农地产权资本化

农地产权资本化（精选7篇）

农地产权资本化 篇1

一、引言

在深化农村改革、促进城乡经济社会一体化的重要关口, 农村土地产权制度成为解决纷繁复杂“三农问题”的肯綮与核心。因为“在农村土地承包关系中, 产权关系是最核心、最深层, 同时又是最基础的部分, 如产权制度安排比较科学, 利益各方的权利关系才会更清晰, 农村土地承包关系才能更加有效地得到维护”。[1]但在中国现行的法律框架下, 农村土地产权中的所有权、使用权、收益权和转让权的明晰流转已有一定的底线, 那就是, 所有权归集体。中国《宪法》规定, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的外, 属于集体所有。基于宪法的此规定, 1998年《土地管理法》第10条对农村集体土地所有权作了进一步规定:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。

虽然农村土地集体所有权的法律规定导致集体财产控制权的模糊不清, [2]但党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》[3]进行定调后, 短期内农村土地产权制度框架 不会有大的变动。

在这样的制度约束下, 如何进行农地产权制度创新?如何发挥群众的创造性和积极性达到农民权益的保护和增加, 是现阶段各地政府与农民共同的自觉追求。在保证农地所有权归集体的前提下, 对农地使用权进行资本化运作, 适当规模经营, 提高农民收益, 山东枣庄的“徐庄模式”, 就是这种土地承包经营权实现资本化运作的典型范例。

二、“徐庄模式”概况

“徐庄模式”发端于枣庄市山亭区徐庄镇农民一次伟大的本土创新实践。山亭区位于枣庄市东北部, 是山东省30个经济欠发达县 (区) 之一, 农业人口41万, 丘陵山地面积占88.6%, 人均耕地面积0.8亩, 素有“八山一水一分田”之称, 人多地少。

徐庄镇土山村是一个偏僻贫困的小山村, 人均耕地仅有6分, 30多户村民中就有十多户举家外出打工。因为打工比种地收入更多, 很多耕地被撂荒。基于这个现状, 土山村村会计张凯华萌生了以土地入股、租借耕种的想法, 把零碎的土地集中起来, 规模种植以提高经济效益。张凯华的想法得到了本村和临村大多数人的支持, 于是开始研究政策法律, 酝酿成立徐庄土地合作社。2008年5月1日, 8名农民发起人以土地经营权作价的方式分别出资5000元, 共计4万元作为注册资金, 召开了合作社的发起大会, 确定张凯华为合作社法定代表人。经过一番周折, 2008年7月山亭区工商局为徐庄土地合作社颁发了营业执照, 这是国内第一个具备法人资格的农村土地专业合作社。徐庄土地合作社在短时间内就发展了280户农民入社。

在政府的推动下, 2008年9月14日中国第一家农村土地使用产权交易所——山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所揭牌, 枣庄市委副书记、市长陈伟亲手把土地使用产权证颁发给徐庄土地合作社的280户农民。2008年9月, 徐庄土地合作社以300多亩土地的使用权作抵押从农村信用社获得了30万元贷款, 解决了秋耕的燃眉之急。枣庄市政府随后在全市建立了市、区 (市) 、乡镇三级农村土地使用产权有形市场交易网络。市级建“三农”服务中心, 区 (市) 级建农村土地使用产权交易服务中心, 乡镇建农村土地使用产权交易服务所。目前, 枣庄市已有各类专业合作经济组织600多家。其中, 合作社294家, 规模经营土地6万亩左右。“徐庄模式”土地的资本化运作模式在枣庄市全市开花结果, 引起了山东省乃至全国的广泛关注。[4]

三、“徐庄模式”创新中的政府行为

“徐庄模式”被有关专家誉为“我国农村土地制度改革的一大突破”。国内有关媒体则将“徐庄模式”归结为“三个全国第一”:全国第一家创办了获得工商注册的土地流转合作社;第一家由区政府向农民颁发农村土地使用产权证;第一家建立了农村土地使用产权交易所。仔细分析“徐庄模式”的经验, 我们发现, 来自民间农民自发的变革冲动和杰出的创造力是内因, 但更为重要的是, 当地政府的新管理理念和以提供服务为宗旨的行为给“徐庄模式”取得成效提供了适宜的外部环境。在“徐庄模式”从开始酝酿、到发芽开花结果的过程中, 枣庄市政府的一系列政策措施的出台, 起到了非常关键的作用。

1.积极进行相关政策宣讲解读, 引导农民制度创新的自发性, 培育社会创新力量

2007年7月1日实施《农民专业合作社法》后, 枣庄市政府及山亭区政府就组织相关专业人士, 耐心细致地宣传合作社法的主要内容和核心精神, 把国家意志以喜闻乐见的方式渗透到民间基层社会中。徐庄土地合作社是徐庄镇土山村8位农民以土地承包经营权 (收益) 作价入股成立的生产性的法人单位, 土地承包经营权就是农民对合作社的出资。这与全国其他地方的合作社有很大区别:其他地方的农业合作社大都是为农业生产经营服务的服务性经济组织, 对于以土地承包经营权入股合作社并成立法人登记的尚无先例;而徐庄镇的合作社是以土地承包经营权 (收益) 作价入股成立的。这种以土地入股合作的模式, 发端于农民的自主意识, 是徐庄农民自主创新的结果。这种合作社的功能在于:不仅解决了徐庄镇因农民外出打工土地撂荒的问题, 还为土地的规模化经营铺平了道路, 为“徐庄模式”的资本化运作体系的创建打下了坚实的基础。

2.顺应民意, 在现行法律框架内进行灵活的制度创新, 由政府向农民颁发土地使用产权证

根据《物权法》和《农村土地承包法》, 县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证, 确认土地承包经营权。山亭区人民政府所发放的是“农村土地使用权产权证”, 是在颁发土地承包经营权证之外, 另行颁发的权利凭证。持证人在产权期限内按规定用途, 可以依法使用、经营、流转土地, 也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。土地合作社、种植大户受让土地后, 可以全体成员的土地使用产权证为基础, 向区 (市) 政府申办总的土地使用产权证。农村土地使用权产权证并不涉及土地的所有权和承包权, 是在保证土地集体所有权、农民承包权和农地性质“三不变”的前提下, 单就土地的使用权进行确权, 通过发放土地使用产权证, 达到盘活土地资本的目的。[4]这是我国农村土地制度改革的一大突破, 集中体现了地方政府的探索和创新精神。

3.加强农地流转组织机构设置, 设立农地使用权产权交易流转平台

枣庄市山亭区徐庄镇在土地合作社成立的基础上, 设立了徐庄土地使用产权交易所为农民流转土地提供服务。这样既避免农民私下流转土地所带来的各种风险, 也为土地抵押权的实现打下基础。全国各地设立土地交易所的并不在少数, 但针对土地产权率先设立交易所的却只此一家。[6]

4.推进农村金融制度创新, 在不触犯现行法律规定的前提下, 允许当地金融机构提供土地抵押贷款服务

2008年9月, 徐庄土地合作社以300多亩土地的使用权作抵押从农村信用社获得了30万元贷款, 为合作社的正常启动提供了资金保障。根据《担保法》的规定, 农民家庭承包的土地是不得用于抵押的。但山亭区农村土地产权有形市场的建立, 使得土地使用产权证作为资产抵押具有了实际价值, 而且抵押的是土地使用权的收益, 这并不违背现行的法律规定。不仅如此, 银行信用社等金融机构通过土地产权交易机构处置抵押物具有现实可操作性, 一旦贷款不能按期偿付, 金融机构可通过产权交易市场处置土地使用产权, 收回贷款。风险降到最小, 抵押权能够实现, 金融机构乐意提供土地产权抵押贷款。山亭区农村信用合作联社创设的土地使用产权抵押贷款这一金融产品, 使得土地能够融资, 让“死资产”变成了“活资本”, 正式实现了农地产权 (使用权) 资本化目的。

5.制定配套法律规范, 确保土地承包人权益, 为农村土地产权制度改革提供司法保障

2008年12月22日枣庄市中级人民法院出台了《关于为我市农促土地改革提供司法保障和服务的意见》。该意见肯定了山亭区等地农村土地承包经营权资本化试验符合当前政策, 是不违背现法律规定的土地改革模式。对于抵押的财产属于以家庭承包方式取得的土地承包经营权的, 因《农村土地使用产权证》期满后土地承包经营权将恢复为原承包人所有, 不会发生抵押权实现后农民抵押人长期丧失土地承包经营权的后果, 该类抵押并不违反现行法律的禁止性规定, 应确认抵押有效。金融机构因以《农村土地使用产权证》抵押借款纠纷诉至法院的, 应最大限度保障金融机构实现抵押权益。对涉及农村土地改革的案件应坚持快审快结, 不得贻误农时, 为农村改革发展提供司法保障和服务。司法机关为土地改革提供权威专业的法律意见, 让金融机构摆脱后顾之忧, 确保土地资本化的试验顺利进行。[4]

四、启示与思考:产权制度改革中的政府角色定位

“徐庄模式”作为农地使用权资本化改革的典型代表, 其中的政府行为, 对我国大部分地区的基层政府具有重要的启示意义。中国的市场经济改革, 关键要处理好国家-市场-社会三者之间的关系。在国家与社会理论框架[8]和奥尔森“集体行动经济学”[9]的理论观照下, 政府角色定位应朝下面两点努力:

1.国家与社会:建立“培育社会型政府”

“国家与社会”是西方政治社会学的核心问题之一, 近年来越来越多的学者使用这一理论框架分析中国的社会现状。[8]有学者认为在走向现代化国家的中国, 国家政府应该逐渐放权、分权, 把更多的权力交由市场和社会, 逐步构建自由的市场体制、扩大公共领域的结构转型。[11]还有的学者认为, 中国经历了再分配和与之匹配的极权体制的长期支配, 自组织的社会生活机制不说被彻底消灭, 至少也是受到极大压抑之后, 面对新的历史条件, 重建或生产社会生活的各种制度和规范——我们必须先有一个社会, 然后才能保卫它。[12]另外有的学者认为, 当我们运用“资产者公共领域”和“市民社会”概念分析中国问题时, 我们其实预设了一种国家与社会之间的二元对立。他认为, 国家与社会的二元对立是从那种并不适合于中国的近现代西方经验里抽象出来的一种理想构造。我们需要转向采用一种三分的观念, 即在国家与社会之间存在着一个第三空间, 而国家与社会又都参与其中。再者, 这一第三领域随着时间的变化而会有不同的特征与制度形式, 对此需要作具体的分析和理解。[13]

不管哪一种观点, 在对市场化改革中国家政府与社会关系问题上, 都在“小政府、大社会”上达成一致。建立协调和高效运转的政府行政管理体制, 首先必须对政府职能进行准确定位。在计划经济体制下, 政府的作用几乎是无限的, 但是实际效果并不好。在市场经济体制下, 市场的作用已经越来越大。凡是能够由市场调节的, 应当交给市场去调节;凡是能够由社会自己解决的, 政府绝不介入。因此, 在重塑政府行政管理体制的过程中, 有必要根据有限政府的原则退出部分领域。

“徐庄模式”所在的枣庄市政府, 就是坚持“有限政府”、“小政府”的理念, 着力培育社会组织与民间力量, 尊重来自基层农民的创造性。譬如案例中, “徐庄模式”的真实创立者, 正是土山村村会计张凯华。像当年小岗村几户村民冒着极大的政治风险签字搞家庭承包一样, 土山村村民也拥有制度创新的蓬勃激情和丰富想象力。面对农民的创造性, 当地政府不是打压他们, 而是培育他们, 给他们创造更加宽松的外在环境。当来自民间社会的涓涓“细流”汇成符合民众利益的“大江”时, 一场制度性的变革也就瓜熟蒂落了。

因此, 要建立“培育社会型政府”, 就是要建立尊重社会力量、敢于退出部分权力领域的新型政府, 这既是政府社会管理体制改革的需要, 也是现代民主社会进程的需要。

2.政府与市场:建设“强化市场型政府”

