征收过程（精选10篇）
征收过程 篇1
房屋征收是一项系统严谨的工作, 每个征收项目的实施无论是政策的制定, 还是人员的组织;无论是整体策略的谋划, 还是核心环节的掌控, 都包含着系统而又复杂的过程。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (下称《条例》) 出台后, 我们着力创新工作理念, 注重房屋征收全过程的系统控制, 把依法有序推进、规范透明操作贯彻于房屋征收工作的始终。
一、运用“三论原理”, 创新工作理念
在房屋征收项目实施过程中, 我们力求理论创新, 运用三论理论 (信息论、控制论、系统论) 指导房屋征收工作实践, 做到了理论与实践相结合, 并运用理论对房屋征收实践进行总结提升, 形成了一套行之有效的房屋征收系统操作模式, 突破房屋征收工作的瓶颈, 使房屋征收工作更高效、更阳光、更和谐。
(一) 运用信息论, 抓好信息的输入和输出
首先是抓好信息输出关。在信息输出的形式上做到全覆盖, 采取标语、编印小册子、流动广播、手机短信、广场大屏幕、入户讲解等方式深入宣传政策, 政策信息完全向社会公开。在信息输出的内容上做到全方位, 将补偿安置方案、安置套型、征收公告、房屋面积、违建面积、补偿总额、交钥匙时间等彻底公示。
其次是抓好信息输入关。通过听证会、入户走访、座谈会、模拟算账、公开征求意见等方式, 收集被征收户对征收补偿方案和征收工作的意见, 采集被征收人家庭成员构成、社会关系等信息, 为控制管理奠定基础。
(二) 运用控制论, 做到全方位可控操作
根据法律、法规和相关制度及信息收集和分析结果, 对房屋征收工作节点安排、工作人员行为、信访稳定风险进行有效控制, 做到依法规范、科学高效、阳光和谐。
一是执行政策不走样、政策红线不突破, 一杆尺子量到底。2012年以来, 我们所有地块征收绝不暗箱操作解决问题, 绝不让先签者吃苦, 后签者得利。二是风险评估做在前、矛盾排查做在先, 化解预案做详细, 确保征收不出事, 我们对每一个地块在启动前都由县维稳办牵头开展风险评估, 而且风险评估工作不走过场、不搞形式, 今年的水釜城北侧地块, 由于存在风险, 我们建议县领导责成相关部门将风险隐患全部化解, 再做出房屋征收决定。三是公检法纪齐介入、约束机制定到位、行为规范有监督。为此县纪委、监察局专门出台《关于征收拆迁工作纪律规定》, 要求所有参加征收拆迁的人员做到“六不准”;征收安置中心对具体操作的人员多次进行警示教育并印发行为规范手册, 从而避免了政策不平等引发问题、风险不清楚引出事端、工作人员自由裁量激化矛盾, 促进征收工作和谐可控。
(三) 运用系统论, 固化房屋征收工作模式
我们首先将房屋征收工作作为一个大系统, 再分解成若干子系统, 形成结构化的固定工作模式, 进行有效的控制。
一是建立程序推进系统, 保证征收工作自始自终合法合规, 直至发出补偿决定后, 经得起法院的审查, 能够让法院及时裁决。二是建立文档管理系统, 做到电子表格、纸质文档全部周密严谨, 合乎规范要求, 确保文档制作、采集、存放、调阅系统化。三是建立组织系统, 固化指挥系统模式, 每个地块都成立现场指挥部, 组建“一室六组”即办公室、纪检效能督察组、政策咨询监督组、信访稳定组、动迁工作组、违法建设界定工作组、后勤保障组。
二、抓住核心环节, 优化安置方案
新《条例》出台后, 一段时期我们产生了很大的困惑, 洪泽的拆迁一直体现着惠民富民的理念, 通过调研对比, 我们发现中心城区的房屋征收按《条例》实施, 对于居民户来说, 很多方面不如以前优惠。补偿是征收的核心环节, 这个环节抓不好, 整个工作就无法推进。为了解决好政策的拐点, 我们做到:借鉴外地经验。我们先后赴盐城、宿迁和本市的淮安区、涟水县、清浦区、清河区等县市区学习, 吸取成功经验, 得到兄弟单位的支持, 同时多次请市征收办给予指导, 受到了很大的启发, 为我们调整政策拐点积累了经验。争取领导支持。我们利用一切可以利用的机会把新《条例》的内容向县分管领导和主要领导汇报, 让他们了解新《条例》与过去拆迁的不同之处, 从而让上层领导有了三点共识:一是现在的征收必须严格按照程序办理, 前置程序不到位, 不能实施征收。二是必须就地或就近安置, 否则拆不动又无法强制。三是市场类似房地产评估, 可能增加货币补偿的比例, 增加征收的现金流。领导有了这样的共识, 就有利于征收方案的形成。2012年实施的几个地块全部是就近或就地安置。实施有效调整。洪泽一直执行等面积产权调换后剩余10平方米可以再拿一套安置的政策, 超面积拿房的价格在新《条例》出台后发生了十分突出的落差, 为了保持政策的平稳过渡, 我们提出等面积政府优惠价安置, 经过政府常务会议反复研究得以实施, 效果明显。
集体土地上房屋拆迁, 我们始终坚持“农村拆迁、进城安置, 农民拆迁、城镇保障”指导思想, 县开发区、盐化工区、工业集中区、城乡结合部等地块拆迁, 全部安置到城市规划区内, 并争取在新建的省重点中学周边建安置房, 以提高安置房的经济价值。为改善群众的生活, 解除后顾之忧, 洪泽一直推行了“吉祥三保”拆迁制度:即享受“环保”、让安置区环境变美, 生活质量提高;享受土地换“城保”, 实施比农村社保高几倍的城保, 让所有拆迁户退休后生活待遇与城市居民一样;享受城镇居民“医保”, 让拆迁户得到更丰厚的医疗保障。这些举措有效调动了绝大多数群众参与城市拆迁的积极性。
三、突出工作重点, 依法推进征收
我们实施的征收项目, 除了按新《条例》规定的前置程序办理相关许可手续, 按规定的流程组织实施推进外, 突出抓好以下几个重点。
(一) 抓公开透明
在征收实施过程中, 针对以往拆迁过程中补偿不公开, “早签吃亏、迟签得利”等不正常现象, 我们对房屋面积、违建面积、评估单价, 特别对房屋补偿总额和交房时间进行彻底公开, 签一户公示一户, 真正做到公开透明。事实证明, 这些做法打消了老百姓的顾虑, 使其放弃观望态度;打消交办单位的顾虑, 使其工作义无反顾;打消了一线工作人员的顾虑, 使其工作更有信心, 在政策的执行上切实保证了征收工作的公平公开。
(二) 抓模拟算账
在房屋征收补偿安置方案征求意见期间, 我们在实施过程中, 除了向被征收人宣传政策外, 工作人员还登门入户, 逐一进行模拟算账。由于在此阶段, 被征收房屋及安置房评估价格还未公布, 在具体操作上, 首先是将地块上的房屋进行分类, 确定不同等级结构被征收房屋的均价, 但在评估价格定位上, 被征收房屋的价格略低于最终的评估价格, 而安置房价格则略高于最终的评估价格, 逐一对每户的补偿总额、安置房选择套型、安置房差价款等事项进行模拟算账。通过这样的方式, 让被征收户在签协议前做到心中有底, 节约正式签协议时的谈判时间。
(三) 抓司法裁定
对在签约期限内, 经多轮工作仍不能签订协议的被征收人, 经征收部门申请, 由县征收办召集征收双方当事人、实施单位、社区等部门召开协调会进行调解, 经调解仍达不成协议的, 由县政府依法下达房屋征收补偿决定书。在房屋征收补偿决定书送达后, 在规定时间内既不申请行政复议也不提起行政诉讼, 期满后由征收办再次向被征收人送达催告通知书, 对拒不履行房屋征收补偿决定书的, 由征收部门向县人民法院申请强制执行。我县的二中东侧汽车站等地块旧城改建项目, 率先启动房屋征收补偿决定程序, 对剩余的9户被征收人依法下达房屋征收补偿决定, 并有5户经法院裁定准予强制执行。目前, 已对其中2户制定出详细的强制执行方案, 近期县政府将组织实施强制拆除。
四、实施有效控制, 促进有序安置
(一) 细化安置流程
我们将分房组织流程进行细化, 一是细化审核流程, 特别是对残疾人的认定, 由纪委牵头, 组织残联、县医院医生对被征收人家庭成员残疾等级进行复核认定, 只有下肢残疾二级以上的, 才可以优先选择一套低楼层的安置房。二是细化选房流程, 根据被拆迁户选择的安置房套型的不同, 向被拆迁户发放不同颜色选房证, 控制每个时段的选房人数, 每种选房证上都注明安置房的套型、选房时间及具体的选择程序, 只有在该套型安置房分配当天, 拆迁户才可凭选房证到指定地点选房。三是细化交接流程, 拆迁户选好安置房后, 凭选房组出具的安置房选房单到财务结算组结算, 结清楼层系数等差价后, 凭结算清单与物管交接, 拿到安置房钥匙。
(二) 强化秩序稳控
一是在分房地点选择上, 将分房现场设在县职中, 县职中不在县城中心, 四周与外界隔绝, 闲杂人员较少, 有利于分房总体程序稳控。二是突出外围稳控, 在选房现场外公安、城管、安置中心及相关单位人员, 对进入选房现场的人员逐一核实, 对非当日选房的人员进行劝离, 而且对少部分借机寻衅滋事的人员也起到震慑作用。三是强化内部稳控, 把选房现场分隔成等候区、拿号区、准备区、选房区等, 每个区之间也相对封闭, 这样做使现场秩序井然可控, 工作效率大大提高。
征收过程 篇2
请问国有出让农业综合性用地的地价标准是什么？土地出让金标准怎样？谢谢！
2011-9-6 00:27 提问者：killer00007200
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2011-9-6 01:00 0321哥哥 | 一级
农业用地出让每亩每年应得多少补偿款这个问题因所在的地方和土地用途不同而具有显著差异，不能一概而论。
以东莞为例：
农用地补偿标准
一类区片每亩8.5万元
二类区片每亩6.5万元
征收集体用地的补偿费范围为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。
土地补偿征收标准：
第一类区片内的农用地（含未利用地）按综合平均价每亩8.5万元补偿（只含土地补偿费、安置补助费）；第二类区片内的农用地（含未利用地）按综合平均价每亩6.5万元补偿（只含土地补偿费、安置补助费）。
青苗补偿费按照以下标准：
（一）荔枝、龙眼树补偿标准（连片种植的按面积量算补偿）：
1、平均树冠每棵6米（含6米）以上，每亩补偿3.5万元；
2、平均树冠每棵2米（含2米）以上至6米以下，每亩补偿3万元；
3、平均树冠每棵1米（含1米）以上至2米以下，每亩补偿2.5万元；
4、平均树冠每棵1米以下，每亩补偿0.5万元。
（二）其他杂果（包括芒果、葡萄、李树、柚树、柑橘、柿子、黄皮等）补偿标准：
（1）平均树冠每棵5米（含5米）以上，每亩2万元；
（2）平均树冠每棵1米（含1米）至5米以下，每亩1.5万元；
（3）平均树冠每棵1米以下，每亩0.5万元。
