农地产权（共9篇）
农地产权 篇1
可流转性是土地的一个重要特征。农村土地流转是指在公平原则的基础之上, 按照国家规划和土地使用的效益原则, 而建立起来的农村土地的流转机制。
但它们都只能是完全的或部分的权属关系的变动, 而绝不是空间位置的变更。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的, 并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。“土地产权制度”这一概念包括以下两个方面的内容:其一, 土地产权制度是一定社会条件下, 人们在占有和利用土地过程中所形成的人与人之间结成的社会关系的总称。其二, 以土地为媒介结成的人与人之间的关系, 有的上升为国家意志, 形成有关土地的法律和政策。因此, 土地产权制度既包括经济关系, 也包括法权关系。前者属于经济基础, 后者属于上层建筑。为促进农业规模经营和剩余劳动力的转移, 就应当规范使用土地转让权, 使农民能够更多地获得对土地的处理权和收益权。
作为农业生产最重要的生产要素和劳动对象的土地, 适度的规模经营是农业发展的必要条件和客观要求。农地的适度规模经营是指土地的经营在最优的规模上实现劳动、资本、技术等各种生产要素的优化配置, 提高土地的生产效率, 降低生产成本, 通过规模经济的实现, 从而获得收益的最大化。低价征用农民的土地, 是当前农民利益流失最严重的一条渠道。据中国社会科学院农村发展研究所国家社会基金课题组和国家软科学重大项目课题组2003年8月至2004年6月联合调研, 征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题, 占总数的60.1%。
一、我国现行农村土地产权制度的弊端
当前, 我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有、家庭联产承包责任制度。这种制度模式在20世纪80年代曾极大地推动了我国农业生产的发展, 但是随着时间的推移, 其内在缺陷也逐渐暴露出来, 主要表现在以下几个方面:
1.国家与集体的土地所有权界线不清。根据我国法律规定, 城市的土地属于国家所有, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有;农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地, 国家依法征用的土地, 依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法我们可以得出:农村土地除了国家的就是集体的。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的, 哪些土地是集体的, 更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地, 实际上也是极其模糊的, 比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展, 新设建制市的不断涌现, 老城市区的不断扩大, 出现了新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有的问题。同时, 建制镇被法律认可为城市范围, 而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。因此, 这种模棱两可、含含糊糊的规定, 似乎连立法者也解释不清。
2.土地所有权效力不完全。 《民法通则》第71条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见, 占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。从理论上讲, 农民集体拥有法定的土地所有权, 应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上, 我国的集体土地所有权是一种不完全的所有权。首先, 在使用权和收益权方面, 通过承包合同而取得土地承包经营权的农民, 本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利, 然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同, 还有些基层人民政府以调整产业结构为名, 强行干涉农民的自主经营权。另外, “一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配”。我国人多地少, 人地矛盾比较尖锐, 人口对土地的压力越来越大, 但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展, 现行农民土地权益被随意剥夺的现象十分严重。大批农民被迫离开赖以生存的土地, 导致农民失业又失地。其次, 农村集体土地所有权无最终处分权, 一方面, 国家建设需要使用集体所有的土地时, 国家只要通过征用就可以了。另一方面, 我国立法不但禁止集体土地买卖, 而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体所有者失去了对土地的处分权, 同时也使本应属于集体的出让金流入国库。据此, 集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。
3.现行土地征用制度难以保护土地承包经营权为核心的土地他乡权利。根据我国民法原理来分析, 集体土地所有权被征用并不必然导致土地承包经营权的土地他乡权利的消灭。也就是说, 国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权纸上所设的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则, 农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏, 农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。
二、建立规范的产权流转渠道
2002年8月, 全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》, 以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转, 这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是:从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发, 在稳定和完善土地承包关系的基础上, 按照依法、自愿、有偿的原则, 积极稳妥地推进土地使用权的合理流转, 使之朝着健康、有序的方向发展。这在实质也就有了土地产权流转的含义。
土地产权制度建设, 必须明确允许土地产权流转的权利和义务, 并对流转给予规范。从主体上来说, 土地产权流转的初始主体分两类, 一类是农村集体经济组织, 一类是行使集体土地使用权的农户;内容上, 土地产权流转包括土地所有权流转和土地使用权流转两种形态, 它们的经济内容是地租、地价市场实现;形式上, 土地产权流转是通过地租、地价实现土地产权转让的市场形式, 即买卖、出租和抵押。土地买卖是以地价为杠杆的土地产权一次性转让, 这是土地产权的全部出让。土地出租是以地租为杠杆的土地产权某项权能—使用权的契约转让。土地抵押则是以地价为尺度, 以土地产权为对象的债权担保, 已并不直接涉及土地产权转让, 只有当土地产权担保的债务不能如约履行时, 才会发生土地产权的转让。工具上, 土地产权流转的市场工具是土地产权证书。它是土地产权流转借以实现的法律凭证。土地所有权的流转工具是土地所有权证书, 如一般所说的地契;土地使用权流转的工具是土地使用权证书。
1.土地产权流转要坚持土地权利登记原则。
登记能够明确土地的归属, 有利于保护权利人, 使享有权利的人在设定范围内 (如农土农用) 有权自由行为, 使其他人在设定范围内负不作为的义务;登记具有公开担保的作用, 能促进土地流转, 并确保安全和有效, 有助权利人高效率地使用土地;登记还可以作为贷款的依据, 权利人可以据此获得贷款来改善土地的生产能力。同时, 要坚持契约自由原则。市场经济本质上是一种自由经济, 即以自由的方式实现资源优化配置。“没有契约自由, 就没有真正的民法和真正的市场经济。”理想的市场经济运行状态是经济主体自由进出市场、商品自由流通、要素自由组合、价格自由议定、结构自由调整。土地权利可转让性, 一方面确保土地资源的利用最有价值, 另一方面也可保障经营者收回投资, 坚持契约自由原则, 土地是否流转, 以及土地流转的形式, 应该由农民自主决定, 能保障农民依照自己的意志转让土地使用权。当然, 基于土地的农业生产中的基础作用, 这种转让是有约束的, 即属于规定保护的农用土地, 转让不能改变作业性质。目前土地流转主要以行政方式推动, 流转的控制权主要掌握在乡村基层干部手中, 一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”, 造成了矛盾。这也与中央关于土地流转的“自愿、依法、有偿”的三个原则相违背。另外, 土地流转必须依法进行, 就是按照《土地承包法》规定的原则和程序进行规范的流转。
2.实现农村土地使用权的股权化。
当农村土地所有权明确, 地权界定明晰, 农民对土地的支配权是相当长时间的, 而且制度确保土地流转时, 应该允许尝试农村土地使用权股权化的操作方式, 甚至可以在有条件的地方进行农村土地的股权化运作并且不断扩大。土地股份化是推进土地使用权流转的一种有效方式。所谓土地股份化, 是指鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等, 并按其股本大小定期领取土地股权收益。土地的股权化是使土地价值化、货币化, 这既是建立有效产权制度的一项基础性工作, 又是有效推动土地流转的一项技术性操作问题, 使得土地产出不是实物形态分配, 而是价值形态参与分配。在农村实际经济活动中, 农民最担心的即是土地的调整与变动, 即使是充分尊重农民意愿, 在发生承包到期、人口增减等情况下坚持公平与合理的原则来进行一些土地再分配, 也无法使农民内心安稳。而以承包的土地份额评估作价入股集体股份合作经济组织, 集体将土地有偿发包给种田大户实现土地的适度规模、集约经营, 提高劳动生产率的经济效益, 农户可以在年终按股分红, 这样的做法可以避免土地集中过程中可能产生的震荡。
