土地征收的程序模式

土地征收的程序模式（精选7篇）

土地征收的程序模式 篇1

一、征收程序

德国土地征收程序的法律依据散见在联邦和州的法律中,明确规定征收程序的联邦法律并不多见。法律规定正式程序的典范是建筑法典第104条及以下条款,规定了为执行计划而征收不动产和财产权利的程序。这些规定符合通常的标准。此外,土地取得法第28条及以下条款,也详细规定了征收和补偿程序。所有州也都制定了规范程序的征收法。根据有关规定,征收程序的客体实际上主要是不动产的剥夺或者限制。在特定的情况F,计划确定决议具有征收法上的预决效力。征收的实体适法性因而得到解决。征收程序的客体仅仅是征收的执行,其中特别是确定补偿的数额。在此,以联邦建筑法典的规定为例加以说明。

具体来说征收程序包括以下步骤:(1)征收申请。一般来说,征收机关是上级机关,也就是说通常是大区政府主席。同时,州政府可以通过法令规定,名誉委员可以协助征收机关做出决定。正式程序根据关系人的申请开始。关系人是为执行建筑法典第86条第1款规定的作为征收根据的计划而需要土地的人。申请人主要是行政主体(联邦、州、乡镇),例外情况下也可能是私法主体(在有利于私人的征收案件中)。被申请人是其不动产或者权利因征收而被剥夺的人。(2)口头审理的准备。征收程序应快速进行。征收机关应在口头审理前采取一切必要措施,以使程序尽可能在一个谈判期内结束。征收机关应使所有权人、申请人以及征收对其业务范围意义重大的单位或个人,有机会发表意见。剥夺所有权或应设定地上权的,征收机关在调查事实时,应请地价评估委员会做出鉴定。另外,如果位于建设规划地域范围以外的农业用地被征收作为土地补偿时,征收机关应听取农业机关的意见。(3)征收程序的开始。通过向参加人确定口头审理的日期开始征收程序。应传唤申请人、相关所有权人、土地登记簿中登记的其他参加人和乡镇参加口头审理。即使有关的当事人不出席,也可以对征收申请和其他程序当中需要解决的申请做出决定。值得注意的是,征收程序的开始应以当地惯常方式予以公告,并注明相关土地的名称和在土地登记簿中作为所有权人登记的人的名称,以及与参加人进行第一次口头审理的日期。在公告中应要求所有参加人最迟于口头审理中主张他们的权利,并指明,即使不出席,也可以对征收申请和其他程序当中需要解决的申请作出决定。同时,征收机关将征收程序的开始告知土地登记局。另外,在土地登记簿中登记有强制拍卖或强制管理令的,如果征收程序所涉及的土地是强制执行程序的标的的,征收机关应将征收程序的开始告知强制执行法院。(4)颁发许可。自公告开始征收程序之时起,与征收程序有关的法律行为、计划和分割需要获得征收机关的书面许可。仅在有理由认为该法律行为、计划和分割会导致无法实现征收目的,或者对其造成实质性困难时,征收机关使得不予颁发许可。在公告前期待实施上述的法律行为或计划的,征收机关可以命令,许可义务提前产生。该命令应以当地惯常方式予以公告,并通知土地登记局,(5)合意的达成。征收机关应促使参加人之间达成合意。参加人达成合意的,征收机关就合意制作笔录,并由参加人签字。制作成文件的合意书等同于不可撤消的征收决议。参加人仅就所有人或所有权上设定的负担转让给应予征收的土地达成合意,而未就补偿数额为限向权利人作预先支付,但合意另有其他约定的除外。此后,征收程序继续进行。(6)征收机关的决议未达成合意的,征收机关依据口头审理的结果,以决议的形式对征收申请、其他申请以及所提出的异议做出决定。经一名参加人申请,征收机关应预先就所有权或所有权上设定的负担转让给应予征收的土地,或者就其他因征收所导致的权利变更做出决定。在这种情况下,征收机关应命令,以可能获得的补偿数额为限向权利人做预先支付。征收机关所作的决议应向参加人送达。该决议应包含申请法院做出裁判的许可性、形式和期间等内容。作为行政行为,裁决可以被法院审查和撤消。只有征收机关在征收具有不可撤销性并支付补偿之后,就其执行发布了正式的命令,裁决才能生效和交付执行、(建筑法典第117条)。执行命令直接导致可预测的法律状态变更(建筑法典第117条第五款第1项)。紧急情况下可以适用所谓的提前占有命令(建筑法典116条)。如果征收目的被取消或者没有实现(如开发计划变更或者计划的目的不再需要被征收的不动产),必须回转征收的不动产(即征收回转,建筑法典第102条、第103条)。

二、补偿程序

除了有关征收许可性和程序的规定之外,征收法律还包括有关补偿的复杂规则。这里以建筑法典为例说明。根据建筑法典第93条第2款规定,应当补偿:(1)因征收造成的权利损失。(2)因征收造成的其他财产损失。对细节的问题、特别是不需要或者只需要附带性考虑的估价方法,建筑法典第95条和第96条也作了比较细致的规定。“其他财产损失”主要是结果费用(建筑法典第96条)。关键是做出征收裁决时的流通价格,在提前占有的情况下仍然以决定时的价格为准。与不动产联系在一起的财产性或者强制性权益,如扣押、公务负担、租赁关系等,原则上因征收而终止,但必须同样补偿。补偿采取金钱方式,但可能时也采取调换土地、提供其他权利的方式(建筑法典第99条第101条)。在征收回转的情况下,对以前的财产所有人必须补偿与征收回转有关的损失。补偿数额根据流通价格确定,但不得超过第一次征收时的不动产流通价格(参见建筑法典第103条)。这些规则总体上证实了有关基本法第14条第3款规定的补偿的结论,另外还表明,这些补偿规则对实践中征收的实际执行是有意义的和必要的。

土地征收的程序模式 篇2

一、申请用地

建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明和图件，向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政管理部门申请建设用地，同时填写《建设用地申请表》，并附下列材料：

1、建设单位依法设立的有关证明;

2、项目可行性研究报告批复或其他有关批准文件;

3、土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告;

4、初步设计或者其他有关材料;

5、建设项目总平面布臵图;

6、占有耕地的，提出补充耕地方案;

7、建设项目位于地质灾害地区的，应提供地质灾害危险性评估报告;

8、提供地价评估报告。

二、受理申请并审查有关文件

县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报表工作，对应受理的建设项目，在30日内拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查。

三、审批用地

有批准权的人民政府土地行政管理部门，收到上报土地审批文件，按规定征求有关部门意见后，实行土地管理部门内部 会审制度审批土地。

四、征地实施

经批准的建设用地，由被征收土地所在地的市州、县市人民政府组织实施。

五、签发用地证书

1、有偿使用土地的，应签订土地使用合同;

2、以划拨方式使用土地的，向用地单位签发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》;

3、用地单位持使用土地证书办理土地登记。

六、征地批准后的实施管理

建设用地批准后直至颁发土地使用权证书之前，应进行跟踪和管理，其主要任务是：

1、会同有关部门落实安臵措施;

2、督促被征地单位按期移交土地;

3、处理征地过程中的各种争议;

4、填写征地总结报告。

七、颁发土地使用证

用地单位向当地土地管理部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积、确地权属界限，地籍管理部门注册登记后，由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。

