农地流转意愿（共10篇）
农地流转意愿 篇1
摘要：农地产权比例化市场流转有利于解决目前农地流转过程中产权界定不清晰、土地增值收益分配不公平、农民社会保障无着落等问题。而农户作为农地流转的直接主体, 其意愿在农地产权比例化流转决策中起着关键性作用。本文作者以陕西省的入户调查数据为基础, 通过建立Heckman两阶段模型, 实证分析了影响农户进行农地产权比例化市场流转意愿以及产权分配比例的因素。研究表明, 农户个体特征变量、家庭特征变量、外部环境变量、流转过程变量、农户对流转制度的认知变量以及农村金融可获得性变量对农户的流转意愿和产权分配比例都会有影响。最后作者依据研究结论, 从农地流转的制度设计、产权分配比例、农村劳动力有保障转移以及农村金融支持等方面提出相关建议。
关键词：流转意愿,农地产权,比例化流转,Heckman 模型
一、引言
培育农地市场、促进农地流转, 被认为是实现中国农地适度规模经营, 提升农地资源配置效率和农业劳动生产率的必然选择。2014年中央1号文件也进一步要求鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权, 加快健全土地经营权流转市场。但是, 目前我国的农地流转市场在产权制度安排方面仍存在着产权主体模糊、产权权能残缺、流转机制不合理、土地融资功能无法发挥等一系列问题。而产权清晰的土地财产关系和合理的产权制度是农地顺利流转的基础, [1]健全的流转市场和规范的流转机制是农地顺利流转的保障。同时, 农地流转必须建立在尊重农民自由、自愿、平等享有土地承包使用权的基础上, 任何行政机构不得强制干预农民处置所拥有的土地。[2]我国当前的农地流转市场仍存在指标型管理、政府主导过多等忽视农民意愿的现象。[3]因此, 构建一种产权分配合理、市场机制完善并同时又符合农户意愿、能给农户带来增值收益的农地流转模式, 对农地市场化流转的顺利进行至关重要。
一直以来, 学术界关于农地流转意愿和行为的研究, 主要集中于讨论农户流转意愿的各种影响因素。其中, 年龄、性别、文化程度等个体特征变量, 耕地面积、家庭人口数、非农收入占比等家庭特征变量对农户流转意愿的影响受到了学者们的普遍认同。其次, 区域经济发展水平、交通便捷度, 产权、制度、规范的合同签订、承包经营权证书的发放、土地区位条件, 社会保障、外出找工作难易程度, 农地流转价格、有无农地流转中介, 农户政策制度认知、金融服务认知[4,5]等等, 也是影响流转意愿的主要因素。部分学者分析了某一个重要因素对农地流转意愿的影响, 许恒周等、钟晓兰等分别从农民分化、农户认知的视角分析了其对农地流转意愿的影响效应。[6,7]在实证分析方面, 大部分学者使用的是logistic模型, 少数学者用的是结构方程模型, 储成兵等运用Heckman两阶段模型对农户农地流转意愿及流转数量的影响因素进行了研究, [8]这是目前分析农地流转意愿比较理想的模型, 因此, 我们也采用Heckman两阶段模型进行实证分析。
现有文献都是笼统地分析农户的农地流转意愿, 但却忽略了特定的产权制度安排对农户流转意愿和行为的影响, 以及在某一种特定的农地流转模式下农户的流转态度和决策。不同的农地流转模式会产生不同的产权分配格局, 必然会引起利益分配的差异。因此, 研究某一种产权制度安排和流转模式下的农户流转意愿具有更强的实际意义。
二、农地产权比例化市场流转的理论分析及其影响因素
1. 农地产权“比例化共同所有”
我国目前的农地制度在产权安排上的缺陷导致农民无法用自己的土地财产来换取进入城市的生存资料, 严重制约着我国的城镇化进程。此外, 虽然党的十八届三中全会提出赋予农民对集体资产抵押、担保的权能, 但由于受到法律限制, 土地的融资功能不能完全发挥。因此, 寻找一种既能发挥土地的财产性功能、增加农民财产性收入, 又能实现规模化经营、发展现代农业的土地产权安排模式迫在眉睫。农地产权“比例化共同所有”原意是指将农地的所有权按一定的比例在国家、集体和个人之间进行分配, 形成以农民个人为载体的多元化农地法人产权。但由于受到我国农地政策的限制, 农地所有权归集体所有, 因此, 农地产权“比例化共同所有”指农地的承包经营权按照一定的比例在集体和农户之间进行分配, 实现集体和农户对农地产权的“共同所有”。
农地产权比例化市场流转则是指将“比例化共同所有”的农地进行市场化流转。集体按照其所分配的产权比例获得的流转收益, 主要用于解决失地农民的社会保障和再就业问题, 而农民按照其比例获得的流转收益全部转化为农民个人的财产性收入。
2. 农地产权比例化市场流转的制度优势
农地产权比例化市场流转模式在保证集体拥有所有权的前提下, 从产权数量角度清晰界定了集体和农户之间的关系, 农户获得了可自由买卖的承包经营权, 促进了农地资源市场的形成, 增加了个人财产性收入。其次, 农地产权比例化市场流转唤醒了沉睡中的土地资产, 发挥了土地的融资功能, 同时也能吸引资本、劳动等要素进入农业领域, 有利于实现农业产业化。再次, 农地产权比例化市场流转解决了农民因流转土地而产生的社会保障和再就业问题, 进一步替代了土地的社会保障功能。因此, 农地产权比例化市场流转模式是一种符合国家政策要求, 满足当前农村和农民实际需要, 且操作简单、易于实施的农地流转模式。
