农地征收（精选4篇）
农地征收 篇1
据中央农村工作领导小组统计, 因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65%以上。由此可见, 各地因农地征收而轮番上演惨剧, 根源可能出在有关法律上, 地方政府的暴力执法也是一个因素, 但绝不是最为重要的。
任何国家在城市化的过程中都有大量的农地变为建设用地, 为什么中国的农地征收看起来更加独特?在笔者看来, 有两个因素不可忽视:一是土地的集体所有制;二是土地的用途管制制度。土地的集体所有制在目前的实行过程中出现了农民和集体之间权利分配不明确的问题, 导致了农民的利益在很多时候“被代表”, 出现了笔者在前面笔谈中所指出的“谁该获得征地补偿款”这样一个在很多国家中都非常明确的问题。而土地用途的管制制度, 导致了农地所有者获得的补偿极低。同样一块地, 在农民手中和在政府手中释放的价值完全不一样。这并不是说政府比农民更加聪明, 而只是因为法律规定了政府具有垄断土地一级市场的权力:所有用于非农用途的土地, 都必须通过政府之手, 而不能够从农民手中直接购买。正是这个制度酿就了“同地不同价”, 由此导致了官民在征地制度中的紧张关系。
我国土地集体所有制诞生的初衷是为了解决农业的合作化生产问题, 提高农业效率。但由于种种原因, 效果并不尽如人意。始于1980年代的家庭联产承包责任制, 因为解决了大锅饭的问题, 农民才解决了基本的温饱问题, 但想通过该制度达到富裕, 显然也是勉为其难。而在征地过程中, 集体所有制的最大困境在于, 它无法给集体和集体的成员之间提供一个明晰的权利界分, 因而在实践过程中引发了诸如“外嫁女”等问题。
土地的用途管制制度, 据立法者解释, 是为了保护耕地, 同时有利于集约用地。但实践表明, 由政府垄断建设用地并没有达到上述两项目标, 反而造成了土地的浪费, 同时也导致对失地农民的补偿过低。同样的一块土地, 政府从农民手中征收获得的时候每亩地是4万元, 但是一经转手, 价格可能就翻了几十番。在这样的制度限制下, 农民所获得的补偿数额并不能够实现《土地管理法》中所说的“农民保持原有生活水平”。
为了解决征地补偿费过低的问题, 各地方政府使出了浑身解数, “以土地换保障”和“农地入股”制度就是最为典型的两个例子。前者试图让农民在土地被征收之后能通过购买社保的方式让自己今后生活无虞, 后者则着眼于农地转为建设用地所带来的巨额回报。但笔者在前面已经指出, 这些制度创新都建立在承认“土地用途管制”这一基础之上, 这表明所有的制度创新都只不过是在保持本身并不公正的补偿制度的前提下所作的枝节修改, 而与整个问题的解决无关。实践也表明, “以土地换保障”和“农地入股”并不能解决失地农民补偿过低的问题, 相反还带来一系列的替代性风险, 如保障水准偏低和金融风险。
根据2000年的第五次人口普查, 中国大陆人口总数已达12.658亿, 即使按照较高的指标计算, 城市人口也仅占到总人口的36.09%。要实现60%的人口城市化, 将使城市面积急剧扩张, 大量农业用地将会被变为建设用地, 而据目前的速度, 这一过程有可能会持续将近30年。如果土地的集体所有制和农地用途管制制度的相关内容不作改变, 那么任何制度创新都无济于事, 因农地征收而导致的官民冲突还将永久继续下去。
长期的城乡二元政策, 导致与农村相关的生产要素的价格一直被扭曲, 农产品是如此, 农村劳动力是如此, 土地更是如此。如果说在建国后前三十年的计划经济体制下这种状况还可以理解的话, 那么在当下市场经济的情况下, 这种做法就应该摒弃。如何改变这种状况?一个可行之计就是要让农民分享城市化进程所带来的红利。
农地征收完全可以成为一个让农民分享城市化红利的制度。如果国家不再保持土地一级市场的垄断, 农地变为建设用地后的收益不再以“土地出让金”的名义由政府所有, 而是直接由农民获得, 那么农民必将不再抗拒征地制度, 而将张开双臂拥抱这个制度。如果这个制度得以实施, 那么长期以来备受中央关注的“三农”问题将不会继续存在, 城乡差距也将有极大缩小。而城乡差距缩小, 会让中国出现一个数量极大的内需市场, 也有利于中国经济的长久健康发展。与之相伴, 须对农地的集体所有制进行改进。如果不对集体所有制进行改进, 那么农民个体和集体经济组织之间模糊的权利界限将令城市化进程带来的巨额利益被少数人攫取, 从而导致新一轮不公平分配。必须建立一种权利明晰的所有权制度, 让每个农民都能够享受其中的好处, 而不必经由他人之手。
当然, 这个制度能否实现, 并不依赖于技术问题的改进———世界上各发达国家已经给我们提供了很好的经验和教训;而是依赖于我们的政治智慧和勇气———我们是否愿意以壮士断腕的勇气来解决我们现在所遇到的难题, 而非通过所谓“制度创新”来回避最直接的问题, 真值得我们深思。