对于零星青苗的补偿，由镇街在本规定第二十二条所规定的10%不可预见费中包干。
（三）香蕉：每亩0.5万元。对于零星青苗，由镇街在本规定第二十二条所规定的10%不可预见费中包干。
（四）林木、竹木：每亩 0.2万元。
（五）青菜、稻谷等农作物：每亩0.2万元。
（六）鱼塘青苗迁移费：每亩0.25万元。
（七）花木场迁移费：每亩1.2万元。
不予补偿情形：下列青苗不予补偿。
（一）政府征地公告下达之日后栽种的林木、青苗；
（二）天然野生杂木。
建设用地补偿标准
一类区片商用地3000元/㎡
二类区片商用地2000元/㎡
征收已批集体建设用地按相应土地用途补偿。其中宅基地、商业用地的补偿标准分别为：第一类区片3000元/㎡，第二类区片2000元/㎡；工业用地的补偿标准分别为：第一类区片450元/㎡，第二类区片384元/㎡。
其他土地按照相应土地用途的评估地价计算补偿费。
建筑物补偿标准
一类区片住宅1500元/㎡
二类区片住宅1200元/㎡
对于已建房屋用地的补偿标准，应当纳入征收土地补偿安置方案，其补偿方式和标准参照本规定对已批建设用地的补偿方式、标准。
住宅及综合楼（不含建筑占地）主体的补偿标准为：第一类区片1500元/㎡，第二类区片1200元/㎡。首层商业铺面主体补偿标准为：第一类区片4500元/㎡，第二类区片3600元/㎡。
厂房（含仓库及厂区内办公楼、宿舍）的价格为800元/㎡，其中高级钢架结构补偿价格为400元/㎡，附属及简易建筑补偿价格为200元/㎡。住宅及商业铺面装修补偿价格为500元/㎡，厂房装修补偿价格为300元/㎡，附属及简易建筑不作装修补偿。
其他补偿
管线迁移费：管线迁改方案由建设单位审定，管线迁改由镇街负责实施，但管线权属为省级以上单位的，可由建设单位组织实施拆迁，镇街协助。迁移费由专业咨询公司审核，经市（或镇）财政部门复核后，由征用单位按规定支付。
搬迁安置补助标准：拆迁私人房屋按每户2万元给予搬迁补助费（含临时安置费等）；拆迁依法取得营业执照的生产经营性用房造成停产停业实际损失的，可以根据房屋拆迁公告发布前6个月，按税务部门核实的该企业税后平均利润（每月）80%的标准给予不超过六个月的补偿。
不可预见费：除本规定以上的补偿项目外，征地拆迁不可预见费按照包干费用总额（扣除按评估补偿价赔偿部分）的10%提取。
算账
举个例子让你更明白
打个比方说，张先生在南城的一片宅基地被划入政府征用地范围，这片空地占地面积为100平方米。按照新的标准每平方米补偿3000元，那么张先生就可以得到30万的补偿。
征收过程 篇3
[关键词]集体土地征收；征收过程；媒体的作用
在当前的农村集体土地征收过程中，侵害农民权益时常发生的原因很大程度上是由于农民知情权的缺失造成的。因此，充分发挥各种媒体在政府与民众之间的沟通桥梁作用，特别是手机、网络等现代媒体的作用，使农民通过参与土地征收的征收审批程序、“公告与登记”程序、听证与裁决程序，对土地征收的有关程序、信息进行真实的披露、评价、解释、分析，满足公民特别是被征收者的知情权，促进被征收者的参与权，完善被征收者的申诉权，增加土地征收程序的透明度、减少暗箱操作和侵害农民权益事件发生，达到保护农民权益、缓解社会冲突的目的。
一、农民在集体土地“征收审批”程序中知情权的保护
（一）我国现阶段集体土地征收审批中存在的问题
我国现阶段集体土地征收审批中存在的问题主要在一下两个方面：
一是“公共利益”界定不明确，地方政府可以肆意扩大“公共利益”的范围。土地征收是行政机关为了公共利益的需要，依公权力强制剥夺农村集体土地所有权为国家所有的行为。[1] 也就是说，“公共利益”是我国法定的土地征收的唯一依据和目的。然而，我国现行的《宪法》、《土地管理法》等与土地征收相关法律、法规对“公共利益”的范围、界定的主体和审查标准没有规范，从而导致地方政府在土地征收的审批程序中肆意扩大“公共利益”的范围，[2]这也是我国很多地方的土地征收事件，政府所谓的公共利益不被民众认同的原因之一。
二是土地征收审批是行政机关的单方决定，被征收者对土地征收程序没有足够的知情权、参与权和申诉权。由于土地征收法律关系双方当事人在信息占有上的“不对称”，被征收者作为一方当事人并没有享有足够的知情权与参与权，在利益受到损害时的申诉权或者诉讼权也没有得到应有的保障。
（二）我国现阶段集体土地征收审批中农民知情权的保护
在我国现阶段集体土地征收审批程序中，媒体，特别是现代媒体，可以充分发挥信息灵敏和受众广泛的优势，将政府征收土地和征收审批的相关信息及时公诸于众，使征收审批程序向集体土地所有权人、使用权人开放，使集体土地所有权人、使用权人参与到行政程序过程中。
首先，媒体可以利用自己的信息优势，引导民众对土地征收的必要性进行论证与说明。如果公众认为土地征收的最终目的是为了“公共利益”的，应当主动发挥媒体的优势，尽力做好政府与民众之间的双向沟通与交流以平衡土地征收双方的权益；如果公众认为土地征收的最终目的不是为了“公共利益”的，应当将民众的意志及时、完整、准确的反馈给有土地征收审批权的行政机关，促使行政机关作出更加符合“公共利益”决策。
其次，媒体可以利用自身的信息优势，通过媒体的跟踪、参与，实现民意与政府决策的沟通、反馈，进一步完善民众在土地征收审批程序中的知情权和参与制度，实现被征收者维权的实质性目标。
二、农民在集体土地公告与登记程序中知情权的保护
（一）我国在土地征收的“公告与登记”程序中存在的问题
经过土地征收审批程序后，征地机关应当将《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》所规定的公告内容详细、明确的告知公众，特别是被征收者。但是在实践中征地机关不愿将法定公告内容告知集体土地所有权人、使用权人，严重剥夺了被征收者的知情权、参与权和申诉权。我国现阶段在土地征收的“公告与登记”程序中存在的问题主要有一些几方面：
一是征地机关的公告内容不具体、不明确，妨害了被征收者知情权、参与权和申诉权的行使。二是公告的行使方式存在缺陷，公告张贴的时间、地点、方式对被征收者的权益造成严重的影响。三是土地和建筑物权益登记争议的解决和登记结果的公示不是必然的公示程序。
（二）我国现阶段集体土地征收“公告与登记”审批中农民知情权的保护
首先，对于征地机关的公告内容，《征用土地公告办法》第五条规定：“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”[3]征收机关应当按照《征用土地公告办法》的规定，将土地征收的法定内容，特别是征收的土地范围和补偿标准通过多种种媒体予以具体、明确地公告，以满足被征收者主张自己权益所需要的知情权。
其次，对于公告的行使方式，除了行政机关按照法定的时间、地点予以张贴外，媒体可以充分发挥自己的信息优势，将土地征收有关的信息及时的传达给公众，特别是与该次土地征收相关的公众。可以采取广播、电视、报纸，甚至手机、网络等多种方式，甚至采用直接送达的方式将有关的土地征收信息传达到相关的被征收者，避免严重剥夺被征收者知情权和参与权的现象的发生。
最后，对于土地和建筑物权益登记争议的解决和登记结果的公示程序，媒体可以及时的将土地和建筑物权益登记争议的解决和登记结果传达给公众，同时及时地将公众和相关利益人的要求反馈给有关的政府机关，使公告和登记程序置于公众监督之下。
三、农民在集体土地“听证与裁决”程序中知情权的保护
（一）我国土地征收听证与裁决程序中存在的不足
在我国现行的土地征收决策程序中，地方政府与被征收者之间享有信息的“不对称性”也是决定被征收者的弱势地位的重要因素之一，因为不能保障被征收者的知情权，没有足够的土地征收的相关信息，被征收者的参与权、申诉权和其他实体权利的主张和维护都将成为“无源之水”。为了使被征收者一定程度上能够参与土地征收决策，国务院国土资源部具体且明确规定了在土地征收程序中听证程序的适用规则。
即使举行听证会，参加听证的时间、地点和人员都是由地方政府预先安排的——因此现在有一些人专门从事征收、拆迁的“代表”职业，“拆托”，再加上听证过程、听证记录法律意义形式化等因素，无法充分保障被征收者权利。导致土地征收过程中的听证与裁决程序流于形式化。
（二）我国现阶段集体土地征收“听证与裁决”程序中农民知情权的保护
针对我国土地征收听证与裁决程序中存在的不足，在不改动现行法的前提下，充分发挥各种媒体的作用，保障被征收者的知情权、参与权和申诉权，对完善土地征收听证与裁决程序有着重要意义。
按照国土资源部《国土资源听证规定》第十四条的规定，参加听证会的代表由主管部门根据拟听证事项与公民、法人或者其他组织的申请情况进行指定。被指定的参加听证会的代表，有的就是专门从事征收、拆迁的“代表”——所谓的“拆托”。即使被征收土地的农民被指定为参加听证会的代表，由于受知情权的限制，对土地征收的相关信息知之较少，无法达到《国土资源听证规定》第九条第（三）项所规定的要求，——“当事人进行质证、申辩，提出维护其合法权益的事实、理由和依据（听证会代表对拟听证事项的必要性、可行性以及具体内容发表意见和质询）”。而主管部门在报批拟定或者修改的基准地价、拟定或者修改的区域性征地补偿标准时，所附具的听证纪要就是根据听证记录整理而成的。[4]
在我国土地征收听证与裁决程序中，地方政府可以利用各种媒体公告召开听证会的时间、地点、参加人员、听证的事项等有关信息，听证会召开的整个过程向媒体开放，特别是公众关注的、像土地征收等热点、难点事项的听证会。除了传统媒体的报道外，地方政府还应当通过网络等现代媒体就公众关心的问题进行沟通、交流。媒体也应当以“公众代言人”的角色积极关注听证会的过程，特别是土地征收的事实、法律依据和理由说明。通过公开听证程序，让公众了解听证事项的决策过程，增加行政决策的透明度，扩大公众对行政机关行政行为的监督，增强行政机关的公信力。
总之，行政机关应当遵守《中华人民共和国政府信息公开条例》，主动公开土地征收程序中相关的政府信息并对某些相关信息进行说明——这些信息的公开和理由的说明都应当通过多种媒体向社会公众传达，通过媒体，做好政府与民众就集体土地征收过程的双向沟通，避免群体事件和上访事件的发生。
[参考文献]
[1]胡锦光,王锴.论我国宪法中公共利益的界定[J].中国法学,2005,（1），19-27.
[2]尹萌.我国土地征收制度研究[J].决策与信息：财经观察，2008（6），128 .
[3]《征用土地公告办法》（中华人民共和国国土资源部第10号令），2001年10月22日公布，2002年1月1日起施行.