美国马里兰大学曼瑟·奥尔森教授在他的著作《权力与繁荣》中, [14]通过引入政府权力于经济增长分析之中, 说明了国家权力与私人权利 (或政府与市场) 之间的相互关系决定了繁荣程度。[9]1997年秋天, 在奥尔森因心脏病突发而去世前的四个多月, 他主持召开了一次讨论会。在这个讨论会上, 奥尔森创造了一个可以高度浓缩其长期增长理论的重要概念:强化市场型政府 (market-augmenting government) 。一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利、并且能够强制执行各种契约, 与此同时, 它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利, 那么这个政府便是一个“强化市场型政府”。[9]尽管这个概念还没有在《权力与繁荣》这本书中出现, 但在书稿中, 奥尔森已反复论证了经济成功的两个必要条件:第一, 存在可靠且明确界定的财产权利和公正的契约执行权利;第二, 不存在任何形式的强取豪夺。

枣庄市政府在进行农地使用权资本化改革中, 初步建设为“强化市场型政府”。首先, 在现行法律框架内, 把农村土地产权进行分割, 把其中的使用权明晰起来, 实行资本化运作, 向农民颁发“农村土地使用权产权证”;其次, 责令相关司法部门制定配套法律规范, 确保土地承包人权益, 为农村土地产权制度改革提供司法保障, 出台《关于为我市农促土地改革提供司法保障和服务的意见》, 肯定了山亭区这种农地使用权资本化试验符合当前政策, 并规定了对农地使用权进行抵押的具体细则, 在此基础上, 土山村的合作社贷到了秋耕农作所需的30万元款项;再有, 为当地农村土地使用权的流转建立完善的产权交易所平台, 为广大农民提供全面的服务措施。这些政府行为, 不靠权力强迫农民, 不靠恐吓威胁农民, 而是在促进市场的建设方面大做文章, 这种“强化市场型政府”才是下一步改革中基层政府转变的方向。

总而言之, 枣庄市政府在推进农地产权资本化改革的过程中, 有很多有益的探索和尝试, 其“培育社会型政府”和“强化市场型政府”的角色定位值得各地基层政府借鉴学习。

参考文献

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[13]黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”-——国家与社会间的第三领域[C].黄宗智主编.中国研究的范式问题讨论[A].北京:社科文献出版社.2003.

[14]Olson, M.Power and Prosperity:Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships[M].New York:Basic Books, 2000.

农地流转与农地产权制度之思考 篇2

但它们都只能是完全的或部分的权属关系的变动, 而绝不是空间位置的变更。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的, 并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。“土地产权制度”这一概念包括以下两个方面的内容:其一, 土地产权制度是一定社会条件下, 人们在占有和利用土地过程中所形成的人与人之间结成的社会关系的总称。其二, 以土地为媒介结成的人与人之间的关系, 有的上升为国家意志, 形成有关土地的法律和政策。因此, 土地产权制度既包括经济关系, 也包括法权关系。前者属于经济基础, 后者属于上层建筑。为促进农业规模经营和剩余劳动力的转移, 就应当规范使用土地转让权, 使农民能够更多地获得对土地的处理权和收益权。

作为农业生产最重要的生产要素和劳动对象的土地, 适度的规模经营是农业发展的必要条件和客观要求。农地的适度规模经营是指土地的经营在最优的规模上实现劳动、资本、技术等各种生产要素的优化配置, 提高土地的生产效率, 降低生产成本, 通过规模经济的实现, 从而获得收益的最大化。低价征用农民的土地, 是当前农民利益流失最严重的一条渠道。据中国社会科学院农村发展研究所国家社会基金课题组和国家软科学重大项目课题组2003年8月至2004年6月联合调研, 征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题, 占总数的60.1%。

一、我国现行农村土地产权制度的弊端

当前, 我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有、家庭联产承包责任制度。这种制度模式在20世纪80年代曾极大地推动了我国农业生产的发展, 但是随着时间的推移, 其内在缺陷也逐渐暴露出来, 主要表现在以下几个方面:

1.国家与集体的土地所有权界线不清。根据我国法律规定, 城市的土地属于国家所有, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有;农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地, 国家依法征用的土地, 依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法我们可以得出:农村土地除了国家的就是集体的。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的, 哪些土地是集体的, 更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地, 实际上也是极其模糊的, 比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展, 新设建制市的不断涌现, 老城市区的不断扩大, 出现了新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有的问题。同时, 建制镇被法律认可为城市范围, 而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。因此, 这种模棱两可、含含糊糊的规定, 似乎连立法者也解释不清。

2.土地所有权效力不完全。 《民法通则》第71条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见, 占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。从理论上讲, 农民集体拥有法定的土地所有权, 应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上, 我国的集体土地所有权是一种不完全的所有权。首先, 在使用权和收益权方面, 通过承包合同而取得土地承包经营权的农民, 本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利, 然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同, 还有些基层人民政府以调整产业结构为名, 强行干涉农民的自主经营权。另外, “一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配”。我国人多地少, 人地矛盾比较尖锐, 人口对土地的压力越来越大, 但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展, 现行农民土地权益被随意剥夺的现象十分严重。大批农民被迫离开赖以生存的土地, 导致农民失业又失地。其次, 农村集体土地所有权无最终处分权, 一方面, 国家建设需要使用集体所有的土地时, 国家只要通过征用就可以了。另一方面, 我国立法不但禁止集体土地买卖, 而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体所有者失去了对土地的处分权, 同时也使本应属于集体的出让金流入国库。据此, 集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。

3.现行土地征用制度难以保护土地承包经营权为核心的土地他乡权利。根据我国民法原理来分析, 集体土地所有权被征用并不必然导致土地承包经营权的土地他乡权利的消灭。也就是说, 国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权纸上所设的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则, 农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏, 农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。

二、建立规范的产权流转渠道

2002年8月, 全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》, 以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转, 这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是:从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发, 在稳定和完善土地承包关系的基础上, 按照依法、自愿、有偿的原则, 积极稳妥地推进土地使用权的合理流转, 使之朝着健康、有序的方向发展。这在实质也就有了土地产权流转的含义。

土地产权制度建设, 必须明确允许土地产权流转的权利和义务, 并对流转给予规范。从主体上来说, 土地产权流转的初始主体分两类, 一类是农村集体经济组织, 一类是行使集体土地使用权的农户;内容上, 土地产权流转包括土地所有权流转和土地使用权流转两种形态, 它们的经济内容是地租、地价市场实现;形式上, 土地产权流转是通过地租、地价实现土地产权转让的市场形式, 即买卖、出租和抵押。土地买卖是以地价为杠杆的土地产权一次性转让, 这是土地产权的全部出让。土地出租是以地租为杠杆的土地产权某项权能—使用权的契约转让。土地抵押则是以地价为尺度, 以土地产权为对象的债权担保, 已并不直接涉及土地产权转让, 只有当土地产权担保的债务不能如约履行时, 才会发生土地产权的转让。工具上, 土地产权流转的市场工具是土地产权证书。它是土地产权流转借以实现的法律凭证。土地所有权的流转工具是土地所有权证书, 如一般所说的地契;土地使用权流转的工具是土地使用权证书。

1.土地产权流转要坚持土地权利登记原则。

登记能够明确土地的归属, 有利于保护权利人, 使享有权利的人在设定范围内 (如农土农用) 有权自由行为, 使其他人在设定范围内负不作为的义务;登记具有公开担保的作用, 能促进土地流转, 并确保安全和有效, 有助权利人高效率地使用土地;登记还可以作为贷款的依据, 权利人可以据此获得贷款来改善土地的生产能力。同时, 要坚持契约自由原则。市场经济本质上是一种自由经济, 即以自由的方式实现资源优化配置。“没有契约自由, 就没有真正的民法和真正的市场经济。”理想的市场经济运行状态是经济主体自由进出市场、商品自由流通、要素自由组合、价格自由议定、结构自由调整。土地权利可转让性, 一方面确保土地资源的利用最有价值, 另一方面也可保障经营者收回投资, 坚持契约自由原则, 土地是否流转, 以及土地流转的形式, 应该由农民自主决定, 能保障农民依照自己的意志转让土地使用权。当然, 基于土地的农业生产中的基础作用, 这种转让是有约束的, 即属于规定保护的农用土地, 转让不能改变作业性质。目前土地流转主要以行政方式推动, 流转的控制权主要掌握在乡村基层干部手中, 一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”, 造成了矛盾。这也与中央关于土地流转的“自愿、依法、有偿”的三个原则相违背。另外, 土地流转必须依法进行, 就是按照《土地承包法》规定的原则和程序进行规范的流转。

2.实现农村土地使用权的股权化。

当农村土地所有权明确, 地权界定明晰, 农民对土地的支配权是相当长时间的, 而且制度确保土地流转时, 应该允许尝试农村土地使用权股权化的操作方式, 甚至可以在有条件的地方进行农村土地的股权化运作并且不断扩大。土地股份化是推进土地使用权流转的一种有效方式。所谓土地股份化, 是指鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等, 并按其股本大小定期领取土地股权收益。土地的股权化是使土地价值化、货币化, 这既是建立有效产权制度的一项基础性工作, 又是有效推动土地流转的一项技术性操作问题, 使得土地产出不是实物形态分配, 而是价值形态参与分配。在农村实际经济活动中, 农民最担心的即是土地的调整与变动, 即使是充分尊重农民意愿, 在发生承包到期、人口增减等情况下坚持公平与合理的原则来进行一些土地再分配, 也无法使农民内心安稳。而以承包的土地份额评估作价入股集体股份合作经济组织, 集体将土地有偿发包给种田大户实现土地的适度规模、集约经营, 提高劳动生产率的经济效益, 农户可以在年终按股分红, 这样的做法可以避免土地集中过程中可能产生的震荡。

土地的股权化还可以通过章程的有效约束, 监督土地经营的状况, 影响董事会的决策, 充分体现主体的物权。即使股东大会一致通过更变土地用途, 农户也不必担心那种失去土地和失去土地作为自己最低福利保障功能的顾虑, 因为股权为农户拥有, 权益永远在股份合作组织的经营中得到体现。土地的股权化才真正使得土地流转更富于实际操作的意义, 也更符合市场经济优化配置生产要素的原则, 有效地为农业产业化、现代化打下基础。当然, 土地的股权化的实施必须要有条件, 诸如乡镇企业的发达, 小城镇的兴起, 劳动力已大量转移到二、三产业上等等。

3.坚持科学引导和公平自愿原则。

各级党委、政府必须高度重视土地流转工作, 把推进土地合理流转作为跨农业结构调整的关键措施来抓, 按照本地农业结构调整目的要求, 围绕培育主导产业和优势项目, 精心制定土地流转规划。有目的地筛选适宜本地生产经营项目, 引导承包户流转土地, 调整结构, 实施规模连片经营。农户承包土地流转, 必须严格执行国家现行政策和有关法律法规, 坚持依法自愿有偿的原则, 又称保护自己提出申请, 在接转双方自愿平等协商、互惠互利的基础上, 根据本地产业发展规划、居住特点、土地状况等, 合理规定土地流转的形式和时限。村集体经济组织和农经部门要承担起土地流转工作的指导、协调、服务和管理职责, 切实做好对流转合同签订、结算的指导和减征、调整工作。要严格土地流转管理, 规范自愿申请、核实审批、合同签订、变更登记的程序。强化土地流转后的动态监测, 及时化解矛盾, 保证和促进土地流转顺利进行。

参考文献

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[4].试论我国农民权益保护问题郑容社会科学家.[J].2005

我国农地产权制度的改革路径探索 篇3

关键词：农地产权制度,农地产权主体,农地产权权能,农民成员权

农地产权制度是农村土地制度的基础, 建国后中国的农村经济改革实际上就是围绕着农村土地产权制度进行的。那么, 现有农地产权制度在现实中存在哪些问题?如何对农地产权制度进行改革与创新?这不仅是解决三农问题的关键, 也是实现农业现代化和城乡一体化, 维护农村的安全与稳定的重大课题。

一、农地产权制度的概念及其内容

农地产权制度就是关于农地所有权及农地的占有、支配、使用、处分等诸项权益的制度体系。农地产权制度的形成源于对土地这种稀缺性资源合理利用的客观要求, 其首要问题是农地权利的设置与分配, 其核心是不同产权主体利益的界定, 其主要目标是通过农地产权关系的合理分解, 来获取最大限度的土地投入产出效率。