农地征收中集体角色之转变 篇2
1 农地征收中集体角色之现状
1.1 征收中集体处于弱势地位
我国尚未制定专门的土地征收法律, 有关土地征收的规定散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律中。根据这些法律的规定, 土地征收程序由政府主导, 土地征收过程中集体处于弱势地位, 缺乏意思自治能力, 其表现为:
1.1.1 集体不享有征收同意权。
《土地管理法》第46条明确规定:“国家征收土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”即是否征收以及征收土地的范围由政府单方面决定, 征收不是契约关系, 集体不享有征收同意权, 政府采取行政强制的办法剥夺了集体意思自治的权利。
1.1.2 征收补偿协商机制缺失。
《土地管理法实施条例》规定:征地补偿与安置方案由政府批准、拟定和实施。国土资源部颁布的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》要求:各地区应当制定征地统一年产值标准和区片综合地价。实践中的做法为:地方政府综合考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格等因素, 将农地划分为不同区域, 不同区域统一补偿标准。在土地尚未决定是否被征收前, 其补偿标准已经确定。政府绕过市场机制, 通过行政手段给土地定价, 无需与集体协商。
1.1.3 征收补偿异议机制缺乏保障。
法律虽然规定政府公告征收补偿方案后, 集体有权对公告表达意见, 但是未规定如果双方没有达成一致意见, 集体享有终止征收的权力或者通过司法程序获得救济的权利。同时《土地管理法实施条例》规定:即便对征地补偿方案有异议也不影响征地方案的实施, 无疑导致征收补偿异议机制丧失约束力。
综上所述, 农地征收具有强制性, 在农地征收中, 集体和政府不是平等的交易主体, 而是一种行政管理和服从的隶属关系。这种角色定位和我国学界的一种观点相辅相成, 即征收是主权国家的固有权力, 是典型的行政权行使行为, 征收双方属于行政法律关系。
1.2 集体弱势地位生成之原因解读
1.2.1 主体“虚位”是集体弱势的重要原因。
我国农村土地属于集体所有, 但法律没有明确定义何为“集体”。依据集体土地所有权的民事权利性质, 所有权主体“集体”理应属于民事主体的一种, 但系何种民事主体却缺乏定论, 通说认为集体既不是自然人, 也非法人和其他组织。性质的模糊致使“集体”这一概念在现实中难以找到对应的载体, 因而“集体”在土地征收中无法发挥所有权人的职能, 从而丧失与政府进行博弈的能力。
1.2.2 村委会意志与集体意志的背离致使集体丧失了话语权。
由于集体的“虚位”, 为了经营管理集体土地, 法律规定由村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或村民小组、乡镇集体经济组织作为集体土地的经营管理者。这些经营管理者不是“集体”的“代表机构”, 而是“代理机关”, 他们在代行所有权时是否遵循以及如何遵循“集体”的意志不无疑问。村委会成员的选举是在地方政府指导、协调、监督下进行的, 地方党委能够直接任免村委会干部, 村委会仍然受到政府行政行为的强力干预和控制。在土地征收时, 村委会往往以贯彻执行政府的意图为责任, 难以和政府发生博弈, 集体在征收中必然丧失话语权。
1.3 集体处于弱势地位具有一定的正当性
征收是国家对私人财产权利的合法侵犯, 根据现代所有权理论, 所有权受到社会福祉的限制, 土地所有权的社会义务意味着土地所有权受到公共利益的限制, 征收正是基于公共利益对土地所有权的剥夺。这种具有行政强制性的财产转移, 必然致使集体处于弱势地位。
同时, 在土地资源稀缺的前提下, 土地所有人可能通过垄断性标价而获取“租金”, 并可能将交易成本抬高到难以接受的程度。在此情形下, 国家通过征收防止私人“漫天要价”, 从而克服自愿交易的障碍, 防止土地所有权人垄断, 以免延误社会经济的发展以及阻碍公共利益的实现。因此, 在征收中限制集体的意思自治具有一定的正当性, 将集体角色定位为弱势的行政相对人符合社会正义的要求。
但是, 征收中集体处于弱势地位之正当性的前提为公共利益。当征收的目的不具有纯粹的公益性时, 这种正当性必然受到挑战。我国的征收实践中存在着一种特殊的征收制度———“经营性征收”, 这种基于商业目的而进行的征收是否具有公益性, 其中集体角色应当如何定位, 无疑值得我们思考。
2“经营性征收”的非公益性与集体角色的转变
2.1“经营性征收”是法律对土地严格管制下的产物
