农地改革

农地改革（精选12篇）

农地改革 篇1

摘要：建国以来,我国农地制度经历了土地改革时期、合作化与人民公社时期以及家庭承包责任制时期三次重大的制度变迁,它所呈现出的历史规律,对深化土地改革具有重要的指导意义。当下改革应着眼于农地制度的分配结果变化,重视路径依赖作用,实现有效的产权配置。基于历史变迁的启示,目前农地制度改革应坚持集体所有家庭经营,稳定承包经营权,承包权、经营权分离,推动经营权流转,建设和完善农地产权交易市场,从而为农地产权交易建立公平与效率兼得的交易环境。

关键词：农地制度变迁,历史启示,改革建议

一、农地制度历史变迁对深化改革的启示

建国以来,我国农地制度经历了土地改革时期、合作化与人民公社时期以及改革开放以后家庭承包责任制时期三次重大的制度变迁,由私有私用,经由私有共用,演变为共有共用,再演变为现在的共有私用,可以说,每次变迁,农地制度都发生了深刻的变化,在这个变化过程中,农地制度变迁也呈现出一定的历史规律,这对当前深化农地制度改革具有重要的启示作用。

(一)改革应着眼于农地制度的分配结果变化

对土地改革时期、合作化与人民公社时期以及改革开放以来的农地制度变迁进行系统的分析,可以看出,这几次农地制度变迁并不是社会努力避免次优结果而创设的,而是利益分配结果冲突的副产品,因此,我们应着眼于农地制度的分配结果变化。家庭联产承包制的推行,极大地促进了农业的发展,解决了广大农民的温饱问题,提高了农民的人均收入。随着经济体制的不断变革,农村剩余劳动力实现了自由流动,非农收入逐渐成为农民家庭收入的主体。由于生产资料价格的涨幅远高于粮食价格的涨幅,从事农业生产经营的利润空间已经被大幅压缩。外部条件和环境的改变,导致利益分配结果新的变化,增强了人们进行制度变革的动机。

(二)改革路径的选择要重视路径依赖的作用

合作化与人民公社时期,意识形态在农地制度变迁路径选择上,起了极为重要的作用,确立了集体所有的农地制度。在之后的农地制度改革中,家庭承包制的确立过程,也是改革者与意识形态折衷的产物,意识形态是改革者不可逾越的鸿沟,农地制度改革只能在意识形态所确立的土地集体所有前提下进行增量改革,这种意识形态刚性,使我国的农地制度变迁具有了路径依赖性。在深化改革的今天,我们在选择农地改革路径时,不能忽视路径依赖的作用,新一轮的农地制度改革也应该建立在土地集体所有性质不变的基础之上。

(三)改革成功的关键是实现有效的产权配置

建国以来,我国农地的产权结构发生了深刻的变化,从土地改革时期相对完整的私有产权结构,到合作化初期所有权的逐步残缺,再变为公社化后期与人民公社时期“四权合一”的公有产权结构,直到改革开放以后才实现产权的理性复归,变为集体所有权与家庭经营权相分离的产权结构。不同的产权结构通过激励约束机制,影响着农民的行为选择,不同的行为选择造成了劳动努力水平和分工协作水平的不同,继而产生不同的经济绩效。因而,实现有效的产权配置是提高农业经济绩效的根本,也是深化农地制度改革成功的关键。

二、对当前农地制度改革的建议

(一)坚持集体所有家庭经营,稳定承包经营权

改革开放30 多年来,我国经济发展环境发生了前所未有的变化,原有的农地制度安排受到经济环境的深刻影响,已经不能满足农业经济健康、可持续发展的要求,对于农地制度创新的需求已经显现,农地制度出现了供给与需求非均衡的状态,国家应在顺应农民的切实需求的基础上,从顶层设计的高度引导与规范农地的制度变迁。虽然农地制度进行新的变革已是大势所趋,但改革不可能将原有制度完全废弃,推倒重来。具体原因可从实践与理论两方面来阐释。从实践上来说,家庭联产承包责任制在总体上还是适应我国国情的制度安排,也符合我国农地家庭经营的传统,在当前农村养老制度普遍未建立的情况下,农地对农民来说也发挥着社会保障作用,因而发生大的改变的可能性不大;从理论上来讲,鉴于意识形态刚性,集体所有制是处于我国意识形态的可选集合之中的,再加之,我国历来有农地家庭经营的传统,这些因素构成了改革的路径依赖。以上分析表明,国家既没有必要实施农地所有权国有化,也不可能推动农地所有权私有化,新的农地制度改革还是要坚持农地集体所有家庭经营。我们需要关注的是其他方面,诸如当下存在的产权模糊、产权残缺、产权关系未理顺等问题。

虽然明确规定土地归集体所有,但归哪一级集体所有一直被学者所质疑,也呈现出实践中产权模糊、产权关系未理顺等问题所引发的矛盾,当权者借由集体组织侵犯农民权益的事情层出不穷。虽然国家在制度实践中作了一定的调整,比如,国家在土地的承包期上作的调整,由《农村土地承包法》确定的三十年不变,到十七届三中全会规定的保持土地承包关系长久不变,农地承包经营权的稳定性获得了极大的提升,农民对于未来的预期也得到很大的改善,对土地的长期投入也相应增加,但在深化农地制度改革的进程中,不应满足于此,应该在此应急之策上建立长期机制。赋予农民稳定的承包经营权,正在实施的确权颁证工作,应该在全国范围内广泛实施。根据所在地区的具体实践,明确土地的具体归属组织,从国家物权法律的高度确认农民对所承包土地的相应权利,使农民的对土地的承包经营权不受任何形式的侵犯,稳定农民对该权利行使的成本- 收益预期,为进一步解决产权残缺问题,提供坚实的基础。

(二)承包权、经营权分离,推动经营权流转

改革开放以后的农地制度变迁产生了家庭联产责任制,集体拥有土地所有权,家庭享有承包经营权,实现了农地所有权与承包经营权这两权的分离,农民可以获得生产经营的农业剩余,对农民的生产积极性起了极大的调动作用,从而促进了农业经济的繁荣发展,为我国占人口多数的农民群众温饱问题的解决立了汗马功劳。然而随着时代的变迁与经济环境的变化,农地制度给农民带来的积极效应正被削弱。一方面,改革开放的逐步进行,使得物价水平明显提高,生产成本日渐上升,但家庭联产承包制下农地规模过小,地块细碎,农民仍多数使用传统的经营工具,生产效率较低,农业生产的产量也有限,并且粮食价格比不上经济作物,价格上涨幅度有限,因而只靠从事农业生产所得的收益并不能满足生产与生活需要。另一方面,城镇建设紧随着改革开放的步伐,对劳动力的需求比较旺盛,有利于农村剩余劳动力向城镇转移,并且农民进城务工所得的收益远远超过农业的剩余收益,因而农民进城务工是全国各地的普遍现象,但这也对农村土地造成了一定问题,一些农村土地由于缺少劳动力耕种而被撂荒。

农地所有权与承包经营权“两权分离”,作为一个伟大的制度实践载入了史册,书写了农村经济辉煌发展的篇章。在新的经济环境下,进一步将承包权、经营权分离,实现“三权分置”,并且,推动经营权流转,将是深化农地制度改革的一大手笔,它所带来的意义非比寻常,可以极大解决我国农地制度设计中的产权残缺问题。我国农地制度备受诟病的便是农民缺乏对所拥有权利的处置权,“三权分置”的实现,可以使农民按照自己的需要与意愿,以转让、出租、抵押等方式处置自己的土地。鉴于我国目前农村剩余劳动力向城市转移的大趋势,推动经营权流转,是保证农民顺利向城镇转移的同时,不浪费国家土地资源的一种合理方式,并且农民在这一过程中,也可以获得相应的收益。更为重要的是,经营权流转不仅顺应了城市化进程,也有利于满足农地规模经营的需要。除了农民自发的进行土地流转,政府对农地股份合作社等规模经营组织形式的建立也应给予指导和支持,可以使这样的规模经营组织形式健康、有序地发展,进而,借由这一组织形式,提高农地经营的劳动分工协作程度,这对于农业经济绩效的提升具有重要意义。

(三)建设和完善农地产权交易市场

在新的经济与社会发展环境下,农地制度需要进一步实现所有权、承包权、经营权分离,才能满足人们对农地产权制度的需求。“三权分置”之后,如何更好地推动经营权流转,是深化农地制度改革过程中实现制度惠民的一个重中之重。在城镇化进程中,农村剩余劳动力向城市转移现象比较显著,他们对于经营权流转的需求较为强烈,农地产权流转的快速、高效展开,可以有效地解决农村剩余劳动力向非农产业转移过程中的撂荒问题,然而,要实现农地产权的自由流动,只靠农民的自发行为,不仅过程缓慢,而且成本较高,并存在交易规范问题。因此,国家这只“看得见的手”需要发挥引导和规范作用,为减少农地产权流转的交易费用,规范农地产权交易行为,国家应主导建设和完善农地产权交易市场。

农地产权交易市场主要是指二级农地产权交易市场,是针对经营权的流转而设立的,目的在于促进农地租赁、转让、入股、抵押等经营权流转方式的高效进行。农地产权交易市场可以有效地降低人们的交易费用,通过一定的交易机制,也可以规范人们的产权交易行为,建立良好的农地产权交易市场秩序。具体来讲,农地产权交易市场可以为产权交易双方提供明确的交易细则和固定的交易场所,供给与需求双方可以大为减少不必要的信息搜寻成本,再加上,农地产权交易市场的建立,除了信息平台的建设和完善,也会有提供相关的配套服务,像价格评估、法律咨询等服务支持,从而,为农地产权交易建立公平与效率兼得的交易环境。

参考文献

[1]杰克·奈特.制度与社会冲突[M].上海:上海人民出版社,2009

[2]李锦宏.制度变迁中的路径依赖——兼论我国农地产权制度的创新[J].农业技术经济,1999(5):20-23

[3]郑财贵.农地产权制度建设研究[M].成都:西南师范大学出版社,2012

[4]李继刚.中国农地制度变迁:复归抑或常态——一个经济解释[J].经济纵横,2010(4):652-656

农地改革 篇2

从XX年1月1日起我国将完善中央单位政府采购预算管理，完善中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理。以下是小编整理的XX年农地改革试点总结，欢迎翻阅哦!XX年农地改革试点总结

针对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等广受关注的农村“三块地”改革，国家部署了33个地区进行试点。企业也存在担忧，例如拍得集体建设用地后能不能和国有建设用地一样抵押融资等。

随着12月临近，一年一度的中央农村工作会议即将召开。按照惯例，会议将部署下一年的农业农村工作，并将审议新的中央一号文件。针对明年农业领域的工作重点，多位专家在接受记者采访时分析称，多项涉及农村土地改革的试点将进入总结阶段，好的试点经验将升华为政策或法律，也有些改革措施要进行微调。