征地拆迁前期工作

一、征地情况调查

征地情况调查，是指对拟被征收土地的村、组实地调查。乡（镇）国土所要负责对拟征收土地的村、组的农业人口、人均耕地、年产值、土地面积等进行全面了解。依据土地登记或者土地利用现状调查的土地权属界线协议书核查土地权属，根据土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果核准土地的地类、面积，确保拟征收土地权属明晰，地类面积准确，基本状况详实。并对各村、组的征地调查情况进行汇总，形成土地分类面积表、征收土地数量及安臵农业人口情况表和建设拟征（占）地土地权属情况表，初步测算拟征地项目的补偿标准，提出初步安臵方案。

二、征地告知

市、县级人民政府在将拟征地依法报上一级政府审批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位臵、补偿标准、安臵途径等，在拟征地所在地的乡（镇）、村、村民小组予以告知３天以上，或者以征地告知书的形式送达给被征地集体经济组织和农户。

征地告知后，集体经济组织和农户在拟征地上抢栽、抢种的青苗(属正常的农业生产活动需要栽种的除外)，抢建或突击装修的地上附着物，以及征地告知前违法违章修建的地上附着物等，征地时不予补偿。

三、征地调查确认

征地拆迁项目负责人及相关乡（镇）、村、组和用地单位、当地国土所负责人一同进入征地拆迁现场，进行调查测量、实地踏勘、核实权属界址（含重建基地用地）。

1、被征收土地权属凡涉及到两个以上村民小组的，现场采界确权时，必须当时在调查图（界桩图）上划出明确界址线，并分别由各组组长签字认可；

2、征地调查时，应准确地确定各村组被征地的土地类别和种植情况；

3、踩界确权时，如出现权属纠纷的，应召集有关村、组协商解决。协商意见不一致时，按地籍管理规定报有关部门确认；

4、征地范围内迁坟较多的，需要在电视台和报纸上公告的，应联系公告；

5、征地调查时，查看资料要完整，实地踏界要准确；调查中发现与征地方案不一致时要复核相关资料，发现问题要及时上报；

6、要搞好征地范围内（含重建基地）水利、水电设施的调查。

征地告知后，应对拟征地的权属、地类、面积以及地上建筑物面积、数量等现状进行调查。调查结果由被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人拒不签字盖章的，当地国土资源部门可以采取照像、摄像等方式取证，并将取证结果予以公证，作为实施征地补偿安臵的依据。征地告知书或公告书以及征地调查结果确认书是征地报批的必备材料。因特殊情况，没有征地调查结果确认书的，当地国土资源部门要附情况说明。

四、征地报批

由市、县级人民政府土地行政主管部门组织。

征地拆迁工作程序和要求

一、项目受理

凡征地拆迁项目，用地单位完成征地审批或农用地转用批准程序后，凭市局用地科通知交征地拆迁所受理，并提供项目相关资料。

征地拆迁所根据项目建设要求将项目安排到工作小组，并提出工作、时间要求，指定项目负责人，正式开展工作。

二、拟订《征收土地公告》（一公告）

征地方案经依法批准后，被征地所在地的市、县人民政府应当在收到征地方案批准文件之日起10个工作日内，在被征地所在地的乡（镇）、村、组以书面形式公告。

征用土地公告应当包括下列内容：

（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；

（二）被征用土地的所有权人、位臵、地类和面积；

（三）征地补偿标准和农业人员安臵途径；

（四）办理征地补偿登记的期限、地点。

三、张贴和送达《征收土地公告》

1、应将公告（大号）、征收土地的审批红线图张贴在被征收土地的现场四周和被征地单位所在地（人口居住集中地），同时将公告（小号）送达到被征地的有关乡（镇）、村、组及当地国土所。

2、张贴和送达公告时，应邀请有关乡（镇）、村、组及当地国土所有关人员参加，并签署送达回执和采取照像、摄像等方式记录当时张贴和送达公告情况。同时负责向村、组宣传解释有关政策，解答提出的有关问题。

四、征地补偿登记与复核

根据征地调查和国土（分）局确权资料及公告内容，征地拆迁项目负责人组织相关乡（镇）、村、组和用地单位、当地国土所负责人一同进入征地拆迁现场，进行征地补偿登记与复核。

（一）被征收土地单位基本情况，土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿的情况以及水利、水电设施补偿的情况（含重建基地用地）的补偿登记和复核。

1、各种补偿登记应有村、组长或所有人签字；

2、基本情况登记中，农业人口数以村统计报表为依据，出 现较大争议时，以派出所户口为准（扣减近期迁入的空挂户）；剩余耕地以村统计报表数为依据核减近期征地数，并在备注栏中说明有关情况。出现争议时，以费改税时的数据为准；

3、各村被征收土地的总面积及地类面积以国土（分）局确权资料为准。登记中出现差异时，应说明情况，并由村委会写出书面报告，待核实查证按有关规定确认；

4、青苗补偿和地上附着物补偿按现状登记确认。

（二）被拆迁的房屋及附属设施调查

1、核查每户的户口簿（常住人口）、土地使用证（或建房审批手续），并在房屋及附属设施调查表上详细登记；

2、确定房屋结构类别、建房时间，绘制每户的房屋面积计算草图和房屋间的相对位臵图，并标明丈量尺寸；

3、分类、分规格记录好附属设施的清点丈量情况，对于独立水、电及三相电、门面等其他项目，要登记有关证件编号、名称，并做好相应的核查，有关证件要有复印件；

4、对于《常德市征地拆迁管理办法》和有关补偿标准中没有明确规定的项目，应逐户逐项核查，登记在册。然后根据有关规定，结合市场情况和使用情况，分户分项提供预算清单；

5、调查完毕后，编制拆迁户家庭成员与常住人口基本情况表，初步确定原拆户和分户数量。重建安臵户数以国土（分）局的资格审查公告为准；

6、所有调查的数据都必须有被拆迁户的签字。

（三）被拆迁房屋及附属设施的补偿登记与复核 项目小组根据现场调查记录，整理、计算、填写地上附着物补偿登记表，复印后发到各拆迁户，请各拆迁户自行清点、核查。然后逐户上门核对，并由各拆迁户选择安臵方式后，签字认可。

补偿登记的内容要准确、真实、完整。

五、编制征地拆迁安置补偿预算方案

根据征地补偿登记、房屋及附属设施补偿登记以及水利、水电设施补偿登记资料，按照征地拆迁补偿有关政策测算各村、组、单位及个人的各类补偿，并编制该项目的征地拆迁预算方案和实施方案（含重建基地及重建基地道路、给排水用地等补偿）。

编写征地拆迁补偿预算方案（文字方案）应包括下列内容： ①征地项目情况概述（包括重建基地用地情况）②被征地单位基本情况概述

③征地情况概述（含各组地类情况）

④拆迁情况概述（含分户情况和建房安臵情况）⑤征地拆迁补偿安臵依据 ⑥征地拆迁安臵途径 ⑦征地拆迁直接费用（含征地范围内水利、水电设施补 偿及重建基础设施费用）及各部分组成（要求有计算公式）

⑧其他情况说明

六、签订工作协议（委托协议）

审批后的征地拆迁补偿安臵方案应明确工作方式、总费用、征地拆迁直接费等，然后与用地单位签订委托协议。

七、拟订《征地补偿安置方案公告》（二公告）

市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安臵方案并予以公告。

征地补偿安臵、方案公告应当包括下列内容：

（一）本集体经济组织被征用土地的位臵、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安臵的农业人口的数量；