土地的股权化还可以通过章程的有效约束, 监督土地经营的状况, 影响董事会的决策, 充分体现主体的物权。即使股东大会一致通过更变土地用途, 农户也不必担心那种失去土地和失去土地作为自己最低福利保障功能的顾虑, 因为股权为农户拥有, 权益永远在股份合作组织的经营中得到体现。土地的股权化才真正使得土地流转更富于实际操作的意义, 也更符合市场经济优化配置生产要素的原则, 有效地为农业产业化、现代化打下基础。当然, 土地的股权化的实施必须要有条件, 诸如乡镇企业的发达, 小城镇的兴起, 劳动力已大量转移到二、三产业上等等。
3.坚持科学引导和公平自愿原则。
各级党委、政府必须高度重视土地流转工作, 把推进土地合理流转作为跨农业结构调整的关键措施来抓, 按照本地农业结构调整目的要求, 围绕培育主导产业和优势项目, 精心制定土地流转规划。有目的地筛选适宜本地生产经营项目, 引导承包户流转土地, 调整结构, 实施规模连片经营。农户承包土地流转, 必须严格执行国家现行政策和有关法律法规, 坚持依法自愿有偿的原则, 又称保护自己提出申请, 在接转双方自愿平等协商、互惠互利的基础上, 根据本地产业发展规划、居住特点、土地状况等, 合理规定土地流转的形式和时限。村集体经济组织和农经部门要承担起土地流转工作的指导、协调、服务和管理职责, 切实做好对流转合同签订、结算的指导和减征、调整工作。要严格土地流转管理, 规范自愿申请、核实审批、合同签订、变更登记的程序。强化土地流转后的动态监测, 及时化解矛盾, 保证和促进土地流转顺利进行。
参考文献
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农地产权 篇2
关于我国的农地产权改革，理论界有不同的观点。有些专家认为，中国农地产权关系较为特殊，在当前的确权颁证过程中，要明确农地所有权是集体的，所谓确权是赋予农户承包权，承包给农户的使用权可以是多元的，这样农地就可能有多个使用权主体。我认为这种观点具有一定的合理性，但仍然没有解决产权主体与产权关系问题。因为农地所有权决定其他权能主体由谁代表，怎样发挥作用，怎样实现其职能，这些问题都需要明确。我认为，如果能确保农地经营权与收益权长期不变，实际上就确保了农户成为农地产权主体，即使多元化也是农户分散自己的经营权和收益权。可以借鉴其他国家（比如老挝、越南等国）的经验，不让农地所有权缺位是解决问题的关键。
关于如何实现农地流转，在一些专家看来，通过确权颁证确定了农地承包权主体之后，农地使用权就可以在不同主体之间流转。但问题在于，当前能够成为农地使用权主体的只有有资格的其他农户，一些企业资本只能通过租赁形式成为有限期的使用主体，而无资格的其他农户或者市民不能成为农地使用权的主体。同时，许多农户们仍然视农地为生活的最终保障，宁愿将土地撂荒，也不愿把农地流转出去。我认为，当前农地流转的困难仍然是农地产权关系没有理顺造成的。
实现农地的合理流转及经营，目的在于优化农地资源配置，实现农业的现代化，达到此目的的关键在于使农民的收益、集体的收益乃至国家的收益最大化，因此，农地流转及经营的收益实现及收益分配问题至关重要。根据所有权决定其他产权权能的马克思经济学观点，按照统分结合、双层经营体制，我认为农地流转及经营收益应在集体和农户之间进行合理分配。农地的绝对地租由农地集体所有权形成，应当归集体所有，且只能适当将其部分分配给承包农户，不能全部给农户。在现实生活中，绝对地租没有属于农民集体所有的现象十分严重。级差地租也应该进行合理分配。例如，国家投资修建道路，会改变农地的交通条件和价格，形成级差地租，国家理应参与这个地租的分割，而不能全部归于承包农户。
农地产权制度的改革历程 篇3
关键词：农业,农地产权制度,改革,历程
建国至今, 我国农地产权制度经历了多次改革, 从农地所有权的角度, 作者将改革历程主要分为四个主要阶段:农地个人所有制阶段、农地混合所有制阶段、农地人民公社化阶段、农地集体所有家庭经营阶段。
一、农地个人所有制阶段
1950年, 中共中央实施了《土地改革法》, 开始土地改革, 正式确立了农地个人所有制。在当时的社会环境下, 农地个人所有制的实施, 一举推翻了封建的剥削的土地制度, 实现了“耕者有其田”, 极大地刺激了广大农民的生产热情, 解放了生产力, 使农业生产有了长足的发展。经过改革, 我国主要农产品产量显著增加, 农业总产值也大幅提高。相关研究资料显示, 1950—1952年农业生产以每年平均13.8%的速度向前发展, 粮食、棉花、油料年均增长率分别为13.1%、43.2%、17.8%。这说明, 农地个人所有制是符合当时农业发展需求的, 是有效的。
但随着农业生产的进一步发展, 农地个人所有制越来越不能满足我国农业生产发展的需要, 的, 其不足也越发的明显:第一, 个体小农对自然灾害的抵抗力差, 所经受的风险太大, 保障太低。如果不幸遭遇自然灾害, 农业生产损失就会非常巨大。第二, 个体小农不管生产再好, 也难以形成大规模生产, 水平有限效益不高。取得的效果越来越不符合农业生产发展的需要。因此, 政府进行了互助组、初级社、高级社的改革。
二、农地混合所有制阶段
1953年中共中央通过了第一个互助合作决议, 互助组开始建立, 到1954年建立初级社, 再到1956年、1957年建立高级社。在此阶段, 农地所有权归农户, 但经营权和各种生产资料由具有互助性质的集体组织占有。
互助组和初级社的建立, 采取了农户自愿的原则。首先, 农业合作社的建立, 进大规模大面积的农产品种植, 并且通过合理的分工, 减少了劳动力的浪费, 极大地提高了农业生产的效益, 解决了农业生产难以规模化的难题。
其次, 农业合作社的建立, 能够集中多数人的力量与智慧, 改进提高生产工具与生产大环境, 提高了科技含量, 给农业生产提供了有效的保障, 消除了个体小农对自然灾害抵抗力差, 风险性极大的缺陷。
再则, 明确农地产权, 部分的劳动合作与简单的生产资料合作, 完整的剩余索取权对农民有很强的激励作用。
但后来, 我国受尽早建立社会主义主观愿望的影响, 忽略了我国当时农业生产发展的客观需要, 不符合我国当时的客观实际, 建立了高级社, 农地制度开始逐步转向公社化阶段。土地归集体所有, 由集体统一经营, 但集体的规模较小。在此阶段, 农地产权制度是低效率的, 农业生产开始出现轻微的负增长。
三、农地人民公社化阶段
1958年直至70年代末和80年代初, 人民公社运动确立了单一的土地集体产权制度。在此阶段, 农地的所有权和使用权归人民公社, 而且一切生产资料都归人民公社所有, 农民也失去了“退社权”。由于受主观思想影响, 急功近利, 不符合我国客观实际, 降低了农业发展的增长速度, 这一阶段的农地产权制度改革是失效的。
首先, 在从上一阶段到这一阶段的过程中, 强行地将农民的农地所有权占为集体所有, 并且不给予任何方式的补偿, 这种做法完全不尊重农民的意愿, 对农民造成了极大的侵害, 严重打击了农民的生产积极性。
其次, 平均分配的原则是极其不科学的。不管干多干少, 得到的总是一样的。这样的分配原则难以调动农民的积极性, 甚至造成消极怠工。农民彼此效仿, 生产大幅下降, 造成了都吃公家的情况。
再则, 缺乏合理健全的管理制度。在具体运行当中有很高的交易费用, 造成其效率是极其低下的。
由此说明, 此时期农地产权制度不符合我国农业生产的需要, 结果造成了我国农业生产不进反退, 长期处于落后状态。
四、农地集体所有、家庭经营阶段
从十一届三中全会开始, 我国进行了农村土地制度的改革。由于公社化阶段土地所有权和经营权都归于集体造成了生产的低效率, 因此农地改革使农民拥有了独立的土地使用权, 形成了家庭联产承包责任制。新的土地制度, 使农民有了部分的剩余索取权, 投入越多, 所得越多, 使广大农民的生产热情空前高涨, 农业生产得到了极大的发展, 大大解放了农民的生产力。许多学者对新制度进行了实证研究, 发现家庭联产承包责任制的实施对1978—1984年农业增长的贡献达到40%左右。
此后, 中央颁布了一系列的相关政策对新制度进行调整和巩固。经过多次调整和巩固, 进一步分离了土地的所有权和使用权。同时在保证集体所有制的基础之上, 各地根据各地的实际都有了一定的创新, 极大地促进了制度的完善和农业生产的发展。
2004年以来, 中央又颁布一系列政策完善农地制度, 加强土地承包制度的稳定性和长久性, 对农民的承包权加以明确和保护。这表明国家正在进一步放松集体经济控制, 转而加强农民的剩余索取权。
60多年来, 我过农地产权制度大致经历了上述改革历程, 取得了一定成就, 但仍存在一系列问题。通过回顾与分析, 可以看到, 农地产权制度必须符合当时社会发展的需要, 根据当时的客观实际进行改革, 并且不断完善, 这样才能促进农业生产发展。否则, 轻则延缓发展速度, 重则造成发展的倒退。
参考文献
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农地产权 篇4
关键词：农村土地权利；法律；地方性法规
中图分类号：D922.32 文献标志码：A 文章编号：1002-2589 （2011） 17-0127-02
一、问题与背景
我国法律在规划、用途和数量等方面，对于土地权利（尤其是转让权）有着严格的管制，尤其限制农村土地用于非农业用途，限制非农业人口取得农村土地的使用权。这也就限制了农户通过转让土地而获得的价值增值[1]。
成都从2003年以来，即把统筹城乡，走城乡协调发展之路作为地方政府的发展战略，2007年即成都又作为中央“统筹城乡综合配套改革试验区”的一部分，从而使城乡统筹上升到国家区域发展的政策试验层面[2]，这是在农村土地权利领域，弱化城乡土地分割，减少土地用途管制最为重要的政策背景。
2008年的5.12特大地震，导致成都多个区县遭受人员和财产重大损失。灾后房屋重建工作，对更灵活的特殊土地政策有着迫切需求：第一，由于地震灾害的影响，因而需要调整土地规划，更为集约地利用土地资源，从而必然涉及土地产权的流转；第二，需要通过土地产权的转让、抵押，更有效地筹集资金用于灾后房屋重建。由于上述两项原因，成都市政府在“统筹城乡综合配套改革试验”的政策背景下，出台了一系列改革农村土地产权制度，特别是集体建设用地使用权制度的地方性法规和规范性文件。
二、成都农地权利制度改革的规范基础
2007年以来，在统筹城乡发展的统一部署之下，成都市颁布了一系列与农村土地权利制度有关的地方性法规，主要包括以下三个方面的内容。
（一）农村土地的确权与登记
农村土地的确权与登记在《土地管理法》，《农村土地承包法》中均有明确的要求，但在实践中，由于历史遗留，技术制约等方面的原因，农村土地的确权与登记在准确性、完整性等方面均存在很大的缺陷，权属不清也是造成农村土地权利纠纷的重在原因之一[3]。成都在2008年初颁布了《集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》，对农村土地的权利人、方位、面积和用途等事项进行了确认和登记，并通过村民会议等形式对于确权过程中出现的纠纷进行调处和解决。土地经过确权后，政府向权利人颁发了权利证书——向农户颁发的土地承包经营权证、宅基地使用证和农村房屋所有权证，向集体建设用地的向占有和使用者颁发的集体建设用地使用证。确权和颁证不仅使农地权利有了证明权属关系的书面形式，更重要的是通过确权登记的程序，厘清了产权界限，并且以政府公信力为支持对外公示。由此产权的清晰界定，奠定了农村土地产权流转的制度基础。