多位专家表示，作为“十三五”的开局之年，政府连续出台了《全国农业现代化规划(XX2020年)》、《粮食行业“十三五”发展规划纲要》、《全国农村经济发展“十三五”规划》等多个农业领域中长期重磅规划文件。从这些文件来看，供给侧改革将作为主线贯穿未来五年农业发展。明年中央一号文件在这方面的部署势必会更具体。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示，和往年不同，明年的中央一号文件虽然可能也会有一些新的提法或改革动作，但不会是方向性的调整。近年来，我国针对农村的产权制度、土地制度、价格形成机制等开展了多项改革试点，很多试点已经到了要总结经验的阶段，所以明年农村工作的重点应该是如何把这些经验升华为政策或法律，在继续执行和完善已有政策措施的同时，也要对一些政策进行适度微调。

中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵告诉记者，明年土地制度改革仍将是“三农”领域的一个重点。今年决定推进的农村土地所有权、承包权、经营权等“三权”分置预计会出台更为详细的措施。

除此之外，农村土地制度改革试点还有几项重要工作将在XX年底告一段落。按照中央此前规划的时间表，到XX年底，农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等“三块地”改革试点工作都将完成。届时，对实践证明可行的改革措施，全国人大将修改完善有关法律;而对实践证明不宜调整的，则将恢复施行过去的有关法律规定。

目前，农村承包地确权登记颁证整省试点已经达到22个。这是稳定和完善农村基本经营制度的一项基础工作，只有通过确权颁证，才能确定土地对应的权属关系，展开其他各项改革工作。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇此前介绍，这次开展确权登记颁证工作可以分为“解决问题、赋予权能、信息平台共享”等三大主要任务。一是要“摸清家底”，要把承包经营权所涉及的亿承包农户拥有土地的数量、位置、面积搞清楚;二是要明确相关的权能，尤其是承包经营权的权能需要在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中予以认定、完善和确认;三是要通过确权工作建立一个信息平台。下一步流转和相关的产权市场建设等工作，可以在降低成本的情况下共享相关信息，这本身也是确权登记颁证的一项工作。

而农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款等“两权”试点方面，目前全国已经有近300个县级行政区开展了相关试点，其中，农村承包土地的经营权抵押贷款试点232个县级行政区，农民住房财产权抵押贷款试点59个县级行政区，有13个地区重叠，两项试点共计278个县级行政区，大约占全国县域行政区域的%。

多位专家和基层人士在接受《经济参考报》记者采访时表示，有很多农业产业化的龙头企业抵押物不足，农地承包经营权抵押可以作为有效的融资补充。但抵押担保机制体系不健全、土地确权没有覆盖、评估机制不完善、抵押物处置难等问题，是目前各地普遍面临的情况，也需要在未来的试点中予以解决。

针对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等广受关注的农村“三块地”改革，国家部署了33个地区进行试点。专家表示，“三块地”的试点改革是封闭运行的，目前的步伐可能相对偏慢。以集体经营性建设用地入市改革试点为例，在试点地区，农村集体经营性建设用地不再经过征地程序，而能以集体土地的名义上市交易。基层表示，改革给农民带来了前所未有的“获得感”，但在土地出让收入应当如何分配、集体土地能否和国有土地一样抵押融资等问题上还存在疑惑。另外，企业也存在担忧，例如拍得集体建设用地后能不能和国有建设用地一样抵押融资等。

XX年农地改革试点总结

4月14-15日，国土资源部征地制度改革座谈会在浙江杭州召开，会上提出要总结征地制度改革实践经验，扎实推进农村土地制度改革试点工作，促进形成可复制、能推广、利修法的改革成果。

国土资源部党组成员、副部长王世元表示，要按照中央部署农村土地制度改革试点工作的要求，继续将改革试点各项工作做好做实。一要进一步总结完善改革试点成果，并限期提交有质量的总结报告。通过认真总结，提炼以往改革探索的主要经验、难点及共性问题;围绕制度性设计，做好11个城市征地制度改革的阶段性总结，实现各项改革良性互动;以问题为导向，总结提炼改革共性问题、创新性制度成果和有关政策建议。二要充分发挥好试点的示范引领作用，继续做好征地制度改革等相关试点工作，提供更多的实践经验。

华泰证券认为，按照《中华人民共和国土地承包法》的规定，农地经营权可以进行转包、出租等，但进行抵押贷款则需要进行法律的突破，当前大多采取政府成立物权公司、再进行担保贷款的模式。

按照XX年开始安徽、吉林等地试点，在个别市县取得了较好的效果，但是总量较小，主要原因在于没有相对活跃的交易市场，使得银行风险评估存在较大难题，一旦发生坏账，抵押物处置将十分困难。

华泰证券建议，大力推广经营权抵押，直接让经营权和银行对接，能够让土地流转更加活跃，可以不通过政府的平台去融资，自行发展农地集约经营，一方面可以提高收益的可持续性，另一方面加快土地流转、盘活存量。

另外，由于农民住房属于宅基地，本质上属于集体建设用地，所以不能够进行自由流通，要将其财产权抵押也就意味着进行的是信用贷款，这在土地确权并建立相应的流通市场之前，对银行的风险较大，特别是在抵押金额较高的情况下。

而在农民加杠杆时代：财产权抵押和经营权抵押的前提条件是确权，这构成了土地改革的基本前提，同时，在此基础上展开土地金融改革，将对未来的土地市场带来极大影响，为集体土地的入市打下基础，一方面，集体土地入市可以降低地价，另一方面，农民对城镇住房购买力加强。

广发证券认为，随着农地产权确认的推进，收益权属关系日渐明晰，农地交易市场逐渐形成，资源类公司通过土地流转方式拓宽土地经营范围有望提速。

XX年农地改革试点总结

XX年，包括北京、天津、河北等地33个县级试点区域关于农村土地改革的实施方案获农村土地制度改革工作领导小组批复，农村土地改革试点工作正式进入全面启动阶段。改革方案包括推进征地制度、集体经营性建设用地入市、提高被征地农民补偿标准、宅基地制度的有偿退出机制等农村土地制度改革。近日，各有关部门密集调研土改试点地区。

日前，全国人大常委会副委员长、民进中央主席严隽琪率民进中央调研组，到北京大兴区调研土地制度改革工作推进情况。北京大兴区是国家确定的农村集体经营性建设用地入市改革试点区域。

5月17日至18日，国研中心副主任张军扩率调研组来到湖南省浏阳市，实地走访了北盛镇亚洲湖村、北盛镇众益农机合作社、市农商银行、大瑶镇南山村等地，调研的主题是浏阳市农村改革整体推进的情况。据媒体报道，宅基地制度改革可能是张军扩此行的重点。以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革，是农村土地制度改革的三大内涵，其中宅基地制度改革相对更为复杂。宅基地制度改革试点将在XX年结束，之后可能会根据试点结果出台改革的细则方案。

5月16日，国家发改委召开“供给侧结构性改革视角下的城乡要素高效配置交流”座谈会，全国11个典型地区和单位介绍了推进城乡要素均衡配置方面的改革内容和成效，其中绝大部分都与农村土地的确权、转让等改革相关。专家认为，新时期的农村土地改革措施将成为推动经济发展的重要因素。以农村土地制度改革推进城乡一体化发展，是促进供给侧改革第一位的要素，是帮助中国经济避免落入中等收入陷阱的有效对策。

上周，经济之声派出多路记者跟随国家发改委前往重庆、贵州、云南等地调研土地改革试点情况。

重庆“地票”制度

走进重庆涪陵区珍溪镇洪湖村，眼前一排排青瓦白墙的中式楼房前绿树成荫，篮球场、健身器材一应俱全。村支书郭中礼说，入住的66户村民原来散居各处，把闲置的宅基地、荒地复垦以后，通过地票交易获利近560万元，大伙集资建起了这个新村。

52岁的村民邹友谊复垦以前以种植为生，如今搬进110多平方米新房，承包鱼塘养了猪，年收入近10万。

邹友谊：“原来房子是我两口子用石子砌的，多年了已成了危房，不能住了。党和政府确实给我们带来了很多好处，新农村建设，复垦确实给我们带来了新面貌”。

地票制度是重庆市在农地改革探索实践中的一项创新。所谓“地票”是将农村用地指标转移到城乡规划建设区域使用的交易凭证。农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施等闲置的农村集体建设用地，复垦并经过国土部门验收，产生建设用地指标。通过交易，获得地票者可在重庆市域范围内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，转为建设用地。

从XX年底重庆农村土地交易所拍卖出第一张地票，到今年《重庆市地票管理办法》正式实施，7年多实践探索，重庆市逐步完善复垦、交易、使用、价款分配、法律责任等环节设计，地票制度体系初步形成。

重庆农村土地交易所执行总裁童代志表示，统筹城乡发展，重点是要缩小城乡收入差距。而城乡居民收入差距主要在财产性收入的差距。中央提出让守护土地的农民得到实惠，提高农民经营与财产性收入是改革的关键。

交易所副总裁王晓芹说，在城乡二元土地管理制度下，实行地票制度是通过市场的手段，释放农村土地升值的潜力，打破城乡土地市场壁垒，赋予农民更多的财产权利。

王晓芹：“截止今年5月上旬，累计交易地票万亩，交易额亿元。守住了耕地保护红线，地票为退出农村建设用地提供了有效路径。城市刚性的建设用地增长，农村建设用地随着人口转移而逐步减少，耕地逐步增加，用地回归到世界城镇化普遍规律上来。”

受益于地票制度的不光是村民。珍溪镇党委书记秦学介绍：按制度规定，复垦宅基地，地票纯收益85%归农户，15%归集体。原来集体经济薄弱、基本靠上级拨款的洪湖村，复垦后村集体获得400万元收入，全村新增耕地面积101亩，年可增加农业收入近50万元。

秦学：“我们镇集体收入有4000万，实实在在给大家办点事，修便民道，挖堰渠。农民很希望复垦，这是真正的富民好政策。”

贵州“同地同权”

一进入湄潭县红坪村，记者就看到道路两侧鳞次栉比的标准厂房，机器轰鸣声不断响起。这是村里的工业园区，以前曾经发愁招商引资难，如今已经吸引了28家企业入驻。

因何会发生这样的变化?湄潭县试验区副主任张雷告诉记者，正是农村集体经营性建设用地入市试点实现了这些农村土地和国有土地“同地同权”，通过向市场“招拍挂”，让企业获得较长期的土地使用权。

张雷：“经营性建设土地入市创新的地方是实现了同权、同价、同等入市。最重要的是同等入市的问题，就是允许农村的经营性建设用地可以像国有土地一样，可以公开地“招拍挂”，打破了竞拍人的限制。这和我们以前的农村建设用地的流转半径是不同的，以前只能在本村的集体成员内部流转，这就局限了它的价格和使用。”

在张雷看来，入市一方面破解了企业的用地瓶颈;另一方面通过盘活农村闲置资产，增加了农民的财产性收入。以红坪村为例，村支书张权友算了一笔账：在集体经营性建设用地没有入市前，一亩地的收益只有五六百元;允许入市后，村集体把这类土地拍卖所得收益入股园区企业，一亩地每年收益能比原来增长5倍。

