征收补偿问题

征收补偿问题（精选12篇）

征收补偿问题 篇1

纵览关于土地征收制度的研究, 对征收补偿的法理基础和性质似已有定论。但笔者认为在定位征收补偿的法理基础时, 不能止于“特别牺牲说”, 而有进一步发掘的必要。合理补偿的法理基础是公平正义原则;补偿客观上具有一定的私法性质;二者法律关系的内容有很大分异:补偿不应具有征收所具有的单向性、强制性和标准上的严格法定性。

一、制度定位:农村集体土地征收制度和补偿制度之辩

(一) 法理基础:

土地征收与征收补偿的法理基础不同使二者具有一定的可分性。 尽管土地征收是土地征收补偿 (本文对补偿取其广义, 即包括安置) 的事实原因, 土地征收与土地征收补偿的法理基础并不同。土地征收的法理基础是公共利益, 要求私人主体为公共利益做出牺牲;而征收补偿的法理基础是公平原则。征收补偿在何等程度上追求公平, 并不取决于征收行为本身;征收补偿也并非与征收同步, 也就是说有征收不一定有补偿, 在1958年《国家建设征用土地办法》实施时期, 甚至规定经同意可不作补偿。可见, 征收的基础必然是社会本位的, 而征收行为引起的征收补偿的基础则是个人本位的。至于征收补偿的公平的内涵, 在很大程度上受经济社会发展的不同阶段的法律价值观的影响, 团体主义盛行的二十世纪上半叶“不完全补偿主义”曾盛行一时, 但在市场经济完善的当代, 公平补偿一定是以市场价格为基础的。征收与补偿的法理基础不同, 决定了二者的价值和制度设计有所不同, 征收以公共利益的实现为价值, 公共利益的准确认定是制度的核心, 后续的实现则有强制力为依托;征收补偿以公平合理地补偿权利人的损失为目的, 故补偿的公平合理性是其追求的价值所在, 而以纠纷裁断机制为保障。我们更容易看到的是征收和征收补偿相互联系的一面:引发征收补偿一定是征收的事实;征收造成的私法上的后果往往需要征收补偿来填补;征收对补偿的依赖性在当代如此之强, 以至于立法需要考虑把征收补偿程序的穷尽作为征收展示其强制性的前提, 这也是产生“补偿问题不解决不能取地”“不经司法程序不能强拆”思路的原因。

(二) 法律关系:

农村集体土地征收补偿与征收的法律关系构造的差异。 我国现行宪法第十条等规定, 土地征收是国家为了社会公共利益、以强制力为后盾将集体土地的所有权收归国有的行为。土地征收的主客体具有特定性, 征收的主体是唯一的 (国家, 实践中由各级人民政府代表) ;客体是集体所有的土地的所有权;相对人是农民集体。

产生征收和补偿的客体差异的原因是农民集体享有所有权, 但征收的事实后果是农民个体的承包经营权、宅基地使用权等权利受到损害, 因而征收补偿范围应包括地上用益物权、不动产物权和可能发生的侵权致损, 进而使得补偿的相对人包括了所有相关的权利受损者。

(三) 行为性质:

农村集体土地征收补偿问题上法定性与意定性的并存。 法定性是土地征收和征收补偿所共有的, 但表现不同。

土地征收要具有法定性。从公共利益的界定这个核心问题出发, 土地征收制度要解决三个问题:一是谁来界定公共利益?二是以何标准来界定?三是界定之后以何保障实现?对于谁来界定公共利益, 立法基于政府是公共利益的应然代表这一假设, 一般将公共利益的界定和后续权力交由政府来行使, 特殊情况下才委之于立法 (包括民主投票) 或司法, 总之一定是单向性地认定、发起并组织, 不需要与被征收方合意一致;对于以何标准来界定, 无论是从保证公共利益必要的实现还是避免公共利益越限的角度, 都需要由法律通过抽象概括或列举的方式确定一个界定标准或一个能够得出界定结果的程序;对于界定之后以何保障实现, 一旦正确地界定了公共利益, 征收的实现还有强制性作为保障。由此得出征收法定性三方面的表现:法定单一主体、法定界定标准、强制手段保障。

征收补偿也具有法定性, 没有法定性的补偿可能出现两种情形, 一种情形是权利人挟权向政府漫天要价, 损害政府和纳税人权益, 这种情况现实中并不多见, 因为个人在政府面前往往处于弱势, 一旦发生纠纷极易成为被诉者甚至被强制者;另一种情况是征收者损害权利人利益, 表现为压低补偿费用、安置不到位及程序上的欺瞒、截留。因此征收补偿也需要具有法定性, 体现为法定的补偿范围、标准和法定程序。然而, 补偿的核心问题——实现公平合理的补偿, 不可能通过适用单向性和强制性来解决, 补偿方案如果放任征收者来单向安排且不容拒绝的话, 征收者损害权利人利益的情形仍会大量出现。因此立法只能为征收界定一个范围和幅度, 在此范围内补偿问题的解决需要借助在政府与征收对象的充分合意来确定。

二、完善思路:完善我国集体土地征收制度的法律思考

(一) 完善定价机制:提高被征地方的参与程度。

1.明确法定补偿标准和原则, 在此范围内由被补偿者选择补偿方案。

土地合理补偿, 必须体现市场定价的原则, 当前可以采取政府公布片区价格并适时调整的方法。除按照民事规则对征收的附带致损进行赔偿外, 征收补偿应该以片区综合地价 (近两年一些省份已经开始发布) 为水准, 并确定一些必要的确定补偿的原则。在此基础上, 允许结合具体的情况对其内容和形式进行丰富。 在实践中多种补偿方式并存的情况下, 具体采取哪一种方式或综合采取哪几种方式以及具体的方案设计, 由于地域和治理结构的差异, 立法上需要原则性和灵活性的结合, 最好的方式是法律界定一定的标准, 政府以诸方案提供者角色出现, 而将选择权交给农村集体, 由农民选取的征地代表或全体投票的方式来行使。

2.增强补偿程序独立性, 防范征收管理者侵越。

法律应区分征收管理和征收补偿管理的权限, 减少补偿款被征收主管方操作的机会。与征收补偿相关的款项与征收所需的款项是基于两种不同性质的基础产生的, 不能出于征收的需要动用补偿款。应当推广赔偿安置金专款专户管理的财务制度, 建立出款方与农村集体的直接对接。其次要明确土地征收的受偿主体, 征收承保农用地和宅基地的补偿费的受偿主体主要是农民个体, 而未承包到户的集体土地的受偿主体主要是农村集体, 目前则主要由农村集体经济组织代为接受。有必要在完善农村集体财务制度的同时加强集体土地补偿款的分配管理。

(二) 补偿争议解决中的“协议先行”、“征补分离”和“司法护航”。

在征收补偿的活动的参与主体中, 征收补偿方居于意志推行者的地位, 占据市场和专业甚至法律上的信息优势, 处主动、强势的地位;而农村集体作为受偿方处于被动、弱势的地位, 更面临集体意志难以表达的问题。

破解双方的力量失衡和集体话语权的缺失问题, 在分析国外成熟的征收补偿制度的内在机制的基础上, 笔者设想出“先协议——后裁决”的程序架构。征收方首先应当与农村集体间达成征收补偿安置协议, 尊重在补偿问题上的充分合意, 为将来引入专门机构和法院的裁决打下基础。为此最迟在征收预公告阶段, 应当建立通过农民代表或全体投票机制的方式来商议、决定征收问题的机制, 来表达集体意志。

目前规定补偿争议解决机制的, 是1999年开始施行的《土地管理法实施条例》, 其第25条将争议解决职能集成到批准征用土地的人民政府, 却没有区分负责征收的部门和负责补偿的部门, 实际是强化了补偿方的权力, 使农村集体一方处于更大的不利。因此应增强负责处理补偿问题的部门相对于征收部门的独立性, 由该部门负责在协议未能达成协议的情况下做出补偿裁定;并允许当事人在不满其裁定的情况下诉诸司法机关。

司法机关除以补偿争议的裁决者的身份出现外, 还应当是双方征收过程中行为的司法约束的提供者。而《实施条例》仅对司法约束农村集体一方做出了规定 (并且不需要经裁决程序) ;在缺乏对征收与补偿问题的清晰认识的情况下, 补偿争议极易被认定为《实施条例》第45条的阻挠征收而遭到强制。

总之, 以二分的视角去观察农村征地制度, 征收补偿制度的完善不是单纯提高补偿标准的问题, 应为参与者留下在法定范围内合意的空间, 辅之以较中立的裁断和约束, 使补偿的确定由单纯法定向“法定——意定——裁定”的复合机制转变;在程序上, 也应该跳出征收补偿的一体化的成见, 在不忽视征收与补偿的事实联系的基础上, 推动二者在权限、程序上的合理二分。

摘要：以二分的视角去观察农村征地制度, 征收补偿制度的完善不是单纯提高补偿标准的问题, 应为参与者留下在法定范围内合意的空间, 辅之以较中立的裁断和约束, 使补偿的确定由单纯法定向“法定——意定——裁定”的复合机制转变;在程序上, 也应该跳出征收补偿的一体化的成见, 在不忽视征收与补偿的事实联系的基础上, 推动二者在权限、程序上的合理二分。

关键词：集体土地,征收补偿,复合机制

参考文献

[1].王太高.土地征收制度比较研究[J].比较法研究, 2004

[2].宇贺克也, 肖军.日本土地征收法中的行政程序[J].时代法学, 2010

[3].Urban Sprawl and Farmland Prices, Grigorios Livanis, Charles B.Moss, Vincent E.Breneman, Richard F.Nehring, American Journal of Agricultural Economics Vol.88, No.4 (Nov., 2006) , pp.915-929

[4].王泽鉴.民法学说与判例研究[M], 中国政法大学出版社, 1998

征收补偿问题 篇2

摘要：土地征收补偿是土地征收过程的关键问题，随着城市化进程加快，集体土地逐渐成为土地征收的主要对象，集体土地征收补偿问题也随之成为土地征收的重点。关键词：集体土地；土地征收；征收补偿

一、加快建立和完善集体土地征收的法律体系

集体土地尤其是城市郊区和城中村集体土地承担着农民的现实生存和未来发展，具有重要的保障功能。现行的有关集体土地征收的法律法规严重滞后于城市化的进程，损害了集体土地农民的权益，必须对现行的法律法规进行修订，完善集体土地征收的法律体系。

（一）要明确界定土地征收中的“公共利益”的具体范围

国家规定土地征收是为了公共利益的需要，但是什么是公共利益缺少明确具体的明文规定。明确公共利益的内涵和范围应当采取列举式的方法，详细准确的界定公共利益，使实际操作中真正做到有法可依，规范土地征收行为。

（二）完善集体土地征收法律程序

法律程序是集体土地征收实际操作的具体依据，规范合理的土地征程序能有力的保障被征地农民的知情权、参与权和救济权。

（三）完善对地方政府的司法监督制度

地方政府出于对土地出让金的依赖和地方发展的需要，滥用权力的行为时有发生，应开创更加合理有效地监督方式，突出加强司法监督的力度。

二、确定合理的集体土地征收补偿范围

我国《土地管理法》第47条第3款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。”由此可见征收补偿范围并未包括被征收耕地转为非农用地后的增值部分，即土地发展权的对价，无法反映被征地农民的实际权益。根据马克思地租理论，级差地租分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，土地区位是级差地租Ⅰ形成的原因之一，同一块土地上几次连续投资的劳动生产率的差异是形成级差地租Ⅱ的原因，根据地租分配理论，集体土地所有者拥有级差地租Ⅰ，级差地租Ⅱ有集体土地所有者和和征地者共同所有。土地征收后的增值部分，是由土地的区位差异、规划用途和投资方共同造成的，增值部分当

[1]然包括级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，因此土地增值部分应当考虑失地农民的份额。这正是土

地发展权的价值体现，因此确定征地补偿范围应当考虑土地发展权的对价，这样才能切实的兼顾失地农民的社会保障问题。

三、确定切实的集体土地浮动补偿标准

根据我国《土地管理法》第47条规定的补偿办法，按照原来土地用途补偿，土地前三年年均产值的倍数给予补偿，即“年产值倍数法”，实际已经严重损害了被征地农民的利益，阻碍城市化的进程并严重影响了社会的稳定，亟需改变。应该确定市场定价为主，辅以地方实际灵活调整的浮动补偿标准，根据土地发展权对价涨幅、物价和通胀率等指标浮动，切实保证失地农民生活不低于原来水平，兼顾失地农民的就业、医疗等社会保障问题。

四、明确征收补偿费发放集体土地所有权的权利主体

《土地管理法》第10条规定我国农民集体土地所有权权利主体呈现多元性，各主体均能代表农民行使权利，难以保障补偿款及时足额的发放到失地农民手中。因此必须以法律的行使明确集体土地所有权主体的具体内涵，做到土地产权清晰、权属合法，明确规定补偿费在农民、村内小组、村经济组织的分配比例，确保补偿费起到应有的保障作用。另外，此条中乡（镇）经济组织为权利主体的规定不合理，可以考虑予以取消其集体土地所有权权利主体的地位。乡（镇）是我国最基层的行政机构，属于国家体系，工作人员是国家公务人员，享受国家工作人员待遇，不应参与补偿款的分配。具体可由组成乡（镇）基层群众组织（村民委员会、社区居委会）行使集体土地所有权权利，参加补偿费的分配。

