中国农地制度现状（共6篇）
中国农地制度现状 篇1
我国现行的农村土地制度是一种集体所有、分散经营的制度安排, 也就是说农地的所有权归集体所有, 使用权归承包人的农户 (农民) 所有。实践证明, 这一制度设计是成功的。然而, 随着我国农业所面临的国际国内环境的变化, 加之农业现代化自身发展的需要, 现行的农地制度在运行中曝露出许多弱点, 制度运行衍生出很多有悖于制度设计初衷的现象。本文试图运用产权经济学的分析方法对这些问题进行分析, 并提出改革我国农地制度的措施, 以期与学界同仁商榷。
一、我国农地制度的现状及衍生问题
1.农地所有制度现状及其衍生问题
《中华人民共和国宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有以外, 属于集体所有, 宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”也就是说, 在我国, 农村土地所有权的主体是国家、农民集体, 这是我国实行公有制的社会主义基本经济制度在农地所有权方面的体现。实践证明, 这一所有权制度, 对于保持我国农地制度的社会主义性质, 发展生产力, 促进社会公平, 促进经济社会的良性发展起到了积极作用。但是, 这一制度在运行中衍生出的一些问题也不容忽视。
(1) 土地所有权主体虚置。
从所有者——集体角度看, 集体被虚置。首先, 按照现行的制度安排, 农地除国家所有外, 属农民集体所有。但究竟如何理解这个集体, 根据《土地管理法》第10条, “集体”是指村农民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织, 但这三种集体形式之间的界限不清楚。[1]现实中, 由于不清晰的所有权划分导致对农地生产和流转利润的争夺以及对农地投入的主体空缺, 造成农地所有权制度的外部性倾向。其次, 我国农地名义上的所有者实质上却没有土地的处分权利, 国家垄断土地一级市场, 集体不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地, 只有经过政府征收或征用后, 集体土地才能转让或出让。集体土地不能直接进入市场, 其产权就不完整。再次, 对集体土地所有权的来自不同方面、不同层次的支配、干预和限制, 大大削弱集体的所有权权能。尤其是在集体与政府的土地权力博弈中, 政府处于超越法律的绝对优势地位, 具有自我授予的强制力和裁决权, 成为集体土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者, 从而影响集体的权力。近几年某些地方政府为搞政绩工程违规强行征用农田就是例证。
从所有者——个体角度看, 农民被虚置。在我国宪法、普通法律法规和具体制度规范中对集体和个人之间的产权关系没有作出具体规定。现实中, 在农村经济活动中, 个体农民 (农户) 作为集体成员的地位被排斥, 农民作为被虚置的主体, 必然在行使所有权权利的时候出现缺位。理性经济人的本性和我国农村基层政权的强势地位决定了村委会、村级小组以及农村基层干部和县乡镇领导必然成为行使这一权力的事实主体。由此, 农村土地的集体所有性质必然被歪曲。正如一些学者所说的那样:“现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的, 甚至相当一部分农村基层干部和县乡镇领导也认为农村土地是国家的, 想怎么处置就怎么处置。”[2]
(2) 土地所有权权能残缺。
首先从集体角度看, 许多乡镇没有集体经济组织, 究竟谁是乡 (镇) 农村集体土地所有权代表不得而知;村民小组虽是基础, 但没有法律地位、没有经济核算形式、没有办公地点, 有的甚至连小组长也没有, 遇事由各户联合推举一名代表来商谈。这就大大削弱了集体作为农地所有权主体的能力资格。其次从农民个体角度看, 作为集体成员的农民个人, 其对集体所有的土地原则上没有所有权, 只有使用权, 农民是以行使使用权来体现其作为集体成员的所有权的, 但使用权和所有权毕竟是产权的不同权项, 具有不同的权能, 使用权不能代替所有权。现实中农民个体的使用权也是在所有权的权能行使范围内被保证行使的权利, 权能行使具有一定的局限性;另外, 农民的权利意识淡薄, 法律法规又没有明确规定农民个体和集体在农地所有权方面的相关性, 对农民个体来说所有权的归属不能给其带来什么“额外”的收益, 所以客观上形成了农民对农地所有权的麻木不仁。这种具有“双重残缺”特征的农地所有权, 客观上给乡镇集体经济组织、村民委员会或基层官员可乘之机, 他们在行使土地征用、承包、流转以及机动地的处置中超越代理人的权力设定, 规避代理人的义务履行和责任承担, 违背集体作为农地所有者的意志搜取利益, 造成事实上的农地所有权行使的不充分。
2.农地使用制度现状及其衍生问题
产权经济学认为, 使用权有广义和狭义之分。狭义的使用权是指建立在所有权基础上的经营权的一项基本权能, 是依法对对象物的实际使用的权利, 是与占有权、收益权和处分权关系并列的一项权能。广义的使用权是独立于所有权能之外的含有占有权、狭义的使用权、部分收益权和不完全处分权的集合。[3]根据我国农地产权结构的现实形态, 结合产权经济学的基本理论, 本文所谓的农地使用制度是基于广义的农地使用权而形成的制度。
(1) 农地使用权的设定不完整。
首先, 在使用权方面, 《中华人民共和国农村土地承包法》 (以下简称《土地承包法》) 规定土地承包期为30年, 从法律上赋予了农民比较长期稳定的土地承包经营权, 但前提是不得改变土地的使用性质 (即农业使用用途性质) ;同时, 《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》) 第十四、十五条还规定, 农村土地的承包经营者有保护和依照承包合同规定的用途合理利用土地经营农业的权利和义务, 这就大大限制了农地承包使用者的使用权能, 所以被称之为狭义的使用权。其次, 在收益权方面, 虽然《土地管理法》、《土地承包法》等相关法律法规规定了承包方 (农户) 有“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利, 有权自主组织生产经营和处置产品”的权利, 但是却没有相关的保护使用者农地收益的具体规定, 这一制度空缺直接导致农户权益的不能被保障。再次, 在处分权方面, 《土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”, 但是这种处分权却受到严格限制, 农民转让土地只允许在不改变土地使用性质 (即农业用地) 的前提下进行。即便如此, 农民转让土地还受到村集体组织的制约, 因为《土地承包法》规定:土地承包经营权“采取转让方式流转的, 应当经发包方 (指农村集体组织 笔者注) 同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的, 应当报发包方备案。”除此之外, 农民承包土地的抵押权利也被严格限制。我国《担保法》第三十七条规定:“依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地”可以抵押, “乡 (镇) 村企业的土地”可以与建筑物一起抵押;但“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得抵押”。以上现象充分说明, 农民对所承包土地的处分权是不完全的。
(2) 农地使用权的运行不稳定。
虽然现行的农地家庭承包制赋予农户 (农民) 较大的农地使用权, 并且已构建的制度规范体现了以使用权为核心的制度趋向, 但是现实中来自多方面的因素作用于农地承包关系, 土地产权的制度设计自身又无法抵御外界作用力的干扰, 导致农地使用权运行的不稳定。
①土地调整的影响。
据农业部1998年对全国6省824个农户的调查资料显示, 曾经调整过农地的农户为751户, 占样本总数的91%, 最多的调整过8次, 全国平均调整农地次数为2.31次。由此可见调地行为的普遍程度。同时, 各地之间的差异也非常大。河北和陕西的平均调地次数都在3次左右;浙江的农户平均调地次数较低, 仅为上述省份的1/3;而湖南、安徽和四川三省的农户平均调地次数则分别为2.6次、2.5次和1.7次。究其原因, 农村基层政权和村干部的趋利性和农地承包者的使用权不能被保障是导致农地频繁调整的最直接原因。已有的研究指出, 调地导致了农民对农地使用权的预期不稳定, 抑制非农经济的发展, 理性的农民将减少对农地的长期投入, 倾向于短期、掠夺式的耕作, 从而影响农村经济的增长, [4]导致使用权运行的不稳定。
②承包期限的影响。
为了促使农民形成有效的农地投入——产出预期, 我国政府对农地使用权期限的制度设定几经变迁。1984年, 《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》明确指出“土地承包制一般应在15年以上”。1993年, 中共中央国务院再次发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的通知, 决定在原有的耕地承包期到期之后, 再延长30年不变, 更加稳定了农民的土地预期。为了进一步稳定承包权, 2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》使承包经营权体现出部分所有权的性质, 对调整承包地作出严格规定:一是规定承包期30年不变;二是规定承包期内不得收回农地;三是规定农地权利可以依法转让、转包、入股、互换、继承;四是规定承包期内发包方不得调整承包地。但是, 国家出台政策制定法律延长农地承包期限。稳定农地使用权的同时, 也出台了相关规定来强化这种有限性。例如, 《土地承包法》第三十三条第三款规定:土地承包经营权“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”, 这就限制了人们对土地的长期投资, 特别是限制了城市资本向农村的转移。同时, 不管国家关于农地承包期限的设定扩大到什么程度, 有限的使用权期限必然对农地使用权的稳定性构成威胁。现实中, 由于人口变化、农民收入的变化、农地资源禀赋变化以及国家城乡发展进程的客观现实, 必然超越政策法律的规定, 对农地使用权的稳定性形成挑战。[5]