张权友：“现在群众的效益肯定一天比一天好。通过这种模式，村民拿到这个钱后，就把钱投给企业，通过村委会协商后，和企业方达成协议，然后年终测算红利，一亩地每年能分到3000元。”

另外，根据当地规定，集体经营性建设用地入市收益除了在集体内部成员之间分配、使用，集体经济组织还要提留不少于40%的净收益。相比入市试点前，这部分增量壮大了集体经济规模，并促进了当地的新型城镇化建设。

截至去年底，国家发改委在开展两批国家新型城镇化综合试点的过程中，先后将33个农村土地制度改革试点全部纳入综合试点范畴，其中就包含了贵州湄潭县。在半年左右的实践中，农村土地制度改革与新型城镇化建设之间的关系开始显现，比如湄潭金花村“七彩部落”通过农村土地制度改革，“资源变资本、资金变股金、农民变股民”，发展旅游业，把原来的贫困村打造成了美丽乡村。湄潭县县长李勰表示，集体经营性建设用地入市为这类“就地城镇化”提供了重要支撑。

李勰：“原来把土地全都征收为国有的话，村集体是基本没有收入的。现在通过农村集体经营性建设用地、农村土地流转等改革，集体组织的收益也开辟了新的渠道，这样就可以把钱用于村集体辖区的公益基础设施建设，为城乡基础设施一体化提供了补充。比如说兴隆镇红坪村这个地方，就用这个收益修建了农贸市场、农产品检测中心等公益设施。”

云南化山地之困为山地之惠

早上八点半，弥勒市弥阳镇，小拇指大的灯盏花还沾着露珠在地里摇曳，阵阵药香在车间里弥散，章保村村民肖锦望了望坡下5000多亩的种植基地，开始了一天的工作。

肖锦：“当时招聘，公司以附近为优先原则。从去年1月份吧，我就进了这个公司，主要负责锅炉这一块的工作。像我们公司除了锅炉房，还有车间的操作工、捡草工，还有种植的，大概有五六百人吧。我的工资到手的每月有三千一二，在原来的厂里每月两千块钱不到，还有五险一金，工资在当地算比较高的，相当满意嘛!”

肖锦的满意归根结底在云南弥勒灯盏花公司的效益。从开工到投产，短短两年多时间，公司的一期项目就建成了继云南白药之后的第二大天然药物提取厂。生产总监李秀春向记者透露，项目能够在国内争得先机，首先占了“天时”。

李秀春：“XX年10月份开始立项，到XX年5月份时间就取得了GAP生产许可证，15个月的时间就建完了。就是因为有低丘缓坡这个政策，有这个‘绿色通道’，我们在审批过程中就得到了很大的实惠，如果正常的土地手续要办两到三年。”

从原料间、提取室、浓缩车间到废液处理，整个厂区顺着坡地而建。李秀春指着山坡说起了“地利”，这时又算了一笔细账。

李秀春：“低丘缓坡与耕地的差价一亩算下来将近万左右，就我们整个的300多亩的面积算下来，就为我们公司节约资金5000多万。因为我们生产工艺，在一般正常的平地上要做落差的建设，而利用低丘缓坡又为我们节约了XX多万。因为我们去年的产值达到了亿，现在算下来，加上时间、资金这一个块儿为我们节约了将近3个亿左右。”

十一点，在距离弥勒市30公里的泸西高原足球训练基地，XX年全国青少年男子足球的一场比赛正在此激烈进行。武汉卓尔球队的李祖勋对这样蓝天白云的高原绿茵场十分钟情。

记者：“觉得比赛的环境和设置怎么样?”

李：“设施很好，环境也很好!”

原来是荒山，现在是国内小有名气的足球训练基地。这个项目只是泸西县低丘缓坡综合开发规划的一角。县国土资源局局长李瑞云说，山多地少曾让县城发展“腾不开”。XX年起，通过试点，全县向荒山荒坡要了70多公顷土地，那里也成了城镇扩容和功能转移的重要区域。

李瑞云：“我们这儿本来就是山地城市，耕地用于我们的城镇建设是非常有限的。交通肯定是拥堵的，在学生放学的时候，基本上是车跟车，一公里左右要花半小时左右。现在山坡上在建的是我们八中、九中的迁建项目，那个封顶的是我们的保障房和民政的老年公寓项目，建好的是我们森林公安的业务用房，那边还有我们的公租房。我们把把教育、行政、房地产开发、工业、旅游，逐步转移到山上。”

在位于县城北部的一处山丘之上，曾经杂草丛生、石漠化严重的荒地摇身变成高品质的生态宜居小区。县住建局局长卢涌滢认为，凭借政策扶持、配套支持、价格优势和良好生态，这类商品房具有很强市场竞争力。

卢涌滢：“当时的地价就是四十到五十万一亩，跟城区的地价相比每亩低了几十万。这样节约成本、降低房产整体价格的作用就很好。而且整个环境做起来也非常漂亮，已经形成了一道风景啊。现在基本已经卖完了。”

通过合理、科学和持续的规划发展，低丘缓坡综合开发将让红河州由山之困转为山之惠。

红河州副州长鞠云昆：“红河州可以利用的低丘缓坡地有43万公顷，林地32万公顷。这部分可用地面积虽然只占山区、半山区面积的%，但是却给城镇化和工业化发展提供广阔的用地，可以保障经济社会发展和缓解城乡建设用地的矛盾。从试点的情况来看，效果比较好，我们恳请把低丘缓坡综合开发试点的时间放长一点，形成好的规模化效益。下一步，我们将把道路、土地平整做好，做好招商引资，吸引更多的民间成本到红河。”

纵观这些典型的土改试验地区，不难发现，集中体现出三大特点：其一，在不改变我国基本的土地所有制关系的情况下，让市场作为资源配置的主体作用得以放大。其二，注重因地制宜，突出特色，进行差别化改革探索。其三，注重体制机制创新，坚持问题导向，不拘一格，大胆探索。

厉以宁谈林权改革与农地改革差异 篇3

9月中旬，具体参与集体林权改革制度设计的著名经济学家厉以宁在接受《中国新闻周刊》专访时，曾谈及集体林权改革的重大现实意义。厉以宁用了6个字概括林权改革：迟到、仿照、超越，其参照物则是农业承包制。“分散到各户的农业承包制不利于农业规模经营，农业增产到一定程度就停止了。农业承包制只是到后来才设法予以纠正。林权改革从一开始就避免了这种缺陷。这具体反映在明确了林地承包经营权的转包、出租、转让、互换、入股、抵押等流转方式。其中，特别是入股这种流转方式，能有效提高经营效益，有效解决单个农户分散经营中存在的一些问题”。

厉以宁还表示，农业承包制在金融方面受到了限制，而林权改革突破了这一限制。这具体反映在林权改革允许以林地使用权和林木所有权作为抵押，取得贷款。厉以宁说：“这就拓宽了林业融资渠道，把林地承包方的经济放活了，同时也可以防范金融风险；反观农业方面，总值约达20万亿人民币的宅基地却不是农民自己的，也没有房产证，这20万亿的资产就是死的，你得用活它，如果把这20万亿资产用活，像农民抵押以后得到钱办养鸡场、养猪场都可以。”

厉以宁教授所领导的北京大学光华管理学院林权改革课题组所作的调研报告显示，放开林地流转后，并不会引起大范围的林农失山失地。在看到了大量调研资料之后，厉以宁归纳了一句话：农民对于山和资产现在是非常珍惜的，确实是他自己的东西。他们一般来讲是不会轻易出让的。

农地产权制度的改革历程 篇4

关键词：农业,农地产权制度,改革,历程

建国至今, 我国农地产权制度经历了多次改革, 从农地所有权的角度, 作者将改革历程主要分为四个主要阶段:农地个人所有制阶段、农地混合所有制阶段、农地人民公社化阶段、农地集体所有家庭经营阶段。

一、农地个人所有制阶段

1950年, 中共中央实施了《土地改革法》, 开始土地改革, 正式确立了农地个人所有制。在当时的社会环境下, 农地个人所有制的实施, 一举推翻了封建的剥削的土地制度, 实现了“耕者有其田”, 极大地刺激了广大农民的生产热情, 解放了生产力, 使农业生产有了长足的发展。经过改革, 我国主要农产品产量显著增加, 农业总产值也大幅提高。相关研究资料显示, 1950—1952年农业生产以每年平均13.8%的速度向前发展, 粮食、棉花、油料年均增长率分别为13.1%、43.2%、17.8%。这说明, 农地个人所有制是符合当时农业发展需求的, 是有效的。

但随着农业生产的进一步发展, 农地个人所有制越来越不能满足我国农业生产发展的需要, 的, 其不足也越发的明显:第一, 个体小农对自然灾害的抵抗力差, 所经受的风险太大, 保障太低。如果不幸遭遇自然灾害, 农业生产损失就会非常巨大。第二, 个体小农不管生产再好, 也难以形成大规模生产, 水平有限效益不高。取得的效果越来越不符合农业生产发展的需要。因此, 政府进行了互助组、初级社、高级社的改革。

二、农地混合所有制阶段

1953年中共中央通过了第一个互助合作决议, 互助组开始建立, 到1954年建立初级社, 再到1956年、1957年建立高级社。在此阶段, 农地所有权归农户, 但经营权和各种生产资料由具有互助性质的集体组织占有。

互助组和初级社的建立, 采取了农户自愿的原则。首先, 农业合作社的建立, 进大规模大面积的农产品种植, 并且通过合理的分工, 减少了劳动力的浪费, 极大地提高了农业生产的效益, 解决了农业生产难以规模化的难题。

其次, 农业合作社的建立, 能够集中多数人的力量与智慧, 改进提高生产工具与生产大环境, 提高了科技含量, 给农业生产提供了有效的保障, 消除了个体小农对自然灾害抵抗力差, 风险性极大的缺陷。

再则, 明确农地产权, 部分的劳动合作与简单的生产资料合作, 完整的剩余索取权对农民有很强的激励作用。

但后来, 我国受尽早建立社会主义主观愿望的影响, 忽略了我国当时农业生产发展的客观需要, 不符合我国当时的客观实际, 建立了高级社, 农地制度开始逐步转向公社化阶段。土地归集体所有, 由集体统一经营, 但集体的规模较小。在此阶段, 农地产权制度是低效率的, 农业生产开始出现轻微的负增长。

三、农地人民公社化阶段

1958年直至70年代末和80年代初, 人民公社运动确立了单一的土地集体产权制度。在此阶段, 农地的所有权和使用权归人民公社, 而且一切生产资料都归人民公社所有, 农民也失去了“退社权”。由于受主观思想影响, 急功近利, 不符合我国客观实际, 降低了农业发展的增长速度, 这一阶段的农地产权制度改革是失效的。