“经营性征收”, 又称为商业征收, 是指基于商业目的而征收土地。“经营性征收”是实践中的特殊产物, 其产生源自法律对土地的严格管控。现行法律规定农村土地除用于农业、兴办乡镇企业和村民建设住宅, 以及乡 (镇) 村公共设施和公益事业外, 不得用于商业开发。这致使城市工商业用地只能使用国有土地, 而现有国有土地存量难以满足经济迅速发展的需求。征收集体土地成为解决上述矛盾的钥匙, 这导致大量的集体土地通过征收转变为国有土地, 然后进入土地流通市场用于商业性项目, 潘多拉的魔盒由此打开。国家对土地严格管控的初衷, 在工商业发展对土地极度渴求下, 在地方政府“土地财政”的经济利益驱动下被逐渐扭曲。“经营性征收”系变相的土地买卖, 以牺牲集体和农民利益为代价, 无疑是一种畸形的制度产物。
2.2“经营性征收”与征收目的之龃龉
法律明确规定征收的目的是公共利益, 但何为公共利益却没有明确的规定, 学界也存在争议。公共利益界定的模糊, 引发了一系列社会问题, 在各方利益的博弈下, 2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一次对公共利益做出明确界定, 即将公共利益明确界定为国家安全利益、促进国民经济和社会发展利益, 并将其类型化:国防和外交需要;基础设施建设需要;公共事业需要;保障性安居工程建设需要;旧城区改建需要。
比照上述规定, 我们发现相当数量的土地征收非基于公益。从客观上看, “经营性征收”具有一定公益性, 因为工商业项目的建设, 促进了城市化的进程, 实现了社会整体经济水平的提高, 但是它所实现的公益过于泛化, 对公益的实现过于间接, 较之国防、公用事业体现的公益标准太低。而农村土地是集体成员生存的基本保障, 承载着全体国民的粮食安全利益, 就利益衡量的观点来看, 农地自身的公益远远高于商业项目带来的微薄的公益。就主观目的而言, 用地单位进行土地商业开发的目的是为了实现用地单位自身之利益, 促进经济社会和城市化的发展仅仅是附带客观效应。同时农地的城市化也不等同于农民的市民化, 城市化的根本目标是解放农民身份的束缚, 使之得享城市的红利。“经营性征收”的目的不具有纯粹的公益性。
2.3 重新定位“经营性征收”中集体之角色迫在眉睫
“经营性征收”以征收之名, 行土地买卖之实, 在“经营性征收”中用地单位获得巨额利益, 而集体和农民却被彻底排斥于土地增值收益之外, 仅仅获得征地前三年土地平均年产值一定倍数的补偿, 这些补偿就土地增值红利而言可谓是九牛一毛。农地是农民生产和生活最基本的保障, 当农地被征收后, 农民的就业问题、社保问题、生存问题接踵而至, 同时“经营性征收”的非公益性也为民众所诟病。
但是彻底禁止“经营性征收”也难言合理, 因为城市和工商业的发展急需大量土地作为助推燃料, 禁止“经营性征收”, 必然对经济的发展产生极大阻力。同时, “经营性征收”为地方政法提供了财政资金, 是旧城改造、土地整治、耕地保护等公益资金的重要来源。如果禁止“经营性征收”, 地方政府难以支撑公共和公益事业所需的巨额资金。
这导致问题的解决陷入死循环, 一方面其违反征收的目的, 农民难以接受, 另一方面“经营性征收”有社会所需求的正效应。因此改革“经营性征收”, 重新定位集体角色, 提高征地补偿数额, 让集体和农民也分享“经营性征收”的巨额红利, 成为解决问题的关键。
3“经营性征收”中集体角色转变的改革路径
重新定位集体角色的目的在于尊重集体所享有的财产权, 使集体和农民在征收中得到合理的补偿。在“经营性征收”中, 有必要赋予集体平等的法律地位, 使集体获得一定的话语权, 从而成为征收中博弈的重要力量。结合各地征收之试点改革, 笔者构想了一种“征补分离”的改革模式, 即延续政府对土地进行征收的传统模式, 但是补偿由用地单位与集体直接协商谈判, 法律不限定最高补偿额。
3.1“征补分离”模式的具体制度设计
3.1.1 改革征收程序。
对征收程序进行改革, 实现征收主体和征收补偿主体的分离。笔者设计的土地征收流程为:由政府做出征收决定, 将相关土地的土地发展权拍卖给用地单位, 然后用地单位与集体进行补偿谈判, 再由政府进行土地征收, 将土地使用权移转给用地单位。政府不再介入征收补偿的具体事务, 仅仅对征地补偿方案进行监督和审查, 用地单位直接承担补偿义务。这种征收模式与现行的土地征收模式不同在于:现行的土地征收模式中的征收人和补偿人都是政府;已废止的《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁人和补偿人皆为开发商;笔者提出的征补分离模式, 实现了征收人和补偿人的分离, 征收仍然由政府施行, 补偿改由用地单位施行, 防止了违法征收的发生。同时, 政府通过出售土地发展权, 保障了土地财政收益, 实现了政府、开发商、农民集体的共赢。