二、促进农地产权制度有效变迁的措施
中国的现实国情和农村、农业与农民发展的实际表明, 离开农地所有权讨论农地使用制度问题, 在中国这样既有数千年小农经济传统, 又有合作化运动实践的国度, 其实是一种帕累托最优的选择, [6]其也符合现代国际学术界的主张。据此, 笔者认为我国农村土地制度改革的总体思路应该是:坚持和完善农地集体所有制, 对现行农地使用制度进行有效创新, 以所有权和使用权的有机结合的制度设计为突破口, 构筑归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地产权制度。[7]国家政策的执行受到特定制度的约束, 同时特定的制度运行同样受到宏观政策环境的影响。我国农地产权制度的运行要取得预期的效果, 除了对制度本身进行修改、完善之外, 宏观政策的调整也是必要条件。
(1) 改变农地承包期限, 变有限承包制为永久包制。
实践证明, 农地承包经营权期限的长短直接影响到农地资源效益的发挥, 影响到地权的稳定性, 而不稳定的地权会使农民对自己承包经营的土地缺乏长期预期, 从而减少土地投入, 影响到土地的利用效益。实行农地家庭承包制之后, 为了稳定农地承包关系, 国家陆续出台相关政策延长农地承包期限, 从1984年中共中央的1号文件确定的承包期限的15年到1993年中央1号文件的“30年不变”, 两次政策变动更加稳定了农民的土地预期, 增加了农民种粮的积极性。但是有期限的使用权必然对权利的运行构成威胁, 农地承包期的有限性必然成为各种农地行政性调整行为的借口, 只要土地承包期是有限的, 土地调整就有存在的合理性。所以, 笔者建议改变农地承包期限, 变有限承包制为永久承包制。
(2) 改革农业补贴政策, 变“普惠制”为“混合制”。
从2006年起, 中国政府决定免除实施了两千多年的皇粮国税, 并且对种粮农民实施综合补贴 (补贴项目涉及农机、良种、化肥、农药等十余项) 。截至2007年6月30日, 参加我国新型农村合作医疗制度的人口已达7.2亿, 占全国农业人口的82.83%。2008年, “新农合”基本覆盖全国所有县 (市、区) ;农村最低生活保障人数大幅增加, 达到1600万, 较2002年增加了近三倍;农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费, 贫困家庭学生免除课本费和补助寄宿生生活费。这些政策的实施是以农民户籍身份为依据的, 具有“普惠制”的色彩。政策的实施, 增强了农民对身份的依赖, 限制了农业劳动力的转移, 客观上削弱了农地使用权流转的动力, 制约了农业规模化经营的发展。有鉴于此, 笔者认为应该改革现行的惠农补贴政策, 变“普惠制”为“混合制”。所谓“混合制”就是补贴依据除了参照农民身份之外, 还要兼顾对农地规模经营者的扶持力度, 使国家的补贴资金向种田能手、种粮大户倾斜;同时, 还要在农地规模经营者金融信贷和农地经营的风险防范等方面给予政策扶持, 建议各级政府应建立完备的农业风险基金制度、农业保险制度和农业救助制度, 在规模经营农户遭受风险时, 能险有所保、险有所靠。
3.培育农地使用权流转市场, 提高农地资源配置效率
制度经济学认为, 明晰的产权必然是可以被交换的, 只有不断地被交换的产权才能充分发挥其权能, 稳定产权关系。[8]目前我国农业总体市场化程度为60%左右, 其中土地要素的市场化水平还不足10%, 这直接影响到农地产权制度的稳定性, 制约农业经济的发展。为此, 要积极培育农地使用权流转市场。具体而言, 一要继续加大农业投入, 提高农业生产技术和条件装备, 提升科学技术在农业的适用范围, 扩大农户规模经营标准, 促进农地使用权的需求有效增长;二要稳步提升农产品价格, 制定农产品最低保护价格的长效机制, 切实保证农地经营者的实际利益, 增强农地承包者的有效预期;三要加快建立农村各项社会保障措施, 使部分农民进得了城、离得了乡、舍得了土地, 增加农地使用权的有效供给;四要尽快完善农地产权的法律法规, 以法律的形式明确农地承包经营权的物权特性, 赋予农民明晰的、排他的、安全的、稳定的土地承包经营权;五要通过制度建设最大限度的减少乡村干部使用行政手段频繁地对农地承包经营权进行调整的行为, 促进农地使用权市场的有效竞争。
摘要：农村土地家庭承包制在中国运行了近30年, 实践证明, 这一制度设计符合我国的基本国情, 制度运行取得了巨大的成效。但在现实中随着客观环境的变化, 这一制度又逐渐曝露出缺陷和不足, 制度运行也衍生出很多问题。本文试图运用产权经济学的分析方法剖析我国农地承包经营制的所有权主体虚置、权能残缺以及使用权的设定不完整、运行不稳定等问题, 探索性的提出了我国农地制度的改革设想:调整农地产权结构, 积极发挥产权功能;改革国家惠农政策, 创造良好的农地产权制度运行环境;培育农地使用权流转市场, 提高农地资源配置效率。
关键词：农地,使用权,制度
参考文献
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中国农地制度现状 篇2
众所周知, 制度安排对于经济运行的效率起着至关重要的作用。自新中国成立以来, 我国的农地制度经历了多次改革和变动。在这一过程中, 农地制度的安排对农业发展的影响至关重要。究竟是什么原因使我国的农地制度处在不断的变迁和发展之中呢?只有了解了这一问题, 我们才能更好地把握农地制度发展的脉络并对其给予客观公正的评价, 进而对我国日后土地制度的改革进行探讨和思考。
1.1 社会生产力的发展
社会生产力的发展是推动农地制度变迁的根本原因。从马克思主义政治经济学我们可以深刻的认识到, 经济基础决定上层建筑, 上层建筑对经济基础具有反作用。换言之, 经济基础就是生产力, 上层建筑则是生产关系。生产力是整个社会制度的基石, 它决定了社会的发展水平及所处的发展阶段。农地制度变化的根本原因要追溯到生产力当中。我国建国以来土地制度的变迁和发展其根本原因是由我国经济发展和生产力水平提高所决定的。
1.2 理性经济人的追求利益最大化
亚当斯密在《国富论》中提到“理性经济人”这一概念。经济利益是利益结构中的核心内容, 人们首要的追求就是经济上的利益和满足。事实上, 推动制度变迁的往往是某些特定的阶级或群体出于自身利益考虑的革命或改革行为。我国农地制度的变迁, 其动力必然是来自于农民阶级对自身利益的追求。由此观之, 人们在追求由制度不平衡引致的获利机会时会进行的自发的制度变迁。
1.3 国家的强制性制度安排
国家对农地制度的变迁起着重要的作用。建国初期, 我国的制度设计和安排具有很强的中央集权色彩, 许多政策的制定都是以党和中央政府为主。在经济发展的过程中, 尽管有些制度不均衡引起潜在的获利机会, 但是交易成本高昂, 又加之机会主义倾向的影响, 搭便车和外部效益等因素仍然存在, 这些都制约了诱致性制度变迁的发生。但是, 国家的强制性制度安排并不见得行之有效, 因为它的制定不一定符合经济发展的规律, 它受到统治者偏好、利益集团的斗争和意识形态的影响。我国农地制度的变迁过程中, “人民公社”和“大跃进”就很明显的体现了这一点。
2 农地制度变迁绩效的评价标准与结果
评价一个农地制度的好坏, 可以看它是否符合农民的根本利益, 是否激发了农民的生产积极性。农地制度变迁绩效的评价标准是效率与公平。经济效率高能激励农民改进技术, 提高劳动生产率, 同时能有效降低交易成本使农民更加积极地投身于生产。此外, 我国国情要求一个好的制度能在极大程度上协调各地区农民的利益, 这涉及到公平。回顾我国的农地制度变迁轨迹可以发现, 制度的改革自始自终都是在追求一种效率和公平的动态平衡。
自1949 年新中国建立以来我国农村的土地制度进行了几次重大变革:首先, 关于农民土地所有制。它是一种平均分配农地的私人所有制性质的产权制度, 最彻底地消灭了封建制度, 有很强的激励机制, 适合中国广大农民群众的要求。其次, 人民公社实行单一产权制度, 其残缺的产权必然导致劳动监督成本、组织成本过高和劳动激励过低的问题。而家庭联产承包责任制赋予农民生产经营自主权, 调动农民生产积极性。既吸纳了分散经营所有主体与使用权主体绩效偏好高度一致的优点, 又发挥了集体经济统一经营的优越性。所以在家庭联产承包责任制的变迁过程中, 政府绩效偏好逐渐趋同农户绩效偏好, 制度变迁效率增进。
3 我国农地制度改革方向
家庭联产承包责任制在农村取得了巨大的成功, 但是它造成了农业经营的规模狭小, 农业基础设施建设和维护受到限制, 土地承包期限很不稳定的问题。所以家庭联产承包责任制的局限性要求我国进行新的土地制度改革。改革应该侧重于如下几个方面:
(1) 发展规模经营, 走产业化发展的道路。这种农地适度的规模经营有一个发展过程, 不可能一步到位。因为它要以解决农村大量剩余劳动力为前提, 只有农村大量剩余劳动力的转出, 并且解决其后顾之忧, 这种农地制度的改革才能实行并得到发展。
(2) 制定法律法规保证土地使用者、经营者和转让者的合法权益。因为家庭联产承包责任制造成了土地所有权和经营权的分离, 我国现今尚无任何明确的法律判定土地的承包经营权是否是农民财产权的一部分, 而地方政府往往将自己定义为土地所有者, 随意交易土地, 分配土地的使用, 这样忽视了土地承包者的利益, 所以制定法规刻不容缓。
(3) 完善农村社会保障制度, 让农民无后顾之忧。农村看病难、教育难等问题日益凸显, 这导致农民的权益得不到保障。而农民则将土地看作他们利益保障的最后一道防线, 在社保制度不健全的情况下让他们腾出土地会使他们失去安全感, 减弱抗风险的能力。因此, 农村的社会保障制度应该积极跟进, 满足农民的衣、食、住、行、教育、医疗、养老等需求。
摘要：不同的制度安排对于经济运行的效率所产生的作用不一, 农地制度对农业的发展也是如此。良好的土地制度能够激发农民的生产积极性, 从而促进技术进步和农业的发展。回顾了我国建国以来土地制度的变迁轨迹及发展并给予评价, 并对我国现今土地制度的改革方向进行了探讨。
关键词：农地制度,激励,改革,土地使用权流转
参考文献
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[2]伍山林.制度变迁效率评价[J].经济研究, 1996, (08) .