农地产权制度从内容上讲, 包括农地所有权制度、农地使用权制度、农地收益分配制度、农地流转制度等。农地所有权制度主要规定农地所有权的内容、所有权的实现方式、所有权的法律确定形式等;农地使用权制度的核心内容则是确立独立于所有权之外的农地使用权规范, 以达到农地财产有效合理利用的目标, 其主要运行载体有承包制、租赁制、股份制等;农地收益分配制度是指在土地经营过程中, 土地收益分配与占有的原则、方式等一系列制度, 是产权主体在经济上得以真正实现利益的主要途径与基础;农地流转制度的目标是促进土地的合理流动与适度集中, 以便农村各生产要素实现最佳组合效应。

不同的农地产权制度对农业生产主体会产生不同的激励效应, 会导致不同的农业资源配置机制和不同的交易成本, 进而影响一个国家或区域的农业绩效。

二、当前我国农地产权制度存在的问题

当前我国农地产权制度是农地集体所有、家庭承包经营, 即所有权与经营权的相分离———农民集体享有土地所有权, 农户通过签定承包合同的方式获得农地的占有权、使用权和一定程度上的收益权。该制度对于繁荣农村经济, 提高农民生产积极性确实发挥了重要作用, 但随着我国农村经济结构的调整, 该制度也暴露出了不少矛盾和问题, 存在一定的缺陷。

(一) 产权主体虚位。

现行农地产权制度的缺陷, 最根本的一条就是集体财产缺乏人格化的产权主体。依照法律, 所有权是一项完整的对物支配权, 因此, 一个特定物上只能设定一个所有权, 所有权主体应当是明晰、具体和确定的。当前我国多部法律都对农村集体土地所有权主体进行了规定, 但都存在指向不明、表述不清、相互矛盾的问题。如, 在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中, 都规定农村土地归农民集体所有, 但这个“集体”到底是谁?农民集体的组织形式是什么, 有的规定是村集体, 有的规定为乡镇集体, 还有的规定为农村集体经济组织。从性质上说, 村集体、乡镇集体不是法律上的组织, 而是全体农民的集合, 是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体;而现实中许多村没有集体经济组织, 即使有也难以履行集体所有土地的经营、管理等行使所有权的任务, 需要由行使自治权的村民委员会行使集体所有权。根据《村民委员会组织法》的规定, 村委会是村民自我管理的基层群众性自治组织, 其承担一定的管理、服务职能是可以的, 但如果由它作为集体土地的所有者, 就可能导致少数村干部以及乡镇等各级政府干预和侵害集体土地所有权的后果。

(二) 产权权能残缺。

集体土地所有权权能残缺, 国家成为集体土地的控制者。从法理上说, 所有权为最完整的物权, 所有人不仅有权占有、使用其财产并从中获取收益, 而且有权处分其财产, 处分权是所有权的核心。判断一个主体是否拥有所有权, 关键看他有无处分权。现行法律虽然规定农村集体拥有农地所有权, 但同时《土地管理法》又规定, “为公共利益需要, 国家可以对集体所有的土地实行征收”;“建设占用地, 涉及农用地转为建设用地的, 应当办理农用地转用审批手续。”也就是说农地所有权人无权直接转让自己所有的土地, 只能先由国家通过征收程序低价转为国有土地后, 再由国家高价转让给开发商等土地使用者。所以, 国家在“公共利益”的招牌下, 不仅剥夺了农民集体的处分权, 而且剥夺了农民集体的部分收益权, 使农民集体只能得到行政性的征地补偿。

(三) 集体成员对土地享有的权利不明确。

《农村土地承包法》第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。《物权法》第五十九条也规定了应当由本集体成员决定的事项, 但是集体与集体成员的权利义务关系是什么?集体成员的范围如何确定?集体成员如何退出集体以及退出后利益如何分配?集体成员权的具体内容是什么, 集体成员权如何实现等问题, 相关法律都没有予以明确, 导致集体成员对土地享有的权利不明确, 在土地承包、征地补偿、土地流转等方面产生一系列实际问题。尤其在土地征收过程中, 土地开发商不与农民集体或单个农民打交道, 农民的参与权和决策权被剥夺, 利益维护无从谈起。所以, 法律应明确界定农民作为农村集体土地所有制中的集体成员, 对集体土地享有哪些权利, 权利如何行使和保障等问题, 这是集体土地所有制题中应有之义。

(四) 农地产权稳定性差。

虽然《农村土地承包法》规定, “承包期内发包方不得调整承包地”, 但又规定在某些特殊情形下可进行有限调整。而客观上由于人口增减、土地征用等原因, 农村土地承包权处在不断调整中, 造成了农民土地使用权的不稳定。有学者认为, 土地频繁调整的一个重要原因是基于“社员权”。土地集体所有赋予村社内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利, 因此, 集体所有的一个后果就是定期重新配置土地以适应村庄人口的变化。实践中, 农地分配依据的是人口经常变化, 出生、死亡、参军、升学等都要对土地进行适当调整。社员权和稳定承包权之间的矛盾引起土地的频繁调整与变动。因此, 从本质上看, “土地调整产生于农地集体所有、家庭经营制度的内在规定”。农地产权的不稳定性造成农民对土地长期预期不足, 土地经营行为短期化, 耕地资源严重浪费, 技术进步停滞, 阻碍农业生产力的发展。

(五) 农地产权可转让性低。

实行家庭承包经营以来, 农村土地政策虽然允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。但总体上看, 农户土地使用权流转的发生率处于较低的水平。产生此状况的重要原因之一就是目前我国相关法律法规对土地使用权流转的限制性规定较多。如:《农村土地承包法》规定, “土地承包经营权采取转让方式流转的, 应当经发包方同意”;《土地管理法》规定, “集体土地使用权不得出让、转让和出租用于非农建设”;《担保法》规定, “耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。这些规定使得当前农村土地流转形式多样化发展缓慢, 多数还采用互换、出租、入股等方式, 不利于农地的规模经营, 也不利于农业生产资金的融通, 使得农业生产可持续增长受到限制。

三、我国农地产权制度的改革路径

(一) 明确农地产权主体。

针对当前广大农村集体经济组织解体或名存实亡的现状以及村委会不具有产权主体资格的问题, 我们认为, 建立和完善农村集体经济组织, 特别是确定农村土地所有权的代表资格是当务之急。为此, 应制定《农村集体经济组织法》, 以立法形式确认包括农村集体土地在内的农村集体资产归农村集体经济组织所有的产权主体法律地位。同时, 设立“村民会议制”或“村民代表会议制”, 完善农村集体经济组织的治理结构。

(二) 完善农地产权权能。

相对于土地所有权, 集体土地使用权更丰富、更充满活力, 其产权安排更具现实意义。因此, 在当前农村土地所有权制度保持稳定的大背景下, 可以通过“虚化”所有权, “实化”使用权, 将所有权的许多权能让与使用者, 达到对资源和权利配置的优化。为此, 一是要完善集体土地所有权的使用权能。集体土地所有者在不毁损土地或改变土地性质的情况下, 有权对土地加以利用, 如在集体所有的建设用地上进行房地产开发, 将土地使用权让渡给土地使用者, 实现土地利用的最大化。二是实行农村集体土地有偿使用制度, 完善其收益权能。国家除为公共利益以外, 从事城镇扩展、房地产开发、旅游开发等, 需要征用集体所有的土地时, 应当比照土地产权交易市场的产权交易价格, 对农村集体经济组织给予充分的补偿。这样不仅有利于维护国家与集体之间的利益均衡, 也有利于避免中小城镇的盲目扩展和各种开发过热, 防止耕地大规模流失。三是完善集体土地的处分权能。这主要是针对农村集体土地所有权转移的单向流出性而言。我国物权立法应当规定, 在土地管理部门严格监督管理下, 农村集体所有的土地能够在土地利用总体规划范围内自主进入土地产权交易市场, 以实现土地所有权在各集体经济组织之间、集体经济组织和国家之间的双向流动。

(三) 明确界定农民成员权。

土地承包经营权本身是特定集体内集体成员对农民集体享有的权利, 在集体土地所有权和农村土地承包经营权之间, 存在着一个互动机制, 这个互动机制就是成员权。因此, 只有明确集体成员权的权利内容, 才有可能实化土地所有权主体;只有明确集体成员的范围、集体成员的退出机制, 才能解决由此引起的利益分配问题;只有从制度上提高农民对农地所有权权能的影响力与支配力, 凸显农民作为农地产权重要主体之一, 才能明确农地产权主体构成, 并合理划分其层次的核心;只有在合理界定农户作为集体成员自身所享有农地之上的权利与权能的内容, 才能从权利结构层面界定国家、集体与农户各自在农地产权中的权利边界。并在此基础上有效遏制地方政府在土地商品化过程中的权力滥用, 集体土地所有权的虚位等现实问题。

(四) 促进农地产权流动。

促进农地产权的自由流动, 使土地使用者获得更大的经济利益和土地的保值增值是农地产权制度改革的目标所在。为此, 一是要健全土地承包经营权流转市场, 降低农地流转的交易风险和交易费用, 发展一些公益性的服务机构或中介机构, 帮助农民进行农地的评估、合同的签定, 加强土地承包经营权流转的管理和服务。二是改革农村建设用地使用制度。推动农村建设用地在符合规划的前提下进入市场, 与国有建设用地享有平等权益, 形成紧贴市场供求关系的土地价格, 促进建设用地的合理流动和城乡发展的平衡。三是完善征地补偿制度。土地征收是为了公共利益的国家强制流转, 在此过程中农民是消极被动的。在加快城镇化进程中, 土地征收应当有利于富裕农民, 有利于缩小城乡差距。因此, 必须进一步完善征地补偿制度, 严格界定公益性和经营性建设用地, 缩小强制性征地的范围;合理确定征地补偿标准, 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。

参考文献

[1] .胡康生.中华人民共和国物权法释义[M].北京:法律出版社, 2007

[2] .胡亦琴.农村土地市场化进程中的政府规制研究[M].北京:经济管理出版社, 2009

农地承包经营权的产权价格探讨 篇4

在现行农村土地家庭承包经营制度下, 土地所有权与土地使用权相分离是土地租赁关系的基本特征。广义的承包权即土地承包经营权, 包括承包土地的使用权、收益权和部分处置权等;狭义的土地承包权则是指基于集体成员身份和集体土地所有者的一份子而享有的承包集体所有的土地的权利, 并籍此为承包者及其家庭提供生计保障。由于农村地区长期缺乏与城市同样的社会保障制度, 农民对土地的承包经营权具有“成员权”的性质, 且体现了农民的“社会保障权”。因此, 农地使用权制度不仅体现一种产权制度, 一种农业生产经营制度, 其对农民的社会保障功能实际上体现的也是一种制度的内涵。这项制度是我国城乡二元结构制度体系的一项内容, 其本身虽然并没有以专门的法规形式被确立下来, 但却在家庭承包制的实际运行中得到了实质性的体现, 是一种非正式制度。[1]承包权作为一种成员权, 是农村土地所有权派生的权利, 与土地所有权有关, 也可以籍此分享一部分土地收益;同时, 承包权相当于国家对农民的就业保障资金, 在承包期内是农民实实在在的财产, 具有一定的物权性质。