首先, 在从上一阶段到这一阶段的过程中, 强行地将农民的农地所有权占为集体所有, 并且不给予任何方式的补偿, 这种做法完全不尊重农民的意愿, 对农民造成了极大的侵害, 严重打击了农民的生产积极性。

其次, 平均分配的原则是极其不科学的。不管干多干少, 得到的总是一样的。这样的分配原则难以调动农民的积极性, 甚至造成消极怠工。农民彼此效仿, 生产大幅下降, 造成了都吃公家的情况。

再则, 缺乏合理健全的管理制度。在具体运行当中有很高的交易费用, 造成其效率是极其低下的。

由此说明, 此时期农地产权制度不符合我国农业生产的需要, 结果造成了我国农业生产不进反退, 长期处于落后状态。

四、农地集体所有、家庭经营阶段

从十一届三中全会开始, 我国进行了农村土地制度的改革。由于公社化阶段土地所有权和经营权都归于集体造成了生产的低效率, 因此农地改革使农民拥有了独立的土地使用权, 形成了家庭联产承包责任制。新的土地制度, 使农民有了部分的剩余索取权, 投入越多, 所得越多, 使广大农民的生产热情空前高涨, 农业生产得到了极大的发展, 大大解放了农民的生产力。许多学者对新制度进行了实证研究, 发现家庭联产承包责任制的实施对1978—1984年农业增长的贡献达到40%左右。

此后, 中央颁布了一系列的相关政策对新制度进行调整和巩固。经过多次调整和巩固, 进一步分离了土地的所有权和使用权。同时在保证集体所有制的基础之上, 各地根据各地的实际都有了一定的创新, 极大地促进了制度的完善和农业生产的发展。

2004年以来, 中央又颁布一系列政策完善农地制度, 加强土地承包制度的稳定性和长久性, 对农民的承包权加以明确和保护。这表明国家正在进一步放松集体经济控制, 转而加强农民的剩余索取权。

60多年来, 我过农地产权制度大致经历了上述改革历程, 取得了一定成就, 但仍存在一系列问题。通过回顾与分析, 可以看到, 农地产权制度必须符合当时社会发展的需要, 根据当时的客观实际进行改革, 并且不断完善, 这样才能促进农业生产发展。否则, 轻则延缓发展速度, 重则造成发展的倒退。

参考文献

[1]王琢, 许滨.论中国农村土地制度变革六十年[J].中国农村观察, 1996 (03) :1-12.[1]王琢, 许滨.论中国农村土地制度变革六十年[J].中国农村观察, 1996 (03) :1-12.

[2]孔泾源.中国农村土地制度:变迁过程的实证分析[J].经济研究, 1993 (02) :65-72.[2]孔泾源.中国农村土地制度:变迁过程的实证分析[J].经济研究, 1993 (02) :65-72.

[3]邵传林, 冯振东.中国农地产权制度60年:历程回顾与变迁评判[J].经济与管理研究, 2009 (10) :22-28.[3]邵传林, 冯振东.中国农地产权制度60年:历程回顾与变迁评判[J].经济与管理研究, 2009 (10) :22-28.

[4]梁永郭.发达国家农地产权制度对我国的启示[J].生产力研究, 2009 (17) :128-130.[4]梁永郭.发达国家农地产权制度对我国的启示[J].生产力研究, 2009 (17) :128-130.

[5]林毅夫.中国农村改革与农业增长[M].上海:上海三联书社, 上海人民出版社, 1994.[5]林毅夫.中国农村改革与农业增长[M].上海:上海三联书社, 上海人民出版社, 1994.

农地改革 篇5

中国农地产权制度创新与农地可持续发展

在世界经济的发展已步入可持续发展的今天,中国农地矛盾的.日益突出以及耕地资源的下降,致使我们不得不寻求出一条适合中国特色的农地可持续发展途径,而农地产权制度是农地可持续发展的前提条件,本文就从对农地可持续发展的认识入手,分析了我国现行的农地产权制度对农地可持续发展的负面影响,进而提出可持续发展要求下农地产权制度创新的对策.

作 者：刘艳萍 作者单位：山西农业大学,经济贸易学院,山西,太谷,030801刊 名：山西农业大学学报(社会科学版)英文刊名：JOURNAL OF SHANXI AGRICULTURAL UNIVERSITY (SOCIAL SCIENCE EDITION)年，卷(期)：2(3)分类号：F301.1关键词：农地产权制度 创新 可持续发展

农地改革 篇6

摘要：简述改革开放以来江苏省农地产权制度的历史变迁过程，分析当前江苏省农地产权制度存在的主要问题，结合江苏省农地产权制度的实施现状，认为完善江苏省农地所有权制度、强化江苏省农地使用权制度、健全农地产权制度相关的法律法规，将利于江苏省农地产权制度进一步深化改革。

关键词：江苏省；农地产权制度；深化改革

一、引言

2013年11月，中共中央十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干问题重大问题的决定》，规定“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权”，提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。这一系列政策的出台，为今后农地产权制度改革指明了方向、重点和要求。本文以江苏省农地产权制度作为研究对象，时间段选取为改革开放至今，以如何进行农地产权制度的深化改革为研究内容，探寻江苏省甚至更广范围如非农产业发达农村地区农地产权制度改革的推进路径。

二、改革开放以来江苏省农地产权制度的历史变迁

江苏省位于我国大陆东部沿海中心，面积10.26万平方公里，占全国总面积的1.1%，人均国土面积在全国各省区中最少。全省耕地面积6894万亩，人均占有耕地0.87亩，远低于全国人均占有水平。江苏是农业大省，2013年，全年农村居民人均纯收入达13598元，同比增长11.4%。城乡收入差距经一部缩小，城乡居民收入比为2.30：1，收入差距是较小的省份之一，江苏省农业的持续增长离不开农地产权制度的不断完善与发展。

（一）家庭联产承包责任制时期：农地所有权和使用权的“两权分离”

1978至1980年，主要是摸索阶段。1979年，江苏省各地共选择56000个生产队，进行了粮、棉等大宗作物联产计酬的试点。由于思想认识不完全一致，改革的步子不快，效果不甚显著。1981至1982年上半年，多种形式的生产责任制由点到面逐步推开。1980年9月，中共中央下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》等指示，江苏省农村各级领导干部从实际情况出发、允许有多种经营形式和多种计酬办法同时存在的精神，迅速推开了联产责任制。到1981年3月，据徐州、淮阴、盐城、扬州、南通、镇江等6个地区和南京市的统计，已经实行各种形式生产责任制的生产队，占生产队总数的75.8%。1982年下半年至1983年上半年，全面实行包产到户、包干到户。从1983年下半年以后，重点放在完善以承包合同为主要内容的各项承包措施，使农业生产责任制不断巩固提高。苏南地区根据农村工业比较发达的特点，普遍实行“三业分开、联产到劳、统分结合、包干分配”的责任制，使农村各业的经营管理制度得到加强。到1986年底，全省农村的全部生产固定资产中，集体部分占80%以上，集体经济的地位更加巩固和加强·。

（二）农地规模流转制时期：农地所有权、承包权和经营权的“三权分离”

2000年6月，江苏省常州市武进区焦溪镇牟家村把股份合作制引入到农地经营体制中，入股土地645亩，全村15个村民小组，2130个农民全部成为合作社的股民。2002年1月，苏州地区第一家农地股份合作社在苏州市吴中区胥口镇成立。2004年起，围绕江苏省委和省政府大力开展农村“三大合作”的要求，农地股份合作制改革由点到面，由苏南向苏中、苏北逐渐推进，呈现出蓬勃发展势头。2006年，江苏省农村土地流转面积达573.2万亩，占农户家庭承包面积的11%左右。2007年6月底，全省农村组建土地股份合作社达到682家，入股土地面积31.64万亩，入股农户12.51万户。2009年11月26日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《江苏省农民专业合作社条例》，在国家承认的专业合作社之外，突破性地给予农地股份合作社和农村社区股份合作社以合作社法人地位，开全国先河。截至2010年底，江苏省运行比较有规范的农地股份合作社1800家，入股土地面积93万亩。

三、当前江苏省农地产权制度存在的主要问题

（一）农地所有权主体虚置

我国现行法律规定，在我国农地集体所有制下的农地所有者主体主要用三种形式：村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村小组农民集体所有。代表农地所有者主体的机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会，这就使得农地所有权的归属没有特别明确，模糊界区过大，土地产权主体呈现出多元化的特征，所有权界定的不清晰导致了土地所有权的虚置。

（二）农地流转制度不健全

由于我国农地制度产权归属不清，政府对农地产权的大量干预，使得在实际操作过程中农民的权益受到了严重的侵害。村委会在发放土地的过程中，强行流转土地，不考虑农民的意愿；在流转过程中，土地流转缺乏正式的合同，没有统一固定的流转程序，缺乏法律的保障；一些干部在发包土地的过程中，透明度不高，严重损害了农民的权益。

（三）缺乏配套的农地产权制度的法律法规

当前农地所有权主体虚置、农地收益权受限、农地流转制度不健全等问题源于健全法律法规的缺失。自实行家庭联产承包责任制以来，农地所有权主体残缺，而且农地使用权缺乏法律的具体规范，在实际操作过程中主要表现为农地使用权的赋予、产权主体、和流通转让都缺乏有效地法律保障，尤其是并没有规定农地产权在流转过程中的法律程序，如果不对农地使用权以法律的形式加以界定，将会严重制约和阻碍农民收入的增长。

四、江苏省农地产权制度深化改革的政策建议

（一）完善江苏省农地所有权制度

借鉴苏南地区农地股份合作制的改革思路，采用农地股份合作社的形式重塑农地所有权，充分发挥股份制和合作社的优势。集体农地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体农地享有股权或社员权。

（二）规范土地流转平台

建立市、镇、村三级流转平台，规范土地有序流转，合理利用土地资源。积极寻求与企业合作，种植市场需求潜力大的农产品，让土地发挥更大的效益。土地流转服务平台能够为土地进入市场，赢得了商机，同时在延伸服务职能，为流转土地融资贷款提供合同鉴证和调解仲裁上也取得了突破。

（三）健全农地产权制度相关的法律法规

江苏省在农地产权制度法律方面的制订与探索迟于农地产权制度的实践进程，有碍于农地产权制度的进一步推进，应积极推动地方性政策法律文件的出台。对于苏南地區兴起的农地股份合作制，地方政府应在符合农地股份合作制开展条件的地区给予政策放宽，鼓励农地股份合作制的试点和运行。（作者单位：南京师范大学）

参考文献：

[1]杜润生.中国农村制度变迁[M].成都：四川人民出版社，2003

[2]钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究（续）[M].北京：社会科学文献出版社，2005

[3]邹秀清.中国农地产权制度与农民土地权益保护[M].南昌：江西人民出版社，2008

[4]张笑寒.农村土地股份合作制的制度解析和实证研究[M].上海：上海人民出版社，2010

农地“三权分置”改革有何深意 篇7

十一届三中全会以后,我国实行农户承包经营,土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”。而随着工业化、城镇化快速发展,目前大量劳动力离开农村,农民出现了分化,承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。农村最大的政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度,实际上,从十八届五中全会,到中央农村工作会议,到《深化农村改革综合性实施方案》,再到“十三五”规划纲要,针对农村土地制度“三权分置”的改革基本方向,这几年政府在各个重要农业文件和会议上都有反复提及,就是要落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。