（二）对农业用地灵活运用“建设用地增减挂钩”政策
“建设用地增减挂钩”国土资源部在2005年出台的改革措施[4]。允许地方政府通过土地整理和复垦等方式，在一个区域减少农村非农业用地；而后将由此节约的建设用地指标挂钩到另一区域使用，通常情形下的挂钩区域只在统一县级行政区域内。实质是通过土地开发整理，实现在农用地不减少前提下的城乡土地占补平衡。
（三）对集体建设用地放宽使用权在用途和流转上的管制
在流转方式上，成都建立了集体建设用地流转制度，试行与国有土地使用权相类似的“招拍挂”转让，允许集体建设用地通过出让、出租、入股、联营等方式实现权利转让，并向取得集体建设用地使用权的主体颁发集体建设用地使用证。从而达到集体建设用地与国有土地“同地同权”的改革目的。
三、成都农地权利制度改革的案例分析
本文选取了引入社会资金联合建设和宅基地使用权抵押进行分析。这两项制度的共同特点是，通过权利转让或权能重新安排而实现土地融资功能，而这样的制度安排高度依赖于法律规范的基础支撑作用。
（一）引入社会资金联合建设
引入社会资金联合建设是充分利用土地产权经济价值的一种模式。集体经济组织或农户与社会投资者签署联建协议，由投资者提供资金在农户的宅基地上为农户修建房屋；作为对价，投资者可以取得剩余宅基地面积40年的使用权和基于其上的房屋所有权。在特定的事例中，我们的调研注意到有投资者与乡镇一级地方政府签订协议，修建集中安置农户的多层住房，并配套社区公用设施；而剩余的集体建设用地，用于兴建商业经营用房，房屋所有权为投资者和农户共有，从而使得农户可以分享持续经营所产生的收益。这实际上已属于大规模的开发式重建。根据成都市的规定，投资者可以取得集体建设用地使用证和房屋所有权证，土地用途应登记为“非住宅类商业用房”；因而直接进行商品房开发是受到限制的。这在一定程度上是为了避免与国家禁止“小产权房”的政策相冲突[5]。
但是它事实上已经突破了《土地管理法》相关规定，是对该法第43条取得农村建设用地使用权法定用途的扩张，也是对第60条建设用地使用权进入市场的扩张。政策制定者逻辑是：法律没有明文禁止这种扩张性解释，即为允许（默许）。从公法以法律授权为基础的一般理论而言，这样的逻辑是有一定法律风险的；但是在地震这一特殊环境下和统筹城乡改革试验区的大背景下，又有其正当性。
（二）宅基地使用权抵押
宅基地使用权在现行《担保法》第37条第2项的规定中是不能用于抵押的，因此银行通常拒绝发放以此项权利为抵押的贷款。在灾后重建过程中，都江堰市政府通过成立农村产权担保公司，作为保证人为农户向银行取得贷款用于重建房屋提供担保，而农户将宅基地使用权抵押给该担保公司作为反担保。在这一交易安排中，农村产权担保公司通过向贷款机构负连带责任的方式起到信用增级的作用，提高金融机构的贷款意愿。而其自身的信用风险则通过抵押权减低。
但是其中仍然存在很大的法律风险。当农户无法清偿债务时，农村产权担保公司作为反担保的抵押权人，需要变卖宅基地使用权和房屋所有权并作价受偿。由于《担保法》明确禁止将宅基地使用权抵押，而在这一制度中，农村产权担保公司可能无法成为宅基地使用权和房屋所有权的合法出卖方，从而无法真正有效实现其权利。更为关键的是，如果宅基地使用权被出售转让，任何非集体经济成员都可能取得宅基地使用权和其上建筑物所有权。这既与《担保法》相冲突，也与《土地管理法》和《农村土地承包法》不符。由此可以判断，这一模式实际上只是将银行所不愿意承受的法律风险转移到了农村产权担保公司，而 这一公司也只是政府财政支持下的“特殊目的公司（SPV）”，其设立只是为了规避《担保法》禁止政府作为保证人的规定；唯有如此才能解释农村产权担保公司不考虑预算约束的风险承担行为。
四、成都农地权利制度改革的法学解读
虽然我国的土地法律制度是建立在诸多强制性规范基础之上的；但在地方实践当中，土地法律的刚性特征并不明显；在不触动基本法律框架的前提下，纸面上所定的条文，可以因为“严重滞后于实践”的原因，而被地方性法规，政府的规范性文件或其他政策安排所变通。
（一）地方性法规对法律的补充和细化
这是最通行也是制度变革风险最小的一种类型。例如对于农村各类土地的确权、颁证本身是由法律明确规定的，但法律对于程序和其他细节却没有作出相应的制度安排，因而这项基础性的产权制度建设长期没有能够真正开展，个别以协议等形式加以处理。在此情形下的改革，实际上是经由政策的配合实施，而将法律规定落到实处。
（二）地方性法规对法律限制的拓宽
以农村建设用地使用权为例，严格按照法律规定，其用途只能用于农村公益设施，乡镇企业和宅基地；在实践中沿海省份早已普遍采用出租等方式突破了法律的用途限制，而使其可以投入到其他经营性用途中。而成都的此次改革，通过地方政策，创设了农村建设用地使用权证，从而在制度上彻底拓宽了其用途范围，并给予物权意义上的权利凭证作为保障。用一位政府官员接受访谈时的话来说，就是只要用于建设的土地，就应该是建设用地，“集体所有”只是意味着集体经济组织成员应当从中分享到收益，而不应当限制农村建设用地的用途。
（三）地方政策对法律的规避
“农村土地不得用于商品房开发”这是经由法律和中央政府政策所共同确立的刚性规定，至少在现阶段仍然是土地产权制度改革的不可触及的“高压线”，但地方政策却可以对这类刚性规定巧妙规避。例如根据成都市国土局的文件，非农村集体经济组织成员取得农村集体建设用地使用权，在产权登记时，必须登记为“非住宅类经营性用房”。但实际上，基层政府部门的负责人也同样清楚，在农村地区，尤其靠近风景名胜的各乡镇，用于自住的住宅与经营性用房，其实界限从来就并不那么清晰。
（四）地方政策对法律的变通执行
以《担保法》规定的宅基地使用权不得抵押为例，由于这一法律条款的执行还同时涉及到商业银行的贷款管理制度，在现行体制下，地方政府并不能过于直接的干预商业银行经营，因而也就无法强制性的要求商业银行接受农户以宅基地使用权为抵押而申请贷款。但是这并不妨碍政府组建由其实际控制的新的信用主体——农村产权担保公司，来为农民向银行贷款提供保证担保，再通过反担保合同取得农户的宅基地抵押。即使存在很大的法律风险，这并不重要，因为农村产权担保公司实际上是以政府财政为支持的，并非真正需要接收宅基地使用权的抵押来覆盖风险，其事实上只是作为连通政府——银行——农户之间的一个信用中介而存在，宅基地使用权“抵押”仅仅意味着公司能够以此为基础对农户的贷款使用等方面加以监督。
五、结论
成都的这场农地权利制度改革，既有登记确权这样基础性的制度建设，也在一定范围内触及产权流转这一土地制度改革的重要命题。5.12特大地震之后的灾后重建，以一种特殊的方式，检验了这场改革。在法律法规的保障下，土地权利的界定和流转使得政府和农户均可以充分利用土地所蕴含的经济价值。成都的改革实践也表明，以地方政府为主体的改革受到立法权限的约束，使改革后的农地权利存在法律瑕疵或风险。因而，建立一个权利主体明确、权能完整、权利义务关系清晰的农村土地权利制度必须依靠全国性的法律制度变革。
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农地承包经营权的产权价格探讨 篇5
在现行农村土地家庭承包经营制度下, 土地所有权与土地使用权相分离是土地租赁关系的基本特征。广义的承包权即土地承包经营权, 包括承包土地的使用权、收益权和部分处置权等;狭义的土地承包权则是指基于集体成员身份和集体土地所有者的一份子而享有的承包集体所有的土地的权利, 并籍此为承包者及其家庭提供生计保障。由于农村地区长期缺乏与城市同样的社会保障制度, 农民对土地的承包经营权具有“成员权”的性质, 且体现了农民的“社会保障权”。因此, 农地使用权制度不仅体现一种产权制度, 一种农业生产经营制度, 其对农民的社会保障功能实际上体现的也是一种制度的内涵。这项制度是我国城乡二元结构制度体系的一项内容, 其本身虽然并没有以专门的法规形式被确立下来, 但却在家庭承包制的实际运行中得到了实质性的体现, 是一种非正式制度。[1]承包权作为一种成员权, 是农村土地所有权派生的权利, 与土地所有权有关, 也可以籍此分享一部分土地收益;同时, 承包权相当于国家对农民的就业保障资金, 在承包期内是农民实实在在的财产, 具有一定的物权性质。
学术界对于农村土地承包经营权性质的认识曾有不少争论, 例如物权说、债权说以及债权向物权转化说等。长期以来, 我国在农户土地承包权性质的界定上也是以政策规定为主, 通过定期的单边行政契约来规范, 承包的性质则以债权的形式体现。如1978年至1982年, 虽然名义上是包产到户, 但农民的土地使用权却缺乏相应的专门法律来全面规范、界定和保护。1982年, 党的十二大报告初步认定土地承包权具有一定的债权性质。1986年, 《土地管理法》的出台使承包土地在法律上得到了一定的认定。1987年, 《民法通则》的相关规定, 虽然让经营权得到了法律的保障, 但其占有权、控制权和处分权却无法得到有效的保障, 法律所强调保护的还是土地的承包权的契约性质, 即保护债权。尽管党的十五大和十五届三中全会强再一次强调了家庭承包责任制不变, 并通过政策的形式予以确认。但1998年, 修改后的《土地管理法》也只从行政法的角度对农村土地权利做出了简单规范。随着改革实践的发展, 土地承包权的内容越来越完整, 期限越来越长, 承包权向物权化方向前进了一大步, 但是仍然没有跳出债权规范的范畴。2007年, 我国出台的《物权法》第一次在用益物权中规定了承包经营权, 这一规定有利于保持权利的长期性和稳定性, 赋予了土地承包经营权的排他效力, 也为要求征地补偿提供了法律依据, 明显有利于促进土地流转。2008年, 党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (下称《决定》) , 提出了“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”, 即在政策上认定了承包经营权的物权性质, 为农地承包权向物权化方向的发展提供了积极的推动力。
尽管从法律和政策上都逐步确认了土地承包经营权的物权性质, 但现实中的农地承包权仍然受到债权性质的影响:如农村土地承包经营权没有直接并最终对土地的支配权;土地承包经营合同的主体只是特定的人;承包权利的约定只是以单边行政契约为主;如农村土地承包经营权转让仍受到一定限制;土地的社会功能依然存在, 土地的意识形态色彩依然很浓, 等等。[2]债权影响导致财产的性质不清楚, 且也影响了土地流转。无论土地承包权和使用权同时转让还是只转让土地使用权, 这种“报酬”如何支付, 其存在的理论根据是什么, 都需要进一步明确。笔者认为, 建立农地承包经营权价格体系, 可以纠正“农产品低价、农地资源无价”的价格扭曲现象, 使农地资源的开发与利用形成合理的运行机制, 提高农地资源开发利用效率。通过农地产权价格的变动, 引起供给和需求、生产和消费的变动, 从而影响社会资源的流动, 实现农地资源的合理有效配置。
二、农地承包权的产权价格确定
