿原则。
各级党委、政府必须高度重视土地流转工作, 把推进土地合理流转作为跨农业结构调整的关键措施来抓, 按照本地农业结构调整目的要求, 围绕培育主导产业和优势项目, 精心制定土地流转规划。有目的地筛选适宜本地生产经营项目, 引导承包户流转土地, 调整结构, 实施规模连片经营。农户承包土地流转, 必须严格执行国家现行政策和有关法律法规, 坚持依法自愿有偿的原则, 又称保护自己提出申请, 在接转双方自愿平等协商、互惠互利的基础上, 根据本地产业发展规划、居住特点、土地状况等, 合理规定土地流转的形式和时限。村集体经济组织和农经部门要承担起土地流转工作的指导、协调、服务和管理职责, 切实做好对流转合同签订、结算的指导和减征、调整工作。要严格土地流转管理, 规范自愿申请、核实审批、合同签订、变更登记的程序。强化土地流转后的动态监测, 及时化解矛盾, 保证和促进土地流转顺利进行。
参考文献
[1].杨佳等.都市农业与农村土地承包经营权流转的思考.社会主义新农村建设, [J].2007 (9)
[2].伏晓.和谐社会市郊的农民权益保护机制探讨.[J].2006.6.10
[3].肖方杨.集体土地所有权的缺陷及完善对策.中外法学, J1999.4
[4].试论我国农民权益保护问题郑容社会科学家.[J].2005
[5].张迎春.关于改革农村土地征用制度的思考杨进.[J]2005.1.77
农地流转制度 篇2
【关 键 词】现代农业 农地使用权 农地使用权流转
一、问题的提出
现代农业是以现代的装备、现代的科技、现代的产业、现代的经营方式、现代的经营理念与现代的人组合而成的一个产业形态。发展现代农业的目的是提高劳动力生产率,提高资源配置效率,提升农业可持续发展的能力,从而提升农业国际竞争力。要实现此目标,农地制度建设是其关键环节。而完善农地使用权流转制度,是该环节的重中之重。十七届三中全会通过的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“完善农地承包经营权权能,加强农地承包经营权流转管理和服务,建立健全农地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿的原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转农地承包经营权。”因此,以农地承包经营权为表现形式的农地使用权流转制度是农村土地在农民集体所有的前提下,在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的基础上,规范农地使用权流转秩序,使农地在交易中与其他生产要素形成最优结合,实现生产效益最大化的制度。对农地承包经营权流转的现状及其存在的问题进行分析,使完善农地使用权流转制度的目标更加明确,其目的使农地资源更有效率地配置,发展现代农业。
二、农地使用权流转的现状及存在的问题
(一)农地使用权流转的现状分析
我国自20世纪80年代农村实行家庭联产承包制以来,逐渐出现了各种各样的农村集体土地在农业用途内土地承包经营权流转的形式,如转包、互换、出租、转让、租赁(包括反租倒包)等形式。农业部1993年进行的抽样调查结果表明,1992年全国有473.3万承包农户转包、转让农地1.161万亩,分别占承包农户总数的2.3%和承包耕地总面积的2.9%。1998年对8省所做调查显示,参与流转的土地只占全部土地的3%～4%,发生面积最广的浙江省也只有7%～8%。[2]但最近几年,由于农村大量富余劳动力跨地区流动,土地经营收益不高,加上地方政府的直接推动,农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计,截止2007年底,全国以各种形式转让经营权的耕地已占承包耕地总面积的6%—8%,发达地区流转的耕地占承包地的比例最高县市达到20～30%,一般超过10%,内地流转的耕地占承包地的比例最高县市达到10～20%左右,一般5%左右。
尽管农地使用权在交易范围、规模呈现不断扩张的趋势,但在立法上,我国对农村土地承包经营权的交易做出了严格的限制。我国最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第95条明文规定:“公民和集体依法对集体所有或国家所有的由集体使用的森林、土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等承包经营的权利和义务,按承包经营合同的规定处理。承包人未经发包人同意擅自转包或转让的无效。”我国的《土地管理法》第15条规定“农民集体所有土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”。此外,农村集体经济组织以外的单位和个人,若要取得城市规划内集体所有土地的使用权,必须通过“先国家征用,再有偿转让”的方式办理。集体经济组织不能直接向集体经济组织以外的民事主体移转农地使用权,这阻碍了农地承包经营权直接进入市场进行交易。
(二)农地使用权流转行为不规范制约了农地使用权流转
《农村土地承包法》第三十三条第一款规定:土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则。但该法第21条承包合同的条款中,并没有规定价格条款。一般来说,土地具有双重属性,即土地资源属性和土地资产属性。而在目前我国农村,普遍把土地只看作是农业生产的资源,不认识、不承认土地资产属性。土地的资产价值得不到应有的体现,被排斥在商品之外,不能进入流通交易。这成为农地交易的最大障碍。造成这种现象的原因是:一是农地交易渠道不畅,范围窄,二是没有完善的中介机构为之服务。由于土地交易与普通商品交易又有很大的区别,其运作程序相当复杂,特别是土地使用权流动涉及到多个主体,即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益,而交易主体的素质参差不齐,无法通曉如此复杂的交易程序,这就要求有完善的中介服务机构为之服务,如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。
三、完善农地使用权流转制度的客观必要性
农地使用权流转制度是市场经济机制的作用下,农地资源在不同经济主体和不同农业用途之间进行配置的法律制度。建立此种制度有其客观必要性和重要的现实意义。
(一)现有农地制度为完善农地使用权流转制度提供了必要前提
1、国家有关农业法律、政策促进了农地使用权流转
我国农地使用权流转政策是十分慎重,逐步放开的,农地交易是逐步发展起来的。农村集体土地使用权交易从自发到合理有序转让、从少到多,完全是国家从我国农村生产关系和生产力发展要求出发,先后出台了允许土地流转的政策、法律、法规,使土地交易在广大农村发展起来,特别是农村劳动力转移较多和经济发达地区。1984年中央1号文件规定:“自留地、承包地均不准买卖,不准出租、不准转作宅基地和其它非农用地”。又规定:“鼓励土地逐步向种田能手集中,社员在承包期内,因无力耕地或转自他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意由社员自找对象,协商转包,但不能擅自改变向集体承包的内容。转包的条件可以根据当地情况由双方商定。”1988年4月七届人大一次会议通过的宪法修订案对总纲第十条增加“土地使用权可以依照法律的规定转让”。
2、稳定与调整的矛盾催生农地使用权流转
为了鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,国家对土地承包经营权实行保护。第二轮土地承包期规定30年不变,这种强调稳定、抑制调整的制度,在缓解土地调整所产生的负面影响的同时,却带来了一个新的问题——土地经营的凝固化。即需要土地的农户无法获得土地(其中包括新增人口需要土地维持生存和就业,善于经营的农户需要土地扩大生产规模等),而想暂时放弃土地的农户又无法摆脱土地的负担(包括因劳动力外流无力耕种情况)。
(二)农村经济发展的新态势是农地使用权流转制度完善的必要条件
1、农业技术进步是农地使用权流转的外在动力
技术与制度的关系是相互促进的辩证关系。从短期看,制度因素往往对技术进步起着重要的作用,有效率的制度会促进技术进步。但从长期看,技术因素则起着决定性作用,并且技术永远是不断发展变化的,基本上不受制度的影响,同时还推动着制度不断地发生变革,以适应技术发展的要求。[3]家庭承包经营制对农业技术进步具有不利影响。首先,家庭承包制的实行使农业分散经营,农地呈条块分割,这种土地规模过小的状况使农户应用农业科技达不到规模效益,一些先进的农用机械,如播种机、收割机、机耕船等和灌溉技术,如喷管、滴灌、排灌等在零碎分散的土地上无法使用,严重阻碍了农业技术的推广和应用。其次,农业在目前的低效率下,单个农户家庭抵御和承担新技术带来风险的能力相当脆弱,在农户没有相应的保障机制和风险分担机制的情况下,将进一步制约农业技术的推广。
2、比较优势是农地使用权流转的内在动力
第一,农户分散经营与规模化经营之间的比较优势。农户分散经营在科技应用、资源运用等方面同社会化大生产不相适应,致使农业生产投入大、产出小、效益低;分散经营也不太适应社会化大市场,由于我国农村社会化服务体系和市场中介组织不健全,以单个农户为单位的经济主体难以承受市场风险,难以及时把握市场动态和信息,容易出现增产不增收的局面。
第二,从事农业与非农产业的比较优势。我国农业生产力水平低,农村经济长期徘徊不前,“九五”时期可以被视为中国农村经济发展进程中的一个转折时期,其间全国农民人均纯收入平均增长率仅为2.89%,增幅呈现逐年下降的趋势,各年的实际增长率分别是9%、4.6%、4.3%、3.8%和1.9%。从城乡居民收入差距的角度看,已从1996年的2.51倍扩大到2000年的2.79倍,到2001年则扩大到2.89倍。农民收入增长的持续低迷,以及城乡居民收入差距的不断扩大,直接影响到占全国人口62.30%(2001年数据)的农民生活水平的提高。农民不愿在农业生产上投入更多的劳力,甚至完全放弃传统的农业生产。同时,随着城镇化的不断发展,大量的农村劳动力进入城市,去寻找新的就业机会。
第三,农业和其他产业资金利用比较优势。农业同其他的产业相比,具有自身的特点:生产周期长,资金回收慢,受自然条件影响大,是一个社会效益高而经济效益低的“弱质”产业。这种特点使农户对农业生产的投资难以“等量资本獲取等量利润”;再加上农业生产具有不可逆性,不能针对市场需求的变化及时调整生产规模,往往导致某一农产品生产过剩。
3、农地使用权流转制度比行政性配置农地资源具有更重要的现实意义
第一,农地使用权流转制度,可以优化农村产业结构和就业结构,促进我国农业从“小农生产方式”向产业化、集约化转变,加快城镇化的步伐。随着农村经济的发展,非农产业在农村经济中占了愈来愈大的比重,大量剩余劳动力转向二、三产业,农村产业结构发生了巨大的变化。发达国家农村经济的特点表现为:专业化程度高,规模经营占主导地位,建立了相当完善的乡村农业社会服务体系,农业管理实现了宏观上的法制化和信息化、微观上的企业化和自动化。
第二,农地使用权的流转制度,可以有效解决土地隐性市场。农地隐性市场主要存在于经济较为发达的城乡结合部,其产生的原因部分在于农民对高收入目标的期望与政府的稳定粮食产量的目标相矛盾。从表面上看,由于农地转为非农地的收益远高于种植业,农村社区和农民自发进入城市土地市场的并不少见,如广州郊区的农村集资房。此外,农村集体、农民个人以土地承包经营出资成立企业也是农地入市的重要方式。
第三,农地使用权的流转制度,是对所有制理论认识的深化。农地使用权,是一种土地使用权,在所有权公有的基础上通过土地所有者的让渡,从所有权中剥离出来,成为一种独立的他物权,属于限制物权的范畴。从限制物权的性质角度来考察,所有者有偿转让使用权后,允许使用者在其所有物上享有用益物权或担保物权,不能直接以所有者的资格行使对财产的支配权。
参考文献:
[1]刘乐山.我国土地使用权流转机制的缺陷与完善[J]当代经济研究,2005(3).
[2][日]速水佑次郎、[美]弗农·拉坦.郭熙保等译.农业发展的国际分析[M].北京:中国社会科学出版.