（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；

（三）安臵补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；

（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；

（五）农业人员的具体安臵途径；

（六）其他有关征地补偿、安臵的具体措施。

市、县人民政府国土资源部门根据经批准的征地方案，会同有关部门拟订征地补偿安臵方案，并将征地补偿安臵方案在 被征地所在地的乡（镇）、村、村民小组公告３天以上，同时告知被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿标准、安臵途径等有申请听证的权利。

八、张贴和送达《征地补偿安置方案公告》

1、应将公告（大号）张贴在被征收土地的现场四周和被征地单位所在地（人口居住集中地），同时将公告（小号）送达到被征地的有关乡（镇）、村、组及当地国土所。

2、张贴和送达公告时，应邀请有关乡（镇）、村、组及当地国土所有关人员参加，并签署送达回执和采取照像、摄像等方式记录当时张贴和送达公告情况。同时负责向村、组宣传解释有关政策，解答提出的有关问题。

九、征求、收集有关村、组和农户对《征地补偿安置方案公告》的意见

《征地补偿安臵方案公告》张贴后，在该公告规定的期限内收集被征地范围内各有关村、组对征地补偿安臵方案的意见。有无异议均要求村、组以书面形式反映并签章。对要求召开听证会的，还应组织召开听证会，并做好笔录。

国土资源部门拟定征地补偿安臵方案时，应当听取被征地农村集体经济组织和农户的意见。被征地农村集体经济组织或农户申请听证的，应当在告知后５个工作日内向当地国土资源 部门提出书面申请，逾期未提出申请的，视为放弃听证，对放弃听证的要作出书面记载。对申请听证的，当地国土资源部门应当依法组织听证并在组织听证会的７个工作日前通知申请人。国土资源部门组织听证时要做好听证笔录，并以此作为拟订的征地补偿安臵方案的附件，报市州、县市人民政府。确需修改征地补偿安臵方案的，应当依照有关法律、法规和经批准的征收土地方案进行修改。

十、报批征地补偿安置方案

依据国家、省有关法律、法规和常德市征地拆迁有关政策、补偿标准，对村、组返回的意见要及时予以研究处理，需要按政策调整的必须调整，然后填写好征收土地补偿安臵方案审批表，报市人民政府审批。

1、报批征地补偿安臵方案时，应附上征地的各种补偿登记表、征收土地公告、征地补偿安臵方案公告和有关村、组的返回意见及采纳情况说明。召开听证会的，还应附听证会的笔录。

2、对于村、组返回的意见，要及时给予答复。

十一、拟订征地拆迁补偿实施方案

根据审批的征地补偿安臵方案，拟订该项目的征地拆迁补偿实施方案（含重建基地及重建基地道路、给排水用地等补偿）。

拟订的征地拆迁补偿实施方案应包括下列内容： ①各村、组征地补偿清交单

②各拆迁户及单位建（构）筑物及其他设施补偿清交单 ③各村、组征地补偿汇总表

④各拆迁户及单位房屋补偿汇总表

⑤水利设施补偿及重建基础设施费用汇总表 ⑥该项目征地拆迁补偿实施方案审批表

十二、报批征地拆迁补偿实施方案 报批时提交下列资料：

1、各种补偿调查、登记表，各种补偿清交单各1套；

2、各种补偿汇总表、征收土地公告、征地拆迁补偿方案和征地拆迁补偿实施方案审批表各2份。

十三、签发征收土地补偿（含水利、水电设施补偿）通知书，付补偿费。

根据批准的征地补偿安臵方案，签发征收土地补偿（含水利、水电设施补偿）通知书，并支付补偿费。

1、征收土地补偿通知书的补偿内容应和批准的征地补偿安臵方案相一致。

2、补偿费分二次支付，先支付总额的70%，交地后再支付全部余款。

3、送达征收土地补偿通知书时，补偿通知书必须当面送达 到被补偿单位，领取补偿费的单位应在送达回执上签字。如果拒签，可留臵送达，但应有乡（镇）、村、组及当地国土所在场人员签字证明。

4、土地补偿费、安臵补助费一律转帐支付到村、组。领款单位应先开出收据，收据背面应有乡（镇）、村、组三级负责人签字。其他费用支付给所有者。

十四、交付重建基地

在支付70%征地补偿费后，交付重建基地。

十五、向被拆迁人告知其房屋及附属设施的补偿事宜 根据征地拆迁补偿实施方案，逐户上门查漏算帐，解释拆迁安臵政策，告知被拆迁人其房屋及附属设施补偿事宜并要求他们在清交单上签字确认。

1、项目负责人会同有关人员逐户上门宣传解释房屋拆迁及附属物补偿的政策依据，向被拆迁人逐项通报房屋及附属设施的补偿情况和补偿费用，搬家拆房及腾地的时间。

2、要征求被拆迁人对补偿情况的意见。对被拆迁人提出的问题，要做好耐心细致的政策解释工作。

3、对不愿意在清交单上签字的被拆迁人，应不少于三次上门做工作，并做好谈话记录争取被拆迁人在清交单上签字。

十六、签发房屋及附属设施补偿通知书，付补偿费 根据征地拆迁补偿实施方案和拆迁户签字的补偿清交单，签发房屋及附属设施补偿通知书，并支付补偿费。

1、补偿清交单经该被拆迁人签字并按手印后，才能填写房屋及附属设施补偿通知书；

2、清交单上被拆迁人拒绝签字的，其清交单后应附上不少于三次上门做工作的谈话记录，记录中有村、组二人以上参与人员签字，方可填写房屋及附属设施补偿通知书。

3、补偿通知书中的拆（腾）房交地时间，应根据工作进度或工作责任书中规定的交地时间来确定，确保按时交地。

4、补偿通知书应和补偿清交单一致。

5、送达房屋及附属设施补偿通知书时，补偿通知书必须当面送达被拆迁人，被拆迁人应签署送达回执。如果拒收（拒签）可留臵送达，但应有村、组（或乡（镇）、当地国土所）二人以上签字证明。

十七、房屋验收、付余款

验收房屋情况，按补偿通知书付余款，并处理遗留、遗漏等问题。

1、要求被拆迁人按补偿通知书中规定的交房时间搬家，并讲明给予补偿的房屋及附属设施被拆迁人一项都不能拆走，如拆一项就扣一项的款。处理好水、电、电话和有线电视等事宜。

2、对不听劝告且无正当理由故意拖延交房的，要严格补偿通知书中的规定，取消其按时搬迁腾地奖，并相应罚款，从余款中扣除。

十八、办理限期腾地和申请强拆手续

1、对无正当理由，拒不接受补偿，不领补偿费，不交房腾地的被拆迁人，经反复做工作，解释仍不听劝告的，由项目负责人填写《限期腾地申请表》，向市局法规科申请办理《责令交出土地通知书》，并提供相关资料。

2、对于市局下达《责令交出土地通知书》后，被拆迁人不如期交房腾让地的，由项目负责人填写《请求法院强拆申请表》，由项目负责人与本处法律顾问会同市局法规科办理申请法院强拆的有关手续，并提供相关资料。