中国农地制度现状 篇3
1.制度变迁的定义
经济学家们对制度变迁下过不同的定义。美国著名经济学家诺思 (North) 认为, 制度变迁就是新制度替代旧制度, 制度从非均衡走向均衡的过程;日本经济学家青木昌彦在1998年9月巴黎召开的新制度经济学国际协会 (ISNIE) 第二届年会上提交的一篇论文中, 提出了制度演进的一个模型。[1]
表1概括了有关制度演进的机制。从表的左边开始, 分别给出的是旧主观博弈模型中的内生变量的选择、对主观博弈模型的反馈与重新界定以及新制度的最终产生。概括地说, 制度变迁就是制度内生变量博弈的过程。
2.路径依赖的定义
对于路径依赖, 经济学界也有不同的看法。美国经济学者亚瑟 (W.B.Arthur) 是将其作为动态经济过程的非遍历性来加以定义的:如果在一个动态的经济系统中, 不同的历史事件及其发展次序无法以100%的概率实现同一种市场结果, 那么这个经济系统就是路径依赖的。用数学语言可以将其更加精确地表述为:假设动态经济过程中存在两种不同的历史事件{t}和{t′}, 相应的发展路径为{Xn}和{X′n}, 如果当n→∞的时候, |{X′n}-{Xn}|→0的概率为1, 则这个经济过程是遍历性的, 反之则是路径依赖的。[2]根据这个定义我们可以看出, 一项制度的变迁如果是路径依赖的, 那么它的发展总是依赖于它的初始禀赋的。诺思认为, 制度变迁中的路径依赖是一种客观经济规律, 其运行机理可以概括为给定条件、启动机制、形成状态、退出闭锁等4个环节。[3]
青木昌彦认为, 一旦一个特殊的 (制度的或生物的) 系统被建立起来, 他就趋于自我维持。系统中的变迁很可能是从一个大的外在的冲击开始, 这种外在冲击引发了内在变化, 这种变化是累积性的或新的, 而不是连续地、逐步地发生。在关键的转折时刻, 被选取的选择规则的基本特征很可能对未来产生约束作用 (路径依赖) 。然而在另一方面, 从最初的非均衡状态向所出现的制度的转型是否是唯一可行的轨迹, 这一点尚不能确定。脱离均衡, 沿着多种路径的发展也有可能。因此, 制度演进过程充满了路径依赖与创新。[1]
二、我国土地制度的初始禀赋及建国后影响土地制度安排的重大事件
1.我国土地制度特殊的初始禀赋
我国的土地制度不像西欧那样由于最初的人口稀少与游牧特征最终发展成了庄园制, 农业生产有条件实行二圃制甚至三圃制 (North, 1972) 。由于我国人口众多, 相对土地资源就比较匮乏, 于是就导致了以小土地私有产权制度为核心、以精耕细作耕作制度为基础、以中央集权制度为保障、以精耕细作耕作制度与小土地私有产权制度的紧密联系以及小土地私有产权制度与中央集权制度的紧密结合为主要内容的制度矩阵的形成。这就是中国土地制度的特殊初始禀赋。[4]
2.建国后影响土地制度安排的重大事件
我国历史上形成的精耕细作制度、小土地私有产权制度、中央集权制度之间的相互依存关系为核心的土地制度不断演进, 导致了对特定制度环境特征的强化, 同时也限制我国现今的土地制度选择, 制约了中国现在甚至未来土地制度演进的轨迹与方向, 这就是路径依赖在起作用。但现今的土地制度安排对原有的路径还是有所偏离的。按照青木昌彦的观点, 这是因为制度变迁的路径依赖中还包括了在经济动态发展中的偶发事件对制度变迁的影响, 这种偶然事件有可能打破原有的制度均衡, 也就是说, 它们可能是改变原有路径方向, 促使新一轮制度变迁形成的重要因素。
(1) 新中国的成立。
1949年, 中华人民共和国成立 (从路径依赖角度设为偶然事件) , 毛泽东根据生产力同生产关系、上层建筑同经济基础的矛盾的人类社会基本矛盾学说, 突出强调制度变迁的作用。认为当生产关系不改变就不能发展新的生产力的时候, 生产关系的变更就起了决定作用。为此, 他投入了大量的初始成本 (如打土豪、分田地、社会主义改造) , 建立专用基础设施, 安排了社会主义政治经济制度。而当时, 人们也坚信社会主义具有无比的优越性, 即预期收益大于预期成本, 劳动热情高涨, 人们相互学习 (产生学习效应) , 彼此协调 (产生网络协调效应) , 意识形态跟进及时, 于是路径得以更替, 正反馈机制启动, 收益递增, 从而形成新的依赖路径。
(2) 十一届三中全会的召开。
十一届三中全会的召开, 将国家工作的重点转移到经济建设上来, 同时, 随着“解放思想, 实事求是”的提出, 国家意识形态约束也逐渐放松, 克服存在于人民公社制度安排下的制度缺陷而可能获得的潜在巨大外部利润足以抵消人们对改革的恐惧, 因而为土地制度的改革打开了思想之门。
(3) 安徽小岗村的突破。
上个世纪70年代末, 由于长期的政治运动和极左路线的干扰, 使得我国国民经济几乎到了崩溃的边缘。在农村, 长期实行的人民公社体制已经难以为继, 农村贫困成了压倒一切的问题。特别是自然条件较差的地区, 农民的基本生活需求都难以保障了。这种特殊条件下基本的求生欲所萌生的创新意识是无比强烈的。于是就有了安徽凤阳县小岗村的18户农民甘愿冒生命危险, 签订了一个他们要实行“大包干”的生死文书。由于包干到户任务更明确, 生产更灵活, 方法更简单, 利益更直接, 优越性更大, 效益就更高。到年底, 小岗村生产大丰收, 全队粮食总产量达13. 3万斤, 是上年的4倍。[5]
1979年1月24日, 时任国务院总理的万里到小岗村进行调查, 当即表示只要能对国家多作贡献, 对集体能够多提留, 社员生活能有改善, 包干到户还可以继续干下去。万里小岗之行, 肯定了包干到户, 使凤阳县的大包干责任制在进一步完善中迅猛发展。
(4) 家庭联产承包责任制的确立。
1982年1月1日, 中央批准了《全国农村工作会议纪要》, 第一次正式肯定了包干到户也是一种生产责任制, 指出包干到户是建立在土地公有制基础上的, 是社会主义农业经济的组成部分。1983年1月1日, 中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》, 指出:家庭联产承包责任制“采取了统一经营与分散经营相结合的原则, 使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展, 使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国实际。”同年10月, 中央通知实行政社分设, 建立和健全乡镇人民政府和乡、村集体经济组织, 结束了农村的人民公社制度。
1984年, 中央决定将土地承包期从原定的三年延长到十五年。从此, 形成了以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系的农村土地制度。家庭联产承包责任制的推行, 从根本上动摇了人民公社体制存在的基础, 人民公社“三级所有, 队为基础”的集体经营体制, 至此被家庭承包经营所取代了。[6]
三、我国农村土地制度改革的路径依赖与未来走向
根据制度变迁的路径依赖理论, 制度体系一旦形成, 其演进中的报酬递增特性所导致的路径依赖就会作用于其后的制度变迁, 使制度演进沿着既定的轨迹运行。家庭联产承包责任制确立之后并不是停留在原有的制度安排上, 而是会继续不断演进, 创造出新的制度安排。在这一演进过程中, 路径依赖不仅起到推动作用, 而且为其演进设计好了一条内在轨迹, 那就是一方面坚持土地的集体所有和农户家庭经营相结合, 保证农户不断对土地进行劳动力、资金和技术的投入, 促进土地的精耕细作;另一方面, 继续改革土地的使用权制度, 促进土地流转。[7]
1.土地产权稳定性的重要作用
土地承包经营权的不稳定将直接导致农民土地收益的不稳定。如图1显示, 产权稳定情形下的土地收益 (LRs) 不仅比产权不稳定情形下的土地收益 (LRus) 高, 而且波动较小。因此, 清晰界定和保护农村土地产权, 使农民对土地产权有安全感, 有利于提高农民土地收益, 保持农村社会稳定。2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》规定了农村集体土地承包给农户经营的程序、期限、形式以及承包期内发包方和承包方的权利与义务, 明确界定和保护了农民的土地使用权、收益权及转让权, 从而使农民的土地承包经营权得到进一步的明确和稳定。
土地承包经营权的不稳定意味着未来收益的不确定, 从而导致投资不足。英国土地经济学家巴斯雷 (Besley) 通过对加纳农村土地产权制度与投资激励之间关系的研究证明, 对土地产权保护得越好, 农村土地产权越完整, 农民对土地的投资也就越大。所以从长远来看, 我国农村土地承包经营权需要进一步提高其稳定性。图3显示, 60年土地承包期的投资强度 (I60) 要高于30年的投资强度 (I30) , 100年的投资强度 (I100) 要高于60年的投资强度, 100年的承包期接近于永佃制。这表明, 承包期限越长, 土地投资越大。这是因为期限越长, 未来的不确定性下降, 投资强度越大。另一方面, 期限越短, 投资强度下降越快。I30曲线的斜率要大于I60曲线的斜率, 如果期限足够长 (如100年) , 则投资强度几乎不下降。这表明, 如果承包期限较短, 则随时间推移, 土地投资逐年减少, 这是因为越靠近承包期限, 投资所带来的收益越少, 投资越不经济。由此可见, 适当延长土地承包期, 增强土地承包的稳定性, 是今后我国土地制度变革的重点之一。
2.土地产权流转的重要作用
产权流转是市场交易的基础, 也是资源有效配置的保障。我国农村土地产权因为有用途管制规定, 其流转受到一定的限制, 使市场机制难以充分发挥作用。李嘉图租金模型假定农地数量是固定不变的, 在此基础上, 我们引入政府用途管制, 建立如图3所示的农地用途管制模型。我们假定农地的总供给量为OS, 为了保证粮食安全, 耕地的管制数量为OX, 耕地的需求曲线为AA′;用果园作为耕地作物的代表, 果园的需求曲线为VV′;用住房用地作为城市用地的代表, 住房用地的需求曲线为HH′。图4的农地用途管制模型表明, 在国家用途管制下, 尽管耕地价格 (PA) 低于果园价格 (PV) , 但农民仍不能将耕地转化为果园用地, 从中获取级差地租的收益。同时, 尽管果园价格低于住房用地价格 (PH) , 但农民也不能将农地转化为城市用地, 从中获取级差地租的收益。因此在用途管制条件下, 土地产权不能充分流转, 市场机制不能充分发挥作用, 资源得不到最有效的配置。因此, 政府在保证粮食安全的同时, 应逐步放松对非耕地的管制, 让农民享有充分的土地流转权, 以提高农民收益和土地利用率。
根据以上两方面的分析不难看出, 我国今后土地制度变革的方向:一方面, 坚持和维护农民对土地的长期使用权, 即保证土地产权的稳定性;另一方面, 促进和加快农村, 特别是农户土地的流转, 以促进土地资源的优化配置与合理利用。
四、我国农村土地制度的创新模式
诺思的路径依赖理论认为, 一个具有自我增强机制 (self-inforcing mechanic) 的经济系统, 在运行中会产生多态均衡 (mutiple equilibzia) 、可能无效率 (possible inefficient) 、锁定 (lock-in) 和路径依赖 (path-dependence) 4个特性。所有制度的创立、变更及随时间变化, 都无一例外地具有路径依赖的特征。路径依赖不仅会影响制度变迁的方向, 还会影响制度变迁的绩效, 所以创新我国农村土地制度, 必须高度重视路径依赖的作用。在设置土地制度创新模式时要把握以下几点:一是要考虑已有的路径依赖;二是新路径的选择必须以市场经济作为大背景, 必须体现制度的经济效率, 把经济效率放在重要的位置;三是新路径必须设置动态修正机制, 不断矫正路径偏差, 避免出现“锁定”, 使创新沿着市场经济所要求的目标前进。所以, 基于这样的路径依赖, 试列出我国农村土地制度创新模式。