农地流转制度 篇3
(一) 各级政府过多的行政干预
《农村土地承包法》是我国农村土地承包方面最为权威的法律, 该法规定:土地承包方有权依法自主决定土地承包经营权的流转以及其具体的流转方式, 各级政府以农地承包土地所有权归国家所有为由, 对农地流转进行过多的行政干预, 这实际上违反了土地承包合同的约定。但是, 在实际的工作之中很多地方政府利用各种名义插手土地流转工作, 经常出现政府强征土地, 以政府的名义承包出去, 严重侵犯了土地承包人的所有权, 地方政府通过接入土地流转获取了大量的收入, 在这法律上是不允许的。但是, 由于农民法律意识的淡薄, 加之对法律条文规定也知之甚少, 地方政府过多干预农村土地经济流转权的现象层出不穷。
(二) 农户土地承包年限过短
我国在实行家庭联产承包责任制的过程之中, 首先规定土地承包时间为15年, 但是, 随后国家相关部门意识到, 由于土地承包年限较短, 不利于承包人对于土地进行长远的开发, 这样就打消了农民的积极性, 因此, 新的《土地承包法》将农村土地承包的年限延长为30年。由此可见, 土地承包年限过短是影响农村土地流转的一个重要问题, 我国虽然已经意识到了这个问题的存在, 将承包年限延长为30年, 但是这样的承包年限仍然较短, 不利于农户对土地进行长期的规划和投资, 影响了农户对土地开发的积极性, 导致土地产生的经济效益较低, 不能激发出农户对于土地经营的热情, 这已经成为现阶段, 影响农村土地流转与经营中最为严重的问题之一, 相关部门必须予以解决, 否则, 农村土地流转与经营将成为一纸空文。
(三) 滞后的法律法规
我国是社会主义法治国家, 国家各项政策必须以法律为基础, 对于农村土地使用权流转问题也应该通过法律法规予以规范, 但是, 现阶段, 我国这方面的法律仍然以地方性行政文件为主, 缺乏法阶较高的文件, 在农村土地使用流转权受到侵害的时候农户维权经常是无法可依, 很多案件便不了了之, 违法代价较低, 甚至没有代价, 更加助长了一些侵权人的气焰, 导致农村土地使用权流转过程之中经常发生侵权行为。由此可见, 在我国农村土地使用权流转过程之中, 滞后的法律法规已经成为我国农村土地使用权流转中十分突出的问题, 正是由于没有形成独立的农村土地法律法规, 农地使用权流转和创新活动更多地受到土地行政部门干预。
二、完善我国农地使用权流转的法律规定
(一) 健全国家农地征收制度
《决定》提出缩小征地范围, 严格征收程序, 所以修改《土地管理法》时, 要明确公共利益标准和等级, 针对性采取征收或代替征收, 保证农民合法权益。一是涉及国家安全、国家利益以及社会利益时, 要允许国家对农地的征收, 但征收程序要公开化, 保证农民知情、参与和协商权。二是对一般公益, 政府以征收方式得到农地所有权, 程序要更加严格。征收前, 要形成明确的公益方案, 召开听证会, 听取被征农民的意见。申请征地时, 将听证会意见以书面形式提交, 审批机关进行初级审批, 才能进入后续程序。同时要监督被地是否按规划用于公益。三是对公共利益模糊地带, 则不允许通过征收获取农地所有权。四是对开始出于公益而后未用于公益建设的, 要设定特别的法律程序, 保护农民合法权益。五是尽量减少农地征收范围, 加快农地使用权的自由流转市场建立, 繁荣合法土地交易的市场, 减少行政的干预, 回归土地的本身价值。
(二) 建立统一的农地使用权登记制度
要是农地使用权流转的限制放宽, 农地使用权流转的安全将会成为一个待解决问题。为充分保障农地使用权流转的安全性, 要对农地使用权流转过程进行统一登记, 并由登记机关发权利证书, 以确定登记实质效力。不登记的农地, 其使用权流转不能确认为使用权变动。登记技术上, 将集体所有土地分成块再到登记机关登记备案, 方便登记审查和使用权查询, 也利于保障农地使用权流转的安全。
(三) 完善相关法律法规
就目前的实际情况来说, 农村经济未来发展的必然结果就是农地使用权进行流转, 同时随着我国社会经济的快速发展, 相关的法律法规也将不断得到完善, 进而也会在最大程度上推动农村生产力的快速发展。因此要求相关部门必须加强对农地使用权流转相关法律法规进行完善, 以及出台一些具有针对性的措施, 进而能够确保农村土地得到更加科学合理的使用, 这对确保农地使用的健康流转起着决定性的作用。
三、总结
农地使用权流转制度构建的前提:从社会利益出发解决对农地所有权的诸多限制, 农地使用权流转制度的改革是坚持农地所有的改革, 并不是土地私有化的改革, 农地使用权流转制度的改革是保证社会公有制主体下寻找解决的方法, 既保证了社会主义公有制主体地位, 也避免了国有化极端。
摘要：农地使用权流转是我国不动产物权制度的一个重要问题, 它对城乡一体化的发展和保障农民权益有重要意义。但是, 我国现有的农地使用权流转存在许的多问题。其他国家对此大都作出明确法律规定。虽然我已有农地使用权流转法律机制, 但我国现阶段农地使用权流转的法律及制度还存在不足。
关键词：农地使用权流转,法律建设,法律制度
参考文献
[1]高秀财.规范土地流转问题的思考[J].农业开发与装备, 2014 (8) .
乱象不断的农地流转 篇4
意味着高额利润。
立法开启土地流转之门
上世纪80年代中前期，对于农村集体所有土地流转，还是一个徘徊在意识形态争论中的法律禁区，国家宪法和民法通则都作了禁止性规定。1982年宪法第十条第四款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。
1988年4月12日，对于农村土地制度而言，是一个重要的改革转折点。这一天，第七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，删除了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的条款，明确规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。
这是立法上第一次明确农村土地流转的合法地位，土地出租自此开禁，为“世界工厂”提供了便捷、廉价的土地支撑，为农村、农业和农民带来了蓬勃的创新力量，也为中国改革提供了最初动能。
随后几年，国家获得了巨大的经济收益。仅以上海为例，短短几年间就获得了200多亿元的资金。同年修订的土地管理法第二条，也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
这项重要的法律之变，源于一位饮食店学徒出身的年轻法学研究生的学术突破。1986年5月，华东政法大学研究生曹建明在《法学》杂志社召开的“全国经济法制协调发展理论研讨会”上，发表了题为《论我国允许外商租用土地与经营房地产的政策和法律调整》的论文。
在这篇长达一万字的论文中，曹建明提出应当实行土地有偿使用，允许外商租用土地和经营房地产。这一思想冲破了法学领域禁区，继而在法学界引起了轩然大波。论文上报到北京后，中央和国务院有关部门经过反复论证，肯定了其研究成果。随后的二十多年里，这位年轻的法学硕士凭借不懈努力，从法学教授到共和国大法官，直至于2008年当选最高人民检察院检察长。
2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”。该法的第16条规定，承包方享有依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，以及法律、行政法规规定的其他权利。与此相对应的是，承包方也要承担维护土地的农业用途，不得用于非农建设，依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害，以及法律、行政法规规定的其他义务。
2007年10月1日起实施的物权法，第128条作出规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。不过，土地流转的期限不得超过承包期剩余期限。
随着改革的深入，原有的法律又开始难以适应新的发展需要。国有土地通过公示进入一级土地市场，集体土地只能通过国家征地才能转为建设用地。没有所有权，不能交易、不能抵押、不能顺畅流转，农地成为一种“僵化的资本”。
无论是“竞拍耕地”的沁阳，还是“土地入股”的南海、昆山，抑或重庆、成都等地，这些样式各异的农地流转新模式出现，都根源于这种土地制度约束现状。
有利益的地方，就有犯人
土地使用权作为限制流通物，被允许进入市场，意味着高额利润。恰如一句西方名言所说的，“有利益的地方，就有犯人”。农地流转问题随即出现了。
在新一轮土地改革中，有些地方迫不及待地开始试点，取得了一些成果，但也出现了诸多混乱。比如，以“土地资源优化配置”为名，巧立名目，将农民的耕地、宅基地“置换”，用来进行商品房开发，农民不但得不到“优化配置”的红利，反倒丧失了赖以为生的土地。
一些地方官员依照个人亲疏好恶进行土地重新配置，使得“土地资源再分配”变成了掩饰权力商品化的遮羞布。
2004年4月发生的“铁本事件”，是一记沉重的法律警钟。
江苏省常州市新北区的魏村，因“铁本事件”名扬天下。自2002年初，江苏铁本钢铁有限公司筹划，在常州市新北区魏村镇、镇江扬中市西来桥镇建设新的大型钢铁联合项目。该项目设计能力为840万吨，概算总投资105.9亿元人民币，2003年6月开始施工，但是，2004年3月就被江苏省政府责令全面停工。
“铁本事件”发生前，魏村镇有东进、合兴、长江三个自然村。2003年以来，常州高新区管委会、扬中市政府在未依法办理用地审批手续的情况下非法批准铁本公司征用、占用农村土地，并违规组织实施征地拆迁。2003年12月，江苏省国土厅违规批准了常州市涉及铁本公司的14个批次，共计5988亩土地，致使该项目部分非法占地合法化。因为铁本项目的违规征地，上述三个自然村被“撸掉”，5000多村民被迁移。
“铁本事件”曝光后，国务院专项检查组进行了核实查处，江苏铁本钢铁有限公司违反土地管理法，未取得合法土地征地批准文件即动工建设，违法占用土地6541亩，其中耕地4585亩(含基本农田1200亩)，造成了严重的不良后果。如今的魏村，除去树林、河沟，极目四望映入眼帘的，几乎全是被抛荒的田地。
根据检查结果，江苏省委、省政府和银监会对涉及失职违规的8名政府和有关银行的相关责任人分别给予党纪、政纪处分及组织处理，铁本公司法人代表戴国芳等人被判刑。正是因为以江苏铁本为典型的大量非法占用农村土地事件，使得国务院痛下决心，实施“三个暂停”，开展了为期半年的全国土地治理整顿，农地流转改革也一度受到影响。
类似铁本项目违规，并非农地流转的唯一“伤痕”。随着郊区农村的城市化、工业化，铺路造桥、挖渠清淤等工程项目的增多，数额巨大的国家征用土地补偿款流向农村，一些村干部开始暗箱操作，监管无力的现象凸显。
这些巨款大多由村委会直接保管，增加了村干部职务犯罪的几率。在农村土地开发过程中，无权或越权占用土地，变相买卖集体土地，私搭乱建、违章建房。个别基层组织人员，肆意侵占集体土地所得资金问题，已经突破了法律底线。
山东临沂市罗庄区，2000年到2002年，短短两年间共发生贪污、挪用耕地补偿费案8件，涉案8人金额480余万元，严重侵害了农民的利益，影响了社会稳定。从犯罪主体上看，村干部涉嫌此类经济犯罪的多，立案查处的8人中，有6人是村干部，占立案总数的75%。
山东省聊城市东昌府区道口铺，看似不起眼的小地方是全区经济重镇，京九铁路、济聊馆高速公路的交汇点。2002年3月，道口铺办事处高马村村支部副书记、村委会副主任兼会计马某顺手牵羊，将国土部门拨付的济聊馆高速公路征用该村土地补偿款36万余元，装入自己腰包。2002年6月至2003年12月，尝到甜头的马某又利用职务之便，私自挪用土地补偿款11万余元，进行个人营利活动。马某最终因挪用公款罪被查处。
纷纷扰扰的“小产权房”
这是一个在情理和法理中艰难煎熬的特殊案件。
北京通州区宋庄镇小堡村，因画家慕名聚居得名“画家村”。6年前，画家李玉兰从河北迁居这里，与当地农民马海涛签订了一份《买卖房协议书》。她用全部积蓄4.5万元买下了一套院落后，曾有一种“落叶归根”的感觉。然而，给这位怀着圆梦憧憬的艺术家带来了别样心灵滋养的“好买卖”，很快被现实证明只是美梦一场。面对不断上涨的地价，感觉吃亏的马海涛一纸诉状递上，李玉兰随即陷入了无尽的懊恼与失望中。
2007年7月，通州法院作出判决：李玉兰是城市居民，依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房，故而村民签订的房屋买卖合同无效。根据这个判决，生效90天内，李玉兰必须腾退房屋。与此同时，卖主要给付李玉兰夫妇93808元的补偿款。5个月后，北京市二中院终审判决，双方签署的房屋买卖协议无效，李玉兰仍必须在90天内腾房。
在李玉兰提供的“土地房屋使用证”上，“变更记事”一栏记载着：“马海涛于2002年7月1日将上房5间、厢房3间出售给李玉兰使用”。下面，盖有辛店村村委会的大红印章。但是，这一切都不管用。
李玉兰购买的村民马海涛房子，就是近来被炒作得沸沸扬扬的小产权房。城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或村集体建设房屋，拿不到国家产权证，所以被称为“小产权房”。
经济原因是小产权房出现的重要因素。集体组织不用向国家缴纳土地使用权出让金，也不用向国家缴纳商品房买卖中涉及的所有税费（如契税、印花税等），因而房屋建设成本低廉、售价较低，往往只有同类商品房的1/3至1/2。在同样盖有辛店村委会章的一张手写“买卖房协议书”上显示，画家李玉兰共支付了4．5万元，平均每平方米土地带房屋作价为115元。
而根据国家统计局的数字，2002年北京市商品房平均销售价格为每平方米4761元，两者相差逾41倍。随着几年来北京房价的飞涨，宋庄一带三四间房的农民房年租金也由3年前的3000元攀升到1.5万元以上。据宋庄小堡村村委会统计，仅房租一项，村民年收入就在750万元以上。
看到已买房子飞速升值，很多农民不甘心，于是有了将画家告上法庭的“反悔现象”。据宋庄艺术促进会的饶雪峰介绍，宋庄住有艺术家近2000人，其中300多人买下了农民的房子。2006年10月以来，画家村被村民告上法庭的艺术家，至少有10多位。
随着城市化进程加快，商品房的供需矛盾日益紧张，小产权房低廉的价格，加之带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、村直接开发、合作开发等等因素，孕育了小产权房的市场，在参与交易的各方都有着强烈的经济利益驱动下，加之某些地方政府的违规征地行为，“小产权房”愈演愈烈。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得，因此小产权房并无法律支撑。
2007年12月11日，国务院常务会议指出：“我国耕地资源紧缺，土地供需矛盾突出……严禁非法占用（租用）农民集体土地进行非农业建设。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。”
同年12月30日，国务院办公厅的国办发〔2007〕71号文件规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民。”
2008年中央一号文件再次明确表示：城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。
作为“小产权房”的买受人，法律上的“先天无力”决定了无法取得房屋所有权证。而一旦出现房屋不能按期交付或无法交付的情况，买受人往往难以追回房款。现实中，小产权房的建设，可能根本没有经过房屋质量验收等程序，在使用中如果遇到国家征收，买受人很难得到相应的拆迁补偿。尽管如此，小产权房买卖现象却呈蔓延上升之势。