3.1.2 改革补偿协商机制。
实现征收补偿的自由谈判, 并将征收补偿协议作为征收的前提。征收中, 集体仍然不享有征收同意权, 征收的决定和征收的实施由政府强制执行。但是赋予集体在征收补偿谈判中意思自治的权利, 征收补偿方案由集体与用地单位共同协商达成, 没有达成补偿方案, 政府不得先行征收土地。如果双方分歧较大, 难以达成补偿协议, 可以通过仲裁、诉讼等方式确定征收补偿的数额, 直到征收补偿数额确定, 并且赔付到位后, 政府才能进行土地征收, 最大限度地维护集体和农民的利益。
3.1.3 修改法律对补偿限额的规定。
我国《土地管理法》第47条明确规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”, 这为用地单位和政府合法剥夺集体和农民的土地权益提供了制度依据。该补偿仅仅是对土地收益的补偿, 而且限制为不超过土地年产值的30倍, 对土地本身价值的补偿没有提及。如果不取消法律对补偿最高限额的规定, 集体和农民始终难以得到合理补偿。同时应当就“经营性征收”补偿的最低限额加以规定, 防止暗箱操作或者某些用地单位利用强势地位, 产生新的不公平。
3.1.4 改革征收补偿方式。
实践中土地征收补偿方式已经实现了多元化, 大致形成了货币补偿、留地补偿、用地单位安置补偿、社会保险安置补偿等多元补偿机制, 但是仍然没有摆脱以货币补偿为主的模式。货币补偿乃一次性发放, 着重考虑了被征地农民眼前的生活安排, 难以满足失地农民可持续性发展的需求。应实行土地入股补偿为主辅之以货币补偿的补偿方式, 在以被征收土地入股后, 用地单位利用土地所获得的收益, 农民也得以分享。而且这种收益并非一次性获得, 而是一种长效的补偿机制, 防止了通货膨胀或者部分失地农民文化程度不高, 缺乏就业技能, 失去土地后难以就业, 生活无法保障的困境。
3.2“征补分离”模式的优势
“征补分离”模式是在不改变原有利益格局的前提下, 对征收制度进行帕累托改进, 它具有如下优点:首先, 由政府向用地单位出售土地发展权, 地方财政利益受到的冲击较小, 防止了地方政府对改革的抵触。其次, 由政府进行征收, 能有效监管土地的用途, 防止耕地被滥占为建设用地。最重要的是, 实现了集体角色的转变, 集体在征收补偿谈判中获得了平等的法律地位, 能有效地保护集体和农民的合法权益, 让失地农民也能分享土地发展之收益。
结束语
实施征地改革的目的是为了保护失地农民的利益, 让农村和农民也能分享改革之成果, 提高土地补偿金成为解决问题的思路之一。而土地补偿金应增加多少, 其增加的程度能否跟上当前社会发展之步伐, 甚至有可能新的补偿标准出台没多久, 就由于社会经济的迅速发展和物价的提高, 而致补偿价款之相对值严重缩水。既然如此, 何不赋权于集体, 转变集体角色, 在“经营性征收”中让集体进入市场与开发商自由谈判, 通过博弈获得一个双方都可以接受的价格, 而政府也可通过出售土地发展权获得财政收入, 真正实现征收改革之初衷。
摘要：主体“虚位”、村委会意志与集体意志的背离导致了集体在当前农地征收中处于弱势地位。在“经营性征收”中, 集体这种角色定位难言正当, “经营性征收”的目的是将土地用于商业开发, 其带来了城市的繁荣和丰厚的土地财政收入, 却牺牲了集体和农民的利益。当前, “经营性征收”已获得相关政策承认, 当务之急是对其进行改革。通过施行“征补分离”改革, 赋予集体平等的市场主体地位, 让集体获得公平的补偿。同时, 政府采取出售被征土地的发展权保障土地财政收益, 实现多方共赢。
关键词：征收,经营性征收,集体,征收补偿
参考文献
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农地征收中政府的垄断行为分析 篇3
在我国,土地征用是指国家为公共利益的需要,依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地(收归国有),并依法给予被征用土地的单位和个人一定补偿的行为。从理论上讲,土地征收补偿费用和被征收土地市场价格是等价的。但是当土地征收出现单方面强制性行为,在一定程度上具有强买强卖交易性质,被征地实际使用者(农民)往往在土地征收过程中处于被动参与交易的地位,没有选择是否参与的自主性和完全的独立意志,他们不可能获得应有的经济利益。这时候,土地补偿费用不再是完全意义上的价格,而是与被征地的市场价格相背离。造成这一矛盾的主要原因是由于当前土地制度的性质和特点决定的。