农业、农村和农民问题,始终是中国革命和建设的根本性问题。新中国成立以来,我们坚持农村土地集体所有制并不断探索其有效实现形式,就是为了探索一条适合中国国情的发展道路,确保广大农民群众共享经济社会发展成果,避免两极分化,实现共同富裕。“三权分置”继承了“两权分离”制度安排的精髓,实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的农民增加财产收入,让新型农业经营主体实现规模收益,也有利于农村劳动力合理流动,促进新型城镇化,实现城乡、工农、区域协调发展,因而是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新,具有鲜明的中国特色。

农地改革 篇8

关键词：委托代理,农地产权制度,产权残缺

我国农地产权制度实现了所有权与使用权的分离, 把集体所有的土地通过合约交给农民使用, 其本质是一种委托代理性质的契约安排。但产权的运行效率取决于契约的有效性、产权的清晰度和市场的完善程度。我国农地产权制度的运行中, 由于产权残缺、土地市场功能缺失, 委托人对代理人缺乏有效的监督和约束, 代理人机会主义行为存在。本文运用新制度经济学的委托代理理论, 剖析农地产权制度存在的问题及原因, 提出建立有效委托代理机制, 提高其运行效率的对策建议。

一、委托代理理论及其基本分析框架

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一, 主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约, 指定、雇佣另一些行为主体为其服务, 同时授予后者一定的决策权利, 并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人, 被授权者就是代理人。在委托代理关系中, 由于委托人与代理人之间的利益不一致、信息不对称, 代理人对财产的责任和权利的不对等以及委托代理契约在信息不充分条件下的不完全等原因, 代理人可能为追求自身利益而刻意损害委托人利益, 产生代理人败德行为。而委托人同样由于信息不对称, 无法衡量代理人的工作成果与其所付出的努力之间的联系, 无法准确了解代理人的素质和能力, 造成劣质代理人充斥市场, 最终导致劣质者驱逐优秀者的“逆向选择”问题。

为了减少败德行为和逆向选择的可能性, 使代理人按照委托人的利益行事, 委托人需要通过严密的契约关系和监督手段来限制代理人行为, 使代理人为委托人的目标而努力。然而, 在非对称信息情况下, 委托人不能观测到代理人的行为, 只能观测到相关变量, 这些变量由代理人的行动和其它外生的随机因素共同决定, 充其量只能是代理人的不完全信息。因而, 委托人不能使用“强制合同” (forcing contract) 来迫使代理人选择委托人希望的行动, 激励兼容约束是起作用的。

二、委托代理视角下农地产权制度存在的问题:产权残缺

联产承包责任制下, 农地产权的委托代理安排具有复合委托代理的性质 (如图1所示) , 作为集体成员的农户拥有土地的终极所有权, 但由于这个所有权主体是由许多人组成的整体, 他们必须利用某种产权代理机制表达他们共同的意志, 行使他们共同的权利。因此, 他们将土地管理权委托集体组织行使, 形成以农户为初始委托人、集体为代理人的初级委托代理关系 (即所有权委托代理) ;集体与农户签订土地使用权出让合同, 将土地承包经营权委托农户行使, 形成以集体为委托人、农户为代理人的次级委托代理关系 (即经营权委托代理) 。

委托代理关系的有效实施依赖于有效的产权和完善的市场。然而, 由于我国农地产权制度本身的缺陷, 尤其是产权残缺, 没能为委托代理机制的正常运行提供相应的制度保障, 使农地委托关系严重失效, 这是我国农地困境的直接原因。

1.农地产权主体不明确

我国《土地管理法》规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”法律虽然规定土地为农民集体所有, 但“集体”实际上被界定为乡 (镇) 、村和村民小组三级, 到底农地属于哪一级集体, 现行法律规定较为含糊, 导致农地产权主体具有多重性。缺乏明确所有权主体的产权于是完全暴露在公共领域, [1]代理人的机会主义失去了最基本的约束。当国家强制低价甚至无偿征用农地时, 无人出面干预;当贱卖、侵占集体土地时, 无人出面制约。在缺乏有效监督的情况下, 农地的调整、规划和征用失去了规范。

2.农地产权界限不明确

农地产权界限的不明确即各项产权之间缺乏清晰的界定, 而且各产权主体的权责利也缺乏明显的界限。尤其是集体农户的终极所有权与集体组织的代理权之间界限的模糊。作为代理人的集体组织, 接受集体农户的委托拥有农地所有权, 其土地行为理应受到委托人的监督和制约。但实践中, 集体组织获得了事实上的土地控制权。这使集体组织得以将其意志凌驾于农户之上, 使作为委托人的农户对代理人的监督失去正常的权利基础。同时, 由于前述农地产权主体界定不清晰, 导致了农地产权空间界限的不明确。当以行政村甚至乡作为农地所有权主体时, 共同所有的范围明显过大。个体农户利益与共同体利益的关联随共同体范围的扩大而减弱, 农户对公共财产运行的关心也相应减弱。在这种情况下, 委托人对代理人的监督不仅面临昂贵的成本, 而且监督也产生了明显的外部性。于是, 委托人的监督放松, 而代理人的机会主义行为却受到激励。[2]

3.农地产权缺乏排他性

产权的排他性是现代产权制度的基础。由于农村社会保障体系滞后, 农民除了土地以外没有其他赖以生存的保障基础, 因而农地实际上是作为一种生存保险分配给了农民。换言之, 在现阶段, 农地对于我国农民不仅仅是农业生产资料, 更是一种生存保障资料, 是生存和发展的最后屏障。出于生存的需要, 任何农民, 只要他是特定社区中的一员, 其对集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价。农村集体所有权的这种平等性必然要求社区土地能随人口的变化进行周期性调整, 这种周期性调整使农民的土地承包经营权缺乏严格的排他性, 无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期, 其结果是弱化了农户对土地投资未来收益的预期, 减少长期投资, 并助长农户对土地的掠夺性使用。因此, 个别和眼前利益使作为经营权委托代理中代理人的农户同样产生机会主义行为。

4.农地产权限制不当

《土地管理法》规定, “农民集体所有的土地不得出让、转让或出租用于非农业建设”;“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”;“国家为了公共利益的需要, 可依法对土地实行征用或征收并给予补偿”。在我国农地一级市场缺乏的情况下, 这种制度安排使农地所有权的转化只能通过国家征用的形式由集体所有转化为国家所有。在土地非农化巨大利益的诱惑下, 代理人与借助于政治权利的寻租者相互勾结, 以各种“公共利益”名义低价征地, 委托人的终极所有权被架空, 进一步激励代理人的败德行为。而个体农户在土地征用中缺乏知情权、参与权和上诉权, 根本没资格成为土地交易的一方, 无法分享土地增值后的收益, 导致其土地财产权益直接受到集体性侵害。但受农民组织化程度高低和自身能力的影响, 个体农户不可能共同承担维权的成本, 理性的农民必然选择“搭便车”。

5.农地产权制度责权利不对称

任何产权安排, 应既赋予经济当事人一定的权能, 也使之承担一定的责任并获得相应的利益。如权能责任利益相背离, 就会使产权的约束和激励机制失衡, 造成约束不力或约束过度及激励不足或过度, 导致经济当事人理性地采取“不合理”的行为。现行农地产权制度下, 农户依据成员权取得了一定时期的承包经营权, 但对其承担的土地义务的界定并不明确, 同时, 其利益也缺乏充分的保障, 在短期利益诱导下, 农户理性地选择机会主义。而乡村集体组织及其成员取得土地的实际所有权, 它一方面作为基层政权组织代表着上级政府对社区土地进行管理, 另一方面又作为社区农民集体的代表与社区外成员就土地利用问题进行交涉, 但相关法律政策并没对其权责利加以明确, 使其权力的行使失去控制, 造成村干部在土地调整、再分配及土地征用中滥用职权、违法乱纪、侵害农民利益的败德行为时有发生, 增加了产权保护难度, 助长了代理人的机会主义。

三、提高农地产权制度运行效率的对策建议

农地产权制度委托代理关系的失序, 与委托代理关系本身缺陷有关, 但其根本原因在于相关制度保障的缺失。因此, 根据机制设计的激励相容原则, 要完善农地委托代理关系, 必须改革相关制度, 为农地产权制度运行提供有效的内部激励和外部约束机制。

1.明晰土地产权

产权残缺使农地产权安排缺乏明晰性、排他性、安全性、可转让性以及权、责、利缺乏对称性, 同时其可实行性受到限制, [3]增加了委托代理的成本。因此, 要建立明晰的排他性产权, 首先要明确界定农地的所有权归属。在承认和尊重农民对土地的终极所有权的基础上, 明确规定农地的所有权主体为农户。其次要界定集体产权的空间边界, 这是克服委托代理监督外部性的保证。根据我国农村的现实情况, 以自然村作为集体土地所有权边界符合村民的传统意识, 也使土地边界与村庄的地理边界和社会边界相契合, 有利于降低界定土地所有权的交易费用。同时, 以自然村为边界界定集体所有权, 由于土地公共占有的范围较小, 信息相对充分, 乡村非正式制度对代理人行为能形成有效制约, 惩罚和监督的外部性易于内部化, 也有利于降低监督费用, 提高委托代理效率。第三是提高使用权强度。从历史上看, 产权制度效率的改进, 无不与使用权强度的提高有关。[4]所以, 可将转让权、处分权、抵押权、继承权等农地产权束中一些无归属的权能与使用权合并, 由土地使用者掌握, 并使制度安排长期化。使用权强度的提高, 意味着使用者收益的增加, 减少其土地使用过程的短期行为, 对使用权主体有更大的激励作用, 同时也提高了基层政府的违约成本。

2.规范和完善土地征用市场

我国农地制度中委托代理关系的失效, 在相当程度上可以归结为农地征用市场功能的缺失。农地征用中的非市场化操作使委托人失去对代理人约束和控制, 加剧农地资源的流失。因此, 在农地征用中要引入市场化因素。一是要严格区分公益性用地和经营性用地, 并以立法形式明确界定“公共利益”的范围, 杜绝以“公共利益”的名义侵吞农地转为非农用地的行为。二是要提高征地补偿标准, 完善征地补偿机制。补偿标准的确定不仅要考虑土地的生产性收益, 而且要考虑土地的非生产性收益;补偿方案不能由行政机关单方面做出, 应由政府和农民双方平等协商确定;征地方案及补偿标准要与被征地农民见面, 实行“阳光操作”。三是规范征地程序。在现有土地征用程序的基础上, 建立土地征用目的审查制度, 强化征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度, 增加土地征用透明度, 健全土地征用过程的社会监督机制。通过建立公众参与、公开查询、举行听证及举报等制度, 加强社会对征地过程的监督, 确保被征地农民的知情权、参与权和监督权;同时, 要建立土地纠纷仲裁机制, 明确申诉的程序和专门的仲裁机构, 确保农民的申诉权, 将土地征用纳入规范化、法制化的轨道。四是土地征用市场化。长远看, 应逐步实行集体土地直接进入土地市场的做法, 以招标、投标或拍卖的方式征用土地。土地征用的市场化, 可减少针对土地资源的设租和寻租活动, 保护农民利益;通过市场对土地价值进行评估, 可减少农民在征地过程中的利益损失;引入市场因素的农地征用, 由于其公开性和透明性, 使委托人的监督和约束具有明确的依据, 有利于减低监督和惩戒成本。