[4]《国土资源听证规定》（中华人民共和国国土资源部第22号令）2004年1月9日公布，2004年5月1日实施.
土地征收过程中的利益关系分析 篇4
农用地为了公共利益的需要转为建设用地, 必须先通过征收或征用的方式将其转为国有土地, 再由国家出让或划拨给用地者使用。整个农地流转的过程可分为土地征收阶段和土地出让阶段, 即国家征收农民的集体土地, 土地所有权和使用权都发生转移, 用地者再申请使用国有土地。这个过程的利益主体主要包括政府、集体土地所有者和使用者、土地开发商或其他用地者三类, 如图1所示。
从经济学的角度看农用地流转的过程实际就是买卖双方为达到一种利益平衡而进行的市场行为。在土地征收阶段, 政府是买方, 农民是卖方, 买方期望以最低的征收价格获取数量最多、质量最好的土地, 卖方期望通过一定的土地换取最高的收益。在土地出让阶段, 开发商是买方, 政府是卖方, 买方追求的是以最低的价格获取期望的土地, 卖方追求的是以最高的价格来增加政府的财政收入。在这个利益关系中, 政府还可以更详细的划分为中央政府和地方政府, 二者的利益取向也不完全相同。
土地征收过程中, 农民集体通过“出卖”土地获得补偿收益, 政府通过低价征收、高价出让的巨大差额获得收益, 开发商通过开发利用土地巨额营利。但是, 征地收入在各个利益主体的分配上出入较大。目前关于土地增值收益的分配格局为:出让金30%上交中央财政, 70%归地方政府, 土地划拨的收入及税费收益则完全归地方财政所有。据测算, 土地增值收益在农地所有者、中央政府和地方政府之间的分配比例接近为1:1.47:3.44。随着《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的实施, 各地普遍采取招标、拍卖、挂牌等市场手段出让土地, 土地市场交易价格大多会超出底价。由于溢价出让土地的收益分配目前没有成熟的制度规定, 作为土地出让执行者的地方政府实际获得了由于城市增长带来的大部分土地增值收益。收益分配的不均衡直接导致两个方向上的博弈关系:纵向上是中央政府与地方政府的博弈以及地方政府与农民之间的博弈, 横向上有地方政府之间的博弈。本文忽略掉开发商或其他用地者与其他主题间的博弈关系, 主要研究土地征收过程中的中央政府、地方政府、农民个体间的竞争和利益关系。
二、土地征收中的利益关系主体
(一) 中央政府
中央政府在土地征收中的目标主要是既要满足国民经济发展的需要, 又要满足维护社会稳定性和保证国家健康发展的需要。目前的征地制度能给中央政府带来的预期纯收益等于预期收益与成本的差。
征地制度给中央政府带来的预期收益 (CR) 包括:增加财政收入 (CR1) 、加快城镇化进程带来的经济文化效益 (CR2) 、提高地方政府积极性带来的经济发展 (CR3) 。成本 (CC) 包括:解决征地过程引发社会危机成本 (CC1) 、解决征地过程中出现的矛盾所需的费用 (CC2) 、监管地方政府滥用征地权所需费用 (CC3) 、挑选开发商的冒险成本 (CC4) 、推进征地制度改革所需费用 (CC5) 。征地制度能给中央政府带来的预期纯收益:NRc=CR-CC=CR1+CR2+CR3-CC1-CC2-CC3-CC4-CC5。
因此, 中央政府为了追求纯收益最大化, 就需要提高收益, 并且尽可能的降低成本。
(二) 地方政府
地方政府既是土地征收过程中的管理人, 也是使用者, 同时还是出现土地问题时的最终裁决者。土地出让收入占土地财政收入很重要的一部分, 为了提高地方政绩, 地方政府很可能会出现不理性的强征行为, 追求土地征收收益的最大化。
目前征地制度给地方政府带来的预期收益 (LR) 包括:便于城镇化建设带来的经济效益 (LR1) 、“招拍挂”土地获取出让金 (LR2) 。成本 (LC) 包括:征地费用支出 (LC1) 、解决征地过程中出现的冲突成本 (LC2) 、计划执行风险成本 (LC3) 、执行中央政府征地制度改革所需成本 (LC4) 。征地制度能给地方带来预期纯收益:NRL=LR-LC=LR1+LR2-LC1-LC2-LC3-LC4。
地方政府要获得征地收益最大化, 就需要通过压低成本来实现, 其中征地费用支出占最大比例, 地方政府会尽量压低征地补偿费用。虽然这种做法能够使地方政府从征地过程中获得更大收益, 但容易引发被征收地农民与地方政府之间的纠纷。
(三) 集体土地所有者与使用者
目前的征地制度给集体土地所有者与使用者带来的收益 (PR) 包括:征地获得的补偿 (PR1) , 即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及社会保障费用等。所需支付的成本 (PC) 包括:失去土地后可能成为“三无” (务农无地、上班无岗、低保无份) 的风险 (PC1) 、丧失中央政府惠农政策带来的收益 (PC2) 、作为弱势群体为维护土地权益所需的费用 (PC3) 。集体土地所有者与使用者的纯收益:NRP=PR-PC=PR1-PC1-PC2-PC3。
由于集体土地所有者与使用者在知识和生存技能方面的弱势地位, 土地可能成为他们唯一致富或是优化当前生活状况的方式, 丧失土地后, 征地补偿获得的收益或许能够短期维持他们的生活, 但是他们已经失去了赖以生存的工具, 未来无法得到保障。因此集体土地所有者与使用者会竭尽所能争取更高的征地补偿费用。
三、利益主体间的博弈关系
(一) 中央政府与地方政府的博弈
中央政府通过对预期纯收益URc是否大于0决定是否批准征地项目。URc>0, 批准征地;URC≤0, 不批准用地。中央政府想要从征收过程中提高收益, 还需要利用其主导地位, 推进征地制度改革, 完善当前征地制度, 在提高政府所获收益的同时尽可能的保障被征地农民的利益, 减少征地过程中的矛盾冲突, 从而减少为解决冲突所需支付的费用。但是中央政府在推进制度改革的时候, 地方政府存在着支持或是不支持的态度。如果地方政府通过判断确定改革不会给地方带来更大的收益甚至降低其预期收益, 他们就不会浪费成本去创造新的征地制度或是推动实施征地制度的变迁。
另外, 地方政府“土地财政”逐利倾向日益严重。地方政府财政收入对土地出让收益的严重依赖, 一方面累积了财政风险, 更重要的是政府财政逐利倾向的加强, 强烈刺激了政府的征地意愿, 使得政府在征地制度体系中的裁判地位的公正性受到质疑。政府一方面不理性地压低农民补偿导致农民维权抗争行为不断加剧, 另一方面会无节制地征收土地, 导致耕地面积减少 (这里假定被征土地为耕地) , 粮食安全受到严重威胁。
(二) 地方政府之间的博弈
地方政府通过判断预期纯收益NRL是否大于0决定是否实施征地。NRL>0, 实施征地;NRL≤0, 不实施耕地。当更多的地方政府加入到招商引资的行列时, 地方政府间不可避免会展开激烈斗争, 以土地超低价转让和土地过度非农化的方式吸引外部资本投入。
刘吉军等在研究中假定只有地方政府1和地方政府2, 根据地方政府间的库诺特竞争模型推出关系式:
其中q1和q2分别为地方政府1和地方政府2的土地非农化数量, T为一定时期内的资本总量, c1和c2分别为两个地区单位面积征地成本, δ1和δ2为两个地区的资金投入产出系数。
这两个关系式表明地方政府土地非农化数量要受到竞争对手征地成本和资金产出系数的影响。当其他因素保持不变时, 土地非农化数量随着竞争对手征地成本的增加而增加, 随着竞争对手资金产出能力的增加而减少。
假设地方政府在土地征收成本和资金产出能力上不存在差异, 且与中央政府相同, 存在关系式:
其中Q、T、R、C分别表示土地非农化数量、资金总量、资金产出系数和单位面积征地成本。很明显, 地方政府非农化数量 (QL) >中央政府非农化数量 (QC) , 说明地方政府间的过度竞争造成了土地的过度非农化。
(三) 地方政府与集体土地所有者与使用者之间的博弈
地方政府追求以最低价格征得期望数量和质量的土地, 最直接的途径就是降低被征地农民的补偿费用。图2显示了理想化市场条件下土地征收过程中农民和政府之间的竞争均衡。横轴Q表示拟征收土地的数量, 纵轴P表示被收土地的单价, 曲线S为土地供给曲线, D为土地需求曲线。
忽略地方政府和农民双方的议价能力, 以及农民通过维权行为提高征地补偿等影响因素, 图3显示, 供给曲线S呈现递增规律, 即随着征地价格的提升, 农民愿意提供的土地数量越来越多 (这里假设农民拥有足够数量的土地) 。需求曲线D呈现递减规律, 即随着征地价格的提升, 政府愿意征收的土地数量越来越少。在E点达到均衡点, 代表最具效率的结果, 此时的最佳征地量为q, 最佳征地价格为p, 均衡交易额为多边形OpEq的面积S。
但是均衡状态只是在忽略其他影响因素时的理想状态。地方政府和农民通常会为了追求利益最大化出现不理性的决策, 难以达到均衡状态。地方政府既是管理人又是决策人的双重身份致使农民难以在这场博弈中获胜, 因此仅就地方政府的不理性状态作分析。
如果地方政府的征地补偿预算R大于均衡交易额S, 交易达到均衡状态, 交易体现效率原则。这种情况不会导致征地纠纷, 地方政府和农民都是满意心理。
如果R小于S, 且地方政府不仁慈, 仍然希望征得数量q的土地, 地方政府就会通过压低补偿费用p至p’ (p2
四、结论
第一, 土地征收不仅是农地转为城市建设用地的过程, 也是各个主体间利益关系重新调节的过程;土地征收制度改革并也正是在这些利益主体间博弈的过程中不断推动发展的。
第二, 各利益主体之间产生博弈的最直接原因就是利益的趋势, 每个主体为了自己的利益与其他主体发生矛盾和竞争, 不过正是在不断的解决矛盾和相互竞争中推动改进征地制度, 权衡各个主体的利益, 维护社会的稳定。
第三, 明确征收土地权限的适用范围、规范政府征地行为, 明确各博弈群体之间利益关系的重点。
第四, 保护土地征收过程中农民权益, 既要从明晰土地产权、强化土地行政执法开始, 提高土地征收补偿标准, 切实保护失地农民的合法权益。
摘要：由于我国征地制度的不完善, 土地利益关系的混乱, 由此引发的社会问题严重。文章采取库诺特竞争模型、比较法对土地征收过程中的利益关系做分析, 从中央政府、地方政府、农民三个利益主体得出三者之间的相互博弈关系, 归纳出相关结论。
关键词：土地征收,利益关系,博弈关系
参考文献
[1]、刘锦, 马晓玲, 胡刚.中国征地制度改革:基于网络治理的途径[J].中国土地科学, 2010 (5) .
[2]、刘吉军, 许实, 马贤磊, 陈健.土地非农化过程中的博弈关系[J].中国土地科学, 2010 (6) .