我国的土地公有制包含国家所有制和集体所有制,而且制度安排从来就是集体所有制要服从国家所有制。在土地市场上,一方面政府代理人行政行为面对的是无对任何具体产权个人负责的资产行政责任;另一方面社会公共成员每个人也不具备像企业股东那样对政府代理人的市场行为进行监督的权利,其结果就是任由政府代理人利用土地审批定价制度配置土地资源。这样,政府的“经济人”身份必然导致他完全运用手中的土地审批定价制度来配置土地资源,在维持土地转让的高额价格并获得高额利润的同时,以较低的价格从农民手中征收土地,这样所造成的直接代价便是土地供需矛盾紧张与农民利益被侵犯。
二、土地征收中政府垄断地位的经济学分析
关于土地征用中的政府行为,在我国,地方各级政府既是国有资源——包括集体土地的宏观管理者,又是国有土地所有权的实际行使者。管理者和所有者职能的重叠,使地方政府具有政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标,而这种目标在短期内又体现出相互促进的特性。政府则依靠其在土地市场的垄断地位,凭借其行政征用的权力,实现了既得利益最大化。下面,我们将从经济学角度对政府在土地征收中的垄断地位进行分析:
1. 法律规定下的补偿标准及计算方法
由于地方耕地征收补偿水平按照《土地管理法》第四十七条的规定:“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费…,征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六到十倍…,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍…”,也就是说,耕地的征收成本主要是依靠土地的年产值决定的,不妨设土地年平均收益AR=k,其中k为土地种植农作物的单位平均产值,如果不计土地征收过程中耗费的其他人工成本,那么土地征收的平均成本AC0=ρk,其中ρ为土地征收中政府按照《土地管理法》规定的“产值倍数法”确定的补偿系数。
2. 在不同制度安排下,对土地征收机制的理论分析
(1)政府以低于理论平均成本价征收土地并按垄断价格转让时,结合图1.政府土地征收收益简化型,按照《土地管理法》的补偿标准,政府补偿给农民的征收费即实际征收成本仅为AC0;但是,政府出让征收土地时,从理论上分析,政府必然将价格确定在边际收益等于边际成本处,在图上的反映即市场垄断价格为P0。这是由于政府的收益函数为R=PQ,又P=P(Q),所以,政府的边际收益函数为,其中Ed为土地的需求价格弹性。作为土地资源垄断者的政府,为了追求收益最大化,必然将把土地供应量推进到边际收益等于边际成本处,此时,P(1-1/Ed)=MC,于是我们可以得到征收土地转让价格与转让数量之间的函数关系:,即政府转让土地时依据边际成本加价原则确定的市场价格,在图1上即按照市场垄断价格P0出让。于是,我们可以得到政府最大收益函数:,此时,政府转让的土地价格水平与收益将完全取决于土地需求价格弹性的大小。由于土地供应具有刚性,并且,政府掌握着土地供应审批权与土地交易权,所以,政府将运用其垄断权将土地的供应量限制并推进到其需求价格弹性大于1的阶段,使得其转让价格大于边际成本,以维持获得最大收益的土地供应量。结合图1政府土地征收收益简化模型,我们可以看出,为了获得收益最大化,政府将使土地供应推进到MR=MC,此时土地供应量为Q0,市场均衡价格为P0,但是,政府征收土地时的土地成本价格为P3,且P3=AC0。这时候,政府所获得的净收益(P0-P3)Q0,这也是农民由于政府垄断导致征收价格差的存在所蒙受的损失。通过实证分析我们同样可以看出,政府在土地征收中所侵占的农民利益是巨大的。改革开放前,通过价格“剪刀差”,使农民损失6 000亿～8 000亿元(顾晓斌,1995),而改革开放以来,在征地中从地价这一环节,又使农民损失20 000亿元(任浩,2003)。
(2)政府以理论征收成本价征收土地并按垄断价格转让时,结合图1政府土地征收收益简化型,土地征收的理论平均成本为AC,AC>0且AC'>0。此时,在征收土地量Q0的情况下,政府支付给农民的单位补偿款按照征收土地的理论平均成本价格P2支付,同样地,由于政府垄断的存在,实际垄断价格仍然高于土地征收的平均成本,即政府在土地征收中仍然获得了高收益。相应地,作为土地实际拥有者的农民却没有从土地征收中获得土地增值带来的高收益,这一部分收益损失还是被政府所侵占。这时,农民的收益损失为(P0-P2)Q0。
