农地制度变迁（共8篇）
农地制度变迁 篇1
摘要：建国以来,我国农地制度经历了土地改革时期、合作化与人民公社时期以及家庭承包责任制时期三次重大的制度变迁,它所呈现出的历史规律,对深化土地改革具有重要的指导意义。当下改革应着眼于农地制度的分配结果变化,重视路径依赖作用,实现有效的产权配置。基于历史变迁的启示,目前农地制度改革应坚持集体所有家庭经营,稳定承包经营权,承包权、经营权分离,推动经营权流转,建设和完善农地产权交易市场,从而为农地产权交易建立公平与效率兼得的交易环境。
关键词：农地制度变迁,历史启示,改革建议
一、农地制度历史变迁对深化改革的启示
建国以来,我国农地制度经历了土地改革时期、合作化与人民公社时期以及改革开放以后家庭承包责任制时期三次重大的制度变迁,由私有私用,经由私有共用,演变为共有共用,再演变为现在的共有私用,可以说,每次变迁,农地制度都发生了深刻的变化,在这个变化过程中,农地制度变迁也呈现出一定的历史规律,这对当前深化农地制度改革具有重要的启示作用。
(一)改革应着眼于农地制度的分配结果变化
对土地改革时期、合作化与人民公社时期以及改革开放以来的农地制度变迁进行系统的分析,可以看出,这几次农地制度变迁并不是社会努力避免次优结果而创设的,而是利益分配结果冲突的副产品,因此,我们应着眼于农地制度的分配结果变化。家庭联产承包制的推行,极大地促进了农业的发展,解决了广大农民的温饱问题,提高了农民的人均收入。随着经济体制的不断变革,农村剩余劳动力实现了自由流动,非农收入逐渐成为农民家庭收入的主体。由于生产资料价格的涨幅远高于粮食价格的涨幅,从事农业生产经营的利润空间已经被大幅压缩。外部条件和环境的改变,导致利益分配结果新的变化,增强了人们进行制度变革的动机。
(二)改革路径的选择要重视路径依赖的作用
合作化与人民公社时期,意识形态在农地制度变迁路径选择上,起了极为重要的作用,确立了集体所有的农地制度。在之后的农地制度改革中,家庭承包制的确立过程,也是改革者与意识形态折衷的产物,意识形态是改革者不可逾越的鸿沟,农地制度改革只能在意识形态所确立的土地集体所有前提下进行增量改革,这种意识形态刚性,使我国的农地制度变迁具有了路径依赖性。在深化改革的今天,我们在选择农地改革路径时,不能忽视路径依赖的作用,新一轮的农地制度改革也应该建立在土地集体所有性质不变的基础之上。
(三)改革成功的关键是实现有效的产权配置
建国以来,我国农地的产权结构发生了深刻的变化,从土地改革时期相对完整的私有产权结构,到合作化初期所有权的逐步残缺,再变为公社化后期与人民公社时期“四权合一”的公有产权结构,直到改革开放以后才实现产权的理性复归,变为集体所有权与家庭经营权相分离的产权结构。不同的产权结构通过激励约束机制,影响着农民的行为选择,不同的行为选择造成了劳动努力水平和分工协作水平的不同,继而产生不同的经济绩效。因而,实现有效的产权配置是提高农业经济绩效的根本,也是深化农地制度改革成功的关键。
二、对当前农地制度改革的建议
(一)坚持集体所有家庭经营,稳定承包经营权
改革开放30 多年来,我国经济发展环境发生了前所未有的变化,原有的农地制度安排受到经济环境的深刻影响,已经不能满足农业经济健康、可持续发展的要求,对于农地制度创新的需求已经显现,农地制度出现了供给与需求非均衡的状态,国家应在顺应农民的切实需求的基础上,从顶层设计的高度引导与规范农地的制度变迁。虽然农地制度进行新的变革已是大势所趋,但改革不可能将原有制度完全废弃,推倒重来。具体原因可从实践与理论两方面来阐释。从实践上来说,家庭联产承包责任制在总体上还是适应我国国情的制度安排,也符合我国农地家庭经营的传统,在当前农村养老制度普遍未建立的情况下,农地对农民来说也发挥着社会保障作用,因而发生大的改变的可能性不大;从理论上来讲,鉴于意识形态刚性,集体所有制是处于我国意识形态的可选集合之中的,再加之,我国历来有农地家庭经营的传统,这些因素构成了改革的路径依赖。以上分析表明,国家既没有必要实施农地所有权国有化,也不可能推动农地所有权私有化,新的农地制度改革还是要坚持农地集体所有家庭经营。我们需要关注的是其他方面,诸如当下存在的产权模糊、产权残缺、产权关系未理顺等问题。
虽然明确规定土地归集体所有,但归哪一级集体所有一直被学者所质疑,也呈现出实践中产权模糊、产权关系未理顺等问题所引发的矛盾,当权者借由集体组织侵犯农民权益的事情层出不穷。虽然国家在制度实践中作了一定的调整,比如,国家在土地的承包期上作的调整,由《农村土地承包法》确定的三十年不变,到十七届三中全会规定的保持土地承包关系长久不变,农地承包经营权的稳定性获得了极大的提升,农民对于未来的预期也得到很大的改善,对土地的长期投入也相应增加,但在深化农地制度改革的进程中,不应满足于此,应该在此应急之策上建立长期机制。赋予农民稳定的承包经营权,正在实施的确权颁证工作,应该在全国范围内广泛实施。根据所在地区的具体实践,明确土地的具体归属组织,从国家物权法律的高度确认农民对所承包土地的相应权利,使农民的对土地的承包经营权不受任何形式的侵犯,稳定农民对该权利行使的成本- 收益预期,为进一步解决产权残缺问题,提供坚实的基础。
(二)承包权、经营权分离,推动经营权流转
改革开放以后的农地制度变迁产生了家庭联产责任制,集体拥有土地所有权,家庭享有承包经营权,实现了农地所有权与承包经营权这两权的分离,农民可以获得生产经营的农业剩余,对农民的生产积极性起了极大的调动作用,从而促进了农业经济的繁荣发展,为我国占人口多数的农民群众温饱问题的解决立了汗马功劳。然而随着时代的变迁与经济环境的变化,农地制度给农民带来的积极效应正被削弱。一方面,改革开放的逐步进行,使得物价水平明显提高,生产成本日渐上升,但家庭联产承包制下农地规模过小,地块细碎,农民仍多数使用传统的经营工具,生产效率较低,农业生产的产量也有限,并且粮食价格比不上经济作物,价格上涨幅度有限,因而只靠从事农业生产所得的收益并不能满足生产与生活需要。另一方面,城镇建设紧随着改革开放的步伐,对劳动力的需求比较旺盛,有利于农村剩余劳动力向城镇转移,并且农民进城务工所得的收益远远超过农业的剩余收益,因而农民进城务工是全国各地的普遍现象,但这也对农村土地造成了一定问题,一些农村土地由于缺少劳动力耕种而被撂荒。
农地所有权与承包经营权“两权分离”,作为一个伟大的制度实践载入了史册,书写了农村经济辉煌发展的篇章。在新的经济环境下,进一步将承包权、经营权分离,实现“三权分置”,并且,推动经营权流转,将是深化农地制度改革的一大手笔,它所带来的意义非比寻常,可以极大解决我国农地制度设计中的产权残缺问题。我国农地制度备受诟病的便是农民缺乏对所拥有权利的处置权,“三权分置”的实现,可以使农民按照自己的需要与意愿,以转让、出租、抵押等方式处置自己的土地。鉴于我国目前农村剩余劳动力向城市转移的大趋势,推动经营权流转,是保证农民顺利向城镇转移的同时,不浪费国家土地资源的一种合理方式,并且农民在这一过程中,也可以获得相应的收益。更为重要的是,经营权流转不仅顺应了城市化进程,也有利于满足农地规模经营的需要。除了农民自发的进行土地流转,政府对农地股份合作社等规模经营组织形式的建立也应给予指导和支持,可以使这样的规模经营组织形式健康、有序地发展,进而,借由这一组织形式,提高农地经营的劳动分工协作程度,这对于农业经济绩效的提升具有重要意义。
(三)建设和完善农地产权交易市场
在新的经济与社会发展环境下,农地制度需要进一步实现所有权、承包权、经营权分离,才能满足人们对农地产权制度的需求。“三权分置”之后,如何更好地推动经营权流转,是深化农地制度改革过程中实现制度惠民的一个重中之重。在城镇化进程中,农村剩余劳动力向城市转移现象比较显著,他们对于经营权流转的需求较为强烈,农地产权流转的快速、高效展开,可以有效地解决农村剩余劳动力向非农产业转移过程中的撂荒问题,然而,要实现农地产权的自由流动,只靠农民的自发行为,不仅过程缓慢,而且成本较高,并存在交易规范问题。因此,国家这只“看得见的手”需要发挥引导和规范作用,为减少农地产权流转的交易费用,规范农地产权交易行为,国家应主导建设和完善农地产权交易市场。
农地产权交易市场主要是指二级农地产权交易市场,是针对经营权的流转而设立的,目的在于促进农地租赁、转让、入股、抵押等经营权流转方式的高效进行。农地产权交易市场可以有效地降低人们的交易费用,通过一定的交易机制,也可以规范人们的产权交易行为,建立良好的农地产权交易市场秩序。具体来讲,农地产权交易市场可以为产权交易双方提供明确的交易细则和固定的交易场所,供给与需求双方可以大为减少不必要的信息搜寻成本,再加上,农地产权交易市场的建立,除了信息平台的建设和完善,也会有提供相关的配套服务,像价格评估、法律咨询等服务支持,从而,为农地产权交易建立公平与效率兼得的交易环境。