3.构建规范的委托代理机制

土地集体所有制面临与现代公司制度类似的治理结构问题, 因此, 可以借鉴现代企业治理结构来构建委托代理机制, 如以股份合作制的形式建立和运行合作经济组织。作为农地终极所有者的农户将土地代理权交由合作经济组织行使, 而合作经济组织又将土地经营权转让给农户。这种制度安排使分散于农户的土地经营权集中到股份合作组织, 农户原来对土地的经营权转化为特定意义上的土地股权, 获得了土地的排他性产权。实践做法是:在农户自愿的原则下, 以土地承包经营权等折价入股组成合作性质的农业股份公司。这种建立在自然村上的合作经济组织不承担任何行政职能, 保证了土地所有权的独立性;通过自然村合作组织监督土地利用, 配置土地资源, 交易费用低廉, 且其作为代理人的行为较易得到监督;较小产权范围可以提高村民对土地的关切度, 有利于土地保护和地力培育;农户具有充分的退出自由, 代理人的机会主义行为面临更高的机会成本。这样构建的委托代理机制将有利于农地产权制度健康有序地运转。

参考文献

[1]巴泽尔著, 费方域等译.产权的经济分析[M].上海:上海三联书店, 上海人民出版社, 1997.

[2]赵峰.关于农地委托代理制度的问题及对策[J].经济纵横, 2002, (12) .

[3]钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:理论与政策分析[J].管理世界, 2002, (06) .

农地改革 篇9

众所周知, 制度安排对于经济运行的效率起着至关重要的作用。自新中国成立以来, 我国的农地制度经历了多次改革和变动。在这一过程中, 农地制度的安排对农业发展的影响至关重要。究竟是什么原因使我国的农地制度处在不断的变迁和发展之中呢?只有了解了这一问题, 我们才能更好地把握农地制度发展的脉络并对其给予客观公正的评价, 进而对我国日后土地制度的改革进行探讨和思考。

1.1 社会生产力的发展

社会生产力的发展是推动农地制度变迁的根本原因。从马克思主义政治经济学我们可以深刻的认识到, 经济基础决定上层建筑, 上层建筑对经济基础具有反作用。换言之, 经济基础就是生产力, 上层建筑则是生产关系。生产力是整个社会制度的基石, 它决定了社会的发展水平及所处的发展阶段。农地制度变化的根本原因要追溯到生产力当中。我国建国以来土地制度的变迁和发展其根本原因是由我国经济发展和生产力水平提高所决定的。

1.2 理性经济人的追求利益最大化

亚当斯密在《国富论》中提到“理性经济人”这一概念。经济利益是利益结构中的核心内容, 人们首要的追求就是经济上的利益和满足。事实上, 推动制度变迁的往往是某些特定的阶级或群体出于自身利益考虑的革命或改革行为。我国农地制度的变迁, 其动力必然是来自于农民阶级对自身利益的追求。由此观之, 人们在追求由制度不平衡引致的获利机会时会进行的自发的制度变迁。

1.3 国家的强制性制度安排

国家对农地制度的变迁起着重要的作用。建国初期, 我国的制度设计和安排具有很强的中央集权色彩, 许多政策的制定都是以党和中央政府为主。在经济发展的过程中, 尽管有些制度不均衡引起潜在的获利机会, 但是交易成本高昂, 又加之机会主义倾向的影响, 搭便车和外部效益等因素仍然存在, 这些都制约了诱致性制度变迁的发生。但是, 国家的强制性制度安排并不见得行之有效, 因为它的制定不一定符合经济发展的规律, 它受到统治者偏好、利益集团的斗争和意识形态的影响。我国农地制度的变迁过程中, “人民公社”和“大跃进”就很明显的体现了这一点。

2 农地制度变迁绩效的评价标准与结果

评价一个农地制度的好坏, 可以看它是否符合农民的根本利益, 是否激发了农民的生产积极性。农地制度变迁绩效的评价标准是效率与公平。经济效率高能激励农民改进技术, 提高劳动生产率, 同时能有效降低交易成本使农民更加积极地投身于生产。此外, 我国国情要求一个好的制度能在极大程度上协调各地区农民的利益, 这涉及到公平。回顾我国的农地制度变迁轨迹可以发现, 制度的改革自始自终都是在追求一种效率和公平的动态平衡。

自1949 年新中国建立以来我国农村的土地制度进行了几次重大变革:首先, 关于农民土地所有制。它是一种平均分配农地的私人所有制性质的产权制度, 最彻底地消灭了封建制度, 有很强的激励机制, 适合中国广大农民群众的要求。其次, 人民公社实行单一产权制度, 其残缺的产权必然导致劳动监督成本、组织成本过高和劳动激励过低的问题。而家庭联产承包责任制赋予农民生产经营自主权, 调动农民生产积极性。既吸纳了分散经营所有主体与使用权主体绩效偏好高度一致的优点, 又发挥了集体经济统一经营的优越性。所以在家庭联产承包责任制的变迁过程中, 政府绩效偏好逐渐趋同农户绩效偏好, 制度变迁效率增进。

3 我国农地制度改革方向

家庭联产承包责任制在农村取得了巨大的成功, 但是它造成了农业经营的规模狭小, 农业基础设施建设和维护受到限制, 土地承包期限很不稳定的问题。所以家庭联产承包责任制的局限性要求我国进行新的土地制度改革。改革应该侧重于如下几个方面:

(1) 发展规模经营, 走产业化发展的道路。这种农地适度的规模经营有一个发展过程, 不可能一步到位。因为它要以解决农村大量剩余劳动力为前提, 只有农村大量剩余劳动力的转出, 并且解决其后顾之忧, 这种农地制度的改革才能实行并得到发展。

(2) 制定法律法规保证土地使用者、经营者和转让者的合法权益。因为家庭联产承包责任制造成了土地所有权和经营权的分离, 我国现今尚无任何明确的法律判定土地的承包经营权是否是农民财产权的一部分, 而地方政府往往将自己定义为土地所有者, 随意交易土地, 分配土地的使用, 这样忽视了土地承包者的利益, 所以制定法规刻不容缓。

(3) 完善农村社会保障制度, 让农民无后顾之忧。农村看病难、教育难等问题日益凸显, 这导致农民的权益得不到保障。而农民则将土地看作他们利益保障的最后一道防线, 在社保制度不健全的情况下让他们腾出土地会使他们失去安全感, 减弱抗风险的能力。因此, 农村的社会保障制度应该积极跟进, 满足农民的衣、食、住、行、教育、医疗、养老等需求。

摘要：不同的制度安排对于经济运行的效率所产生的作用不一, 农地制度对农业的发展也是如此。良好的土地制度能够激发农民的生产积极性, 从而促进技术进步和农业的发展。回顾了我国建国以来土地制度的变迁轨迹及发展并给予评价, 并对我国现今土地制度的改革方向进行了探讨。

关键词：农地制度,激励,改革,土地使用权流转

参考文献

[1]隋广军, 潘伟志.农村土地流转制度改革与农业发展[J].暨南学报, 2002, (7) .

[2]伍山林.制度变迁效率评价[J].经济研究, 1996, (08) .

农地改革 篇10

1 不同类型农户对农地流转改革的意愿差异

随着社会经济的发展, 城乡一体化建设的不断推进, 我国的农村社会结构开始发生变化, 由于农民利益、生活环境的不同, 已经分成了具有差异的农民群体, 形成了不同类型的农户。

根据农民对土地的需求差异, 可以大致将农民群体分为以下三类:

完全务农型。这类农户是长久稳定生活在农村的, 他们主要以耕种田地为生, 农业生产是他们唯一的经济收入来源, 对土地依赖性较强, 希望单纯通过增加时间和精力的方式追求农业收入的最大化, 家庭成员大多留在农村, 劳动力充足, 是农业专业户, 能进行农业的规模性生产, 这样一来, 由于耕种的土地有限, 不能满足其生产, 存在人多地少的情况, 就产生了生产力与生产要素之间的矛盾。

完全务工型。这类农户在城市基本上已经扎根, 在城市有较稳定的收入和住所, 家中的劳动力已经全部在城市里务工或从事其他工作, 该类农户能够获得稳定的非农收入, 但他们在农村仍然有祖辈留下来的土地, 可能家中还有老人留在农村, 但他们再从事重体力农业生产活动的可能性很小, 家中的田地就无人耕种, 若没流转出去, 就可能导致土地撂荒或荒废。

半务农半务工型。这类农户通常会在闲暇的时候进城务工以谋求更多的非农业收入, 因此他们农业生产的规模也较小, 农业收入偏低, 对他们而言, 进行农业种植的目的是为了能满足生活所需的基本农产品, 从而实现兼业化目标, 由于进城务工人员往往是家庭的主要劳动力, 他们在农业生产这一方面可能会较散漫, 因此倘若这类农户土地未能规模化处理得到良好的利用, 这将会严重制约着农业综合效益和农民收入水平的提高。

2 为适应不同类型农户的意愿, 深化农地流转改革的建议

不同类型的农户对土地的需求是有差异的, 而正是这种不同类型农户意愿的差异在一定程度上阻碍了土地流转制度的健康运行, 那么对待这些差异需要具体分析、分类指导, 为适应不同类型农户的意愿, 提出农地流转改革的建议, 来满足不同类型的农户对土地的需求程度。

针对完全务农型的农户群体, 他们生活在农村, 靠土地为生, 想要更多的耕地来耕种, 却没有足够的农地资源, 他们想要获取更多的土地, 只能向其他农户租赁, 但他们之间的土地租赁协议并不能得到正规的法律保障, 因此村组织可以调查好村里无人耕种或需要流转出去的土地, 做好统计、备案, 而对土地需求量多的农户可以向村集体组织提出获取更多耕种土地的书面申请, 村组织可以根据这类农户的实际情况, 结合村里留有空闲的土地, 进行审查, 再来确定耕种资格, 由第三方拟定相关农村土地承包经营合同, 合同中注明土地的原使用者、承包费的期限以及每年承包费的金额等。

针对半工半务农型的农户群体, 这类农户由于在城里和农村间游离, 从事兼业化工作, 家庭中劳动力进城务工, 土地会闲置, 在尊重农户意愿的前提下, 村集体组织可以核查农户占有土地的数量, 征求他们的意见, 农户是否有转出土地的意愿, 同样也可以将他们愿意转出的土地承包给需要的农民群体, 但签订合同的时候要考虑到这种群体可能会回到农村的情况, 承包人定期支付合适的资金给转出土地的农户, 当他们需要土地的时候, 双方根据实际情况协调好来解除相关合同, 将土地归还给原来土地使用者。

综上所述, 不同类型农户意愿的农地流转改革过程中, 单靠基层组织难以做好, 需要政府的积极引导和相关政策的改革, 逐步完善农民权益保障体系, 充分考虑不同农户间的差异做好农地流转工作。

参考文献

[1]张伟, 吕国玮, 张文新.我国农地承包经营权流转现状和对策[J].广东土地科学, 2012, 06:30-33.