征收过程 篇5
企业所得税目前有两种征收方式：查账征收与核定应税所得率征收。
查账征收：适用财务会计核算规范的企业，按收入减成本费用后的利润找适用税率，计算缴纳企业所得税。
核定应税所得率征收：是对能够正确核算收入而不能正确核算成本费用的企业适用。
2、查账征收与核定应税所得率征收，关键是看企业的利润率与核定应税所得率谁高，如果是利润率高，实行核定应税所得率征收就会少缴税，否则就会多缴税。比如：企业经营收入100万元，成本费用50万元，流转环节税金10万元，利润率为40%，假如核定应税所得率为25%。
查账征收的企业所得税=（收入-成本费用-流转环节税金）×税率=（100-50-10）×25%=10万元。核定应税所得率征收的企业所得税=收入×核定应税所得率×税率=100×25%×25%=6.25万元； 两者相差3.75万元，主要就是取决于你的利润率40%高于核定应税所得率25%的原因。
土地征收过程中农民平等权的保护 篇6
一、宪法平等权对土地征收制度的约束
1.土地征收的概念界定
我国宪法第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”土地管理法第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制, 即全民所有制和劳动群众集体所有制。”同时, 现行宪法第十条和土地管理法第二条都规定了国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。上述条款是我国土地征收制度最直接的法律依据。根据上述规定, 我国土地所有权分两种, 即国家所有和集体所有。土地征收的主体是国家, 而征收的对象只能是集体所有的土地。城市的土地原本就属于国家所有, 对国有土地使用权的征用, 不在此列。
因此, 土地征收可以定义为国家为了公共利益, 按照法律规定的程序, 强制取得农民集体所有的土地及地上附着物, 并且给予一定补偿的行为。土地征收的过程实际上就是土地所有权的转移过程, 而法律同时也规定征收权的行使是集体土地转为国有的唯一途径。土地征收制度, 历来为各国宪法所确认, 也是各国财产征收制度的核心内容。“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权, 重要的是对征收的法律限制。”[1]
从性质上看, 首先, 土地征收具有强制性和单向性。在土地征收中, 国家有权行使土地征收权, 代表国家进行土地征收的是各级人民政府和土地行政管理机关。政府作为国家行使土地征收权的法定执行主体, 在依法定的目的和程序的基础上, 可以直接强制实施征收行为, 并不会受到被征收对象意志的约束。可见, 土地所有权的转移是强制和单向的, 补偿标准和方式由国家规定, 整个过程由国家掌握完全的主动权。其次, 土地征收具有公共利益的目的性。基于上述的强制性特征, 需要对土地征收的行为加以严格限制, 而以公共利益作为限制土地征收目的唯一标准为各国宪法所公认。世界各国宪法中通常都将以公共利益为目的明确地规定为土地征收行为的前提, 而公共利益的正当性也成为了征收权存在的合理依据和基础。最后, 土地征收具有补偿性。由于土地征收行为必然会导致原依法对土地享有权利的人正当权益的丧失, 其中最直接的影响就是农民, 农民对集体所有土地享有使用权, 主要表现为土地承包经营权和宅基地、自留地、自留山的使用权等。因此, 国家必须依法对其作出补偿。补偿是一种建立在国家和农民之间的平衡机制, 体现了公平和正义的理念, 也是对农民权益保护的最直接和有效的方式。
总之, “土地征收是一种强制取得所有权的行政行为, 但土地征收制度不应当理解为保障政府强制取得土地的制度, 而应当将其理解为一种财产权利保护制度, 其存在的根本目的在于限制国家权力的滥用, 保护农民或其他土地权益者的权利。”[2]
2.宪法平等权在土地征收过程中的体现
我国宪法第三十三条第二款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”可见, 平等权是我国宪法所确认的一项公民的基本权利。平等权是指公民为实现自身的平等, 使自己与其它人在相等条件下能够享受同等待遇而要求国家同等保护的一种请求权。这是从公法的角度上而言, 或者称为宪法上的平等权, 主要指公民与国家之间的关系, 强调公民个体要求国家平等对待的权利, 即在同等条件下人人均应得到国家的同等对待, 而并非强调人与人之间的相互平等, 后者应属于司法的调整范围。
从内容上看, 平等权的主体是公民, 它表明公民地位的平等;公民有权要求国家平等地保护, 不因性别、年龄、职业、户籍等原因给予差别对待;任何公民均平等地享有宪法和法律规定的权利, 同时平等地履行法定义务;反对歧视、反对特权, 任何组织或个人均不得有超越宪法和法律的特权。
从性质上讲, 首先, 平等权具有一定的原则性和概括性, 其具体内容需要与其他权利相结合而体现出来。例如, 平等的就业权、平等的受教育权、平等地取得报酬的权利等。其次, 平等权不仅包括法律适用上的平等, 还包括立法上的平等。只有在立法上平等了, 适用法律上才能平等。最后, 任何权利的行使都是相对的, 平等权也并非绝对, 平等允许合理的差别。合理差别是指在合理程度上所采取的具有合理依据的差别。
在土地征收过程中, 作为与公权力对抗的一方, 农民是最直接的利害关系人, 也是潜在的利益受损者。作为公民的广大农民, 理所应当地有权要求国家平等对待和保护, 而不应因为户籍、地域、身份、地位等的差异受到任何的歧视和不公正的待遇。宪法平等权贯穿整个土地征收过程的始终, 在不同阶段与不同的权利相结合产生特定的内容。例如, 平等的参与权、平等的知情权、平等地获得补偿的权利以及平等的事后救济权等。此外, 平等也并非是搞平均主义和“一刀切”, 平等同样体现了合理的差别待遇。例如, 在补偿程序中合理差别就包括由于地区差异而带来的补偿费用的差异。土地征收的补偿费用也应和当地的经济发展水平相适应 (例如, 东部地区往往高于中西部地区) , 这同样是平等权的体现。平等权作为一项宪法权利理应对土地征收制度有所拘束, 而且这种拘束应是全方位的, 不仅拘束行政机关, 同时也拘束立法和司法机关。“平等保护不只是一个形式、一个原则, 更重要的是内容和结果的公正以及行之有效的措施。”[3]如何保障农民的这些权利, 需要法律和制度的共同努力, 在法律层面上对上述权利进行明确的宣告, 同时还需要进一步的具体保护措施、需要相应的制度予以支持。在土地征收过程中给农民权利以平等保护, 是宪法上平等权在土地征收制度中的具体体现, 也是对宪法基本精神的反映。
二、土地征收过程中农民平等权的缺损
1.不平等的征地参与权
现行宪法第十条规定了农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有。物权法第五十九条规定:“农民集体所有的不动产和动产, 属于本集体成员集体所有。”土地管理法第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”民法通则第七十四条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。”
从上述法律规定可以看出, 农村的土地属于农民集体所有, 农民个人、农村集体经济组织、村委会、乡镇人民政府等单位均不是土地所有权的主体。而对于“农民集体”的内涵, 理论界尚缺乏统一和权威的界定, 通常认为就是一定范围内的全体农民。那么, 集体土地所有权就是由一定范围内的农民共同享有的形态, “集体所有是一种农民的共同所有, 由农民共同享有所有权, 但这种共同所有是不分份额而且永不分割的, 即集体所有是一种特殊的共有。”[4]
既然肯定农民集体是集体土地的所有权人, 那么农民集体就应对自己拥有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。如何行使上述权利, 理论上应由一定范围内的全体农民集合起来统一行使, 然而具体操作困难显而易见。首先, 全体农民集合行使, 因为人数众多根本不可能做到。其次, 农民集体是一个非人格化的主体, 无法对外行使权利。最后, 根据土地管理法第十条, 农民集体应分乡 (镇) 、村和村内农民集体, 而按照民法通则, 农民集体则分为乡 (镇) 和村两个级别。可见, “农民集体”本身就是一个非常模糊的概念, 法律也缺乏统一的规定。这就造成了在实际土地征收过程中, 农民集体根本无法行使土地所有权, 也无法对土地进行统一的经营和管理。土地集体所有权在事实上就被弱化了, 成为被虚置的没有保障的所有权。因此, “农民集体”这样一个虚化的主体很难在整个土地征收的过程中维护自身的权益, 也体现不出作为土地所有权人的法律地位。
那么, 按照现有法律的规定, 农村土地所有权由农村集体经济组织或者村民委员会代表行使。一般认为, 农村集体经济组织产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动时期, 经历了不同的发展阶段。现阶段可将其定义为在农村一定范围内, 以集体所有的土地为主要生产资料, 以家庭承包经营为主要经营方式, 实行统分结合的双层经营机制的农业经济组织。现行存在的主要形式是经济合作社和村民小组。随着我国经济的发展, 农村集体经济组织的职能和存在方式已经较成立之初发生了较大的变化, 其经营管理能力和集体性进一步弱化。在实践中, 很多农村的集体经济组织已经解体或名存实亡。而村民委员会是通过村民选举产生的群众性自治组织, 其产生的依据为村民委员会组织法。而村委会作为农村土地所有权的代表主体, 容易产生以下问题。首先, “村委会名义上是农村群众性自治组织, 但在很大程度上受到上级政府的约束, 具有政府机构的功能 (如党支部书记由上级任命且是村里的实权人物) , 实际上成为了地方政府的‘下级派出机构’。因此他们往往不是代表村农民集体行使土地所有权职能, 而是贯彻执行乡镇或上级政府的意图。”[5]其次, 作为一个特殊的组织, 村委会也有自己的利益, 包括村委会负责人的个人利益。他们往往从考虑自身利益出发, 利用自己的相对优势在土地收益分配中, 获取较大的份额。
由于法律并未明确农村土地的产权主体和执行代表的权力界限, 也没有明确农民集体和农民个人的关系, 因而农村土地所有权在理论上归农民集体所有, 实际上为村民委员会所有。村委会和个别乡村干部掌握了实际的土地所有权, 控制了“农民集体”的意志, 成为土地所有者的代言人, 行使着决策权, 集体土地所有权事实上被少数人操纵。于是, 出现了集体土地所有权主体虚位而代表越权, 农民在法律上人人有权, 在实际行使过程中又人人无权的局面。而直接的后果就是农民个体的权利受损。土地所有权的变动会对农民个体产生最直接的影响, 农民是土地的直接使用者, 随着土地被征为国有, 农民对土地的承包经营权将不复存在, 农民个体的利益受到极大损害。可见, 在土地征收中, 农民个体是最直接的利害关系人。而在这个过程中, 农民个体既不能与村委会等执行主体平起平坐, 更别提与国家和政府相抗衡, 几乎丧失了“话语权”, 成为最弱势的一方。
2.不平等的征地补偿权