参考文献
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农地制度变迁 篇2
在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言，仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外，一般的农村地区根本就不存在养老保险，更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在，农村居民人均收入为元左右，其中66%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(SSB，)。因此，要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面，对于一项涵盖中国8亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里，我要论述的是，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的.土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里，和现金型社会保障制度相对应，我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。
首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。第四，最近的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。
在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。
一、土地分配作为村庄收入保障的手段
社会保障的首要目的是为穷人提供保障，原因在于穷人无力靠自我的积累获得保障所需的资金，并且容易遭受不利冲击的影响。土地是一种“廉价”的生产投入，在土地上生产食物要求的其它互补要素很少，少到只要一个受过有限训练的劳动力就足够了。这样一来，土地作为一种保障手段对穷人更为重要，因为他们通常没有
农地制度变迁 篇3
关键词：农村土地权利；法律；地方性法规
中图分类号：D922.32 文献标志码：A 文章编号：1002-2589 （2011） 17-0127-02
一、问题与背景
我国法律在规划、用途和数量等方面，对于土地权利（尤其是转让权）有着严格的管制，尤其限制农村土地用于非农业用途，限制非农业人口取得农村土地的使用权。这也就限制了农户通过转让土地而获得的价值增值[1]。
成都从2003年以来，即把统筹城乡，走城乡协调发展之路作为地方政府的发展战略，2007年即成都又作为中央“统筹城乡综合配套改革试验区”的一部分，从而使城乡统筹上升到国家区域发展的政策试验层面[2]，这是在农村土地权利领域，弱化城乡土地分割，减少土地用途管制最为重要的政策背景。
2008年的5.12特大地震，导致成都多个区县遭受人员和财产重大损失。灾后房屋重建工作，对更灵活的特殊土地政策有着迫切需求：第一，由于地震灾害的影响，因而需要调整土地规划，更为集约地利用土地资源，从而必然涉及土地产权的流转；第二，需要通过土地产权的转让、抵押，更有效地筹集资金用于灾后房屋重建。由于上述两项原因，成都市政府在“统筹城乡综合配套改革试验”的政策背景下，出台了一系列改革农村土地产权制度，特别是集体建设用地使用权制度的地方性法规和规范性文件。
二、成都农地权利制度改革的规范基础
2007年以来，在统筹城乡发展的统一部署之下，成都市颁布了一系列与农村土地权利制度有关的地方性法规，主要包括以下三个方面的内容。
（一）农村土地的确权与登记
农村土地的确权与登记在《土地管理法》，《农村土地承包法》中均有明确的要求，但在实践中，由于历史遗留，技术制约等方面的原因，农村土地的确权与登记在准确性、完整性等方面均存在很大的缺陷，权属不清也是造成农村土地权利纠纷的重在原因之一[3]。成都在2008年初颁布了《集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》，对农村土地的权利人、方位、面积和用途等事项进行了确认和登记，并通过村民会议等形式对于确权过程中出现的纠纷进行调处和解决。土地经过确权后，政府向权利人颁发了权利证书——向农户颁发的土地承包经营权证、宅基地使用证和农村房屋所有权证，向集体建设用地的向占有和使用者颁发的集体建设用地使用证。确权和颁证不仅使农地权利有了证明权属关系的书面形式，更重要的是通过确权登记的程序，厘清了产权界限，并且以政府公信力为支持对外公示。由此产权的清晰界定，奠定了农村土地产权流转的制度基础。
（二）对农业用地灵活运用“建设用地增减挂钩”政策
“建设用地增减挂钩”国土资源部在2005年出台的改革措施[4]。允许地方政府通过土地整理和复垦等方式，在一个区域减少农村非农业用地；而后将由此节约的建设用地指标挂钩到另一区域使用，通常情形下的挂钩区域只在统一县级行政区域内。实质是通过土地开发整理，实现在农用地不减少前提下的城乡土地占补平衡。
（三）对集体建设用地放宽使用权在用途和流转上的管制
在流转方式上，成都建立了集体建设用地流转制度，试行与国有土地使用权相类似的“招拍挂”转让，允许集体建设用地通过出让、出租、入股、联营等方式实现权利转让，并向取得集体建设用地使用权的主体颁发集体建设用地使用证。从而达到集体建设用地与国有土地“同地同权”的改革目的。
三、成都农地权利制度改革的案例分析
本文选取了引入社会资金联合建设和宅基地使用权抵押进行分析。这两项制度的共同特点是，通过权利转让或权能重新安排而实现土地融资功能，而这样的制度安排高度依赖于法律规范的基础支撑作用。
（一）引入社会资金联合建设
引入社会资金联合建设是充分利用土地产权经济价值的一种模式。集体经济组织或农户与社会投资者签署联建协议，由投资者提供资金在农户的宅基地上为农户修建房屋；作为对价，投资者可以取得剩余宅基地面积40年的使用权和基于其上的房屋所有权。在特定的事例中，我们的调研注意到有投资者与乡镇一级地方政府签订协议，修建集中安置农户的多层住房，并配套社区公用设施；而剩余的集体建设用地，用于兴建商业经营用房，房屋所有权为投资者和农户共有，从而使得农户可以分享持续经营所产生的收益。这实际上已属于大规模的开发式重建。根据成都市的规定，投资者可以取得集体建设用地使用证和房屋所有权证，土地用途应登记为“非住宅类商业用房”；因而直接进行商品房开发是受到限制的。这在一定程度上是为了避免与国家禁止“小产权房”的政策相冲突[5]。
但是它事实上已经突破了《土地管理法》相关规定，是对该法第43条取得农村建设用地使用权法定用途的扩张，也是对第60条建设用地使用权进入市场的扩张。政策制定者逻辑是：法律没有明文禁止这种扩张性解释，即为允许（默许）。从公法以法律授权为基础的一般理论而言，这样的逻辑是有一定法律风险的；但是在地震这一特殊环境下和统筹城乡改革试验区的大背景下，又有其正当性。
（二）宅基地使用权抵押
宅基地使用权在现行《担保法》第37条第2项的规定中是不能用于抵押的，因此银行通常拒绝发放以此项权利为抵押的贷款。在灾后重建过程中，都江堰市政府通过成立农村产权担保公司，作为保证人为农户向银行取得贷款用于重建房屋提供担保，而农户将宅基地使用权抵押给该担保公司作为反担保。在这一交易安排中，农村产权担保公司通过向贷款机构负连带责任的方式起到信用增级的作用，提高金融机构的贷款意愿。而其自身的信用风险则通过抵押权减低。
但是其中仍然存在很大的法律风险。当农户无法清偿债务时，农村产权担保公司作为反担保的抵押权人，需要变卖宅基地使用权和房屋所有权并作价受偿。由于《担保法》明确禁止将宅基地使用权抵押，而在这一制度中，农村产权担保公司可能无法成为宅基地使用权和房屋所有权的合法出卖方，从而无法真正有效实现其权利。更为关键的是，如果宅基地使用权被出售转让，任何非集体经济成员都可能取得宅基地使用权和其上建筑物所有权。这既与《担保法》相冲突，也与《土地管理法》和《农村土地承包法》不符。由此可以判断，这一模式实际上只是将银行所不愿意承受的法律风险转移到了农村产权担保公司，而 这一公司也只是政府财政支持下的“特殊目的公司（SPV）”，其设立只是为了规避《担保法》禁止政府作为保证人的规定；唯有如此才能解释农村产权担保公司不考虑预算约束的风险承担行为。