五、集体土地征收补偿安置方式多元化

集体土地补偿方式可以而且应该多元化。首先，金钱的补偿方式，发放可采取分期浮动的方式。根据物价的变动和实际工资水平进行分期差异化发放，确保失地农民的生活水平不降低。其次，社会保险安置。考虑到失地农民的综合文化水平普遍不高易形成坐吃山空的局面，在征得失地农民同意的前提下，把补偿费的一部分分期缴纳养老、医疗等各种社会保险，以确保失地农民的长期利益。再次，用地单位安置。在确定土地用途后，用地单位已接纳失地农民安排就业的方式代替一部分补偿费的一次性支付。既可以降低失地农民的就业风险，又能缓解用地单位资金交付压力。最后，入股分红安置。在农民自愿的前提下，长期有稳定效益的项目，考虑让失地农民把地价作股，参与用地单位的生产经营，享受分红并承担相应的风险。

六、建立专门的土地征收纠纷处理机构

我国近些年来，在征地过程中之所以频频出现失地农民采取极端行为维护其权益的各种不和谐事件，其中一个重要原因是没有维护其合法权益的组织机构接受失地农民的利益诉求，造成了“告状无门”现象，严重危害了社会稳定。因此，这里可以借鉴国外经验设立专业性的裁决机构解决征地纠纷。例如英国的土地法庭、香港的土地审裁处、法国的土地裁判所、新加坡的征地争议上诉委员会等，这些机构在纠纷解决过程中具有公正、迅速、专业性

[2] 强的特点能够有力的维护失地农民的合法权益。

结语

集体土地征收补偿作为集体土地征收的核心问题牵动的各方利益，关系着社会稳定和经济的健康发展，集体土地征收补偿作为城市化进程的重要环节，不容忽视，政府有关部门应本着以人为本的理念正确处理、合理对待，切实维护农民的合法权益，协调各方利益，促进社会稳定和经济健康发展。

参考文献：

征收补偿问题 篇3

一、我国目前农村土地征收补偿法律制度存在的问题

1.关于“公共利益”的法律规定不明确

从上述法律规定中不难发现，我国法律对“公共利益”的规定非常模糊，范围比较宽广，导致大量土地被征收。在集体土地征收过程中，土地征收必须符合"公共利益"，到底什么是公共利益，具体什么事业符合"公共利益"却没有明确的规定。法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借"公共利益"之名滥用土地征收权。凡是需要征地的，都以"公共利益"为借口。在实践中，对于行政主体行为是否为了公共利益的目的完全由行政机关自由裁量，因而具有较大的任意性，这就为干部腐败提供了温床。

2.欠缺土地征收补偿基本原则的明确规定

土地征收补偿原则是土地征收补偿的基础。现今社会，很多国家对土地征收补偿的原则都作出了确定规定。在不同国家和地区，土地征收补偿的原则各不相同，总的来说，主要有完全补偿原则、不完全补偿原则及相当补偿原则。虽然我国宪法中规定了土地征收必须补偿，但是缺少对补偿基本原则的规定，其他法律也未对土地征收补偿基本原则做出明文规定，因而各省、各地的农村土地征收标准不是很统一，补偿结果差异性很大。

3.农村土地征收补偿费标准过低

我国现行土地征收补偿制度中的补偿标准，是由国家制定的一种确定标准，《土地管理法》第47条对被征收的土地的补偿标准作了规定。其中关于征收农村土地的补偿是按照征收土地“原用途”的年产值倍数给予计算补偿。规定的农村土地征收的补偿费主要为土地补偿费、安置补偿费和土地附着物补偿三项，“其标准为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍，每个劳动力补偿费为3年平均年产值的4-6倍，最高为15倍，两者之和不超过该耕地被征收前3年平均年产值的30倍。”所谓“原用途”，在实践中，通常被简单的认为是“种植粮食作物”的用途，这种补偿费用标准明显是存在问题的。

4.农村土地征收补偿形式比较单一

所谓土地征收补偿的形式，是指在土地征收补偿过程中，政府以何种方式来补偿土地被征收人的损失。在我国，宪法第10条条款中以“并给予补偿”表示补偿的内容，并没有规定具体的形式。我国《土地管理法》规定的补偿形式有土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费和安置补助费，在相关的行政法规、部门规章和地方性法规和规章中，除金钱补偿外，还不同程度的涉及到其他的补偿形式。可见，我国土地征收中的补偿形式主要是一次性金钱补偿，这种补偿方式，在一定程度上弥补了农民因为征地失去土地的经济损失，而对被征地农民的生活观念转变、重新就业、居住安顿等问题，却未予重视。在社会主义市场经济条件下，这种单一的补偿形式，其问题是显而易见的。

二、解决农村土地征收补偿法律问题的对策建议

1.明确界定“公共利益”的范围

“公共利益”是设立征收制度的前提，因此对这一概念的解释应当明确。笔者认为应采取概括式与列举式并用的办法，明确界定“公共利益”。即所谓公共利益，是指下列公共事业：国防、能源、交通、供水、供电、水利设施、政府机关、教育与慈善事业、公用事业和其他由国家机关兴办的以公共利益为目的的事业。明确公共利益的范围，不让不法商人和权力“寻租”部门有机可乘。

2.在宪法中确立农村土地征收补偿的基本原则

完善我国土地征收补偿制度，首先要确立土地征收补偿基本原则。为更好地保护被征收人的合法权利，维护社会的稳定，根据我国国情，借鉴国外先进的立法经验，笔者建议，应将公平补偿原则作为我国土地征收补偿的基本原则，并在宪法及土地管理法中加以明确规定。

3.确定公平合理的土地征收补偿标准

（1）土地征收补偿标准采用市场价格标准。在征地过程中引入市场机制，结合土地的用途、市场浮动价等因素划分不同等级，严格区分是商业用地还是社会公益用地，按市场供求决定土地最后价格。在强化用途管制和严格控制总量的前提下，允许集体土地使用权进入有形土地市场进行交易，实行有偿、有限期的流转，做到“两种产权，一个市场”。

（2）完善农村土地征收补偿的具体补偿标准。对现有土地征收的补偿标准应根据经济社会的发展变化予以完善。可以考虑土地的地理位置、土地的利用方式、不同地区的经济发展水平等，使被征收的农地置于市场经济中，取消被征收的农村土地按“原用途”给予补偿的规定。

4.实行多元化的农村土地征收补偿形式

我国现行的土地征收补偿形式难以保障农民长远生计，让农民安心生活。为了保证失地农民在失去其赖以生存的土地后，仍能过上有保障的生活，需要探索新的安置方式，使土地征收补偿形式多元化。除采取金钱补偿以外，应从多角度、多方面对失地农民所遭受的损失进行补偿。应探索逐步建立健全失地农民社会保障体系以及失地农民就业保障体系，提高失地农民长远发展能力。

三、结语

农村土地征收是城市发展进程中必需的一项工作，但如何保障农村土地的权利人利益不受损失或少受损失，失地农民利益得到保障，是征地过程中急需解决的问题。在全面建设小康社会和加快城市化、工业化的进程中，土地征用应当有利于富裕农民而不是造成大批农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距而是扩大社会不公，确保失地农民的安置和生活保障，才能有效化解征地中的突出矛盾，完善土地征收补偿制度，才能保障征地工作顺利进行，保证农村稳定，保证国家长治久安。

参考文献：

[1]赵媛媛.构建我国失地农民社会保障制度的研究[D].武汉科技大学，2009.

[2]金晶，张兵，城市化进程中失地农民的安置补偿模式[J].探析城市发展研究第7卷，2010（5），P74-79.

[3]王晓刚.失地农民就业：现状、困境与安置模式[J].学术论坛，2012（10），（总第261期），P124-127.

作者简介：

王树海（1972.7～），男，助教，本科，主要研究法学方向。

农村土地征收补偿制度问题探析 篇4

(一) 土地征收补偿的含义

作为随着社会经济发展而推出的一种制度, 土地征收补偿制度的起因源自土地征收现象, 其含义如下:

1. 土地征收

土地征收, 是政府为实现公共利益需求、满足社会经济发展, 依法强制取得土地所有权并给予被征收者一定经济补偿的方式。西方研究领域中土地征收不同于土地征用。土地征收, 其特点在于国家以强制的方式来获得土地权属转移, 并且结果是必然的, 最终获得土地所有权, 而原土地所有权消失。土地征用的实现过程并不转移土地权属, 最终目的仅仅限制为强制利用而非获得, 当特定事业完成后, 必须归还原给原土地所有人。而在我国, 农地征用与农地征收实质化一。

土地征收现象发生后, 必然应遵循土地征收补偿制度向农民进行进行经济补偿。

2. 土地征收补偿

土地征收补偿制度是国家为保障公共利益, 在私人或集体土地被依法强制收归国有后, 针对转移取得所有权而给予一定补偿的国家制度。目前, 土地征收补偿制度的主要对象为两种:一是对土地所有权强制征收后给予的补偿;二是土地被征收后所带来损失的一些补偿。本论文也基于这两大视角着力探究。

(二) 农村土地征收补偿方法及标准

关于征地补偿安置, 我国2004年发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》, 此后, 县级以上地方人民政府作为农村土地征收补偿安置行政主体, 具有制定具体行为办法、交涉协作细节的职能, 以保障被征农民的长远生计, 可分为安置方式和补偿标准两方面。

1. 农村土地征收补偿安置方式

(1) 一次性货币安置方式。1999年后, 主要采取此方式。即为便于对象自主支配, 自谋职业而直接将安置补助费一次性发给被征者 (包括集体经济组织和农民) 。

(2) 单位招工安置。2003年以后, 是计划经济体制存延的典型“老办法”。即以国有和集体所有制为基础, 以单位为主体, 以招工为手段。

(3) 投资入股安置。2005年的投资入股安置方式, 一方面推行“除青苗、地上物”的原则, 除了将补偿费发给个人外, 还以股份形式化为资助补偿款;另一方面是推行“资产股份化”的原则, 打造土地使用权合作方式, 鼓励失地农民加入合作, 给予其参与获得收益分配的权利, 以灵活的方式来实现对土地权益的重塑。

(4) 住房安置。2008年起, 强调国有征地的地位, 以城乡结合部为落脚点, 将城市化小区作为典型, 为农民建立楼房, 解决了失地农民的居住问题, 也鼓励农民通过出租房屋创造收入以实现“乐业”。

(5) 划地安置。2009年深圳特区的划地安置方式, 即在占据土地的同时提供出另外一定面积的土地, 为失地农民提供生存发展空间, 但前提也必须保证土地品质相当方可科学置换。

(6) 社会保险安置。2010年以后, 将征地补偿款和安置补助费用来购买养老保险的社会安置方式走入百姓生活, 并正式被纳入体系, 这种长远眼光解决了失地农民的养老忧虑, 也更有利于政府人员的谈判游说。

2. 农村土地征收补偿标准

(1) 土地管理法相关标准。2004年8月, 在《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》中明确表明了在征收土地时补偿要按照原有土地的用途来确定赔偿金额, 并且, 征收耕地补偿费用要涵盖安置补助、土地补偿和附着物补偿等各方面。其中耕地补偿费要符合不低于该耕地被征前3年平均年产值的六倍;安置补助费应符合农业人口数 (耕地数与平均每单位占地量的比例) 来计算, 并符合不低于被征收土地前3年四倍的平均产值, 且不高于15倍。

(2) 物权法相关标准。2007年3月在第十届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》中规定, 被征土地要依照法律法规及程序来确定征收集体或个人的土地或产权等, 征收土地后, 其补偿费用必须依法全额支付, 且征收主体有义务安排失地农民的保障和未来生活。此法也适用于拆迁补偿和个人住宅等形式, 物权法细则也提出违法相关惩治手段和行政处分。

二、农村土地征收补偿制度存在的问题及分析

构建更加合理、科学、完善的土地征收补偿制度的前提, 是就目前我国农地征收补偿制度的现状、问题及动因的深层挖掘, 才能有的放矢, 理性周全。

(一) 农村土地征收补偿制度存在的问题

现行土地征收制度的不完善和不合理, 使得农地征收补偿机制也缺乏长效针对性和明确保障力, 不利于可持续发展和城镇化推行。具体问题表现为以下方面:

1. 计算标准欠缺合理

我国现行征地补偿标准是按照征收前土地用途来测算的, 以农业收益为基础, 更把地亩作为计算产值的唯一计量因素, 失地农民难以分享土地增值利益和经济社会共享成果。行征地补偿制度中缺乏对土地承包权来进行补偿考量, 也没有体现土地潜在利用价值的补偿;同时, 土地年产值和倍数标准的不统一, 使实际工作中存在地方政府不同程度压低征地补偿费用的情况。

2. 征地权利过度使用

由于征地一般是国家驱动的政府行为。而土地固有的经济稀缺重要性也造成了内在脆弱敏感性, 这使得部分执政者会因土地利益而滥用权力。并且, 目前我国法律中, 无论是宪法还是基本法方面, 公共利益条款均概以条款规定, 立法简陋, 便于地方政府“钻空子”, 滋生许多权利寻租行为。

3. 分配对象不够明确

在《中华人民共和国土地管理法实施条例》中指出了补偿对象分为私人和集体两部分, 其中土地补偿费归于前者, 安置补助费和其他补偿费归于后者。然而对于集体土地所有权的农村经济组织, 我国法律法规却尚未明确一致, 这使得对农村集体所有土地的所有权主体不清, 在真正实践中导致了乡镇、村、小组三级利益分享主体的不够明确, 造成竞相争夺资源, 挪用款项, 挥霍财务, 形成不良社会影响。

(二) 农村土地征收补偿制度缺陷的成因分析

1. 补偿地价与市场地价的偏离

现阶段, 被征土地年产值倍数是我国土地补偿费用的主流计算方式, 这种方式无法全面体现被征土地的价值, 导致了农民与政府之间的基本矛盾, 这种方式背离了现行市场规律的准则, 同时, 也不符合经济价值的实现。具体表现在:

(1) 产值指标难以估算。“土地年产值”是按照某地区在一年中所生产作物的产值来计算的方法, 这种计算方法的弊端是往往根据计算参考的不同, 会得到不同的结果, 所以其计算结果是无法代表土地本身价值的。