学术界对于农村土地承包经营权性质的认识曾有不少争论, 例如物权说、债权说以及债权向物权转化说等。长期以来, 我国在农户土地承包权性质的界定上也是以政策规定为主, 通过定期的单边行政契约来规范, 承包的性质则以债权的形式体现。如1978年至1982年, 虽然名义上是包产到户, 但农民的土地使用权却缺乏相应的专门法律来全面规范、界定和保护。1982年, 党的十二大报告初步认定土地承包权具有一定的债权性质。1986年, 《土地管理法》的出台使承包土地在法律上得到了一定的认定。1987年, 《民法通则》的相关规定, 虽然让经营权得到了法律的保障, 但其占有权、控制权和处分权却无法得到有效的保障, 法律所强调保护的还是土地的承包权的契约性质, 即保护债权。尽管党的十五大和十五届三中全会强再一次强调了家庭承包责任制不变, 并通过政策的形式予以确认。但1998年, 修改后的《土地管理法》也只从行政法的角度对农村土地权利做出了简单规范。随着改革实践的发展, 土地承包权的内容越来越完整, 期限越来越长, 承包权向物权化方向前进了一大步, 但是仍然没有跳出债权规范的范畴。2007年, 我国出台的《物权法》第一次在用益物权中规定了承包经营权, 这一规定有利于保持权利的长期性和稳定性, 赋予了土地承包经营权的排他效力, 也为要求征地补偿提供了法律依据, 明显有利于促进土地流转。2008年, 党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (下称《决定》) , 提出了“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”, 即在政策上认定了承包经营权的物权性质, 为农地承包权向物权化方向的发展提供了积极的推动力。

尽管从法律和政策上都逐步确认了土地承包经营权的物权性质, 但现实中的农地承包权仍然受到债权性质的影响:如农村土地承包经营权没有直接并最终对土地的支配权;土地承包经营合同的主体只是特定的人;承包权利的约定只是以单边行政契约为主;如农村土地承包经营权转让仍受到一定限制;土地的社会功能依然存在, 土地的意识形态色彩依然很浓, 等等。[2]债权影响导致财产的性质不清楚, 且也影响了土地流转。无论土地承包权和使用权同时转让还是只转让土地使用权, 这种“报酬”如何支付, 其存在的理论根据是什么, 都需要进一步明确。笔者认为, 建立农地承包经营权价格体系, 可以纠正“农产品低价、农地资源无价”的价格扭曲现象, 使农地资源的开发与利用形成合理的运行机制, 提高农地资源开发利用效率。通过农地产权价格的变动, 引起供给和需求、生产和消费的变动, 从而影响社会资源的流动, 实现农地资源的合理有效配置。

二、农地承包权的产权价格确定

土地承包权本身不具有劳动意义的价值内涵, 其价格也不是由劳动价值所决定。但是在实践中, 当集体成员放弃土地承包权时通常能得到一定程度的经济补偿, 这个补偿就是土地承包权在经济上的实现。在目前我国的国情下, 土地承包权的本质是基于所有权的成员生计保障权, 其设定是基于集体成员福利保障, 在农村生产力水平低下、农民平均收入低下的情况下, 集体只能向其成员提供最低生活保障, 因而土地承包权在经济上实现的底线就取决于农民最低生活收入水平。理论上讲, 所有成员都应当享有土地承包权, 但现实中却存在着部分成员不拥有承包权或主动放弃承包权的情况, 从公平原则出发, 这两种情况都应当得到一定数额的经济补偿。一些地方为了实行土地适度规模经营, 对放弃承包权的农民给予了适当的经济补偿, 这是对集体成员作为集体土地所有者的一份子的肯定。为了稳定土地承包权, 很多村集体还实行了农户增人不增地的做法, 但增加的人口仍然是集体成员, 同样享有土地承包权, 若其放弃土地承包权, 还是要进行相应地经济补偿。这种经济补偿的原由来自于农地承包权 (作为一种财产形式) ——物权形式的存在, 是基于“承包经营权”。但随着社会的进步, 在农地承包权的社会功能淡化后, 承包权价值即会演化成使用权价值。

承包的“均田制”含有社会功能, 获得农地承包经营权者必须支付给让渡者一种生存权力 (货币或其他物品) , 即必须补偿让渡者生活保障和社会福利功能的损失, 这就为农地有偿转让提供了理论依据。我国的《土地承包法》、《物权法》都确立了农地承包权的独立性, 其权利的流转其实就是土地收益的流转。而农地流转则属于土地的二级市场交易。随着承包权的物权性质不断显化, 土地承包权的价值在实践中也会以流转价格的形式体现出来, 也就是说, 在一定区域内流转土地的亩均价格的高低会受到市场供求的影响。农地流转的需求, 尤其是在发达地区, 懂技术善经营的农民扩大种植规模表现得非常强烈。而农地流转的供给, 主要是由农民经营土地的比较收益来决定。早在2004年中央政府出台惠农政策前, 农地税费大多数都是由原承包户交纳, 转出户为了保住承包权, 往往“倒贴”税费转出。随着惠农政策的实施, 加之农产品价格逐年上涨, 增加了农产品的相对利润空间, 部分兼业户不愿再无偿甚至倒贴转让承包地, 往往通过把承包地转让亲友而把补贴内部化。在供需两方面的作用下, 自2004年之后, 各地农地承包权转让价格出现了逐年升高的趋势。[3]但是, 就大部分地区而言, 农地流转价格依旧低廉, 农地流转市场也并未得到进一步发育:如农地流转不活跃, 抛荒现象时有发生;农地交易期限短, 保障性差;农地交易价格未显化, 低偿甚至无偿交易比例依然不低。究其原因, 在于农资价格的刚性上涨降低了农地经营的效益, 加之农业面临的不确定性因素较多, 风险成本高, 效益极其不稳定, 都压抑了农地流转需求。

从目前来看, 农地承包权流转价格的发育还非常的不成熟, 这主要源于理论认识偏差与实践发展不足两个方面。长期以来, 学术界对于有关土地价值与价格的理解都是建立在马克思的地租理论基础之上的, 但是, 承包权是我国土地产权体系中的一类特殊性制度安排, 承包权所内涵的诸如价格社会稳定、保障价值 (指就业) 、生存保障和社会福利功能的货币化等本身就很抽象, 其价值的价格显化就更加困难。从实践看, 农地被长期排除在商品之外, 农地承包权价值就表现出缺少载体, 这就导致了农地交易活动违背价值规律。在法律层面, 2007年我国出台的《物权法》在实施之前, 承包权价值的法律依据还不充分;在政策层面, 中央政府一再强调维持稳定, 但地方政府的某些违规甚至违法行为却令农民无法形成稳定预期, 承包权价值处在非稳定状态;在经济层面, 土地的经济功能不明显, 农民因种地的比较效益低而忽视承包权价值;在操作层面, 农地承包权流动缺乏历史参考价格, 在交易时缺乏科学依据。

三、农地承包权产权价格机制的完善

要确保家庭承包经营长期持续下去, 必须使承包权价值货币化。党的十七届三中全会所作《决定》, 明确提出了要建立健全土地承包经营权流转市场, 允许农民以多种形式流转土地承包经营权, 并要求客观地对农地承包经营的价值与价格问题进行确定。因为农地承包权作为特殊的商品进行交换, 就必须明确其价值基础与价格形成, 这个价值应是农地承包权的社会功能价值与“资本化的地租” (生产力价值) 之和。[4]农地流转价格是权利的价格, 不同的权利对应着不同的收益, 权利的流转其实是土地收益的流转, 而不同权利收益对应着不同的价格, 即收益的资本化。权利不同, 收益不同, 贴现率也不同, 资本化结果也不同, 即权利转让的价格也不同。农地流转的价格体系是由农地产权结构决定, 从我国农地产权制度改革的趋势看, 所有权发生根本性变革的可能性不大, 促进以承包权为核心的农地用益权的完善和子权利的分割是将来一个时期农地产权完善的基本内容, 因此, 相应的产权价格改革将集中在通过用益权的完善和子权利的生长来促进农地流转和农地价格的形成和发育。

农地承包权的价格在很大程度上取决于农地的效用, 其包括社会效用和生产能力效用, 效用越高, 其价格就越高。在我国, 土地对农民的功能包括有产出保障功能、保障就业功能、养老保障功能、子女继承功能以及流转获利功能等基本方面, 其中, 流转获利主要通过集体内部流转与集体土地转为国有两个途径实现。当然, 在其流转价格的定位上, 可以参考农地的征地补偿标准。这是因为农地征地补偿标准包括了农地的社会效用和生产能力效用。我国《土地管理法》规定, 征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费 (土地补偿费为该土地被征用前3年平均年产值的6~10倍;安置补助费则按照需要安置的农业人口数计算, 每一个需要安置的农业人口的补助费标准, 为该土地被征用前3年平均年产值的4~6倍。每公顷的被征用土地的安置补助费, 最高不得超过被征用前3年的平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和上限不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍) 。在生产效用方面, 生产收益是农地最基本、最古老的权利, 其价值量是农地作为生产资料所具有的土地纯收益, 根据现代土地估价理论, 农地的生产收益权价值就是农地作为农业生产资料所具有的土地纯收益的贴现。[5]这其中有两个关键性的环节:纯收益的测算与贴现率的选择, 即既要完整地反映农地经营的实际成本与收益, 同时也要能反映各类风险因素。在社会效用方面, 不少研究者从纯经济角度提出了农地的社会保障功能正逐步弱化, 在部分经济发达地区这一趋势表现得更为突出。但是, 在我国大部分农村地区, 农民的生活水平还比较低, 且农产品利润空间扩展有限, 农民没有多余的收入可以用于购买商业保险, 特别是农村的社会保障制度尚不健全, 因而农地仍是农民社会保障的主要来源, 它的弱化只是我国经济发展过程中的一种时期性现象。随着经济的进一步发展, 特别是随着第二、第三产业吸纳农业剩余劳动力的能力增强, 农地的规模经营将逐步实现, 土地的社会保障功能也将变得越来越强, 并将会使农业就业者的生活与非农业就业者保持均衡。正因为如此, 在农地承包经营权的流转中, 必须对此有准确的价值体现。也就是说, 可以考虑以政府对城镇居民和农村人口的社会保险费用 (职工养老保险、职工失业保险和职工医疗保险) 支出的差额来对此进行定量的计量, 这其中的关键是要掌握城镇职工社会保险基金中的政府支出部分和农民社会保险基金中的政府支出部分。

农地产权结构决定农地流转的价格体系, 但农地产权并不是决定农地价格的唯一因素, 它还要受到诸如交易成本等因素的制约。[6]所以, 营造农地承包权价值实现的良好外部环境对于形成科学合理的农地承包权价格是有帮助的, 它包括健全承包权流转的立法、执法和仲裁制度以及建立统一、规范、公平的农地市场等基本方面, 特别是要建立和完善农地基准地价评估体系, 即依据农地综合质量评价计算分值, 划分农地等级, 并在各等级内确定标准田或抽样地块, 用收益还原法计算地价, 再参照同等级内各地块的综合质量分值、标准田价格 (或抽样地块平均价格) 、农地平均的社会保障系数, 比较修正后得到各等级农地基准地价, 并确定出宗地地价修正系数。

一是收集各分等定级单元 (或标准田) 的农地产出、收益、费用、收益分配等方面的资料, 根据农地内部生产情况, 对各类生产用途的收益和分配进行面积加权平均, 作为农地单元的平均收益、成本。

二是从农地总收益中分离出纯土地收益部分, 分离的依据是各生产要素对农地总收益的边际贡献。土地收益分离过程为:总产值扣除物资费用 (折旧、用电、机械等费用) 及其盈利额, 再扣除劳动费用 (以实际用工乘以当地标准工资计) 及税收。

三是根据当年银行存款利率、农地投资风险率。农地投资利润等因素, 结合农地市场行情, 综合确定出农地还原利率, 并以此利率将农地纯收益还原为价格 (得到单元价格或标准田价格) , 根据各单元在等级中的面积比重, 加权平均得到各等级的平均价格——基准地价。

四是根据估价区内农地资源的自然条件、经济水平等编制以基准价 (或标准田) 为核心的宗地地价修正系数与社会保障系数。

五是根据待估农地所处等级的基准地价 (标准田价) 及其相应修正系数、社会保障系数, 结合农地市场行情及评估目的, 最终确定其价格。

摘要：农地承包权是一种基于成员身份而设定的具有社会保障功能的产权制度安排, 随着实践的发展, 它逐步由债权向物权转化, 由此为其转让的价格形成奠定了理论可行性和现实的必要性。农地承包经营权的产权价格实质是一种虚假的社会价值, 其基础构成来自农地的生产力价值与我国国情下特殊的社会功能价值, 其价格高低则受到农地所提供的效用高低的制约, 以及受到农地所提供的社会保障功能的制约。

关键词：农地承包权,产权价格

参考文献

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[2]邓大才.农户土地承包权的性质变革及制度选择[J].东方论坛, 2000, (04) .