1.适当延长土地承包期限, 以保证土地产权的稳定性
土地产权的稳定性 (土地承包期限的长短) 将直接影响农民对土地的投资强度, 因此适当延长土地的承包期限, 对创新我国土地制度是有现实意义的。《中华人民共和国农村土地承包法》规定, 耕地的承包期限为30年。但相对于城镇土地的40年、50年和70年的出让期限, 农村土地承包期限仍然是比较短的, 而且这部法律也没有规定承包到期后的续约问题。根据上文的分析, 我国政府可以将农村土地承包期限延长至60年甚至100年 。这样土地承包就接近于永佃制, 将大大提高农民对土地的投资强度, 土地的收益率也将显著提高。
2.促进土地产权流转市场化, 以提高土地资源配置效率
我国农村土地产权转让受到国家的严格限制, 因此政府应逐步放松这方面的限制, 让农民享有充分的土地流转权, 这是实现土地产权流转市场化的基础。市场化的主要方式是有偿转让, 允许农地转租或以入股的方式合伙经营参与利润分成。无论是土地入股、自由转租还是委托中介组织统一出租, 基本上都是市场化方式。土地使用权流转并不引起使用权的最终转移, 只是一定年限的土地使用权转移, 在流转到期后, 发包的农户有权收回使用权, 所以, 为了规范土地流转, 建立合理的流转机制是关键, 要尊重土地使用权的市场属性, 在流转中依照市场经济规律, 在确保所有权和承包权不被侵害的前提下, 建立健全土地使用权的市场化流转机制、管理机制、利益机制和风险机制。可以采取引导、激励措施鼓励有流转要求的农户流出土地, 但绝对不能干预农民的流转与否。要依照“依法、自愿、有偿”的原则, 明确划分、处理集体经济组织和农户的权利及义务, 合理分配流出与流入双方的经济利益。规范合同契约, 用法律形式保障土地流转双方的权益。
3.创新土地使用中合理的利益分配机制
土地使用中合理稳定的利益分配机制关系着农户对土地保养和投资的积极性, 关系着土地的利用效率, 是保证农村土地制度变迁朝着规范化方向发展, 并不断实现农村土地制度收益递增的重要保证。所以, 要明确国家、集体和农户对土地的投入及其产权关系, 首先要保证农民的利益, 决不能挫伤他们对土地投资的积极性, 在此基础上协调三者的利益关系, 建立一整套适应市场经济发展的承包单位和农户的合理利益分配机制。
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中国农地制度现状 篇4
1.农地集体所有制模式
尽管说维持农村土地集体所有制可以避免农地制度创新的风险, 而且农村土地集体所有制在我国也已推行多年, 但是, 由于农村土地集体所有制的内在缺陷, 其改良完善的空间极小。对我国现行农村土地制度进行考察可以发现, 确实存在着“外部利润”:①我国农业生产技术水平的提高为土地经济的扩大提供了可能, 而这种规模收益在现行土地均分、地块零碎、分散的制度安排下是无法取得的;②随着社会经济发展水平的提高, 全国范围内分工分业的形成, 社会分工所带来的利润将非常巨大, 而要获取社会分工所带来的益处, 就必须改变目前“家家农工副, 户户小而全”的局面;③在现行土地承包期不定、承包地变动频繁的土地制度安排下, 农民难以形成稳定的心理预期, 这对农民的土地投资不利, 而能否鼓励农民投资是事关我国农业发展的大事;④在土地产权模糊、产权边界不清的现行农村土地制度安排下, 无法避免经济当事人之间的相互侵权行为, 从而使经济当事人无法获得稳定的土地收益。这些巨大的外部利润的存在昭示着我国农村土地所有制创新时代的到来。
此外, 我国人地关系极为紧张, 土地资源十分有限, 要合理利用有限的土地资源就必须建立和形成有效的土地流转机制, 从而使土地资源从效率低的单位或个人手中流向效率高的单位或个人, 以便实现土地资源的最优配置。显然, 这种资源的配置效率无法在现行缺乏土地流转机制或土地流转受到过多的不合理限制的农地集体所有制下取得。这同样意味着农村土地集体所有制并非一种理想的制度安排。
2.农地国家所有制模式
应该看到, 要实现现行农地集体所有制向农地国有制的跃迁是非常困难的。这是因为:
第一, 尽管在现行土地承包制下, 传统意义上的土地集体所有制已名存实亡, 作为所有者的集体已经失去了其应该拥有的土地所有权, 农地的所有权一部分上移给国家、一部分下移给农户, 但如何妥善处理好国家拥有的农地所有权与农户拥有的农地所有权之间的关系就成为农地国有化必须解决的首要问题。若对农户拥有的这部分土地所有权采取收买的方式以达到农地国有化的目的, 国家就面临着无法拿出巨额收买资金的问题;若采取分期或无偿转让的方式, 势必引起农民的不满, 带有较大的政治风险, 在建设和谐社会的大环境下, 这种方式是绝对不可取的。
第二, 退一步讲, 即使国家能够实行农地的国有化, 土地国有化后一方面国家不可能亲自从事农业生产, 另一方面在非农产业发展缓慢、农民谋生手段单一、谋生能力较低的今天, 国家不能不考虑到广大农民的生存和生活问题, 现实条件的制约决定了土地国有化后农村土地必然仍是维持现有的农地分散经营, 从而现行农地集体所有制下存在的问题并不会因实行农地的国有制而得到改变。
第三, 由于农地国有后国家面临大量的具体土地经济事务, 为了有效解决农地的利用效率问题, 国家必须自上而下建立一套农地经营的业务机构, 这必然加大土地制度运行的成本。
第四, 退一步讲, 即使实行单一的农地国有, 也不等于就是搞社会主义。因为在资本主义国家也存在土地国有的形式, 将土地国有等同于社会主义, 难以令人信服。
3.农地私有制模式
实行农地私有制, 在理论上的好处是不言自明的, 如有利于给农民一个稳定的预期, 所谓“有恒产者有恒心”是也;有利于农地的有偿流转和规模经营;满足广大农民占有土地的心理要求等。但是, 实行农地的农民或农户所有也面临着制约和困难:
第一, 我国的政治制度是社会主义制度, 一般认为, 坚持社会主义道路就必须坚持生产资料的公有制, 土地在农业生产中是不可缺少的主要生产资料, 因此, 要在农业中坚持社会主义就必须坚持土地的公有制。
第二, 与国家所有相类似, 将集体土地私有化, 也面临着如何私有的问题。
第三, 在现阶段农地仍然具有收入和生存保障双重功能的前提下, 农地完全归私人所有, 势必导致一部分农民由于种种原因丧失土地后, 失去生存保障, 从而引发社会动荡的危机。
4.农地混合所有制模式
实行农地混合所有制虽然从理论上可以兼取各种农地产权制度的优点, 但在操作上却要面对农地产权界定成本高昂的问题, 且为实现农地与劳动者的结合, 所产生的机构建立、管理及监督工作等的费用势必增大。据资料考证, 类似于农地混合所有制的农地双重所有权制度远在2000年前就在古罗马出现过, 并成为中世纪封建时代的一大特征, 这一制度早在19世纪就被欧洲绝大多数国家所废弃。
二、中国西部地区农地制度创新的模式定位
西部地区农地制度创新的目标是提高农地的利用效率, 进而增加农民耕种农地的收入, 缩小东、中、西部差距, 达到整个社会和谐发展。增加农民收入有两种思路:一是增加农业的投入产出比。为了增加产出必须首先要增加投资, 而现行农地制度的最大缺陷就是农户拥有的产权不完全, 使得农民难以形成稳定的心理预期, 农户对未来的投资信心不足, 在这种制度安排下要农民增加投资几乎是不可能的。因此, 让农民拥有完整的土地产权是增加农业投入产出比的必要条件。二是减少务农人口。相同的农业收入分摊给人数较少的农民, 农民的平均收入就会增加。要想减少务农人口就必须使一部分农业人口脱离土地, 而不象现在西部地区多数农民一边打工, 一边耕种农地, 少部分打工农民干脆将自己的承包地撂荒。让农业人口脱离土地的最好办法是让农民自愿地出让自己的土地, 这就要求农民既要有权出让自己的土地, 又要愿意出让自己的土地。农民拥有完整的产权是农民有权出让自己土地的前提条件, 而农民愿意出让自己土地的充分条件是:农户出让土地获得的收益大于粗放耕种土地获得的收益+稳定的非务农收入+最低生活保障、养老保障、失业保障。同时, 非务农人口的增加又使得农产品的需求增加, 务农农民的收入也会跟着增加, 进而务农农民就有增加对土地投资和购买或租种更多土地的动力, 逐渐达到规模经营, 形成良性循环。这两种思路都要求农民拥有完全的产权, 即实行土地农户所有制。
实行土地农户所有制不仅有其必要性, 而且有其可行性:
第一, 实行土地农户所有制不会影响我国的社会主义性质。土地农户所有面临的首要问题, 就是所谓的与我国的社会主义性质相背离。一般认为, 坚持社会主义道路必须坚持生产资料公有制。土地在农业生产中是不可缺少的主要生产资料, 因此, 要在农业中坚持社会主义就必须坚持土地集体所有制。这种观点是似是而非的。这是因为, 一则土地只是众多生产资料中的一种, 实行生产资料公有制不等于必须实行土地公有制。二则土地集体所有制也不是社会主义的本质和特征, 许多资本主义国家甚至实行的是土地国家所有制, 但并不因此就使这些国家具有社会主义性质。三则当前和今后一个长时期内, 我国仍将处于社会主义初级阶段。在这一阶段, 生产资料公有制无疑将处于主体地位。但所谓以公有制为主体“是就全国而言的, 有的地方和产业可以有所差别。”这就是说, 在社会主义初级阶段, 农业部门完全可以与其他部门有所差别, 从而可以不以公有制为主体。因为从总体看, 我国农业部门的生产力水平与第二、三产业有着很大的差距, 基本上是靠手工劳动搞饭吃, 并不具备搞公有制为主体的生产力条件。此外, 所谓以公有制为主体是指公有资产在社会总资产中占优势, 而农业在我国国内生产总值中充其量不到15%, 西部地区农业所占比重则更小, 即使全部私有也不会影响公有制的主体地位。
第二, 实行土地农户所有制虽然也面临着如何私有的问题, 但只要涉及明晰土地产权, 不管实行什么农地制度都面临支付产权转型成本的问题, 而不独实行土地农户所有制才面临这一问题。
第三, 尽管现阶段我国西部地区农地仍然具有收入和生存保障双重功能, 但农民生存保障问题只能通过建立健全农村社会保障制度加以解决, 而不能通过强化土地的生存保障功能加以解决。现阶段我国之所以要进行农地制度创新, 是因为我国农地的收入功能弱化而生存保障功能强化, 导致对农地资源的浪费和不充分利用。农地制度创新的目的正是合理充分地利用农地, 使得农地更好地发挥收入功能, 即增加农民的收入。至于农地的生存保障功能, 只能通过建立健全完善的农村社会保障制度来代替, 而不能以牺牲农地的收入功能为代价, 强化土地的生存保障功能。
第四, 土地特有的性质加大了实施农地农户所有制的可行性。土地特有的性质就是土地的地理位置不能改变, 不论土地的所有者是谁, 即使其所有者是外国人, 我国的土地总是位于中国大陆, 只要在中国的领域内, 不论在中国土地上耕种何种农作物, 也不论在中国土地上做何种经营, 都属于中国的国土, 由中国管辖。
中国西部地区实行农地农户所有制不仅有其必要性、可行性, 而且有其合理性。
第一, 从我国的现实国情看, 我国农村地域辽阔, 自然条件、地理位置、社会发展水平等各不相同, 农业又有着鲜明的地域性特征, 具体地说, 我国欠发达地区在社会经济、地理位置、生态环境、技术水平、农业经营风险等方面都具有明显的特征, 导致东、中、西部农村生产力水平相差悬殊。既然不同地区农村生产力水平相差甚远, 根据马克思的生产关系一定要适应生产力的发展理论, 不同地区农村采取不同的农地所有制模式也在情理中。
第二, 从各种形式的农地制度创新实践看, 农地制度创新必须因地制宜。因为一种形式适合此地, 却不一定适合彼地, 如农地股份合作制在沿海地带有所发展, 但在非农产业不发达地区却难以实行;“四荒”使用权的拍卖也只适合荒地资源较多的农村地区。
第三, 我国的基本政治经济制度尚可“一国两制”, 实践证明“一国两制”的实施很成功, 那么为什么不能在不同经济发展地区实施不同的农地制度呢?