(2) 补偿标准不够全面。由于大多数被征土地在征收后, 变为建筑用地或其他用地, 土地价值也会水涨船高。但在计算土地征收价值时却往往忽略了这个问题, 并没有将增值的价值考虑在内。

(3) 市场影响并未考虑。通常一个地区的地价往往受当地经济条件的影响, 因此, 土地所在区位的经济条件会绝对程度影响该地的交易价格。然而大多数农用征地在计算补偿时往往没有考虑到该区域的经济条件, 因此计算出的赔偿标准无法真实反映出地价的差异。

2. 征地政府寻租行为

政府财政收入中, 土地出让金是主要的收入来源, 一旦利益的驱动促使政府扩大征地面积、降低征地费用, 不仅会损害被征地人或组织的合法权益, 同时增加了政府对此项工作收入来源的依赖性, 严重阻碍了市场经济的良性循环和发展。

3. 土地产权主体模糊

《土地管理法》规定农民集体所有土地必须由村组织或村委会介入, 实行统一经营和管理。而多人以上归属的土地权则由于共有性质, 应由集体组织依公平原则参与经营和管理。可以看出主体确定十分模糊, 通常会出现多个主体所有权, 包括农民集体、农村集体组织、农民集体等。正因如此, 对于补偿上经常存在着过多的争议, 同时对于如何分配也一直存在争议。

三、农村土地征收补偿制度问题的解决措施

作为我国土地管理的基本制度之一, 我国农村土地征收补偿制度关乎到国家在特殊时期下改革、发展、稳定的大局。但我国现阶段实行的土地征收补偿制度并不能完全符合现阶段市场经济的需求, 创新和完善制度体系已经成为当务之急。

(一) 完善符合市场规律的补偿标准

前文已经指出, 我国目前参照“产值倍数”的补偿标准则, 不但不符合市场规律, 也不能维护被征地者的基本权益。完善我国目前的征地补偿标准, 可采取以下两种方法:一, 当被征地地区拥有比较完整的经济和土地环境时, 可根据被征土地的类型和区域, 以市场经济为主导综合全面评定补偿标准;二, 当被征土地所在地区的经济或土地环境并不完整时, 采用“收益还原法”作为最终确定补偿价值的方法, 即被征收土地在完全被用于农业用地时可以产生的纯收益来作为年金, 根据征收年限来敲定价值总和。

(二) 健全遵循时代特色的监督体系

一个有效的监督体系不仅可以令征收工作高效有序进行, 更是被征收人群可以得到权益保障的重要条件, 因此, 监督制度体系是建立完善土地征收补偿制度不可忽略的必备环节。

1. 加强工作人员及部门管理

在土地征收的过程中, 不仅要对主要负责征地工作的部门和主要负责人进行监督和指导, 而且还要对每个参与的人员进行综合素质的提高培养, 坚持以为人民服务为己任, 严格“依法律, 守规矩, 巧办事”, 以杜绝不良现象的发生。

2. 加大征地过程监督力度

由于征地工作每一个步骤都是按照程序进行的, 因此在整个征地过程中要让公众都参与进来, 不但要使各个环节都公开、透明, 还要提高公众参与度, 以期更快、更好、更全面地加强多元监督效果。

(三) 升级土地产权和收益分配制度

合理的征地补偿分配机制就是在政府、集体、农民之间进行合理的收益分配。只有尊重农民, 以人为本, 公平看待农民, 明确土地使用权和拥有权的主体后, 才能在征地补偿的每一个环节中维护人民的利益。土地管理法其中有一项规定, 征地补偿中的管理费用归集体组织所有, 但这项费用本应该属于被征地农民的长期收益, 这杨的做法不仅损害了农民利益, 也令集体组织更加积极地参与征地收益分配。在农用地转变为建筑有地时, 收益主体也应该为承包户。集体组织如果对农民承包有一定的经济投入, 那么在补偿时也应该根据实际情况分配给集体经济组织。

四、结语

土地征收补偿关系到农民的生存保障, 因此对于补偿后的安置工作, 要防止被征地农民在征收补偿款耗尽后, 成为城市中的贫困阶层。由于我国现在存在的土地补偿制度存在着许多不足和不合理之处, 也导致了在征收土地实践过程中存在种种困难和问题, 严重阻碍了社会的和谐发展。因此, 改革和完善我国的土地补偿制度, 建立一套完整的体系, 不仅能维护被征地农民的合法权益, 更是保障社会公平、促进和谐发展的关键。本文在论述了土地征收相关理论基础上, 分析了我国现阶段在制度上的缺陷及原因, 从而提出建议, 以完善我国土地征收补偿制度。建立一套科学、合理的土地征收保障制既是被征收农民们的呼声, 也是市场经济条件下必然产物, 同时对维护社会稳定、促进和谐健康良性发展具有重大意义。

摘要：土地征收补偿是土地被征收后, 土地原所有者可获得的、与土地价值相等的国家补偿, 需遵循土地征收补偿制度。该制度与农民的切身利益息息相关, 必须坚持公平、公开、公正的原则。然而, 现实中土地征收补偿制度中存在诸多问题, 失去土地的农民既得不到足额补偿金, 也不能与城市居民身份接轨, 群众矛盾的增加和社会关系的不稳定均严重阻碍中国梦的实现以及和谐社会的建设。究其内在原因, 是由于我国土地征收的制度不足以满足现行市场经济规律而导致的。基于此, 为了使我国土地征收工作得以顺利展开以及形成良性循环, 需要改革和创新土地征收制度, 来保障社会民生的和谐稳定。

关键词：土地征收,补偿制度,公共利益

参考文献

[1]徐宏涛.积极探索多种形式的征地补偿安置方式[J].河南国土资源, 2006 (10) .

[2]戴中亮.我国失地农民补偿模式的重构[J].东北财经大学学报, 2004 (06) .

[3]胡川.基于农民意愿的土地征收补偿标准研究[J].安徽农业科学, 2008, 36 (13) :5613-5615.

[4]沈健.生产要素下的土地征收补偿制度研究[D].哈尔滨工业大学, 2014.

征收补偿问题 篇5

【颁布单位】 国家税务总局

【颁布日期】 1999092

3【实施日期】 1999100

1【章名】 通知

近接一些地区请示，要求对企业在改组、改制或减员增效过程中解除

职工的劳动合同而支付给被解聘职工的一次性经济补偿金征收个人所得税

政策问题加以明确。经研究，现规定如下：

一、对于个人因解除劳动合同而取得一次性经济补偿收入，应按“工

资、薪金所得”项目计征个人所得税。

二、考虑到个人取得的一次性经济补偿收入数额较大，而且被解聘的人员可能在一段时间内没有固定收入，因此，对于个人取得的一次性经济

补偿收入，可视为一次取得数月的工资、薪金收入，允许在一定期限内进

行平均。具体平均办法为：以个人取得的一次性经济补偿收入，除以个人

在本企业的工作年限数，以其商数作为个人的月工资、薪金收入，按照税

法规定计算缴纳个人所得税。个人在本企业的工作年限数按实际工作年限

数计算，超过１２年的按１２计算。

三、按照上述方法计算的个人一次性经济补偿收入应纳的个人所得税

税款，由支付单位在支付时一次性代扣，并于次月７日内缴入国库。

四、个人按国家和地方政府规定比例实际缴纳的住房公积金、医疗保

险金、基本养老保险金、失业保险基金在计税时应予以扣除。

五、个人在解除劳动合同后又再次任职、受雇的，对个人已缴纳个人

所得税的一次性经济补偿收入，不再与再次任职、受雇的工资、薪金所得

合并计算补缴个人所得税。

六、本通知自１９９９年１０月１日起执行，此前规定与本通知规定

设定抵押房屋的征收补偿 篇6

一、征收补偿中抵押权人的权利保护

《物权法》第191条规定：“抵押期间，抵押人经抵押权人同意转让抵押财产的，应当将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。转让的价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”《城市房地产抵押管理办法》第38条规定：“因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围的，抵押人应当及时书面通知抵押权人；抵押双方可以重新设定抵押房地产，也可以依法清理债权债务，解除抵押合同。”第51条规定：“因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围时，抵押人违反前述第38条的规定，不依法清理债务，也不重新设定抵押房地产的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼。”由此知道，抵押权人的权利保护在于：得到抵押人（被征收人）或征收补偿部门的通知；可以由新的抵押物重新设定新的抵押；依法清理债权债务，解除抵押合同；若所担保的债权未到期，将所得的价款提存作为担保或交法院处置；抵押权未通过上述方法得到保护时，抵押权人可以抵押人为被告提起民事诉讼，也可以征收补偿部门损害抵押权为由提起侵权诉讼。征收拆迁工作中，拟征收拆迁区域内是否存在抵押，征收补偿部门应通过房产登记部门的协助做到胸中有数，对被征收人补偿安置的同时，衔接好抵押权保护。

二、抵押权人的权利行使

其一，抵押权人作为他项权权利主体，无权干预所有权人选择补偿安置方式。产权调换还是货币补偿由被征收房屋所有权人说了算，但是，实现这一权利受到抵押权的制约。从《城市房地产抵押管理办法》第38条规定来看，抵押权人没有干预被征收拆迁人选择安置补偿方式的权利，抵押人有通知抵押权人的义务。根据责任政府、信赖政府的要求，政府征收补偿安置时，应当确保抵押权得到有效保护：双方可以重新设定抵押房地产，也可以依法清理债权债务，解除抵押合同。抵押权人作为利害关系人对政府作出的有关征收的具体行政行为可以依法提起行政诉讼。

其二，抵押权需在法定期限内行使。《物权法》第202条规定：“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。”可见，抵押权人应当在主债权诉讼时效期限内积极行使自己的权利，否则，人民法院就不予保护，丧失胜诉权。在征收拆迁中，征收补偿部门有义务向房地产登记部门核实被征收房屋存在抵押的情况，并在征收补偿中衔接好抵押权的实现。在征收拆迁中抵押权受到侵害，抵押权人可以在诉讼时效内向抵押人主张抵押权，也可以向征收补偿部门主张抵押权侵权损害赔偿。

其三，征收拆迁补偿安置致使抵押物价值明显减少，抵押权人可以寻求法律救济。在征收资不抵债的国有企业房地产时，征收主体与被征收人如存在恶意串通、低价补偿、损害抵押权人利益的嫌疑，抵押权人可以选择私法救济，也可以选择公法救济。《物权法》第193条规定：“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值也不提供担保的，抵押权人有权要求债务人提前清偿债务。”《城市房地产抵押管理办法》第39条规定：“抵押人占用与管理的房地产发生损毁、灭失的，抵押人应当及时将情况告知抵押权人，并应当采取措施防止损失的扩大。抵押的房地产因抵押人的行为造成损失使抵押房地产价值不足以作为履行债务的担保时，抵押权人有权要求抵押人重新提供或者增加担保以弥补不足。抵押人对抵押房地产价值减少无过错的，抵押权人只能在抵押人因损害而得到赔偿的范围内要求提供担保。抵押房地产价值未减少的部分，仍作为债务的担保。”由此可以看出，在抵押人主动减少抵押物价值时，抵押权人的私法救济途径是：请求停止行为；请求恢复抵押财产的价值或者提供担保；请求债务人履行债务。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。抵押权人的公法救济途径是：就政府征收的具体行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼。为了避免抵押物价值减损的嫌疑，政府在征收国有企业房地产时，应当更加规范化操作。

三、征收补偿中抵押权的顺位

抵押权顺位，是指在同一财产上设定了多个抵押之后，各个抵押权所具有的优先受偿的先后次序。《物权法》第199条规定，“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿：(一)抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿，顺序相同的，按照债权比例清偿；(二)抵押权已登记的先于未登记的受偿；(三)抵押权未登记的，按照债权比例清偿”。从该条规定来看，抵押权的顺位很容易理解。但问题是现实中会经常遇到设定在前的抵押权所担保的债权并不一定首先到期，如果设定在前的抵押权所担保债权的清偿期限后于设定在后的抵押权所担保债权的清偿期限，而后一债权又未获清偿，应如何就抵押物的价值进行受偿？如果处理不好这种关系，引起抵押权人之间的纠纷，将会影响征收拆迁工作的顺利进行。征收拆迁中常遇到的抵押权均是债务履行期限未届满的，征收拆迁补偿中，均需要保护各自抵押权。可以协商保护抵押权，无法达成协议的及时作出征收补偿决定，将补偿金提存或交受理法院处置，暂不支付给被征收人，抵押权顺位由法院依法确定。

四、征收拆迁中抵押权保护方式

在设定抵押房屋的征收补偿中，如何保护抵押权人的利益？下面分别就被征收人的三种补偿安置方式具体分析抵押权人的权利保护方式。

其一，货币补偿。《物权法》第174条规定：“担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。”此优先受偿是指抵押人可以就抵押财产的代偿物(价金)优先分配，而不必与普通债权人或后位抵押权人按债权比例分配该抵押财产的价金。在征收拆迁补偿中，即指当抵押的房地产被征收时，对征收拆迁的补偿金，抵押权人有优先于其他普通债权人受偿的权利。被征收房屋为抵押物时，按照市场评估价进行货币补偿，此时，货币补偿与被征收房屋存在等价交换。根据《物权法》第191条规定，在被征收人获得货币补偿后，抵押权人可以对抵押人取得的补偿金优先受偿，也可以提存。

其二，现房安置。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。”征收拆迁可以采取现房安置，根据补偿安置合同办理安置房屋所有权转移登记，同时，办理抵押登记。这样，被征收拆迁人获得了现房安置，既保护了被征收拆迁人的利益，又通过变更抵押登记保护了抵押权人的利益。