土地承包权本身不具有劳动意义的价值内涵, 其价格也不是由劳动价值所决定。但是在实践中, 当集体成员放弃土地承包权时通常能得到一定程度的经济补偿, 这个补偿就是土地承包权在经济上的实现。在目前我国的国情下, 土地承包权的本质是基于所有权的成员生计保障权, 其设定是基于集体成员福利保障, 在农村生产力水平低下、农民平均收入低下的情况下, 集体只能向其成员提供最低生活保障, 因而土地承包权在经济上实现的底线就取决于农民最低生活收入水平。理论上讲, 所有成员都应当享有土地承包权, 但现实中却存在着部分成员不拥有承包权或主动放弃承包权的情况, 从公平原则出发, 这两种情况都应当得到一定数额的经济补偿。一些地方为了实行土地适度规模经营, 对放弃承包权的农民给予了适当的经济补偿, 这是对集体成员作为集体土地所有者的一份子的肯定。为了稳定土地承包权, 很多村集体还实行了农户增人不增地的做法, 但增加的人口仍然是集体成员, 同样享有土地承包权, 若其放弃土地承包权, 还是要进行相应地经济补偿。这种经济补偿的原由来自于农地承包权 (作为一种财产形式) ——物权形式的存在, 是基于“承包经营权”。但随着社会的进步, 在农地承包权的社会功能淡化后, 承包权价值即会演化成使用权价值。
承包的“均田制”含有社会功能, 获得农地承包经营权者必须支付给让渡者一种生存权力 (货币或其他物品) , 即必须补偿让渡者生活保障和社会福利功能的损失, 这就为农地有偿转让提供了理论依据。我国的《土地承包法》、《物权法》都确立了农地承包权的独立性, 其权利的流转其实就是土地收益的流转。而农地流转则属于土地的二级市场交易。随着承包权的物权性质不断显化, 土地承包权的价值在实践中也会以流转价格的形式体现出来, 也就是说, 在一定区域内流转土地的亩均价格的高低会受到市场供求的影响。农地流转的需求, 尤其是在发达地区, 懂技术善经营的农民扩大种植规模表现得非常强烈。而农地流转的供给, 主要是由农民经营土地的比较收益来决定。早在2004年中央政府出台惠农政策前, 农地税费大多数都是由原承包户交纳, 转出户为了保住承包权, 往往“倒贴”税费转出。随着惠农政策的实施, 加之农产品价格逐年上涨, 增加了农产品的相对利润空间, 部分兼业户不愿再无偿甚至倒贴转让承包地, 往往通过把承包地转让亲友而把补贴内部化。在供需两方面的作用下, 自2004年之后, 各地农地承包权转让价格出现了逐年升高的趋势。[3]但是, 就大部分地区而言, 农地流转价格依旧低廉, 农地流转市场也并未得到进一步发育:如农地流转不活跃, 抛荒现象时有发生;农地交易期限短, 保障性差;农地交易价格未显化, 低偿甚至无偿交易比例依然不低。究其原因, 在于农资价格的刚性上涨降低了农地经营的效益, 加之农业面临的不确定性因素较多, 风险成本高, 效益极其不稳定, 都压抑了农地流转需求。
从目前来看, 农地承包权流转价格的发育还非常的不成熟, 这主要源于理论认识偏差与实践发展不足两个方面。长期以来, 学术界对于有关土地价值与价格的理解都是建立在马克思的地租理论基础之上的, 但是, 承包权是我国土地产权体系中的一类特殊性制度安排, 承包权所内涵的诸如价格社会稳定、保障价值 (指就业) 、生存保障和社会福利功能的货币化等本身就很抽象, 其价值的价格显化就更加困难。从实践看, 农地被长期排除在商品之外, 农地承包权价值就表现出缺少载体, 这就导致了农地交易活动违背价值规律。在法律层面, 2007年我国出台的《物权法》在实施之前, 承包权价值的法律依据还不充分;在政策层面, 中央政府一再强调维持稳定, 但地方政府的某些违规甚至违法行为却令农民无法形成稳定预期, 承包权价值处在非稳定状态;在经济层面, 土地的经济功能不明显, 农民因种地的比较效益低而忽视承包权价值;在操作层面, 农地承包权流动缺乏历史参考价格, 在交易时缺乏科学依据。
三、农地承包权产权价格机制的完善
要确保家庭承包经营长期持续下去, 必须使承包权价值货币化。党的十七届三中全会所作《决定》, 明确提出了要建立健全土地承包经营权流转市场, 允许农民以多种形式流转土地承包经营权, 并要求客观地对农地承包经营的价值与价格问题进行确定。因为农地承包权作为特殊的商品进行交换, 就必须明确其价值基础与价格形成, 这个价值应是农地承包权的社会功能价值与“资本化的地租” (生产力价值) 之和。[4]农地流转价格是权利的价格, 不同的权利对应着不同的收益, 权利的流转其实是土地收益的流转, 而不同权利收益对应着不同的价格, 即收益的资本化。权利不同, 收益不同, 贴现率也不同, 资本化结果也不同, 即权利转让的价格也不同。农地流转的价格体系是由农地产权结构决定, 从我国农地产权制度改革的趋势看, 所有权发生根本性变革的可能性不大, 促进以承包权为核心的农地用益权的完善和子权利的分割是将来一个时期农地产权完善的基本内容, 因此, 相应的产权价格改革将集中在通过用益权的完善和子权利的生长来促进农地流转和农地价格的形成和发育。
农地承包权的价格在很大程度上取决于农地的效用, 其包括社会效用和生产能力效用, 效用越高, 其价格就越高。在我国, 土地对农民的功能包括有产出保障功能、保障就业功能、养老保障功能、子女继承功能以及流转获利功能等基本方面, 其中, 流转获利主要通过集体内部流转与集体土地转为国有两个途径实现。当然, 在其流转价格的定位上, 可以参考农地的征地补偿标准。这是因为农地征地补偿标准包括了农地的社会效用和生产能力效用。我国《土地管理法》规定, 征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费 (土地补偿费为该土地被征用前3年平均年产值的6~10倍;安置补助费则按照需要安置的农业人口数计算, 每一个需要安置的农业人口的补助费标准, 为该土地被征用前3年平均年产值的4~6倍。每公顷的被征用土地的安置补助费, 最高不得超过被征用前3年的平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和上限不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍) 。在生产效用方面, 生产收益是农地最基本、最古老的权利, 其价值量是农地作为生产资料所具有的土地纯收益, 根据现代土地估价理论, 农地的生产收益权价值就是农地作为农业生产资料所具有的土地纯收益的贴现。[5]这其中有两个关键性的环节:纯收益的测算与贴现率的选择, 即既要完整地反映农地经营的实际成本与收益, 同时也要能反映各类风险因素。在社会效用方面, 不少研究者从纯经济角度提出了农地的社会保障功能正逐步弱化, 在部分经济发达地区这一趋势表现得更为突出。但是, 在我国大部分农村地区, 农民的生活水平还比较低, 且农产品利润空间扩展有限, 农民没有多余的收入可以用于购买商业保险, 特别是农村的社会保障制度尚不健全, 因而农地仍是农民社会保障的主要来源, 它的弱化只是我国经济发展过程中的一种时期性现象。随着经济的进一步发展, 特别是随着第二、第三产业吸纳农业剩余劳动力的能力增强, 农地的规模经营将逐步实现, 土地的社会保障功能也将变得越来越强, 并将会使农业就业者的生活与非农业就业者保持均衡。正因为如此, 在农地承包经营权的流转中, 必须对此有准确的价值体现。也就是说, 可以考虑以政府对城镇居民和农村人口的社会保险费用 (职工养老保险、职工失业保险和职工医疗保险) 支出的差额来对此进行定量的计量, 这其中的关键是要掌握城镇职工社会保险基金中的政府支出部分和农民社会保险基金中的政府支出部分。
农地产权结构决定农地流转的价格体系, 但农地产权并不是决定农地价格的唯一因素, 它还要受到诸如交易成本等因素的制约。[6]所以, 营造农地承包权价值实现的良好外部环境对于形成科学合理的农地承包权价格是有帮助的, 它包括健全承包权流转的立法、执法和仲裁制度以及建立统一、规范、公平的农地市场等基本方面, 特别是要建立和完善农地基准地价评估体系, 即依据农地综合质量评价计算分值, 划分农地等级, 并在各等级内确定标准田或抽样地块, 用收益还原法计算地价, 再参照同等级内各地块的综合质量分值、标准田价格 (或抽样地块平均价格) 、农地平均的社会保障系数, 比较修正后得到各等级农地基准地价, 并确定出宗地地价修正系数。
一是收集各分等定级单元 (或标准田) 的农地产出、收益、费用、收益分配等方面的资料, 根据农地内部生产情况, 对各类生产用途的收益和分配进行面积加权平均, 作为农地单元的平均收益、成本。
二是从农地总收益中分离出纯土地收益部分, 分离的依据是各生产要素对农地总收益的边际贡献。土地收益分离过程为:总产值扣除物资费用 (折旧、用电、机械等费用) 及其盈利额, 再扣除劳动费用 (以实际用工乘以当地标准工资计) 及税收。
三是根据当年银行存款利率、农地投资风险率。农地投资利润等因素, 结合农地市场行情, 综合确定出农地还原利率, 并以此利率将农地纯收益还原为价格 (得到单元价格或标准田价格) , 根据各单元在等级中的面积比重, 加权平均得到各等级的平均价格——基准地价。
四是根据估价区内农地资源的自然条件、经济水平等编制以基准价 (或标准田) 为核心的宗地地价修正系数与社会保障系数。
五是根据待估农地所处等级的基准地价 (标准田价) 及其相应修正系数、社会保障系数, 结合农地市场行情及评估目的, 最终确定其价格。
摘要：农地承包权是一种基于成员身份而设定的具有社会保障功能的产权制度安排, 随着实践的发展, 它逐步由债权向物权转化, 由此为其转让的价格形成奠定了理论可行性和现实的必要性。农地承包经营权的产权价格实质是一种虚假的社会价值, 其基础构成来自农地的生产力价值与我国国情下特殊的社会功能价值, 其价格高低则受到农地所提供的效用高低的制约, 以及受到农地所提供的社会保障功能的制约。
关键词：农地承包权,产权价格
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农地产权 篇6
关键词：委托代理,农地产权制度,产权残缺
我国农地产权制度实现了所有权与使用权的分离, 把集体所有的土地通过合约交给农民使用, 其本质是一种委托代理性质的契约安排。但产权的运行效率取决于契约的有效性、产权的清晰度和市场的完善程度。我国农地产权制度的运行中, 由于产权残缺、土地市场功能缺失, 委托人对代理人缺乏有效的监督和约束, 代理人机会主义行为存在。本文运用新制度经济学的委托代理理论, 剖析农地产权制度存在的问题及原因, 提出建立有效委托代理机制, 提高其运行效率的对策建议。
一、委托代理理论及其基本分析框架
委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一, 主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约, 指定、雇佣另一些行为主体为其服务, 同时授予后者一定的决策权利, 并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人, 被授权者就是代理人。在委托代理关系中, 由于委托人与代理人之间的利益不一致、信息不对称, 代理人对财产的责任和权利的不对等以及委托代理契约在信息不充分条件下的不完全等原因, 代理人可能为追求自身利益而刻意损害委托人利益, 产生代理人败德行为。而委托人同样由于信息不对称, 无法衡量代理人的工作成果与其所付出的努力之间的联系, 无法准确了解代理人的素质和能力, 造成劣质代理人充斥市场, 最终导致劣质者驱逐优秀者的“逆向选择”问题。