现阶段, 我国土地征收的补偿标准主要依据土地管理法第四十七条的规定, 征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费, 按照需要安置的农业人口数计算。标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。每公顷被征收耕地的安置补助费, 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准, 由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
这样的补偿标准和原则对于农民来讲, 存在着诸多的不平等。首先, 补偿依据不平等。“征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。”可见, 土地补偿款的计算依据是土地的原用途, 而并非按照市场价格。在市场经济条件下, 土地所有权的转移, 土地的价格就应该由市场来决定。而目前我国土地征收的补偿费用则远远低于市场价格, 未能全面体现土地的实际价值, 征地后土地的价格往往为补偿费用的几倍甚至十几倍。其次, 补偿标准的计算不平等。我国实行的是由国家单方制定的补偿标准和范围, 以产值倍数法来计算农民的损失和补偿费用。而产值也并没有相对统一的计算标准, 具体操作中会受多种因素的影响, 如市场、地区差异甚至天气条件等。补偿标准制定的单方性、模式化和高度的行政化, 无形中剥夺了农民的平等征地补偿权。最后, 同地不同价现象加剧了农民间的不平等。“在同一村庄, 甚至同一块地, 国家重点基础设施建设的征地补偿价格与商业开发项目征地补偿价格相差悬殊, 有的甚至相差数倍。正是由于不同项目和土地不同用途造成的同地不同价的典型表现, 对农民而言, 同样失去土地的情况下得到的补偿不一, 政策的可接受性显然不高。从社会公正的角度来看, 同样是农民集体土地转为非农业建设用地补偿价格存在差异, 这也很难说平等。”[6]
此外, 在补偿费的分配上, 农民集体、村委会、村民小组与农民个体之间的关系混乱, 缺乏明确的法律规定, 也造成了很多不平等的现象。乡镇基层政府、村委会、村民小组甚至个别村干部往往以各种名目层层截留土地征收补偿费, 以至于该项费用到农民手中时已经只剩下小部分, 而大多数农民因为外部以及自身的种种原因, 只能被迫接受这种不平等的利益分配。
3.不平等的事后救济权
在土地征收的过程中, 农民与政府或村委会等就征地目的、补偿标准、补偿费分配等问题发生争议时, 在事后救济程序中尚存在着不平等的现象。现行土地管理法并没有关于征收土地补偿争议裁决程序的规定, 参照《土地管理法实施条例》第二十五条第三款, “对补偿标准有争议的, 由县级以上地方人民政府协调;协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”县、市政府作为双方争议的协调主体, 同时又是土地征收的执行主体, 双方对补偿方案产生争议, 也由政府来协调。而即使协调不成, 最终的裁决方还是政府, 自始至终都是由争议双方的一方当事人来做协调和裁决。这样的裁决又无异于最终裁决, 因为征收土地补偿争议不影响征用土地方案的实施。同时, 在争议解决中缺乏司法救济途径。这样的规定对农民个体来说无疑是不平等的, 而程序上的瑕疵必然会导致权利受损, 农民自身的权益便无从保证。
三、土地征收过程中农民平等权的实现路径
1.实体权利上的平等
(1) 明确农民在征地中的地位。
首先, 应该从法律上统一对农村土地所有权进行界定, 同时还应该进一步明确行使所有权的主体。由于全体村民直接参与决策缺乏可操作性, 在行使主体上, 可有如下考虑:其一, 在土地征收过程中, 临时成立一个独立于村委会和集体经济组织的农民集体的代表组织, 能够真正代表农民利益来行使这项权利。具体名称可称为土地管理委员会, 由村民选举产生, 按照人口比例形成一定规模, 让更多农民有机会发表意见, 真正代表农民个体的利益, 也进一步扩大了征地补偿程序的民主化。该组织在性质上具有专门性和临时性, 在土地征收结束后, 即宣告解散。其二, “改造现有村民委员会, 淡化其半官方、行政派出机构的色彩, 强化其民间性、自治性和民主性, 将其改造为能够真正代表全村村民共同经济利益的独立法人。”[7]其三, 成立农会, 使其成为完全代表农民利益的组织, 同时对地方政府形成一定制约。我国宪法中明确规定公民有结社自由, 但迄今为止农民并没有成立一个维护自身权益的组织。而对于广大农民来讲, 自由地组织农会, 形成与政府或其他利益集团平等议价的合法组织, 对于维护自身权利、实现平等又至关重要。总之, 在土地征收的过程中, 农民集体的代表组织应与县、市政府平等协商, 处于同等地位, 按双方愿意接受的条件来进行实施。
此外, 还应进一步明确农民个体在土地征收过程中的地位与权利, 明确其与政府等行政机关及其农民集体的代表组织的关系, 确立其在土地征收过程中的主体地位。主体的平等包括主体地位的平等、参与机会和方式的平等以及获得救济方式的平等。“没有主体的平等性, 就不能建立起一个良好的博弈平台, 就不可能有交涉、沟通与互动的过程, 就难于形成公正的结果。主体的平等性是‘法律面前人人平等’这一宪法原则的必然派生。法律面前人人平等的核心是要保障每个当事人在法律过程中的平等的尊严与发言权, 确保权益受影响的当事人参与到法律过程中来成为平等的程序主体。”[8]而在土地征收中, 农民作为与土地联系最紧密的一方, 理应主动而平等地参与到整个过程中来。
在补偿费的分配上, 也应树立以农民为主体的观念和原则。农民作为土地的直接使用者, 有权获得相应补偿。“至于征地补偿中的权利人, 应为丧失土地的农民本人, 而不是农村集体经济组织。当然, 如果经两者协商, 农村集体经济组织能为失地农民提供合理安置的, 补偿费用可转致农村集体经济组织。”[9]“村民小组是集体经济组织的一员而不是一级经济组织, 没有法律地位, 没有经济核算形式, 从法律上而言, 亦无资格获得土地征收补偿费。”[5]
(2) 同地同价原则。
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 提出“依法征收农村集体土地, 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿, 解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”可见, 同地同价原则作为土地征收中的一项重要补偿原则, 被明确写入了国家政策。“同地同价原则指的是同样位置或相邻区域的土地, 无论征作公益用途或是商业用途, 都以土地的市场价格为补偿依据, 征地补偿标准和补偿价格不会改变。或者说, 国家依法征收农民集体组织所有的土地所给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的出让价格相同。简言之, 土地利用类型、区位条件、客观收益水平、供求状况、人均耕地数量等条件基本相同的土地, 其征收补偿应基本相同。”[6]同地同价原则从本质上反映了平等的要求。但政策毕竟不同于法律, 我们应期待这一原则在法律上得到确认。
在土地征收的过程中, 实现同地同价原则, 应做到以下几点:第一, 土地补偿标准按照市场价格。市场经济体现平等理念, 按照市场价值来评估土地价格向来被认为是最为公正的方式。然而, 市场价格的确定却并非易事, 目前我国的土地并不能够在市场上自由挂牌交易。因此, 具体操作上, 可考虑由专门的土地价格评估机构参照被征收土地在市场上出售可能得到的预期价格, 得出初始的补偿标准, 而后在与被征地农民及其代表组织平等协商基础上得出最终的土地价格。“当务之急就是尽快建立符合市场经济规律的农村土地价格评估体系, 实行由具备特定资质的行业组织或社会中介机构对农村土地进行估价的制度, 得出初始地价后再交由主管部门参考土地市场的一般交易价格, 并综合考虑当地社会经济发展状况等因素形成土地的拟定价格, 然后通过举行听证会的方式, 在此基础上通过协商方式得出最终的土地价格。”[12]“在征地补偿方面, 原则上应当按照土地的市场价格确定土地征收补偿标准。尤其应当考虑当地经济发展水平与人们的收入水平, 在保证不使相关农民生活水平下降、提供适当发展资本的前提下制定。这需要对农用地进行分等定级估价, 确定征地补偿标准及测算, 通过对农用地进行科学的定级估价, 真实反映土地的资源价格、资本价格和社会保障价格, 使农用地征收标准更加精确。”[2]第二, 按照宪法和法律的规定, 土地征收的目的只能是基于公共利益的需要, 但对于目的的审查和把握应主要集中在征地前的审批环节, 而在征地后的补偿环节, 则无需考虑目的, 即无论出于何种目的的征收, 最终的补偿标准都应参照市场价格。第三, 同地同价原则并非绝对。同地同价原则不是搞平均主义, 土地征收的补偿费用标准也应与当地经济、社会发展水平相适应, 并根据其需要进行动态调节, 不同地区允许有合理的差别, 这同时也反映了市场公平的需要。
2.程序权利上的平等
民主、科学、正当的程序, 是农民用来保护自己的权利、制约政府权力的前提和保障。农民在土地征收中的程序权利表现为知情权、参与权、监督权以及获得救济的权利等。农民可借助于程序这一中介, 平等地参与到这一过程中来, 与政府进行平等对话、辩论和协商, 充分地表达自己的意见和主张, 增强其主体地位。同时, 对于政府权力的运行也形成了良好的制约。
(1) 平等的知情权。
平等的知情权是农民在土地征收过程中维护自己权益的前提, 是当事人享有平等地获取有关信息的权利。在土地征收过程中, 农民的知情权具体包括平等的预征知情权、批复结果知情权、土地补偿知情权等。按时间可分为征地前的知情权和征地后的知情权。预征知情权是指政府在准备征收土地之前应当将与征地有关的事项以公告的方式如实告知被征地的农民集体。现行土地管理法在土地征收的公告环节规定比较简单。例如, 第四十八条规定:“征地补偿安置方案确定后, 有关人民政府应当公告, 并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”只有在国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中对于公告的具体事项有所罗列:“在征地依法报批前, 要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”。此规定意在保障被征地农民的合法权益不受侵害, 防止征地机关侵害被征地农民的合法权益, 但并未上升到法律的高度。因此, 应在土地管理法中以法律的形式确定公告的内容包括征收用途、位置、面积、类型、补偿标准、具体数额、支付方式、安置途径等, 确保土地信息公开, 尤其是对于补偿的标准, 在公告前应按照平等协商的原则进行广泛的调查和听证。这是征地之前被征地农民享有的知情权。土地征收后, 被征地的农村集体经济组织或村委会应当将征收土地补偿费的收支和分配情况, 向全体农民公布, 接受监督。这同样属于农民知情权的范畴。
(2) 平等地获得救济权。
无救济就无权利, 一项正义的制度安排就是使其最大限度地实现某种平等。正义的法律必然会抑强扶弱, 对于政府行使强制性权力应施加严格的程序限制。在土地征收过程中, 农民有平等地获得救济的权利。