其三，期房安置。许多征收拆迁项目中被征收拆迁人选择期房安置，此时，被征收拆迁房屋需要拆除，而安置房屋尚无踪影，如何保护抵押权人的利益？安置期房相当于预购商品房，根据《房屋登记办法》第67条规定，安置期房可以办理期房抵押权预告登记，这样就将设定抵押房屋的征收拆迁与抵押权保护有效结合起来了。

五、被征收房屋设定抵押且被法院查封的征收补偿

被征收房屋设定抵押并被法院查封，政府征收似乎遇到双重障碍：一是抵押权的阻却；二是查封的阻却。征收是强制力保障之下剥夺所有权的行为，抵押权不能对抗征收。根据《民事诉讼法》的规定，法院查封的目的是限制查封标的物的处分权，防止逃避债务。因公共利益的需要，人民政府可以征收被查封的房产土地，即法院查封并不阻止政府征收。政府可以将征收补偿金交由法院处置。征收查封的房地产，政府应当更加注重完善征收程序，否则，查封法院可能会以征收程序存在瑕疵为由，滥用追加被执行人的权力。

征收拆迁涉及多方利益博弈，在立法层面缺乏系统的、明确的、可操作性强的规定，而社会期待许久的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对该问题也未有涉及，这就需要实务部门合乎理性的、辩证的、具有内在逻辑地适用法律法规，妥善解决征收拆迁中抵押查封的疑难问题，在操作中更加规范，引导当事人积极寻求司法救济，发挥审判职能作用，力戒不立案不受理。

注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作多年，对房屋登记、征收拆迁等房地产法律具有深入研究，发表论文数十篇，出版专著多部，现在广州大学公法研究中心从事法学研究，兼职为政府和投资企业提供征收搬迁全程法律服务。作者邮箱：wangda654321@sina.com,电话：13380083168（粤），13701178064（京）。

房屋征收补偿涉及的税费问题研究 篇7

1 问题现状

(1)免税政策具体执行不一致的问题。(1)安置房权证办理手续多,费用大,效率低。因各区县安置房来源途径多样化,基本上用于产权调换的房屋均不在征收部门名下,所以办理权证时需进行两次甚至多次转移登记手续,且每次都需要缴纳转移登记费、契税、印花税、营业税、所得税等税费。这不仅增加了征收的时间和费用成本,而且容易激发社会矛盾。如大渡口区工会及原证券营业部旧城改建项目就是因为权证办理涉及三次转移登记且每次登记的税费都不能减免导致一波三折,最后迫于老百姓的压力,只能通过“两证遗留问题”途径将46户现房安置户的产权证先行办理了,但涉及的税费能否减免至今未有定论。据不完全统计,全市大部分区县是实行的并案办理,但契税和规费不能免,仅有巴南区是实行的并案办理,且免征相关契税和规费。(2)货币补偿免税规定执行不一,未能充分发挥优惠政策的激励作用。被征收人选择货币补偿用以重新购置房屋,对购房成交价中相当于征收补偿款的部分免征契税,但是部分区县被征收人享受该税收优惠政策有限制条件,即必须是首套房或者在本辖区才能享受。比如,在沙坪坝被征收人除了被征收房屋还有其他房屋就不能享受。其他区签订的征收协议在渝北区重新购房不能享受契税减免。如此,不利于拉动内需,不利于刺激经济增长。

(2)免税政策缺乏导致的问题。(1)安置房涉及税负较重,间接增加征收成本。征收部门为提供多种安置房供被征收人选择,采用委托代建、购买商品房或二手房的方式拓宽房源渠道,且在用地计划控制越来越严格的趋势下,大多数区县都是通过购买方式来解决安置房源问题。然而,商品房或二手房的买卖涉及多个税种,有需买方承担的契税,有需卖方承担的营业税及附加税费。由于营业税在税收分类上属于间接税,且税率为销售额的5%,那么,原房产所有权人必然会将此税负转嫁给征收部门,从而导致征收成本增加,进而导致财政支出增加。(2)安置房首次交易过程产生额外税负。产权调换安置中,被征收房屋基本上是满了二年的旧房,在交易中是可以免征营业税的。但安置房大多是新修建的商品房,因不满二年,若交易必须缴纳交易额5%的营业税。这对被征收人来说,是因征收带来的一笔额外负担。如巴南区农科所搬迁项目被征收人黄某就是因为不堪这笔额外的税负最后导致安置房交易未成功。(3)企业征收因税负较高,搬迁阻力大。目前在我市征收工作中,企业因征收需承担不轻的税负,而拒绝搬迁的现象逐渐凸显。如九龙坡区九龙半岛一号地块旧城改建项目涉及16户被征收企业,因企业获得征收补偿涉及的企业所得税、土地增值税等税负较大,多数企业拒绝搬迁,严重影响了项目的进度。此外,在实践中即便政府同意减免促成了企业的顺利搬迁,而事后因税务追缴导致不稳定事件发生的也时有所闻。反过来,针对企业拒绝搬迁的司法强制保障不足就容易导致企业征收陷入僵局。因为企业的司法强制执行过程需要大量的人力、物力、财力,且执行后极容易导致大规模不稳定事件发生,故企业拒绝搬迁一般不走司法强制执行程序。截止目前,我市尚无一例企业司法强制执行案例。

2 产生问题的原因

(1)税收强制性与征收强制性的双层叠加是导致征收搬迁难的重要原因之一。征税是国家凭借政治权力取得财政收入的行为,征收也是运用国家强制力取得私人财产的一种行为。二者的强制性叠加在一起对被征收人来说无异于“双重压迫”,强制之下必有抗拒,但因抗拒纳税将直接面临法律制裁,所以被征收人往往选择将税收作为抵制征收的筹码,导致征收工作难以推进。

(2)税收无偿性与征收有偿性之间的张力是导致征收搬迁难的主要原因。税收的无偿性反映的是一种单方面转移关系,而征收反映的是一种等价交换关系。二者之间存在一定的张力,若政府从被征收人获得的补偿款中征收部分税收,其结果是导致被征收人实得补偿缩水,从“经济人假设”角度分析,被征收人没有达到利益最大化目的,势必会拒绝搬迁。

(3)税收固定性与征收灵活性之间的失调是导致免税政策缺乏或执行不一的直接原因。税收的固定性是指征税对象、税基及税率等要素通过法律形式进行规定,征纳双方都无权随意变更。但我们知道,法律具有滞后性,面对征收这类灵活性很强的实践工作很难面面俱到,所以在征收工作中出现免税政策的空白或执行不一是情理之中的。

3 解决办法及分析论证

鉴于税收法律政策的滞后性,有必要在《征收条例》里新增:征收工作中涉及的税费征缴问题作出规定,以此调和征收与征税之间的矛盾。

(1)制定免税条款有据可循。制定免税条款能充分保障被征收人获得补偿的权益,与《物权法》规定的维护个人合法权益的法律精神一致,且与税收法律法规政策并无冲突。(1)从征收的法定前提上分析,征收是为了公共利益的需要进行的所有权转移,体现了个人利益对公共利益无条件服从的一面。那么,个人利益在对公共利益妥协的过程中获得相应补偿也自然是其应有之义。被征收个人或企业若因服从公共利益需要配合征收工作而需承担额外的税负,显然有失公平。(2)从征收的行为性质上分析,征收是带有强制性的行政合同行为,它与民事法律关系中市场主体之间基于平等自愿发生的买卖合同关系截然不同。在此情形下,若课以税负,势必会加剧被征收方的对立情绪,不利于征收工作的顺利开展。(3)从补偿收益的性质上分析,因征收获得的收益不属营业性收入,而是一种补偿性收入,是按照评估机构出具的评估价格进行的一种等值补偿。若课以税负则必然造成被征收人资产价值缩水,导致被征收个人居住条件越搬越差、被征收企业生产规模越搬越小,不利于经济社会的长期稳定发展。(4)从征收补偿和税收的属性上分析,征收补偿属财政支出,税收属财政收入,若财政收入是靠财政支出获得,即政府既是征税人又是负税人的情形下,无异于政府“从左口袋掏到右口袋”,对财政收入的增加没有任何实际作用,反而会降低财政支出的效率。如,商品房或二手房的原房所有权人将营业税转嫁给征收部门,从而增加征收补偿支出即是典型。

(2)实践证明免税政策能有效推动征收工作开展。(1)在以往的危旧房拆迁补偿安置工作中制定的相关免税政策实施效果反映良好。如《重庆市地方税务局关于主城区危旧房改造拆迁安置房有关税收问题的通知》(渝地税发[2009]153号)作出的购买商品房和二手房作为安置房免征营业税及附加税费的规定,主城各区均反映,该免税政策的实施降低了安置成本,极大地推动了拆迁工作进展。又如《重庆市人民政府关于主城区危旧房拆迁工作的通知》规定安置房转移登记实行并案办理,免相关契税和规费也解决了极大地提高了办证的效率,解决了很多办证矛盾。(2)征收工作中存在的免税案例印证了免税的效果。如,巴南区已回迁的老区府家属楼和农科所搬迁2个项目共69户安置户产权证办理均采用的并案办理,免缴相关契税和规费,节约了安置的时间成本和费用成本,实现了快速、高效、和谐安置。(3)其他省市制定的免税政策旁证了免税条款的可行性。如宁波市地方税务局对个人取得的拆迁安置房出售的营业税进行了规定:对拆迁户将居住不足2年(时间从签订拆迁协议之日起)的普通住宅出售时,就其超过原拆迁面积部分计征营业税。

4 立法建议

综上,一是有必要从全市的角度制定规范性文件用以解决各区县具体执行免税政策不一致的问题,二是有必要从地方性法规的角度制定相关征收免税政策,实现应免尽免、能免尽免。建议草案新增一条:产权调换房屋转移登记实行并案办理,免相关契税和规费。房屋征收部门购买商品房和二手房用于产权调换的,对原房所有权人收取的款项免征营业税及附加税费。安置房在两年内首次交易凭补偿安置协议,在原被征收房屋建筑面积内免征营业税及附加税费。对被征收个人签订征收补偿协议取得货币补偿款,免征个人所得税。对被征收个人因征收选择货币补偿用以重新购置房屋的,在货币补偿款总额范围内免征契税。对被征收企业签订征收补偿协议取得征收补偿款的,免征营业税、土地增值税、印花税等相关税费。

摘要：房屋征收时因补偿涉及的税收负担问题日益突出,制约了征收工作的顺利开展,但无论目前相关的法律法规对此鲜有涉及,《重庆市国有土地上房屋征收与补偿条例》立法课题组大胆提出构想:在征收条例里增加免税条款。

国有土地征收补偿相关问题的探讨 篇8

在贵州省提出“加速发展、加快转型、推动跨越”的主基调和“工业强省、城镇化带动”的战略思路后, 全省各地雨后春笋般争先恐后地建设自己的工业园区, 但跨越发展的背后, 令政府棘手的是房屋拆迁及土地征收、征用问题, 它涉及到发展与稳定, 涉及到民生与民心, 一旦处理不当, 将成为严重制约发展的瓶颈。现笔者以案例形式就国有土地征收过程中容易出现的问题进行分析, 以供参考。

案情简介:甲、乙、丙、丁四人系与某农科所相邻的农民, 1980年, 因当年旱情严重, 加上各家出生人口较多, 四人就在属于某农科所的荒山 (有权属证) 开荒种地, 一直持续到2010年该开荒地因城市道路建设被征收为止。其间农科所也未就该地的归属问题进行权属要求。现征地三费 (土地补偿费、安置补助费和青苗费) 已拨付给甲乙丙丁所在村民组。某农科所就该开荒地的土地补偿费和安置补助费提出要求, 认为应该属于他们所有。虽然本案由于土地权属争议必须先经过人民政府行政确权的前提条件被驳回起诉, 但本案中涉及到的问题仍然值得我们深思和探讨。

一是土地使用权的归属问题;二是国有土地能否支付土地补偿费和安置费给使用权人的问题。下面笔者就上述两个问题逐一进行分析。

一、关于土地使用权的归属问题

本案争议的土地使用权一方拥有权属证明, 一方耕种多年, 如何确定权属。根据《物权法》“第六条:不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让, 应当依照法律规定交付。第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 经依法登记, 发生效力;未经登记, 不发生效力, 但法律另有规定的除外。第十七条不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项, 应当与不动产登记簿一致;记载不一致的, 除有证据证明不动产登记簿确有错误外, 以不动产登记簿为准。”据此规定, 该开荒地的使用权似乎应该确定给某农科所。

但根据原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》 ([1995]国土籍字第26号) 第三十五条规定:“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地, 1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前, 已经转由其他单位或个人使用的, 除按照国家法律和政策应当退还的外, 其国有土地使用权可确定给实际土地使用者, 但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的, 暂不确定土地使用权, 按照有关规定处理后, 再确定土地使用权。1982年5月以后非法转让的, 经依法处理后再确定使用权。”后国土资源部于1999年6月4日对河北省国土资源局的复函中, 又明确对第三十五条规定做出了解释:“上述规定, 主要是指原土地使用者所使用的土地已经由现土地使用者使用, 除按照国家法律和政策应当退还的外, 只要不是强占性质, 原则上按使用现状确定土地使用权, 但租赁、借用的除外。对严重影响上述部门的设施安全和正常使用的, 暂不确定土地使用权, 按照有关规定处理后, 再确定土地使用权。1982年5月以后非法转让的, 经依法处理后再确定使用权。”

虽然上述规定只是国土资源局行政规章, 不能对抗法律、法规, 但根据法不溯及既往的原则, 以及应该适用当时生效的法律、法规和规章的原则, 笔者认为, 该开荒地的使用权应该确定给甲、乙、丙、丁。

二、国有土地能否支付土地补偿费和安置费给使用权人的问题

《土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定:为公共利益需要使用土地, 可以收回国有土地的使用权;第二款规定:依照前款第 (一) 项、第 (二) 项的规定收回国有土地使用权的, 对土地使用权人应当给予适当补偿。据此可以明确得知, 政府在收回国有土地使用权的过程中, 应该给予使用权人补偿。