据统计，目前北京400余个在售楼盘中，小产权楼盘约有72个，占市场总量的18%。而深圳这类住房占的比重，更是高达40%至50%。各式各样的试验一直在继续。2008年1月8日，中央电视台《第一时间》报道，北京通州出现了一些既像农场又像房地产的项目。1月15日，《新京报》报道北京顺义区南庄头村的绿民农业园项目是“大棚房”。所谓“大棚房”，其实还是“小产权房”。这种房子既可以居住，也可以用来农业生产。北京昌平区小汤山镇的讲礼村温室大棚房，城里人承包农用土地，用“种地”的方式取得了农地附带别墅30年的租期。
为守住18亿亩耕地红线，短期来看，小产权房的法律障碍并不能很好解决。如何在法律的框架内处理好小产权房问题，考验着法律的智慧。
在李玉兰案件中，北京市二中院认定，造成合同无效的主要责任在于农民反悔，画家可另行主张赔偿。2008年1月3日，李玉兰依照北京市第二中级人民法院终审判决书所确定的索赔原则，向北京市通州区人民法院提起诉讼，得到了损失补偿。
随着城市规模不断扩大，近几年来，许多地方政府已经出台了集体建设用地使用权流转管理办法，突破了《土地管理法》的规定。如广东省已于2005年10月1日开始实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，北京市出台了《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》，在延庆、怀柔两个区开始试点。
但是，这些《办法》无一例外，都将村民宅基地的自由流转排除在外，同时又以明文规定，流转的农民集体建设用地不得用于商品房开发建设和住宅建设。即使这些超前的地方性政府规章，在村民宅基地流转问题上也都作了若干保留。不管将来国家如何出台政策、法律，就目前购买小产权房来说，面临的风险仍要大于潜在的收益。即使将来国家允许以补办手续和补交费用的形式取得正式产权，也不可能给买受人“免费的午餐”。
农地流转制度 篇5
土地制度是农村的基础制度。我国的改革开放发端于30年前的农村土地制度革新, 为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索, 至今已经取得了举世瞩目的成就。农村经营体制的创新, 使得许多地方出现了独具特色的“马赛克”式农业产业集群。如山东寿光蔬菜产业集群、云南呈贡花卉产业集群、河北省清河的羊绒集群等, 它们在促进劳动就业、繁荣城乡经济、提升区域经济竞争力等方面做出了重要的贡献。
关于我国农地流转机制的研究, 较多集中在农地流转机制的选择、阐述农地流转方式、分析制约农地流转因素及相应的对策以及中国现行农地制度对农户行为和生产效率的影响机理上。而对于产业集群的研究, 目前主要集中在产业集聚的规模经济效应、社会文化环境和网络创新等方面。但是, 关于特殊的制度 (如我国的农地流转制度) 对产业集群, 特别是农业产业集群的影响, 目前还鲜有研究。
发端于上世纪70年代末的农村土地制度变迁, 极大地促进了我国农业的发展。可以说, 这种制度的变迁是一种“帕累托”改进 (田传浩, 2005) 。目前, 全球产业空间分布日益呈现“世界范围内的分散, 小区域集中” (汪斌, 2006) , 我国许多地方在这次农地制度变迁后也日益出现了各具特色的农业产业集群, 它们极大地提升了当地农业产业的竞争力水平, 促进了区域经济的发展。本文研究表明, 农地流转制度与农业产业集群发展之间是相互作用的:我国农地流转制度的变革为农业产业集群的发展提供了市场竞争的各种要素资源, 有力地促进了它的发展;而农业产业集群的发展也使得农地流转制度呈现多样性。
二、我国农地流转制度对农业产业集群产生和发展的作用机理
对于农地流转的涵义, 目前观点颇多。由于我国的农地所有权归属于集体, 农地在不同经济体中的流转是将所有权排除在外的。因此, 本文认为, 农地流转即是土地经营权在不同经济实体 (企业或农户) 之间的流转。除家庭联产承包责任制外, 改革开放后, 我国出现了多样化的农地流转方式, 这种制度创新为农村生产要素的流动、农村规模经营和农业产业的发展提供了有力的支持, 可以说为农村产业集群的发展创造了条件。
1.农地流转制度为集群的产生和发展提供了至关重要的市场基础
产业集群是一种世界各国普遍存在的经济现象, 是市场经济发展到一定阶段的产物。[1]农业产业集群定义为:在接近农产品生产基地的一定区域范围内, 同处或相关于某一特定农业产业领域的大量企业和关联支撑机构, 由于具有共性或互补性而与农产品生产基地相对集中在一起, 从而形成的一个有机群体 (宋玉兰等, 2005) 。可以说, “市场”是集群产生的根本原因。我国农地流转制度的创新, 特别是20世纪70年代末实行的家庭联产承包责任制, 从两方面刺激了农村产业集群的产生和发展:第一, 农地流转制度的创新所引致的农产品需求激增是农业产业集群产生和发展的充分条件。我国改革开放和社会主义市场经济体制的建立, 起源于20世纪70年代末的农村土地制度革新, 自此, 经济的飞速发展极大地刺激了对农产品的需求以及需求的多样化。作为农地流转制度革新后具有生产决策自主权的农业生产经营主体 (包括农户) , 依据利润最大化的原则, 很自然地根据当地自然条件和历史文化等因素, 生产出各具特色的农产品来满足日益增长且逐渐复杂的需求。具有产业关联的农业产业的聚集使得市场结构更加合理完善, 促进了供应商和销售商网络的形成, 提高了市场效率。例如, 在山东寿光, 依托流通企业而发展起来的蔬菜生产逐渐集中在光照充足、土壤肥沃、水利条件较好的中南部;北部乡镇则根据土壤特点和滨海的地理优势重点发展了冬枣整合集聚管理、海淡水养殖和盐业生产等高效农业。[2]同时, 生产专业化促进了农产品的研发、生产、运输、储存、分销、服务等环节的形成, 延伸了农业产业从生产到消费之间的产业链条。诸多的产业链条单靠一家企业很难完成, 必然由几家企业来承担, 各自占据链条的一个或者几个环节。这样, 相互之间密切联系的企业为了降低市场交易费用, 以获得规模经济和范围经济, 必然出现大量与农业某一特定产业相联系的企业和关联支撑机构集群到一定的区域内, 形成一个产业间分工协作的系统。这种集聚在一起的、介于纯市场组织和纯层级组织之间的中间性组织 (威廉姆森, 1975) 的目的是使交易成本最小化。第二, 农地流转制度的创新所引发的真正意义上的“经济人”是农业产业集群产生和发展的内在动力。市场经济是竞争性经济。与其它产业相比, 在目前的技术条件下农业生产仍受到自然风险和市场风险的双重威胁。“趋利避害”是人的天性, 农地制度革新后, 作为真正意义上“经济人”的经营主体, 为了降低不确定性、在竞争中获取更加有利的地位从而获取利润最大化, 各关联的农业利益主体不得不进行分工与合作。如 “公司+农户”形式、各种农村合作组织、“公司+基地 (或农村合作组织) +农户”等组织形式。各利益主体之间在这样的分工合作中, 除了降低风险, 确定了相对稳固的交易关系, 促进相互之间合作信任之外, 更为主要的是他们之间可以在信息流、资金流、技术流等重要的生产要素流动方面进行优化配置, 独具特色的集群空间布局利于信息的交流与传播, 实现互动, 相互之间“抱团作战”, 发挥“1+1>2”的效果, 充分体现集群中的“集体效率”。
2.农地流转制度为农业集群产生提供了农业企业家要素
产业集群产生于“历史的偶然” (Krugman, 1991) , 它深深根植于当地的社会文化当中。农村中具有一定头脑和技能的“能人”, 往往是一个地方集群产业诞生的领头人并由此扩散开, 逐渐成为当地的特色经济。因此, 有学者从这一角度出发将农村经济称为“能人经济”。在计划经济“三级所有, 队为基础”的集体化生产框架内, 农村能人的作用受到束缚。农地流转制度创新, 容许农民从事多种经营, 破除了农民与土地之间的单一联系, 充分调动了这些能人的积极性、创造性。最初农村“能人”从事的多数是市场需求量大的、且他们熟悉的农产品生产, 然后沿着血缘、亲缘、地缘扩散, 最终形成具有一定影响力的特色产业集群。比如, 浙江安吉的竹产业发展, 最初就是个别“能人”依托当地的竹资源优势和当地传统, 从事竹笋的生产和加工。由于经营灵活, 逐渐在当地形成示范效应并形成竹产业集群, 且在20世纪70年代末到80年代中后期实现了当地竹产业的第一次跨越。目前, 该县的竹产业集群产品已经扩展到6大类, 企业1882家, 吸收从业人员约5万人, 已经成为当地的支柱产业。因此, 产业集群建立的初期, 农地流转制度的创新释放出“土生土长”、敢打敢拼的“农村能人”是非常关键的。
3.农地流转制度为农业集群产生提供了大量的劳动力要素
我国农地流转制度革新极大地激发了农业的生产效率, 破除了农民与土地间的单一联系, 从而释放大量的农村剩余劳动力。劳动力的低成本优势和“离土不离乡”就业模式, 有利于农村经济的多种经营和农业产业集群的发展。而这种良好的发展态势在促进区域经济发展时, 也增加了当地农业集群从业人员的收入, 更有利于集群吸收各种必要的要素资源, 进而又扩大集群的影响力, 由此形成良性循环。
当然, 一个地方农业产业集群的产生也与当地的历史文化、自然资源和气候条件密不可分。但是, 农地流转制度的变革为我国农业产业集群的发展提供了市场基础和各种必要的生产要素, 这是农业产业集群发展过程中不可或缺的条件。
三、农业产业集群的发展对我国农地流转制度的作用机理
农地制度的革新为农业产业集群的产生提供了市场条件和必要的要素条件, 促进农业产业集群的发展。而产业集群是一种能够有效降低交易费用的“新制度”形式, 这种新制度形式反过来又激发了我国农地流转制度创新的多样化, 即各地涌现的各具特色的农地流转方式。具体体现在两个方面:
1.农业产业集群的发展为农地流转制度多样化提供了供给方面的因素
传统的家庭联产承包责任制使得农村土地细碎化严重, 生产达不到规模经济的要求, 也影响了农户对农地的持续、规模投资。而现代农业产业集群内部既包含了第一产业, 同时也包含了第二、三产业。农业产业集群的迅速发展, 也就是其它产业的综合发展。农村经济体的活跃, 使得一些农户愿意放弃部分, 甚至是全部的承包地。这种状况在东部经济发达地区农村更为显著。[3]其结果是这些“剩余”的农地面临着再次流转, 这就为新的农村土地流转提供了交易的客体, 因而各地出现了不同的制度创新。有的是通过市场的方式进行新的流转创新, 比如农户经营加上“大稳定, 小调整”的方式、浙江绍兴和广东南海等地实行土地股份 (合作) 制方式;也有的是通过政府 (集体) 收回、重新配置土地, 以达到规模经营的目的, 如山东平度的“两田制”和机械化集体耕作的苏南模式等。
2.农业产业集群为促进农地流转制度多样化提供了需求方面的因素
农业产业集群内部相互关联的企业基于共性或互补性而大量集聚在一定空间范围内, 分工协作, 关系十分密切。集群的发展促进了传统农业生产内部的组织创新, 出现了许多新的组织结构形式, 如“龙头企业 (专业公司) +农户”、“公司+基地+农户”、专业化的农业生产大户等。这种组织结构的创新进而要求农地制度的多样性, 体现在两个方面:第一, 集群中的农业经营主体基于规模经济的要求, 客观需要将农地细碎化进行归并, 以达到规模经营的目的。特别是水果种植、水产养殖更具有这样的要求。[3]因此, 这种对土地细碎化归并的要求诱致了我国农地流转制度的多样化发展。第二, 产业集群竞争力之一来源于内部相互关联的各企业之间分工协作、抱团作战。集群内经营主体之间的各种联系纽带诱致新的农地流转制度产生, 例如, 农户和公司之间的紧密合作关系、农民以“土地入股”而形成的土地股份合作制、农地信托等。农业产业集群的发展促进农地流转制度变迁的实证资料同样表明:农业产业集群要求通过农地流转方式将农地细碎化归并达到农地规模化经营, 可以有力地促进农地的绩效增长。[3]
四、简要的结论及政策选择
综上所述, 农地流转制度和农业产业集群之间是相互联系、相互促进的。最初的农地流转制度变革诱发了农业产业集群的产生和迅速发展, 为其提供了市场基础和各种必要的生产要素资源;而产业集群是一种能够有效降低交易费用的“新制度”形式, 这种新制度形式反过来又要求和激发了我国农地流转制度多样化的创新, 为农地流转制度多样化的创新提供了供给和需求方面的因素。
从农地流转制度和农业产业集群发展的互动机理中可以得到以下启示:
1.农业产业化过程中培育市场机制是根本
我国农地流转制度的变迁之所以说是一种“帕累托改进”, 是因为这种制度变迁始终重视市场的作用, 通过市场配置资源以达到“帕累托最优”;同样, 农业产业集群的发展也是市场经济发展到一定阶段的产物。[6]它们两者互为促进是在遵循市场规律的条件下所达到的。因此, 树立市场观念和意识一直是今后农地流转制度创新的基本原则。但是, 当今一些基层政府在推进当地农地流转工作时, 均带有明显的行政主导色彩。因此, 政府要注意自身的角色, 重点在于制定相关政策, 依法引导农地流转, 千万不能“越位”和“错位”。
2.创新服务机制, 健全流转市场, 促进有序流转
我国农村产业集群迅速发展客观上诱致了农地流转机制的多样性。2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出, “按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。”这为我国的土地承包经营权流转制度变迁指明了方向。为了降低交易成本和风险, 尽量实现交易双方信息对称和规模效益, 完善农地的定价机制, 农地流转市场中的中介组织设立是必须的。目前, 关于中介组织如何设立, 存在两种截然不同的观点。一是认为农村土地交易市场应是一个由政府主导的非营利性事业法人机构, 但可实行企业化管理, 按照现代企业制度要求, 规范设置法人治理结构;[7]另一种观点是初期可以设立“官办”的中介组织来引导农地流转, 但是按照市场竞争的原则建立“民办”的土地流转中介机构是主流方向。[8]
笔者认为, 中介组织的设立应该让市场去完成。中介组织的最主要功能是建立农地流转的市场化定价机制, 保障交易双方的利益而提供各种服务。参照当前诸如会计师事务所、各种资产评估机构, 它们的设立都是遵循的市场化原则。因此, 凡是在农地流转中“市场”能够解决的问题, 可以交给这些“企业化”的农地流转中介组织。当然, 政府所做的应该在于诸如完善流转法规、提供法律咨询、监督流转合同的执行情况和农地流转后的土地利用是否违规违法等市场不能解决的问题。比如在实践中, 浙江省湖州市各级地方政府所做的就是规范和引导, 同时为了解决信息不对称等诸多问题, 还建立了市级农村土地流转网上服务平台, 共享有益经验, 成效显著。
3.建立和完善农村社会保障体系是推进农地流转的根本保证
我国的农地既承担生产功能, 还承担着农村家庭的社会保障功能。农地流转出去后, 农民获得的收入是相对固定的显性收入, 但是他们必须面对诸如物价上涨、就业不确定等诸多问题, 抵御能力非常有限, 未来的风险很大, 害怕出现“守着土地买白菜, 扒了猪圈买肉吃”的“农村城市景观”, [9]将严重制约农地流转的深入开展。因此, 政府应逐步建立和完善农村社会保障制度, 特别是农村最低生活保障、农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村社会救助、农民工权益保障、农村社会保障服务等六大社会保障体系;推行农村劳动力技能培训, 着力培育“有文化、懂技术、会经营、守法纪、讲文明”的新型农民, 引导农民从自己承包的土地上转移出来, 向规模经营主体集中, 促进农业集群的发展。
摘要：土地制度是农村的基础制度。我国农地流转制度和农业产业集群发展之间相互作用, 相互促进。我国农村土地流转制度的革新极大地促进了农业产业集群的发展, 为农村产业集群的产生和发展提供了各种必要的市场要素和市场竞争机制;而农业产业集群的发展又促进了农地流转制度的多样化。
关键词：农地流转制度,农业产业集群,制度变迁,市场机制
参考文献
[1]Michael E.Porter.Clusters and the NewEconomics of Competition[J].Harvard Business Review1998, (06) .