司法救济向来被认为是公民权利保障的最有效救济渠道。土地征收争议能否通过司法救济来解决, 不能一概而论, 应根据争议的具体性质而定。土地征收过程中的争议从性质上分主要包括征收目的争议、补偿标准争议、补偿费用分配争议。首先, 关于征收目的争议。公共利益的界定无论是理论上还是现实中都是困难的, 各国做法也不尽相同。现有法律尚无明确的标准, 建议在立法中采用列举式, 以严格限制征收权的行使。另外, 在征收目的的审核主体上, 建议放在省级以上人民代表大会。人大是人民的代表机构, 代表人民的利益, 由人大来审核征收, 是对征收行为最好的限制和制约。那么, 此种类型的争议只能由人大解决, 不宜由法院受理。其次, 关于补偿标准争议。主要发生在政府与被征地的农民之间, 属于行政争议, 如果农民对政府的征收补偿标准和方式提出质疑, 可以向人民法院提起行政诉讼。第三种是关于补偿费用分配争议。主要发生于农民与农民之间、农民与村委会或村民小组之间, 属于民事纠纷, 应采用民事诉讼程序救济。此外, 无论由何种机构采用何种程序受理和解决争议, 在争议解决过程中, 土地征收行为都应当暂停, 直到争议裁决后, 才能继续执行。
摘要：土地征收是国家为了公共利益, 依法定程序强制取得农民集体所有的土地, 并且给予一定补偿的行为。平等权作为一项宪法权利理应对土地征收制度有所拘束, 宪法平等权贯穿整个土地征收过程的始终, 在不同阶段与不同的权利相结合产生特定的内容。在我国目前的土地征收过程中, 还存在着很多侵犯农民平等权的现象, 具体表现在不平等的征地参与权、不平等的征地补偿权、不平等的事后救济权。土地征收过程中农民平等权的实现包括实体权利上的平等和程序权利上的平等, 具体包括明确农民在征地中的地位、在补偿中实现同地同价原则、保障农民平等的知情权和平等地获得救济权。
关键词：土地征收,平等权,补偿
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征收过程 篇7
(一)征地规模大,失地农民人数不断上升
近几年,我国经济发展迅速,用地量也在逐步加大,在经济全力前进的同时,我国大量耕地变成了建设用地,而根据《中华人民共和国土地管理法》“第四十三条任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”之规定,凡是进行建设需占用集体土地的必须进行征收为国有土地后才能实施,而对政府的征地行为缺乏有效约束,各级政府不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大规模征用农民耕地,而且征用农民土地进行招商引资,用于开发区、房地产等商业性项目建设,这就需要大量的征地,而把大量集体土地变为国有土地的同时,大量农民失地、失业,失地农民人口数呈逐年上升态势。
(二)征地程序不规范,征地工作中干群关系紧张
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》“第二十五条征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”之规定,征地应严格实行“两公告一登记”制度,但由于征地在最近几年来成为部分地方主要财政收入来源,征地行为也成为了地方政府和老百姓不和谐的一个重要因素,因此,有些地方政府千方百计想发展经济,想壮大地方财政收入,想征地,但根据近几年的干部考核标准,从中央到地方高度关注社会稳定工作,信访又成了一个领导头痛的问题,而恰恰在征地过程中又极易出现信访现象,于是有些地方政府在征地过程中没有严格执行“两公告一登记”(指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记)制度,农民对哪些土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解,政府认为老百姓了解的越多上访的概率越高。然而,老百姓越不明白越认为政府在征地里面有为人不可知的文章。因此,程序不规范就形成了矛盾,另外,根据我国的法律,农村土地属于集体所有,因此在征地的过程中,从法律程序来看,地方政府不需要直接与单个的农户沟通,只需要村委会干部同意即可。虽然法律上规定了征地公示、村民代表大会等程序,但是实际操作过程中村民并没有太多的权力来制约和反抗不合理的征地,毕竟农户只拥有土地承包权而没有土地所有权,而对于村委会干部而言,一方面,征地收益中的相当一部分属于村集体经济组织,由其支配;另一方面,上级地方政府的征地压力与村民的不合作压力相权衡,往往是地方政府占上风。因此,他们往往不能很好的代表农户利益,于是,征地过程中就出现了矛盾,根源就在于政府在征地过程中不公开、不透明,没有严格按征地程序进行,也有一个不容忽视的问题,就是在政府征求意见的过程中,有部分群众也会提出一些不合理的要求,2011年庄浪县在县城南扩征地过程中,在征求老百姓的意见时,就曾有人提出要自己“卖出土地”给开发商,也有人提出要按大城市的征地补偿标准来补偿,也有人提出必须给自己找一份行政工作才能答应自愿征地,还有更胜者不计其数,这也是部分政府怕征求老百姓意见的原因之一,但这不能成为政府不按程序来办的理由。
二、解决对策
(一)从加大闲置土地管理和土地收益金管理入手,减小征地规模
尽管多年来我国一直强调实行最严格的耕地保护制度,并从立法、司法、行政、惩治违法等方面采取了一系列重大措施,但由于多方面因素的影响,不少地方违规违法的征地热依然没有得到有效制止,使失地农民问题愈来愈成为影响社会稳定的重要因素之一,这与我国土地财政有千丝万缕的联系,要从根本上解决这一问题,各级人民政府和相关部门就必须采取措施坚决贯彻执行最严格的耕地保护制度,把基本国策落到实处,从根本上减少失地农民的产生,避免失地农民问题的加剧,这就要求,应严格限制地方政府的征地权限,避免征地权使用的无限扩大化。同时,对地方政府审批土地所得款项,应全部上缴中央财政,中央政府可按一定比例返还其专项用于城市基础设施建设,逐渐弱化以至完全剥离地方政府与征地之间的直接利益关系,从机制上帮助其走出“以地生财、违规圈地”的怪圈,最终达到保护耕地和农民利益之目的。然而,也不可否认,发展就需要占地,那么我们何以足量供地保发展?笔者认为可以从加大对闲置国有土地的清理清查入手,加强对闲置土地的合理利用以保用地需求。近几年,虽然政府采取多种措施,加大闲置土地的清理清查,然而地方政府在做这项工作时,采取了保护性措施,对一些地方政府占有的闲置土地轻易清理不出,一些闲置工业用地因涉及多方面原因而未清理,造成在大量征地的同时而国有土地闲置。
(二)规范征地程序,确保依法行政
各级政府在征地过程中,应根据《中华人民共和国土地管理法》和“《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定,严格执行征地程序的“两公告一登记”制度(即:《征用土地公告》和《征地补偿、安置方案公告》)和听证制度。在征地方案的实施过程中,还应严格执行法定程序,按预定方案有序组织实施,避免“野蛮拆迁”“暴力执法”等危害失地农民合法权益事件的发生,切实保护失地农民权益,维护社会的和谐与稳定。应做到两个方面:一是根据国务院关于“先保后征”的原则,建立被征地农民社会保障工作审核制度,征地项目报批前,必须先行制定拟征地块所涉及的被征地农民社会保障安置方案,并报经相应的人力资源和社会保障部门审核同意。审核主要包括以下内容:本地政府颁布实施的被征地农民社会保障实施办法是否符合国务院有关文件精神;拟征地块被征地农民社会保障实施方案中有关保障对象、项目、标准以及资金筹集情况等内容是否合法有效;征地单位提交的社会保障资金的付款凭证、收款凭证及相应银行的进、对账单;被征地农民社会保障安置方案纳入征地报批前告知、听证等程序的情况;被征地农民知情、参与、表达、监督等民主权利的维护和实施情况等。同时要有规范的相应审核备案程序。二是强化失地农民的利益主体地位,取消集体代替农户参与征地决策的权利,赋予被征地农民参与谈判征地补偿价格的权利征地补偿价格的决定机制应该是被征地农民能够参与并自由表达意愿的谈判机制。
(三)加强土地合理流转,让失地农民重新获取生产资料
根据我国国土资源管理法规,土地占用实行“耕地占补平衡”制度,即占多少补多少,而且是先补后占,从而保证了耕地总量不减少,全国不突破18亿亩耕地红线,从另一个角度讲建设用地虽然占了耕地,但通过“补地”,耕地总量并没有减少,而减少的只是被征地的农民和所属集体的土地。假设从大的方面看,可以认为我国耕地并没有减少,也就不存在失地的问题,然而,在我国农村土地属于村集体所有,国家又没有关于集体土地在村集体之间流转的规定,所以虽然耕地未减少但征地后还是有人失地了。就从庄浪县近年来的情况来看,2008年至2011年共征地834亩,而从2008年开始分别实施南洛河、上洛河、洛河谷地、韩店聂子坪、朱店小湾等5个土地开发整理项目以来共新增耕地11 363.75亩,如果项目新增耕地来补偿失地农民耕地的话绰绰有余,然而,因为项目实施离征地农民较远,无法把项目新增耕地用来补偿被征地农民的失地,而只能交付项目实施当地的群众使用,所以,被征地农民还是失地了。根据我国《中华人民共和国物权法》“第一百二十八条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”和《中华人民共和国土地承包法》“第十条国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第十二条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;第三十四条土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”之规定,在充分肯定了农村土地承包经营权的流转的同时土地流转又限予承包方之间,而承包方之间的流转是农户之间的流转,因此有一定的局限性,根据我国近几年的实践,土地流转也一般在村集体内进行,而集体所有土地在集体之间能否流转和如何流转并未规定。
笔者认为应从以下两个方面来解决这个问题。一是从《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地承包法》入手对土地的跨区域流转加以明确规定,合理引导土地在村集体之间的流转,让失地农民重新获得生产资料。二是《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地承包法》中要对失地农民的重获承包权加以规定,也就是在土地承包期满后,要通过调整让失地农民重新得到承包权,地方政府可以通过地域调整的办法,让被征地农民再一次获取土地,从而从根本上解决失地农民无地的问题。
摘要：随着我国城市化的不断推进,高频率的城镇建设征收了大量集体土地,由土地征收引发的社会矛盾也越来越严重,失地农民权益的保障已成为促进社会经济建设顺利进行必须研究的问题。笔者总结了土地征收过程中的几个突出问题,并提出了相应的解决对策。
征收过程 篇8
参与式民主理论对于土地征收来说,具有价值取向和现实形式上的借鉴性。在价值取向上,它主张要突现公民直接参与的意义,恢复民主的价值选择,回归参与的原本涵义。在当代公共治理理念下,参与式民主理论依然发挥着不可或缺的基础价值功能,可以作为土地征收中公民参与机制建设的指导理念。在现实形式上,它倡导开放性的社会参与,重视社区、基层的直接参与,扩大了直接民主的有效范围,恰恰接应了土地征收作为农村基层工作所需要的公民参与议题。这在一定程度上可以为土地征收中公民参与机制建设提供借鉴。尽管该理论也有不足之处,比如过于强调民主价值,忽视作为公民主体其本身的意愿性,正如韦伯所说:“普通公民对于国家层次的所有决定,是否永远会像公民对于自己家及附近的有关事宜的决定那样感兴趣,是值得怀疑的。”但是就民主政治发展的大方向来看,其进步性多于其局限性。