(3)政府允许土地自由交易转而作为公正的市场监督人时,因为农民有自由买卖土地的权利,农民变成了土地交易市场上独立的“厂商”,并且他们都只是市场价格的接受者,这时市场竞争机制开始充分发挥作用。于是,在高额土地转让价格P0的吸引下,农民会放弃因土地耕种而带来的产值收益,通过市场自愿转让土地去获得高额的土地转让收益。这时,市场上的土地供应量将增加,直至土地供求关系达到新的市场均衡。结合图1政府土地征收收益简化型,这时的土地交易市场类似于完全竞争市场的情形,于是在自由竞争状况下,农民所面临的平均成本曲线AC相当于其耕种土地时所能够得到的持续的土地产值收益,也就是说,农民面临的平均成本曲线就相当于其放弃土地耕种的平均机会成本曲线。与此同时,在自由竞争的状况下,边际成本线和平均成本线也可看做重合的一条曲线,并且和土地的市场供应曲线一致;而土地的需求曲线依旧保持不变,且自由竞争状态下土地转让的边际收益线与平均收益曲线一致,即边际收益曲线与市场需求曲线重合。这时,新的土地供求关系将在土地价格P1与土地供应量Q1处达到新的均衡。在新的均衡点(Q1,P1)处土地的市场价格等于边际成本等于平均成本,即P1=MC=AC。此时,土地资源配置效率将实现帕累托最优,农民的利益也将得到有效保护,社会福利状况大大改善。
三、土地征收问题的总结与政策建议
通过上面的分析我们不难得出结论,在政府垄断土地交易的情况下,就算土地征收价格按照正常平均成本进行征收,由于政府拥有土地审批权,并且农民没有自由交易土地的权利,因而政府凭借其垄断权利,依然可以通过控制土地供应量以获得超额的转让价格,这时,整个社会的资源配置效率受到损害;同时,在非市场性低价征收补偿的机制下,农地征收前后巨大的价格差使得农民主体的经济权益受到严重侵犯
正是土地所有制为政府通过价格“剪刀差”侵犯农民利益打开方便之门,所以唯有重新设计制度安排,改革现有的土地制度,允许土地私有,明确土地产权,用产权来保护土地所有者的权利。因为在土地私有制下,市场交易只认地契,不认批文,于是土地所有者(农民)拥有获得法庭公证、受法律保护的法定依据,政府凭借行政权力大肆圈地的成本也将极大上升。更为关键地是,土地所有者(农民)将重新恢复市场交易主体的地位,并且可以在市场机制下实现土地自由交易,这时土地的市场交易将更加规范,市场竞争将更加充分,土地资源的配置也将更具效率。
摘要：本文从当前土地征收的制度分析出发，着重对政府垄断土地征收的行为进行经济学分析，得出在以政府为主导的非市场性低价征收补偿机制下，农地征收前后巨大的价格差使得农民主体的经济权益受到严重侵犯与损害的结论，进而提出改革现有的土地制度，允许土地私有，明确土地产权，用产权来保护土地所有者利益的建议。
关键词：农地征收,土地制度,政府垄断,制度安排
参考文献
[1]张爱萍．征地中农地增值收益分配分析．重庆大学硕士学位论文，2006．5．
[2]顾晓斌．论“剪刀差”存在的必然性[J]．农业经济问题，1995，(4)：38—43．
农地征收 篇4
一、农地征收的概念
在理解农地征收的概念之前, 我们首先要对农村土地做出一定的了解。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定, “农村土地”是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地。而本文所指的“农村土地”是指由农民集体所有的用于农林牧渔业的农业生产型用地和用于非农业生产的建设用地, 它在权属上仅指农民集体所有, 在范围上却包括了农村住宅用地即宅基地、乡村公益事业和公共设施用地以及乡村企业建设用地。
农地征收作为一种法律行为, 是指国家基于公共利益的需要, 依法强制取得农民集体所有土地的所有权并给予补偿的一种行为。农民集体所有的土地虽属于公有制的范畴, 但农民作为个体对集体所有的土地享有的包括使用权、收益权等在内的各项权益则无疑属于私有财产权的范围, 受到宪法和法律的保护。《宪法》中明文规定:“公民合法的私有财产不受侵犯”;《物权法》第4条也规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护, 任何单位和个人不得侵犯”。这些规定都明确了私有财产权的法律地位, 成为保护农村土地私有财产权的重要法律依据。
但是, 法律对私有财产权的保护并不是绝对的, 没有无权利的义务, 也没有无义务的权利。在法定情形下, 国家可以基于公共利益的需要, 根据单方面的意思表示取得集体所有土地的所有权, 对农民享有的土地权益进行强制剥夺与限制, 以对抗私人的财产权。但是, 在实践中, 由于一系列的原因, 对农村土地违法征收现象十分突出, 严重侵犯了被征地农民的合法权益。
二、农地征收侵犯农民权益的表现及原因
在实践中, 政府及相关组织滥用农地征收权, 侵害农民合法权益的现象十分突出, 具体表现在以下方面:
1、对“公共利益”界定不明, 征收对象过于宽泛