[2]高峰, 杨国强, 王学真.农业产业集群对农业结构调整的作用及启示——基于寿光蔬菜产业集群的分析[J].经济问题, 2007, (08) .
[3][4][5]田传浩.农地制度、农地租赁市场与农地配置效率——理论与来自苏、浙、鲁地区的经验[M].北京:经济科学出版社, 2005.
[6]尹成杰.新阶段农业产业集群发展及其思考[J].农业经济问题, 2006, (03) .
[7]彭景.农村土地流转的核心:赋权于民[J].乡镇经济, 2009, (04) .
[8]唐勇.创新土地流转服务平台探析[J].科学决策, 2009, (06) .
农地流转制度 篇6
关于金融发展与经济增长的关系, 国内外很多学者都进行了论述, 对于发展中国家最具影响力的莫过于金融抑制和金融深化理论。该理论认为, 金融的发展对经济增长有巨大的刺激和推动作用, 经济的增长也会对金融的发展产生积极的促进作用。因此, 在新的历史条件下, 探讨我国的农地制度建设, 对完善农村金融服务体系, 支持“三农”发展就显得尤为迫切和重要。
一、我国农地制度和土地流转政策的基本解读
农地制度是指农业与土地关系的制度, 包括地权、地权交易及其实现形式。而农地流转是指农村土地使用权的流转, 是在农村土地所有权不变及农业用地性质不变的条件下, 农村土地承包者将土地使用权转让给其他农户或经济组织, 即保留承包权, 转让使用权。
从农村家庭联产承包责任制改革以来, 我国的土地制度一直保持着城镇乡村分治、城市土地一级市场由政府垄断的基本格局, 城市土地所有权归属国家, 农村土地为集体所有, 土地所有权不进入市场交易, 国家只对国有土地使用权进行有限期的出让和出租。在土地出让市场 (一级土地市场) 土地的供给者只有国家, 国家对一级土地市场的供给进行垄断。所以, 农村与城市土地由不同的机构管理, 形成不同的市场和权利体系。政府征地将农地变为政策用地, 任何单位的建设用地都要使用国有土地。政府作为农地转市地的唯一仲裁者, 拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他权利, 由此, 形成中国土地市场城乡分割、政府主导的独特格局。我国农村土地制度的变迁大致经历了5个阶段 (见图2) 。
20世纪90年代以来, 中国的“二元”土地制度为工业化和城市化的快速发展做出了重大贡献, 但是也带来了一系列问题。
首先, 农村土地产权为集体所有, 由于集体组织概念模糊, 产权主体不明确, 乡、村集体都对农地具有行使所有权的权利, 可能产生个人借集体名义实现个人私利, 而损坏集体其他成员利益, 甚至造成非法处置土地的现象。其次, 为了国家建设, 农地被征用转为国有产权, 政府成为征地过程的最大受益者, 享受了农地转化为商业用地的“剪刀差”价格, 而农民只享有农业产出的收益。由此, 城乡差距扩大。最后, 《国土资源公报》数据显示, 2007年全国耕地面积为18.26亿亩, 净减少61.01万亩, 紧逼18亿亩的红线。人均耕地面积为1.38亩, 不足世界平均水平的40%。而现实中耕地保护的效果并不尽如人意, 优质耕地流失速度惊人, 耕地保护形势严峻。据预测, 从2010年到2020年, 我国人口总量将由13.6亿增加到14.5亿, 2033年前后达到峰值15亿左右。为保障国家粮食安全, 必须保有一定数量的耕地。同时, 保障国家生态安全, 需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。因此, 健全严格规范的农村土地管理制度势在必行。
2008年10月党的十七届三中全会对农村改革发展做出重要决定, 提出要完善土地承包经营权权能, 依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转的管理和服务, 建立健全土地承包经营权流转市场, 按照依法、自愿、有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转, 不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益。[1]
一时间, 土地流转成为社会关注的焦点。农村土地流转是实现农业规模经营、合理配置土地资源、提高土地利用率的有效途径, 同时能有效打通土地、技术与资本三者之间的流通通道, 将土地、资本与技术三者有机结合起来, 形成集约化生产, 走农业产业化道路。由此可见, 加快推行土地使用权的自由流转既是社会主义市场经济的客观要求, 也是有效解决“三农”问题的关键措施。[2]
二、我国农村金融服务的现状及发展农地金融的客观必然性
金融是现代经济的核心, 建设社会主义新农村, 提高农民收入, 离不开金融的支持。经过多年的改革和发展, 我国农村金融服务问题已大幅改善, 初步形成了多层次、广覆盖的农村金融体系。但就当前来说, 我国农村金融体系仍是新农村建设的薄弱环节, 金融抑制、金融服务缺位的现象普遍存在。
1.农村金融服务欠缺
目前, 服务于我国农村的金融机构包括中国农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄以及其他商业性金融机构。但是, 近年来随着市场化改革进程的加快, 金融的逐利性、农业支持的低利润和高风险性使农村金融体系中的各金融机构陆续从县域撤并, 向城市转移, 致使部分农村地区出现金融服务空白现象, 农村金融服务严重缺失。我国银监会2008年发布的《中国银行业农村金融服务分布图集》指出:“在县及县以下农村地区, 银行业金融机构网点共有108173个, 占全国机构网点总量的57%, 平均每个县 (市、区) 分布银行业金融机构网点53.63个, 每个镇 (乡) 分布银行业金融机构网点3.56个。全国尚有无金融服务机构及网点的县 (市、区) 下的镇 (乡) 达2868个, 有一家营业网点的乡镇为8901个。31家新型农村金融机构均设在县级及以上地区, 存款余额4.31亿元, 贷款余额仅为2.26亿元。”说明约有50%的资金处于外流状态。
2.农村资金供给严重不足
2007年末, 全部金融机构涉农贷款余额为61151亿元 (包括粮棉油收购贷款、农产品加工贷款和部分农村基础设施贷款) , 占全部金融机构贷款总额的22%, 占GDP的比重为24.8%。而国有商业银行、政策性银行和农村信用社合计发放的涉农贷款占全部金融机构涉农贷款的83.8%。其中, 政策性银行——农业发展银行业务单一, 90%以上的贷款是粮棉油等国家重要农副产品的收购资金贷款, 在支持“三农”方面存在很大的局限性。并且, 农村资金大量外流, 每年通过金融机构流出农村资金达3000多亿元。财政对农业的支出虽然逐年上升, 但对农业支出占财政总支出的比重从1999年以来呈下降趋势, 2006年不及8% (见图3) 。
3.农户贷款难现象普遍存在
随着农村经济的发展, 农户的贷款需求从满足于生产需要的化肥、种子等生产资料的小额资金需求, 扩大到农业、畜牧养殖、农产品加工等规模生产经营及产业化升级的大额资金需求。巨大的资金需求与农户信用等级低、抵押能力弱形成强烈的反差 (见图4) 。
农户贷款需求形成巨大缺口, 并且越来越显著。其中, 农村应得贷款是根据农村经济对国民经济的贡献与金融机构贷款总额的乘积计算而得, 农村经济对国民经济的贡献用农村生产总值在整个国民生产总值中的占比来表示。据银监会统计, 2007年末, 中国有农户约2.3亿户, 有贷款需求的农户约有1.2亿户, 其中, 获得农村合作金融机构农户小额信用贷款和农户联保贷款的农户数为7800万户, 占全国农户总数的33.9%, 占贷款需求户的65%。
笔者认为, 面对我国农村金融服务长期以来存在的突出矛盾, 在农村土地实现流转的形势下, 有必要探索发展农村金融的新思路, 建立并完善农地金融制度。
农地金融是农村土地制度的保证, 也是农村金融的重要组成部分, 是围绕农地的开发、生产、经营而展开的资金融通活动。土地的特点是:位置固定, 不能移动;通过土地的经营可以获得收入;土地具有随经济发展的增值性。土地的使用权是农民手中最根本的财产, 作为农民要充分利用土地的财产功能。农地金融制度可以实现下列功能:以农地作抵押, 融通资金, 缓解我国农业资金供求矛盾, 特别是中长期资金的短缺现象;促进农村土地流转, 提高土地利用效率, 优化土地资源配置, 实现规模化经营, 有利于农业的竞争力提升和产业化升级;降低涉农金融机构的风险, 提高参与农业金融支持的积极性;有利于国家对农业发展的调节和引导, 通过农地金融政策规范、制约土地的使用和开发。
三、国外农地金融制度建设的成功经验
农地金融制度起源于欧洲, 目前世界上大多数国家都建立了农地金融制度, 并且在一些国家农地金融已有很长的历史。农地金融制度本着协助土地的开发、利用和经营的目的, 有效促进了这些国家农业经济的发展。
1.德国的农地金融制度
德国是最早发展农地金融制度的国家, 迄今为止有200多年发展历史, 其土地金融体系主要由以土地抵押信用社和联合银行与土地银行和土地改革银行相互配合的运作体系。土地抵押给信用社, 是政府强制组成的, 地主和农民都可以成为会员, 并可将他们所拥有的土地抵押给合作社, 合作社以这些土地为保证发行土地债券, 进行资金融通。联合银行则为各土地抵押信用社进行债券的市场出售、收回的运作, 以及进行合作社之间的资金融通。土地银行和土地改革银行由政府直接投资设立, 主要帮助农民购买土地和兴建水利等。[3]
2.美国的农地金融制度
美国的农地金融制度于20世纪初建立, 其组织结构如图5所示。