2 公民参与的现实需求
土地征收中对公民参与环节的遗漏,导致失地农民利益受损,违背中央征地政策精神,造成征收中的抗征抗拆事件不断发生,由此也就构成土地征收中公民参与的迫切现实需要,即公民参与在实证上的必要性,主要表现为以下两方面:
2.1 公民参与缺乏有效的利益表达途径
我国《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当发布公告,并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”从这一条款本身可以看出,农民无权参与能否征地的谈判,也就是说不能过问土地所有权的变更。农民权利只能在方案确定后有所表现,不能在制定方案时发挥作用,是明显的自上而下行为。再者,法律中对于农村经济集体组织和农民通过何种途径何种方式表达自己的意见未作进一步的说明,也导致了实际操作中地方政府对此环节的无意忽略或有意回避。农民是集体土地的拥有者,在土地所有权变更中应该处于主体地位,理应有权参与方案的制定与修改,自始至终保持谈判的主要角色,而不应该反客为主。至少在征地审批前后,土地权利人应该有参与谈判和表达意见的机会,或申请听证的权利。
2.2 公民参与缺乏明确的利益救济渠道
土地是农民最重要的物质生产资料,失去土地意味着对农民最大权益的剥离。根据现行土地管理法律法规的规定,土地权利人对征地补偿方案有异议的,其救济途径是先由县级以上人民政府协调处理,协调不成的,由批准征地的人民政府裁决,对裁决不服再申请复议或诉讼。然而这个规定与《行政复议法》和《行政诉讼法》是存在矛盾的,因为按照这两部法律规定,权利人是可以直接提起复议或诉讼而不是必须先经由县政府协调。两种救济方式的规定不一致,根本原因是现行土地管理法律法规对征地补偿安置行为的定性模糊,即究竟是行政行为还是民事行为,这决定着补偿安置争议是属于行政争议还是民事争议。法律制度的不完善和实践操作中的失范,极易引发群体性事件,导致村民抗征拒拆以及政府强征硬拆的对抗状态。
3 公民参与机制运行的注意事项及原则
由于笔者对土地征收中公民参与机制的研究偏重于应然的层面,而回归到实然层面上来,就不得不面对其在实际操作过程中可能遭遇的困境或无法预知的困难。笔者在此尝试指出其中的注意事项,并提出有助于减少这些困难的部分解决办法,作为粗浅的建议以供参考。
3.1 针对官员理念偏差而导致的形式主义,以教育为原则
公民参与不仅仅是一种操作方法上的创新,其根本上更是一种乡村治理理念的转变。我国实行农村村民自治的基本政治制度,但是很多农村地区多年来并未真正践行,只是简单设立了村民委员会和相关组织,就再也没有其他作为。农村的一些活动甚至只是延续风俗的活动而并非村民委员会主动组织的活动,乡村治理的意识也仅仅是停留在相安无事无为而治的状态,这些现实问题反映了基层官员对于公民参与缺乏深刻的认知,不能从根本上认同理解并决心实施。要想解决这个问题,笔者认为最重要的是教育,来自于中央政府和上级政府的教育,上级政府在下达政策命令时,不应该只是停留在告知执行的层面,更多的是需要进行精神理念的传达,首先使下级政府明白政策的初衷和根本目的是什么,并且在政策制定过程中引入下级政府的参与,以身作则为其树立一个行为榜样,同时可以对其进行民主参与的相关理论和实践方法的教育,使其转变传统观念,树立公民参与的理念,增强为民谋利的意识。
3.2 针对公民素质不高所导致的无序参与,以规范为原则
土地征收这一政策更多涉及的主体是农村公民。对于村民来说,长期依赖的土地家庭联产承包责任制实际上仍然是自给自足的小农经济,与城市地区尤其经济发达城市的情况还是有较大区别。农村地区经济文化相对落后,精神文明建设还不够充分,整体素质不如经济发达地区,村民对于民主参与的认知程度可能也不够高,或者还停留在一个看待新事物的阶段上。参与过程中可能由于初次尝试而出现参与秩序不佳,程序不对,方式不妥等问题;甚至出现趁机起哄、煽风点火、恶意破坏的情况。要想解决这个问题,笔者认为一方面要继续推进精神文明建设,通过宣传和教化来提高法律意识,增强法制观念,加强素质教育;另一方面在现阶段下可以考虑明确秩序和约束机制。具体来讲,比如土地征收过程中,地方政府可以制定相关规范手册供村民阅览学习,以便更好地了解参与的方法和程序;一旦出现明知故犯的情况,就要有相应的警告和约束机制加以解决。
3.3 针对集体行动复杂而导致的搭便车心理,以明责为原则
美国学者曼瑟尔奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中指出:集体行动中存在着不劳而获的心理倾向,后来人们称之为“搭便车”。这类人以他人或群体的思考代替自己的思考,以他人或群体的行为代替自己的行为,或以遥远的传统和惯例作为现在的价值观和行为准则,而行为者本身几乎不用付出任何成本和代价,在众人共同努力的谈判中坐享其成,等待他人竭力争取而来的结果,并分享结果所带来的利益。搭便车心理一旦投射到土地征收中的公民参与过程,则只会导致整体参与匮乏,结果是自己的土地利益无人为其争取,最终可能导致每个人的利益都会受损,损害之后又感到不公,进而采取抗拒状态。对于这个问题的解决办法就是,发挥当地政府的有效职能以及主动性,主动承担起组织的责任,号召和动员每一位利益相关的村民,参与到土地征收这一过程中来,促进其对土地征收的理解,进而转为支持土地征收。同时明确对于事后补救者会有更加不便的程序,使其意识到必须自己对自己负责。
4 结语
本文所关注的是土地征收中公民参与的尽可能详细的设想,但在实际操作中,由于具体情况的复杂性以及环境的多变性,而对于未知困难的预测可能还不到位,比如没有考虑到对于公民参与中的否决者或不合作者的处理方法或处理原则等。这些问题仍有待于在实践中加以细致的区分,设计出针对性的策略与措施,坚持具体问题具体分析。
另外,由于地区经济发展不平衡,有些地方的现实条件可能实现不了上述设想,或者有些设想不符合某些地方的实际情况,所以这些参与方法需要选择性地使用,批判性地看待,灵活性地变通。虽然没有最优方案只有满意方案,但对于最优方案的追求将引导我们更好地实践,并且也只有在实践中才能检验它的实际效果,不断修正和趋向完善。
城镇化建设是民生工程,而嵌于其中的各项大大小小的政策归根结底都是涉及人民群众切身利益的子系统工程。每一项政策要想征得人民群众的理解与支持,就必须建立起公民参与机制。尽管目前我国的公民参与并未形成完整的制度体系,但是有些发达地区已经作为试点正在逐步探索,这将为研究者提供一个良好的参考范本。公民参与是民主政治发展的必然过程,也是历史文明发展的必然趋势。只有在实践中总结经验,大胆尝试,进而以点带面,全面推进,才能走出一条中国特色的民主参与之路,同时这一追求不能仅仅停留在理念之上,最根本的是需要政府与公民的共同努力,我们应该在行动中拭目以待。
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征收过程 篇9
土地是农民赖以生存的根本, 对于欠发达的甘肃, 特别是较为落后的少数民族地区的农民来说, 土地更是最主要的生产生活资源来源, 对他们有着及其重要的生存意义。但随着城市化、工业化进程的不断加快, 建设用地的需求也随之逐年加大, 许多农民土地因各种工业园区、产业园区建设而被征收。甘肃少数民族聚集区一般在最为偏僻的农村, 那里的农民完全依靠农地生活, 他们的土地更是他们全部的生活保障。而且, 那些地区的农民普遍文化少、素质低, 失去土地之后也无法再就业, 除了政府一次性支付的土地补偿款, 基本上就没有其他经济来源。这些都成为了征地过程中最大的问题, 也是政府与农民之间的重大矛盾。
二、甘肃省少数民族分布概况
甘肃是一个多民族的省份。全省现有54个少数民族, 少数民族总人口219.9万, 占全省总人口的8.7%。甘肃省现有少数民族16个, 包括:回、藏、满、土、东乡、等。现有临夏回族自治州及甘南藏族自治州两个自治州。其中包含7各自治县、39个自治乡。两个自治州总面积达17.9平方公里, 占全省总面积的39.8%因调研能力有限, 本文选取了临夏回族自治州临夏县尹集镇为调研样本, 通过入户访谈、查阅资料、过程参与等方式进行调研, 走访了多户被征地农户及乡镇、村干部。尹集镇是临夏县西南片的中心乡镇, 辖13个村民委员会138个村民小组。辖区总面积71.8平方公里。镇总人口35303人, 其中汉族人口20502人, 占总人口的58﹪, 少数民族有回、东乡、保安、土、藏、撒拉六个民族, 计14801人, 占总人口的42﹪, 农业人口28092人, 占总人口的81.8﹪, 农村劳动力19064人。
三、失地农民征地补偿安置情况
尹集镇失地农民主要分布在咀头村、韩赵家村、麻莲滩村和尹集村, 主要是因促进区域经济发展, 政府征用大量农地用于经济开发区及基础设施的建设, 大量失地农民也因此产生。由于尹集镇地理位置较偏, 常住人口少, 基础设施不齐全所以房地产开发项目很少, 此次调查研究并未将房地产开发列入调查项目。
(一) 征地补偿安置形式
在征地过程中, 各地基本上是按照《土地管理法》、《甘肃省实施〈土地管理法〉办法》和《甘肃省基础设施征用土地办法》等规定, 依照被征用耕地村社农民人均占地及种植农产品实际情况, 制定征地补偿安置方案, 统一补偿安置标准执行。
(二) 征地补偿安置标准
四、征地过程中出现的问题
(一) 土地资源浪费严重
1. 由于征地成本低, 规划不合理等因素, 造成被征土地大量征而不用, 从而使得土地资源的严重浪费。
2. 在施工建设中, 施工方因存放建设材料等原因, 占用农民未被征用土地, 且破坏了土地上的作物或土地质量, 使得该土地之后也无法正常使用。
3. 甘肃少数民族聚集区是一个特殊的群体, 他们都有自己的信仰、传统, 在征地过程及规划施工过程中, 不能尊重其风俗习惯, 将其宗教用地设入规划范围内, 征地过程中也没有对这些场地的赔偿做出专门的规定, 使得在征地过程中与农民之间产生很多矛盾。
(二) 征地补偿标准低
1. 失地农民生活问题。
《土地管理法》规定, 征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物费和青苗补助费, 补偿费和安置补助费的总和不得超过被征地年产值的30倍, 甘肃省征地补偿标准中, 临夏县统一年值25080元/公顷, 补偿标准627013元/公顷, 是统一年产值的25倍, 比规定低5倍。并且实行一次性支付补偿费的方法, 农民在土地征收前生活基本靠自给自足, 除了日常生活用品需要购买外, 食物、蔬菜等其他生活材料基本可以自己满足, 土地被征收后, 粮食、蔬菜都需要农民采购, 无形中增加了农民的生活成本, 而随着物价的不断上涨, 失地农民的生活成本也在随之增长, 原有的补偿费不能保证失地农民的正常生活开销。
2. 失地农民再就业问题。
土地是农民的根本, 种地就是农民的职业, 土地被征收后农民就失去了其就业岗位, 失地农民在社会保障体系尚未建立健全的情况下, 一旦未能就业, 也就没有了任何生活来源和社会保障。尤其是在甘肃少数民族地区, 受教育程度低, 大多无技术特长, 素质偏低, 就业和择业观念也比较保守, 失去土地以后年龄、文华程度、技能都成为了限制失地农民再就业的障碍。且政府的不重视及资金的短缺, 使得失地农民缺乏再就业技能培训和服务, 在一定程度上加大了再就业难度。