征地补偿安臵方案经依法批准后，征地补偿安臵费应在３个月内全额支付到位。对未按期全额支付到位的，市、县人民政府不得发放建设用地批准书，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。征地补偿费用全额支付后，被征地的农村集体经济组织或农户拒不领取征地补偿费用、拒不腾地的，由市、县级国土资源部门依法责令限期腾地；逾期不腾地的，可以申请人民法院强制执行。

十九、交地前的准备

1、由项目负责人通知有关乡（镇）、村、组近期交地，乡（镇）、村、组如有什么问题，由项目负责人负责做好解答及其他有关工作。

2、督促村、组对青苗的补偿及时到位，其他征地补偿费的支付情况向村民讲清楚。

3、与市局用地科联系是否同意近期交地。

二十、组织召开交地会

1、由项目负责人提前二天通知用地单位、市局用地科、国土武陵分局、当地国土所以及有关乡（镇）、村、组参加交地会。大型或重点工程还应通知市、区两级领导和重点办。

2、交地会应做好到会人员签名和会议记录。

二十一、处理遗留问题，付清征地补偿余款

根据交地会要求，处理好交地会上应落实处理的问题，按规定付清征地补偿的余款。

二十二、总结归档

土地征收的程序模式 篇3

关键词：行政规划；征收；行政程序；公众参与

中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）06-0115-02

一、“公众参与”与行政程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称新《条例》）颁布已经整整两年，然而其实施效果与公众之期待仍有较大差距：一方面，新《条例》较之前的《城市房屋拆迁管理条例》在规范行政程序和完善权利救济方面有了较大的进步；另一方面，新《条例》在司法实践中是否能够充分发挥保障公民权利的功能，还有待观察。本文以新《条例》第九条第二款为中心，从行政程序法角度探讨其在行政诉讼中适用的可行性与可能性。

“公众参与”作为行政程序法上“正当程序”的必要组成部分已成为常识[1]，我国的行政程序法律规范中的听证制度、信息公开制度等与公众参与相关的制度也日渐完善。但有些“公众参与”相关条款只是原则性宣示而缺乏具体操作步骤和追责机制，使得这些条款成为具文。具体到新《条例》，其第九条第二款明确把公众参与、专家论证作为制定详细规划的必要程序，更有利于规范决策和规划的制定，以及从源头上保障公众对房屋征收的知情权和参与权[2]。强调作出征收决定的具体程序的合法性来否定被征收人的主张，认可了整个具体行政行为的程序合法性。那么，本条款对于行政行为的程序控制在司法上到底有何作用便值得去探究。

二、对新《条例》第九条第二款的分析

首先，从行政立法的宗旨出发，《条例》第九条第二款属于规划控制条款，与旧《条例》相比，本条款意图构建对行政征收之前的行政规划的有效控制机制，正如王锡锌教授所言，“规划”才是规范征收保护私有财产的真正“源头”[3]。而且，规划在很大程度上决定征收范围，规划一旦确定则很难补救[4]。最初新《条例》的草案中并无此条款，本条款在草案第二稿中才出现，以凸显规制规划行为的重要性。从行政程序法的角度来说，本条规制的对象是行政规划，遵守行政程序在此显得尤为重要。从其他相关的法律规范角度来说，本条款对应《城乡规划法》第二十六条第一款，有上位法依据；同时，依据《政府信息公开条例》第十条和第十一条，对于行政规划的论证的相关信息也属于政府主动公开的信息范围，这也为《条例》第九条第二款的实施提供了可行的配套措施。在已经存在法律和行政法规规范的情况下，《条例》不作重复性规定而用概括语言进行设定程序性要求，正是为了强调行政规划中公众参与的重要性[5]。

其次，从新《条例》的整体角度来看，第九条作为第八条“公共利益”的延续，也存在着界定和限制公共利益的功能，第九条第二款是对征收决定的首层限制。从行政程序角度来讲，本条款也是房屋征收补偿的行政行为的程序起点。既然规划程序和之后的具体的征收决定程序属于同一章，那么本条也应当与之后的具体的程序规定一样，具有同等的程序约束力和司法适用性。

从以上两点，可以看出：在行政诉讼中，被征收人以征收人的征收前的规划行为程序违法为由请求法院撤销政府的征收决定从法律规定和立法精神上来讲是完全可行的，而且还能够发挥原告在行政诉讼举证方面的优势：行政机关必须有充足证据证明其征收前的行政规划行为符合法定程序，这能够对行政机关的行政规划行为和征收决定的决策起到有力的制约作用。另外，被征收人选择从行政规划家督主张行政机关程序违法，说明被征收人在维权的时候视角更为宽广，策略选择也更为理性。新《条例》将《城乡规划法》中的规划程序和房屋征收程序联系起来，显然是为原告主张被告违反行政程序提供了一个新理由。

然而，新《条例》第九条第二款在实践中也存在着被虚置的危险。本条使得抽象的行政规划与被征收人具体的权益产生联系。《城乡规划法》第二十六条属于抽象规定，在新《条例》出台前，原《城市房屋拆迁管理条例》第三条虽然规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划”，但并没有对行政规划的做出进行程序性限制，而《城乡规划法》第二十六条是否能够作为否定拆迁行为程序合法性的理由，则并无明确说法。新《条例》将征收和拆迁分离，并在征收程序中明确将公众参与和科学论证作为行政征收的合法性要件，以保证规划的科学性和民众的可接受性，正如有人认为，新《条例》第九条第二款的规定，意在防止“伪论证”的出现，而为达此目的需要建立论证司法审查制度[6]。那么，城乡规划材料，包括做出城乡规划材料的程序记录，都是行政诉讼中法院审查的对象。这实质上是司法权的扩张。而对行政规划的司法审查，其实质是对公共利益的限制。如果说新《条例》第八条关于公共利益的界定主要是针对行政机关，在行政诉讼中法院可以通过对第八条的复述而避免对“公共利益”做出具体的认定，那么，第九条第二款则表明：未经广泛征求社会意见并科学论证，以实现公共利益作为前提的行政规划是可撤销的。面对原告以具体的理由主张个案当中涉及的行政规划程序违法，法院很难简单否定。但如果一旦认定行政规划未经广泛征求意见和科学论证（或者论证不科学），则撤销的不仅仅是具体的征收决定，同时还要撤销全部或部分行政规划。这种风险是法院所不愿承受的，法院既不愿刺激行政机关，也不愿激被征收人。而且在诉讼中，适用本条款可能导致法院对抽象行政行为的审查，进而直接突破《行政诉讼法》的规定，如下图所示：

因此，在行政诉讼中法院要判断规划行为的程序合法性，首先要判断行政规划是具体行政行为还是抽象行政行为，但是对具体行政行为和抽象行政行为的区分应当在立案审查之时完成。此类案件特殊之处就在于，被征收人起诉并非直接针对行政规划行为，作为征收决定上游行为的行政规划行为并不能在立案时予以定性。

三、结论

从法律和行政法规的立法原意出发，新《条例》第九条第二款本身应该是被征收人的杀手锏，它将行政程序对征收的规制回溯到征收的上游行为：行政规划。这一规定不仅为《城乡规划法》第二十六条在行政诉讼中的适用开辟了途径，同时也使得行政程序的规制彻底贯穿了国有土地上房屋征收和补偿的整个过程。但是，本条款的司法适用意味着法院将承担起更大的职责，也有可能导致法院对抽象行政行为的合法性审查，在《行政诉讼法》等相关法律修改之前，法院在实践中并不大可能从行政程序的角度来适用本条款，被征收人在行政诉讼中试图以该条款为依据申请法院撤销行政征收决定，应该会是徒劳的。