联邦土地银行由政府财政通过购买土地银行股票的形式扶持建立, 它向投资者发放土地债券获得农业生产相关的资金。而联邦土地银行合作社是连接联邦土地银行和农场主的中间组织, 农场主入股土地银行合作社, 获得合作社从土地银行得到的贷款。[4]总之, 美国农地金融体系采用的是自上而下的政策模式, 使得农地金融体系很快得以建立并成功运作, 推动了美国农业经济的迅速发展。
3.日本的农地金融制度
日本的农地金融制度构建于19世纪末期。日本建立了农林渔业金融公库, 资金由日本政府筹拨, 其等同于一个国家土地银行, 向农、林、渔业的永久性建设提供长期低息贷款。[5]农林渔业金融公库受政府的支持, 资金有三个特点:一是固定利率;二是贷款期限内只付利息, 到期还本;三是利息辅助, 在低息资金的基础上, 贷款人还可以进一步申请减息, 由此造成的利息损失, 由政府“农林渔业振兴基金会”补偿。日本政府通过持有大型商业银行的股份, 授权这些机构办理土地抵押贷款业务。同时, 日本合作金融发达, 可以为会员提供信用担保贷款。所有这些措施, 为振兴日本农业经济发挥了重要金融平台效应。
四、构建我国农地金融制度的基本思路
国外的农地金融制度与我国需要建立的农地金融制度有着本质的区别。首先, 国外的农地金融制度是以土地的所有权作为抵押, 而我国农村土地抵押秉承土地集体所有的原则, 在土地所有权和使用权分离的条件下, 通过土地使用权的拥有和转让实现抵押, 所以抵押的标的物是农地的使用权。其次, 国外农地金融制度成立的背景和时期与我国当前的局势根本不同, 我国已存在多层次的农村金融体系。因此, 在农村土地流转由局部试点向全国全面推进的过程中, 探讨我国农地金融制度的构建, 不能机械地照搬现有的国际模式, 必须结合中国的实际, 建立一套适合自己发展需要的新型农地金融制度, 辅佐和完善农村金融体系的建设, 更好地服务于“三农”。
1.构建有效的组织机构
农地金融制度的建立, 首先要解决组织体系的构建问题。笔者认为, 在我国建立以农业发展银行以及农村信用社为依托的自上而下的农地金融制度比较可行。
农地金融制度带有强烈的政策金融性质, 而我国的农业发展银行是直属国务院领导的国有农业政策性金融机构, 其以国家信用为基础, 筹集农业政策性信贷资金, 承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务, 代理财政性支农资金的拨付, 为农业和农村经济发展服务。[6]因此, 可以在农业发展银行内部设置类似土地银行的部门, 作为农地金融体系的上级机构, 专门从事土地金融业务, 如接收国家土地专用基金及财政资金支持, 接受土地使用权担保对外发行债券等。这样, 既可以避免土地银行重设造成的资金浪费, 又能保证农地金融业务开展与国家农业政策的一致性。
在农村信用社内部设置“土地使用权抵押贷款部”, 负责农地使用权的抵押贷款业务。这样的设置可以充分发挥农村信用社深入基层、网点众多和信息成本优势, 进行农户土地抵押贷款的资料审核以及农地使用权抵押贷款的发放和回收工作, 并对贷款资金的使用进行管理和监督。[7]在此基础上继续贯彻合作金融的性质, 鼓励农民参加联合土地抵押担保, 发挥基层的监督和管理作用, 提高效率。
2.探索高效的融资途径
土地使用权抵押的债券化, 必须以权威认证的土地价值评估机构的评估结果为基础, 不能超过抵押土地的价值。土地债券应由农业发展银行发行, 到期由农业发展银行进行还本付息。农业发展银行的资金来源于农户和政府补贴等。对于到期不能偿还的农地抵押贷款, 农业发展银行可以将其抵押的农地使用权进行市场拍卖, 盘活资金。
3.开发多元化的业务品种
业务品种单一是农村金融缺乏活力的一个重要因素。随着我国农村经济市场化进程的加快, 农业产业化经营的资金需求日益增加, 建议在小额信贷和短期信贷的基础上, 发展中等、大额信贷和中、长期信贷, 适度提高贷款额度和延长期限。根据信用状况灵活调整贷款利率和期限, 扩大农户联保的贷款规模, 并以农地抵押不断拓展消费信贷、科技信贷和助学信贷等业务新品种, 顺应“公司+农户+基地”的专业化规模生产发展趋势, 开发金融机构农村结算网络, 培育城乡连通的金融网络, 推动本票、汇票、支票等结算方式的全面发展, 立足实际满足农户多样的金融需求, 活跃农村金融市场。
4.建立和完善相关的配套体系
(1) 建立土地流转的相关法律制度。
农地实现流转, 农民以“转包、出租、互换、转让、股份合作”等多种形式流转自己的土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。[8]但是, 我国是一个人多地少、土地资源有限的国家, 因此要在法律制度上控制我国农地流转过程中土地使用性质的改变, 保障我国粮食安全。要通过营造良好法律环境, 明确农村土地的所有权、承包权和使用权, 在法律上保证我国农村土地“流转而不流失”, 并在流转过程中实现土地的增值收益分配, 维护农民的合法收益。此外, 要积极推进征用农地、集体建设用地进入市场的法制建设, 杜绝借集体名义非法处置土地的“寻租”行为。
(2) 构建土地评估体系。
土地价值的评估, 必须建立科学、有效的土地评估系统, 引进、学习和借鉴国外先进的评估方法, 培养一批有专业素养的专业评估人员, 从政策层面培育土地评估中介机构的发展, 为土地价值评估结果实现“客观、公正、公开、透明”创造条件。健全、完善土地评估体系, 有助于提高土地流转的透明度, 有助于提高农民在土地流转过程中的谈判意识, 有效防止政府、其他经济组织和个人对农民土地权益的侵害, 杜绝和制止寻租、腐败行为的发生。
(3) 推进农业保险体系建设。
农业是个高风险行业, 中国不仅是世界上自然灾害的高发区, 而且“靠天吃饭”的乡镇普遍存在, 往往签订了金融合约的农户和农村企业系统风险主要源于产量和价格, 这些风险随时随处都可发生。建立完善的贷款保险制度, 可以有效进行风险的分散和转移。要普及农村的保险意识, 在具体的贷款操作中要求农户按贷款的一定比例交纳保费, 经营失败由保险公司进行补偿, 以此提高农民生产的积极性, 保障国家的粮食安全, 防止道德风险和逆向选择行为的发生。
(4) 加大农村社会保障制度建设力度。
建立农民医疗和养老保障制度, 解决农民的后顾之忧, 是促进土地流转、实现土地资源优化配置的基础条件。[9]目前, 我国合作医疗的筹资标准较低, 不足以抵抗大病, “因病致贫”的现象还广泛存在, 要充分调动农民参与合作医疗的积极性, 提高新型合作医疗等的筹资标准。合理确定农村低保标准和参保对象, 使农村最低生活保障制度覆盖全社会。
(5) 完善农村土地流转市场。
农户土地使用权进入土地流转市场, 增加了土地使用权的流动性和土地债券的安全性, 激发金融机构购买和发行土地债券的积极性, 同时应相应建立土地流转登记制度, 避免土地使用权的非法抵押和重复抵押。建立调解机制, 防止土地使用权的过度集中, 避免垄断和不公平现象。完善农地流转市场, 可以充分降低农地流转的交易成本, 同时有助于建立农地流转储备库, 实现农地的集中连片、专业化规模经营, 实现农地流转规范有序。
(6) 正确处理民间金融问题。
要正视民间金融组织对我国农村经济发展的作用, 不能一味实行打、压措施, 要根据具体情况, 正面引导, 对那些条件比较好的民间金融组织, 可通过转制、改制等方式使之成合法的民营机构, 为其创造良好的发展环境, 防止他们向高利贷活动转化。积极发展农村合作基金会、互助会等非正规金融组织, 使其成为正规金融的有益补充。
5.完善政府政策和资金的支持系统
在我国农地金融制度的建设过程中, 政府必须积极支持和引导。一是资金扶持, 向农地金融机构直接注入资金或提供贴息贷款, 并实施损失补偿、特殊基金等优惠政策。二是机构扶持, 政府直接创办土地金融机构开展土地金融业务, 加快农村基层民主制度建设, 提高农民组织化程度, 为农民的正当诉求提供组织保障;加强政府对农户行为的政策引导和服务支持, 提高农民对农地流转的认知程度。三是税收支持, 对农地金融机构和组织实行减税或免税的优惠政策。
6.建立符合国情的风险监管和防范体系
在建立我国农地金融制度的进程中, 要设立农地金融风险的三道防线:一是贷前的可行性。贷款前要对农地抵押贷款的可行性进行深入研究。二是贷时的程序性控制。贷款时对相关资料要有严格的审查程序, 为农户提供信息和技术支持, 提升农产品的科技含量, 并提供产业转化升级的指导意见。三是贷后的跟踪性。贷款发放后, 要进行跟踪监控, 动态管理, 避免贷款的挪用行为, 逐步推进农地流转各实体的风险共担机制。农地金融机构要建立内部评价体系, 进行资产的风险预防和管理。政府和有关部门要强化对农产品市场价格的监管, 建立农产品价格预警机制, 通过价格监控, 整合农业体系的有效运行, 为政府宏观调控提供及时可靠的决策信息。
参考文献
(1) 廖洪乐.我国农村土地集体所有制的稳定与完善[J].管理世界, 2007, (11) .
(2) 黄祖辉, 王朋.我国农地产权制度的变迁历史[J].甘肃社会科学, 2009, (03) .
(3) 尹云松.论以农地使用权抵押为特征的农地金融制度[J].中国农村经济, 1995, (06) .
(4) 张笑寒.美国早期农地金融制度及其经验启示[J].农村经济, 2007, (04) .
(5) 李世平.国外农地金融制度考察与借鉴[J].农村金融研究, 1999, (12) .
(6) 田丽, 雷国平.我国农地金融体系研究的几点思考[J].商业研究, 2007, (05) .
(7) 韩曙平.论农地金融制度中的组织设置和风险分担[J].经济问题探索, 2005, (10) .
(8) 肖艳霞.农村土地金融制度的创新及政策建议[J].理论探讨, 2007, (07) .