为了减少败德行为和逆向选择的可能性, 使代理人按照委托人的利益行事, 委托人需要通过严密的契约关系和监督手段来限制代理人行为, 使代理人为委托人的目标而努力。然而, 在非对称信息情况下, 委托人不能观测到代理人的行为, 只能观测到相关变量, 这些变量由代理人的行动和其它外生的随机因素共同决定, 充其量只能是代理人的不完全信息。因而, 委托人不能使用“强制合同” (forcing contract) 来迫使代理人选择委托人希望的行动, 激励兼容约束是起作用的。
二、委托代理视角下农地产权制度存在的问题:产权残缺
联产承包责任制下, 农地产权的委托代理安排具有复合委托代理的性质 (如图1所示) , 作为集体成员的农户拥有土地的终极所有权, 但由于这个所有权主体是由许多人组成的整体, 他们必须利用某种产权代理机制表达他们共同的意志, 行使他们共同的权利。因此, 他们将土地管理权委托集体组织行使, 形成以农户为初始委托人、集体为代理人的初级委托代理关系 (即所有权委托代理) ;集体与农户签订土地使用权出让合同, 将土地承包经营权委托农户行使, 形成以集体为委托人、农户为代理人的次级委托代理关系 (即经营权委托代理) 。
委托代理关系的有效实施依赖于有效的产权和完善的市场。然而, 由于我国农地产权制度本身的缺陷, 尤其是产权残缺, 没能为委托代理机制的正常运行提供相应的制度保障, 使农地委托关系严重失效, 这是我国农地困境的直接原因。
1.农地产权主体不明确
我国《土地管理法》规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”法律虽然规定土地为农民集体所有, 但“集体”实际上被界定为乡 (镇) 、村和村民小组三级, 到底农地属于哪一级集体, 现行法律规定较为含糊, 导致农地产权主体具有多重性。缺乏明确所有权主体的产权于是完全暴露在公共领域, [1]代理人的机会主义失去了最基本的约束。当国家强制低价甚至无偿征用农地时, 无人出面干预;当贱卖、侵占集体土地时, 无人出面制约。在缺乏有效监督的情况下, 农地的调整、规划和征用失去了规范。
2.农地产权界限不明确
农地产权界限的不明确即各项产权之间缺乏清晰的界定, 而且各产权主体的权责利也缺乏明显的界限。尤其是集体农户的终极所有权与集体组织的代理权之间界限的模糊。作为代理人的集体组织, 接受集体农户的委托拥有农地所有权, 其土地行为理应受到委托人的监督和制约。但实践中, 集体组织获得了事实上的土地控制权。这使集体组织得以将其意志凌驾于农户之上, 使作为委托人的农户对代理人的监督失去正常的权利基础。同时, 由于前述农地产权主体界定不清晰, 导致了农地产权空间界限的不明确。当以行政村甚至乡作为农地所有权主体时, 共同所有的范围明显过大。个体农户利益与共同体利益的关联随共同体范围的扩大而减弱, 农户对公共财产运行的关心也相应减弱。在这种情况下, 委托人对代理人的监督不仅面临昂贵的成本, 而且监督也产生了明显的外部性。于是, 委托人的监督放松, 而代理人的机会主义行为却受到激励。[2]
3.农地产权缺乏排他性
产权的排他性是现代产权制度的基础。由于农村社会保障体系滞后, 农民除了土地以外没有其他赖以生存的保障基础, 因而农地实际上是作为一种生存保险分配给了农民。换言之, 在现阶段, 农地对于我国农民不仅仅是农业生产资料, 更是一种生存保障资料, 是生存和发展的最后屏障。出于生存的需要, 任何农民, 只要他是特定社区中的一员, 其对集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价。农村集体所有权的这种平等性必然要求社区土地能随人口的变化进行周期性调整, 这种周期性调整使农民的土地承包经营权缺乏严格的排他性, 无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期, 其结果是弱化了农户对土地投资未来收益的预期, 减少长期投资, 并助长农户对土地的掠夺性使用。因此, 个别和眼前利益使作为经营权委托代理中代理人的农户同样产生机会主义行为。
4.农地产权限制不当
《土地管理法》规定, “农民集体所有的土地不得出让、转让或出租用于非农业建设”;“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”;“国家为了公共利益的需要, 可依法对土地实行征用或征收并给予补偿”。在我国农地一级市场缺乏的情况下, 这种制度安排使农地所有权的转化只能通过国家征用的形式由集体所有转化为国家所有。在土地非农化巨大利益的诱惑下, 代理人与借助于政治权利的寻租者相互勾结, 以各种“公共利益”名义低价征地, 委托人的终极所有权被架空, 进一步激励代理人的败德行为。而个体农户在土地征用中缺乏知情权、参与权和上诉权, 根本没资格成为土地交易的一方, 无法分享土地增值后的收益, 导致其土地财产权益直接受到集体性侵害。但受农民组织化程度高低和自身能力的影响, 个体农户不可能共同承担维权的成本, 理性的农民必然选择“搭便车”。
5.农地产权制度责权利不对称
任何产权安排, 应既赋予经济当事人一定的权能, 也使之承担一定的责任并获得相应的利益。如权能责任利益相背离, 就会使产权的约束和激励机制失衡, 造成约束不力或约束过度及激励不足或过度, 导致经济当事人理性地采取“不合理”的行为。现行农地产权制度下, 农户依据成员权取得了一定时期的承包经营权, 但对其承担的土地义务的界定并不明确, 同时, 其利益也缺乏充分的保障, 在短期利益诱导下, 农户理性地选择机会主义。而乡村集体组织及其成员取得土地的实际所有权, 它一方面作为基层政权组织代表着上级政府对社区土地进行管理, 另一方面又作为社区农民集体的代表与社区外成员就土地利用问题进行交涉, 但相关法律政策并没对其权责利加以明确, 使其权力的行使失去控制, 造成村干部在土地调整、再分配及土地征用中滥用职权、违法乱纪、侵害农民利益的败德行为时有发生, 增加了产权保护难度, 助长了代理人的机会主义。
三、提高农地产权制度运行效率的对策建议
农地产权制度委托代理关系的失序, 与委托代理关系本身缺陷有关, 但其根本原因在于相关制度保障的缺失。因此, 根据机制设计的激励相容原则, 要完善农地委托代理关系, 必须改革相关制度, 为农地产权制度运行提供有效的内部激励和外部约束机制。
1.明晰土地产权
产权残缺使农地产权安排缺乏明晰性、排他性、安全性、可转让性以及权、责、利缺乏对称性, 同时其可实行性受到限制, [3]增加了委托代理的成本。因此, 要建立明晰的排他性产权, 首先要明确界定农地的所有权归属。在承认和尊重农民对土地的终极所有权的基础上, 明确规定农地的所有权主体为农户。其次要界定集体产权的空间边界, 这是克服委托代理监督外部性的保证。根据我国农村的现实情况, 以自然村作为集体土地所有权边界符合村民的传统意识, 也使土地边界与村庄的地理边界和社会边界相契合, 有利于降低界定土地所有权的交易费用。同时, 以自然村为边界界定集体所有权, 由于土地公共占有的范围较小, 信息相对充分, 乡村非正式制度对代理人行为能形成有效制约, 惩罚和监督的外部性易于内部化, 也有利于降低监督费用, 提高委托代理效率。第三是提高使用权强度。从历史上看, 产权制度效率的改进, 无不与使用权强度的提高有关。[4]所以, 可将转让权、处分权、抵押权、继承权等农地产权束中一些无归属的权能与使用权合并, 由土地使用者掌握, 并使制度安排长期化。使用权强度的提高, 意味着使用者收益的增加, 减少其土地使用过程的短期行为, 对使用权主体有更大的激励作用, 同时也提高了基层政府的违约成本。
2.规范和完善土地征用市场
我国农地制度中委托代理关系的失效, 在相当程度上可以归结为农地征用市场功能的缺失。农地征用中的非市场化操作使委托人失去对代理人约束和控制, 加剧农地资源的流失。因此, 在农地征用中要引入市场化因素。一是要严格区分公益性用地和经营性用地, 并以立法形式明确界定“公共利益”的范围, 杜绝以“公共利益”的名义侵吞农地转为非农用地的行为。二是要提高征地补偿标准, 完善征地补偿机制。补偿标准的确定不仅要考虑土地的生产性收益, 而且要考虑土地的非生产性收益;补偿方案不能由行政机关单方面做出, 应由政府和农民双方平等协商确定;征地方案及补偿标准要与被征地农民见面, 实行“阳光操作”。三是规范征地程序。在现有土地征用程序的基础上, 建立土地征用目的审查制度, 强化征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度, 增加土地征用透明度, 健全土地征用过程的社会监督机制。通过建立公众参与、公开查询、举行听证及举报等制度, 加强社会对征地过程的监督, 确保被征地农民的知情权、参与权和监督权;同时, 要建立土地纠纷仲裁机制, 明确申诉的程序和专门的仲裁机构, 确保农民的申诉权, 将土地征用纳入规范化、法制化的轨道。四是土地征用市场化。长远看, 应逐步实行集体土地直接进入土地市场的做法, 以招标、投标或拍卖的方式征用土地。土地征用的市场化, 可减少针对土地资源的设租和寻租活动, 保护农民利益;通过市场对土地价值进行评估, 可减少农民在征地过程中的利益损失;引入市场因素的农地征用, 由于其公开性和透明性, 使委托人的监督和约束具有明确的依据, 有利于减低监督和惩戒成本。
3.构建规范的委托代理机制
土地集体所有制面临与现代公司制度类似的治理结构问题, 因此, 可以借鉴现代企业治理结构来构建委托代理机制, 如以股份合作制的形式建立和运行合作经济组织。作为农地终极所有者的农户将土地代理权交由合作经济组织行使, 而合作经济组织又将土地经营权转让给农户。这种制度安排使分散于农户的土地经营权集中到股份合作组织, 农户原来对土地的经营权转化为特定意义上的土地股权, 获得了土地的排他性产权。实践做法是:在农户自愿的原则下, 以土地承包经营权等折价入股组成合作性质的农业股份公司。这种建立在自然村上的合作经济组织不承担任何行政职能, 保证了土地所有权的独立性;通过自然村合作组织监督土地利用, 配置土地资源, 交易费用低廉, 且其作为代理人的行为较易得到监督;较小产权范围可以提高村民对土地的关切度, 有利于土地保护和地力培育;农户具有充分的退出自由, 代理人的机会主义行为面临更高的机会成本。这样构建的委托代理机制将有利于农地产权制度健康有序地运转。
参考文献
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[3]钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:理论与政策分析[J].管理世界, 2002, (06) .