3. 失地农民社会保障问题。
由于土地被征用后农民的开销增大, 再就业收入减少, 使得养老、医疗、失业等社会保障便成了农民一大心病。甘肃省经济欠发达的农村, 失地农民的低保政策与所征土地挂钩, 但大部分家庭地少人多, 还是要以家庭养老为主, 很容易因为年老、疾病、失地等原因返贫。
(三) 土地收益分配不合理
土地征用过程中土地收益分配不合理表现在以下两个方面:第一, 征地补偿费分配不合理, 农民获得的比例偏低。据统计, 在我国征地补偿费用分配中, 农民只得5-10%, 村集体得25-30%, 县、乡 (镇) 得60-70% (经济体制改革动态跟踪与改革建议课题组, 2010) ;第二, 农地转为非农用地后土地增值收益分配不合理。农用地转为非农建设用地, 会带来土地收益的增加, 发生土地增值。而农民得到的仅为一次性支付的补偿费, 其土地被征收后的经济来源无法保障。
五、对策和建议
笔者尝试根据征地前后土地利用类型提出对失地农民进行分类补偿, 根据被征收土地在征收前后利用类型采取不同补偿措施, 最大限度的为失地农民提供更为适宜的补偿方案, 从而尽可能的保障失地农民的利益。
(一) 土地在征收前为农田, 征收后用于公共交通与公益性用地的
应由政府将部分补偿款直接支付给农民作为一次性经济补偿, 以满足失地农民在土地被征收后基本生活有所保障。并将部分补偿款由政府托管, 用于失地农民社会保障, 以按月发放失地农民生活最低保障、对失地农民进行再就业培训或创业扶持等方式保障失地农民的长期发展及生活保障。
(二) 土地在征收前为农田, 征收后用于开发利用 (建设用地) 的
应由征地单位 (开发商) 将补偿款按照农民意愿或一定比例作为投资, 以股权等形式返还给失地农民, 将收益以分红的方式按年返还给农民;并为失地农民提供一定比例的就业岗位;即节省了征地成本、减少了建设投入, 也为失地农民提供长期生活保障。
(三) 土地在征收前为农田, 征收后空置、未利用的土地
在我国耕地资源相对短缺的情况下, 仍然出现了大量的土地征而不用, 对土地造成了极大的浪费。对出现空置、未利用征收土地的地区, 应对当地征地、规划部门进行问责, 及时对土地进行复耕, 并对此期间造成的农民损失进行补偿。对无法恢复耕地标准的土地以建设用地对待, 进行规划、利用补偿标准以建设用地利用类型与原征收用途之间对的差额对农户进行补偿。
(四) 土地在征收前为河滩、荒地等集体未利用土地, 征收后用于公益性用地的
由政府将补偿款支付给村集体, 用于村集体修路、教育等建设发展项目。对于集体未利用土地在征收后作为建设用地的, 由村集体作为股东、土地为投资方式对建设项目进行投资, 投资收益用于农村建设发展。
(五) 特殊用地的征收
少数民族地区特有的农村集体土地 (如:宗教场所、坟地) , 特色产业用地 (如:牛羊养殖场) 等土地, 因其意义, 不能以一般集体土地标准对其进行征收。应在征地前的勘测、规划阶段就事先进行实地了解, 尽量避免对该类土地的占用;如实须征用, 应对此类特殊用地制定专门的补偿方式。例如:在特定区域内以原被征收土地利用类型划拨土地作为替代场所。
六、结语
补充和完善失地农民问题的研究对维护民族团结、维护社会稳定、构建和谐社会等具有一定的现实意义。本文将研究视角集中在生活状况比一般失地农民更困难的甘肃少数民族地区失地农民身上, 以甘肃省临夏回族自治州临夏县尹集镇为例, 通过对该地区的征地补偿问题的实证研究, 对其征地补偿过程中的问题进行分析, 提出根据被征地土地利用类型完善现有征地补偿机制, 对完善当地征地补偿机制有明显的借鉴意义, 也可为其他地区提供参考依据。
参考文献
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征收过程 篇10
中国在过去30多年中, 经济持续高速发展, 中国经济总量不断迈上新台阶, 2010年超过日本成为世界第二经济大国。但中国还面临着非常严峻的经济和社会发展任务, 中国人均收入水平在世界上的排名很靠后。按人均计算, 中国排在100位以后, 仅是日本的1/10, 是美国的1/11。与德国3.88万美元的人均GDP相比, 中国的人均GDP也只有6000美元。城镇化方面更是如此。根据统计, 截至2013年底, 中国人口城镇化率为53.7%。有趣和巧合的是, 这个比重刚好达到目前世界城镇化比重的平均值, 从下面的世界城镇化地图中可以看出, 西欧、北美洲、澳洲、大部分南美洲、日本和韩国的城镇化比重都超过了75%, 与发达国家比较, 相差30至40多个百分点。
同时, 在中国长期的城乡二元结构下, 城乡居民收入差距不断扩大, 城乡居民权利不均, 公共服务不均。城镇化不应仅仅是农村人口向城镇的迁徙, 更重要的在于改变城乡二元结构, 使经济发展成果惠及更多的人民, 尤其是让失地农民共享社会发展的成果。
二、中国城镇化路径的国际比较———美国、德国、日本的历史经验
统观世界各国城镇化进程, 从国际比较的角度看, 各国达到50%左右时的时代背景各不相同 (表) , 中国2.5亿农民工的数量比日本人口 (1.2亿) 和德国人口 (8200万人) 的总和还要多;或者说它相当于美国人口的 (3.1亿) 的2/3左右。如此庞大的农村人口的流动, 在世界工业化和城镇化的历史上恐怕是空前绝后的。
美国是分散型城镇化模式, 美国的城镇化起步于19世纪30年代, 到1920年时城镇化水平已达到51.2%。主要特征是人口及产业分布相对均衡, 不是以政府而是以市场导向带动城镇化进程, 实现了从摊大饼到精明增长的转变 (“精明增长” (Smart Growth) 主要内容包括强调空间紧凑, 用足城市存量空间, 减少盲目扩张;鼓励乘坐公共交通工具和步行;加强土地利用的混合功能, 保护开放空间和创造舒适的环境;通过鼓励、限制和保护措施, 实现经济、环境和社会的协调) , 国际移民在城镇化进程中起到了不可忽视的历史作用, 同时实现了城乡共同富裕及一体化发展等。
美国城镇化在空间格局上表现为城市沿公路线不断向外, 低密度蔓延式城镇化也带来诸多问题, 包括大量森林、农田、绿地被占用, 造成土地资源的浪费和生态环境的破坏;工作地与居住地的距离越来越远, 在耗费通勤时间的同时, 大幅度提高了能源消耗;居住区过于分散, 商业服务、文化教育等设施难以配套, 加大了基础设施建设的成本;老城区破旧, 设施得不到更新, 商业服务、文化教育、休闲娱乐的优势得不到很好发挥等。
德国的城镇化主要采取多中心型城市分布模式。欧洲国家的城镇化进程虽然也是向城市集中的过程, 但城市规模体系的发展却相对平衡。德国有11个大都市圈, 这11个大都市圈分布在德国各地, 城镇规模不大, 但基础设施完善。德国注重均衡和协调发展, 在城乡建设和区域规划的政策上, 注重形成平等的生活环境, 追求可持续发展。这种城镇化模式不容易造成人口、资源的过度集中和要素资源价格过度高涨, 有利于经济平稳运行。
日本是典型的集中型城镇化模式, 是“一极化”与“分散化”并存, 集中型城镇化模式的特点是在发展初期更容易集中人力、物力, 产生规模集聚效应, 但随着城镇化推进, 城市又往往发展到非均衡和过度集中的状态, 造成城市要素资源价格高涨和经济巨大波动。其城镇化过程可以看作是人口向东海道城市群集中的过程, 近7000万人口 (约占日本总人口的61%) 集中到东海道城市群。东海道城市群面积约占全国总面积的20%, 分布着日本80%以上的金融、教育、出版、信息和研究开发机构, 在日本其他地区则存在“过疏化”的现象。由于日本的城市人口主要集中于东京, 导致房价出现了大幅度上涨, 最终导致泡沫的形成和破裂。
三、征收补偿估价标准国际比较———美国、德国、日本的历史经验
土地征收的实质为把属于私有或者集体财产权的土地转化为公众或国家政府所有, 所谓土地征收的补偿标准是指采用怎样的衡量方式或定价标准对被征收土地的所有权人和相关权利人进行补偿。确定土地征收补偿的估价标准, 关键在于确定被征收人应当获得什么程度的补偿才是合理的、顺应社会经济发展的。世界各国不同的土地制度有着不同的征地补偿标准:
美国的土地征用补偿制度的核心在于合理补偿。美国的土地征收补偿标准是以土地征用前农用地的市场价格为计算标准的, 不仅考虑土地现有的价值, 而且充分考虑土地可预期、可预见的未来价值, 有效保证了被征收者的利益, 即并通过立法来最大限度地保障土地所有者的利益。为防止土地资源过度征用和保障失地农民的正当权益, 与此同时, 还对被征收土地的相邻土地所有者、经营者进行损失补偿, 充分保证了土地所有者的各项土地权益。
日本政府对被征收财产的补偿限于对财产权自体的补偿, 即财产权补偿, 包括收用损失补偿和事业损失补偿, 对土地资源在法律上进行了比较清晰地界定和充分的规定, 确保被征地者获得合理、足额补偿且政府征用土地必须对原地权人给予正当、合理、足值的补偿和赔偿。补偿金额主要包括征用损失赔偿、通损赔偿、少数残存者赔偿、离职者赔偿、事业损失赔偿等, 补偿标准要按照法律规定的办法进行计算:按被征收财产的正常市场交易价格计价, 并按签订合同时的价格计价, 对以后价格变动后的差额不再进行追加。
德国以政府公布土地征收时土地的市场价格为准。补偿的范围主要包括被征收土地或其他征收标的物的价值损失 (即实际损失) , 以及营业损失、因分割造成不动产价值降低、迁徙费、必要的法律咨询费、权利维护费等。
四、对我国城镇化模式与制定征收补偿估价标准的启示
城镇化实际上是一种土地的再分配过程, 涉及农民、集体经济组织、地方政府等方方面面的利益, 在推进过程中必须注意防范可能引发的对立风险。我国正处于城镇化快速发展阶段, 由于时空的差异和国情的独特性, 不可能照搬任何一种成熟的城镇化模式。在资源与环境胁迫条件下, 我国应当充分借鉴世界其他地区城镇化过程中的经验和教训, 结合国情, 因地制宜, 走资源节约、环境友好、生态文明的新型城镇化道路。同时集约型城镇化方向应该坚持。发挥都市圈和城市群的作用, 推进跨区域的经济社会协调管理。加大中小城市产业化发展。根据有关资料, 我们总结以下几点建议:
中国特色的城镇化道路为我们估价行业带来了新的机遇和挑战, 借鉴大多数国家和地区的做法, 根据我国公平原则的基本要求, 国家应当给予因在土地征收过程中相关权益受损的失地农民和农村集体经济组织相当的经济补偿, 征收补偿估价标准尽可能地体现效率、公平的原则, 政府应该制定客观科学的评估办法, 合理补偿数额, 改进补偿费分配方法, 完善征地补偿安置机制, 最大限度地弥补被征收者所受到的损失, 想方设法让失地农民共享社会发展的成果。
中国的城镇化步伐, 不宜太快。由于日本的城镇化速度过快, 导致的一个问题是:人口向东京一极集中和偏远地区人口过疏的问题。而德国的城镇化则较为平缓:它没有任何一个城市人口过度集中或其他地区人口过于稀少的问题。目前, 中国提出了建立十大城市群的设想, 如果能够顺利实现, 那么, 它将有助于避免人口过度集中到少数沿海大城市而导致的人口不平衡问题。
注重中小城镇的发展, 日本德国和美国的城镇化的一个重要特点是, 除了少数大城市或特大城市以外, 同时还存在着很多的中小城市。这些中小城市既有较高的生活水平, 又有较大的活动空间和较为舒适整洁的环境。中国提出的大力发展小城镇建设的方针, 与此有很大的相似之处。因此, 这些国家的经验值得研究和参考。
参考文献
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