四、成都农地权利制度改革的法学解读
虽然我国的土地法律制度是建立在诸多强制性规范基础之上的；但在地方实践当中，土地法律的刚性特征并不明显；在不触动基本法律框架的前提下，纸面上所定的条文，可以因为“严重滞后于实践”的原因，而被地方性法规，政府的规范性文件或其他政策安排所变通。
（一）地方性法规对法律的补充和细化
这是最通行也是制度变革风险最小的一种类型。例如对于农村各类土地的确权、颁证本身是由法律明确规定的，但法律对于程序和其他细节却没有作出相应的制度安排，因而这项基础性的产权制度建设长期没有能够真正开展，个别以协议等形式加以处理。在此情形下的改革，实际上是经由政策的配合实施，而将法律规定落到实处。
（二）地方性法规对法律限制的拓宽
以农村建设用地使用权为例，严格按照法律规定，其用途只能用于农村公益设施，乡镇企业和宅基地；在实践中沿海省份早已普遍采用出租等方式突破了法律的用途限制，而使其可以投入到其他经营性用途中。而成都的此次改革，通过地方政策，创设了农村建设用地使用权证，从而在制度上彻底拓宽了其用途范围，并给予物权意义上的权利凭证作为保障。用一位政府官员接受访谈时的话来说，就是只要用于建设的土地，就应该是建设用地，“集体所有”只是意味着集体经济组织成员应当从中分享到收益，而不应当限制农村建设用地的用途。
（三）地方政策对法律的规避
“农村土地不得用于商品房开发”这是经由法律和中央政府政策所共同确立的刚性规定，至少在现阶段仍然是土地产权制度改革的不可触及的“高压线”，但地方政策却可以对这类刚性规定巧妙规避。例如根据成都市国土局的文件，非农村集体经济组织成员取得农村集体建设用地使用权，在产权登记时，必须登记为“非住宅类经营性用房”。但实际上，基层政府部门的负责人也同样清楚，在农村地区，尤其靠近风景名胜的各乡镇，用于自住的住宅与经营性用房，其实界限从来就并不那么清晰。
（四）地方政策对法律的变通执行
以《担保法》规定的宅基地使用权不得抵押为例，由于这一法律条款的执行还同时涉及到商业银行的贷款管理制度，在现行体制下，地方政府并不能过于直接的干预商业银行经营，因而也就无法强制性的要求商业银行接受农户以宅基地使用权为抵押而申请贷款。但是这并不妨碍政府组建由其实际控制的新的信用主体——农村产权担保公司，来为农民向银行贷款提供保证担保，再通过反担保合同取得农户的宅基地抵押。即使存在很大的法律风险，这并不重要，因为农村产权担保公司实际上是以政府财政为支持的，并非真正需要接收宅基地使用权的抵押来覆盖风险，其事实上只是作为连通政府——银行——农户之间的一个信用中介而存在，宅基地使用权“抵押”仅仅意味着公司能够以此为基础对农户的贷款使用等方面加以监督。
五、结论
成都的这场农地权利制度改革，既有登记确权这样基础性的制度建设，也在一定范围内触及产权流转这一土地制度改革的重要命题。5.12特大地震之后的灾后重建，以一种特殊的方式，检验了这场改革。在法律法规的保障下，土地权利的界定和流转使得政府和农户均可以充分利用土地所蕴含的经济价值。成都的改革实践也表明，以地方政府为主体的改革受到立法权限的约束，使改革后的农地权利存在法律瑕疵或风险。因而，建立一个权利主体明确、权能完整、权利义务关系清晰的农村土地权利制度必须依靠全国性的法律制度变革。
参考文献：
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农地制度变迁 篇4
关键词：城镇化,人口迁移,户籍制度,农地非农化,农地制度
一、问题的提出
正如马克思言, 现代化的历史是“乡村城镇化”。工业化和城镇化是一个国家实现现代化的必由之路, 也是经济社会发展中的必然现象。在以工业化和城镇化为特征的经济增长过程中, 土地是其中非常敏感而关键以及波及效应十分强烈的一个问题, 这不仅是单纯的农业用地向非农业用地的转化问题, 同时还涉及到对农业用地进行高效利用和保护的问题, 涉及到生存的安全和可持续发展。[1]根据发达国家发展的普遍规律, 工业化、城镇化进程的一个明显表象就是农地的非农化和农村人口的迁移。农地非农化与农村人口的迁移不仅改变了农地的利用方式, 还引起了农村土地配置效率的变化。引入诺斯的观点, [2]1979~2006年, 我国城市化水平由18.96%上升到43.9%。[3]但1982年后的城镇化数据为第二种人口口径统计的数据, 也就是说在官方统计的城镇化率中, 不仅包括具有城镇户口的常住居民, 而且也包括没有城镇户口、但到城镇工作6个月以上的乡村迁移人口, 以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民。根据第五次全国人口普查数据, 全国的非户籍迁移人口为1.5321亿人, 其中乡-城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万人, [4]一般估计现在应达到1亿人左右。1987~2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩, 由此造成全国至少有3400万农民因征地失去土地。[5]据保守估计, 目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万人~5000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城镇户口, 那么大约有2000万人~2500万人未获城镇户口的失地农民。由此可以推算, 目前我国的实际城镇化率大概为35%~36%。
城乡二元化的户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程, 并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段发展中国家的城市化水平。把人口分为城镇人口和农村户口来管理, 是计划经济体制下的产物。林毅夫等对此的解释是:在计划经济时代, 中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。[6]由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致, 城市无法创造足够的就业机会, 只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有。不可逾越的“长城”, 将农村人口与城镇人口分隔开来。在这种户籍制度下, 一个农村户口的公民, 若不是通过升学、参军、提干等途径, 要想改变户口, 那是无路可走的。
改革开放以来, 随着工业化和经济发展的加速, 城镇对劳动力的需求已不能被城镇人口的自然增长所满足, 在这种情况下国家放松了对劳动力流动的限制, 大量的农村劳动力开始涌向城镇。据王维国等的研究, 进城务工农民是非户籍迁移人口的主力军。这表明, 我国劳动力流动在很大程度上是短期、单身迁移, 明显有别于其他国家永久的、以家庭为主导的迁移。[7]户籍改革的滞后性, 造成农村劳动力的“进厂不进城”, 使得农民工在劳动力市场上受到了不平等的待遇, 无法享受城市居民的社会保障, 以及子女很难得到城市学校的就学安排机会。现行的城乡二元户籍制度, 阻碍了农村剩余劳动力的合理流动, 延缓了农村城市化进程, 妨碍人口城镇化的正常进行。
2.人口迁移与农地制度
土地的占有方式和经营方式影响着农村劳动力的流动和迁移决策。在人民公社时代, 对农民实行的是准军事化管理, 上下工都有严格的时间限制, 而且即使在农闲时间, 也需要参加各种政治活动, 农民基本上不能支配自己的有效时间。实行家庭联产承包责任制以后, 由于农户具有对家庭劳动力的自由支配权, 家庭经营有利于自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间, 随着农业劳动生产率的提高和农业本身的季节性特点, 农民有更多的时间可以自由支配, 这就使农民流动成为现实可能, 为人口向城镇流动创造了条件。