《土地管理法》第四十七条规定:征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费, 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数, 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准……。按照此规定同样也可以得出结论, 如果收回的国有土地使用权当时是给农村人口使用的, 应该按照需要安置的农村人口给予安置补助费。因此, 笔者认为, 在国有土地使用权收回的过程中, 使用者是农民的, 应该享有和集体土地征收得到同样的标准补偿, 即应该享有土地补偿费、土地安置费和青苗费。

农民使用国有土地产生的问题都是在特定历史条件下的产物, 当时的农民之所以使用国有土地进行耕种, 最核心的因素是他们已经无法从集体经济组织分配到土地, 或者分配的土地无法养活家人。而该案中当时国有土地却处于闲置状态, 与土地相邻的农民主动进行开荒耕种, 在灾荒年代于己于国也做出了积极贡献, 农科所对此未提出任何反对意见, 这种状况一直持续到该土地被征收, 才产生了纠纷。而且在国富于民的今天, 国家还在通过各种渠道藏富于民, 更没有必要和农民争夺利益, 故于情于理也应该将补偿费发放给使用土地的农民, 否则他们就会一无所有, 为社会的稳定带来潜在的风险。

征收集体土地补偿费分配问题研究 篇9

一、土地补偿费及分配的现行法律规定

土地征收, 是指国家基于社会公共利益的需要, 依照法定程序, 强制取得他人土地所有权的行为。〔2〕我国不存在私人土地所有权, 城市土地属于国家所有, 我国的土地征收, 实际上就是国家凭借公权力对农村集体土地所有权的强制剥夺。 “给予补偿”是征收的必要合法要件之一。 “如果对被征收人未予公正补偿, 就变成了对其合法财产的无偿剥夺, 不仅违反宪法的基本原则, 也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责”。〔3〕

1.法律对土地补偿费的规定

《土地管理法》、 《物权法》明确规定, 征收集体土地要给予补偿。征地补偿费用②主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。③土地补偿费是指国家征收农民集体土地对土地所有者和土地使用者的补偿。 《土地管理法》一开始就是以 “需要安置的农民保持原有生活水平”④为其补偿原则。1999年 《土地管理法》制定了具体的补偿标准⑤, 并且明确规定, 支付土地补偿费和安置补助费, 尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的, 经省、自治区、直辖市人民政府批准, 可以增加安置补助费;同时, 对土地补偿费和安置补助费作出上限规定: “土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。2004年 《土地管理法》, 除将 “征用”改为 “征收”外, 完全沿用了1999年 《土地管理法》补偿标准和上限规定。⑥

2.行政法规对土地补偿费及分配的规定

为了使 “需要安置的农民保持原有生活水平”不因 《土地管理法》规定的补偿上限而受到限制, 国务院提出要 “依法足额”支付土地补偿费, 规定:“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限, 尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的, 当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”⑦

土地补偿费应当支付给被征收人。但 《土地管理法》、 《物权法》都没有对被征收人做出明确规定。《土地管理法实施条例》第26条规定, 土地补偿费归农村集体经济组织所有。对归农村集体经济组织所有的土地补偿费, 是否要分配给被征地农民, 《物权法》、《土地管理法》、 《土地管理法实施条例》等均未涉及。如果农村集体经济组织收取土地补偿费不分配, “被征地农民保持原有生活水平”如何保障。

2004年国土资源部颁布的 《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》 (以下简称 《补偿安置意见》) 规定: “按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则, 土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收, 同时农村集体经济组织撤销建制的, 土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”⑧这一规定意味着, 当农村集体经济组织撤销建制时, 土地补偿费才必须全部用于被征地农民;当农村集体经济组织还存在, 土地补偿费是 “主要”而不是“全部”用于被征地农户, 但必须进行分配。这里的“分配”, 并非只是被征地农户之间的分配, 还包括农村集体经济组织与其成员之间的分配。另外, 该规定授权各省制定土地补偿费分配办法。

3.地方性法规对土地补偿费分配的规定

各省制定的土地补偿费分配意见中规定, 农村集体组织和农地承包经营户为获得土地补偿费的主体。⑨

被征地农户获得补偿费的方式, 在土地补偿费拨付给农村集体后, 按照公平、公正原则, 参与分配。分配比例, 各省不同, 大概是被征地农民分70%~80%, 集体经济组织留用20%~30%。如, 2005年山西省政府根据土地被全部征收或部分征收、土地被征收后是否撤销农村集体经济组织建制等不同情况, 规定 “土地补偿费80%分配给被征地农户”或 “土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户”, 其余20%, 或者 “平均分配给征地补偿方案确定时, 本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”, 或者 “留给村集体经济组织”。10各省有关土地补偿费分配的文件, 大都有相同的分配比例。11也有个别省份规定有不同的比例, 如湖南省政府规定分配比例为 “不少于75%”;12海南省的分配比例为70%。13

法律法规在赋予农村经济组织享有土地补偿费所有权、分配权的同时, 为限制其滥用权利, 明确规定, 土地补偿费等费用的使用、分配办法, 应当依照法定程序经本集体成员决定;要求农村经济组织将土地补偿费用收支状况向本集体成员公布, 接受监督;禁止侵占、挪用被征地的土地补偿费用和其他有关费用;任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。14

二、农村集体经济组织分配土地补偿费的法律窘境

1.农村集体经济组织的法律定位不明确

农村经济组织依法享有土地补偿费分配权、留存20%~30%所有权。然而, 何为 “农村集体经济组织”?

1978年党的十一届三中全会后, 中国实行改革开放新决策, 启动农村改革新进程, 建立了以联产承包责任制为主的多种形式的生产责任制。1982年 《宪法》正式使用 “农村集体经济组织”这一称谓。151983年, 党中央在确认联产承包责任制 “更加符合我国实际”的同时, 提出 “人民公社体制要有准备有步骤地改为政社分设”, “在政社分设后, 基层政权组织, 依照宪法建立”;其性质 “仍然是劳动群众集体所有制的合作经济”, 其存在的目的是 “按照国家的计划指导安排某些生产项目, 保证完成交售任务, 管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产, 为社员提供各种服务。”16

农村实行 “双包”17政社分设后, 地区性合作经济组织和其他农村专业合作经济组织实行分散经营、与原农村集体经济组织不再有行政隶属关系;181985年, 国家取消了农产品统购派购任务, 由商业部门或农产品经营、加工、消费单位直接与农民、农村合作经济组织或专业合作经济组织签订收购合同;19在逐年调整农业结构, 扩大农民就业, 加快科技进步的改革之后, 农村剩余劳动力逐渐向城市转化。由于我国立法、农村政策以及农村改革后客观实际的发展状况, 使农村集体组织原存在的目的不再具有, 其职能逐渐弱化和虚化, 甚至在全国部分地区其组织载体已经不存在, 原集体经济组织内部设有的会计等财务监督机构亦逐渐弱化直到被完全取消。

2.“双重代表”的关系及分工不明确

农村集体组织虚化甚至被取消后, “为了完善统一经营和分散经营相结合的体制”, 1984年, 中央明确规定要 “设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”, “这种组织, 可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村 (大队或联队) 为范围设置, 也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立, 也可以一套班子两块牌子”。201988年, 国家实施 《村民委员会组织法》 (以下简称 《村委会组织法》) 后, 村民委员会逐步取代农村集体经济组织行使职权。

两部 《农业法》都将农村集体组织作为农业生产经营组织。211993年 《农业法》第11条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这一规定将农村集体组织与村民委员会并列。这一规定在以后的 《土地管理法》完全沿用, 22《物权法》基本沿用, 只是在农村集体组织、村民委员会之下又加上了村民小组。23这些规定, 确认代表集体农民对集体土地进行经营、管理包含两个主体:村民委员会或集体经济组织, 即所谓的“双重代表”。

“双重代表”中的村民委员会是村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织, 村民小组是村民委员会的下属机构, 24两者都不是党的农村基层组织, 更不是国家机关或者政府机构的组成部分。

农村集体组织是何性质?是国家机关还是民间组织、是党在农村的基层组织还是群众性自治组织、是企业法人还是事业单位、作为农业生产经营组织之一, 是依法成立、依法登记还是自然产生、村民委员会与农村集体组织之间是何关系、作为“一套班子”的 “两块牌子”, 他们代表农民集体行使土地所有权有无分工、如何分工, 等等问题, 法律法规并无明确规范界定。在这一系列问题尚未解决之时, 《宪法》赋予农村集体组织享有集体土地所有权;《土地管理法》、《物权法》则将村民委员会或农村集体组织同时规定为集体土地所有权主体。

3.“双重代表”对土地补偿费遭侵吞25怠于行使权利

征地补偿费经市或县、乡政府拨付给村集体组织或村民委员会途中, 往往遭遇侵吞。如2005年, 李金华曾指出:“在21个项目建设中, 当地政府及征地拆迁部门截留、挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿, 欠费共计16.39亿元”, “武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩, 补偿标准为每亩1.89万元, 但最后落实的标准仅为每亩4800元, 降幅达75%”。土地补偿费被侵吞, 农村集体组织对归自己所有的土地补偿费, 有权也应当代表集体农民起诉, 维护本集体组织合法利益;但是, 各省的土地补偿费被侵吞等情况大量存在, 农村集体组织起诉追讨的情形却几乎不存在。

村民委员会取代农村集体组织行使职权成为普遍情形。〔4〕土地补偿费不能如数按期到账, 村民委员会理当如取代集体组织其他职权一样代为行使诉权或相关职权。但是, 村民委员会是乡、县政府批准设立、其工作要接受政府的指导、支持和帮助, 村民委员会要协助政府开展工作, 26市、县、乡 (镇) 政府侵吞土地补偿费, 村民委员会的立场大多站在政府一边, 根本不会代表村集体经济组织起诉、追讨。村民小组协助村民委员会工作, 与其有隶属关系, 更不可能独立地代表村集体组织起诉、维护农民利益。

另外, 20%~30%土地补偿费留存农村集体组织和村民委员会, 在集体内部没有财务监督情况下, 这部分资金往往以发展经济和管理村务的名义留滞, 最终被个别人以种种名义挥霍、侵占、贪污、私分。

三、被征地农民分配土地补偿费的法律窘境

1.被征地农民依法得不到足额的土地补偿费27

农村集体土地所有权上附着有保障农村集体组织成员———农民的生存权和财产收益权。农民对集体所有农地享有的权利主要表现为农地所有权、使用权、土地 (包括耕地、林地) 承包经营权及收益权等。〔5〕国家征收集体土地所有权, 意味着被征地农民失去土地使用权、土地利益及收益权, 乃至失去生产生活依靠、失去生存权保障, 对被征地农民直接造成重大财产损失。

《物权法》明确确认对他人所有的不动产依法享有占有、使用和收益权利用益物权人, 在不动产被征收致使用益物权消灭的, 有权获得相应补偿;征收集体所有的土地, 应当依法足额支付土地补偿费……等费用;28《农村土地承包法》、 《物权法》都把承包地被征收依法获得相应补偿的权利直接授予农地承包经营户29而没有授予集体经济组织。30

然而, 何为 “相应补偿”?地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有———这算是 “相应补偿”;安置补助费支付给安置单位, 这也算是 “相应补偿”;农民因土地征收失去 “依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”, 失去 “自主组织生产经营和处置产品”31的权利, 而土地补偿费归农村集体经济组织所有, 32———这能算是 “相应补偿”吗?土地征收补偿, 须遵行公平与诚实信用原则, 还须切实贯彻补偿实际物质损失原则。33从理论上讲, 国家征收土地, 农村集体组织丧失土地所有权;从实际情况看, 集体土地由成员承包耕种, 集体组织有何具体实际物质损失?农民100%丧失土地权利、只得到70%~80%土地补偿费, 是 “相应补偿”还是 “依法足额”补偿?土地补偿费归农村集体组织所有并经分配后实际获得20%~30%, 依据是什么?尽管集体组织只占全部土地补偿费20% ~30%, 但同分到家家户户剩余的80%土地补偿费相比, 实在不是一笔小数目!这笔补偿费会超过任何一承包经营户获得的补偿金额。补偿实际物质损失原则如何贯彻?征收补偿公平何在?