农地产权 篇7
坚持家庭经营在农业中的基础性地位,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,是党和国家农村政策的核心主张。然而,很长时间以来,学界对农户作为农地产权及农业经营的主体地位,并未达成普遍共识。尽管赞同是绝对主流,但各种质疑总是存在。这些质疑主要来自三个方面:一是过于细碎分散小规模家庭经营,缺乏规模经济性;二是倾向于 “小而全”的自给型农户经营,导致生产效率低下与分工不经济;三是农户作为农地产权主体的“恋地”与 “惜地”行为特征,抑制着农地的流转与集中。
应该说,在真实的世界里,无论经济如何发展,结构如何转型,无论是在新兴的发展中国家,还是在西方发达的资本主义世界,无论是传统技艺手工业、商业服务业,还是现代工业、家族企业的存在及其家庭经营都具有广泛性。同样,农业的家庭经营亦具有普遍性和多样性,农户作为农地产权与农业经营的主体,具有历史决定性与现实必然性。
已有研究对农户主体地位的论证主要是关注于:第一,基于农业的自然特性及其所决定的生命节律,揭示农户现场处理灵活性所表达的天然合理性;第二,基于农业的场地依赖性及其所决定的时空差异性,揭示农户经营能力所体现的规模 匹配性;第三,基于农业的自然风险规避及其所决定的多品种种植策略,揭示农户分散经营的适宜性;第四,基于农业劳动合作所内含的监督困境与交易成本,揭示农户独立经营的比较优势及其有效性。可以认为,这些成果对于认识家庭经营的性质及其合理性,具有重要价值。但必须强调,这些分析的重要缺陷是,将农户的主体地位视为由农业自然特性与生产特性所外生决定。
产权经济学区分了两个重要的概念:一是产权赋权;二是产权行使。明晰的赋权是重要的,但产权主体是否具有行使其产权的行为能力同样是重要的。因此,对于一定的资源类型来说,某类主体能否作为其产权主体,取决于多个方面。Alchian指出,产权的确立,由界定和实施它的可能性与成本来衡量,这些又依赖于政府、非正规的社会行动以及通行的伦理与道德规范。〔1〕因此,本文试图以产权理论为主线,基于 “社会演化—法律规制—心理建构—农业特性”的分析维度,从历史与现实结合的层面,进一步探究农户作为农地产权与经营主体的内生决定机理。
二、社会演化:从共同经营到家庭经营
在采集狩猎的攫取经济阶段,人们随自然界食物资源的变化而迁移,直到人们掌握了农业生产技能开始定居的农耕生活阶段,土地才逐渐成为一种稀缺资源和人们赖以生存的生产资料。
1.从氏族公有到家族私有
最早的土地所有制是氏族公有制。由于生产力水平极其低下,为了向自然获取食物来维系生存,人们需要借助集体合作的力量,来降低面对自然的风险性以及获取食物的不确定性。因此,部落共同体,即天然的共同体,并不是共同占有和利用土地的结果,而是其前提。〔2〕到母系氏族公社的繁荣阶段出现了血缘关系更为密切的家族公社,是同一祖先传下来的若干代血缘近亲所结成的整体。大家族开始只是一个消费单位,后来发展为生产单位,最后从氏族公社中独立出来。氏族公有财产由此变为各个大家族的集体财产,每个大家族的集体财产对于其他大家族就具有了排他性,大家族成为集体占有财产的前提。秦汉以后,宗族共同体 (家族公社)仍然在一定程度上存在着,其经济性质是私有制基础上的共有制。共同体所有制的意义在于,同其他人协议联合组成为一个共同体,一方面享受产权共有带来的合作剩余,另一方面提升抵抗外部侵犯的排他能力。〔3〕
2.从家族私有到家庭私有——家庭经营的产生
家族公社早期,个体家庭尚没有产生,家族成员集体占有生产生活资料,土地属于 “共有共耕”。在家族或个体家庭内部,财产属共有;成员的血缘和情感认同最为重要,共同利益尚在其次。在较长一段历史时期内,生产力不具有个体性,一夫一妻的小家庭只能存在于共生产、共消费、共居住的村公社之中,尚未自成一个经济单位。〔4〕
农户必须投入几乎全部劳动用于农耕生产,无法分配出劳动力用于衣着等制作;同时由于经济条件十分有限,不可能分工协作,无法实现自己的劳动和生产自己的生活资料与必须的物质条件。〔5〕因此,客观上个体家庭仍然需要依附于瓦解之中的村社共同体。到秦汉时期,适合小农家庭经营的生产工具逐渐完备,促使个体家庭数量大为增多、规模渐趋缩小,家庭内部出现自然分工。这时,个体家庭独立经营才真正意义上形成。后魏以来,农具发展出现新的变化,大型农具向轻巧便利转化。后魏流行绕遍耕法,也适宜小田地耕作。于是,生产力的要素构成,越来越趋向于与家庭经营组织的匹配。
3.家庭经营的主导地位与市场融合
中晚唐两宋时期,钢刃熟铁农具出现,个体家庭依靠四、五口人,实行精耕细作,并完成再生产过程,实现家庭内部的耕织结合,小农家庭经营在广大农村占据统治地位。农忙时节邻里之间换工互助的劳动力市场、调剂余缺的地域要素市场与产品市场的形成,成为了维系个体家庭完成再生产的重要外部条件。由此,家庭产业结构趋向综合化、多样化、紧凑化,家庭经营的独立性、稳定性与生命力不断增强,直至明清长盛不衰。〔6〕家庭作为一个基本生产单位,在土地严重不足的压力下所形成的“农业+副业”生产单位,其劳动力要比雇工经营的经营式农业来得便宜,能够比雇工经营的大农场支撑更高的地租,从而战胜了雇工经营的大农场。农村家庭手工业生产作为农业的副业,一直顽强持续,排除了英国和西欧发展经验中的农户分化、人口流动以及城镇化。
即使在新中国成立后的二十余年农业集体经营下,和家庭经营一样,仍然同时依赖农业和副业。其后,在联产承包责任制下,土地均分,中国农业再次返回到小规模的农户家庭经营。
三、法律规制:家庭经营主体地位的强化
中国的土地制度是由共同体产权作为发端,历经氏族、宗族、家族到家庭的共同占有过程,并且由长期的共同占用演变为事实所有。在法律层面,经过朝代更迭,农户对于农地产权的主体地位不断得到巩固和强化。
1.国家所有权下农户家庭的土地“私有”
当代中国法律史论著大多将自商鞅 “废井田、开阡陌”的变法改革之后的古代中国定性为私有制社会。但是,也有学者认为 “秦汉以降的古代中国国家政权,无论在理论上还是在实践上,都有着不受法律有效制约的剥夺臣民个人财产的绝对权力”,土地私有权的法律观念并未形成。〔7〕黄宗羲在 《明夷待访录》中一针见血指出了皇帝与天下财产关系:皇帝 “以为天下利害之权皆出于我,我以天下之利尽归于己”。因此,皇权所有下的土地私有只是一个皇权许可下的相对稳定的占有权,土地 “所有者”并不具有对土地的终极控制权。尽管所有者比其他人对他的财产享有更大的权利,但是他的这些权利必须服从他所处的时代和地方的普遍法律约束。如农地再转让时受到亲属、邻居和抵押权人优先购买权的限制,而且土地占有者拥有的土地可能因为政局变动导致的迁徙、重新分配等而改变。〔8〕
历代的占田制、均田制、限田制等,国家要承认农民的占有占用权利,虽有保护农民土地权利之意,但主要意图在于防止富可敌国、制止私人财富扩张以及增加王朝财政收入。这些土地政策限制土地的利用权限,缩小田主对土地的收益范围,降低了私人土地权利的市场运作空间。〔9〕从这个意义上说,我国农户的土地产权主体地位在所有权层面缺乏实际实施的历史和事实。
2.法律建构中的农户土地产权主体地位
土地制度是农户家庭经营的核心基础。公元前216年,秦王朝颁布 “使黔首自实田”令,在法律上承认农民对土地的所有权。北魏至唐初均田制颁行,均田制下的农民基本上仍然是自耕农。〔10〕唐废均田之后,宋元至清,土地 “私有”最终成为土地制度主流。明初打击 “巨姓”豪富,强迫他们迁出本地,以期空出土地,为培植自耕农经济创造条件。至于明清,地主租佃制与小农自耕制成为中国封建社会土地制度的主体模式。〔11〕
户籍制度与税收制度是农户家庭组织单位延续的制度依据。早在2000多年前,中国就建立了统一的中央集权,政府专门设立 “户部”,主管户口与财政。与此同时,国家存在的基础是农业财政,于是,有土地的家庭成为国家的税收单位。〔12〕由此可见,传统中国从事各种民事活动的主要主体,是户而不是个人。国家财政实际上是农户财政,因此,政府保护和鼓励家户制,是具有政治社会意义的。
财产继承制是家庭组织单位再生产的机制。人和财产是中国农业家庭的两个基本要素,而土地又是最重要的财产。〔13〕“诸子均分制”带来了中国农村家庭分裂,实行 “分家析产制”,家户是财产分配和继承单位。经过 “分家”的过程子代获得了对原属其父亲的部分家产的法定权利,对这部分家产开始享有了专有权。〔14〕由此,血缘身份与家族人格财产进入到一个相对微观的 “小”家庭中,并继续繁衍生息。
3.土地产权的个体分化失败
在氏族社会,血统成为一个人能否进入某个特定群落即氏族的准入资格。在此意义上,现代法律研究所定义的人格在氏族社会时期就是指血统。人类进入了阶级社会后,以婚姻和血缘等为纽带形成的身份组织模式仍然是人类获取财富、保有既得利益的最有效形式。那么,身份社会下的个体为何未能成为土地权利的主体呢?
在国家层面,土地的经济权利的集中化将会创造另一个潜在的政权中心,由此威胁现政权。因此,历代帝王强制私人分割遗产,打破大型私产 (包括寺庙财产),试图十年一度重新分配土地,鼓励土地自由转让,并对长江下游的沃土征收重税。〔15〕因此,历代中国不存在完整、稳定的私有财产法律制度的基本条件,也无法产生以私为本位的法律体系。在产权主体生成角度,绝对所有权形成的前提是个人与家庭财富的分离,家庭的单个成员在财产方面成为独立的主体。中国历史的事实是,没有以私为本位的个人及意思自治,私人权利得不到应有的重视,也就难以形成与发展以保障私有财产权利制度为 核心的法律传统。〔16〕中国历来重视农业,而不是重视农民,其个人的权利主张一直没有进入社会的舞台。因此,中国的个体财产分化空间受到抑制,并形成以农户为单位的土地共同财产的产权特征。
四、心理建构:农户农地心理所有权及其强化
占有情感是动物本能,与遗传结构有关。爱物就如爱自己,物品也就成为自我的延伸。人类对排他性产权的占用及其争夺,是由进化适应性产生的天然驱动。〔17〕因此,所有权及其产权,是个体而群体、个人而社会的自内而外的一种 天然的心理需求。基于此,Furby提出占有心理学 (psychology ofpossession) 成为所有 权生成的 理论基础。〔18〕Pierce等指出,心理所有权是一种个体感觉所有权的目标或其一部分是 “他们的”的状态。〔19〕心理所有权作为一种 “人类属性”,不仅在不同种族、宗教、社会制度、文化背景下具有广泛性,而且外显为国家对产权的尊重与保护,并进一步在产权制度的设计中得到普遍的表达与满足。
中国的历朝历代,土地均被视为农民的 “命根子”,这显然是对农民土地心理产权的形象表达。在家庭承包制背景下,农户的农地心理所有权首先来源于国家赋权产生的保障性占有,而且这种占有的性质是以家庭为单位的,承包经营权证书的发放是以家庭为单位,所以这仍然是一种共同体所有的性质。值得注意的是,一方面,农地所有权归集体所有,农户拥有的是承包经营权,农户的心理所有权缺乏法律支撑;另一方面,在产权运作过程中,权利的运行却突破了原有的法律约束,形成了一套实际运行的秩序,农户是土地产权的事实占有者和实施者,农户的心理所有权得到集体范围内的认同,并在土地权利实施的层面具有强烈的排他性。所以,普罗斯特曼在研究中国土地问题时,提出了“准所有者”的概念,认为尽管农民对土地的 “准所有权”在所有权权限、土地调整、非农征收等方面存在不确定性,但长期的事实占有状态和使用可能造成农民支配土地的实际能力变化。〔20〕从实践来看, “增人不增地、减人不减地”及其确权政策,导致农业用地的占有和使用以家庭为单位处于一种长期稳定的状态,土地承包经营权逐渐演变为一种实质上的用益物权,不以权利所有者个人的消亡或迁移为终止的理由,成为财产权利,进一步强化了农户对土地的 “准所有”心理。〔21〕
农户的心理所有权具有两重性:一方面,在土地确权的现实情景下,农户的心理产权进一步由赋权的身份化 (成员权)、 确权的法 律化 (承包合同)、持有的长久化 (长久承包 权) 而不断增 强,从而使得农地经营权流转的前提条件是必须尊重农户意愿;另一方面,在产权交易的实施中,由于心理所有权及社会认同形成的 “准所有”,使得农地经营权流转并不是纯粹意义上的要素市场的交易,而是包含了地缘、亲缘、人情关系在内的特殊市场交易,并在结构上沿袭着共有产权的差序格局,形成了 “农户家庭—村内家庭外亲友—村集体—外部社会”的由内而外的多重交易秩序,即由血缘亲缘等形成的内部情感交易与陌生人的契约 交易。可见,农地流转有着特殊的市场逻辑。因此,推进农地流转市场的发育,既要兼顾到乡土社会人地关系的特殊性,又要改善流转交易的规范化与契约化。