不可否认, 家庭联产承包责任制曾为城镇化作出了重大贡献, 但是一劳永逸的制度安排是不存在的。就目前而言, 家庭联产承包责任制的弊端日益突现, 对农村人口向城镇迁移的积极影响已经甚微, 甚至阻碍了城镇化的进程。在目前的农地制度下, 土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利, 其结果是土地分配随人口的变化而变化。[8]土地产权因村内人口变动等多种因素而定期、不定期进行规模不等的调整, 稳定的农地产权无法得到充分保障。由于土地承包权和集体成员的身份息息相关, 所以部分农民或其家人为了保障现有的利益往往会保留其农村本地的户口, 对有能力脱离土地的农民, 形成了一种身份上的束缚。在农村土地二轮承包中, 土地承包期30年不变的政策, 为农民提供了长期稳定的产权。尽管政府制定政策的预期是基于稳定农户未来预期、防止土地划分零碎、保障农民利益等的良好愿望, 但政策运行并未达到预期的目标, 众多的实证研究已证明了这一点。[9][10]
由于现有的社会保障体系并未覆盖农村人口, 土地对于农民来说, 其作为生产要素的功能已经降低, 更多的是体现一种社会保障的功能。因此, 农民即便常年进城打工, 也不会轻易放弃这片土地, “离乡不离土”是绝大多数农民工的处境。无法割断与土地的脐带, 再加上城镇对流动的农民并未完全开放的现实, 使得大部分农民不得不选择亦工亦农、亦商亦农的兼业化转移方式, 这无疑增加了农民转移的心理负担, 土地实际上成为拴住农民的绳索。
3.农地非农化、土地征用与农地流转
农地非农化从某种程度上来说就是土地征用的过程。20世纪90年代中后期以来, 随着城镇化过程加速, 我国农用地面积逐渐减少。根据《中国国土资源公报》统计数据分析, 1997~2004年我国非农建设共占用耕地161.92万hm2。[11]虽然非农建设占用耕地对耕地减少的贡献率仅为15.5%, 但其占用耕地均是大城市周围水热、交通条件较好的良田, 导致大量失地农民, 并引起失业和社会不稳定现象。
在我国经济发达地区, 农地征用价格、出让价格以及市场价格之间的比例为1∶10∶50。可以看出, 农地非农化后, 增量收益是客观存在的。曲福田等的调查表明, 在土地收益分配过程中, 农村集体以及农民通过征地补偿分别获得了土地出让金中的22.1%以及26.7%;中央政府通过耕地占用税取得了土地收益中的8.4%;省政府分配所得只有4.7%;多达38.2%的土地收益滞留于市、镇政府手中。[12]由于利益分配偏向和政绩要求, 地方政府在经济与权力效用最大化的驱动下, 在农地非农化中起着关键作用, 具有强烈的供给意愿, 加速了土地征用的进程。农民对合理分配农地收益的要求, 诱致了农地制度的改革和创新。
再从提高农民收入和促进农业发展角度来看, 由于相对价格的诱导原理作用, 较高的土地要素价格将引致劳动和资本对土地的替代。但事实上, 由于体制和政策原因, 农业投资不足的问题长期存在;另一方面, 在家庭小规模经营模式中, 劳动对土地的替代空间也十分狭小。因此, 在现有条件下, 农村劳动和资本对土地资源的替代效应是不明显的。
不难看出, 目前农地征用收益分配的不合理和农业发展空间的狭小, 都要求现行土地制度做出适当调整。让农民获得土地级差收益, 应成为深化农地征用制度改革, 增加农民收入的重要突破口。由于我国坚持全部非农民自用建设土地国有化的准则, 维持政府独家征地的垄断权, 禁止和限制承包农户对非农建设用地的转让权, 使得市场价格机制不能在工业化、城镇化的土地资源配置中发挥正常作用。2005年6月广东省出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》 (广东省政府令第100号) , 引起了学术界的强烈反响, 众多学者对集体非农建设用地入市流转进行了探讨, 农村土地入市流转成为了目前我国征地制度改革的热点和最新走向。
三、主要政策选择
1.农地国有化、农地私有化与完善集体所有制
关于我国现行农地产权制度的缺陷, 理论界的研究成果很多, 认识也比较一致。但对于制度创新思路的讨论却存在不同主张, 代表性观点主要有三种:农地国有化、农地私有化和完善集体所有制。
支持农地私有观点的学者从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权, 乃至于一般私有产权构成宪政的基础, 并以英国土地私有制是英国宪政的基础, 且为后来的经济发展提供制度保障, 进而通过分析18世纪英法制度差异, 指出法国落后的根本原因在于其对土地私有制的限制, 由此推论中国改革的核心问题在于土地私有制改革。与农地私有化的论点相反, 温铁军[13]则认为, 土地资源约束条件下, 与地权平均化的制度成本相比其收益是低的, 而完全市场化条件下引发的土地兼并和贫富分化将是致命的。作为反对私有化的另一个学者, 周天勇[14]批评当前的土地集体所有制度, 认为其产权残缺导致效率降低, 并为此建议将目前的集体所有土地改变为国有土地。
现代产权经济学认为, 私人产权是一种有效率的产权安排。但是, 在我国基本社会经济制度框架下, 农地私有化面临着强大的意识形态阻力。这种制度变迁除非由国家供给, 否则任何层次的行动主体在短期内都不可能推进。[15]农村土地国有化虽然是公有制框架下的权属转移, 意识形态阻力小, 但推行农地国有化的权属变更, 无论采取收购还是剥夺的方式, 都存在着国家与集体之间巨大的交易成本。因此, 农地国有化或私有化的主张都不具有现实可能性。
根据上面分析, 完善集体所有制是我国目前农地制度创新的现实选择。农地所有权明晰化是现代农地产权制度的终极目标。从对集体产权的缺陷[16]在《宪法》中, 被笼统界定为集体所有, 在《民法通则》中界定为乡 (镇) 、村两级, 而在《土地管理法》和《农业法》中则被界定为乡 (镇) 、村和组三级。所以, 要明晰土地所有权的归属必须在法律上统一、清楚地界定“集体”的概念。确保农地承包权自由流转的前提条件是在法律上保障农民对承包土地的排他性权利。排他性的真正涵义在于它只要法律确定规则的制约, 排斥各种人为的随意干预。当前确保承包权的排他性, 就是要禁止政府在承包期内随意干预土地的使用、收益和转让, 相应地农民拥有自由的使用、收益和转让的权利。在这种制度下, 农民既可以将其经营的土地作为保障财产, 又可以在进城务工和脱离土地时获得一定的经济补偿。
2.户籍制度改革:放开中小城市还是所有城市
虽然相比较而言, 目前的户籍制度对于农民进城的条件已是大大放宽, 但实际上要能实现在城市, 尤其是大城市安家落户的门槛对绝大多数农民而言还是相当高的, 各省市对于农民转为非农业人口到城市落户的条件无一不有“合法固定的住所”、“稳定的收入来源”等。显然, 目前具有歧视性的户籍制度主要限制了人口向大中城市的迁移。建国以来, 我国城市发展战略一直是建立在控制大城市、发展中小城市和小城镇方针之上的。1989年12月全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》规定了迄今为止仍在实行的“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针。但是, 现行的城市发展方针已不适应改革开放以后在经济发展的有力驱动下所出现的城镇化发展趋势, 需要进行适当的调整。根据北京国民经济研究所对全国666个城市进行计量分析得到的城市规模收益与成本之间的关系来看, 城市人口规模在10万人~1000万人时, 具有正的净收益, 尤其在100万人~400万人时净收益最高。根据2006年2月的官方统计数据, 我国户籍人口在400万人以上的城市只有10个, 1000万以上的只有上海和北京。Au and Henderson[17]进行的实证分析表明, 中国地级以上的城市85%低于其最优经济规模, 而其中43%显著低于最优经济规模。因此, 除去上海和北京因为人口压力太大以外, 放开人口流动将使得中小城市及大城市在吸纳大规模人口的同时, 获得显著生产力改进。正确的城镇化发展战略应该是放开上海、北京等少数几个超大城市以外的所有城市。
3.农村保障体系:土地保障还是社会保障