[3]朱奇云.农地流转价格的新动向及研究——以江苏南通为例[J].中国集体经济, 2008, (08) .

[4]邓大才.家庭承包土地的价值分析及确认[J].济南市社会主义学院学报, 2001, (01) .

[5]陈志刚, 周建春, 黄贤金.产权价值区域征收农地价格评估模型及应用[J].农业工程学报, 2008, (12) .

农地产权资本化 篇5

关键词：土地承包经营权,权能变化,债权,物权

坚持农村土地集体所有,保障农民土地承包经营权,是完善农村土地承包制度的重要方面。随着我国农业农村经济的发展,农户与集体承包地的关系正在发生变化,直接表现为土地承包经营权权能增加,由对土地的占有、使用、收益,向承包经营权的流转、抵押、担保、入股发展农业产业化等方面增加;农村土地承包经营权的法律性质也由债权向物权转变。当前,我国农村土地制度已确立了“三权分置”的改革思路[1],但如何实施仍处于探索之中。因此,有必要从历史的角度,从产权权能变化的视角对我国土地承包经营权变迁进行梳理,以完善管理措施,更好实现“三权分置”。

一、文献综述与研究思路

关于土地承包经营权扩展,学术界更多关注于权力的法律性质,争论要点是农村土地承包经营权是债权还是物权[2],核心观点是现在的土地承包经营权是一种过渡性、动态性物权,是一种由完全债权向完全物权过渡时期的产物[3],具有物权、债权双重特征[4,5],甚至具有物权、债权和村民身份权多重特征[6]。这些研究主要集中于土地承包经营权规范的法律表达,然而容易忽视制度创新所需的要素,不利于土地承包经营权的发展。从近30 年农地产权不断分割过程看,农用地产权体系需要重构[7],应当优化土地承包经营权权能结构,提高资源配置效率[8],正确处理好处分权能[9],完善权能发展路径[10]。从产权的视角看,土地承包经营权权能的增加属于制度变迁,是土地承包经营权人攫取制度公共利益的行为,是法律产权未界定部分的事实产权变迁,与产权主体权利获益能力密切相关。因此,完善农村土地承包经营权保障措施要密切考察与其相关的农民获益方式的变化。

二、土地承包经营权权能变化及特征

(一)以合同为载体,以承担任务、经营土地、获取收益为主的债权保护阶段

从1982 年开始至2004 年,以家庭联产承包制为基础,农村集体土地实现了所有权与使用权分离,土地承包经营权作为一束权能产生。随着我国农业农村经济社会发展和管理体制变革,土地承包经营权的权能也在逐渐扩展,具体为:

1. 以表式任务合同为载体,权利期限较短、请求完成任务较多,自主权利较小的阶段。债权是请求他人为一定行为(作为或不作为)的民法权利。1979—1983 年,土地承包经营权的实现是与国家对农产品的收购同对农民的生产资料、生活资料供应结合起来的。农户土地承包经营权能包括占有、使用、收益的权利。这一时期,农民从集体经济组织承包土地,但必须从事农业生产,完成国家的统购派购、上交生产队和大队的积累及负担费用等任务。笔者调研了江西南昌县徐家村姚姓农户1981 年的包干到户生产责任制合同,其注明了生产队给承包户的生产资料:8.41 亩水田、耕牛作价92.81 元、犁耙16.57 元;应完成包产棉花1.49 亩,单产70 斤;上调征粮284 斤,购粮1 227 斤;完成派购棉花89.9 斤,油脂14 斤,生猪1 头,家禽2 只,鲜蛋7.5 斤;同时还要上交各项负担费用101.05 元。包干到户生产责任制合同所涉及的税费一年一定,期限相对较短。因此,无论从政策规定,还是从承包经营权的实际运行来看,农户与集体双方的权责规范以合同为载体,属于典型债权范畴。

2. 承包经营权期限加长、权能增加,请求任务范围缩小,自主支配权力逐渐加大阶段。1984—1987年,为扩大农户家庭经营规模,国家规定将土地承包期延长十五年以上,并允许农户在不改变与集体签订的承包合同内容的基础上,将土地转包,并获取一定数量的平价口粮。农户土地承包经营权期限加长,权能得到扩充。同时,国家改革了农产品统派购制度,减少甚至不断取消农产品统派统购的品种和数量,改为合同定购制,并不断扩大粮食市场议价收购比重,其他农产品则按市场价格进行交易收购。从1985 年起,国家将经营土地承担的购销任务改为农业税,1986 年将农户上交的管理费统一为“三提五统”,农户承包土地承担的任务通过国家税费形式给予确定,与承包合同一起成为土地承包经营权管理的重要方面。统派购制度承担着产品和利益分配职能,随着合同定购比例的减少,承包经营权收益权能日益突出,生产经营自主权扩大,土地承包经营权债权开始淡化,用益物权属性开始显现。

3. 土地承包经营权期限更长、流转权能更加充分,请求任务范围更小,自主支配权更大的阶段。为稳定农户土地承包关系,给农民提供稳定的土地经营收益预期,1993 年中央决定,在原耕地承包期到期之后,再延长三十年,而其他形式的农地如荒地、沙地、林地等承包期可更长,并且在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法以稳定人地关系;同时,在土地所有制性质和用途不变的管制下,农户经发包方同意,可以依法有偿转让土地使用权。从1993 年至2002 年,农户土地承包经营权期限更长,承包关系更加稳定,流转权能进一步扩张,权利行使范围进一步扩大。同时,随着我国粮食流通体制改革,国家对定购粮食实行更大范围的价格调节,实行保障基本数量的价格改革,随行就市。除粮食定购外,农户与国家之间的交易主要通过市场,地位逐渐平等,土地承包经营权拥有了相对充分的收益权能,但以税费形式表征的任务依然存在,土地承包经营权依然具有很强的债权性质。

(二)以法律为保障、以登记为手段、以收益为主的物权保护阶段

这一阶段,主要的特征是农户承包经营土地承担的农业税费和其他义务取消,同时,农户承包土地种植小麦、玉米、水稻等谷物还可获得一定的财政补贴,农户土地承包经营权利成为一项稳定的收益权利。从2005 年开始,我国陆续取消农业税费,农户获得了完全的生产经营决策权,可以按照市场价格自由交易获取全部经营收益。同时,从2004 年起,国家开始发放粮食直补,并逐渐提高标准,到2014 年提高到每亩180 元,土地承包经营权成为了一项纯收益权能,国家、集体与农民的分配关系发生重大变革。这一时期,土地承包经营权管理开始步入法律轨道,更加规范。2003 年《农村土地承包法》赋予土地承包经营权30 年不变,并对承包期内的占用、使用、转让、继承、收益、产品处置等权能进行了明确土地规定,开始了物权化保护。2007 年《物权法》将土地承包经营权界定为物权,根据物权法定原则承包经营权成为用益物权。2008 年中央提出维持土地承包关系基本稳定并长久不变,如果该政策得到有效落实,土地承包经营权的相关权能已无限接近其所有权权能。

(三)土地承包经营权权能变化特征

1. 土地承包经营权法律保障由债权转变为物权。农户土地承包经营权开始以“为一定任务”的承包合同规范集体与农户的关系,随着农户承包经营土地义务的逐渐取消,土地承包经营权债权性质也逐渐退化,变为纯收益的权利,进而更多采用具有追及力、独占性、排他性、稳定性更强的物权进行保护。

2. 现有土地承包经营权物权保护是非典型的用益物权。土地承包经营权的法律保护向物权转变,突出表现在国家意志对承包经营合同的介入,而不是基于物权法律特性创设的典型物权,是一种非典型的用益物权。

3. 收窄集体权能是土地承包所有权变化的主要特征。农村土地集体所有权权能更多以国家任务体现,当以国家强制力要求的定派购任务、税费取消后,集体所有权权能仅体现为土地的最后处分权,并在土地被征用时获取一定比例的收益。

4. 稳定土地承包关系是土地承包经营权权能扩展的主要目标。土地承包经营权权能变化充分体现出以稳定人地关系、增强农业生产者经营预期、鼓励增加农业投入和以发展农业生产为主的特征,农户土地承包经营期限逐渐加长,土地承包经营关系逐渐稳定。

5. 扩大权能是土地承包经营权发展的重要方式。承包经营权是农地权能发展变化的重要领域,农户土地承包经营权权能逐步扩展,权利束逐步丰富,土地承包经营权获益途径增加,在承包期内几乎拥有了除直接买卖土地外的其他权能。

三、土地承包经营权能进一步发展方向及存在的问题

农村土地承包经营权能的扩展与我国经济社会发展的时代环境高度相关,其存在的问题需要在制度变革中进一步解决,具体为:

1. 农民珍视土地承包经营权占有权能,但土地承包经营权获得制度存在缺陷。随着农村劳动力转移,土地流转面积扩大,农户要地不种地现象日益普遍,但主动放弃土地承包经营权的农户少之又少。目前,我国缺乏集体经济组织成员的认定标准,谁能获取集体经济组织或村(组)土地的管理办法不清,在农村社会保障体系不完善,且与城市标准相差悬殊的情况下,人口变动与均分土地的压力始终威胁着土地承包经营关系的稳定。

2. 土地承包经营权的使用权能依然是主体,但对土地承包经营权的行使缺乏必要的约束。占有并使用土地依然是土地承包经营权的基本权能,是家庭承包土地的主要用途。尽管2013 年全国农民家庭经营收入占总收入的比率仅为42.62%,但是绝对数量为3 793.2 元,依然很大。由于我国缺乏农业从业人员资格认定和农地经营行为的管理办法,出现了大量的小规模自耕农粗放经营和撂荒、超大规模经营土地单产下降、土地产出率降低等现象。

3. 土地承包经营权流转收益权能日益凸显,但土地流转规范性程度低。土地流转的面积不断扩大,2014 年全国土地流转比例为30%,将土地作为资产进行流转并获得租金成为土地承包经营权获益的重要途径。我国农村土地承包经营权产权管理基础薄弱,土地确权登记颁证滞后,土地承包经营权四至不清、面积不准,土地承包关系纠纷较多,土地流转交易管理平台不足,现有管理手段和制度规定不能适应土地承包经营权大范围流转需要。

4. 土地承包经营权抵押权能日益重要,但权利行使缺乏必要制度和环境。随着农业经营主体土地规模扩大,发挥土地承包经营权抵押融资功能,在农业再生产中越来越重要。但由于土地,特别是耕地,资产收益率低,风险大,管理交易成本高,现有金融主体参与积极性低。同时,土地承包经营权抵押与现有法律条款冲突,《担保法》《农村土地承包法》以及《物权法》都做出相应规定,农户不能用以家庭承包方式从集体经济组织处获得的土地承包经营权进行抵押,土地承包经营权的抵押权能被大大削弱。

5. 土地承包经营权入股收益权能日益必要,但入股经营的制度和风险防控不足。随着我国城镇化进程加快以及在家庭经营基础上合作联合产生的以股份为基础的新型农业经营组织发展,农业经营形态发生了极大改变,农户以土地承包经营权入股成立土地股份合作经济组织或建立股份制企业经营农业的越来越多,土地承包经营权入股已成为人多地少地区获取土地收益的主要方式。我国《农村土地承包法》和《物权法》都没有明确规定,农户能以家庭承包方式从集体经济组织处获得的土地进行入股,这限制了土地承包经营权股份收益权能的扩展和农户以及相关利益方土地股份收益权能的行使。根据《农村土地承包法》和2005 年农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定,土地承包经营权入股流转被限定在具有承包经营权的农户间,限制了土地承包经营权入股权能的交易范围,也降低了土地承包经营权的相应价值。同时,当土地承包经营权入股发生亏损,需要破产清算时,债权人能否收回入股土地的承包经营权没有实施规定。

四、完善保障土地承包经营权的管理办法

通过以上分析,在明确土地承包经营权能扩展及存在问题的基础上,需要重点加强以下环节的管理:

1. 明确土地承包经营权获得办法,实施长久不变。土地家庭承包经营是农村土地集体所有制产权关系的核心,也是适应农业生产自然特点和经济规律的组织形式,是农村的基本经营制度,要坚持。稳定土地承包关系的核心是要处理好集体经济组织与集体经济组织成员之间的关系,要保持承包经营农户与所承包地块之间关系的稳定。对于此,首先,要界定集体经济组织成员资格,明确土地承包成员资格标准;其次,在二轮土地承包到期后,以农村集体经济组织成员为标准重新分配土地,在起点公平的基础上实行“长久不变”。

2. 制定土地承包经营权行使规定,确保经营水平。在土地承包经营管理的法律制度中,增加土地承包经营权行使义务。土地是资产,也是资源,其资源属性部分承担着社会公益职能。因此,首先,明确规定不得抛荒、精耕细作、保护土地肥力、维护土地生态良好、提高单产等土地承包经营权行使要求;其次,加强承包经营权监管,对违反承包经营权行使要求的征收土地资源使用费,并且以土地承包权人为征收对象;对长期违反承包经营权使用规定的,村集体经济组织有权对其承包地经营权进行重新安排,确保土地经营水平。

3. 创新土地承包权流转管理手段,完善服务体系。加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作,明确农户土地承包经营权行使边界,确保土地承包经营权产权空间清晰,降低土地流转交易费用。加快土地流转信息服务平台建设,完善县、乡、村三级服务网络,将无形的土地流转市场有形化,对流转土地规模较大的主体实施登记管理。给土地承包权人颁发土地经营权证书,作为土地流转的背书凭证,并以此为他项权证书,实现土地经营权的抵押、入股,同时,稳定和维护土地经营权人权利,激发其生产经营积极性,促进农业发展。

农地产权资本化 篇6

一、流转双方主体性约束

农地流转主体是指流转农地经营权持有者——流转供给方 (承包农户) 、流转农地经营权获得者——流转需求方 (如龙头企业等规模经营者) 。流转主体性是指流转主体在流转实践中的所表现出来的价值需要、能力、地位和作用。

1.流转供给方主体性约束

在现行以家庭承包经营、统分结合为主体的农地经营基本制度安排下, 供给方流转行为成为直接影响农地流转发展的决定性因素。农户流转行为是否发生关键取决于农户流转意愿的强烈程度。根据意愿形成的内在心理机制分析, 我国农户农地流转行为意愿强度主要受到固有传统农地观念和外部流转利益激励的心理感应程度之间差异和比较。农地资本化流转中的农户主体性约束主要表现为传统农地观念和农户决策的有限理性等对参与农地流转的影响。

(1) 传统农地观念对农地流转经济激励的天生排斥。

传统农地观念是我国农民源于长期重农轻工、重农抑商的封建农业社会发展以及农地在农民生活就业保障和农业社会发展中的特殊作用和基础地位的感性认知所形成的, 以“土地是命根子”为核心的传统农地价值观念。基于此, 我国农民对长期封建地主占有制和租佃经营为主体的剥削制度的认识和反思, 形成了“耕者有其田”、追求绝对平均的农地产权观念;对以家庭为基本经营单位和以自给自足为基本经济目标的认知, 形成了以“男耕女织”为基本内涵的农地经营分工观念。这种传统农地观念对农地经营权资本化流转的影响表现为农户对土地的过度心理和经济依赖而对农地流转经济激励的迟钝和排斥, 并最终导致农户参与流转动力不足。这是现阶段相当部分农户宁愿选择抛耕撂荒, 也不参与农地流转的思想根源。[1]

(2) 农户有限理性对农地资本化流转的后天抑制。

有限理性理论告诉我们, 人的理性是有限的, 是因为相对复杂多变的环境人们的计算和认知能力是有限的。即, 人们面对一个复杂而不确定的环境不可能无所不知。在农地资本化流转实践中, 农户基于现期信息、按照自己思维和逻辑推理对是否参与农地流转所做的选择和决策, 一方面, 因时间、空间、主体、客体、内因、外因以及与之匹配的机制体制变化, 使农户理性预期农地流转目标与最终现实结果之间是否完全吻合具有不确定性;另一方面, 农户对现期信息的分析和把握是否完全准确, 特别是对农地流转收益与农地价格及其决策之间的相关度计算和把握能否精准, 同样存在不确定性;另外, 农户基于归纳方法产生的结论所作出的、对未来发展的预测和决策, 既存在前提是否完全准确问题, 也存在行为实施过程能否完全可控问题, 预测的准确性和决策的科学性具有或然性。这种不确定性和或然性, 首先表现为农户因无法获得完全的农地经营权流转价格信息, 而无法准确评价其所持有的农地经营权的收益大小, 致使农户对参与农地资本化流转预期不足;其次, 农户因对农地经营权财产收益估价不足, 而对农地资本化流转后的利益实现及农地承包权实际拥有缺乏信心, 产生对土地过度依赖, 缺少对农地资本化流转行为的正确认识, 导致农地资本化流转供给不足。

2.流转需求方主体性约束

流转需求方的主体性约束主要是指需求方在农地资本化流转实践中所表现出来的需求内在动力不足、需求实现能力不强、需求作用难以发挥等问题及其影响。于洋认为, 当前我国农地流转不仅仅存在有效供给不足, 还同时存在有效需求不足。[2]

(1) 农业比较效益预期偏低抑制了需求方投资动力。

从理论分析来看, 我国人口多、耕地少, 粮食缺口大, 农地流转存在较大潜在需求。潜在需求能否转化为现实需求, 关键取决于需求者对农业比较收益的估价。在农地流转实践中, 一方面, 需求方基于我国农业生产商品化程度不高、农产品流通市场不畅、农业经营成本特别是公用设施使用成本高、农业比较收益偏低的现实, 对农地经营投资产生过低效益评价, 挤出了新入农地流转投资需求;另一方面, 由于现有农业产业化经营龙头企业规模小、投资能力弱以及农地经营收益估计过低所致扩大生产激励不足, 引致农地流转有效需求实际不足。

(2) 固有传统农业偏见降低了需求方投资预期。

自2004年以来, 国家先后制定出台了一系列支农惠农、鼓励农地规模经营的政策措施, 但政策激励效果始终不明显。究其政策激励失灵的社会根源, 在于工业化发展进程中所形成的、工商资本对“农业就是落后生产力”的固有偏见, 这种偏见直接导致政策激励效应强度不足, 进而引致农业生产经营投资预期激励不足和流转需求不旺。社会普遍对农业及其发展的消极认识和悲观心理以其固有惰性不断吞没和抵消各种政策激励, 并极力把农村社会经济发展拉入低水平循环陷阱, 使农村经济发展丧失一种灵敏快速的激励响应机制。扭转这种偏见的关键在于加速农地流转资本化, 提高农业生产效率和效益, 促进现代农业发展。

二、流转信息不完全性约束

根据行为决策理论要求, 农户要经过“农地流转信息获取—信息处理—信息输出—信息反馈—行为选择”等过程, 决定是否参与农地流转。市场信息实际占有和加工处理能力成为农地资本化流转的重要航标。在农地流转实践中, 由于农地资源多样性、农地流转市场信息复杂性、流转需求方的逐利性以及流转结果的不确定性, 使得农户很难准确获取信息并作出正确判断和选择, 客观约束了农户参与农地流转的积极性, 影响了农地资本化流转市场的健康发展。

1.定价机制缺失:导致了流转信息不完全性

自1999年开始, 国家正式启动了农用地分等定级与估价工作, 并于2003年颁布实施了《农用地分等规程》、《农用地定价规程》和《农用地估价规程》三个行业标准, 为农地流转发展提供了有关制度和法规依据, 但由于我国特殊的农地产权结构、农地流转价格政策和理论研究不够, 迄今尚未形成统一可行的农地流转价格体系指导农地流转实践。现行农地流转定价主要是参照农地征用价格计算办法执行的, 是在形式保证合法的基础上, 根据讨价还价确定的实际流转价格再套用法定倍数倒推农地年产值或综合年产值。这种价格基本上是由地方政府主导, 缺乏内在统一基础, 增加了农地流转价格体系的无序性, 强化了农地流转价格信息的复杂性和不完全性, 影响了农户参与农地流转的积极性。

另外, 按照产值倍数法计算农地流转价格, 也很难提供完全的、准确的农地流转价格信息。首先, 近三年年均产值倍数计算方法是现值计算方法, 没有充分考虑农地在组织化和市场化程度提高、农业生产技术进步条件下, 农地产量提高的可能性。其次, 近三年年均产值倍数计算方法是以过去三年价格水平计算的, 没有考虑农地流转农产品价格上涨和物价指数上涨的可能, 难以真正保障流转农户的实际权益。第三, 近三年年均产值倍数计算方法, 只是反映了过去三年或当前农地收益和农地价格, 并不能准确反映农地资源因城镇化进程加快、市场需求量不断增加所致价格上涨的现实可能性, 损害了农户参与农地流转的积极性和经济利益。

事实上, 在现行农地流转定价体系中, 农户始终只是农地流转价格的被动接受者, 处于农地流转价格信息资源占优劣势地位, 是制约农地资本化流转发展的重要因素。

2.市场变化诡谲:强化了流转市场不确定性

市场信息不完全性及瞬息万变决定了行为和决策的不确定性, 不确定性必然会增加决策和行为风险。降低农地流转主体决策和行为不确定性最有效的办法是尽可能获取完全信息, 改变供求双方主观概率。信息不对称使农地流转主体决策陷入恶性循环:信息不对称→决策和行为不确定性→承担市场风险→决策和行为, 如此循环反复。市场信息成为农地流转主体提高决策水平和行为能力、减少决策和行为不确定性、规避市场风险的最基础内容。

在农地流转实践中, 流转主体双方都面临着市场信息不完全的约束。对于流转供给方农户而言, 除了上述价格信息形成机制方面信息不完全外, 还面临着流转预期收益、流转政策环境、流转交易成本、流转后果预期等方面信息不对称的约束。对于流转需求方而言, 则面临着流转交易成本、农地生产经营组织及同行生产经营者、农地流转经营收益预期、农户流转协议签订及履行、农产品市场等方面信息不对称约束。种种市场信息不完全性都是制约农地资本化流转的约束性因素, 成为推进农地资本化流转的内生障碍。

3.流转双方博弈:增强了决策信息不对称性

按照精炼贝叶斯纳什均衡模型分析可知:给定有关其他参与人的类型信念, 参与人的战略在每一个信息集开始的“后博弈”上构成贝叶斯均衡。并且在所有可能的情况下, 参与人使用贝叶斯法则修正有关其他参与人的类型信念。[3]在农地流转交易中, 流转交易双方行为是相互依存的类型行为, 先行者总是以自身行为选择和实施传递出自己类型行为信息, 成为对方观察和推断自己行为类型并修正其对类型行为的先验概率分布, 为其谈判和决策提供依据, 并适时调整和修正自己相应行为, 使决策和行为之成为最优决策和行为。

我们假定, A代表农地流转供给者承包农户, 农户流转收益为Y1;B代表农地流转需求者, 需求者流转收益为Y2。流转主体收益最大化动机和流转交易行为实现让我们知道, 相互信任是实现流转交易且获得最大化收益的基础。对于流转双方和而言, 在流转交易中都存在两种选择:如果采取信任策略有利时, 都会选择信任对方, 流转交易得以实现并分别获得收益Y1和Y2;而当违约能带来更大收益时, 则会采取失信策略, 以给对方造成损失实现自己利益最大化。

由于A拥有农地资源和农地经营权, 他在农地流转交易中先行决策, 在博弈第一阶段, 供给者有两个选择, 即他既可以选择信任需求者B, 也可以选择不信任B。如果选择不信任B, 则农地流转交易失败, 双方流转收益均为O;如果A选择信任B, 博弈进入第二阶段, 即B作出行为决策, 他可以选择守信, 也可以选择失信。如果B选择守信, 则A实现流转收益Y1, B实现流转收益Y2;如果B选择失信, 那么, B独享所有流转收益 (Y1+Y2) , 而A的收益则为O。因此, 农地流转博弈的纳什均衡结果是:农地流转供给方A选择不信任, 农地流转需求方B选择失信, 农地流转无法进行, 农地资源得不到充分利用, 甚至不惜抛耕撂荒, 这显然不是一个令人满意的结果, 也不是制度预期结果。如果流转双方能建立起相互信任, 农地流转原本应该是一个双赢的、利益共享的博弈, 是一个能创造 (Y1+Y2) 总收益的博弈, 但由于相互信任无法建立, 流转协议无法签订, 最终导致双方预期收益都得不到保障。而导致这种信用缺失的根源在于流转双方信息不对称, 并且重复不完全信息博弈使信息不对称得到强化。