农地征收的正当性就在于它是为了公共利益的需要, 这在许多国家的宪法中都予以承认。然而, 由于立法上的缺陷, 长期以来, 我国《宪法》和《土地管理法》等一系列法律都没有对“公共利益”做出清晰明确的界定, 导致在农地征收的实践中, 征收机关一再突破“公共利益”的范围, 为非公益性经营项目而征收农地的现象尤为严重, 无限制的扩大了农地征收的对象, 对农民的合法权益造成了严重损害。“一般来说, 每征用一亩地, 就伴随着1.5个农民失业, 而从1987~2001年全国非农建设占用的耕地为3394.6万亩来看, 就意味着有5091.9万农民因为失地而失业;按现在的经济发展速度来推测, 2000~2030年的30年间占用耕地将会达到54.50万亩, 届时将会有8175万农民面临失业的危险。”由此可见, 超出公共利益的界限, 滥用权力肆意征收土地将会给农民的生活方式及就业带来极其不利的影响, 并威胁社会稳定。
2、漠视被征地农民的主体参与地位, 征地程序严重违法
法律法规为充分保障农民的权益, 规定了一系列严格而复杂的土地征收程序, 然而在征地实践中, 政府和相关组织利用农民法律意识淡薄的弱点, 对上述规定视而不见, 有法不依, 使法律成为一纸空文, 不能发挥其预期的作用。在征地过程中未批先占、少征多占、征而不用、擅自改变土地用途的现象十分严重, 如法律规定征收基本农田必须经国务院批准, 有些地方便想方设法让基本农田荒芜, 使它变成基本农田以外的土地, 然后再把征收的土地化成小块, 分批上报批准。这些巧取豪夺的行为严重侵犯了农民的合法权益。
另一方面, 农民不能有效的参与农地征收过程的协商与监督, 其知情权得不到有效保障。国家法律要求在农地征收中, 政府部门和村集体应该向村民发布征收相关文件、政策, 和村民充分协商, 然而很多地方政府乃至村委会在预征土地前, 只是通过村干部会议的形式直接通知到村, 然后由村干部在村民大会上通知, 而通知仅仅是传达政府的决定, 关于征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径, 大部分农民要么不知道, 要么就是征地工作开始实施后才听说。
3、补偿标准过低, 对被征地农民的保障和安置措施不到位
我国现行的土地征收法律法规本身存在较大缺陷, 国外一般是按照被征土地最佳用途进行补偿, 而我国是按照土地的原用途进行补偿, 补偿范围仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等直接经济损失, 对与被征地相关的残余地分割损失等间接损失则不予补偿。这种不完全的补偿制度忽视了农民对土地的发展和归依, 对农民而言极不公平。有些地方政府中饱私囊, 按照《土地管理法》的最低标准来确定征地补偿费, 甚至在最低标准以下发放补偿费, 即使是低标准发放也常常不能按时足额发放到农民手中。补偿方式也主要以一次性货币补偿为主, 而微薄的补偿费相对于上涨的物价和庞大的家庭教育、养老、医疗支出则显得有些力不从心。集体经济组织截留或少报土地补偿金, 将补偿金变相转移的现象也普遍存在。浙江省一项调查表明, 如果征地成本为100%, 被征土地收益格局大致是:地方政府占20%~30%, 企业占40%~50%, 村级组织占近30%, 应该得到收益60%的农民却仅占5%~10%, 可见农民经济收益权受损严重。
另一方面, 对被征地农民的保障和安置措施也严重缺位。社会保障作为“社会安全网”和“社会减震器”, 对人们的生活和社会稳定有着重要作用。虽然《物权法》规定, 征收土地后, 要安排被征地农民的社会保障费用, 保障被征地农民的生活, 维护被征地农民的合法权益。但实践中, 农民获得补偿费后, 其就业、社会保障问题很少有人问津, 大批失地农民不得不涌入城市, 艰难地面临着再次就业和城市生活方式的双重挑战。保障制度的缺失已经严重影响到农民生活水平的提高和社会的稳定。
三、农地征收中农民权益的法律保护措施建议
针对上述征地过程中所暴露的一系列问题, 笔者认为可以从以下几方面加以完善:
1、明确“公共利益”的范畴, 缩小征地范围
为严格控制征地范围, 必须对公共利益的概念和内容作严格的界定。笔者认为, 在充分吸取各国界定公共利益的经验和结合我国实际情况的基础上, 我国法律应该在概括规定“国家为了公共利益的需要, 可以对集体所有的土地进行征收”的基础上, 根据现实的需要, 用列举的方式严格限定公共利益的范畴。具体来说, 我国法律对“公共利益”应严格限定在以下几类: (1) 军事用地; (2) 国家政府机关及公益性事业研究单位用地; (3) 能源、交通用地, 如煤矿、道路、机场等; (4) 公共设施用地, 如水、电、气等管道、站场用地; (5) 国家重点工程用地, 如三峡工程、储备粮库等; (6) 公益及福利事业用地, 如学校、医院、敬老院等; (7) 水利、环境保护用地, 如水库、防护林等; (8) 其他公认或法院裁定的公共利益用地。只有对公共利益范围内的项目做出明确具体的列举, 才能保证公共利益不至于成为任何征收行为获得合法的借口, 防止土地征收权的滥用和征收范围的无限扩大, 保护失地农民的合法权益。