[2]赵光南.中国农地制度改革研究[D].武汉大学, 2011.

农地改革 篇11

摘要：土地使用权抵押是一种有效的融资担保方式。我国农业和农村经济的发展虽然一直有政府的资金投入和支持，但因投入力度不够，难以满足农民的发展愿望。土地作为农民最重要的生产、生活和保障性资料，价值量大，因此，农民想利用土地来融资。但我国相关法律对农地抵押有着严格的限制，除有特别规定的基本上是不允许抵押，农民用地抵押获得贷款的想法遭遇阻碍。针对这样的情况，本文分析了当前我国农地使用权抵押的必要性和可行性，并提出了农地抵押中存在的问题，对未来的农地使用权抵押改革提出了新的设想。

关键词：农地使用权；农地抵押；困境；改革与创新

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地所有权不得交易，不具有流转性，因此不论是国家土地所有权还是农村集体土地所有权都不能抵押，只有使用权才可以。所谓农地使用权抵押，是指第三人或农地使用权人在法律允许的范围内，在不转移农地占有的前提下，将农地使用权作为履行债务的担保，当抵押人不履行债务时，债权人有权依法处分该农地使用权并可根据处分所得的价款优先受偿。农地使用权是否可以抵押一直是一个有激烈争议的话题。

1. 现行法律对农地使用权抵押的规定

到目前为止，我国各项法律法规对农地使用权抵押都采取了严格的限制和约束。现行的《担保法》、《担保法司法解释》、《农村土地承包法》以及刚颁布的《物权法》对土地承包经营权原则上禁止设立抵押，把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外[1]。

最早对农地使用权抵押问题作出规定的是1995年颁布的《担保法》，相关内容规定：农地本身不允许单独设定抵押，但有两种情况除外。一是“四荒”地的使用权，即承包的荒山、荒沟、荒丘和荒滩等荒地的使用权；二是以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物作为抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押[2]。

2002年颁布的《农村土地承包经营法》规定了两种农村土地的承包方式。并做出了如下规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证书的，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”

2007年的《物权法》中关于农地使用权抵押的规定有：第128条规定可以通过互换、转包、转让的方式流转土地使用权，但没有提出抵押的方式；第184条规定耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得用于抵押，但法律规定可以抵押的除外；第201条对用于抵押的集体土地使用权在实现抵押权后，要求不得改变土地所有权的性质和土地用途。相比较前面法律的规定，《物权法》对农地使用权抵押问题的规定更加完备，也更加清晰。

2. 农地使用权抵押的必要性和可行性分析

2.1 必要性分析

2.1.1 解决新农村建设融资的需要

农业是一种比较效益低、高风险的弱质性产业，农业发展除了国家的补贴支持，更多的是依靠农民自己的投资，但由于农民财力有限，农民在生产过程中往往无法满足农业可持续发展的资金投入需要，因而限制了农业的发展速度和规模。为了解决农业建设的资金问题，只能通过农地使用权的抵押。这样的话，就可以融通农业资金，解决农业中的资金投入不足问题，既促进了农业生产，又利于农民增收，更有利于21世纪更好更快地建设新农村。

2.1.2 推进农村土地流转的需要

目前，农业中存在的一些问题限制了农村土地的流转，如：土地流转信息不畅、农业保障体系不健全等。而农地使用权抵押就能很好地解决这些问题。第一，农地使用权抵押中加入了银行角色，银行的信用度会增加市场对农地使用权的接受度，从而促进农地使用权的交易和流转。第二，农地使用权抵押的实现利于政府建立健全的农地使用权抵押流转市场，可以完善农地流转的形式，增加农地流转的可能性。

2.1.3 体现现代农民价值观的需要

新世纪下的农民是体力型和智慧型的结合体，认识到土地不仅具有自然属性，还具有经济属性，稀有、价值量大，因而要将土地表现出资本的特性。农民认为，农地使用权若能抵押，就可将获得的抵押资金投入农业建设中，装备先进的农业设备，提高农业生产效率，获得更多的收益。

2.2 可行性分析

2.2.1 土地社会保障功能弱化

从国内实际情况来看，农民对土地的依赖性在下降，土地的社会保障功能弱化，尤其是发达地区更为明显。一方面，农民主要收入来源由农业收入逐步转向非农业收入。

2.2.2 土地流转的开放与发展

我国土地流转规模的扩大、速度的加快为农地使用权抵押创造了条件。农地抵押不同于其他资产的抵押，如果到期农民还不起贷款，金融机构就要对抵押农地进行处理，但因为土地用途不能改变，只能用于耕地，所以金融机构只能通过土地流转的方式将土地转给其他的农户。可见，农地使用权抵押的顺利进行需要农地使用权流转市场作为基础平台，只有交易市场比较发达时，农地抵押贷款才能获得发展。

2.2.3 物权化的要求

允许农地使用权抵押是农地使用权物权化的必然要求[3]。物权的权能包括占有、使用、收益和一定的处分权。而抵押同转让、出租一样，均属处分权的范畴。承认农地使用权的抵押设定权，是赋予农地使用权物权效力的应有之意，只有这样，才能使农地使用权的价值得到充分发挥。

2.2.4 政策法规的支持

众所周知，法律中并没有明确规定农地使用权不能用来抵押。且从目前的经济形势考虑，农地使用权有必要资本化，为农民融资提供帮助。另外，中央和地方政府颁布的一些政策也在支持农地使用权抵押制度的建立和实现。如：2013年十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中指出“在坚持和完善最严格的耕地保护制度下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及抵押、担保权能”，将农户土地增加了抵押的流转方式，赋予土地抵押和担保职能，使农户进一步获得了完全的土地流转权利。还有，许多地方政府也发布了农地抵押政策性文件来规范抵押贷款行为，如2011年，海南省农业厅颁布了《海南省农村土地承包经营权抵押融资管理办法》，同年，昆明市也颁布了《昆明市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》，除此之外，重庆市黔江区、甘肃省陇西县等地方也都出台了土地承包经营权抵押的相关规范性文件[4]。

3. 农地使用权抵押的困境分析

3.1 缺乏明晰的土地产权

现行的家庭承包经营的农地使用制度，虽使农村土地所有权和使用权相分离，但产权关系仍然比较模糊。首先，产权主体不明确。农村集体是一个内涵宽泛、变动大、非特定的行为主体，导致土地所有权主体的缺位。其次，不同权利主体所负有的责任义务十分模糊，什么行为该鼓励，什么行为该约束都是不明确的。这制约了农地使用权的抵押。

3.2 缺乏政策性专业服务机构

农地作为抵押物，金融机构在向农民提供抵押贷款时往往需要明确知道抵押农地的具体价值，这就需要专业的评估机构来对抵押物进行评估。由于农地使用权价值评估相对复杂，收费较高，同时农民也是因为缺乏资金才会将自己的农地使用权拿来抵押，让他们再拿出一笔费用来给中介评估公司是不可能的。

3.3 土地的保障功能制约抵押

结合我国现在农村的实际情况，因为农村社会保障的不太完善，所以农地承载着很多本应由社会保障提供的保障功能。如果农地使用权抵押在全国范围内普及的话，难免会出现农民经营失败，不能按期还贷的情况，这样农地使用权交由金融机构处置，农民会失地，进而威胁农民生存。因此，农地使用权抵押制度并未在我国完全建立，试点工作的实施仍然会受到这类因素的制约。

3.4 农地流转的宏观调控机制不健全

农地使用权抵押是农地的流转方式之一，我国有关法律虽然规定了农地的流转方式，但对流转的具体程序和方法还没有专门的法律、法规予以明确的规定。没有健全的农地流转宏观调控机制，使得土地流转信息不畅通，对农地流转过程的监测规范也不到位，因此，农地使用权抵押也在一定程度上受到了阻碍。

4. 农地使用权抵押制度的改革创新

4.1 明晰农地产权，修改完善立法

坚持农村土地集体所有制，明晰农地产权，赋予农地所有权人格化主体。具体地说，可以由集体经济组织选举的代表性成员或受委托的村民委员会来担任主体，严格界定其权利和义务，给予其完整的产权。这样既可以增加他们对农地经营的积极性，又可以增加农地使用权抵押的可行性。

4.2 土地使用权抵押的运作方式

首先，确定农地抵押的对象。设定抵押的农地范围要扩大，除了法律规定的“四荒”地外，还应逐步实现将耕地、复垦的增量农地等作为抵押对象。其次，明确农地使用权抵押贷款流程。国家应出台相关政策，同时要建立和调控土地流转二级市场，为金融机构实现农地使用权流转创造条件，完善农地流转机制。

4.3 成立政策性抵押服务中介机构

农民在农地抵押中处于弱势地位，不可能有多余的资金来支付高额的抵押中介服务费。政府作为公共服务机构，理应提供公共服务。地方政府应结合区域经济特点成立政策性农地使用权抵押服务中介机构，为农民免费提供关于农地使用权抵押的相关政策、信息公布、法律咨询等服务，维护农民利益。

4.4 完善组织机构，建立农村土地银行

农地抵押贷款由于贷款期限较长、还贷时间较长和农业本身投资收益率低等原因而占据高风险的地位，导致一般金融机构不愿意接受农地使用权作为抵押物。因此，政府应建立政策性和合作性相结合的金融机构。具体说来，可以由现有的农村信用社或农业发展银行转型建立农村土地银行。

4.5 完善农地使用权抵押的配套制度

4.5.1 完善农地使用权登记制度

完善农地使用权登记制度是农村土地使用权物权化的要求，要制定统一完善的管理办法，使农村土地确权登记工作有法可依；也可以对农地登记制度实行网络化管理，建立登记的信息资料库，充分发挥农地使用权登记的重要作用。

4.5.2 完善农村社会保障制度

农地抵押制度不仅在于其本身的创新，而且有赖于相关配套制度的构建，积极培育农地抵押服务市场，为抵押融资工作的顺利开展创造条件[5]。通过建立健全农村社会保障体系，减少土地对农民的保障功能，从而减少农民对土地的依赖性，促进农村剩余劳动力的转移和二、三产业的发展。

4.5.3 完善农地价值评估制度

农地使用权的价值是动态的、很难准确估量的。我国目前尚没有专门的农地使用权价值评估人员和机构，既有的评估往往也不够客观公正，估价人员主观性大，农民的利益得不到保护，农民抵押的积极性不高。由于农地存在稀缺性和价值量大的特点，所以农地使用权的合理评估是其流转的前提和基础。

5. 结语

我国建立农地使用权抵押制度，允许农地使用权抵押既可以保护农民的合法权益，又可以为农村经济乃至国民经济的发展做出巨大贡献。目前，农地使用权抵押的普遍实现已经具备了一定的可行性和必要性。现阶段虽然存在着一些不容忽视的不利因素，但农地使用权抵押是农村进步的正确方向，在未来是大势所趋。我们要循序渐进，鼓励开展推行下去。

参考文献：

[1] 田洪涛，张万博，刘全保.法律应允许农村土地承包经营权抵押[J].河北金融，2007，12：64-66.