五、农业特性:农户家庭经营的适宜性
农业生产是通过利用有构造的生命自然力进而利用其他自然力的活动,也是人类劳动与自然结合的过程。这两个特点意味着农业生产是一种以生命适应生命的复杂过程,其发生的场地具有相对不可移动性,而且具有环节的贯序、不可逆的特征;依赖外部环境,如光、热、水等具有不确定性;操作具有现场性与灵活性,等等。因此,可以理解,在工业活动中,等级组织的运营可以根据权威指令而进行,但农业活动的主体必须根据生物需要的指令来做出有效反应,这决定了农业组织要比工业组织必须更具有反应的灵敏性与行动的灵活性,由此内生出对灵活的信息决策机制的需求,于是决定了与之相对应的经济组织不可能是大规模的。〔22〕
我国农业生产曾经走过集体化经营的道路,如人民公社。但实践证明,这样的组织形式存在不适宜性。原因在于,人民公社体制下所有权与经营权合一,使其经营类似于古典企业理论中两权合一的“经营”概念。农业生产没有如同工业那样的中间产品,而只有在农作物生产发育过程结束后,才能收获最终产品。整个生产过程需要生产者对作物连续不间断地看管、照料,这依赖于对生产者责任心和努力程度的内在激励机制。但是,因为无法把他的劳动努力与别人的努力区别开来并在劳动报酬中予以体现,与此同时,自然因素也发挥着相当重要的作用,这使得劳动绩效的计量和劳动过程的监督异常困难。于是,在这一机制下,信息获取和处理成本极高,容易导致生产决策的失误;劳动监督和计量成本极高,容易导致偷懒、欺骗、 “搭便车”等机会主义行为。
解决的路径是让生产者拥有剩余索取权,并使其处于利益共同体的范围内。这个利益共同体的最好单位就是 “家庭”。家庭承包制便是在保持所有权不变的前提下,经营主体由 “农户”对 “集体”的替代,其核心特征是承包权与经营权的合一,表现出 “家庭经营”的特点。家庭经营具有制度安排的革命性变迁。首先,产权细分实现了所有权与承包经营权的分离,提升了产权的实施效率。其次,家庭承包经营更适宜于农业生命特性所决定的现场处理要求,降低了生产决策、劳动监督等组织管理成本。因此,家庭经营具有天然的合理性。〔23〕
家庭经营的本质,就在于将农户置于交易成本极高的承包权(即“准所有权”)的产权主体地位,通过经营权与生产权的细分及其交易,改善依附于承包权的经营权配置效率,从而避免了对承包经营活动的直接定价与直接交易。因此,家庭经营基础性地位的关键就在于农户的承包经营权主体地位。事实上,公社集体经营中以家庭为单位的“大包干”、承包权与经营权合一的农户经营,以及承包权与部分经营权分离后的家庭经营等,均可视为家庭经营。
六、进一步的讨论
农户对土地的家庭经营在不同政治体制、不同地域、不同人类历史阶段一直存在。中国的农地产权主体地位的不变性一方面有对传统中华文明血缘、亲缘关系的继承,另一方面也体现出个体与共同体产权关系的特殊性与共存性。因此,强化农户作为农地产权的主体地位,具有重要的政策含义。
第一,农户家庭经营的基础是血缘、亲缘、姻缘关系,它依然是农业生产的劳动分工协作、经济分配、监督管理与决策的重要组织形式。虽然,年轻劳动力外流的趋势难以扭转,外部市场经济社会的逐利思想不断侵入,但中国农地的承包权不存在退出机制,因此 “成员”身份带来的农地权利随着家庭的存在而延续,权利的继承也是在家庭这个共同体范围运作的。
第二,国家法律和政策不断强化农户家庭的农地产权。首先,对土地确权发证,承包期不断稳定直至长久化,均从地理上、时间上巩固了农户的土地权利地位。其次,严格控制工商业资本的涉农经营,并同时大力培育家庭农场、农民涉农创业等。这些举措都在不断巩固农户家庭经营的主体地位。
第三,尊重农民的土地权益及其意愿,赋予更加完整的产权实施空间。一方面, 《物权法》的颁布与实施,使农地财产性产权运作成为可能,有助于农户获得土地的财产性收入;另一方面,强化征地监管、调解土地纠纷以及相应的法律援助等,都缓解了农户与政府在土地问题上的对抗情绪,农户获得合理补偿的可能性得到强化。
第四,维护农户作为农地产权的主体地位,并不意味着小规模经营的必然性。因为农地所有权与承包经营权的两权分离,为农户承包经营权的进一步细分(即承包权与经营权的分置)提供了基础,从而扩展了产权配置及其效率改进的潜在空间。因此,农户产权主体与规模经营、多元经营并行不悖。
坚持农户在农地产权中的主体地位,坚持家庭经营在农业中的基础性地位,具有历史必然性。提高对农户主体地位的历史性与现代性认识,不仅是稳定和完善农村基本经营制度的思想基础,而且是深化农村改革、构建村庄秩序、创新农地制度与农业经营制度的核心线索。
摘要：在中国,农户在农地产权中的主体地位,不仅具有历史必然性,而且具有现实合理性。本文从社会演化、法律规制、心理建构与农业特性四个维度,分析农户产权主体地位的生成机理、发生机制与制度效率。文章强调,深化农户产权主体地位的认识,对于农地制度变革与农业经营方式的创新,具有重要的理论意义与现实意义。
农地产权 篇8
一、我国农地制度的现状及衍生问题
1.农地所有制度现状及其衍生问题
《中华人民共和国宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有以外, 属于集体所有, 宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”也就是说, 在我国, 农村土地所有权的主体是国家、农民集体, 这是我国实行公有制的社会主义基本经济制度在农地所有权方面的体现。实践证明, 这一所有权制度, 对于保持我国农地制度的社会主义性质, 发展生产力, 促进社会公平, 促进经济社会的良性发展起到了积极作用。但是, 这一制度在运行中衍生出的一些问题也不容忽视。
(1) 土地所有权主体虚置。
从所有者——集体角度看, 集体被虚置。首先, 按照现行的制度安排, 农地除国家所有外, 属农民集体所有。但究竟如何理解这个集体, 根据《土地管理法》第10条, “集体”是指村农民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织, 但这三种集体形式之间的界限不清楚。[1]现实中, 由于不清晰的所有权划分导致对农地生产和流转利润的争夺以及对农地投入的主体空缺, 造成农地所有权制度的外部性倾向。其次, 我国农地名义上的所有者实质上却没有土地的处分权利, 国家垄断土地一级市场, 集体不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地, 只有经过政府征收或征用后, 集体土地才能转让或出让。集体土地不能直接进入市场, 其产权就不完整。再次, 对集体土地所有权的来自不同方面、不同层次的支配、干预和限制, 大大削弱集体的所有权权能。尤其是在集体与政府的土地权力博弈中, 政府处于超越法律的绝对优势地位, 具有自我授予的强制力和裁决权, 成为集体土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者, 从而影响集体的权力。近几年某些地方政府为搞政绩工程违规强行征用农田就是例证。
从所有者——个体角度看, 农民被虚置。在我国宪法、普通法律法规和具体制度规范中对集体和个人之间的产权关系没有作出具体规定。现实中, 在农村经济活动中, 个体农民 (农户) 作为集体成员的地位被排斥, 农民作为被虚置的主体, 必然在行使所有权权利的时候出现缺位。理性经济人的本性和我国农村基层政权的强势地位决定了村委会、村级小组以及农村基层干部和县乡镇领导必然成为行使这一权力的事实主体。由此, 农村土地的集体所有性质必然被歪曲。正如一些学者所说的那样:“现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的, 甚至相当一部分农村基层干部和县乡镇领导也认为农村土地是国家的, 想怎么处置就怎么处置。”[2]
(2) 土地所有权权能残缺。
首先从集体角度看, 许多乡镇没有集体经济组织, 究竟谁是乡 (镇) 农村集体土地所有权代表不得而知;村民小组虽是基础, 但没有法律地位、没有经济核算形式、没有办公地点, 有的甚至连小组长也没有, 遇事由各户联合推举一名代表来商谈。这就大大削弱了集体作为农地所有权主体的能力资格。其次从农民个体角度看, 作为集体成员的农民个人, 其对集体所有的土地原则上没有所有权, 只有使用权, 农民是以行使使用权来体现其作为集体成员的所有权的, 但使用权和所有权毕竟是产权的不同权项, 具有不同的权能, 使用权不能代替所有权。现实中农民个体的使用权也是在所有权的权能行使范围内被保证行使的权利, 权能行使具有一定的局限性;另外, 农民的权利意识淡薄, 法律法规又没有明确规定农民个体和集体在农地所有权方面的相关性, 对农民个体来说所有权的归属不能给其带来什么“额外”的收益, 所以客观上形成了农民对农地所有权的麻木不仁。这种具有“双重残缺”特征的农地所有权, 客观上给乡镇集体经济组织、村民委员会或基层官员可乘之机, 他们在行使土地征用、承包、流转以及机动地的处置中超越代理人的权力设定, 规避代理人的义务履行和责任承担, 违背集体作为农地所有者的意志搜取利益, 造成事实上的农地所有权行使的不充分。
2.农地使用制度现状及其衍生问题
产权经济学认为, 使用权有广义和狭义之分。狭义的使用权是指建立在所有权基础上的经营权的一项基本权能, 是依法对对象物的实际使用的权利, 是与占有权、收益权和处分权关系并列的一项权能。广义的使用权是独立于所有权能之外的含有占有权、狭义的使用权、部分收益权和不完全处分权的集合。[3]根据我国农地产权结构的现实形态, 结合产权经济学的基本理论, 本文所谓的农地使用制度是基于广义的农地使用权而形成的制度。
(1) 农地使用权的设定不完整。
首先, 在使用权方面, 《中华人民共和国农村土地承包法》 (以下简称《土地承包法》) 规定土地承包期为30年, 从法律上赋予了农民比较长期稳定的土地承包经营权, 但前提是不得改变土地的使用性质 (即农业使用用途性质) ;同时, 《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》) 第十四、十五条还规定, 农村土地的承包经营者有保护和依照承包合同规定的用途合理利用土地经营农业的权利和义务, 这就大大限制了农地承包使用者的使用权能, 所以被称之为狭义的使用权。其次, 在收益权方面, 虽然《土地管理法》、《土地承包法》等相关法律法规规定了承包方 (农户) 有“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利, 有权自主组织生产经营和处置产品”的权利, 但是却没有相关的保护使用者农地收益的具体规定, 这一制度空缺直接导致农户权益的不能被保障。再次, 在处分权方面, 《土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”, 但是这种处分权却受到严格限制, 农民转让土地只允许在不改变土地使用性质 (即农业用地) 的前提下进行。即便如此, 农民转让土地还受到村集体组织的制约, 因为《土地承包法》规定:土地承包经营权“采取转让方式流转的, 应当经发包方 (指农村集体组织 笔者注) 同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的, 应当报发包方备案。”除此之外, 农民承包土地的抵押权利也被严格限制。我国《担保法》第三十七条规定:“依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地”可以抵押, “乡 (镇) 村企业的土地”可以与建筑物一起抵押;但“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得抵押”。以上现象充分说明, 农民对所承包土地的处分权是不完全的。