三、中国西部地区农地制度创新的对策探讨
农地制度创新是一项复杂的系统工程。为此, 一方面应当以构建土地农户所有制为目标, 完善农村土地经营制度、土地流转制度和土地管理制度;另一方面, 应当加快农业剩余劳动力转移和农村社会保障制度及农村上层建筑改革步伐, 以此为加快我国农地制度创新提供强有力的外部条件和制度保证。
1.以加快农地产权制度改革为动力, 构建土地农户所有制
产权不清晰是我国现行农地制度存在的首要问题, 当然也是中国西部地区农地制度存在的首要问题。解决这一问题, 必须以加快农地产权制度改革为动力, 构建土地农户所有制。具体设想是:以最后一次农地调整为准, 将土地所有权无偿转让给农户。之所以要无偿转让, 一是因为在现行农地集体所有制情况下, 农民作为集体的一分子, 本来就是农地的所有者之一。因此, 在将集体土地量化到农民手中时, 农民理应无偿得到原本属于自己的那一份土地。二是因为免除农业税以后, 农民已经是免费使用农地, 因此免费转让并不影响国家的财政收入。对国家来说, 原来是集体所有的农地由农户免费使用, 改革后是农户所有的农地由农户使用, 所以可以说改革对国家的财政收入并没有直接的影响。至于之所以要以最后一次农地调整为准转让农地所有权, 一是因为这样做可以节约再次调整农地所需的大量费用, 降低农地制度改革的成本。二是因为这样做较容易被广大农民所接受。因为最后一次农地调整既基本体现了农地按人口平均分配的原则, 比较公平, 又考虑到农村发生的新变化, 比较符合农村的实际, 理应不会引起农民太大的不满。三是因为农民本来就有接受国家安排农地的传统和习惯, 这次国家是将农地所有权无偿给农民, 农民自然应是满心欢喜。
在实行土地农户所有制的情况下, 农村新增人口将不再享有“天赋资源权”, 即不再因为出生而自动获得农地, 就像不能因为出生而获得科学知识、外语会话能力一样。新增人口要获得农地就像他们获得其他的资源一样, 要靠他们后天的努力, 这也是人之常理。事实上, 城市新增人口一直就没有“天赋资源权”。所以, 取消农村新增人口的“天赋资源权”并不值得大惊小怪。
2.以加快农地经营和流转制度改革为动力, 促进土地适度规模经营
经济学原理告诉我们, 任何生产只有达到了适度的规模, 才会发挥出最大的经济效益, 农业也不例外。我国由于人多地少, 加之现有农地制度不合理和城市化进程严重滞后等, 致使每户平均经营的土地不到10亩, 成为世界上农业经营规模最小的国家之一。农业经营规模过小, 显然已成为我国农业效益差、农民收入低、农村难以实现现代化的重要原因之一。所以, 新一轮农地制度创新必须以加快农地经营和流转制度改革为动力, 促进土地适度规模经营。
改革农地经营制度必须坚持以农业家庭经营为主的原则。家庭经营是由农业自身的特点决定的, 是与广大农民的要求和愿望相一致的。因此, 农地经营制度改革必须坚持以农业家庭经营为主的原则。
当然, 在坚持以农业家庭经营为主的原则下, 为了促进农地适度规模经营, 可以鼓励农民在保留土地所有权的前提下, 以各种方式转让农地使用权, 促进农地的集中使用。如农民以自己的农地入股建立股份制农场, 就是一种可行的选择。采用股份经营制, 农民既可以获得外出打工或经商等的收入, 又能从股份制农场得到股息收入, 使他们的总收入增加。此外, 建立股份制农场, 不仅可以充分发挥种田能手的作用, 也可以避免小块农地束缚大量劳动力和外出打工的农民工具有季节性、临时性的现象, 进而推动农村剩余劳动力向城镇转移。
为了促进农地适度规模经营, 还应加快农地流转制度改革。因为只有建立起农地可以自由流转的机制, 才能有效地促进农地向种田能手集中, 形成种田大户。建立农地自由流转机制的关键是形成农地市场, 以便让市场在农地的转让、出租中发挥基础性的调节作用。
3.以加快农地管理制度改革为动力, 确保农地资源合理配置和充分利用
农地管理制度是农地制度的重要组成部分, 农地管理制度不合理是当前我国西部地区农地制度不合理的一个重要表现。因此, 加快农地管理制度改革是加快西部地区农地制度创新的一个重要方面。
加快农地管理制度改革, 主要应当做好以下几个方面的工作:
第一, 强化西部地区政府的农地管理职能。农地管理是政府的一项重要职能, 加强农地管理直接关系着农地资源的合理配置和充分利用。因此, 必须明确政府的管理职责, 强化政府的管理职能。
第二, 在西部地区设立专司农地管理的政府机构。
第三, 转变西部地区政府的农地管理方式。农地管理, 一是要搞好农地资源利用规划。二是积极培育和健全农地市场, 规范农地交易行为, 维护农地市场秩序, 充分发挥农地市场在农地资源合理配置和充分利用中的基础性作用。三是要善于利用法律手段、经济手段和必要的行政手段加强对农地资源的管理, 避免单纯和过度使用行政手段。
第四, 提高农地管理效率, 杜绝农地管理中的扯皮、暗箱操作、权钱交易等官僚主义和腐败行为。
4.以加快配套改革为动力, 为农地制度创新提供强有力的外部条件和保障
加快农地制度创新, 应当着力从以下3个方面搞好配套改革:
第一, 消除对进城农民的就业歧视, 切实加快农业剩余劳动力转移进程。如前所述, 在人多地少的情况下, 要实现农地的适度规模经营, 必须减少务农人口, 减少务农人口的最好办法是农民自愿出让自己的农地。农民自愿出让自己农地的充分条件是:农户出让农地获得的收益大于粗放耕种农地获得的收益+稳定的非农收入+最低生活保障、养老保障、失业保障。其中, 稳定的非农收入要求消除对进城农民的就业歧视。农民进城往往从事最脏、最累、最苦和最险的工作, 然而农民工却遭受着各种歧视。一是他们在住房、教育等方面面临一系列的困难, 不但如此, 他们还要承担名目繁多的不合理费用。为此应改革户籍制度, 保障农民工享有与城市居民同等的权益。二是由于城市下岗失业人员增多, 就业压力增大, 一些城市在接纳农民工时给予各种限制, 有的甚至将农民工清退。这样造成了劳动力市场农民工供过于求, 导致农民工面临随时被解雇的危险, 就业极不稳定。从长远看, 要从根本上解决问题, 必须建立一套约束机制, 从制度上保证农民工的合法权益。三是受教育的歧视。尤其是农民工子女教育问题, 农民工子女不能与城市子女享有同等的教育机会, 通常要交纳高额的赞助费、借读费。为此政府应采取措施, 降低入学门槛, 扶持农民工子弟学校, 解决农民工的后顾之忧。
第二, 建立、健全西部地区农村社会保障制度。前已述及, 农地制度创新的过程同时也是弱化农地生存保障功能的过程。弱化了的生存保障功能需配套的社会保障制度来替代。因此, 建立、健全农村社会保障制度是加快我国西部地区农地制度创新的重要前提, 当务之急是应建立、健全农民的养老保障制度、失业保障制度、最低生活保障制度和合作医疗制度。①农村养老保障制度。农民宁愿抽时间粗放经营甚至撂荒也不放弃农地, 是因为他们认为, 当他们年老不能打工时, 就要回农村, 种地至少能解决吃饭问题, 因此建立、健全农村养老制度可以解除他们这方面的担忧。②失业保险制度。农民依赖农地, 是因为他们知道, 城市的工作随时可能失去, 如果不能很快找到工作, 就要回村种地。因此, 若有完善的失业保险制度, 即使在短时间内找不到工作, 生活仍有保障。③农民最低生活保障制度。保障对象主要包括农村残疾人、孤儿、病人和家庭有突发事件的人。为了防止在低保工作中出现优亲厚友等弊端, 各有关部门应对拟享受低保待遇人员进行公示, 接受群众监督。④农村大病医疗救助制度。即对农村最低生活保障户的家庭成员, 经县级以上医院确诊患有某些需要救助的大病, 政府一次性资助住院费用60%左右。⑤农村合作医疗制度。农村合作医疗制度在部分地区经过试点已经初见成效, 现在的问题是要进一步完善和推广。
第三, 加快西部地区农村上层建筑改革, 构建与新型农地制度相适应的农村上层建筑。现行农村上层建筑是计划经济的产物, 是与农地集体所有制相适应的, 因此, 随着农村农地制度的改革, 农村上层建筑改革也提上议程。①加快县乡机构改革。主要是要转变政府职能, 合理设置机构, 精简行政人员。②村行政和村党支部改革。随着土地农户所有制的实行, 村行政和村党支部的职责也将发生重大转变, 为此, 必须相应地对村行政和村党支部进行改革。③行政区划改革。我国现有行政区划是与过去落后的交通、通信等及计划体制下政府无所不管的职能分不开的。而经过多年的改革和发展, 生产力状况已今非昔比, 政府的部分职能已交给市场, 农村的税费已减免, 特别是在实行农地农户所有制的情况下, 继续保留原有的行政区划不仅不合时宜, 而且难以为继。因此, 及时对现有县、乡、村进行适度地撤并是十分必要的。这对于从根本上裁汰冗官冗员, 减少财政支出, 减轻农民负担, 优化干群关系, 构建和谐农村意义重大。
摘要：本文以中国西部地区农地制度创新为研究对象, 在评析我国目前四种农地所有制创新模式的基础上, 论述了中国西部地区实行土地农户所有制的必要性、可行性和合理性, 并且从如何构建土地农户所有制、促进土地适度规模经营、确保农地资源合理配置和充分利用、提供强有力的外部条件和保障四个方面探讨了我国西部地区实行农地农户所有制的具体对策。
关键词：西部地区,农地制度,制度创新
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中国农地制度现状 篇5
关键词：土地制度,比较,借鉴
农村土地制度作为一项基本的经济制度, 是农村生产关系的基础。新中国的土地制度历经多次变革, 曾经创下中国农村经济发展的奇迹, 并在国民经济和社会发展中发挥着重要的作用。然而, 当前耕地锐减, 人地矛盾日显突出, 部分农民务农无地, 上班无岗, 低保无份, 为国家的粮食安全和整个国家和社会的发展埋下了隐患。美国、法国和日本等发达国家的一些做法对于我国农村土地制度的有着重要的启示和参考价值。