[2] 张宏东.论我国农地抵押制度的创新[J].金融理论与实践，2008，07：82-84.

[3] 长沙理工大学课题组，张承安.应允许农地使用权抵押[J].国土资源导刊，2014，09：53-54.

[4] 徐文斌.农村土地承包经营权抵押制度若干问题研究[D].中国社会科学院研究生院，2013.

农地改革 篇12

随着土地流转改革的深入, 我国的乡村社会出现了很大的变化, 这种变化在深层次上改变了农户的生活方式。具体而言, 主要体现在以下几个方面。

首先, 土地流转导致农民收入结构变化, 进而导致乡村社会结构变化。一般来说, 从事规模经营的农户, 其家庭收入都明显高于当地其他农户家庭的平均收入水平, 甚至明显高于当地城镇居民的平均收入水平, 仅以经济实力而言, 通常居于乡村社会的上层。但是, 由于规模经营, 他们也相应地面对着更大的市场波动所带来的经营风险。非农领域就业途径与方式的差异, 在很大程度上导致了乡村社会内部收入的分层, 加速了村庄内部的分化。

其次, 农地流转促进了乡村社会中的市场机制发育。农地流转被视为政府产业结构调整战略布局的组成部分, 但随着民间资本的陆续流入, 农地流转逐渐开始遵循市场规律, 尤其是集中投入土地规模经营的资本, 带动着农民自发地根据市场需要进行产业结构的调整。而土地租金的持续上涨, 也直接体现了供求关系的作用。同时, 农村劳动力也进入了劳动力市场。[1]

第三, 农地流转改变了乡村社会的公共服务需求。大量有关就业、养老等方面的问题都需要公共服务体系的跟进与完善来予以解决。在一些经济社会发展相对较好、农地流转规模较大的地区, 一些公共服务开始进村入户。

第四, 伴随农地流转发生的劳动力转移导致农民生活方式日益社会化, 农民改变了此前具有小农经济性质的生活方式, 正向着社会化阶段转变。更高的劳动力外出频率, 使农民的生活和交往圈子扩大了许多, “熟人社会”事实上正趋于逐步的解体。

二、农地流转后乡村社会变化对于乡村治理的新要求

在农地流转的情况下, 通过控制土地、政治动员等来影响、组织或调动农民的传统治理方式变得越来越难奏效。农民的收入对于土地的依赖程度也在逐渐降低, 而谈判能力则逐渐提高。由于信息问题, 村委会成为外来资本与村民之间的中间机构, 为租赁双方相互提供担保。村委会存在为外来资本压低土地租金的动力, 但是, 村民的选择更多了, 具备了更大的发言权, 从而强化了对村委会的制约。这些都意味着村民在土地流转中的参与能力提高了。然而, 村民的参与意愿却没有随之提高。正常情况下, 除非是上级硬性要求, 村委会及村组很少主动召集安排村民会议, 会议时间安排也有困难。除了距离与时间不太方便以外, 村民以其他方式获得的收入开始超过土地收入, 而在人均土地极其有限的情况下, 指望单纯依靠土地租金来维持农户家庭的支出也是不现实的。

随着农地流转工作的推进, 还出现了参与村庄治理的新的力量, 即携资租地的业主。资本流入的初衷是土地规模经营所可能攫取的超额利润, 如果他们在实际上承担了某些村庄事务 (如公共卫生或环境保护等) , 也仅仅是因为村庄认为他们有义务在租地上尽到这些责任。但在土地流转中的每个问题上, 资本都是谈判平台上的重要一方, 资本力量的强弱直接影响着博弈结果。业主 (资本) 在与村组机构、广大村民的关系上如何取舍, 也直接影响着村庄治理主体在处理村务时的选择。尽管资本的影响是隐性的, 但当新的主题与原有主体之间产生矛盾的时候, 治理该如何协调利益冲突?而且, 传统上参与村庄治理的必须是集体内部成员, 即便由上级政府指定任命的村干部也不能例外。

随着土地流转的推进, 村民大量外出谋生, 很多人在不同行业取得了成功。这些人有足够的潜质成为村庄治理的关键主体, 然而, 这些村民与土地的联系越来越弱, 对村庄事务也越来越淡漠。村民之为村民, 不仅是因为其拥有集体户籍, 更在于其在集体内占有土地, 但土地流转之后, 这些村民失去了对土地的实际占有与控制。不仅如此, 如果新生的村民已经不能在村里分配到土地, 那么, 他们还能够称为村民吗?在村里租用土地的业主以及在村里工作的外地农民能算是本村的村民吗?所有这些问题, 都并非没有争议。

不仅治理主体方面出现了新的变化, 农地流转后, 村庄治理的内容也发生了很大的调整。传统上, 农村治理的大量问题都与土地有关。农地流转后, 土地纠纷随之减少, 但村庄治理就必须把村民就业信息登记、劳动技能培训、社会保险保障等工作囊括进来。乡村治理的目标与内容已经不仅仅是完成上级任务、协调内部冲突所能涵盖了, 因为村庄内部出现了新的分化, 而且村庄内部与外部之间的交流日益频繁, 在这样的背景下, 如何重新理顺村庄治理中的各类秩序, 就成为一个非常重要的问题。

三、农地流转背景下的乡村治理改革要点

农地流转后, 多数村民的经济条件得到了改善, 按照民主发展的一般逻辑, 他们应有更强的民主主张与行动能力。但村民与土地之间的联系已经弱化, 利益刺激式的参与模式, 无异于把民主变成了奢侈品。笔者的基本主张是, 必须严格划分村庄内部的组织机构职权, 严格界定包括村民会议、村民代表会议、村民小组会议、村民委员会、村务监督委员会等在内的各个村民自治机构的职权范围, 严禁不同组织机构的越界举动, 尤其是要规范好村民委员会等日常执行机构的行为。村民会议是村民自治组织中的最高权力机关, 由村内年满18岁以上的全体村民构成, 对村庄事务有最高决策权力。划分给村民会议的职权包括:选举权与罢免权, 即选举和罢免村务委员会包括主任、副主任等所有成员的权利;重大事务决策权, 即讨论与决定涉及村庄重大利益的事务的权利;规章制定权, 即制定和调整村庄自治章程与村规民约等的权利;监督权, 即监督包括村民委员会在内的所有其他村民自治机构的权利。村民委员会是村民自治组织的执行机构, 由村民代表会议选举产生或罢免, 其职权包括:管理权, 即对村内公共事务与公益事业日常管理的权利;代理权, 即代理村民会议负责对外工作的权利;召集权, 即主持召开村民会议或村民代表会议的权利。涉及到村民小组集体所有的公益事项、土地、企业或其他财产的相关问题, 由村民小组会议依据法律法规, 在小组内部讨论决定。

随着农民与土地联系的不断弱化, 乡村社会发生了巨大的变化。这就要求政府必须转换职能, 提供与之适应的公共服务。一方面, 应该逐步减轻基层政府的压力, 减少以行政指令下达给基层政府的诸多任务, 为基层政府减压减负, 改变过去“上面千条线, 下面一根针”的僵化局面, 使基层政府能够将更多精力、财力与人力投入到公共服务里来, 健全新型乡村治理机制的各项配套制度;另一方面, 建立完善乡村自治治理机制。随着劳动力流动规模的不断增加与频率的不断加快, 乡村社会逐渐由熟人社会、半熟人社会转变为陌生人社会, 成为以居住地为连接纽带的农村社区。只有充分发挥乡村自治的功能, 才能更有效地将社区新成员吸纳进来, 把陌生人社会变成一个生活共同体, 进而成为政府与居民之间的缓冲领域;也只有充分发挥乡村自治的民主机制, 才能有效化解伴随村庄内部层级分化而来的各种矛盾与利益冲突, 从而完成社区的自我粘合过程, 重构社区的共同认知与稳定秩序。[2]

理顺关系是完善村民自治制度的前提。村党组织对村民自治的领导是政治领导而非业务领导, 不能干预更不能代替村民委员会依法行使自治权利。因此, 应当区分政务与村务, 实现分工合作治理。

首先, 根据我国《村民委员会组织法》第4条, 村党组织应依照《中国共产党章程》进行工作, 领导和支持村民委员会行使职权。村党组织作为党对农村各项政策的执行者, 是本村各项事业的领导核心, 其对村级事务的干预应当以政务为限, 即主要负责监督村民委员会对法律法规和政策的贯彻执行情况, 保障政策法规的顺利落实。村党组织应从外部保障村民自治范围内的事务能够公正、合理、合法地实施;接受并处理好村民对村民委员会或其他单位及个人的投诉, 保证村民的合法权益;针对各类违法或违反国家政策以及有失公平的事件, 向村民委员会或其他单位及个人提出整改意见。村民委员会作为农村基层自治组织, 主要负责处理村务, 即在不违背法律、法规、方针、政策的前提下, 处理村级共同体内与村民利益相关的公共事务, 实现村民自治。有关法规还可进一步明确村一级党支部在处理组织关系、村委会关系上所应遵循的原则, 避免党支部操纵村委会的情况发生。

其次, 处理好村民会议与村委会的关系。根据《村民委员会组织法》第23条规定, 村民会议有审议村民委员会年度工作报告、评议村民委员会成员工作的权力;对村民委员会不适当的决定, 有撤销或变更的权力。在村民会议议事范围内的关乎村民利益的问题, 村委会要提请村民会议讨论决定, 村民会议作出的决定, 则由村委会组织实施。他们之间一个是决策机关, 一个是执行机关。村民会议还享有对村委会不适当决定的撤销权。

第三, 正确认识村民会议与村党组织的关系。根据《村民委员会组织法》第4条, 村党组织依照宪法和法律, 支持和保障村民开展自治活动。村党组织是村民自治的领导核心。村党组织应当保障村民依法行使各项民主权利。村民 (代表) 会议决定的事, 村党组织不能直接更改;如需变动, 村党组织需提请村民 (代表) 会议重新议定。在执行村民 (代表) 会议的决定时, 村党支部和全体党员应发挥模范带头作用, 带领村民认真实施。

参考文献

[1]吴晓燕, 李赐平.农地流转与基层社会治理机制:成都例证[J].改革, 2009, (12) .