长期以来, 我国的社会保障制度一直是以城镇社会保障为主体, 农村社会保障始终处于边缘状态。这种现象在很长一段时期内被认为是合理的, 其惟一的、也比较容易被人们接受的理由就是农村居民已经拥有了国家给予的土地使用权, 从而也就获得了土地提供的保障。[18]但随着农村经济的发展, 农村居民收入水平和生活水平的不断提高, 土地的保障作用已日渐减弱, 土地这一最后保障因而出现“虚化”。建立农村社会保障制度成为了众多学者热烈讨论的话题, 然而问题在于, 在我国现有条件下建立起的社会保障制度能够在多大程度上满足农民对生活保障的需求?中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报数据显示, 2006年末全国总人口为13.1亿人。按照前面推算的我国实际城镇化率36%计算, 我国农村现有8.4亿人, 即使再考虑到我国大约1000万人~2000万人左右的农村非农户籍人口 (如乡村教师等非农业人口) , 农村中也还有8.2亿人需要安排社会保障。要给这8.2亿人提供哪怕是最低的生活保障, 不仅中国政府做不到, 任何一个发达国家政府也做不到。近年来乡镇企业的异军突起为部分学者提出建立农村社会保障制度提供了口实, 但据梁鸿[19]的研究, 即便在经济发达的苏南农村, 目前仍有89.17%的人拥有土地, 在这些拥有土地的农户中, 认为土地对家庭有保障作用的仍占68.17%。那么, 在广大内地农村, 土地的保障作用就更是无可替代了。从上述分析可以看出, 任何离开土地保障来谈论建立农村社会保障都是不现实或不具备普遍意义的。
土地保障作用的日渐减弱以及由于影响农业规模经营而遭到众多学者批判的根本原因在于, 传统意义上的土地保障形式是将土地分割为许多小块, 分别由各家各户农民耕种, 用所生产的产品来满足农民的基本生活之需, 由此导致了对农业规模经营的负作用。[20]土地保障和经济效率之间的矛盾是不容回避的, 解决二者之间矛盾的出路在于, 更新与变革土地保障的形式, 在坚持农户对土地承包权不变的前提下, 将土地集中耕种, 规模经营, 产品则在承包者和实际使用者之间进行分配, 农民依据自己的土地承包权得到用以保障基本生活的相应收益。以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系, 是我国当前形势下最可靠、现实的选择。
四、结论和讨论
本文在分析工业化、城镇化中户籍问题、农地制度问题和农地非农化问题的基础上提出了一个政策组合:建立产权清晰、农地自由流转的农村土地集体所有制;取消户籍特权, 放开所有城市;以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系。我们给出的政策选择可以得到的预期效果是:农民在面临进城选择时, 由于可以自由流转土地经营权, 可以为进城定居筹集一些资本, 解除农民因进城失去土地而得不到任何补偿的心理负担。同时, 户籍特权的取消、城市的放开将吸引有能力在城市生存的农民进城定居。以农地承包权为基础的土地保障制度, 有利于减轻农地制度向效率方向演进的成本, 并为土地保障最终向社会保障过渡提供暂时的制度安排。
虽然我们已经尽可能地进行了比较全面的分析, 但由于问题的复杂性以及知识的有限性, 上面提出的政策组合尚存在诸多问题, 期待学术界进一步的讨论。在农地产权制度改革上选择完善集体所有制, 虽然是我国目前的现实选择, 但还遗留了一些问题亟待解决。比如, 集体建设用地使用权自由流转可以在一定程度上替代城镇化对国有建设用地的需求, 但并不能完全取而代之。由此带来的问题是, 土地征用仍将继续存在。目前我国在土地征用过程中碰到的问题的本质是如何在农民、开发商和地方政府之间分配农地非农化产生的土地增值。农民集体应得土地补偿费应是土地产权转移带来的增值收益。由此, 与土地征用相关的农地产权制度安排的最大困难在于, 是否和如何赋予农民可转移农地发展权。户籍制度改革在增加人口流动, 促进人口向城镇迁移的同时, 带来的城市资源能否承受和人口向大城市过度迁移等问题都需要进一步探讨。
农地制度变迁 篇5
众所周知, 制度安排对于经济运行的效率起着至关重要的作用。自新中国成立以来, 我国的农地制度经历了多次改革和变动。在这一过程中, 农地制度的安排对农业发展的影响至关重要。究竟是什么原因使我国的农地制度处在不断的变迁和发展之中呢?只有了解了这一问题, 我们才能更好地把握农地制度发展的脉络并对其给予客观公正的评价, 进而对我国日后土地制度的改革进行探讨和思考。
1.1 社会生产力的发展
社会生产力的发展是推动农地制度变迁的根本原因。从马克思主义政治经济学我们可以深刻的认识到, 经济基础决定上层建筑, 上层建筑对经济基础具有反作用。换言之, 经济基础就是生产力, 上层建筑则是生产关系。生产力是整个社会制度的基石, 它决定了社会的发展水平及所处的发展阶段。农地制度变化的根本原因要追溯到生产力当中。我国建国以来土地制度的变迁和发展其根本原因是由我国经济发展和生产力水平提高所决定的。
1.2 理性经济人的追求利益最大化
亚当斯密在《国富论》中提到“理性经济人”这一概念。经济利益是利益结构中的核心内容, 人们首要的追求就是经济上的利益和满足。事实上, 推动制度变迁的往往是某些特定的阶级或群体出于自身利益考虑的革命或改革行为。我国农地制度的变迁, 其动力必然是来自于农民阶级对自身利益的追求。由此观之, 人们在追求由制度不平衡引致的获利机会时会进行的自发的制度变迁。
1.3 国家的强制性制度安排
国家对农地制度的变迁起着重要的作用。建国初期, 我国的制度设计和安排具有很强的中央集权色彩, 许多政策的制定都是以党和中央政府为主。在经济发展的过程中, 尽管有些制度不均衡引起潜在的获利机会, 但是交易成本高昂, 又加之机会主义倾向的影响, 搭便车和外部效益等因素仍然存在, 这些都制约了诱致性制度变迁的发生。但是, 国家的强制性制度安排并不见得行之有效, 因为它的制定不一定符合经济发展的规律, 它受到统治者偏好、利益集团的斗争和意识形态的影响。我国农地制度的变迁过程中, “人民公社”和“大跃进”就很明显的体现了这一点。
2 农地制度变迁绩效的评价标准与结果
评价一个农地制度的好坏, 可以看它是否符合农民的根本利益, 是否激发了农民的生产积极性。农地制度变迁绩效的评价标准是效率与公平。经济效率高能激励农民改进技术, 提高劳动生产率, 同时能有效降低交易成本使农民更加积极地投身于生产。此外, 我国国情要求一个好的制度能在极大程度上协调各地区农民的利益, 这涉及到公平。回顾我国的农地制度变迁轨迹可以发现, 制度的改革自始自终都是在追求一种效率和公平的动态平衡。
自1949 年新中国建立以来我国农村的土地制度进行了几次重大变革:首先, 关于农民土地所有制。它是一种平均分配农地的私人所有制性质的产权制度, 最彻底地消灭了封建制度, 有很强的激励机制, 适合中国广大农民群众的要求。其次, 人民公社实行单一产权制度, 其残缺的产权必然导致劳动监督成本、组织成本过高和劳动激励过低的问题。而家庭联产承包责任制赋予农民生产经营自主权, 调动农民生产积极性。既吸纳了分散经营所有主体与使用权主体绩效偏好高度一致的优点, 又发挥了集体经济统一经营的优越性。所以在家庭联产承包责任制的变迁过程中, 政府绩效偏好逐渐趋同农户绩效偏好, 制度变迁效率增进。
3 我国农地制度改革方向
家庭联产承包责任制在农村取得了巨大的成功, 但是它造成了农业经营的规模狭小, 农业基础设施建设和维护受到限制, 土地承包期限很不稳定的问题。所以家庭联产承包责任制的局限性要求我国进行新的土地制度改革。改革应该侧重于如下几个方面:
(1) 发展规模经营, 走产业化发展的道路。这种农地适度的规模经营有一个发展过程, 不可能一步到位。因为它要以解决农村大量剩余劳动力为前提, 只有农村大量剩余劳动力的转出, 并且解决其后顾之忧, 这种农地制度的改革才能实行并得到发展。
(2) 制定法律法规保证土地使用者、经营者和转让者的合法权益。因为家庭联产承包责任制造成了土地所有权和经营权的分离, 我国现今尚无任何明确的法律判定土地的承包经营权是否是农民财产权的一部分, 而地方政府往往将自己定义为土地所有者, 随意交易土地, 分配土地的使用, 这样忽视了土地承包者的利益, 所以制定法规刻不容缓。
(3) 完善农村社会保障制度, 让农民无后顾之忧。农村看病难、教育难等问题日益凸显, 这导致农民的权益得不到保障。而农民则将土地看作他们利益保障的最后一道防线, 在社保制度不健全的情况下让他们腾出土地会使他们失去安全感, 减弱抗风险的能力。因此, 农村的社会保障制度应该积极跟进, 满足农民的衣、食、住、行、教育、医疗、养老等需求。
摘要：不同的制度安排对于经济运行的效率所产生的作用不一, 农地制度对农业的发展也是如此。良好的土地制度能够激发农民的生产积极性, 从而促进技术进步和农业的发展。回顾了我国建国以来土地制度的变迁轨迹及发展并给予评价, 并对我国现今土地制度的改革方向进行了探讨。
关键词：农地制度,激励,改革,土地使用权流转
参考文献
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[2]伍山林.制度变迁效率评价[J].经济研究, 1996, (08) .