一、美国、法国、日本农村土地制度比较
美国、法国、日本等三国由于经济发展、社会历史、文化背景等不同, 其农村土地制度也各自不同, 主要表现在土地规划、发展、流转、征用、保护和利用等方面。
(一) 土地规划制度比较
合理的土地规划是有效利用土地的前提和基础, 它是加强国家管理土地资源的重要环节。美国的土地规划模式主要运用法律法规形式来进行的, 如通过建筑法、水土流失控制法、森林采伐法等制定土地规划。美国的土地利用规划分为两层, 即州土地利用规划和地方土地利用规划。州土地利用规划本身没有法律效力, 只具有政策指导作用, 但是, 地方政府在制定土地利用计划时, 必须将州政府所要求的管制策略考虑进去, 否则, 它将被州法院宣布为无效。法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的。第二次世界大战结束后不久, 法国政府就成立了计划总署, 负责对经济发展的全面规划, 包括土地规划, 成为了中央政府调节国家政策和地方政策的工具。法国的土地规划体系包括国家规划、区域规划和纲要性的土地利用规划以及详细的地方规划。日本的土地规划则分为三层, 即全国规划, 都、道、府、县规划和市、镇、村规划, 每层规划都是对各自区域内土地合理利用的措施和设想。上一层是下一层规划的依据, 下一层是上一层的规划的体现。因此, 日本的土地规划是以全国规划和都、道、府、县规划为基础制定的, 同时参考市、镇、村有关的意见, 以划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等地域, 并规定了各地域土地利用、调整等具体的土地利用规划事项。
(二) 土地发展制度比较
土地发展制度是指对土地在利用上进行再发展的制度, 主要是针对土地用途管制而提出来的。为了保护耕地, 防止城市化对耕地的占用, 美国政府采取了向土地所有者购买发展权的做法来保证耕地的用途, 即购买开发权。如政府要获得农田的开发权, 就必须向农民支付一笔现金, 以作补偿, 补偿额通常相当于土地市场价格的1/2或1/3, 农民在出售了土地发展权后可以继续耕种这块土地, 但是不能改变其用途。美国还在自愿的原则基础上实行了土地发展权的转让制度, 以适应土地市场发展的需求。法国政府为了保护农村用地, 对于土地所有者在拥有所有权的土地上的开发确定了一个上限, 在限度之内可以自主处理, 超过限度的部分要向政府支付一笔费用。但是, 这一制度的实际效果并不理想。日本对于土地的开发作了非常严格的规定, 并形成了许可制度、事前指导制度、缔结开发协议、是否事后监督等一套规章制度。每一公顷以上农耕地都要由专家、部门负责人组成的农业委员会决定。对于土地的开发, 农业委员会还要事前指导, 并与土地开发者递交协议;同时, 政府还要对土地的开发利用状况进行调查, 严控土地的发展权。
(三) 土地流转制度比较
土地的流转制度是指土地的所有、使用、经营、收益等权利可以通过市场交易进行转让、租赁、互换或其它方式流转。美国的农村土地分为国有和私有两大类, 其土地的流转主要有两种方式:一是出售国有土地, 美国先后出台了《土地先购权法》、《宅地法》等一系列法案, 鼓励拓荒和开发, 这既满足了移民的土地要求, 又为以后土地集中, 转变成大农场、大牧场提供了条件;二是市场交易, 在美国无论是政府还是个人, 要使用不属于自己的土地都通过购买或租赁获得。如联邦政府为了国家和社会公益事业兴建铁路、公路及其它基础设施, 需要占用州属公有土地或私人土地, 就必须通过购买、交换或捐赠来获得各种土地上的权益。法国的土地流转的一个最大的特点是实施土地集中政策, 扩大农业经营规模。1960年, 法国颁布《农业指导法》, 并成立了“土地整治与农村安置公司”, 负责收购小片农地, 并以优惠的价格卖给大农场, 并通过租赁经营 (土地使用权的流转) 的方式以加速土地集中, 提高农业生产率。国家通过对地产市场的直接干预, 控制了土地的收购和转卖, 并通过发放脱离农业的终身补贴, 以鼓励老年的农场主放弃耕作, 优先安置达到中等规模的青年农民, 以达到改善农场结构的目的。与美国和法国相比, 日本的土地流转异常困难。日本实行的是小农私有制, 许多日本农民像中国农民一样将土地视为命根子, 现代化大发展带来的冲击及生活的不稳定, 也使许多人不愿彻底放弃土地和农业。另外, 经济大发展使地价飞涨, 许多人将土地视为资产而不仅仅是生产资料, 而产生“惜售”心理。虽然20世纪60年代后日本政府一再鼓励土地流转和规模经营, 但收效甚微。
(四) 土地征用制度比较
土地征用制度是指国家基于公共利益的目的而将非国有属性的土地依照法定的程序和事先补偿的原则强制性地转为国有的一种制度。美国将土地征用称为“最高土地权的行驶”。美国的《宪法》、《财产法》、《公有牧地改良法》、《联邦土地政策管理法》等对土地征用均有相关的规定, 政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。但是, 政府征用土地时, 必须要有公共使用目的、正当的法律程序和合理的补偿。法国将土地征用成为“土地征收”, 它的征用农村土地的原则建立在大革命时期和第一帝国时期, 以后经过多次立法规定和判例补充, 逐渐发展成为现行制度。要求合法地认定公共需要的存在, 公平补偿征收人的损失, 并且要事先支付补偿。而且, 法国的行政院还通过受理越权诉讼, 以审查公用征收的目的。通过建立一系列的征收程序以保证土地征用过程中的公开性和公正性。日本将土地征用成为“土地征收”或“土地收买”。日本政府于1951年制定了土地征用法, 规定重要的公用事业可以运用土地征用制度, 在征地中, 对财产所有者造成的损失, 用租税和这些公共事业的利用费所形成的公共财源来赔偿, 也可以通过土地征用委员会裁决, 采用提供替代土地的方式进行赔偿, 或者通过协商办法解决。但是, 日本很少采用征用农地的办法来进行建设。
(五) 土地资源的利用和保护比较
土地的充分利用和严格保护是土地资源的合理配置和最大效益发挥的关键。美国从20世纪30年代开始将注意力从单纯的公有土地的分配转向土地资源的保护上。美国国会相继通过土壤和水资源保护法、食物保障法等, 着力建造较大规模的土壤保护工程。制定和实施了土地保障储备计划, 退耕还林, 保护草地、林地、沼泽地, 禁止生产和使用剧毒、高残农药, 鼓励农业科研机构向农场主提供科学服务。政府部门还大力研究和推广许多先进的耕作方法, 如少量耕作法、最少耕作法、免耕法、耕播法等以提高土地的利用效率。法国将农业的发展多功能化, 强调农业和农民不仅只是农产品生产者, 同时也有保护环境、整治国土的功能和效应。1999年, 法国制定了农业发展方向法, 加大了对农业用地和环境保护的要求, 对于在休耕、轮作、养殖密度、化肥农药使用等方面达到要求的农场主给予补贴。法国还倡导实行现代技术与自然方法相结合, 倡导品种的自然化、饲料的自然化、饲养的自然化, 实施农业可持续发展和农产品安全无害生产战略。日本人视土地如生命, 对耕地实行了严格的保护。1952年, 日本颁布《农地法》, 严禁农地转为他用, 或者从事非农业用途, 农业保护区、农业开发区内的土地不得随意占用, 对于将农地转为他用或擅自占用者, 依法追究刑事责任。1950年至1972年, 日本颁布了《森林法》、《自然环境保护法》、《矿业法》等, 严格控制和规范土地开发行为, 保护自然生态环境。日本人还将大工业尤其是有污染的工厂都集中在工业区, 便于对污染和有害气体处理和监测。
二、对中国的启示:经验与借鉴
通过对美国、法国、日本农村土地制度比较, 对其共性之处进行系统的梳理和总结, 可以将其成功的经验归纳为以下几个方面。
(一) 注重法制建设
从上述美国、法国、日本土地制度的比较来看, 它们非常注重法制建设。如对待土地发展权, 美国制定了转让授权法, 通过发展权的转让, 来控制土地的开发、流转、征用, 达到合理利用、有效保护的目的。又如, 为了避免土地过分集中, 法国通过立法措施, 以确保农业经营上可行的家庭农场结构, 允许农场直接经营和租地经营, 并成立了土地整治和农村建设公司, 防止土地的不正当交易, 调整土地的供求关系。而日本针对人多地少的特点, 通过制定《土地改良法》、《农地法》等法令, 将土地的管理、开发、利用纳入法制化的轨道, 一方面严格保护耕地;另一方面, 采用生物技术, 多投劳力, 进行劳动集约经营, 最大限度地发挥土地生产率。
中国要解决当前农村土地问题, 必须坚定不易地走法制化道路。当前, 对于农村土地制度的规定, 对于农民土地权利的保障, 《农业法》、《土地管理法》、《土地承包法》等作了阐述, 但很多只是简单的原则性的规定, 在实践过程中, 缺乏针对性和可操作性。特别是关于土地集体所有权的明晰、登记和管理, 土地合同的规范和管理, 土地流转权机制的建立与规范, 耕地非农化的限制和管理, 农村税制改革等等, 一系列的制度急需创新, 急需法律化、制度化、具体化, 以便合理、有效地保护和利用土地资源, 促进生产力的发展。
(二) 注重政策导向
美国、法国、日本在完善自己的土地制度时, 非常注重政策的导向。如法国为了避免重走“先破坏、污染, 后治理、保护”的老路, 在对欠发达地区 (如阿基坦地区) 开发时, 认真贯彻《国土整治与开发指导法》, 植树造林, 加强水土保持、保护森林资源, 严格限制非生产性建筑占地、改善农村生产、生活环境, 这对于我国西部大开发具有重要的现实借鉴意义。而日本则明确提出, 对于耕地的保护不仅体现在“量”的维持上, 更重要的是体现在“质”的保护上, 这一指导方针对日本土地资源的保护起到了重大作用, 使日本农村所有耕地都能保持土壤团粒结构良好, 土质细而均匀。