2.不足额的土地补偿费也难到被征地农民手中

姑且不说各省补偿费70%~80%分配给农民的规定是否公平, 即使不合理甚至不合法, 只要能够全部交到被征地农民手中, 也是幸事。

按照现行规定, 集体土地征地方案公告后, 土地所有权人、使用权人需持证办理征地补偿登记;对实施补偿、安置方案有争议的, 方案不因争议而影响实施;34政府部门拟订的补偿方案由政府部门协调、政府部门批准的征地方案由政府部门裁决, 政府部门的自调自裁, 没有赋予被征地农民起诉、投诉、申诉的权利。对补偿方案不服、土地补偿费不到位, 在其财产受损害、生存遭威胁时, 从理论上讲, 可以寻求司法保护或帮助。但是, 《物权法》规定, 集体成员只有在集体组织、村民委员会或其负责人作出的决定侵害其合法权益时才能提起撤销之诉。35最高人民法院 《农村土地承包问题解释》规定, 被征地农民请求支付应当分得的土地补偿费, 须具备土地补偿费已经到账、分配方案已经确定、分配方案侵犯其合法权益等条件。36被侵吞的土地补偿费, 当然没有到达被征地农民集体组织, 这就不在法院受理管辖范围之内, 即使起诉, 人民法院也不受理, 只能投诉无门, 这简直就是完全赋予和承认政府征收、补偿、安置等方案的强行实施。

被征地农民依法得不到足额土地补偿费, 不足额的土地补偿费也因被侵吞而拿不到手。土地补偿费事关切身利益和长远生计, 为寻求公道、维护权益, 被征地农民往往求助政府、上访或越级上访不断, 或者采取其它更为激烈的方式, 致使社会难以安定, 农村发展大局难以稳定。

由于 “农村集体经济组织征地补偿费分配中管理不到位, 农民利益受损害, 由此引发农民集体越级上访的现象时有发生, 加强征地补偿费分配管理已成当务之急”。372004年发布 《补偿安置意见》的目的之一就是为了 “保护被征地农民合法权益, 维护社会稳定”。各省纷纷制定土地补偿费分配的地方性法规, 其目的之一, 都是 “为进一步加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用的监督管理, 保障失地农民的合法权益”。38然而, 实际效果怎么样呢?农业部 《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》作有最切实的描述:尽管 “各级农业及农村经营管理部门认真贯彻党中央、国务院的部署精神, 加强对征地补偿费使用的管理和监督, 取得了一定的成效。但在征地补偿工作中仍存在着补偿低、费用不到位、安置不落实、补偿费账务处理不规范、使用不公开甚至存在贪污、挪用、挥霍等问题, 严重损害了被征地农民的权益和农村集体经济组织利益, 成为当前的一个热点问题, 影响了社会稳定和农村经济的健康发展。”

3.分配程序不完善, 土地补偿费不能如数分给被征地农民

《土地管理法实施条例》第25条4款规定, “征收集体土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。按照土地补偿费归农村集体经济组织所有的法律规定, 当然不会直接拨归被征地农民;集体组织收到补偿费后何时分配给集体成员?国务院要求 “及时”支付土地补偿费。39但在土地征收实践中, 在3个月内将征地的各项费用支付给被征地农民的情况有多少?建设单位全额支付土地补偿费后, 不管被征地农民们是否知晓土地补偿费何时到位、不管土地补偿费是否到被征地农民手中, 就有权要求占有使用开发土地。这种制度设计, 被征地集体组织成员的利益如何维护?又如何能保证被征地农民的利益不受侵害?

土地补偿费拨付到达农村集体组织后, 对其使用、分配办法, 我国法律规定, “依照法定程序经本集体成员决定”, 40必须接受集体成员监督。然而, 没有任何法律对其分配程序, 如何使用, 公布收支的时限、方式、范围, 不公布或不如实公布应承担的责任, 等等, 作出具体规定;加之, 集体组织财务在政设分立时就已经脱离监管;更有甚者, 集体组织早已名存实亡, 村委会是乡镇政府附庸, 被征地成员就贪污、挪用和侵占土地补偿费向上一级政府举报无济于事, 越级上访又视为违法;完全可以想像, 被征地农民要阻止个别村领导侵吞土地补偿费, 要有效行使监督权是多么地难。

四、改革土地补偿费分配的建议

我国征收客体有集体土地及其房屋和国有土地上房屋三种。国有土地上房屋的征收, 前后已有三部行政法规, 41实施达22余年;集体土地及其地上房屋的征收, 其规定则散见于各基本法和行政法规中。法律规定不健全, 是土地补偿费分配问题的重要原因之一。〔6〕三种客体虽形成不同类型的征收, 却有诸多共性。42为此, 集体土地征收, 没有必要采用与国有土地上房屋征收不同的方式, 反倒可以借鉴多年形成的经验, 以解除本文第二三部分论及的尴尬。

1.直接规定被征地农民为被征收人享有的权利、取消分配程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (以下简称《房屋征补条例》) 明确将被征收房屋权利人作为被征收人, 由作出房屋征收决定的市、县级人民政府直接对被征收人给予补偿, 房屋征收部门与被征收人直接订立补偿协议。43

《土地承包法》、《物权法》把承包土地被征收依法获得补偿的权利直接授予承包经营权人, 这样把被征地农民作为被征收人, 符合实际也有法可依。农村集体组织土地被全部征收且撤销建制, 或者农村集体组织土地被部份征收不撤销建制、但没有条件调整土地给被征地农民继续承包经营的, 均可按照征收补偿实际物质损失原则, 由农村集体组织和被征收农民, 就各自遭受的物质财产利益损失应得之补偿, 与征收人分别签订补偿协议, 土地补偿费由征收人按协议直接支付给各被征收人。农村集体组织受偿部份, 同其它合法财务收入一样归入集体财产, 正常使用和分配;被征地农民就承包地被征收产生的损失直接受偿;土地补偿费无须专门进行分配。取消土地补偿费分配程序, 省却中间周转环节, 可以减少不必要的矛盾, 避免社会冲突。

2.实行先补偿后交地、补偿与征收同时完成

《房屋征补条例》要求, 征收房屋补偿费在作出征收决定前就必须足额到位且专户存储、专款专用;征收房屋必须先补偿后搬迁, 被征收人得到补偿后, 才在补偿协议约定的搬迁期限内完成搬迁。44

法律在明确规定被征地农民是被征收人、土地补偿费应当及时、直接支付给被征地农民后, 亦应当明确规定, 被征地农民只有收到协议约定的土地补偿费后才交出被征收的农地, 集体土地征收才算完成。唯有如此, 土地补偿费才能及时到位, 被征地农民的权益才能得以保证和维护。

3.完善集体成员维权程序

《房屋征补条例》明确规定, 房屋征收人是地方政府, 其执行部门是房屋征收部门, 接受委托具体实施房屋征收与补偿的单位不以营利为目的。坦诚地宣称:地方政府的房屋征收部门对实施单位的行为负责并承担法律责任。明确赋予被征收人对征收房屋不服、征收人不履行补偿协议或者对补偿决定不服的依法申请行政复议或提起诉讼的权利。45

无救济则无权利。征收集体土地, 完全应当如征收国有土地上房屋一样, 明确征收人是县级以上政府, 其委托具体的征收部门如乡政府执行、再委托具体实施单位, 但均不得以营利为目的;明确由县级以上政府对征收的后果负法律责任。除赋予被征地农民被征收人资格外, 还应赋予其申请复议、起诉、投诉的合法权利。被征地农民对征收方案不服时、对补偿协议有意见时、在土地补偿费被侵吞时, 等等, 只要是自身合法权利、利益受到侵害, 都有权理直气壮地作为独立的补偿主体, 直接自行维权、行使诉讼权利, 可以起诉征收人———县级以上政府, 也可以起诉村集体组织。农村集体组织有责任维护集体利益和协助被征地农民维权。这样, 才能及时有效地维护被征地农民的合法利益。

4.强化侵吞土地补偿费违法行为的法律责任

《房屋征补条例》第33条规定:“贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的, 责令改正, 追回有关款项, 限期退还违法所得, 对有关责任单位通报批评、给予警告;造成损失的, 依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的, 依法给予处分。”该规定对侵吞房屋征收补偿费应承担的行政、民事乃至刑事法律责任作出了较清晰明确的规定。

《土地管理法》第79条规定: “侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的, 依法给予行政处分。”该条款与 《房屋征补条例》第33条相比, 明显过于概括原则。集体土地与国有土地上房屋相比较, 其不仅涉及财产权, 还有生存权, 土地补偿费永久地替代农民生存所需全部土地收益及权利, 对其保护更应当强化。应当明确规定, 侵吞土地补偿费造成损失的, 必须赔偿, 侵吞的费用, 限期足额退还;违规行为要通报、批评、警告、撤职;构成犯罪的, 直接责任人须承担刑事责任。对任何有损被征地农民利益的行为, 都须严惩, 切实追究违法责任人应当承担的种种法律责任。

摘要：本文在梳理我国法律法规对征收集体土地补偿费及分配相关规定的基础上, 对农村集体经济组织分享20%30%土地补偿费、100%丧失土地权利的农民却只能分配70%80%土地补偿费的规定之不合理性进行了批判;针对被征地农民依法得不到足额的土地补偿费、不足额的土地补偿费也被截留、挪用、拖欠、扣减、贪污、侵占、私分等现实状况;对土地补偿费分配的改革, 提出了将被征地农民直接作为被征收人、明确规定其权利、取消分配程序, 实行先补偿后交地、补偿与征收同时完成, 完善被征地农民维权程序, 强化侵吞土地补偿费违法行为的法律责任等四方面的建议。

关键词：土地补偿费,农村集体经济组织,农村土地承包经营户,集体土地,征收人,被征收人

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征收补偿问题 篇10

(一) 关于农村土地补偿标准的伸缩幅度过大的问题

国家《土地管理法》中第47条明确指出:征收耕地的经济补偿费用包含土地补偿费用相关的基本补偿费、安置补助费、以及土地附着物和青苗的补偿费。同样, 根据条例可知:征用耕地的补偿费用要以该耕地征收前的三年平均年产值作为考量标准, 即征收前耕地的三年平均年产值的6~10倍;征收耕地的安置补助费, 需要按照安置的农业人口数去计算;被征农用地资源的附着物及青苗的补偿费用, 需要结合地区差异, 即每个省、自治区、直辖市所属标准而定。但总体而言, 土地补偿费安置补助费两者总和不能超过其征收前三年平均年产值的30倍, 同时土地征收补偿标准是依据农用地所达成的收益倍数而定。这可以看出我国农用地征收标准确实存在较大幅度, 尤其是补偿标准应达到征前三年平均年产值的6~10倍, 其本身界定的标准是个范畴界定, 是一项可变数值, 这种补偿标准本身就已构成了一种地区差异。

(二) 农用地征地补偿标准偏低

福建龙岩中心城市规划区范围内主城区土地征收补偿标准实施意见中:一类区征收水田的补偿标准5.25万元/亩, 非经济林1.78万元/亩, 而因城市发展土地拍卖可达千万元/亩。这就是说对农民进行补偿未能过多考虑农民对土地的"生存之本"的意义表达, 而体现的是彻底买断农用地补偿过于"廉价", 且这不得不被农用地被征收的农民主体所接受。这也是造成征地难的主要原因。

(三) 农用地补偿方案执行不够公开透明

现实生活中许多农民并不知道自己被征收的农业耕作土地补偿标准是如何界定的, 仅是以征收权属文件勒令通知形式向农民表达农用地征收这一项事实, 但对征收用地的具体补偿和安置费用的方案, 农民却未能参与, 仅仅是得到一个通知结果。假如农民对征地补偿标准有异议并想求得经济救济则很难, 这是因为在《行政复议法》中的14条以及30条中都已经提出了约束限制条例内容, 即条例解释内容为:如若对土地征收裁决不服的, 仅能向国务院或者上级人民政府提出复议, 并且是一次性复议终审, 这使得求助的农民主体想获得救济扶持也无力回天。

2农村土地征收补偿关于法律制度的完善对策研究

(一) 健全征地补偿机制, 提高相应土地补偿标准

(1) 改进农村土地征收补偿原则, 依法依程序征收土地。

国内现阶段对征收农村农用地补偿策略更倾向于"适度补偿", 这不仅使农民主体得不到"补偿意义"上的充分补偿, 并且有碍社会层面的公平意义表现。因此, 土地征收补偿原则应转化思想, 将"适度补偿"逐渐改为"公平补偿"。认真实施"一批准、两公告、一登记"制度, 依法依程序征收土地, 保障被征地农民的合法权益。

(2) 强化土地征收补偿的具体标准界定

一方面, 可以结合土地现存地理位置所在, 包括土地的利用途径和不同地区经济差异等要素进行客观评估, 以取消原征收执行标准中的"原用途"补偿界定。另一方面, 需要将农村用地按照现实中农村征地补偿所需逐渐扩宽其补偿子项, 逐渐加大补偿范畴。比方说, 土地征收过程中存地 (或边角地) , 既不利于交通设施建设, 实际剩余土地利用效率又低, 最终使农民失去土地的这一项事实, 可针对该情况借鉴日本的《土地收用法》中提出的74条内容针对的"剩余地补偿"条例, 即土地征用与被征用地相邻的土地不成形状或者实际面积过小, 不能被开发时, 则应提供土地权利人损失补偿。也就是说这些剩余土地, 政府或使用土地的业主单位应予以征收补偿, 以使提供土地权利人造成不该有的损失。

(二) 强化土地征收的信息公开化

对土地征用的补偿及安置费用如何界定这一问题, 应公开其相关的征收补偿信息内容, 使社会各界利益群体共同参与其中, 以达到社会监督的目的, 防范于暗箱与黑幕操作。同样, 土地征收直接关乎到农民主体的利益, 在实践中保障农民主体对失地补偿及安置费用界定程序的知情权和建议权。同时, 在征收土地实践中, 要将土地的征收所属用途、具体执行补偿标准、以及最终安置界定补偿途径告知农民。也就是在征地前, 就征地地点、范围、主体、用途、补偿标准等情况召开征地听证会。

(三) 建立失地农民主体的长期保障机制

对国有荒地资源及未能及时开采的土地资源进行农业再生产开拓, 即提出重新开展农业、林业、畜牧业等农建项目。同时, 由地方农村自治组织机构开办多项农业产业开发项目, 以利于安置当地失地农民。此外, 应将这一部分的失地农民主体纳入到国家社保体系中来, 使其享有医疗保障与养老保障等, 解决后顾之忧。

3结语

改善我国农村土地征收与农民主体之间的用地补偿这一项改革进程工作, 并非一件容易之事。因此, 这就需要国家及地方行政机关能够逐步改进农村用地征收的补偿标准及安置措施, 以确保国家基础设施建设工作稳步发展的同时, 又保障了农民主体的生存之本, 使其更具有自我生存及自我保护的能力。

摘要：本文主要阐述国内农村土地征收补偿, 分析了国内农村征地补偿涉及的一些主要问题, 并提出了一些建议。

关键词：农村土地征收,征地补偿,透明,公开

参考文献

[1]苏雪菁.我国土地征收制度的完善--以被征地农民权益的维护为视角[J].重庆科技学院学报 (社会科学版) , 2010 (16) .