中国农地流转研究综述 篇7
家庭承包制的框架下, 农地产权结构被分解为三种权利, 其一, 所有权;其二, 承包权;其三, 经营权, 即使用权。所谓农地使用权流转, 严格意义上讲, 是指农村土地承包经营权流转 (以下简称农地流转) 。目前农村问题的核心仍然是土地问题 (管清友等, 2003) , 其主要集中于农地流转问题。中国的农地流转应该仅是一种农地使用权的转让和流通 (钟涨宝, 2003) 。正是得益于中国农地制度的深刻变迁, 农业取得了迅速的发展, 虽然中国农村的土地流转到现在已经初具规模, 但是农地流转作为优化资源配置的理性行为, 还是面临着很大的困难和挑战。随着中国对三农问题的深入研究, 结合中国的国情探讨中国农地流转具有紧迫性和重要性。以下对中国农地流转研究的动态做了一个全新梳理。
一、中国农地流转的模式
由于中国地区间经济发展水平存在显著的差异, 造成农村经济、社会发展水平状况极不平衡, 因此全国各地的农地流转形式也不完全一样。一些学者认为农村土地使用权流转的形式有转包、转让、互换、入股、反租倒包、委托代种、拍卖等 (韩连贵, 2005) 。也有学者提出土地使用权流转有五种模式:转包、转让、股份合作制、招商租赁、土地置换 (胡小平、孔喜梅, 2005) 。但有学者质疑土地置换不属于土地流转 (傅晨等, 2007) 。在农地使用权流转形式中, 有部分学者认为转包是当前中国农地流转的主要形式。随着收入水平的提高, 农地流转的一个主要方向就是有高收入户向低收入户流转, 流转方式也由以转包为主的形式向其他方式过度 (史清华等, 2005) 。有学者提出租赁土地是农民获得土地使用权的主要方式 (戴中亮, 2004) 。农户在很大程度上是依靠土地租赁市场来实现资源的有效配置 (陈和午等, 2006) 。从现实的实践中来看, 广东东莞市的农地流转是以租赁为主, 转包为辅 (傅晨、范永柏, 2007) 。河南省农地流转是以转包为主, 土地置换和入股为辅 (曹金臣, 2006) 。
二、农地流转存在的问题
土地权属关系混乱, 所有权主体界定不清, 内容界定不完整, 无法在更大范围内实现土地的流转, 影响资源的配置效率, 农民使用土地普遍存在随意性和不稳定性 (季虹, 2001) 。中央关于长期稳定农村土地承包关系的核心在于切实保障承包期内合同双方权利义务关系质态的清晰化和稳定化 (盖国强, 2000) ;有的学者注意到, 有一半农地流转是农民自发私下进行的, 随意性和不稳定性强, 在流转手续和程序方面也存在不少问题, 留下许多隐患 (傅晨、范永柏等, 2007) , 主要表现为合同管理不规范。有学者明确指出信息不灵、交易费用高是有转移土地欲望而最终没有转移的主要原因 (邢姝媛等, 2004) 。另一些学者通过实证进一步分析现行农地制度下农地市场难以发育、归因于经济、农户自身的资源禀赋、社会因素等 (田传浩等, 2004) , 也有学者认为这种封闭性与缺乏有效的信息传递机制有关 (张红宇, 2002) , 更多的研究将土地难流转、市场难培育归因于不稳定的模糊的农地产权、信息不对称和交易费用。有的学者指出:要么部分政府干部思想僵化, 不敢流转;要么政府权力在强制农地流转时“越位”而又放任土地流转, 疏于规范服务时“失位”。在有些乡镇, 预算外收入的80%来源于土地出让收益 (曲福田, 2001) 。另一些学者指出:实地调研进一步证实, 乡村干部常常利用政策限定上的漏洞或乡规民约, 极力收回他们对集体土地的控制权, 并利用其局部的“立法”地位维护对土地的行政性调整权力 (钱忠好, 2003) 。
三、中国农地流转的影响因素
集体土地产权关系混乱, 导致各利益主体行为不规范, 利益分配也不合理, 土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于资源的优化配置, 从而直接阻碍了农地的合理流转 (许恒周等, 2005) 。有的学者表明, 农村不仅社会保障机制缺位, 而且市场中介组织匮乏, 使得土地流转机制不完善 (马晓河等, 2002) 。也有学者指出, 农地频繁的行为调整将导致农地市场的萎缩 (钱忠好, 2002) 。但还有学者持不同的观点。中国目前的“双层土地所有制并没有妨碍土地租赁市场” (姚洋, 2002) 。有学者注意到, 农村金融信贷管理体制与农地流转后的资金需求不配套 (曹鸣风, 2001) 。另一些学者认为, 过细及高度分散的土地经营方式是农业生产成本居高不下的一个重要原因, 是农业生产率提高的障碍, 对农业产业化构成了严重的制约 (樊纲, 2002) 。有学者坚持农地流转不稳定, 主要受制于非农产业的发达程度和非农就业机会、农业经营的稳定性及农民收入的不确定性 (张红宇, 2002) 。目前农村土地尚未开展定级估价工作, 缺乏科学合理的土地价格体系, 难于为交易者提供完善的价格信息 (钱文荣, 2000) 。农户家庭资源禀赋是影响农户农地流转行为的重要因素 (田传浩等, 2004) 。一些学者调研发现, 农户作为农地经营的主体, 他们的意愿与行为对于一个地区的农地流转以及机制和模式的选择有着根本的影响, 进而影响该地区农地市场的发展和完善 (杜文星等, 2005) 。学者们纷纷构建模型分析农地流转的内生因素和外生因素。通过实证分析得出影响农地流转的根源动因归结为“相对比较优势的存在” (史清华等, 2003) 。也有些学者实证研究结论表明, 信息不灵、交易费用高是有转移土地欲望而最终没有转移的主要原因 (钱文荣, 2004) 。
四、研究评述与展望
通过对上述文献的研究和梳理, 我们可以得到以下启示和展望:第一, 关于农地流转仅仅研究农户农地流转行为是远远不够的, 我们还需要进一步将经济学、逻辑学、政治学、社会学、心理学等学科结合起来, 运用计量经济模型工具, 深入的研究制度、经济环境变化是如何影响主体行为的。第二, 在影响因素研究中, 我们不仅需要研究主导因素, 而且还需要研究影响因素之间是如何相互作用并影响推动农户进行决策的。第三, 关于农地流转区域差异的研究几乎没有, 我们应该从经营行为、农地流转行为等心理学角度出发, 实现与“政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑”有机结合起来, 对造成农地流转区域差异的深层宏观特征和微观规律进行深入分析。第四, 尚没有发现有学者对产业化链条中多元农业生产要素并结合多主体参与农地流转的利益动机和过程的考察。
摘要：农村土地作为一种重要的生产要素, 按照市场机制进行合理配置已经是必然的趋势。农村土地流转是农地制度改革的核心, 目前中国学术界关于农村土地流转问题的研究, 主要包括农村土地流转的模式、存在的问题、影响因素等, 就专家学者们研究的有关理论观点和实践成果进行全新的分类梳理, 最后为学者们进一步的研究找出立足点和突破点。
农地流转制度 篇8
关键词：流转意愿,农地产权,比例化流转,Heckman 模型
一、引言
培育农地市场、促进农地流转, 被认为是实现中国农地适度规模经营, 提升农地资源配置效率和农业劳动生产率的必然选择。2014年中央1号文件也进一步要求鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权, 加快健全土地经营权流转市场。但是, 目前我国的农地流转市场在产权制度安排方面仍存在着产权主体模糊、产权权能残缺、流转机制不合理、土地融资功能无法发挥等一系列问题。而产权清晰的土地财产关系和合理的产权制度是农地顺利流转的基础, [1]健全的流转市场和规范的流转机制是农地顺利流转的保障。同时, 农地流转必须建立在尊重农民自由、自愿、平等享有土地承包使用权的基础上, 任何行政机构不得强制干预农民处置所拥有的土地。[2]我国当前的农地流转市场仍存在指标型管理、政府主导过多等忽视农民意愿的现象。[3]因此, 构建一种产权分配合理、市场机制完善并同时又符合农户意愿、能给农户带来增值收益的农地流转模式, 对农地市场化流转的顺利进行至关重要。
一直以来, 学术界关于农地流转意愿和行为的研究, 主要集中于讨论农户流转意愿的各种影响因素。其中, 年龄、性别、文化程度等个体特征变量, 耕地面积、家庭人口数、非农收入占比等家庭特征变量对农户流转意愿的影响受到了学者们的普遍认同。其次, 区域经济发展水平、交通便捷度, 产权、制度、规范的合同签订、承包经营权证书的发放、土地区位条件, 社会保障、外出找工作难易程度, 农地流转价格、有无农地流转中介, 农户政策制度认知、金融服务认知[4,5]等等, 也是影响流转意愿的主要因素。部分学者分析了某一个重要因素对农地流转意愿的影响, 许恒周等、钟晓兰等分别从农民分化、农户认知的视角分析了其对农地流转意愿的影响效应。[6,7]在实证分析方面, 大部分学者使用的是logistic模型, 少数学者用的是结构方程模型, 储成兵等运用Heckman两阶段模型对农户农地流转意愿及流转数量的影响因素进行了研究, [8]这是目前分析农地流转意愿比较理想的模型, 因此, 我们也采用Heckman两阶段模型进行实证分析。
现有文献都是笼统地分析农户的农地流转意愿, 但却忽略了特定的产权制度安排对农户流转意愿和行为的影响, 以及在某一种特定的农地流转模式下农户的流转态度和决策。不同的农地流转模式会产生不同的产权分配格局, 必然会引起利益分配的差异。因此, 研究某一种产权制度安排和流转模式下的农户流转意愿具有更强的实际意义。
二、农地产权比例化市场流转的理论分析及其影响因素
1. 农地产权“比例化共同所有”
我国目前的农地制度在产权安排上的缺陷导致农民无法用自己的土地财产来换取进入城市的生存资料, 严重制约着我国的城镇化进程。此外, 虽然党的十八届三中全会提出赋予农民对集体资产抵押、担保的权能, 但由于受到法律限制, 土地的融资功能不能完全发挥。因此, 寻找一种既能发挥土地的财产性功能、增加农民财产性收入, 又能实现规模化经营、发展现代农业的土地产权安排模式迫在眉睫。农地产权“比例化共同所有”原意是指将农地的所有权按一定的比例在国家、集体和个人之间进行分配, 形成以农民个人为载体的多元化农地法人产权。但由于受到我国农地政策的限制, 农地所有权归集体所有, 因此, 农地产权“比例化共同所有”指农地的承包经营权按照一定的比例在集体和农户之间进行分配, 实现集体和农户对农地产权的“共同所有”。
农地产权比例化市场流转则是指将“比例化共同所有”的农地进行市场化流转。集体按照其所分配的产权比例获得的流转收益, 主要用于解决失地农民的社会保障和再就业问题, 而农民按照其比例获得的流转收益全部转化为农民个人的财产性收入。
2. 农地产权比例化市场流转的制度优势
农地产权比例化市场流转模式在保证集体拥有所有权的前提下, 从产权数量角度清晰界定了集体和农户之间的关系, 农户获得了可自由买卖的承包经营权, 促进了农地资源市场的形成, 增加了个人财产性收入。其次, 农地产权比例化市场流转唤醒了沉睡中的土地资产, 发挥了土地的融资功能, 同时也能吸引资本、劳动等要素进入农业领域, 有利于实现农业产业化。再次, 农地产权比例化市场流转解决了农民因流转土地而产生的社会保障和再就业问题, 进一步替代了土地的社会保障功能。因此, 农地产权比例化市场流转模式是一种符合国家政策要求, 满足当前农村和农民实际需要, 且操作简单、易于实施的农地流转模式。
3. 农地产权比例化流转的影响因素
农地产权比例化市场流转与其他的流转模式一样, 市场主体的流转行为受到一系列因素的影响, 这些因素是我们选择解释变量的依据。罗必良等检验了户主年龄、教育程度等个人特征以及家庭成员数、家庭非农收入等家庭特征对农地流转的影响, 同时认为农户对产权的认知强度的提升有助于强化农户土地经营权流转。[9]宋辉等分析了中介组织的介入、流转价格等流转过程变量以及当地经济发展水平、离城镇距离的外部环境变量对农户流转行为的影响。[10]此外, 农村金融市场不健全, 农户金融需求无法满足等, 也是制约农地市场化流转的主要因素。[11]
综合学者们的观点, 我们认为影响农户进行农地产权比例化流转的因素包括农户个人特征、家庭状况、流转过程特征、外部环境、农户对农地制度及产权的认知情况以及农村金融可获得的难易程度等。
三、数据说明及模型的设定
1. 数据及样本说明
本文所用数据来源于我们2014年2月~3月在陕西省西安市、咸阳市、宝鸡市随机抽取的10个县 (市) 的30个村的农户进行入户调查的数据。调研以问卷调查为主, 并结合访谈、小型座谈会等形式进行。本次调研共发放问卷250份, 获得有效问卷241份, 样本有效率为96.4%。样本中涉及到的村庄均进行了不同程度的土地流转, 并通过座谈宣传的形式了解了农地产权比例化市场流转模式的基本情况。因此, 样本农户的农地产权比例化流转意愿具有一定的代表性。
2. 模型设定
农户是否愿意进行农地产权比例化市场流转以及产权分配行为可以看成是两个相互联系的阶段, 即是否愿意接受这种流转模式和流转过程中的比例分配行为。由于并非所有的农户都有农地产权比例化流转的意愿, 而数据反映出来的只是愿意接受该种流转模式的样本农户的信息, 如果仅仅以这部分样本的流转情况来判断全部农户的农地流转的产权分配行为, 将会导致样本选择偏误。对于这个问题, 一般采用Heckman两阶段模型 (Heckman, 1979) 对其进行处理, 以克服样本选择偏误的问题。
第一步, 进行第一阶段的模型估计。将“农户是否愿意进行农地产权比例化市场流转”作为因变量, 使用Probit模型, 其形式为:
式中, W表示农地流转意愿。当农户愿意进行农地产权比例化市场流转时, W=1;农户不愿意时, W=0。式中Xj为解释变量, 即影响流转意愿的因素;α、βj分别为常数项和解释变量系数。