4.政府过度干预:扭曲了价格信息及传导机制

加快农地资本化流转需要发挥政府的积极作用, 是因为政府在农地流转中具有引导、协调、节约、保障等功能。[4]引导功能是指政府通过宣讲农地承包和流转政策法规, 提高农地流转认识, 消除流转疑虑, 引导农户主动参与土地流转;协调功能是指政府通过组织招商、协调流转双方关系等方式, 协调处理农地流转中的矛盾和纠纷;节约功能是指政府通过有效组织, 降低农地流转信息搜寻成本、工商资本流转交易谈判成本、流转双方合约履行监督成本等;保障功能是指政府通过完善社会保障体系、优化农地流转服务为农地流转提供支持和保障。

充分发挥政府在农地资本化流转中的积极作用的前提是准确界定政府职能边界, 有效防止政府过度干预, 尤其要注意防止政府受经济利益驱动对农地流转包办代替行政过度参与造就了大批失权、失业、失保障的“失地农民”。政府职能异化为官员意志和过度干预, 不仅直接侵害了农民农地承包经营权益, 而且扭曲了农地流转价格信息传导机制, 误导农地流转发展, 已成为新形势下侵犯农民利益的重要形式, 呈愈演愈烈之势, 农地纠纷己取代农民负担问题成为农村群体事件的主要“导火索”。

三、流转载体流动性不足约束

农地流转客体是农地承包经营权, 流转载体是农地资源。农地资源是一种地域分布固定、数量既定稀缺、基础作用明显的不可再生资源。这种资源属性决定其自身流动性不足。流动性不足及衍生的农地经营方式、范围、类型以及管理办法等都已成为制约和影响了农地资本化流转的因素。正如美国土地经济学家伊利所言, “成功的土地利用是以对土地特性认识为基础的”。[5]如果我们不能正确认识土地资源特性, 也就不会正确推动农地流转健康发展。

1.农地资源固定性约束

农地资源所具有的天然地域性固定性特点约束农地流转发展, 这种约束性虽然伴随现代经济社会发展、交通和生产工具改善, 变得越来越弱, 但其约束依然存在。第一, 人们只能利用土地, 而不能像其他资源一样, 可以通过改变其自身形状、性质以及地理位置来满足人们需要。第二, 农地固定性特征决定了农地流转只能是实现其产权变更, 即农地流转标的或客体只能是农地产权, 而不可能像其他要素一样可以随意改变其固有自然属性。在我国现行农地法定集体所有的前提下, 农地流转只能是农户农地承包经营权。第三, 农地固定特点决定了其流转过程和结果都只能是人们去适应它、利用它, 而不能以空间位移实现与生产要素结合。这种特性也无形中决定其流转相对范围, 即从成本节约角度而言, 决定了参与流转对象必须与农地保持比较近的距离, 虽然不能完全排除跨地域主体参与流转, 但至少可以肯定流转需求方必须因农地固定性而发生空间转移。

2.农地资源有限性约束

农地资源有限性除具备一般资源的有限性特点外, 还具有自身特点, 既有绝对量上的有限性, 也有相对量上的有限性。农地资源有限性对于农地资本化流转的约束表现在:第一, 因农地资源总面积有限, 使得农地流转供给不可能无限增多;第二, 农地利用方向改变相对困难决定了农地生产经营方向相对固定, 农地经营收入相对受限, 从而使得农业比较收益相对稳定, 进而影响农地流转需求;第三, 农地资源肥力相对递减可能性决定了提高农地产出成本较高, 降低了农地经营比较收益, 影响农地流转需求。

3.农地产出条件性约束

农地资源的自然属性决定了农地产出表现出相应的自然条件性约束, 一方面, 使农业生产出现地域分工, 有利于专业化发展, 容易形成比较优势。另一方面, 这种约束性基本决定了在规模经济不变、技术进步缓慢的条件下的最大产出, 并因自然肥力递减可能导致产出边际递减, 要改善农地经营水平和条件、提高农业生产效益, 就必须付出巨大成本, 特别是在自然环境不断恶化的前提下, 这种成本相当高昂。这是制约我国长期来农业投资积极性不高、投资预期不足的主要原因。

4.农地资源地位基础性约束

农业的基础地位决定了农地资源在国民经济发展中的基础地位, 有利于争取国家政策扶持和保障, 容易得到社会普遍承认和重视, 实现有序发展。但这种基础地位也会对农地流转产生影响和约束:一是出于粮食安全考虑, 实施了耕地保护和土地用途严格管制制度和“三个不得”农地流转政策, 局限了工商资本从事农业生产经营范围, 抑制了工商资本投资收益, 削弱了工商资本进入动机, 影响农地资本化流转发展。二是农地资源基础地位保障, 影响了粮食主产区与粮食消费区之间的跨地域流转, 形成了两类区域之间农地流转收益差异, 引致两地区之间的利益矛盾, 影响农地流转市场发展和农村社会稳定。三是以粮食为主导产品的农地流转经营, 因产品收入弹性不足, 容易伤害流转主体之间利益, 特别是投资利益。第四, 因农地总量既定, 基本农田数量既定, 流转农地数量减少, 既加剧了城乡用地之间矛盾, 又容易产生农地流转垄断, 不利于农地流转市场进入、退出机制形成。

四、支撑体系不完整性约束

农地资本化流转需要涵盖产权制度安排、公共产品和服务体系建设、政策法规体系完善等内容的社会支撑体系予以保障。但从我国现行农地流转支撑体系来看, 都还不同程度存在问题和缺陷, 成为制约我国农地资本化流转的外部因素。

1.农地产权制度缺陷约束

以“集体所有、家庭承包经营、统分结合”为基本内容、以所有权与经营权分离为基本特点的农地产权制度体系, 既体现了公平原则, 又体现了效率原则。在实践中也显现出自身先天不足。一是以农户自然人口为基数、以追求公平公正为基本价值取向的家庭承包经营制度, 调动了农民生产积极性, 但也导致了生产经营规模小、区域空间分布散等不足, 导致了农地资源使用效率不高、生产组织化程度不高。二是集体与农户产权分割仍停留在法理层面, 缺乏事实保障机制, 容易滋生侵权和变相侵权行为, 形成了事实上的承包经营权归属不清晰、农民承包权益难以保障以及集体所有权主体虚置化、集体经济发展举步维艰的农地产权格局, 既难发挥集体经济组织“统”的作用, 也难以切实保障农户承包经营权益特别是财产性收益权和处置权。三是在我国现行农地法律制度体系中, 除《农村土地承包法》第41条对农地经营权转让作出了“终止原承包关系、重新确立新承包关系”的规定之外 (姑且不讨论其合理性) , 其他方式流转的农地经营权都缺乏明确界定, 不利于节约交易成本, 影响了流转主体收益分配和收益预期, 抑制了流转主体流转动机, 成为约束农地流转及农地流转市场发育的内生制度障碍。此外, 农地均分承包制度安排或明或暗地强化了政府在农地承包关系确定过程中的优势地位, 突出了政府在农地流转的主导作用, 使市场在农地资源配置中的基础性作用几乎失灵。[6]

2.公共产品不足约束

农村公共产品是指广泛分布于农村地区、能同时被多人共同消费和使用的服务和产品, 大体可分为经济发展型、公共服务型、社会保障型、生态保护型四类。经济发展型公共产品包括农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等;公共服务型公共产品包括乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规划等;社会保障型公共产品包括农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等;生态保护型公共产品包括农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。

通过多年建设特别是社会主义新农村建设以来, 我国农村公共产品建设和供给得到明显改善, 但在农业基础设施建设、农民就业技能培训、就业渠道拓展、基本生活保障、医疗卫生保障等方面依然存在不容忽视问题, 特别是农村劳动力转移和就业出路还没有得到根本改善, 公共产品供给不足还是制约我国现阶段农地流转和农地流转市场健康发展的外部因素。

3.流转制度供给约束

我国先后出台的一系列农地流转政策和法律法规, 特别是《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》从稳定家庭承包经营、维护农户承包权益、规范农地流转行为、管制流转农地用途等方面进行了制度设计和安排, 激励和保护了农户参与农地流转积极性、促进了农流转, 但远没有达到以加速农地流转促进农地规模经营和现代农业发展的制度预期。究其原因是制度内在逻辑冲突, 即现行农地流转政策与农地流转相关法律规定相悖。

农地流转政策与法律规定的内在逻辑冲突。一是制度时滞强度不同。即农地流转政策和农地流转法规在适应和促进农地流转发展需要上表现出前后时效差异, 法律法规明显滞后。二是对流转对象的限定上不同。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等农地流转政策鼓励农地向农业经营大户、工商资本等市场主体集中;而现行的法律则规定特别是《农业法》和《农村土地承包法》中的有关规定, 强调农地流转主要限于本经济集体组织成员内部。三是对流转形式界定不同。通过农地流转政策调整, 我国允许并鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 积极培育农地流转市场;而我国有关农地流转的法律规定, 更多主张农户以转包、互换、反租倒包、入股等形式参与流转。四是对农地流转产权基础界定不同。现阶段农地流转政策明确了农地经营权的财产权益性, 强调要“完善土地承包经营权权能, 依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”;而我国有关农地经营权性质界定经历了从《农村土地承包法》规定合同债权到《物权法》规定用益物权的转变, 但并没有确定农地经营权财产权益地位。农地流转政策和法规的供给不足和相互冲突, 影响了市场主体对农地流转的理性预期, 抑制了市场主体参与农地流转的动机和积极性, 约束了农地流转及农地流转市场健康发展。

摘要：伴随农村市场经济和现代农业发展, 农地经营权资本化流转已成为创新农地流转机制、培育农地流转市场的基本趋势和客观要求。现代金融体系建立、农业产业结构调整、农村剩余劳动力转移和农民收入结构变化, 奠定了农地经营权资本化流转发展基础。但由于流转主体决策有限性、流转信息不完全性、流转载体流动性不足、支撑体系不完善性等客观存在, 农地资本化流转还受到主客观因素约束。

关键词：农地经营权,资本化,农地资本化流转,约束性

参考文献

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(4) 王西玉.新形势下农民同土地关系的再认识——对当前土地问题一些现象的思考[J].中国农村经济, 2003, (10) .

(5) 伊利.土地经济学[M].北京:商务印书馆, 1982.