农地制度变迁 篇6
1.1 土地改革时期 (1949—1952) :土地农民所有制
土地改革最早是20世纪30年代在苏区开始的, 新中国成立后在新解放区继续开展, 到1952年土地改革在全国基本完成。土地改革使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了0.47亿hm²的土地和其它生产资料[1]。土地改革是在中国共产党的领导下, 通过广泛发动群众开展和地主面对面的斗争, 从地主手里夺回土地等生产资料, 变封建地主土地所有制为农民个人私有制。通过土地改革, 农民翻身做了土地主人, 实现了千百年来耕者有其田的梦想, 生产积极性空前高涨, 主要农产品产量增长迅速, 农业生产得到了较快发展。
1.2 初级农业合作化时期 (1 9 5 3—1955) :土地农民所有, 集体经营
为了克服牲畜、耕具等生产资料缺乏, 支援优先发展重工业的战略, 中央开始在农村发动集体化。1953年12月, 中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。初级农业合作社仍然保持土地农民所有, 农民以自己的土地入股, 交由合作社统一经营使用, 农民集中生产劳动, 按土地和劳动及其他资产分配。到1956年4月, 农业生产的初级合作化已基本实现, 全国建立合作社1 008 000个, 入社农户10 668万户, 占全国农户总数的90%[2]。总的来说, 初级农业合作社实现了土地的规模经营, 依靠集体力量新修了一批水利设施, 符合生产力发展方向。
1.3 高级社、人民公社 (1956—1978) :土地集体所有, 集体经营
1 9 5 6年通过《高级农业生产合作社示范章程》, 高级合作社将农民私有的土地、耕畜、农具等生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施无偿转为集体所有, 取消初级合作社的土地与大农具入社分红制度, 仍允许农业合作社留下总耕地的5%由农户分散经营。到1956年底, 参加高级社的农户就达1亿多户, 占全国农户总数的88%[3]。高级合作社实行土地集体所有统一经营, 社员集中劳动, 按劳分配, 实现了土地由个体农民所有到劳动群众集体所有的转变, 标志着党对个体农业的社会主义改造基本完成和农村土地集体所有制的确立。
1958月8月中共中央通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》。到同年11月初, 就把全国74万多个农业社合并为28 500多个人民公社, 加入公社的农户12 690多万户, 占全国农户总数99.1%[4]。人民公社实行政社合一, 强调“一大二公”, 实行“一平二调”, 公有化程度越来越高, 公社对土地进行统一规划, 统一生产, 统一管理, 分配上实现平均主义。
高级农业合作社和人民公社实行土地等生产资料集体所有, 统一经营, 搞平均分配在体制上有着天然的缺陷, 致使偷懒、搭便车等机会主义盛行, 严重挫伤了农民的生产劳动积极性, 主要农产品产量和农业产值增长缓慢, 农业经济效益呈下降趋势, 人民生活水平没有提高。到1978年全国平均每人占有的粮食大体仍相当于1957年的水平, 全国农村还有2.5亿人没有解决温饱问题[5]。
1.4 家庭联产承包责任制 (1978至今) :土地集体所有, 家庭经营
1978年12月, 安徽凤阳县小岗村18户农民开始了“大包干”, 揭开了中国农村改革的序幕。1980年9月中央中央向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》, 第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质, 初步肯定了包产到户。1983年1月, 中共中央出台《当前农村经济政策若干问题》的文件, 认为家庭联产承包责任制是“在党的领导下我国农民的伟大创造, 是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的发展”, 正式确立了家庭联产承包责任制。1984年的中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》鼓励农民增加投资, 培养地力, 延长土地承包期, 土地承包期一般应在15年以上, 鼓励土地逐步向种田能手集中。当年, 中国粮食产量达到历史最高, 证明了家庭联产承包制度改革的成功。
1993年11月, 中共中央、国务院发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》, 决定在原有的耕地承包期到期之后, 再延长30年不变。2001年12月中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》要求土地使用权流转必须在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行, 必须坚持依法、自愿、有偿的原则。2003年3月实施的《农村土地承包法》, 是第一次以国家法律的形式赋予农民长期稳定的土地承包经营权的法律, 标志着农村土地集体所有、家庭承包经营、承包权长期稳定、鼓励合法流转的新型土地制度正式确立。
2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》真正确立了家庭承包经营权的物权化。2008年10月, 中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 进一步强调赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变;并明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。2013年11月, 中共十八届三中全会决定指出在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下, 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。该决定在农民已享有承包土地的占有、使用、收益权的基础上继续拓展了农民对承包土地的处分权能, 开辟了农民融资经营新渠道, 必将进一步促进农村经济的发展。
2 我国农村土地制度变迁的启示
2.1 农村土地制度改革是否成功的关键在于是否保障并提高了农民权益
如果一项农村土地制度保护并提高了农民利益, 农民则拥护, 制度能够得到有效实施;如果损害了农民利益, 农民则反对 (哪怕是人民公社时期的消极反对, 出工不出力) , 制度很难得到贯彻执行。保障和提高农民权益的基础是保障并提高农民的土地权利。因为所交易的物品价值, 也就取决于交易中所转手的产权的多寡或产权的“强度”[6]。保障并提高农民权益是生产力标准在农村土地制度中的体现。因为只有农民拥有的土地权利增加并强化了, 农民从事农业生产的积极性就会增加, 就会提高劳动生产率和土地产出率, 提高农产品产量, 促进农村生产力的发展。
2.2 应将社会主义公有制与农民个人所有制有效地结合起来
充分发挥社会主义公有制 (农村土地集体所有制) 的优势 (1加1大于2) , 通过对农民扩权赋能激发农民积极性是当前我国农村土地制度改革的方向。纵观世界上其他国家, 土地完全私有或完全公有的国家是没有的, 发达的资本主义国家比如美国、英国、日本、韩国等国仍然有相当比例的土地为国家所有。即使是资本主义国家公民私有的土地, 政府也有严格的土地规划和用途管制。因为土地不仅具有私人属性, 还有公共属性。在我国, 全国统一的社会保障体系还没有真正建立, 保障水平还较低, 农村教育还比较落后、大部分农民素质还较低的情况下, 单纯的土地私有会引发土地的兼并导致流民、城市贫民窟的产生, 而且土地私有化也与生产力发展所要求的社会化大生产相矛盾。单纯的公有制 (如人民公社时期土地集体所有, 集体经营) 忽略了农民实现其个人利益, 吃大锅饭、搞平均主义, 挫伤了农民生产积极性, 致使农业生产遭遇了严重的困难。土地集体所有, 家庭承包经营就是较好地将社会主义公有制与农民个人占有制结合起来, 从而极大地解放和发展了农村生产力。
2.3 要相信农民智慧, 尊重农民创造和选择
任何农村农业发展的理论和主义都必须符合中国农村和农业发展实际。而对农村和农业发展现状最了解的莫过于长期生活在农村、常年从事农业生产的农民。农村土地制度变迁的历程说明, 每一次的土地变革都与农民的利益息息相关, 农民最具有改革的动力、意愿、勇气和决心, 为了发展生产、改善生活农民会焕发出无穷无尽的智慧。经济学上有个基本的假设, 人是理性的经济人。农民也是如此。即便是在计划经济年代, 农民的行为也是符合理性经济人假设的。那种认为农民是愚昧无知什么都要为农民计划安排好的观念在很多好的制度的发明创造首创于民间的现实面前不值一驳。农民是发展生产、建设农村的主力军和受益者, 最具有改革的动力、勇气和决心, 因此, 在每一次的农村土地制度变革中, 政府和政策制定者都要了解农村和农业发展的实际, 认真倾听农民的呼声, 反映农民的意愿和要求, 要相信农民智慧, 尊重农民创造和选择, 集中广大农民的智慧和力量去发展农业, 建设农村。