在新《条例》颁布后，政府在按照旧《条例》的思路，主张城乡规划与征收拆迁的绝对分离，则有狡辩之嫌。如果政府要避免在此处出现尴尬，要么严格遵守行政规划的法定程序，认真进行意见收集和科学论证，或者将规划草案提交同级人大或人大常委会，由权力机关通过，则可规避这类风险。从被征收人角度来说，新《条例》第九条第二款仍然应当作为其维权的重要依据之一。尽管在诉讼中，被征收人“釜底抽薪”的可能性不大，但如果政府在行政规划的制定方面真有程序瑕疵，则被征收人应当依据法律法规维权。本条真正落实，一要靠行政机关自身程序意识的增强，二要靠法院的通过行政诉讼进行监督。只有让行政机关意识到违反行政程序的风险，监督才能够起到实效。

参考文献：

〔1〕汤德宗.行政程序法论[M].台北：元照出版公司，2005.65.

〔2〕褚建好，等.国有土地上房屋征收与补偿实务指南[M].北京：中国政法大学出版社，2012.46.

〔3〕王锡锌.国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用[M].北京：中国法制出版社，2011.54.

〔4〕薛刚凌：国有土地上房屋征收与补偿条例理解与运用[M].北京：中国法制出版社，2011.53.

〔5〕国务院法制办公室农林城建资源环保法制司.国有土地上房屋征收与补偿条例[M].北京，中国法制出版社，2011.47.

论农村土地征收程序的完善 篇4

一、我国土地征收程序存在的主要问题

1、征地程序粗糙, 无专门的行政程序法

我国《宪法》第10条第3款规定:“可以依照法律规定对土地进行征收”, 但是相关征收程序法律散乱, 相互矛盾, 缺乏章程, 对土地征收程序的规定也极其简单、粗糙。例如, 关于“征地补偿安置方案”的确定, 只是在《土地管理法实施条例》25条3款对此作出了简单规定:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案, 会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。”但这一规定也仅仅涉及了方案确定的主体, 并不涉及其他任何内容。被征收土地的所有权人、使用权人无权参与“征地补偿安置方案”的确定过程, 在此项设计上权利全归于行政机关单方, 农民丧失了应有的话语权。追究其原因, 皆因我国缺乏重视程序的法律传统所致。在没有专门的行政程序法的情况下, 我国对土地征收程序并没有一个严格的规范界定, 这是导致我国农村土地征收过程中程序失范的重要理论原因。致使法律的制定与实施的对接及执法人员与被征地农民的对接无法可依, 出现征地过程中忽略程序、搁置程序或简化程序的局面, 最终都直接或间接导致了征地目标扭曲或目标模糊, 很大程度上损害了农民的正当权益。

2、征地信息公开程度低且缺乏农民参与

依据《土地管理法》第46条和48条的规定, 我们了解到, 政府在土地征收中占据着主导权, 从土地征收计划的形成, 到征收补偿方案的确定, 完全都由行政机关决定并实施, 而作为征收利害关系人的集体和农民在整场游戏只是充当了一个可怜的观众, 不仅无法企及征地计划, 对于补偿方案也是政府公告后才得知。他们在征地前就被剥夺了知情权、协商权和申诉权, 几乎处于任人宰割的地位。这种政府主导式的土地征收, 就无法避免暗箱操作行为的发生, 无法保障程序的公开性、公平性, 以及保护被征地者的利益的公正。

另外, 《土地管理法实施条例》第25条规定了“两公告”制度 (指征收土地方案、征收补偿方案的公告) 和听证制度, 但实际上只是让农民到指定单位办手续的“通知书”, 因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的, 此时, 对农民提出的意见也只有在确需修改的情况下才改动方案, 极大地限制了农民的参与权[2]。同时, 由政府主持听证制度, 征求各方意见, 协调争议, 协调不成, 还是由政府进行裁决, 打击了农民的积极性, 使得农民不敢说真话, 农民有苦不敢诉, 听证制度也便失去了它所存在真正价值。

3、对被征地者的司法救济措施不足

目前, 我国在《土地管理法》及其《实施条例》中, 都明确指出, 农民的争议解决只存在两种方式:行政机关的协调和行政裁决, 且行政裁决具有终局性, 农民没有向司法机关寻求救济的权利。因此我国在土地征收过程中所产生的纠纷基本上是由行政机关最终解决, 致使政府享有的征收权基本上不受约束和监督, 而被征收方连起码的司法救济权都没有, 导致有些地方政府滥用土地征收权, 同时也极易造成对被征收人利益的严重损害。

二、土地征收程序完善的建议

1、土地征收的专门立法, 专设“土地程序”章节

在国外, 对于土地征收, 几乎各国都有一部专门的法律予以规定。加拿大的《联邦及安大略土地征收法》, 阿尔伯达省的《阿尔伯达省土地征收法》。而英国更是在很早之前便已经有了独立的土地征收法, 英国的《1965年强制购买法》 (Compulsory Purchase Act 1965) , 《1981年土地征收法》 (Acquisition of Land Act1981) 。

而我国从拟定建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、到拨付发证, 都无一部专门的法律给予明文规定, 可以说无法可依是目前征地程序混乱的主要原因。因此, 我们认为, 我国应当建立专门的土地征收法律或以专章规定土地程序, 明确、集中、清晰地将土地程序规定下来, 土地征收目的合法性审查应当纳入程序中, 明确界定“公共利益”, 将事前审查与事后审查结合起来, 保障征地利害关系人在程序上的权利, 充分尊重被征收方的主观意愿, 加强公众参与度。

2、增加保护被征地人的相关程序

2.1加强信息公开, 增加土地征收方案制定的协商讨论程序。土地征收的过程应是一个公众全程参与的过程, 即公众的知情权、参与权以及申诉权全部得到保障的过程, 这就要求我们须要做到征地信息公开化。例如, 英国对补偿的金额的纠纷, 先由被征收人与征收人协商, 若双方协商不成, 应就补偿争议提交给土地法庭裁判, 若不服, 被征收人还可以上诉[3]。而在我国, 则是由政府单方面制定好补偿方案, 农民只能被动的接受, 没有丝毫的介入权和选择权, 而这无疑是不可取的。

我们认为, 实现征地信息公开化, 必须要做到公告及时和准确, 不得有丝毫偏差, 要及时告知第一手的资料, 不得欺骗与隐瞒农民。同时引入协商讨论程序也是关键。首先, 征收者与被征收者应对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商;其次, 若达成一致, 须公开补偿收支费用程序, 公布补偿费用的收支状况, 公告补偿方案。