由于Probit模型中自变量系数的含义与一般回归方程中系数的含义不同, 为了能更加准确地理解模型中系数的含义, 将模型用正态分布的二值响应模型来表示为:
G是标准正态分布函数, 对于所有实数, 都有。用积分表示为:
第二步, 由于回归方程中可能存在选择性偏误, 因此需要对第二阶段的模型估计进行修正。修正方法是引入工具变量逆米尔斯比率λ, 其公式为:
式中, 为标准正态分布的密度函数;为累积分布函数。
第三步, 将工具变量λ引入到模型中, 然后再利用OLS方法进行估计, 从而解决了样本的选择性偏误问题。引入工具变量后的模型表达式为:
式中, Yi是农户在与集体进行农地产权分配中所拥有的比例, Zi是回归方程的解释变量即影响产权分配比例的因素, Zi是样本选择方程Xj的子集, γi是解释变量的系数, μi是随机扰动项。ω为λi的待估系数, 如果该系数显著通过, 则说明样本的确存在选择性偏误, Heckman两阶段模型是适用的。
3. 变量选取
根据影响农地市场化流转的因素和已有研究成果, 我们将影响农户流转意愿和流转行为的解释变量分为几个方面:一是农户个人特征变量, 包括年龄、文化程度、是否是村干部;二是农户家庭特征变量, 包括家庭人口数、非农收入占比、是否购买社会保险;三是外部环境特征变量, 包括离县城距离、离交通主干道距离、所在地区的经济发展水平;四是农地流转过程变量, 包括当地流转价格、当地流转制度、是否具有承包经营权证书;五是对农地产权比例化流转制度的认知变量, 包括对初定的产权分配比例 (集体占51%, 农户占49%) 是否满意、是否支持试点、如将农地流转出去后是否考虑过重新买地;六是金融可获得性变量, 包括是否从正规金融机构借款、当地是否有专项的农业贷款以及是否允许农地抵押贷款。各自变量的具体定义见表1。
四、农地产权比例化市场流转意愿实证分析
1. 模型估计
我们运用STATA12.0统计分析软件, 对农户的农地产权分配比例的影响因素进行Heckman模型计算。其中, 第二阶段所用的自变量应该是从第一阶段自变量集合中选取的。经过多次检验, 在产权分配比例决定方程中保留了农户文化程度、非农收入占比、是否参加社会保险、距县城距离、当地经济发展水平、流转价格、对初定的产权分配比例是否满意、是否支持试点、是否从正规金融机构贷款以及农地是否可以抵押等10个解释变量。
注:*, **, ***分别表示在10%、5%、1%的水平上统计显著。
模型估计结果见表2, 逆米尔斯比率λ显著不为0, 在5%显著性水平上通过检验;Waldchi2=62.62, Prob>chi2=0.000, 在1%显著性水平上通过检验, 表明样本的确存在选择性偏误, 运用Heckman选择模型是合适的。
2. 结果分析
从农户个体特征来看, 年龄和是否是村干部对农户的产权比例化市场流转意愿有显著影响, 年龄变量的系数为负, 说明农户的年龄越大, 理解和接受新政策的能力越差, 因此越不愿意进行农地市场化流转。是否是村干部变量的系数为正, 表明村干部在农地制度改革和农地流转过程中起着一定的模范带头作用, 因此愿意进行农地产权比例化市场流转。文化程度变量对流转意愿和产权分配数量影响都不显著, 但文化程度与流转意愿正相关, 说明文化程度越低的农户越不愿意进行农地流转。而与产权分配比例负相关, 表明农户的文化程度越低越倾向于不信任集体, 因此愿意自己拥有更多的产权比例。
从家庭特征变量来看, 家庭人口数对流转意愿影响显著, 系数为正。表明家庭人口越多越愿意进行农地流转。因为按照农地均分原则, 家庭人口多意味着农地面积多, 流转农地获得的收入就多。家庭非农收入占比对流转意愿影响不显著, 可能是由于非农就业不一定导致农地流转, 为了实现家庭收益最大化, 农户会选择兼业化经营。是否购买社会保险对流转意愿影响不显著, 但与流转意愿正相关, 对产权分配比例影响显著, 系数为负。说明购买社会保险的人对土地的依赖性降低, 因此更愿意进行流转土地, 在与集体进行产权分配时倾向于持有更多的比例, 以寻求社会保障上的安全感。
从外部环境变量来看, 离交通干道的距离与农地流转意愿负相关, 且在5%水平上显著, 说明离交通干道越近的农村, 农户外出就业方便, 因此更愿意进行农地流转。离县城距离对农地产权分配比例影响显著, 且系数为负。因为离县城较近的农村经济发展较快, 土地的增值空间越大, 因此农户越不愿意轻易将农地流转出去;而且倾向于持有更大的产权比例, 从而获取更多的财产性收入。经济发展水平对流转意愿和产权分配比例的影响都不显著, 系数都为负。这表明经济发展水平越高的地区, 农户越愿意进行农地市场化流转, 并且倾向于持有更高的产权比例。因为经济发达地区, 农户非农就业机会较多, 对土地的依赖性更小, 而且农地的流转价格和增值收益较高。
从流转过程变量来看, 流转制度变量对流转意愿影响显著, 且呈反方向变动, 表明一个地区的农地流转制度越宽松, 农户越愿意进行农地产权比例化市场流转;而是否具有经营权证书对流转意愿影响不显著, 但与流转意愿正相关, 表明拥有经营权证书的农户认为农地产权更加明确, 因此更愿意进行农地流转;流转价格对流转意愿和产权分配比例影响都不显著, 但系数都为正, 表明流转价格越高, 农户越愿意流转土地, 而且倾向于拥有较高的产权比例。
从对产权比例化流转制度的认知变量看, 对初定的产权分配比例是否满意对流转意愿和产权分配比例影响都非常显著。在流转意愿方程中系数为正, 说明对分配比例满意的农户越倾向于流转土地;在产权比例决定方程中系数为负, 说明不满意的农户都认为集体拥有的比例过大, 未来的不确定性因素太多, 因此希望自己拥有更多的产权数量。是否支持试点对流转意愿和产权分配比例影响都不显著。是否考虑重新买地与流转意愿正相关, 但影响不显著, 说明考虑今后再重新买地的农户更愿意流转土地。因此, 农地流转市场的灵活进退机制对农户是否愿意流转土地至关重要。
从农村金融可获得性变量看, 是否从正规金融机构借过款对农地流转意愿和产权分配比例影响显著, 系数为正, 表明从正规金融机构借过款的农户拥有一定的信用或者担保人等社会资本, 更容易获得更多的金融资本, 因此愿意流转土地以扩大经营规模并且拥有更多的产权。当地是否允许农地抵押贷款对农户产权分配比例影响显著, 系数为正, 表明可以抵押贷款地区的农户更看重农地产权的价值, 因此倾向于持有更多的产权份额;与流转意愿也是正相关, 表明允许农地抵押贷款的地区, 农户越愿意进行农地市场化流转, 充分发挥土地的融资功能。
五、结论与政策建议
我们以陕西西安、咸阳、宝鸡三市的241户农户为样本, 运用Heckman两阶段模型实证分析了影响农户是否愿意进行农地产权比例化市场流转以及产权分配比例的因素。得出的结论是:农户的年龄、是否是村干部、家庭人口数、离交通干道的距离、流转制度、对初定的产权分配比例是否满意以及是否从正规金融机构借款等变量对农户的流转意愿有显著的影响;而显著影响农地产权分配比例的因素有离县城距离、是否购买社会保险、对初定的产权分配比例是否满意、是否从正规金融机构贷款、是否允许农地抵押。此外, 从样本统计数据看, 愿意进行农地产权比例化市场流转的农户达到了60%以上, 说明农户的流转意愿较高。
基于以上研究结论, 可以得出如下几点政策启示。
一是农地产权比例化市场流转模式能够赋予农民更加完整、清晰、可自由交换的农地承包经营权, 既可以增加农民的财产性收入, 又能实现规模化经营;同时还能保证集体在农地流转过程中的主体地位, 解决农民的社会保障和再就业问题, 进一步替代土地的社会保障功能。因此, 农地产权比例化市场流转模式有利于增强农户的农地流转意愿。
二是农户对农地流转制度认知程度和合理的产权分配比例是农地产权比例化市场流转的基础, 因此, 在进行农地产权比例化流转的制度设计时, 既要尊重农民意愿, 又要进行合理的产权分配, 明确产权构成及各行为主体的权利和义务。同时, 要对农户进行广泛地政策宣传, 提高农户对农地流转制度的认知程度。
三是实现农村劳动力有保障的转移, 是农地产权比例化市场流转的关键。只有将农村剩余劳动力转移出去, 并且由集体和制度代替土地的社会保障功能, 才能降低农户对土地的依赖性, 从而使土地真正成为可自由流动的生产要素。同时, 加强农村劳动力的职业技能培训和发展再教育工程, 使“走出去”的农户获得持久的竞争优势。
四是加大农村金融支持力度, 实现农地抵押贷款, 是农地产权比例化市场流转的保障。党的十八届三中全会进一步强化了农民对土地的使用权和承包权, 赋予了农村土地的金融属性, 农地产权比例化市场流转、农民财产权的落实与农业规模化经营离不开长期、低利的政策性金融的支持。
参考文献
[1]黄宝连, 黄祖辉等.产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究[J].经济学家, 2012, (03) .
[2]李慧.农村土地流转的主要障碍分析[J].中国集体经济, 2008, (02) .
[3]黄贤金, 高珊.努力构建农地流转新机制[J].群众, 2014, (03) .
[4]陈美球, 邓爱珍等.耕地流转中农户行为的影响因素实证研究[J].中国软科学, 2008, (07) .
[5]阿依吐尔逊·沙木西, 金晓斌等.维吾尔族农户农地流转意愿的影响因素分析[J].资源科学, 2013, (04) .
[6]许恒周, 郭玉燕等.农民分化对农户农地流转意愿的影响分析[J].中国土地科学, 2012, (08) .
[7]钟晓兰, 李江涛.农户认知视角下广东省农村土地流转意愿与流转行为研究[J].资源科学, 2013, (10) .
[8]储成兵, 李平.农户农用地流转意愿及流转数量影响因素实证分析[J].软科学, 2013, (04) .
[9]罗必良, 何应龙.土地承包经营权:农户退出意愿及其影响因素分析——基于广东省的农户问卷[J].中国农村经济, 2012, (06) .
[10]宋辉, 钟涨宝.基于农户行为的农地流转实证研究[J].资源科学, 2013, (05) .
贫困地区农地流转问题 篇9
关键词：南疆；贫困地区；农地流转；农户调查
中图分类号： F301.3 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2014）04-0408-05
收稿日期：2013-08-05
基金项目：国家社会科学基金（编号：10BJY063）；新疆维吾尔自治区高校科研计划重点项目（编号：XJEDU2011I26）。
作者简介：王鑫（1988—），女，河南南阳人，硕士研究生，研究方向为土地经济与政策。E-mail：wxin218@163.com。
通信作者：杨俊孝，教授，硕士生导师，从事土地法规与政策、农业经济理论与政策等研究。E-mail：bingruoxin0102@163.com。自20世纪80年代我国实行农村土地家庭承包责任制以来，国内外学者关于农地流转问题的研究已经形成了较为丰富的理论成果，研究区域主要是东南沿海地区、东北地区以及西南部（重庆）地区。由于农地流转的规模不同，地区间经济发展水平不均衡，农地流转市场存在着明显的区域差异性，尤其是地处西北部的新疆南疆地区，由于地理位置较为偏远，农户信息收集较为困难，基于农户调查角度系统地分析农地流转问题的研究甚少。贫困地区是一个客观存在、制约城镇化和工业化进程的特殊且重要的地域综合体。新疆地域辽阔，是一个多民族聚集的欠发达地区，其工業化、城镇化水平均低于全国平均水平，尤其是南疆地区的自然条件恶劣，是一个贫困人口集中的连片贫困地区[1]。近年来南疆地区经济发展较快，区位优势显著的地方已经进行了农地流转，虽然规模不大，却具有明显的地区特色。本研究旨在通过对南疆三地州农地流转情况的入户调查资料进行分析，以期找出南疆贫困地区农地流转存在的问题并提出相应的建议。
1研究区及样本农户的概况
1.1研究区概况
南疆三地州，即喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州（简称克州），位于新疆维吾尔自治区天山南麓、喀喇昆仑山北缘、塔里木盆地边缘，南部与西藏相连接，北部和西部与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦接壤，西南部与阿富汗、巴基斯坦、印度毗邻，边界线长达2 300 km。三地州地处新疆西南部，属暖温带大陆性荒漠气候，全年盛行西北风和东北风，年均降水量不足100 mm，水资源严重不足，地理环境封闭，由于远离中心城市，交通极为不便。
南疆三地州土地资源丰富，总面积46.11万km2，占全新疆的27.70%；农耕地约为80.5万hm2，占南疆三地州土地面积的1.7%；园地约为7.19万hm2，占南疆三地州土地面积的0.2%；林地约为212万hm2，占三地州土地面积的4.6%；牧草地约为711万hm2，占三地州土地面积的15.43%。可见虽然南疆三地州的土地面积较大，但适宜人类生产生活的绿洲面积较少，且耕地资源匮乏。
从人口结构来看，南疆地区是少数民族聚居的地方，少数民族人口比例较高，2010年喀什、和田、克州三地区少数民族占总人口的比重分别为91.52%、96.62%、92.3%。由于受历史、文化、居住环境等因素影响，多数少数民族为贫困人口，由于国家计划生育政策对少数民族人口的特殊照顾，其劳动力数量增长速度远高于其他地区。
1.2农户的基本概况
2011年8月选取喀什、和田、克州3个地州为调查对象，分别对喀什的12个县（市）、和田的8个县（市）、克州的4个县（市）进行问卷调查，共发放调查问卷20 000份，收回有效问卷17 918份，调查涉及农户17 918户，涉及土地面积 307.53 km2，其中耕地面积248.33 km2，人均耕地面积 1 473.33 m2。