2、规范农地征收程序, 充分保障农民的知情权和参与权
在征地的实际操作中, 为保护农民的合法权益, 就必须严格规范农地征收的法定程序, 遵守物权变更的公示原则。征收的过程应当公开, 透明, 征地机关应当创造条件保障农民的知情权和参与权, 让农民可以直接发表自己的意见, 维护自己的权益, 并对征地行为进行监督。政府制定和使用征地补偿标准, 都必须尊重农民, 认真听取农民的意见。拟定安置补偿协议必须与农民或农民代表展开直接的面对面谈判, 将有关征地补偿标准公示, 供公众查阅。当事人对征地补偿、安置方案有争议且经过协商仍不能达成一致意见时, 主管部门应该主动依职权进行听证。经过听证, 发现确需修改征地补偿和安置方案的, 应当依法进行修改。
3、确定公平、合理的补偿标准和科学的安置方案
我国的征地补偿费是以土地的原用途为标准来计算的, 而国际社会通行的做法是以土地的市场价值和最佳用途进行补偿, 但鉴于我国的特殊国情, 农地属于农村集体所有, 如果按土地的市场价值进行补偿, 国家将会失去大量的财政收入, 同时也不利于农村的基础设施建设, 因此需要规定一个科学合理的补偿标准使农民享有和城市居民相同的生存权和发展权。
一方面, 要大大提高补偿标准。要在现有的补偿标准基础之上, 参照各国通行的做法, 以土地市场价格为基础, 进一步提高补偿标准, 加大补偿力度, 完善被征地农民的利益保障。在征地补偿内容上, 除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失等直接损失外, 还要补偿与被征地相关的残余地分割损失等间接损失, 同时还要将土地市场价值在政府、农村集体经济组织和农民间分配的比例进行科学合理的规定, 恢复农民在征地补偿中占土地收益60%以上份额的权利。
另一方面, 要改变目前货币补偿的单一补偿方式, 因此我们可以考虑对农民进行一部分货币补偿, 同时以其它形式再补偿一部分, 使农民持续受益, 例如在城镇为失地农民置换适当的用于生活的房产, 或将土地承包经营权入股, 或在被征收的土地中留出一部分土地由被征地村集体开发经营, 或者吸收农民作为产业工人为其提供工作岗位。同时, 要继续完善农村社会保障制度, 设立失地农民社会保障基金, 由政府从土地收益中拿出一定比例的资金专款用于失地农民的社会保障。同时, 加大对失地农民的就业指导和培训力度, 以便创造更多就业。
4、进一步完善征地纠纷解决机制
“无救济即无权利”, 由于我国没有建立起完善的征地纠纷解决机制, 许多农地纠纷产生后没有得到及时解决, 导致上访事件激增, 影响社会稳定和谐。为公正地解决征地纠纷, 必须建立完善的征地纠纷解决机制。
一方面, 要扩大争议案件的受理范围。为更加全面地保护纠纷当事人的利益, 除了补偿标准纠纷外, 对其它纠纷如征地范围纠纷、征地安置补偿纠纷、征地程序纠纷等也应当纳入受理范围之列, 都可以申请裁决或提起诉讼。
另一方面, 建立征地司法审查机制。笔者认为, 不能将行政裁决作为唯一的纠纷解决渠道, 应建立多元化的纠纷解决机制, 将行政救济作为司法救济的前置程序, 只有对行政裁决不满的才能向法院提起诉讼。同时赋予被征地农民提起民事诉讼的权利, 使被征地农民获得充分的救济, 保护被征地农民的合法权益, 维护社会稳定。
最后, 我们还可以考虑将土地征收诉讼与国家赔偿制度及官员责任制有机结合起来。鉴于单一的行政诉讼无法充分地救济被征地农民受侵害的权利, 更无法有效制约政府的征收行为, 因此, 人民法院在确定土地征收或补偿行为违法时, 可以启动国家赔偿程序, 给予权利受损害方物质与精神赔偿;同时向行政机关提出相关的司法建议, 要求责任人承担相应的行政责任, 构成犯罪的, 还应追究刑事责任。
四、结语
中国实现小康社会的障碍不在城市, 而在农村。农地征收法律制度的改革和实施, 关系到广大农民的切身利益, 应该着眼于兼顾公共利益和失地农民的根本利益, 妥善解决失地农民的生产和社会问题。要从根本上解决农地征收中存在的侵害农民权益的问题, 除了上述措施外, 我们还需要进一步探索更多更有效的途径, 如建立明确的农村土地产权制度、明确政府在征地过程中的职能定位、完善我国的农地征收法律体系, 提高农民保护合法权益的能力等。只有这样, 我们才能得到农民的拥护和支持, 加快建设社会主义新农村的步伐, 构建社会主义和谐社会!
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