农地产权资本化 篇7

一、我国农地制度的现状及衍生问题

1.农地所有制度现状及其衍生问题

《中华人民共和国宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有以外, 属于集体所有, 宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”也就是说, 在我国, 农村土地所有权的主体是国家、农民集体, 这是我国实行公有制的社会主义基本经济制度在农地所有权方面的体现。实践证明, 这一所有权制度, 对于保持我国农地制度的社会主义性质, 发展生产力, 促进社会公平, 促进经济社会的良性发展起到了积极作用。但是, 这一制度在运行中衍生出的一些问题也不容忽视。

(1) 土地所有权主体虚置。

从所有者——集体角度看, 集体被虚置。首先, 按照现行的制度安排, 农地除国家所有外, 属农民集体所有。但究竟如何理解这个集体, 根据《土地管理法》第10条, “集体”是指村农民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织, 但这三种集体形式之间的界限不清楚。[1]现实中, 由于不清晰的所有权划分导致对农地生产和流转利润的争夺以及对农地投入的主体空缺, 造成农地所有权制度的外部性倾向。其次, 我国农地名义上的所有者实质上却没有土地的处分权利, 国家垄断土地一级市场, 集体不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地, 只有经过政府征收或征用后, 集体土地才能转让或出让。集体土地不能直接进入市场, 其产权就不完整。再次, 对集体土地所有权的来自不同方面、不同层次的支配、干预和限制, 大大削弱集体的所有权权能。尤其是在集体与政府的土地权力博弈中, 政府处于超越法律的绝对优势地位, 具有自我授予的强制力和裁决权, 成为集体土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者, 从而影响集体的权力。近几年某些地方政府为搞政绩工程违规强行征用农田就是例证。

从所有者——个体角度看, 农民被虚置。在我国宪法、普通法律法规和具体制度规范中对集体和个人之间的产权关系没有作出具体规定。现实中, 在农村经济活动中, 个体农民 (农户) 作为集体成员的地位被排斥, 农民作为被虚置的主体, 必然在行使所有权权利的时候出现缺位。理性经济人的本性和我国农村基层政权的强势地位决定了村委会、村级小组以及农村基层干部和县乡镇领导必然成为行使这一权力的事实主体。由此, 农村土地的集体所有性质必然被歪曲。正如一些学者所说的那样:“现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的, 甚至相当一部分农村基层干部和县乡镇领导也认为农村土地是国家的, 想怎么处置就怎么处置。”[2]

(2) 土地所有权权能残缺。

首先从集体角度看, 许多乡镇没有集体经济组织, 究竟谁是乡 (镇) 农村集体土地所有权代表不得而知;村民小组虽是基础, 但没有法律地位、没有经济核算形式、没有办公地点, 有的甚至连小组长也没有, 遇事由各户联合推举一名代表来商谈。这就大大削弱了集体作为农地所有权主体的能力资格。其次从农民个体角度看, 作为集体成员的农民个人, 其对集体所有的土地原则上没有所有权, 只有使用权, 农民是以行使使用权来体现其作为集体成员的所有权的, 但使用权和所有权毕竟是产权的不同权项, 具有不同的权能, 使用权不能代替所有权。现实中农民个体的使用权也是在所有权的权能行使范围内被保证行使的权利, 权能行使具有一定的局限性;另外, 农民的权利意识淡薄, 法律法规又没有明确规定农民个体和集体在农地所有权方面的相关性, 对农民个体来说所有权的归属不能给其带来什么“额外”的收益, 所以客观上形成了农民对农地所有权的麻木不仁。这种具有“双重残缺”特征的农地所有权, 客观上给乡镇集体经济组织、村民委员会或基层官员可乘之机, 他们在行使土地征用、承包、流转以及机动地的处置中超越代理人的权力设定, 规避代理人的义务履行和责任承担, 违背集体作为农地所有者的意志搜取利益, 造成事实上的农地所有权行使的不充分。

2.农地使用制度现状及其衍生问题

产权经济学认为, 使用权有广义和狭义之分。狭义的使用权是指建立在所有权基础上的经营权的一项基本权能, 是依法对对象物的实际使用的权利, 是与占有权、收益权和处分权关系并列的一项权能。广义的使用权是独立于所有权能之外的含有占有权、狭义的使用权、部分收益权和不完全处分权的集合。[3]根据我国农地产权结构的现实形态, 结合产权经济学的基本理论, 本文所谓的农地使用制度是基于广义的农地使用权而形成的制度。

(1) 农地使用权的设定不完整。

首先, 在使用权方面, 《中华人民共和国农村土地承包法》 (以下简称《土地承包法》) 规定土地承包期为30年, 从法律上赋予了农民比较长期稳定的土地承包经营权, 但前提是不得改变土地的使用性质 (即农业使用用途性质) ;同时, 《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》) 第十四、十五条还规定, 农村土地的承包经营者有保护和依照承包合同规定的用途合理利用土地经营农业的权利和义务, 这就大大限制了农地承包使用者的使用权能, 所以被称之为狭义的使用权。其次, 在收益权方面, 虽然《土地管理法》、《土地承包法》等相关法律法规规定了承包方 (农户) 有“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利, 有权自主组织生产经营和处置产品”的权利, 但是却没有相关的保护使用者农地收益的具体规定, 这一制度空缺直接导致农户权益的不能被保障。再次, 在处分权方面, 《土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”, 但是这种处分权却受到严格限制, 农民转让土地只允许在不改变土地使用性质 (即农业用地) 的前提下进行。即便如此, 农民转让土地还受到村集体组织的制约, 因为《土地承包法》规定:土地承包经营权“采取转让方式流转的, 应当经发包方 (指农村集体组织 笔者注) 同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的, 应当报发包方备案。”除此之外, 农民承包土地的抵押权利也被严格限制。我国《担保法》第三十七条规定:“依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地”可以抵押, “乡 (镇) 村企业的土地”可以与建筑物一起抵押;但“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得抵押”。以上现象充分说明, 农民对所承包土地的处分权是不完全的。

(2) 农地使用权的运行不稳定。

虽然现行的农地家庭承包制赋予农户 (农民) 较大的农地使用权, 并且已构建的制度规范体现了以使用权为核心的制度趋向, 但是现实中来自多方面的因素作用于农地承包关系, 土地产权的制度设计自身又无法抵御外界作用力的干扰, 导致农地使用权运行的不稳定。

①土地调整的影响。

据农业部1998年对全国6省824个农户的调查资料显示, 曾经调整过农地的农户为751户, 占样本总数的91%, 最多的调整过8次, 全国平均调整农地次数为2.31次。由此可见调地行为的普遍程度。同时, 各地之间的差异也非常大。河北和陕西的平均调地次数都在3次左右;浙江的农户平均调地次数较低, 仅为上述省份的1/3;而湖南、安徽和四川三省的农户平均调地次数则分别为2.6次、2.5次和1.7次。究其原因, 农村基层政权和村干部的趋利性和农地承包者的使用权不能被保障是导致农地频繁调整的最直接原因。已有的研究指出, 调地导致了农民对农地使用权的预期不稳定, 抑制非农经济的发展, 理性的农民将减少对农地的长期投入, 倾向于短期、掠夺式的耕作, 从而影响农村经济的增长, [4]导致使用权运行的不稳定。

②承包期限的影响。

为了促使农民形成有效的农地投入——产出预期, 我国政府对农地使用权期限的制度设定几经变迁。1984年, 《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》明确指出“土地承包制一般应在15年以上”。1993年, 中共中央国务院再次发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的通知, 决定在原有的耕地承包期到期之后, 再延长30年不变, 更加稳定了农民的土地预期。为了进一步稳定承包权, 2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》使承包经营权体现出部分所有权的性质, 对调整承包地作出严格规定:一是规定承包期30年不变;二是规定承包期内不得收回农地;三是规定农地权利可以依法转让、转包、入股、互换、继承;四是规定承包期内发包方不得调整承包地。但是, 国家出台政策制定法律延长农地承包期限。稳定农地使用权的同时, 也出台了相关规定来强化这种有限性。例如, 《土地承包法》第三十三条第三款规定:土地承包经营权“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”, 这就限制了人们对土地的长期投资, 特别是限制了城市资本向农村的转移。同时, 不管国家关于农地承包期限的设定扩大到什么程度, 有限的使用权期限必然对农地使用权的稳定性构成威胁。现实中, 由于人口变化、农民收入的变化、农地资源禀赋变化以及国家城乡发展进程的客观现实, 必然超越政策法律的规定, 对农地使用权的稳定性形成挑战。[5]

二、促进农地产权制度有效变迁的措施

中国的现实国情和农村、农业与农民发展的实际表明, 离开农地所有权讨论农地使用制度问题, 在中国这样既有数千年小农经济传统, 又有合作化运动实践的国度, 其实是一种帕累托最优的选择, [6]其也符合现代国际学术界的主张。据此, 笔者认为我国农村土地制度改革的总体思路应该是:坚持和完善农地集体所有制, 对现行农地使用制度进行有效创新, 以所有权和使用权的有机结合的制度设计为突破口, 构筑归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地产权制度。[7]国家政策的执行受到特定制度的约束, 同时特定的制度运行同样受到宏观政策环境的影响。我国农地产权制度的运行要取得预期的效果, 除了对制度本身进行修改、完善之外, 宏观政策的调整也是必要条件。

(1) 改变农地承包期限, 变有限承包制为永久包制。

实践证明, 农地承包经营权期限的长短直接影响到农地资源效益的发挥, 影响到地权的稳定性, 而不稳定的地权会使农民对自己承包经营的土地缺乏长期预期, 从而减少土地投入, 影响到土地的利用效益。实行农地家庭承包制之后, 为了稳定农地承包关系, 国家陆续出台相关政策延长农地承包期限, 从1984年中共中央的1号文件确定的承包期限的15年到1993年中央1号文件的“30年不变”, 两次政策变动更加稳定了农民的土地预期, 增加了农民种粮的积极性。但是有期限的使用权必然对权利的运行构成威胁, 农地承包期的有限性必然成为各种农地行政性调整行为的借口, 只要土地承包期是有限的, 土地调整就有存在的合理性。所以, 笔者建议改变农地承包期限, 变有限承包制为永久承包制。

(2) 改革农业补贴政策, 变“普惠制”为“混合制”。

从2006年起, 中国政府决定免除实施了两千多年的皇粮国税, 并且对种粮农民实施综合补贴 (补贴项目涉及农机、良种、化肥、农药等十余项) 。截至2007年6月30日, 参加我国新型农村合作医疗制度的人口已达7.2亿, 占全国农业人口的82.83%。2008年, “新农合”基本覆盖全国所有县 (市、区) ;农村最低生活保障人数大幅增加, 达到1600万, 较2002年增加了近三倍;农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费, 贫困家庭学生免除课本费和补助寄宿生生活费。这些政策的实施是以农民户籍身份为依据的, 具有“普惠制”的色彩。政策的实施, 增强了农民对身份的依赖, 限制了农业劳动力的转移, 客观上削弱了农地使用权流转的动力, 制约了农业规模化经营的发展。有鉴于此, 笔者认为应该改革现行的惠农补贴政策, 变“普惠制”为“混合制”。所谓“混合制”就是补贴依据除了参照农民身份之外, 还要兼顾对农地规模经营者的扶持力度, 使国家的补贴资金向种田能手、种粮大户倾斜;同时, 还要在农地规模经营者金融信贷和农地经营的风险防范等方面给予政策扶持, 建议各级政府应建立完备的农业风险基金制度、农业保险制度和农业救助制度, 在规模经营农户遭受风险时, 能险有所保、险有所靠。

3.培育农地使用权流转市场, 提高农地资源配置效率

制度经济学认为, 明晰的产权必然是可以被交换的, 只有不断地被交换的产权才能充分发挥其权能, 稳定产权关系。[8]目前我国农业总体市场化程度为60%左右, 其中土地要素的市场化水平还不足10%, 这直接影响到农地产权制度的稳定性, 制约农业经济的发展。为此, 要积极培育农地使用权流转市场。具体而言, 一要继续加大农业投入, 提高农业生产技术和条件装备, 提升科学技术在农业的适用范围, 扩大农户规模经营标准, 促进农地使用权的需求有效增长;二要稳步提升农产品价格, 制定农产品最低保护价格的长效机制, 切实保证农地经营者的实际利益, 增强农地承包者的有效预期;三要加快建立农村各项社会保障措施, 使部分农民进得了城、离得了乡、舍得了土地, 增加农地使用权的有效供给;四要尽快完善农地产权的法律法规, 以法律的形式明确农地承包经营权的物权特性, 赋予农民明晰的、排他的、安全的、稳定的土地承包经营权;五要通过制度建设最大限度的减少乡村干部使用行政手段频繁地对农地承包经营权进行调整的行为, 促进农地使用权市场的有效竞争。

摘要：农村土地家庭承包制在中国运行了近30年, 实践证明, 这一制度设计符合我国的基本国情, 制度运行取得了巨大的成效。但在现实中随着客观环境的变化, 这一制度又逐渐曝露出缺陷和不足, 制度运行也衍生出很多问题。本文试图运用产权经济学的分析方法剖析我国农地承包经营制的所有权主体虚置、权能残缺以及使用权的设定不完整、运行不稳定等问题, 探索性的提出了我国农地制度的改革设想:调整农地产权结构, 积极发挥产权功能;改革国家惠农政策, 创造良好的农地产权制度运行环境;培育农地使用权流转市场, 提高农地资源配置效率。

关键词：农地,使用权,制度

参考文献

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