2.2加强程序监督, 严格进行听证程序。我国在征地范围的决定权、征地批准权、赔偿方案确定权等皆掌握在行政机关一人手中, 为打破目前行政机关独揽大权, 既当运动员又当裁判员的局面, 弱化公权力本身的优势保护弱势农民一方权利极为重要。对此, 美国和加拿大在土地征收公告发布后, 被征地人可参与征地补偿制定等一切征地程序并且拥有要求进行听证的权利[4]。以此为参考, 结合我国现状, 我们认为, 加强对行政机关的外部监督, 严格进行听证制度是必要的。听证程序实施不到位, 被征对象就会丧失充分的话语权。实践中, 某些地方政府认为实施听证程序会引发村民的各种反对意见, 基本将此项程序直接忽略掉。这与正当程序原则相去甚远。其次, 实施听证的听证人选也具有暗箱操作的嫌疑, 使听证制度仅为一个过场的形式。所以, 第一, 我们要建立听证制度的跟踪监督制度, 上级部门加大执法力度, 严厉打击“暗箱操作”现象;第二, 要发挥群众的作用, 实行有奖举报;第三, 发动传媒参与监督, 将不法行为进行曝光, 保证听证程序的公开进行。因此, 严格进行听证是必不可少的, 可以充分听取被征收人和利害关系人的意见, 实现农民的积极参与。

2.3建立征地纠纷的司法裁决机制。应充分保障农民对于违法的行政行为应有的申诉权, 该权利是其对抗非法行政决议的重要权利。只有保障了农民的申诉权, 才能对农民起到公平的救济。以各国为例:美国法院起着保障申诉权得以实施的权利;日本的征地委员会负责审查征地的行政裁决;在英国和加拿大, 土地权利人可以直接对土地征收的合理性以及合法性提起公诉;新加坡上诉委员会, 专门负责处理、裁决双方的争议。可见, 世界各国都极其重视申诉权的保护, 一般都拥有专门的司法裁决机制以保障被征地人的权利实现。我国土地征收程序缺乏司法审查救济方式, 这有悖于现代法治的基本要求。

我们认为, 司法救济的完善:首先, 应当遵循司法独立原则, 减少行政机关的干涉。如, 将人民法院作为中立的第三方, 只以法律为准绳, 依法办事, 不受政府权力因素的干扰, 隔离政府与法院的的“特殊关系”;其次, 应坚持便民利民原则, 增强对被征地者的合法利益的维护。如, 建立专门的诉讼委员会或者是征地纠纷仲裁机关;最后, 适当应用合理合法原则, 实现国家利益与私人利益的平衡。

三、结论

结合上述分析, 我国当前在征地过程中出现忽略程序、搁置程序或简化程序的局面, 已经直接或间接的导致了征地目标扭曲或目标模糊, 不可长久放任。为弥补我国程序上出现的漏洞, 当务之急应该规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制, 抓紧借鉴国内外土地征收的先进经验, 结合我国国情加紧修订有关专门的土地征收的法律法规。同时, 实现信息公开, 严格执行听证程序, 保障农民前期的参与权;建立征地纠纷司法救济, 保障农民后期的申诉权。有效缓解征地过程中的各种矛盾。

参考文献

[1]王兴运.中国土地征收补偿法律制度研究[A], 转引自杨紫火亘.经济法研究[C], 北京大学出版社2005.

[2]李强.《中国土地征收法律制度研究》http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=17110.

[3]陈凌, 《论我国土地征收征用正当程序的完善》, 载《江西社会科学》2009年第12期, 第138页。

国有土地房屋征收程序 篇5

根据宪法和物权法的规定，征收决定的作出必需依照法律规定的程序和权限。国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，弥补了国有土地上的房屋征收程序方面的法律空白。为此谨归纳《国有土地上房屋征收与补偿条例》在这方面规定的12个环节如下：

1．对征收范围的确定

建设项目的立项需要选址，选择地址无疑要对拟征收范围内建筑、居民、环境等社情、民情进行调查摸底，进行比较，进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，从而选择征收成本最低、对被征收人影响最小和公共利益最大的方案，为制定补偿方案提供依据。

《国务院关于加强法治政府建设的意见》中规定：“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”

2．进行规划审查和计划的编订

项目在选址后就要进行规划审查，发现确需征收房屋的各项建设活动，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的应当喊停。如是规划依法可以调整，应按照法定程序变更规划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”

保障性安居工程建设、旧城区改建，确需征收房屋的应当纳入市、县级国民经济和社会发展计划，方可实施下一步工作。

3．建设项目的立项

既然征收单位、个人的房屋是为了用地，所以用地项目依法立项是第一关。在该项目报请立项前需要进行可行性研究，并根据行政法的比例原则，确定最佳方案。

4．拟定征收补偿方案

市、县级人民政府作出征收决定前需要由房屋征收部门拟定征收补偿方案。征收补偿方案应当包括征收方案和补偿方案两方面，具体内容应当有征收的详细理由、如何补偿、补偿的落实等诸多方面。

5．论证征收补偿方案

条例规定对于征收补偿方案市、县级人民政府应当组织有关部门论证。有关部门，广义的理解则是实现公共利益有关系的部门都应当参加。比如是一个环境保护项目，那么环保部门则应当参加。是一个教育项目，那么教育部门则应当参加。狭义的理解，则至少是立项、土地、规划等部门必须参加。既然是论证，那么在形式上论证会应当形成论证报告供政府参考。

6．对征收补偿方案征求公众意见

除了论证，条例规定对征收补偿方案应当征求公众意见。征求意见前则应当公布征收补偿方案，至于公布的形式应当以保证公众能知晓。征求意见的期限不少于三十日。

7．修改征收补偿方案

修改征收补偿方案有两种情况。一是对征收补偿方案征求公众意见后，市、县级

人民政府结合公众意见对征收补偿方案进行修改。修改完成后，市、县级人民政府应当将征求意见的情况和征收补偿方案的修改情况及时公布。公布的内容应当能全面反映征求意见的内容、意见是否采纳、采纳的理由、修改的原因等方面。

二是举行听证会后的修改。

根据条例的规定，在旧城区改建中征收房屋中如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例的规定要举行听证会，那么市、县级人民政府应当根据听证会的情况修改征收补偿方案。

8．听证

依照国务院2010年10月10日通过的建设法治政府的29条规定，在房屋征收过程中，政府的每个涉及公共利益的行政决定都应当举行听证。政府的每个涉及他人重大利益的行政决定都应当告知利害关系人有申请听证的权利，如果利害关系人申请，那么就必须组织听证。

此外，条例在因旧城区改建的房屋征收中，如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例的规定，那么市、县级人民政府则应当组织听证会。听证会由被征收人和公众代表参加。被征收人应当是指所有的被征收人，不是被征收人代表。对于公众代表如何产生、听证会如何召开条例没有规定，有待于相关的实施细则对此予以明确。

9．社会稳定风险评估

征收条例第12条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。这个进行社会稳定风险评估的规定过去是没有写入法律的。

那么评估报告谁来写？有关规定没有明确。实务中很久不是律师来写，而是政府信访局、拆迁办，维稳办等机关来写。但最后他们都不写了，因为不好写。有的地区请律师来写。对此，我是支持的，我认为不论是律师个人来写还是以中介组织来写，肯定比政府机关写要好。

10．讨论决定

如果房屋征收决定涉及的被征收人数量较多，那么作出征收决定前应当经过政府常务会议讨论。不过，数量较多如何把握又是一个需要明确的问题。仅以人数的多少作为是否需要经过政府常务会议讨论是不够的。比如对于一个企业厂房的征收中被征收人仅有一个，但其影响的自然人可能更多。公民的利益要慎重对待，法人、其他组织的利益同样应当慎重对待。