2.4 制度是历史的, 不断进化演变的, 这是生产力决定生产关系的体现
制度的实施是暂时的, 制度的变迁是绝对的, 没有一劳永逸的制度。一项实施效果好的制度, 只是因为这项制度的设计符合当时生产力发展的水平和所处的内外环境。生产力是不断向前发展的, 制度所处的内外环境也是一直发展变化的, 当生产力水平在提高, 内外环境在改变, 如果相应的制度不能随着变迁或完善便会成为生产力发展的阻碍。即使是同一时期, 在不同地区, 由于生产力发展水平不一样, 产业结构不尽相同, 资源禀赋、气候特点、人文历史、风俗习惯各有差异, 制度在实施过程中也要因地制宜, 适当变通。生产力水平是不断向前发展的, 我们的政策制定者也需要了解和掌握时代发展的脉搏, 多倾听民意, 多了解实情, 多调查研究, 始终保持同人民群众的血肉联系, 只有制定出与时俱进的符合生产力发展水平和农民意愿的政策和制度, 才能促进生产力的发展, 实现农业发展、农民富裕和农村繁荣。
参考文献
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农地制度变迁 篇7
(一) 现行征地法律自身存在矛盾, 土地征用权被滥用
我国《宪法》和《土地管理法》规定:国家为了公共利益需要, 可以征收农村集体用地;任何单位或个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请国有土地。如果用地方为商业目地申请使用土地, 国家为了满足其土地需求, 需动用征地权征收集体土地, 但这违反了宪法和土地管理法所规定为了公共利益才可动用征地权的规定;如果不征用集体土地, 而动用国有土地存量来满足用地方的要求, 那显然无法满足用地方日益增加的非公共利益用地需求。实际上, 我国现实中大量地征收农用地其目的并不是为了公共利益的需要, 而是为了商业目的。
(二) 现行制度安排不合理
农民是征地中受影响最大的一方, 但在现行制度下, 却被排斥在征地的协商过程之外, 其合法权益难以得到保护。在现行土地管理法中, 虽然农村土地所有权为集体, 但农民是土地的长期经营者, 享有土地的收益、租赁等权利, 并且土地是农民的基本生存保障, 就如低保对于城市贫困家庭的重要性一样, 失去了土地, 就意味着失去了生存的保障。土地对于农民的重要性远甚于其他主体, 而现有征地制度却把农民排斥在征地的协商过程之外, 这是很不合理的, 也是对农民权益的一种侵害。并且, 现行征地制度对农民的补偿标准太低, 难以保障失地农民维持稳定的生活。
(三) 现行制度赋予了政府太大的征地权力, 造成大量土地被低效无效利用
由于征地的低成本和低门槛, 为了做出政绩, 地方政府有滥用征地权的潜在动机, 并且, 征地的潜在巨额地租收益更使得地方政府有大肆征地的利益冲动。开发区在我国遍地开花, 许多开发区实际上是荒废闲置的;许多政府职能部门和事业单位通过行政划拨土地的方式, 大量圈占土地。征地的冲动, 造成大量农田被征收, 加剧了我国耕地紧张的矛盾, 也威胁着我国粮食生产的安全。
尽管现行制度存在着这些缺陷, 学术界为改革和完善这一制度提出了许多政策性思路与建议, 但就现实看, 对现行制度进行制度变革还存在很大的障碍, 本文试图从制度变迁的视角, 对此进行分析。
二、当前征地制度形成的路径依赖效应
新制度经济学认为, 制度变迁存在路径依赖, 当初的制度环境、制度的最初安排会对其后的制度变迁路径产生影响。诺思指出, “人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。在渐进式的制度变革中, 路径依赖更为明显。我国正在进行的经济体制改革是渐进式改革, 土地制度的改革也是渐进式的, 因此建立于土地制度之上的现行征地制度存在很强的路径依赖, 保留了当初制度设计时的许多特征。在征地制度的变革中, 政府一直掌握着变革的主导权。市场经济条件下, 中央政府虽然对农民和集体的利益有所重视, 提高了征地补偿的标准, 但仍然着眼于政府的利益, 维持政府征地的低门槛与低成本。农民和集体组织虽然分别拥有集体土地的经营权和所有权, 但土地的最后处置权一直为国家占有, 政府通过法律规定集体土地不得直接流转进入土地市场, 而必须经过国家征收征用转为国有土地后方可进入土地市场交易, 因此, 政府获得了对土地一级市场的垄断。征地的低成本和土地出让的高收益相结合, 征地便成了一项可获得巨额土地增值收益的经营性活动。地方政府在征地制度安排中的巨大利益存在, 使得地方政府会极力维护现有制度安排, 而阻止对征地制度下权利结构进行不利于自己的调整。正如新制度经济学家所指出的:一种制度形成以后, 会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。或者说, 他们对这种制度 (或路径) 有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度, 阻碍进一步的改革, 哪怕新的体制较之现存体制更有效率。因此, 考虑到在可预见的将来政府仍将在我国经济生活中居于强势主导地位, 因而制度的路径依赖决定了对现行制度的重大调整在短期内难以发生。
三、相关利益主体博弈下的制度均衡新制度经济学认为, 制度均衡指人
们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态, 因而无意也无力改变现行制度。在现行征地制度最初设计时, 人们对之是处于满意状态或者至少是不反对, 因为当时还处于高度的计划经济体制下, 市场化程度还很低, 土地的市场价值并未被发现, 因此在开始阶段是处于制度均衡状态, 人们无意改变现行制度。但是随着改革的深入, 市场经济的逐步确立, 土地经营权的一再延长, 特别是土地的市场价值被重新发现, 其市场价格增长迅速, 因而农民不再满意现行的制度安排, 要求进行制度变革, 以获得更多的收益。诺思认为, 制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润。但有了潜在利润, 制度变迁也未必发生。因为制度变迁往往涉及到利益格局的重新调整, 各个利益主体之间的利益磨擦及其矛盾, 必然形成对新的方案的旷日持久的讨价还价, 如果不能对利益受损者进行相应的补偿, 那么新制度的推行就会被延迟, 甚至最终不得不被取消。
在征地制度安排中, 可以划分为四个相关利益主体:中央政府、地方政府、乡村权势阶层和普通农民。土地增值收益中, 农民获得的份额最少, 而他们所受的影响却最大, 因此农民希望改变现行制度安排, 获取更多土地增值收益。农民虽然人数众多, 但根据奥尔森的集体行动逻辑, 大集团由于组织协调成本很高以及存在很严重的搭便车现象, 因而其集体行动力量反而不如一个小集团。我国的农民正是这么一个大而弱的集团, 并且由于这种弱的行动能力导致利益诉求渠道狭窄和利益诉求得不到充分表达。因此, 尽管农民有推动现行制度变革的强烈愿望, 但以其较弱的集体行动能力, 来作为制度变迁的第一行动集团, 难以形成强的推动力。
中央政府也有着自身的利益。中央政府的利益目标是推动经济社会的快速发展、维持社会稳定, 实现社会的和谐和人民生活富裕。但是, 这些利益目标并不是同一层次的, 在不同时期, 中央政府优先考虑的利益目标并不相同。现阶段, 中央政府的优先考虑目标是尽快发展经济, 推动国家的快速工业化和国民财富的迅速增长。现行征地制度安排就是中央政府设计的, 其着眼点就在于降低政府征地的成本、筹集更多的经济建设资金。通过掌握土地和资金这两种重要的生产要素, 中央政府希望发挥政府在经济生活中的强大推动力, 推动经济的快速发展。从中央政府现阶段的利益目标来看, 中央政府不希望对现行制度安排做出大的调整, 因而不会支持农民改革现行征地制度的要求。
地方政府是现行制度最大的受益者。农地产权集体所有的产权虚置状态, 可最大化减小政府征地时所遇到的阻力。征地的低成本、高收益使得地方政府获得了巨额的土地增值收益。20世纪90年代中期以来, 以地生财成了地方政府经营城市、发展经济的重要手段, 征地收益占到了一些地方财政收入的30%-50%, 有的甚至达到了80%。巨额的土地收入, 弥补了地方财政的不足, 推动了城市建设和基础设施的改善。同时, 也为地方政府官员的政绩工程提供了充足的资金。就地方政府而言, 如果改变现有征地安排, 那就意味着将失去巨大的土地出让收入, 因此坚决反对对现有制度安排做出任何大的改变。
乡村权势阶层作为委托者———农民的代理人, 既要为农民的利益考虑, 也有着自己的利益考虑。其对二者利益的权衡, 取决于农民对其权力的监督、制约的有效程度。由于长期以来民主氛围的缺乏与相关法律与制度保障措施的缺失, 大部分乡村的事务还是干部说了算。现行制度下, 集体土地转变为非农用地只有被国家征收这一条合法途径, 同时规定了将土地补偿款留置在村集体组织中。而对集体土地出让的收益分配, 就使得乡村权势阶层有了寻租的机会。因此, 乡村权势阶层对现行征地制度安排还是比较满意的。