房屋征收补偿方式的选择权 篇11

一、征收拆迁十大案例引发的疑问

国有土地上房屋征收的依据是公共利益的需要，因此房屋征收与补偿具有国家意志的强制力。作为一种行政行为，征收人作出的房屋征收补偿决定具有单方性和强制性：补偿决定是否作出，取决于征收人的单方意志；补偿决定作出以后具有确定力、公定力和可执行力。单方性是补偿决定不同于补偿协议的本质特征。既然如此，《条例》为什么要求征收人保障补偿方式的选择权呢？除了所有的行政行为都应当遵循“听取对方意见原则”以外，其根本原因在于：征收是对被征收人原本拥有的合法物权的一种非正常剥夺，征收行为如果要获得法理上的正当性，尊重被征收人对其合法财产的处分权是一个门槛。对于住宅而言，保护被征收人的居住权不因征收而受到剥夺，更是维系征收行为正当性的底线。从被征收人的角度看，补偿方式的选择权是其与征收人之间进行利益博弈的基本手段，是其对抗征收人滥用征收权的最后一道防线。

正是因为补偿方式选择权在房屋征收法律制度中的重要地位，是否充分保障被征收人选择权的行使，成为法院审查补偿决定合法性的试金石。2014年8月，最高人民法院通报全国法院征收拆迁十大案例，其中的“何某诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定”一案的争议焦点即为补偿方式的选择权。

该案的基本案情是：在征收补偿商谈过程中，被征收人何某向征收部门表示选择产权调换，但双方就产权调换的地点、面积未能达成协议。因征收双方未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，淮阴区政府作出征收补偿决定：被征收人货币补偿款总计607027.15元。法院认为：通过对本案证据的分析，可以认定何某选择的补偿方式为产权调换，但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了何某的补偿选择权。据此，法院作出撤销被诉补偿决定的判决。

法院的结论当然是基于其对案件事实的推断。那么，被征收人究竟想选择何种补偿方式？这是一个问题。从该案公布的现有资料来看，征收双方曾就补偿方式多次协商，包括产权调换的地点、面积。甚至被告在答辩中声称：原告最终选择货币补偿，被告根据现场工作记录认定原告选择货币补偿并无不当。尽管被告辩称未被法院所采信，但有一点是可以确定的：双方就产权调换的协商在补偿决定作出之前一直处在变动不居的状态。按照常理推断，双方协商未果的原因一般为：征收人在政策范围内提供的安置房源及其折算价格与被征收人的意愿之间存在抵牾。

在实践中，绝大多数被征收人都倾向于产权调换，主要原因是被征收房屋评估价格不能充分体现市场价格。但是，货币补偿和产权调换两种补偿方式在《条例》中不存在孰为优先的问题。通常情况下，被征收人是否选择产权调换还会以货币补偿方式作为参照进行利益衡量。如果在特定的补偿案件中产权调换的特定房源并没有确定的情况下，征收人和法院根据什么案件事实可以得出被征收人的真实意思必定是产权调换的合理推断？反之，如果我们进行换位思考的话，由于多次关于产权调换的协商均以失败告终，征收人从反面来推断被征收人的真实意思恰恰是货币补偿，也未必就是强词夺理。被征收人真实意图的确定是衡量其选择权是否得到保障的基础。这是该案带来的疑问，值得我们思考。

二、被征收人选择权的确定性问题

在征收补偿实务中，征收人（包括征收部门，下同）与被征收人之间就补偿方式进行谈判是一个反反复复、逐步推进的过程。在这一过程中，被征收人的真实意图会随着征收人“出价”的变化而发生变化。被征收人选择权有没有得到充分保障，应当以其真实意图的最终确定作为衡量标尺。如果我们把补偿方式的谈判过程类比为合同的磋商阶段，征收人就某一特定的被征收房屋按照征收补偿方案同时提出确定的货币补偿数额以及产权调换房源，相当于合同要约人给出二选一的“出价”，那么，被征收人据此选择即为“承诺”。此时作出的选择才是其真实意图的体现。

在“郑某与长沙市开福区政府行政征收二审案”（（2014）湘高法行终字第101号）中，2013年7月18日，长沙市开福区征收办对被征收人郑某作出房屋征收补偿方案，提供了两种补偿方式供其选择，其中货币补偿方式xxx元。产权调换方式是提供位于某地块的定向房（期房）用于房屋产权调换，供被征收人选择。同日，开福区政府向郑某出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利。2013年1月7日，评估公司确定用于产权调换的xxx号房屋评估总价。2013年8月12日，开福区政府作出房屋征收补偿决定，决定对郑某实行房屋产权调换。该案中，征收人事先确定货币补偿数额和用于产权调换的房源及其评估价格，然后提供被征收人选择，在被征收人没有作出选择的情况下，征收人在征收补偿决定中确定采用产权调换方式，这种做法得到法院的认可。

由此可见，被征收人在行使选择权之时，征收人提供的货币补偿和产权调换方式的内容应当是确定的。被征收人只有二选一的权利，不能继续再就任何一种补偿方式的特定内容进行讨价还价。其原因在于：在《条例》的框架内，被征收人的选择权制度主要用于约束征收人作出的补偿决定，如果被征收人的选择可以随时作出，那么补偿决定的内容将一直处在不确定的状态，行政行为的确定力将不能实现。申言之，被征收人选择权的效力应当从两个角度去理解：一方面，其约束征收人作出补偿决定，补偿决定中的补偿方式以被征收人的事先选择为准，被征收人没有进行选择的，征收人可以自行决定其中一种方式；另一方面，选择权的行使同时约束被征收人，被征收人的选择行为必须是一锤定音，然后征收人据此将选择的结果纳入征收决定，否则，补偿决定的性质就会无异于补偿协议。

既然被征收人的选择行为必须是一次性完成，那么征收人给出的两种选项也应当具有完全的确定性。也即无论是货币补偿还是产权调换，其权利义务的内容应当是明确而没有进一步讨价还价的余地。相比而言，对于某一特定的被征收房屋而言，其货币补偿的数额和计算标准应当按照《国有土地上房屋征收评估办法》等法律法规经过评估而确定，征收人没有自由裁量的余地；而在产权调换中，征收人可以在合法的范围内（例如改建地段或者就近地段）确定可以提供调换的房源、层次、套型、房屋差价的支付期限等内容，在这一点上，征收人具有一定的自由裁量权。而对于被征收人来说，其是否确定选择产权调换方式，应当以征收人已经提供了确定的房源等基本因素为前提条件。

三、被征收人行使选择权的时点

被征收人选择的结果将被载入到补偿决定中去，因此，征收人告知被征收人何时应当行使选择权，将影响到补偿决定的作出和之后的强制执行。由于《条例》对于被征收人行使选择权的时点未作出明文规定，各地在实践中的做法不一。如果以补偿决定的作出作为分水岭，被征收人行使选择权的时点主要有以下两种模式。

（一）补偿决定前模式

在“南通市人民政府与高某非诉执行案”（（2015）开非诉行审字第00027号）中，征收部门于2014年6月6日送达《补偿安置方式选择通知书》，告知被征收人可以选择货币补偿方式、产权调换安置房屋方式和产权调换低价位商品房等三种补偿安置方式。被征收人提出应先解决历史遗留问题拒谈征收房屋补偿事宜，南通市政府于2014年11月19日作出《房屋征收补偿决定书》，决定如下：“二、补偿高某户人民币363598.55元；三、征收部门提供开发区小海范围的低价位商品房房源供高某户购买。”对于这一补偿决定的合法性，法院予以认可并准予强制执行。

由此可见，在此案中被征收人选择权行使的时点是在补偿决定作出之前，征收人通过正式告知的方式，告知被征收人在一定期限内作出明确选择。如果被征收人据此作出了选择，其选择的补偿方式将成为补偿决定的内容之一。如果被征收人拒绝进行选择，征收人在补偿决定书中可以单方面确定其中某一种方式作为最终的补偿方式。

（二）补偿决定后模式

补偿决定后模式的特点在于：两种补偿方式均在补偿决定书中列明，因此，被征收人如果进行选择的话，必然是在补偿决定作出之后。至于征收人为什么采取这种模式，可能有多种原因。一种情况是，征收人在作出补偿决定之前，并没有提供被征收人行使选择权的机会，这样就只能把补偿决定的送达作为一种告知方式；另一种情况是，征收人已经作出事先告知，但被征收人拒不配合，征收人基于审慎起见，不在补偿决定中作出单方面的推定，而是索性把选择权问题推迟到补偿决定作出以后再去解决。

在“陆某、高某与淮安市清浦区人民政府行政征收二审案”（（2015）淮中行终字第00052号）中，征收工作人员与被征收人进行了三次谈话，组织召开了协调会一次。因对补偿安置未达成一致意见，区政府作出的补偿决定中同时提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式。对此，法院认为：因本案被征收人未对补偿方式作出明确的选择，补偿决定合法有据，充分保障了被征收人的居住权。

由于补偿决定中没有确定哪一种补偿方式，被征收人的选择权只有在补偿决定作出之后行使，因此这种做法可以称之为“补偿决定后模式”。“后模式”项下的选择权缺乏制度性支撑，被征收人究竟应当何时进行选择以及被征收人拒不选择的法律后果是什么，纯粹是一个操作层面的问题，游离于法律调整的框架之外。如果被征收人在补偿决定作出以后迟迟不作任何选择，对于征收人来说，其就货币补偿方式可以通过办理提存手续予以解决，而就产权调换方式而言，其付诸实践还是需要被征收人合作办理。这样一来，房屋征收的法律后果将处于长期的待定状态，既造成公共资源的闲置，又不能实现法律定纷止争的功能。

（三）模式选择问题的思考

通过以上的分析可以得知，在制度设计上，被征收人行使选择权的时点必须具有确定性，而不是无限期拖延。有观点即认为：如果无限期地尊重被征收人的选择权，则征收补偿决定在申请强制执行时不具有可操作性。从《条例》的条文框架的角度进行解读，被征收人的选择权制度应当是用于约束征收人的补偿决定的。《条例》第26条规定：补偿决定应当包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项，而补偿方式在补偿协议中就是确定而唯一的。补偿决定是政府在房屋征收整个流程中的最后一个行政行为，其内容应当具有确定力和可执行力，选择权问题不应当延宕至执行环节予以解决。

就上述“补偿决定后模式”而言，严格来说，“后模式”的操作流程本身与选择权的本质相抵触。既然补偿决定作为行政行为具有强制性，那么，补偿决定一旦作出，所谓的选择权其实质是强制被征收人必须二选一，被征收人进行所谓的选择其实纯粹是一种履行补偿决定的义务，已经脱离了选择权的本质。如果被征收人自觉履行补偿决定的义务，他是在事实上进行一次选择的行为；如果被征收人不自觉履行而因此进入强制执行程序，如果要法院强制其进行二选一的选择，这种选择权在法理上难以自圆其说。

因此，本文赞成“补偿决定前模式”。由于补偿决定必须确定哪一种补偿方式，在征收人通知被征收人进行正式选择以后，如果被征收人不予回应，征收人只能作出推定或者自行决定补偿方式。因此，“前模式”成功操作的关键是要解决被征收人行使选择权的程序化问题，也即要将被征收人行使选择权的环节进行固化，以便于征收人及时确定被征收人的最终意图并进而作出补偿决定。

对于选择权行使的程序设计，各地在地方性法规、规章以及规范性文件中已经开始进行探索。例如：2014年《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定：征收人应当先拟定和送达补偿决定方案，包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及相应的补偿标准。被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内，提出意见并选择补偿方式。政府送达补偿决定方案时应当书面告知被征收人，其逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。这一规定是一种典型的“补偿决定前模式”，完整而缜密地设计了选择权的确定性、选择权告知、选择权行使的时限、放弃选择权的法律后果等各项规则和顺序，并为之后的补偿决定确定补偿方式提供合法性支撑，值得各地借鉴。

参考文献：

1.尹小清.国有土地上房屋征收市场化货币补偿研究.中国电子商务.2014.13

2.王胜斌.房屋征收补偿方式构想.中国房地产.2010.10

征收补偿问题 篇12

1 对鱼塘及设施的认定

征收鱼塘和养殖水面, 必须是付出人工劳动的养殖方式及相应设施, 而区别于自然水体或极为简单粗放的养殖方式。判定养殖鱼塘, 应该从几个方面分析认定:

1.1 要具备一定的面积和蓄容养殖能力

在北方水面面积不小于1hm2, 平均深度不小于3m, 这样才能形成一定规模、容积的养殖能力;

1.2 独立的系统

具有独立的取水、蓄水、排水以及水调节设施, 相对远离居民点, 有自然或人工的生态屏障, 有涵养水源、加固筑坡的植被。水体自然无污染, 水边芦苇、水草等水生植物与水体生态协调。有专门的生产设施、存储设施、加工设施和看护管理设施。

1.3 较为精细的生产工艺和管理措施

包括养殖品种与数量、投食喂养、育苗孵化与引进、产销渠道与品牌, 以及水体净化与循环、塘底处理、水体的功能分区、塘底形状与坡度、定期清淤、除草、消杀、保持正常水位、越冬透氧等生产管理细节。

1.4 生产设施完备

包括电力设施、深水机井、泵、船、网、网箱、暗管、闸、增氧设备、蓄水池, 以及岛、滩、坡的组合结构。

2 对精养方式的认定

是否构成精养鱼塘, 对其价值有很大影响。养殖方式一般分为精养、半精养和一般饲养几种程度, 不易区别和把握, 主观性较强。作为区分精养和非精养的本质区别和指标, 在实际中应该从以下几个方面考虑:

2.1 养殖设施的完善性

包括水体生产设施、管理看护设施、交通联系设施等设施的齐备、完好, 规模及占地比例适当。特别是水体生产设施, 要水面开阔通风、塘体堤坝坚固、塘底处理工艺合理、无渍化、沉积营养物质丰富、水体浮游生物和悬浮有机物保有量适当、藻类生物丰富多样。

2.2 养殖品种多样性或稀缺性

包括常规的鲫、草、鲤、鲢、鲇等食用鱼, 以及由不同品种、规格及多样、密放、混养相结合的方式、其它水生生物构成的水体生态系统。对专门化养殖彩鲫、锦鲤等精品观赏鱼种的, 因其对养殖环境要求较高也可以从品种上判断其精养程度。

2.3 人工管理的精密性

包括鱼苗引进、饵料精细度和投饵规律、轮捕轮放、调节水质的理化和生物方法、病虫害防治防疫技术的日常记录和账目管理、水体循环净化周期和方式、增氧频次、日常巡视与采样监督等, 也包括人工对鱼塘的地形地势、各功能池分隔、人工岛设计、布局的科学性、合理性。

2.4 生产的连续性及可持续性

包括塘体结构和坝体的安全稳定性、常水位保持与水体更新、合理持续的养殖经营过程、持续的投入与维护、合理的鱼种比例及数量、合理的休渔与非停工散养等, 并留有相应的记录和证据。生产的可持续性还包括土地权利的稳定性, 无论是承包土地或流转土地, 都应有正式的合同文书, 载明土地使用年限、当事人各方的权利义务等。

2.5 环境生态的良好性

包括与居民点、工厂、道路特别是铁路、垃圾运输路远离或保持必要的距离, 环境较僻静, 周边较开阔, 无水体 (地表、地下水) 污染、生活垃圾污染和其他环境污染, 无人为扰动, 有水塘湿生植物与岸体植被及周边农田、河渠相协调的生态环境。

3 适用收益性土地的评估路线

对征占鱼塘的补偿, 以往的方式是参照耕地 (主要是水田) 的产值或者在耕地产值基础上提高一定幅度作为鱼塘产值, 再结合“两费”的倍数确定补偿价格。这种传统方式存在着不足, 主要是忽视了渔业生产和农田耕作两种截然不同的生产方式和产品的本质区别, 没有体现渔业及产品作为粮食过腹转化的农产品增加值, 把渔业生产看做简单平面式而没有当作立体式使用土地来处理, 过于强调土地及水体的自然生产力而没有看到生物饲养工程的复杂性和重复性、日常性, 忽视了现代养殖方式与观赏性鱼种的商品价值, 忽视了休闲垂钓场地设施的衍生价值。对于有足够规模和生产能力的鱼塘, 符合国土部、农业部设施农用地中“用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及相应附属设施用地”的规定和条件, 应按设施农用地对待, 同时按《土地利用现状分类》 (GB/T21010-2007) 按农用地管理, 性质区别于非农业建设用地。但作为一个整体的生产设施和有收益性土地, 其仍然适用于收益性土地的评估路线, 即可以采用收益还原法进行整体评估, 这也尊重了经营性、收益性、工厂化养殖的客观事实, 又尊重了传统的借鉴耕地产值的产值与倍数相结合的补偿理念。

由于鱼塘养殖属于特殊生产方式, 采用收益还原法需要考虑制约因素很多, 最重要问题包括客观收益、收益年限、风险因素、还原率等。要准确运用客观的市场单价。根据养殖品种、替代品种、市场价格现状及走势, 谨慎结合成本、供求进行分析, 推导未来的客观单价或单价区间。客观单价是市场认可的以平均劳动强度和稀缺性相结合的商品价格。要合理确定现有的及改进生产方式下的各品种产量和生产成本。确定产量和成本既考虑个体因素, 同时要考虑常规饲养的平均水平。一般应聘请渔业水产管理部门或行业专业人员, 根据本地常规鱼种一般养殖规律、池塘鱼苗鱼种培育及越冬技术规程、常规蓄水体积及有效生长空间、成长期、成活率、饵料系数、卫生防疫等综合判断产量。对于不以速成食用为用途的观赏鱼, 还应该按其生长规律、筛选与保留、市场销售方式等, 按各种规格完整的生长、销售、保留的平均周期, 以可供市场投放的有效销售数量作为产量。在确定产量同时, 按照正常合理经营的劳动强度, 对所投入的鱼苗、饵料、防疫、筛选、净化、巡视、管理以及设施、折旧与损耗等, 合理计入固定成本与流动成本, 并按年度进行分摊。要适当考虑垂钓休闲的收益和景观价值。在确定客观收益时, 可以考虑到场地经营行为的附加收益和综合利用价值, 特别是对于生态环境好、僻静无干扰、交通相对方便的大型鱼塘, 在养殖主业基础上, 存在着附加功能, 需要在价值上得到合理体现。但由于垂钓休闲收益的不确定性、不稳定性, 很难衡量, 一般可在基本收益基础上增加5%左右的比例。但对于以休闲垂钓功能为主、养殖生产为辅的生产经营方式, 则需要用有效收益天数、收费标准、工具设备出租收入、经营成本、空置率等指标将整体收益按比例分解为经营收益和养殖收益, 确定以场地营运收益和运行方式为主的评估路线。

在利用收益还原法评估鱼塘设施价格时, 除重点考虑客观收益外, 必须时刻注意风险因素。除已在未来市场价格波动、供求分析、各鱼种成活率、收益还原率的确定中充分考虑风险因素外, 对于渔业生产必须考虑风险对价值的减损, 这是对渔业生产高风险、相对脆弱性的理性考虑。这些风险主要来自灾难性气候和极端天气、渔业露天作业的自然特点、鱼池功能分区的自我调剂与保护能力、病虫害防疫与传染病、管理者文化技术素质、不可预见的外来侵扰等。风险因素减值至少在20%以上。

运用收益还原法评估鱼塘设施价格是较为客观、合理的, 它也继承了传统的按农业产值结合倍数确定补偿价格的基本理念, 但它较此方法更为科学合理。收益还原法不是按以往前三年的年产值乘以补偿倍数的对原有生产能力的补偿, 它是通过科学判断未来市场价格来确定假设在持续经营、最佳使用的前提下, 放弃经营所造成的收益损失。它不是基于现在, 而是科学合理地模拟未来, 并以土地最佳使用方式为条件, 体现了预期收益水平, 因而更体现了对损失的补偿性, 更容易被养殖户所接受。

4 如何运用征地区片综合地价充分体现鱼塘设施的价格

征地区片综合地价是对区域内各种生产方式、农产品种类、平均劳动强度和收益水平的综合性、均化性的处理, 它属于设定价格, 在现实中也是最低价格。由于综合和均化, 征地区片综合地价更多考虑以种植业为主、特别是耕地的产出和收益水平, 适当兼顾了土地区位和当地经济条件, 但对于土地利用的特殊方式, 比如全天候的温室生产、菌类生产以及饲养业、养殖业等更为复杂的生产方式所考虑的比重是极为有限的。征地区片综合地价体现了土地基本产出能力和自然劳动、社会生产的投入, 但并不否认在特定地域、特定生产方式以及所形成的特定产物的劳动投入和客观价格。

对于鱼塘而言, 征地区片综合地价只是以水平面或塘基底为基础的土地价格的基点。鱼塘作为渔业养殖设施, 它是由塘体、水体、鱼群组成的立体混合体, 既有平面浮动变动的部分, 也有平面以下固定的实体部分, 更有介于平面到塘底并依附于该空间生长的鱼群生物, 也就是说判断一个基本的鱼塘生产设施, 应该从塘体、水面、鱼群三维一体的方式和视角来认识和认定。那么由于鱼塘的动态性与固定性、生物性与物理性相结合的特点, 对于一个动态的事物, 应该以一个相对科学合理、恒定稳定的指标进行界定, 即鱼塘的塘体是固定的, 其表面积、容积是恒定的;水体是波动、流动变化的, 既不能以空塘无水而论, 也不能以塘满漾水而论, 应该以常水位、最大安全生产水位及体积判定, 使之由动态变成可衡量的相对静态;鱼群生物以现状可视、有记载的投放、抽样分析或最大理论养殖能力来确定。

对于天然水面的鱼塘, 其有别于人工鱼塘主要在于塘体形成的天然性或久远性, 或直接性 (取土坑的改造) 。对于人工鱼塘而言, 鱼塘的形成有一个人工挖掘、布局设计、积蓄水体、水体质量维护、鱼种生长, 以及投食、除草、清塘、防疫、巡视等日常劳动, 可以转化到鱼产品的价格中去衡量和体现。而鱼塘的人工形成过程, 即固定资产的形成所付出的劳动投入应该得到体现和补偿, 那么征地区片综合地价其一般针对的是平面性物体结构, 但对于鱼塘的立体结构和物体由下而上依托附着的形式, 地价的运用和方向不是平时的向上延伸, 而应该是向下延伸。其价格基础应投射在塘底或以塘底作为地价的实体依托和起点。水体和鱼群作为附着物, 塘体作为人工设施, 进行以区片地价为土地价格基础的、同时对水体、鱼群作为附着物、鱼塘塘体作为人工设施的综合性补偿。人工鱼塘成本按原地貌与施工工艺、实际挖掘体积、砌筑堤坝、修建排水沟渠等确定工程量。结合当地建筑工程计价定额、建设工程费用定额和当时的市场劳动力成本, 按现时价格、工艺水平评估重置成本。水体按抽取地下水、清理处理周期、更新方式等综合考虑, 转化为鱼产品价值, 侧重按现状水资源环境、生产力价值以及水体理化性能稳定性和平衡性进行定性, 不重复性计算。鱼群要综合考虑鱼苗投放、生长期、成活率、存活量、平均单产水平及市场价格分品种、规格确定现状价格。

5 对部分征占鱼塘的补偿问题

在一般情况下, 建设项目都是整体征占鱼塘, 多改造利用为绿化环境, 部分征占主要是穿越、跨越式占地, 借助鱼塘的空间或塘底作为支撑。以热电厂铁路专用线穿越鱼塘为例, 其征地补偿不仅是表面性问题, 涉及到塘底筑坝 (基) 、切割水体、机械振动、环境再造等一系列复杂问题。主要的技术性问题包括征地面积的计算、次生破坏的补偿等。

5.1 征地面积的计算

通常对线路穿越鱼塘的征地面积, 一般按水面有形物体的表面积掌握, 包括道线、辅路、防浸护堤等, 面积直观可确定, 但直观所反映的并不是占地的实际。由于鱼塘是立体结构, 线路征地所依托的并不是水面和水体, 而是塘底, 并且在以塘底为支撑实现水面通行中, 必须砌筑坝体式基础, 一般为安全稳固, 多采用底角30°~45°的等腰梯形结构, 从而改变了鱼塘的水体体积结构和水下通行结构, 这种征地通过截面图直观、真实地反映出来。如果以坝体浮出水面的表面积作为征地补偿面积, 显然是不能被养殖户接受。这种方式本身忽视了鱼塘立体结构、水体介质、坝体带来的容积和水位变化、水下养殖生产空间的变化, 而解决水下空间的实体变化与水面表象关系必须建立一个合理的水下、水中、水面的转化关系, 充分利用水体的可塑性的介质特点。主要方法有两个, 第一种方法是借助地上建筑按各自用途的建筑面积分摊总建筑面积的比例作为分摊土地面积的比例系数的方法, 将线路沉入式坝体占新形成的现状鱼塘容积的比例, 作为分摊水面表面积的比例系数, 将所得的面积作为征地补偿面积, 即容积比例分摊法。这种方法尊重了水上、水下的工程环境、养殖环境的变化, 充分利用了水体介质、浮力原理, 从数量上解决了如何认识线路沉入式坝体及占地面积问题, 能够被养殖户和征地单位所接受。这种方式的数学计算意义必须是梯形结构, 而不是矩形结构。第二种方法是直接以水下坝体的底面积向上投影至水面的投影面积作为占地面积。这种方法符合透视原理, 利用鱼塘水深相对较浅, 基底可视特点, 将水下地表表面积隔水透射, 空间换位, 重新真实反映水下坝体实际占地情况。这种方法在清塘空底时更好解释, 相当于以塘底作为占地的起点, 符合鱼塘水体动态变化, 具有附着物属性的特点, 充分利用水体的透视反射特点, 缺点是它没有充分利用水体整体性和介质性、变化性特点。

5.2 鱼塘整体环境的次生破坏问题

铁路线路穿越鱼塘, 一般多选择在浅水区, 多把鱼塘切割成大、小池新的水面形状。首先是对水面布局结构比例、通行流动性、塘底坡度结构方面产生影响;由于铁路运输的特点, 剧烈噪音、振动, 对鱼塘生产环境、生态环境、坝体的安全稳固性造成直接和长期潜在的影响和威胁;运煤车体的扬尘、火力发电气体排放对渔业生产也产生不可逆转影响。线路坝体沉方施工、水泥石料对水体环境产生阶段性或永久性影响;线路切割鱼塘及场地后, 形成一定屏障作用, 对于养殖户管理、通行及安全性造成不便。总体而言, 铁路专用线穿越鱼塘, 直接与鱼塘形成无隔离距离的相邻关系, 对鱼塘的养殖生产能力、生态环境、安全性等造成破坏。一般情况下, 被分割后形成的小池, 面积、体量变小, 不具备扩展条件, 将永久失去养殖功能, 在征地时应一并征收;大池如保持一定的体量, 经过重新布局、水生环境涵养、调整生产方式等具备恢复利用价值的, 所造成的损失及恢复治理费用由渔业资源评估鉴定单位确定。

摘要：本文论述了北方征收鱼塘所涉及的设施认定、养殖方式认定、收益还原法的评估路线、区片综合地价的运用、部分占用的补偿等重要问题, 创新性提出鱼塘设施立体价格构成及结合水体特点采用体积分摊土地面积的计算方法。