然而，如果涉及的被征收人数量较多，而作出征收决定前没有经过政府常务会议讨论则是违法的。反之被征收人数量不多的项目，也要按照领导干部的分工和职务权限，民主决策。

11．落实征收补偿费用

作出房屋征收决定前，政府对于征收补偿费用应当有所研究，在讨论决定征收时该费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

12．公告与进场

浅谈土地征收程序中的若干问题 篇6

1 土地征收程序存在的问题

1.1 现行法律中“公共利益需要”缺乏明确的界定。

我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收”, 《土地管理法》规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依法对农民集体所有的土地实行征收”。这些规定都强调了征收的前提条件是为“社会公共利益的需要”, 也就是说, 只为某个或某些经济组织或者个人利益需要, 是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”, 或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

1.2土地征收的补偿问题。

土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中, 土地权利的转移不是一种市场行为, 而是一种行政行为。我国《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准, 这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高, 但仍存在一定的不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。

1.3 土地征收权的行使问题。

从世界各国对土地征收权力的行使来看, 大多是为了公共利益。在我国, 凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地, 都必须请求政府动用征地权, 从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来, 各级地方政府为增加财政收入, 对征地权的行使乐此不疲。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使, 但各级地方政府仍拥有一定的权力, 加之监督机制不完善, 便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

1.4 土地收益分配和管理问题。

土地征收过程中, 土地收益为土地的所有权及使用权收益, 因此, 这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配, 即在集体经济组织及人民个人之间进行合理的分配。据有关部门统计数据表明, 地方政府占了补偿收益的大部分, 而失去土地的百姓却收之甚微。

1.5 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙, 在许多具体的制度设计上存在漏洞。

具体表现在: (1) 土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。 (2) 缺少对行政机关的监督机制。

2 相关对策措施

针对目前我国土地征收程序所存在的问题, 建议国家有关部门应尽快通过立法措施, 结合本国实际, 重点在其具体规定和内容上加以改革、完善, 以构建一个更为细致、更具有操作性的, 严格、周密的, 科学、合理的土地征收程序, 使之更符合市场经济的要求。

2.1 严格限定公益性用地范围, 土地征收权只能为公共利益的需要而行使。

我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定, “国家为了公共利益的需要”, 可以征收农民集体所有的土地。依据国外经验和我国实际, 我们认为, “公共利益”应严格限定在以下几类: (1) 军事用地; (2) 国家政府机关及公益性事业研究单位用地; (3) 能源、交通用地, 如煤矿、道路、机场等; (4) 公共设施用地; (5) 国家重点工程用地等等。界定“公共利益用地”的前提下, 要确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地, 不能依靠征收农地, 而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2.2 土地征收补偿标准要结合市场, 当地经济情况和被征收者的实际情况合理给出。

要保证土地征收程序的顺利进行以及被征收者的应得利益, 不能一味行政命令, 要进行协商和调查。意见不一时, 由批准征收土地的人民政府裁决, 对裁决不服的, 可以向人民法院起诉, 由人民法院裁定, 以保证补偿方案的公正性。这种做法, 有利于减少土地征收中的不公平性, 使双方可以在相对平等的基础上进行协商, 实现各方利益的最大化和平衡化。

2.3 事实的认定。

这一阶段包括两个环节:申请和核准。首先, 由需用地人向政府有关部门提出征地申请, 申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明, 并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见, 双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议, 如果达不成协议, 则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个体就可充分参与到征地过程之中, 从而保障其合法权益。按着, 由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查, 重点审查其目的合法性, 对其是否符合公共利益进行专项审查, 一旦符合即可以结合其他因素, 作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后, 必须予以公告并通知被征收者。此外, 土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

2.4 土地征收范围的决定。

政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者, 允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的, 可以向政府有关部门提出复议或者申诉, 对复议或者申诉不服的, 可以向人民法院提起诉讼;当然, 也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定, 既有利于对行政机关行使权力进行监督, 加强对其约束, 防止其滥用征收权, 同时也为被征收者提供了有力的救济途径, 切实维护其合法权益。

2.5 土地征收的执行与完成。

如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定, 则可确定具体征收事宜。首先, 由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用, 之后双方到土地管理部门进行登记, 需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿, 又有利于需用地人早日获得土地的所有权, 有利于双方利益的实现, 避免不必要的纠纷, 维护交易安全。

当然, 在整个土地征收过程中, 都要注重被征收者的征地行为过程中的参与, 让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会, 并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时, 也要设置科学、合理的救济措施, 保证在被征收者存有争议时, 可以通过多种救济途径, 有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施, 在条件成熟时, 还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构, 主持有关征地过程中产生的异议仲裁, 以更好地维护被征地者的合法利益。

土地征收的程序模式 篇7

在发生多起暴力拆迁事件后,在学者和社会公众的呼吁和期盼下,《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新条例)终于出台。新条例与《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称旧条例)相比有很多亮点,其中最重要的进步体现在程序上。新条例第三条规定了房屋征收与补偿的原则为:决策民主、程序正当与结果公开。这三条原则的核心精神皆为正当法律程序。那么什么是正当法律程序?新条例的规定是否符合正当法律程序?还存在什么样的问题?本文拟就此类问题做一些初步探讨,以抛砖引玉,求教于专家。

1正当法律程序溯源

1.1正当法律程序,是英美法系的核心概念,也是法学领域一个永恒的主题,数百年以来一直是法学家、法官及律师关注的重点。根据著名法官丹宁勋爵的考察,“正当法律程序”的概念作为成文法令出现于1354年爱德华三世颁布的第二十八号法令第三章中:

未经法律的正当程序进行答辩,对于任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权和生命。

1.2 1628年3月,英王查理一世为解决财政问题,提出征收特殊捐税的要求遭国会拒绝后,就实行“强迫借贷”,严惩拒绝缴费者。国会也不甘示弱,于1628年通过了《权利请愿书》,强调非经议会同意,国王不得强行征税和借债;重申了《大宪章》中有关保护公民自由和权利的内容。正当法律程序这一概念进一步得到强化,范围也进一步扩大。后来正当法律程序随着英国殖民者传入北美,并进入美国宪法。美国宪法第5修正案规定:

在任何刑事案件中不得强迫任何人自证其罪,未经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产;凡私有财产,非经公正补偿,不得征为公用。

正当法律程序,无论是否命名相同,其精神已成为现代人权保障的基石,对世界各国的宪政实践和法治建设均产生了深远的影响。

1.3正当法律程序应当具备哪些要素呢?按照季卫东教授的分析,必须坚持四项基本原则,即正当过程、中立性、条件优势和合理化原则。

1.3.1程序的正当过程的最低标准是,当公民的权利义务将因为决定而受到影响时,在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会。为此需要设立一系列关于议论答辩和推理证明的规则和义务。

1.3.2中立性的原则是正当程序的基础,“任何人均不得担任自己诉讼案件的法官”,这一程序正义原则包含的理念在于确保各方参与者受到裁判者平等的对待:与程序法律结果有牵连的人不能成为程序主持者;作为程序主持者与接受程序法律结果的法律主体任何一方不得有利益或其它方面的联系。中立性的原则需要通过一系列的制度来保证,如程序主持者的资格认定、回避制度、权力制约等。