通过以上的分析, 可以得到如下结论:征地制度变革的动力来自农民, 阻力来自中央政府、地方政府及乡村权势阶层, 力量对比悬殊, 因此在目前条件下, 征地制度变革难以进行。
四、未来征地制度变迁路径分析
现阶段相关主体的力量对比所成的制度均衡并不意味着现行征地制度安排会长期存在。长期以来, 随着政府职能的转变 (由经济建设的主导者向公共服务的提供者转变) , 政府参与经济事务的权力将大大缩小, 政府的征地权限将严格限制在公共利益的范畴。同时, 新农村建设、构建和谐社会的目标也要求对现行制度进行重大变革, 提高农民对土地的处置与收益权, 维护农民的合法权益。依据制度变迁的路径依赖理论, 中央政府仍将承担制度设计者的角色。在经济发展起来后, 经济发展不再是中央政府的首要利益目标, 中央政府此时优先考虑的目标是实现社会的和谐和与稳定, 提供一个公正、平等的社会环境与充分竞争的市场环境。当农民越来越对现行制度安排不满意时, 会采取各种方式来争取自身的利益, 虽然农民仍难以形成一个强大的利益集团, 但农民对其利益的不断争取会成为社会不稳定的一个重要来源。为了维护社会的稳定, 和实现自身的利益目标, 中央政府就会顺应农民的要求, 对现行征地制度进行大幅度变革, 提高农民对土地的收益与处置权。同时, 在政府职能转变后, 发展经济不再是地方政府的主要职责, 也就减小了其利用征地权来获取土地和资金这两种生产要素的吸引力, 因此对缩小其征地权限的征地制度改革的抵触程度会大大降低, 转而会有条件地支持中央政府新的制度安排。另外, 在长期内, 随着农村民主机制的完善, 乡村权势阶层寻租的机会成本提高, 从而现行制度安排对其的吸引力会下降, 也就不会反对对现行制度进行变革。
从以上的分析中可以得出, 在长期内, 由于中央政府的利益目标发生改变, 以及政府职能的转变, 各主体的利益目标与力量对比会发生显著变化。新的征地制度安排可能是:继续维持现行土地所有形式, 将政府的征地权限严格限定在基于公共利益这一前提下, 并按市场价值予以补偿;允许集体土地直接流转进入土地市场, 国家通过城市发展规划和土地利用规划来管理集体土地的流转;同时, 弱化集体组织对土地的处置与收益权, 而大大提高农民对土地的处置与收益权, 在土地出让收入中, 农民得大头, 集体得小头, 政府通过征收相关税费来分享部分土地增值收益。
参考文献
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农地制度变迁 篇8
一、国家安排下的农地所有权
新制度经济学将政治因素引入经济学考察之视域可谓灼见, 社会主义的国家全能主义无疑给我们应用这一理论提供了广阔的研究平台。问题产生的主要原因在于土改之后的土地所有制乃是国家运用手中权力直接重新分配土地产权, 采取的方式是组织大规模的阶级斗争, 这就使那些无地或少地的农民在这种平分地权运动中不可避免的“搭便车”行为被迅速合法化。然而也正是这种使用国家权力的分配手法, 造就了农村土地所有权的不稳定性, 因为使用国家权力分配的前提是国家权力一权独大, 没有与其进行有效博弈的其他权力形式, 这样国家便可以运用其政治上的强权来改变国家的经济关系。
二、国家权力的退却及其结果
国家安排下的农村土地所有权形式, 虽说国家可以按照自身的意志进行某种修改, 然而一种制度一旦形成, 其本身便有了其运行的轨迹, 国家若要修改势必遇到强大的外在阻力和内在压力, 国家权力不得不在农村土地问题上有所退却, 进而引发新的结果。
1) 国家权力在农村的退却。按诺思的说法, 作为一个暴力潜能的垄断组织, 可以创造任何产权形式, 甚至可以为所欲为, 但国家终究活动在一个组织费用不为零的世界里, 国家作为经济组织也要受交易费用、经济规则的支配。三年的农业大歉收 (1959-1961) , 由于国家决策反应滞后, 农村政策没有进行尽快调整, 国家税租继续上升, 致使农村人口粮拥有量低于生存底线。至70年代初危机化解以后, 退却也就停止了, 不过以生产队为基础的体制和承认家庭副业的合法地位给后来的农村改革埋下了伏笔。
2) 权力退却引发的新生。由于广大农村的经济持续低水平发展, 削弱了国家政权在农村的合法性根基, 又由于国际压力的缓解, 国家逐步降低了中央集权的程度。在农村, 国家权力不再具有无所不能的威力, 活在夹缝中的中国农民终于在20世纪70年代末期开始了自己的改革。虽然国家在这场农村变革中开始还有些犹豫不定, 但国内国际环境的压力最终促使国家不得不认可这场变革的合法性。而且国家迅速意识到这样可以获得稳定的税收、农民的政治拥护以及低成本的权力控制等;农民则以对国家上缴和承担责任, 换得土地的长期使用权及其流转权等。这一场农村改革无疑是自下而上的。从制度变革角度我们可以明显看出, 运行了几十年的人民公社制度内部已经孕育出了新制度萌芽的胚胎, 以生产队为基本生产单位的组织形式促使农村的管理者基层必然成为这种新式制度的带头人, 而家庭副业的合法性启发了农民对昔日已有的包产到户的憧憬和实际扩散。此时, 国家已无可能单方面退出这个游戏规则, 否则它会蒙受巨大损失, 国家在农村土地产权变革中的权限受到进一步的限制。
三、国家权力与土地集体所有权
土地集体所有权形式可谓是一种国家、集体、农民三种相互让步的结果。如果说这是当时的情况下所能取得的最好方式, 那么随着时代的变化, 在工业化、城镇化迅速发展的今天, 这种所有权是否会遇到挑战呢?在大规模的土地征用中, 如何确认土地的真正所有者呢?
1) 集体所有权的实质。毫无疑问, 集体不是一个明确的所有者主体, 其本身的概念性和泛化性决定了它不具有在交易中的博弈可能性, 国家在征收土地过程中面对的是一个非常虚幻的利益主体, 而且同集体交涉往往变成了同集体的代理人 (村支书、村长、组长) 交涉, 这些代理人的代理动机本身即是获利, 他们并不被列入国家官僚的备选名单, 行政升迁机制对他们不起作用, 他们本身以“剩余权” (residual claim) 占有为行动基础。因此其所处的位置并不能保证为整个集体争利, 同时也使国家低价征地成为可能。
2) 国家权力对土地集体所有权侵入的法规解释。我国《宪法》明确规定:“城市土地归国家所有” (第十条) 。可见农村土地和城市土地的归属权是不同的, 农用地转为非农用地, 必须完成从土地集体所有制向土地国有制的转变, 这样, 政府征地就成为了农地转用的唯一合法途径。《宪法》规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿” (第十条) ;《土地管理法》也有同样的规定 (第二条) 。这样, 国家便以一种单方面的话语权解决了这种不同的产权归属问题, 即在征地后给予土地所有者一定数量的补偿, 这个土地便从集体所有变成了国家所有, 这里所说的“一定数量”是指《土地管理法》规定的被征地补偿按土地的原有用途补偿 (第四十七条) 。同时, 该法又规定, 国有土地“实行有偿使用制度”, 即政府可以将强制征得的土地按有偿原则向使用权市场推出。并同时允许政府按“城建市值”批租, 使得政府成了做土地生意的组织, 政府寻租被合法化。这也就不能不激励着各行政主体 (政府) 竞相成为经营土地的牟利组织, 实质是国家侵权的一种表现。
四、国家权力制衡的困境
1) 现行法律法规的预设难题。无疑, 现行的国家法律法规突出了国家在社会生活中的绝对权力, 使得行使国家权力的公共行政部门权力的滥用。试想, 农村土地即便不是集体这个模糊主体, 而是很具体的个体主体, 大概也不会有多少独立的谈判权力。这样, 农村土地的发包方 (集体) 和承包方 (农户) 在土地产权转换的过程中谁都不具有话语权力, 只能任凭国家和政府扮演运动员和裁判员双重角色。
2) 单一化的权力陷阱。在一个国家权力单一化的背景下, 即便有制度、法律法规、道德约束, 可一旦与国家权力产生抵触和冲突时, 权力便会无情地将这维系社会的软因素摧毁。阿克顿爵士说:“权力导致腐败, 绝对的权力导致绝对的腐败。”目前, 行使国家权力的政府部门在行使公共权力时无疑未能受到多少制约, 而所谓的制度规范、道德约束, 其力甚微。权力的制衡需要的是另一种权力, 而不是其他, 正如孟德斯鸠所说:“要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力。”所以, 限定公共权力, 用权力制衡权力是解决权力膨胀的根本途径。
3) 农民的权利主体虚置和抗争无力。作为社会的最低层群体, 农民政治、经济等权利的实现必然受到其他社会阶层的限制。长期形成的传统观念加强了统治者对农民阶层的轻视, 用马克思说19世纪法国农民的话就是“他们不能代表自己, 一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰, 是高高站在他们上面的权威, 是不受限制的政府权力, 这种权力保护他们不受其他阶级的侵犯, 并从上面赐给他们雨水和阳光”。他们的主体地位被虚置。
摘要：建国以来, 由于我国土地所有权系国家权力的直接安排, 导致了土地所有权在农村的不稳定性变化, 虽然肇始于20世纪70年代末的农村改革对国家权力形成了某种制约, 但国家权力对农村的侵入依然严重, 对其制衡尚有诸多困难。