本次调查涉及总人口103 827人，其中农村劳动力人口49 256人，从被调查农户的民族分布状况来看，汉族占调查总户数的25.03%，哈萨克族占8.71%，其他民族占66.26%。从被调查农户的收入水平来看，家庭纯收入在2 000元以下占调查总户数的50.51%；家庭纯收入在2 000～2 999元的占211%；3 000～3 999元的占11.49%；4 000～4 999元的占7.9%；5 000～5 999 元的占5%，6 000元及以上的占4%。
2农地流转现状分析
2.1农地流转规模
2.1.1喀什地区的农地流转情况从表1可以看出，喀什地区的不同县（市）之间土地资源禀赋差异非常明显，其中麦盖提县的户均土地总面积最大，达1.75 hm2，户均承包地面积也最大，为1.61 hm2；土地资源最少的县是疏勒县，户均总面积为0.79 hm2，相应的户均承包地面积只有 0.66 hm2。由调查结果还可以看出，喀什地区居民绝大多数都持有土地承包经营权证，其中疏附县的持有率达97.27%；土地承包经营权证持有率最低的是塔什库尔干塔吉克自治县，为53.37%。
2.1.2和田地区的农地流转情况从表2可以看出，和田地区的不同县（市）之间土地资源禀赋差异明显，其中策勒县的户均土地总面积最大，达0.60 hm2；土地承包面积最大的是洛浦县，达0.58 hm2/户；土地资源最少的地区是和田市，其相应的户均承包地也最少。由调查结果还可以看出，和田地区居民绝大多数都持有土地承包经营权证，其中洛浦县的持有率达100%；土地承包经营权证持有率最低的是和田市。
4农地流转需要关注的几个问题
4.1农地流转农户存在潜在的生计风险
从上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理区位因素，加上自然环境条件的影响，农地流转面积不大，规模较小。目前南疆地区的农村社会保障制度滞后，农民解决看病、养老、孩子上学等问题主要还是依靠土地收入[3]。部分年纪较大的农民，虽然已经没有精力和能力经营好承包地，但他们宁可粗放经营，也不愿将农地流转出去。
调查资料显示，对于转出户来说，农地转出后农民的收入来源主要是务农和外出务工，其中喀什、和田地区依然从事农业的人口比例分别为56.45%、18.30%，两地区外出务工的人口比例分别为27.18%、73.08%，大多数农民都反映全家人的生活基本依靠仅有的土地，没有其他方面的收入来源。
对于转入户来说，南疆地区耕地条件很差，自然灾害频繁，市场化程度较低，经营者的生计遭遇着来自自然和市场的双重风险[4]。例如，和田策勒县大部分是山区，耕地是保水力极弱的山地，农业基础设施建设差，水利设施无法保障干旱时的灌溉之需，耕作条件十分恶劣，遭遇自然灾害的风险很大。此外，农户将承包土地长期转入从而使土地资本化，一旦经营失败将面临生活困难而留下隐患。
4.2农地流转农户间存在的潜在纠纷
本次调研中发现，南疆三地州经济发展相对滞后，农民文化程度普遍不高，法制常识欠缺，农地流转行为不规范，隐患较多。大部分地区农户以自发流转为主，经过村集体统一组织或报经村集体备案的很少，而且基本上都发生在亲戚或邻里之间，大多数农户采用“口头协议”私下自发流转，随意性较大[5]。
据调查统计，喀什地区农地流转采用口头协议的农户占调查流转户数的65.26%，只有少数农户签订了协议；和田、克州两地州农户农地流转未签订书面合同的占90%以上。少数签订了协议的农户，也是条款不规范，内容简单，难以得到法律认可和保护。还有些农户即便说签了协议，也拿不出具体协议，基本上没有建立稳定的流转关系，没有遵循法定的程序和履行必要的手续，没有通过流转合同来规范双方的权利和义务，更没有经过有关部门鉴证和备案，这些都是产生土地纠纷的隐患。在和田县玉龙喀什镇调研时发现，一农户向外出租承包地20年，从2008年至2028年，但只是在一张信纸上签了一份极简单的合同，仅规定了出租土地面积、年限和金额数，其他均未作详细约定。
4.3短期流转造成掠夺式经营，导致耕地质量退化
从被调查农户的农地流转期限可以看出，南疆三地州大部分地区农地转入转出年限都在3年以内，或者是流转期限不确定，短期行为严重。如克州地区农地转入年限在3年以内的比例达到100%，农民务工经商收入不稳定，仍把土地作为经营风险的退路；而农地转出方怕失去土地，大部分采取短期转包的行为流转土地，由于流转期限较短，有些地方的农地在流转过程中也未落实耕地保护措施，造成转入户在生产上的短期行为和掠夺式经营，导致土壤肥力严重不足，影响可持续耕种。
在调查中还发现，多数农户的农地流转发生在亲戚邻里之间，甚至有些是被动流转，农户因无力耕种，导致土地质量下降，有些有能力耕种的，因流转渠道不畅通，转入土地困难。有的农户转出承包地是因为外出务工将承包地委托给亲戚代管，缺乏投资投劳，产出效益不高，也会造成耕地资源浪费和耕地质量下降[6]。
5对策建议
5.1健全社会保障制度，引导和鼓励农地流转
调研结果显示，南疆地区第二、第三产业尚不发达，农民非农就业机会和非农收入渠道很少，农业生产力低下，农业基础设施相对落后。南疆三地州大多数农民不愿将承包地进行流转，究其原因就是农民已经把土地作为农民生产、生活和社会福利的最后底线。当前最要紧的还是尽快建立健全农村社会保障体系，建立和完善农民的医疗、养老保险制度和体系，打破城乡二元的社会保障结构，解除农民对农地流转的后顾之忧[7]。
在耕地资源奇缺、农业产业滞后的南疆贫困地区，尊重农民在农地流转中的主体地位显得尤为重要，在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，实施农地流转要结合实际，把促进农民增收、维护农村稳定和发展规模经营、提高土地效益有机结合起来，引导农户依法自愿有偿进行农地流转，逐步实现规模化经营，提高农业效益[8]。
5.2规范流转行为，完善农地流转服务体系
为了保护农民的权益，确保南疆地区农地流转的有序进行，建议各地州制定相关规章，加强农地流转管理工作意见，规范农地流转行为，明确农地流转过程中的各方职责，规范农地流转程序，建立农地流转机制，完善农地流转规章，制定规范的农地流转合同文本[9]。
土地规模经营是今后农业发展的一个必然趋势。随着南疆地区农业发展水平的提高，农地流转将会越来越普遍，因此必须做好农地流转的服务工作。要支持有条件的地方建立农地流转服务机构，提供有关法律政策宣传、信息发布、流转咨询、评估定价、合同签订、利益协调、纠纷调处等服务，为农地流转供需双方搭建桥梁，培育良好的农地流转市场环境，健全长效机制，使农地流转工作有序进行。
5.3加快农村劳动力转移培训，提高农业产业化水平
南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。当前要加强对农村劳动力的技术技能培训，为农民向第二、第三产业转移提供条件，使大量的农村劳动力能够出得去、挣到钱、留得住，真正离开土地离开农村，通过农地流转实现向城镇的转移，拓宽农民增收渠道，尽快使他们脱贫致富。
正确引导各类经营主体参与农地流转，着力引导农地流转到龙头企业、农民合作组织、家庭农场、经营大户之中，结合特色产业的发展实施集中开发，真正体现农地流转的优势。要在南疆地区加快培育和发展一批具有市场竞争力和带动力的龙头企业，为农地流转建立可靠的支点，利用龙头企业先进的经营理念，引领农民走上现代农业发展道路，从而促进农民增收[10]。
参考文献：
[1]冯艳芬，董玉祥，刘毅华，等. 基于农户调查的大城市郊区农地流转特征及影响因素研究——以广州市番禺区467户调查为例[J]. 资源科学，2010，32（7）：1379-1386.
[2]艾沙江·艾力，瓦尔斯江·阿布力孜.新疆贫困地区经济发展因素综合分析[J]. 经济地理，2007，27（3）：404-408.
[3]肖立新. 民族贫困地区农户土地流转行为影响因素分析——基于凉山彝族自治州农户的调查[J]. 西南民族大学学报：人文社会科学版，2011（12）：150-153.
[4]宋伟，倪九派.基于农户调查的农用地流转影响因素研究——以重庆市典型区（县）为例[J]. 中国人口·资源与环境，2011，21（3）：172-175.
[5]刘畅. 论我国农村土地流转及其模式塑造[J]. 经济纵横，2010（1）：123-125.
[6]李小文. 贫困山区农村土地流转的调查与思考——以湖南省安化县大福镇为例[J]. 吉林农业，2012（11）：46.
[7]王一天，夏显力. 农村土地承包经营权流转的影响因素分析[J]. 陕西农业科学，2012，58（1）：219-220，228.
[8]杜培华，欧名豪. 农户土地流转行为影响因素的实证研究——以江苏省为例[J]. 国土资源科技管理，2008，25（1）：53-56.
[9]卞琦娟，周曙东，易小燕，等. 农户农地流转现状、特征及其区域差异分析——以浙江省为例[J]. 资源科学，2011，33（2）：308-314.
典型农地流转的调查与思考 篇10
1.1 基本情况
调查点农地流转面积共33.33hm2, 位于陕西省靖边县东坑镇东胜村, 属典型的陕北风沙滩水农业区, 全村人均耕地面积0.20~0.27hm2, 户均耕地1.20~1.33hm2。流转地位于该村与邻村交界处, 距离村庄较远, 基础条件差。流转地原属旱地, 种地靠天吃饭, 遇雨年份收成较好, 干旱年份欠收甚至绝产, 家庭分散经营, 耕种不便, 种植效益低下, 甚至有撂荒现象。2007年由该村农民张宏如牵头组织进行了农地集中规模流转。
1.2 基本做法
1.2.1 分户转包, 集中整理。
流转期限为10年, 流转价款按1 500元/hm2·a转包到户, 流转后及时组织平整田地, 架设了高低压线路, 打深井4眼, 埋设地下输水管道, 通过流转整理, 提高了土地生产能力。
1.2.2 统一经营, 规模生产。
土地流转后, 分区划片, 2007年主要种植玉米、西瓜、苜蓿;2008年种植红萝卜等蔬菜。生产经营过程中统一物资供应、统一技术管理、统一田间耕作、统一收获销售, 实现了农业规模化生产、集约化经营, 促进了现代农业发展。生产资料购买环节中, 实行与厂家挂钩购买, 降低了生产成本。产品销售环节, 实行批量销售, 提高市场竞争力。生产管理环节统一技术, 统筹安排出工, 实现了标准化生产, 降低了劳务成本, 同时提高了农业市场竞争力。
1.2.3 推进结构调整, 发展循环经济。
土地流转农户将土地转包出去, 有的着重发展劳务经济, 有的发展养殖业, 有的发展劳动密集型蔬菜产业, 将全村农业推向专业化、产业化、集成化的发展模式。通过土地流转, 以种植业为主导、养殖业为辅助, 全面发展沼气建设、农副产品加工转化建设, 形成了循环经济的有机农业新模式。
1.3 农地流转取得的效果
1.3.1 提高了土地生产能力和农业市场竞争力, 增加了土地产出效益。
通过土地流转, 一是实现了规模化、标准化和批量生产, 增强了农业市场竞争力。二是通过土地整理及农田基础设施建设, 土地产出能力提高。玉米产量由过去6 000kg/hm2提高到13 500kg/hm2左右, 增产约7 500kg/hm2, 增收10 500元/hm2。
1.3.2 降低了生产费用, 提高了经济效益。
土地流转后, 实行农场化经营, 农用生产资料批量购进, 农资较市场价格低25元/t左右, 每年可节约农资费用1 000元左右, 较分散经营每年节约用工1 000个标准工日;采用机械化耕作, 较分散经营每年可节约耕作成本4 000元左右。经核算, 33.33hm2流转地年净效益15万元。
1.3.3 增加了农民收入。
土地流转后, 33.33hm2土地年劳务费11万元, 农民收入由过去纯收入4 500元/hm2, 变为转包费1 500元/hm2、务工劳动力人均劳务收入2 600元、平均每户出售农家肥500元。土地流转后, 平均每户转包0.4hm2, 流转前户均纯收入1 800元, 流转后户均纯收入3 200元, 同时搞活了劳务经济与第2、3产业, 产生了良好的经济、社会、生态效益。农地规模流转实现了“租金+工资>种地收入”的积极效应, 是实现农业规模化生产、集约化经营的有效途径。
2 关于农地流转的思考
2.1 农地流转需解决的问题
一是农民思想认识问题, 特别是农民传统的小农经济意识与保守思想, 缺乏有效的市场意识;二是农村剩余劳动力问题, 农地规模流转会加剧农村劳动力过剩;三是农业资金短缺问题, 农业规模经营需要大量资金投入, 而农业普遍面临资金不足, 导致农业有机构成低, 制约着现代农业发展;四是农业风险问题, 投资农业缺乏风险保障机制, 农业面临自然、市场风险双重挑战, 农业企业不能大胆投资农业。
2.2 推进农地流转的措施与建议
2.2.1 农户层面。
一是加大宣传、解放思想、提高认识、调动农民积极性, 使农民真正认识到农地流转的重要意义;二是掌握技能, 提高农民自主创业能力。
2.2.2 政府层面。
一是建立农村社会保障体系, 解决农民农地流转的后顾之忧;二是多渠道引入资金, 保障农地流转的资金需要, 通过减税贴息、鼓励银行和各种金融机构简化贷款手续, 积极为农村种养大户、农业企业发放贷款;三是加大扶持力度, 加快农业产业化、合作化发展, 加大对农民专业合作社的扶持力度, 促使形成规模经营;四是推动农村劳动力转移, 建立农地流转的供给市场。
2.2.3 市场层面。
一是建立农地流转服务体系与中介组织, 强化对农地流转的服务, 为农地流转提供信息资源, 指导规范流转行为, 提高流转成功率, 降低农户交易费用, 促使农地合理有序流转;二是建立农业风险保障机制, 使农业企业大胆进入农业、投资农业。
摘要：介绍了典型农地流转的调查情况, 提出了农地流转需要解决的问题以及推进农地流转的措施与建议。
关键词：农地流转,调查情况,问题,建议,陕西靖边
参考文献
[1]杨朝暮, 刘建军, 李翠华, 等.关于农村土地流转问题的探讨[J].湖南农业科学, 2009 (2) :139-141.