(2) 农地使用权的运行不稳定。
虽然现行的农地家庭承包制赋予农户 (农民) 较大的农地使用权, 并且已构建的制度规范体现了以使用权为核心的制度趋向, 但是现实中来自多方面的因素作用于农地承包关系, 土地产权的制度设计自身又无法抵御外界作用力的干扰, 导致农地使用权运行的不稳定。
①土地调整的影响。
据农业部1998年对全国6省824个农户的调查资料显示, 曾经调整过农地的农户为751户, 占样本总数的91%, 最多的调整过8次, 全国平均调整农地次数为2.31次。由此可见调地行为的普遍程度。同时, 各地之间的差异也非常大。河北和陕西的平均调地次数都在3次左右;浙江的农户平均调地次数较低, 仅为上述省份的1/3;而湖南、安徽和四川三省的农户平均调地次数则分别为2.6次、2.5次和1.7次。究其原因, 农村基层政权和村干部的趋利性和农地承包者的使用权不能被保障是导致农地频繁调整的最直接原因。已有的研究指出, 调地导致了农民对农地使用权的预期不稳定, 抑制非农经济的发展, 理性的农民将减少对农地的长期投入, 倾向于短期、掠夺式的耕作, 从而影响农村经济的增长, [4]导致使用权运行的不稳定。
②承包期限的影响。
为了促使农民形成有效的农地投入——产出预期, 我国政府对农地使用权期限的制度设定几经变迁。1984年, 《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》明确指出“土地承包制一般应在15年以上”。1993年, 中共中央国务院再次发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的通知, 决定在原有的耕地承包期到期之后, 再延长30年不变, 更加稳定了农民的土地预期。为了进一步稳定承包权, 2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》使承包经营权体现出部分所有权的性质, 对调整承包地作出严格规定:一是规定承包期30年不变;二是规定承包期内不得收回农地;三是规定农地权利可以依法转让、转包、入股、互换、继承;四是规定承包期内发包方不得调整承包地。但是, 国家出台政策制定法律延长农地承包期限。稳定农地使用权的同时, 也出台了相关规定来强化这种有限性。例如, 《土地承包法》第三十三条第三款规定:土地承包经营权“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”, 这就限制了人们对土地的长期投资, 特别是限制了城市资本向农村的转移。同时, 不管国家关于农地承包期限的设定扩大到什么程度, 有限的使用权期限必然对农地使用权的稳定性构成威胁。现实中, 由于人口变化、农民收入的变化、农地资源禀赋变化以及国家城乡发展进程的客观现实, 必然超越政策法律的规定, 对农地使用权的稳定性形成挑战。[5]
二、促进农地产权制度有效变迁的措施
中国的现实国情和农村、农业与农民发展的实际表明, 离开农地所有权讨论农地使用制度问题, 在中国这样既有数千年小农经济传统, 又有合作化运动实践的国度, 其实是一种帕累托最优的选择, [6]其也符合现代国际学术界的主张。据此, 笔者认为我国农村土地制度改革的总体思路应该是:坚持和完善农地集体所有制, 对现行农地使用制度进行有效创新, 以所有权和使用权的有机结合的制度设计为突破口, 构筑归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地产权制度。[7]国家政策的执行受到特定制度的约束, 同时特定的制度运行同样受到宏观政策环境的影响。我国农地产权制度的运行要取得预期的效果, 除了对制度本身进行修改、完善之外, 宏观政策的调整也是必要条件。
(1) 改变农地承包期限, 变有限承包制为永久包制。
实践证明, 农地承包经营权期限的长短直接影响到农地资源效益的发挥, 影响到地权的稳定性, 而不稳定的地权会使农民对自己承包经营的土地缺乏长期预期, 从而减少土地投入, 影响到土地的利用效益。实行农地家庭承包制之后, 为了稳定农地承包关系, 国家陆续出台相关政策延长农地承包期限, 从1984年中共中央的1号文件确定的承包期限的15年到1993年中央1号文件的“30年不变”, 两次政策变动更加稳定了农民的土地预期, 增加了农民种粮的积极性。但是有期限的使用权必然对权利的运行构成威胁, 农地承包期的有限性必然成为各种农地行政性调整行为的借口, 只要土地承包期是有限的, 土地调整就有存在的合理性。所以, 笔者建议改变农地承包期限, 变有限承包制为永久承包制。
(2) 改革农业补贴政策, 变“普惠制”为“混合制”。
从2006年起, 中国政府决定免除实施了两千多年的皇粮国税, 并且对种粮农民实施综合补贴 (补贴项目涉及农机、良种、化肥、农药等十余项) 。截至2007年6月30日, 参加我国新型农村合作医疗制度的人口已达7.2亿, 占全国农业人口的82.83%。2008年, “新农合”基本覆盖全国所有县 (市、区) ;农村最低生活保障人数大幅增加, 达到1600万, 较2002年增加了近三倍;农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费, 贫困家庭学生免除课本费和补助寄宿生生活费。这些政策的实施是以农民户籍身份为依据的, 具有“普惠制”的色彩。政策的实施, 增强了农民对身份的依赖, 限制了农业劳动力的转移, 客观上削弱了农地使用权流转的动力, 制约了农业规模化经营的发展。有鉴于此, 笔者认为应该改革现行的惠农补贴政策, 变“普惠制”为“混合制”。所谓“混合制”就是补贴依据除了参照农民身份之外, 还要兼顾对农地规模经营者的扶持力度, 使国家的补贴资金向种田能手、种粮大户倾斜;同时, 还要在农地规模经营者金融信贷和农地经营的风险防范等方面给予政策扶持, 建议各级政府应建立完备的农业风险基金制度、农业保险制度和农业救助制度, 在规模经营农户遭受风险时, 能险有所保、险有所靠。
3.培育农地使用权流转市场, 提高农地资源配置效率
制度经济学认为, 明晰的产权必然是可以被交换的, 只有不断地被交换的产权才能充分发挥其权能, 稳定产权关系。[8]目前我国农业总体市场化程度为60%左右, 其中土地要素的市场化水平还不足10%, 这直接影响到农地产权制度的稳定性, 制约农业经济的发展。为此, 要积极培育农地使用权流转市场。具体而言, 一要继续加大农业投入, 提高农业生产技术和条件装备, 提升科学技术在农业的适用范围, 扩大农户规模经营标准, 促进农地使用权的需求有效增长;二要稳步提升农产品价格, 制定农产品最低保护价格的长效机制, 切实保证农地经营者的实际利益, 增强农地承包者的有效预期;三要加快建立农村各项社会保障措施, 使部分农民进得了城、离得了乡、舍得了土地, 增加农地使用权的有效供给;四要尽快完善农地产权的法律法规, 以法律的形式明确农地承包经营权的物权特性, 赋予农民明晰的、排他的、安全的、稳定的土地承包经营权;五要通过制度建设最大限度的减少乡村干部使用行政手段频繁地对农地承包经营权进行调整的行为, 促进农地使用权市场的有效竞争。
摘要：农村土地家庭承包制在中国运行了近30年, 实践证明, 这一制度设计符合我国的基本国情, 制度运行取得了巨大的成效。但在现实中随着客观环境的变化, 这一制度又逐渐曝露出缺陷和不足, 制度运行也衍生出很多问题。本文试图运用产权经济学的分析方法剖析我国农地承包经营制的所有权主体虚置、权能残缺以及使用权的设定不完整、运行不稳定等问题, 探索性的提出了我国农地制度的改革设想:调整农地产权结构, 积极发挥产权功能;改革国家惠农政策, 创造良好的农地产权制度运行环境;培育农地使用权流转市场, 提高农地资源配置效率。
关键词：农地,使用权,制度
参考文献
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[2]常金海, 刘建军.当前农地流转中存在的主要问题及成因分析——以潍坊市为例[J].理论学刊, 2005, (01) .
[3]黄少安.产权经济学导论[M].北京:经济科学出版社, 2004.
[4]吴玲, 农地稳定与农地调整——农地制度安排的悖论[J].当代世界与社会主义, 2007, (02) .
[5]赵阳.对农地再分配制度的重新认识[J].中国农村观察, 2004, (04) .
[6]张红宇.中国农村土地产权政策:持续创新——对农地使用制度变革的重新评判[J].管理世界, 1998, (06) .
[7] (德) 柯武刚, 史漫飞.制度经济学[M].商务印书馆, 2000.
农地产权 篇9
1 新型农业经营体系下农地产权结构中出现的问题
1.1 农村土地产权制度与土地所有权不够明确
农村土地除了国家所有权外, 其他都归农村集体组织所有, 并由这一组织进行相应的经营及管理。在实际的发展运营过程中, 通常是由农村村委会进行统一的规划及管理, 按照人口进行土地的分配, 但是这一组织通常会忽略农民自身的经济来源, 从而导致土地产权及所有权不够明确[1]。
1.2 农村田地的分化趋于细碎化
随着经济建设进程的不断发展, 我国的农业土地产权制度制约了现代化新型农业经济发展进程, 使得农业用田逐渐呈现分散化。因为农业经济的发展形势较为单一, 所以农村无法对农田基础设施进行综合化的管理, 从而导致在农业生产过程中出现“靠天吃饭”的问题。
1.3 农村土地逐渐呈现荒废化
近几年我国大力推行了城镇化的建设, 深化了农村经济发展的改革, 使得国家的经济发展水平逐渐的呈现工业化与城镇化。但是根据相关资料表明, 现如今, 我国很多农村地区的经济发挥仍然没有变化, 人口呈现老龄化, 缺乏劳动力, 土地呈现荒废化。随着国家劳动力发展水平的不断提高, 农村经济水平得到提高, 因而导致了农村生产投入力度降低。
2 新型农村经营体系下农地产权结构的法律权益
新型的农业经营体制下农地产权管理制度的原则受到了农业用地产权制度的制约, 同时也是农地使用权及所有权的问题。主要问题就是农业用地财产与财产管理体系问题, 这也是农业用地管理制度中最重要的问题, 因为这一问题涉及到了土地产权的的规定与管理, 以及关于农村用地相关经济法规所属权的问题。采用合理的图例产权管理制度能够科学的分配农村土地资源, 这样既能改善农业生产要素的分配原则, 也能促使农村土地所有权趋于合理化。严格的规范农村土地的使用权与收益权, 能够有效的调整农地产权管理制度。根据我国《土地管理法》与《农村土地承包法》的相关规定, 只有完善农地的承包管理权以及住宅基地的使用权, 才能进一步的促进农村经济的综合发展。
深化农地产权制度改革, 可以确保农民合法权益不受侵害, 可以进一步的健全农村经营及管理制度, 明确农村用地的产权关系, 达到保护农民的目的。提升对农村土地的使用效率, 不仅能确保农村土地资源的合理化应用, 还能深化农业产业化改革。
3 新型农村经营体制下农地产权结构的法律逻辑
3.1 明确农地产权制度
农村用地产权指的就是农村土地的占有权、所有权、使用权以及处理权, 属于农民财产的主要权利。在贯彻落实土地集体所有权的同时, 应确保农民具有土地处理权以及使用权, 从而达到减少土地集体所有权的问题的目的, 加快农村土地流动要素的重组, 明确农村用地主体。
3.2 健全农村用地的法律法规
尽管我国制定了与农村土地集体所有权相关的法律法规, 但是在很多方面仍然存在着制约问。在征用农地时需要确保土地市场能够正常运行, 健全新型农村土地管理制度, 确保农民的合法权益, 面对相关问题应及时予以解决, 不能阻止农民进行土地交易, 不能减弱农民合法权益。
4 结论
当前我国的新型农村经营体系在土地产权制度方面存在着相关的问题, 因此需要了解产权结构, 明确土地所有权的主体, 确保土地等农业经济发展要素能够正常运行, 充分发挥农村经济市场中资源分配的合理化, 健全相关法律规定, 促使农村相关土地问题能够得到有效的解决。还需要创建完善的监督管理系统, 确保农民的合法权益, 并进一步的提升农村经济的发展进程。
参考文献