中国在解决农村土地问题时, 也要充分发挥政策导向的作用。政府要充分发挥土地政策对人们的土地管理活动与土地利用方向的引导作用。这种引导作用体现在三个方面:一是前瞻性, 即政府在制定政策时要有很强的政策预期效果的能力, 使农村土地制度变革的收益一定要大于其成本;二是方向性, 即政府在制定政策时要有明确的指导思想和政策目标, 使农村土地制度变革的路径更为清晰和可把握;三是规范性, 即政府制定的政策切不可朝令夕改, 缺乏严肃性和权威性, 一定要保持农村土地制度的延续和稳定。
(三) 注重市场因素
对于土地的管理和利用, 美国、法国、日本既注重法制建设、政策导向, 也注重发挥市场在解决土地问题中的作用。在日本, 市场价值规律对于土地的所有、流转、经营等发挥着重要的作用。明治维新后, 日本废除了土地不准自由买卖的禁令, 取消了土地种植的限制, 土地的生产率得到提高。日本的土地价格昂贵, 远远高于农业经营者所愿付出的购买价格, 在农业现代化进程中, 日本的土地租赁市场则逐步发展起来, 土地流转和规模经营得到发展。在法国, 通过市场竞争导致小农户逐渐消失, 农场兼并形势加剧, 农业经营单位数量逐年下降, 从1970年至1993年间减少了50%。农业经营单位平均拥有土地面积为35公顷, 比1970年增加了10公顷。另外, 法国通过采取租赁方式, 使60%以上的农业用地以此方式经营, 土地资源得到优化配置。
中国在解决农村土地问题时, 也要注重发挥市场的作用。首先, 要做好“入市”工作, 建立好几大类型的土地市场, 如土地所有权市场、土地使用权、农村非农用地市场等。中国的土地所有权属于国家和集体, 而美、法、日等国的土地所有权既有属于国家的, 更多的则是私人所有的。因此, 中国必须在坚持土地公有制的基础上, 建立和完善土地使用权、经营权、流转权等市场。其次, 要规范土地市场, 政府必须统一管理土地市场, 统一供地, 坚持公平、公正原则, 行使好自己的权利, 并顺应发展规律对土地进行的科学安排, 推动土地制度的完善和规范。第三, 要发挥价格机制的作用, 使农村土地制度更有利于农业产业化经营。中国可以将农村土地承包经营权资本化, 以此为基础通过一定的产业化经营组织形式和利益调节机制, 使农业生产的供、产、加、运、销等部门间形成“利益均沾, 风险共担”的共同体。
三、结语与政策建议
中国农地制度现状 篇6
一、农地产权制度与现代农业发展
1. 土地农有对现代农业发展的至关重要性
无论经济理论还是实践经验都表明, 能够有效激励农民生产积极性的农地产权制度变革, 是促进现代农业发展的根本性制度。美国农业经济学家约翰·梅勒认为:实现由传统农业向现代农业的转变, 土地占有关系特别重要, 必要的土地改革可为农民主动增加生产提供一个前提条件。[1]发展经济学家托达罗也认为, 土地制度变革是现代农业发展的首要条件。[2]许多发达国家及东亚新兴体国家或地区的经验都表明, 土地占有相对公平前提下的农民所有制是现代农业发展的基础性制度。如现代农业发展经验中的“美国模式”和“东亚模式”, 都具有土地“公平分配”和“农民所有”两个基本特点。虽然以英国为代表的“西欧模式”并没有经历土地“公平分配”这一环节, 但其现代农业发展的基本动力可谓是“私有产权”的“自然”运动。由此可见, 土地农民所有制虽不是现代农业发展的充分条件, 但至少是一个必要条件, 世界上至今还不存在一个在土地非农民所有条件下实现现代农业的国家案例。
2. 现行农地产权制度弊端及对现代农业发展的影响
改革开放以来, 虽然我国农地制度实现了土地使用权的“公平分配”, 但在所有权界定方面一直沿袭成规, 其重大缺陷就在于“农村土地归集体经济组织所有”。集体公有制既不是“共有的、合作的私有产权”, 也不是纯粹的国家所有权, 实际上成为由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会制度安排。[3]虽然从“权能”的角度看, 当前的农地使用制度已具有“准所有权”或“有期限的所有权”功能, 但由于农地法律所有权界定上的“不明确”、“模糊”, 甚或“不符常规”, 使得实际上存在的多元主体都会利用其所拥有的支配权行使权能、谋取收益。特别是各级政府通过超法律、甚至通过立法控制或限制农民对土地的处置权和交易权, 实际上瓜分了土地所有权的大部分。[4]因而使得农民的农地使用权始终处于不稳定状态。虽然我国《土地承包法》的本意是要克服传统集体所有制的弊端, 但却表现出维持集体所有制的框架, 从而不免在逻辑上漏洞昭然, 在实践中弊端常现。当法律不能清晰界定权利边界, 或者界定之后又不能维护这种界定的有效性, 实际的政治力量就要发生作用, 这其中最大的问题就是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害。而曾被寄予厚望的我国《物权法》, 除在肯定农地承包经营权的物权属性外, 其它方面仍墨守成规, 无实质性进展, 也使得所谓的物权属性难以落实。[5]
而土地法律所有权方面的严重缺陷, 必然影响经济活动中土地产权功能的正常发挥, 构成对现代农业发展的基础性限制。首先, 这一产权缺陷已影响到农民基本的土地权益。从根本上说, 使农业生产者收入达到社会平均水平甚至以上是发展现代农业的题中之意。土地作为农民最主要、最重要的生产资料和家庭资产, 对农民经济利益的获得和资产保值具有重要作用, 因而土地权益可谓是当代中国农民最基本的权益。在现行农地制度下, 因当代中国农村集体的官办属性及土地法治的缺失, 导致了农民土地使用权的排他性功能处于非常弱势的状况, 农民土地权益难以保障。其次, 这一产权缺陷影响到土地资源的有效配置。一个有效率的现代农业发展道路需要建立在完善的市场体制基础之上, 市场作用的充分发挥是现代农业发展的基本动力, 而产权清晰是市场体制完善、作用充分发挥的基础条件。土地作为农业发展中的最重要要素, 其能否实现市场化配置, 对现代农业发展的影响十分重要。正是由于农民土地使用权的不稳定, 不仅会降低农户进行长期投资的积极性并带来生产效率的损失, 也导致了农民土地使用权交易面临诸多不确定性, 影响到土地资源的有效配置。再次, 这一产权缺陷影响到有效的土地经营组织制度的形成。土地规模经营是现代农业发展的基本方向, 其主要依赖于农业经营组织制度变革。正如诺斯所言:有效率的经济组织是经济增长的关键, 而有效率的组织需要在制度上做出安排并确立所有权。[6]一个有效率的土地经营组织应是内生于农村内部的自组织, 从根本上说, 这种经济实体的产生要求农户要具有“独立人格”。而现行农地制度实际上造成了农民的人身依附关系, 依附于一个并不能完全代表其利益、但又是所有权代表的组织——农村基层 (或社区) 组织。因而说现行农地产权制度安排缺陷, 是当代中国现代农业发展的基础性限制。
二、农地产权交易制度与现代农业发展
土地产权交易制度既关乎农民土地权益的实现, 又关乎土地资源配置的有效性, 也影响着现代农业发展中的土地集中。现行农地产权交易制度主要由两部分构成, 一是农村与城市土地产权交易的农地征收制度, 二是农村内部土地产权交易的农地流转制度。总体来看, 自改革开放以来, 土地作为经济发展中最重要的经济要素, 其市场化改革表现的最为迟缓, 征地制度既失公平、又无效率, 流转制度缺乏激励、效益低下。
1. 农村与城市土地交易制度相比既失公平、又无效率
为了继续低成本的工业化和城市化, 工业及城市用地长期实行国家 (政府) 垄断下对农地的低价征收制度, 农转非用地的高额差价为政府及相关利益集团所摄取, 去向绝大多数为城市所用, 且这一过程中官民对立严重、极端事件不断、腐败案件频发。可以说, 这一制度既失公平、又无效率, 导致“三农”利益损失严重。主要表现在以下几个方面:
一是大规模征地, 造成耕地锐减, 闲置浪费严重。仅以开发区建设征地为例, 据2003年初我国国土资源部的统计, 在全国省级以上900余家开发区中, 国家批准规划的近3000万亩开发区, 当时开发面积仅占规划总面积的13.5%, 可见, 当时绝大多数被征耕地圈而不用, 既造成农业产出损失, 又造成大量资金闲置, 说明在这一制度下的土地交易是无效率的。
二是失地农民大量失业、引发了大量社会矛盾。据估计, 目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万人~5000万人。[7]其中, 有相当比例的失地农村劳动力“赋闲在家”, 即使已经接受就业安置的失地农民就业质量不高或隐性失业严重。与此同时, 征地引发了大量社会矛盾。在一些地方, 政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿就业安置等引发的上访和群体性事件逐渐增多, 有些地方甚至在征地过程中非法动用警力, 与农民发生暴力冲突。近年来, 农村的群体性抗争中, 60%与土地有关。因而有学者指出:土地征用问题已经成为农民维权抗争的焦点。[8]
三是农民在征地中利益损失严重。被征用土地的收益分配格局是, 地方政府占20%~30%, 企业占40%~50%, 村级组织占25%~30%, 农民占5%~10%。在征地补偿中, 农民获得土地交易收入的5%~10%, 集体获得约25%~30%, 各级政府和土地管理部门获得60%~70%。名义上属于农民的土地, 几乎被无偿剥夺。据党国英的研究, 从1952年至2002年, 农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。而从有关数字看, 自从国家实行土地征用补偿政策以来, 我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。[9]