1.3.3条件优势意味着决定按照“如果甲,那么乙”的思维形态进行,而不是按照“必须如何”的形态进行。这意味着摒弃了决定论的思维方式,意味着没有预设的真理和确定的结论。这一原则鼓励程序的参与者对己方的诉求和理由进行竞争性的、充分的说明。如果最后出现了失败的结果,因为有公平的竞争环节,其不满被吸收了,往往会以“愿赌服输”的心理接受最终的结果。

1.3.4合理化的原则既要求把理性和经验结合起来,也要求对决定的动机和根据给予一个最适当的理由说明,使之得到当事人乃至社会的承认和遵守。i程序主持者的程序行为以确定、可靠和明确的认知为基础而非随机。程序主持者必须阐明决定理由;同时不应享有不必要的自由裁量权。

1.4可以看出,正当程序过程,赋予了当事人平等的参与权,在程序运行过程中,法律主体在相同条件下(时间、方式、内容、数量等因素相同)从程序主持者获得相关信息并有相同的机会向程序主持者陈述自己的看法,体现了对人的主体性的尊重,因而不仅仅有“解决问题”的现实意义,而且具有重视人、尊重人等超然意义。

1.5当然,法律程序也存在成本较高、需要较长时间的缺点。所以正当法律程序也应当确定“及时终结性”的时间原则。事情不能久拖不决。迟来的正义是非正义。在房屋征收与补偿过程中,由于市场因素的影响,房屋价值处在变动之中。假如评估之后,征收补偿迟迟不能完成,在房价上涨或下跌时都会造成相应的问题,产生不必要的新的纠纷。

1.6在我们建设社会主义法治国家的过程中,重视正当法律程序,特别是在处理与民众的基本财产权有关的行政行为中重视正当法律程序,对于建设社会主义法治国家,建设和谐社会,都具有非常重要的意义。

2新条例与正当法律程序

2.1根据荷兰学者亨克·范·马尔赛文对世界上142部成文宪法所做的统计分析,明确规定私有财产权的达到118部,占比例为83.1%,可见世界上绝大部分成文宪法都把公民财产权作为一种基本权利予以确认和保障。房屋作为公民生存必不可少的生活资料,是公民最重要的财产之一。因此对于公民房屋的征收应当给予最严格的程序限制以最大限度地保护公民的财产权。

2.2《国有土地上房屋征收与补偿条例条例》体现了正当法律程序的精神,并通过具体条款保障公民的财产权利,是十分值得肯定的。新条例第三条规定“决策民主、程序正当、结果公开”是征收与补偿的原则,是对正当法律程序地位和作用的充分肯定。除了原则规定外,新条例对征收与补偿的具体程序也进行了规定,主要表现在四个方面:

2.2.1在判断是否属于公共利益上和人大的审议相衔接。新条例明确了为国防和外交、由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业、由政府组织实施的保障性安居工程建设、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要均属于公共利益。特别是第九条又规定,各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。这一规定具有非常重要的程序价值。由于国民经济和社会发展规划均需要经过人民代表大会审议通过,从而使得各项建设活动是否属于为公共利益需要也间接地归于人民代表大会的审议之下。这是非常重要的进步。

2.2.2征收决定程序更重视被征收人的知情权、参与权和意见。新条例规定了在征收决定颁布前和颁布后,均要征求并听取公众意见并进行修改。在征收决定通过前,还要进行社会风险评估,而且规定补偿款项应当到位,专户存储,专款专用。还规定“因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。”这些规定体现了行政公开性、合理性(论证)的原则,体现了对于公众知情权、参与权和意见的尊重,体现了正当程序的精神和要求。

2.2.3新条例取消了旧条例规定的行政机关强制拆迁的权力,规定了是否需要进行强制搬迁必须由司法机关来决定。这一规定改变了过去行政机关既当裁判员,又当运动员的现象。这一现象虽然饱受诟病,但却长期存在。新条例终于将其取消,使得征收过程得以有序、公正进行。这正是正当程序中立性原则的体现,是现代法治国家程序公正的基本要求。

2.2.4明确规定了司法救济途径。新条例规定征收决定做出后,要求行政机关对征收决定进行公告,并告知救济途径。被征收人对于征收决定、补偿决定不服的,既可以提起行政复议,也可以提起行政诉讼。没有救济就没有权利,新条例把这种救济落脚在司法救济上,正反映了现代法治社会的重要特征。

2.3新条例还规定了“先补偿,后搬迁”;在征收补偿数额方面规定了评估程序,这些都是十分值得肯定的。

3新条例在程序规定上的几点不足

3.1我们肯定新条例所取得的进步,并非认为新条例已经尽善尽美。在笔者看来,新条例中仍存在着比较明显的不足。

3.1.1关于符合公共利益的建设活动新条例列举了六项内容,其中第六项是兜底条款,属于弹性条款,内容未定,且搁置不论。第五项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”,属于公共利益需要,看似没有争议,但是,旧城区改建的目标是什么?是商业区?还是住宅区?如果是前者,是否属于公共利益将会立即引发争议,从以往发生的案例看,引发的冲突也是极大的。如果是住宅区,被征收人是否会回迁,如果不回迁,而是将他们迁离,旧城虽变成了新城,而原来房屋所有人去了远郊,生活可能不但没有改善,还可能下降。这种改造把房屋所有排除在公共利益享有者的行列,往往出现假公共利益之名,行房屋剥夺之实的现象。而且,实践中有些政府随意更改规划,“公共利益”就存在很大的不确定性和不真实性。(1)从目前政府信息公开的现状来看,被征收人得到相关城市规划的信息资料并非是便利和容易的事情。因此,被征收人要想从城市规划方面提出自己的意见和诉求,并非容易的事情。

3.1.2关于房屋评估程序在房屋价值评估过程中,一直存在着对房屋所有人不公平的一个顽症,即房地产评估机构作为中介机构总是倾向政府和开发商,难以做到真正中立客观。其症结在于,建设方和政府是评估机构最大的客户,失去了建设方和政府这样的客户,评估机构的生存就受到重创。目前,虽然新条例规定了房地产价格评估机构由被征收人协商选定,但并没有从根本上解决这一问题。因为新条例没有规定,评估由谁委托,由谁监督,费用应当由谁承担。这些都是影响评估结果的重大事项。

3.1.3关于征收实施单位的法律性质新条例第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作”。新条例同时规定,房屋征收实施单位不得以营利为目的,自然应排除企业性质。从这一规定看,房屋征收实施单位有别于以前的拆迁公司,其性质当然不应是企业法人,那么房屋征收实施单位是什么性质的单位?是政府的职能部门还是事业单位?其与房屋征收部门是什么关系?由于房屋征收实施单位参与征收时,其行为代表政府,将会对被征收人的利益造成巨大影响,因而明确其性质,规范其行为,就变得十分重要了。

3.1.4关于对违反新条例行为的举报新条例第七条规定“任何组织和个人对违反本条例规定的行为,都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”当征收人即市、县级人民政府及房屋征收部门违反新条例规定,如果是向“有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门”举报,按照“任何人均不得担任自己诉讼案件的法官”的原则,这样的规定因为违反正当法律程序,是很难产生公正的效果的。

参考文献

[1][英]丹宁,李克强等译.法律的正当程序[M].法律出版社,1999:1.

[2][荷]亨克.范.马尔赛文等,陈云生译.成文宪法———通过计算机进行的比较研究[M].北京大学出版社,2007(第一版):132.

[3]季卫东.法律秩序的建构[M].中国政法大学出版社,1999(第一版):24.