四是土地市场无序混乱。由于农地农转非只有在国家征收后进入市场才算合法, 而这一过程中的“暴利”被政府和开发商所获, 正由于这种强制交易利益分配的过于悬殊, 一方面, 引发官民或商民冲突不断, 恶劣事件频发;另一方面, 又激励出一个规模十分庞大的“灰色市场”, 如普遍存在的“小产权房”、或直接的土地民间交易。
2. 农村内部农地流转市场发育迟缓、集中速度十分缓慢
我国现行《土地承包法》鼓励农地有偿流转, 但在多年的实践中, 农地使用权流转并未如学界所期望, 土地细碎化、小规模经营现状还是难以从根本上突破。主要表现在:
一是农地使用权流转发生率低。据有关资料显示, 在土地流转规模占比最高的东部地区浙江省, 承包地流转面积也只占承包土地总面积的23.2% (2007年数据) , 占比其次的是西部地区四川省, 这一比例约为10%, 占比最低的是中部地区湖南省, 该比例为8%。[10]
二是流转效益不高。农地流转中多是依靠亲缘关系发生的零星流转, 流转形式单一且多为非市场行为, 不能形成规模经营, 流转效益并不高。特别是土地流转大多并非市场流转, 土地流转补偿多为无偿或仅是象征性的给点“好处”, 如刁怀宏的调查资料显示, 流转行为中无偿方式占57.3%, 低偿方式占37.8%, 低偿方式占有偿方式的88.6%。[11]且流转方式单一, 主要是农户间的转包、代耕等短期互助行为, 与产业化、专业化经营关联不大。流转土地的主要用途是种养业, 附加值较低, 难以形成明显的流转效应。
三是土地流转不规范、不稳定。据傅晨 (2007) 等人的调查, 一半以上的土地流转是农户自发私下进行的, 绝大多数农户在土地转出或转入时都没有签订正式的书面合同, 往往仅凭双方的诚信来维持流转关系, 尤其在不收取报酬的情况下, 隐含着无固定期限、或期限较短, 随意性和不稳定性强。[12]不规范的土地流转行为导致土地流转双方权利义务及违约责任没有明确规定, 特别在土地价值正处于上升的阶段, 这一状况将留下许多隐患。总之, 就目前农地的流转现状而言, 表现为:市场化交易惨淡、流转效益低下、农地流转市场发育迟缓、农地集中速度十分缓慢。
三、土地经营组织制度与现代农业发展
1. 当代中国土地经营组织方式的演变
改革开放以来, 中国农地制度变迁一直都在寻求组织化经营之道, 产生了诸如“两田制”、“苏南模式”、“温州模式”、“南海模式”、“成渝模式”等。对于首起于山东平度的“两田制”, 本意是通过招租的方式来模拟土地使用权的市场交易, 曾一度风行许多地区, 但在具体的运作中普遍存在着租用关系难以稳定, 特别是在这种模式的推行中出现了村干部借机盘剥农民的严重问题, 因而被中央政府所禁止。对于苏南模式, 其经营特点表现为:基本放弃了家庭生产, 代之以机械化的集体耕作。这一经营特点被认为与国家比较优势不符, 同时存在着以工补农或社区补贴成本太高的问题。在产权特征方面部分地具有土地股份制, 但在一定程度上模糊了农户与土地之间的权属关系, 因而存在着分配不公及利益冲突难以协调的问题, 以及社区成员土地权利难以保障的问题。以上两种土地经营组织制度变革, 其产权特征总体上表现为偏向集体。而后两种类型, 其产权特征明显具有较高的个人化程度。以浙南为代表的温州模式, 基本上实施着“永佃制”, 并且温州模式的使用权交易更为活跃, 土地集中不亚于苏南模式。以广东省南海县为代表的土地股份制, 被认为是解决土地法律所有与土地占有和经营之间矛盾的成功尝试。且土地股份制模式在统筹城乡发展试点的“成渝模式”中被广泛运用, 且内涵及外延都被进一步深化。2008年以来, 成渝“试验区”率先在全国启动农村土地产权制度改革, 其中最新亮点是政策允许农民确权后的土地经营使用权可以抵押、上市流转。政府通过引导龙头企业、专合组织、新型集体经济组织和其他社会业主, 采取依法、自愿、有偿的方式, 鼓励转包、租赁、互换经营、土地股份合作等多种模式, 大规模流转农民土地承包经营权, 加速推进农用地向规模经营集中。其中, 城市郊区的土地股份合作模式发展迅速, 如四川省成都市龙泉驿区龙华村为代表的近郊农村建设用地股份合作社模式、成都市邛崃市羊安镇汤营村为代表的远郊农用地股份制公司模式。[13]但总体来看, 成渝两地在城乡统筹方面做得成功的典型案例均在城市近郊, 目前还难以全面推广。因而其变革的实际效果及对全国的借鉴意义还难以判断。
2. 土地经营组织制度演变中的主要问题
虽然当代中国农地经营组织制度依地域特点进行了诸多有益探索, 但由于受土地所有权制度限制, 土地经营的组织化只能依赖于土地所有权代表的农村基层组织展开, 其中自然有节约交易成本的便利之处, 也存在着很多问题, 根本之处在于当代农村社区遗留的“官僚式”治理结构。首先, 当代中国农村基层社区组织的“自治”程度及水平非常有限, 其能否真正代表社区农民利益值得怀疑。虽然村民自治制度已实施多年, 但村民自治往往只是名义上的, 村民自治组织在很大程度上只是上级政府的依附, 在利益代表方面往往具有依自身 (村干部) 利益为偏向标准的两面性。众所周知, 土地利益是许多农村基层社区组织利益的最大来源、特别是对村干部来说, 但凡涉及外单位占用本村土地事项, 都可成为其获取额外利益的机会, 就连本村村民正当获取宅基地都是如此。因此, 一方面, 村干部为保住自身地位及利益讨好上级, 可能会与上级官员共谋, 在土地交易中牺牲农民利益;另一方面, 村干部也可能会在为村民谋利的同时, 为自己谋取更多的额外利益。曾经风行许多地区的“两田制”, 若从理论的角度审视其农业规模化发展方向, 其实并不存在问题, 而最终问题的症结却出在组织者自身, 根本的问题就在于所谓的村级组织并非完全是村民的自治组织。其次, 农地经营组织制度变迁是依赖于内生性的“农业大户”, 还是依赖于外生性的外来企业, 无论美欧的经验, 还是日韩台湾的经验, 都指向前者。特别是日韩台湾的经验表明, 它们政策扶植的主要对象是发自农业 (甚或村庄) 内部的“农业大户”。而在当代中国, 经营土地面积较大者往往是来自农业 (村庄) 外部的其它资本。原因有二:一是农村资本积累缓慢, 农村“能人”要成为“农业大户”受诸多条件的限制;二是官员对外来企业的偏好。这其中有一个值得重视的问题, 即外来企业在地价预期走高时的“圈地”动机。
四、基于现代农业发展需要的土地制度变革
土地制度变革是现代农业发展的首要条件。一个能够有效促进现代农业发展的农地制度应包括:公正分配条件下的私有产权制度, 确保“平等、自由”的产权交易制度, 与土地规模经营相适应的生产经营组织制度, 能有效促进土地集中的法律制度及政策等。从以上分析可见, 现行农地制度恰在最为关键的产权制度以及事关产权交易的市场制度、事关规模化经营的组织制度、事关土地集中的政策激励等方面存在严重缺陷或不足。因此, 要促进中国现代农业的健康发展, 就必须针对以上问题施以相应的制度变革。
一是在产权制度方面, 应建立农民所有制。农地农民所有制的实现对中国现代农业发展及至“三农”发展具有根本性意义。[14]在当代中国社会民主法治精神普遍缺乏, 特别是法律对公权力规制有限的现实条件下, 土地法律所有权模糊是造成农民土地权益难以保障的重要原因。因此, 赋予农民土地所有权, 对形成农民对土地权利的“自保”、以及对抗公权力对农民土地权利的侵犯具有重要意义。同时, 能否实现农民土地所有权, 在一定意义上标识着当代中国市场经济制度发展水平的重要转折点, 对提升政府产权保护水平、形成全社会产权尊重意识等都有着深刻含义。
二是关于土地交易制度变革。对农地征收制度必须从“征”、“价”、“分”三个层面进行改革。“征”应规范法理依据, 对“公共利益”应有明确的法律界定, 而对于“商业利益”的用地需求, 应坚决杜绝“强征”。“价”应制定科学合理的地价形成机制。初次地价的形成须向“第三方询价”制度转换, 二次地价形成须向“第三方主持竞价”制度转换, 其中“第三方”必须由非政府组织担当, 政府职责应仅限制于裁判角色。农转非地价增值部分的“分”配, 应用于“三农”, 因为“增值”现象只是市场供求产生的现价值与原价值之间的差值, “增值”归物主当符合常理。对农地流转制度, 除做好诸如宣传、确权、颁证、地籍登记、提供信息、纠纷解决等基础性服务工作之外, 要在稳定现有“普惠制”农业支持政策的条件下, 着手考虑制定能有效促进土地集中的法律及政策支持体系, 并将其作为“三农”政策体系中的一个重要目标。
三是在土地经营组织制度变革方面, 要总结经验教训, 明确目标方向。首要之点是处理好农民自愿与政府主导之间的关系。“自愿”是农民最基本的土地权利, 必须给予充分尊重;政府主导绝不是政府行政强制和包办。其次是条件先行、把握基本方向。中国现代农业发展不应急于求成于土地规模经营, 因为产权制度限制、土地交易制度问题、农村人口社会保障体系不完善, 农民工市民化异常艰难等, 都是影响土地规模经营的重要约束条件, 因此, 当前工作的重点应是针对这些问题, 扎实做好基础条件。同时也不应坐等条件成熟, 要不断总结经验、完善条件, 积极探索适合本地区特点的农业规模经营。在基本方向上要把握土地规模经营应是内生于农村内部的家庭农场——“农业大户”和农户之间的联合——合作农场等农业组织形式, 其最主要目标就是要提高农业劳动生产率, 增加农业劳动者收入水平。因此, 在土地经营组织制度变革方面, 应鼓励和扶持以土地权利连结的农民自组织、特别是农户生产合作组织的发展。
摘要：土地制度变革是现代农业发展的首要条件。一个能够有效促进现代农业发展的农地制度应具有公正分配、产权清晰、交易自由及建立相应的生产经营组织制度等基本特征。以此审视当代中国农地制度, 可见诸多方面存在缺陷及不足。因此, 本文认为, 要促进中国现代农业的健康发展, 必须以相应的土地制度变革为基础。在产权制度方面, 应建立农民所有制;在交易制度方面, 应祛除行政对土地市场的垄断;在经营组织方面, 应鼓励和扶持以土地权利连结的农民自组织发展。