3. 农地产权比例化流转的影响因素
农地产权比例化市场流转与其他的流转模式一样, 市场主体的流转行为受到一系列因素的影响, 这些因素是我们选择解释变量的依据。罗必良等检验了户主年龄、教育程度等个人特征以及家庭成员数、家庭非农收入等家庭特征对农地流转的影响, 同时认为农户对产权的认知强度的提升有助于强化农户土地经营权流转。[9]宋辉等分析了中介组织的介入、流转价格等流转过程变量以及当地经济发展水平、离城镇距离的外部环境变量对农户流转行为的影响。[10]此外, 农村金融市场不健全, 农户金融需求无法满足等, 也是制约农地市场化流转的主要因素。[11]
综合学者们的观点, 我们认为影响农户进行农地产权比例化流转的因素包括农户个人特征、家庭状况、流转过程特征、外部环境、农户对农地制度及产权的认知情况以及农村金融可获得的难易程度等。
三、数据说明及模型的设定
1. 数据及样本说明
本文所用数据来源于我们2014年2月~3月在陕西省西安市、咸阳市、宝鸡市随机抽取的10个县 (市) 的30个村的农户进行入户调查的数据。调研以问卷调查为主, 并结合访谈、小型座谈会等形式进行。本次调研共发放问卷250份, 获得有效问卷241份, 样本有效率为96.4%。样本中涉及到的村庄均进行了不同程度的土地流转, 并通过座谈宣传的形式了解了农地产权比例化市场流转模式的基本情况。因此, 样本农户的农地产权比例化流转意愿具有一定的代表性。
2. 模型设定
农户是否愿意进行农地产权比例化市场流转以及产权分配行为可以看成是两个相互联系的阶段, 即是否愿意接受这种流转模式和流转过程中的比例分配行为。由于并非所有的农户都有农地产权比例化流转的意愿, 而数据反映出来的只是愿意接受该种流转模式的样本农户的信息, 如果仅仅以这部分样本的流转情况来判断全部农户的农地流转的产权分配行为, 将会导致样本选择偏误。对于这个问题, 一般采用Heckman两阶段模型 (Heckman, 1979) 对其进行处理, 以克服样本选择偏误的问题。
第一步, 进行第一阶段的模型估计。将“农户是否愿意进行农地产权比例化市场流转”作为因变量, 使用Probit模型, 其形式为:
式中, W表示农地流转意愿。当农户愿意进行农地产权比例化市场流转时, W=1;农户不愿意时, W=0。式中Xj为解释变量, 即影响流转意愿的因素;α、βj分别为常数项和解释变量系数。
由于Probit模型中自变量系数的含义与一般回归方程中系数的含义不同, 为了能更加准确地理解模型中系数的含义, 将模型用正态分布的二值响应模型来表示为:
G是标准正态分布函数, 对于所有实数, 都有。用积分表示为:
第二步, 由于回归方程中可能存在选择性偏误, 因此需要对第二阶段的模型估计进行修正。修正方法是引入工具变量逆米尔斯比率λ, 其公式为:
式中, 为标准正态分布的密度函数;为累积分布函数。
第三步, 将工具变量λ引入到模型中, 然后再利用OLS方法进行估计, 从而解决了样本的选择性偏误问题。引入工具变量后的模型表达式为:
式中, Yi是农户在与集体进行农地产权分配中所拥有的比例, Zi是回归方程的解释变量即影响产权分配比例的因素, Zi是样本选择方程Xj的子集, γi是解释变量的系数, μi是随机扰动项。ω为λi的待估系数, 如果该系数显著通过, 则说明样本的确存在选择性偏误, Heckman两阶段模型是适用的。
3. 变量选取
根据影响农地市场化流转的因素和已有研究成果, 我们将影响农户流转意愿和流转行为的解释变量分为几个方面:一是农户个人特征变量, 包括年龄、文化程度、是否是村干部;二是农户家庭特征变量, 包括家庭人口数、非农收入占比、是否购买社会保险;三是外部环境特征变量, 包括离县城距离、离交通主干道距离、所在地区的经济发展水平;四是农地流转过程变量, 包括当地流转价格、当地流转制度、是否具有承包经营权证书;五是对农地产权比例化流转制度的认知变量, 包括对初定的产权分配比例 (集体占51%, 农户占49%) 是否满意、是否支持试点、如将农地流转出去后是否考虑过重新买地;六是金融可获得性变量, 包括是否从正规金融机构借款、当地是否有专项的农业贷款以及是否允许农地抵押贷款。各自变量的具体定义见表1。
四、农地产权比例化市场流转意愿实证分析
1. 模型估计
我们运用STATA12.0统计分析软件, 对农户的农地产权分配比例的影响因素进行Heckman模型计算。其中, 第二阶段所用的自变量应该是从第一阶段自变量集合中选取的。经过多次检验, 在产权分配比例决定方程中保留了农户文化程度、非农收入占比、是否参加社会保险、距县城距离、当地经济发展水平、流转价格、对初定的产权分配比例是否满意、是否支持试点、是否从正规金融机构贷款以及农地是否可以抵押等10个解释变量。
注:*, **, ***分别表示在10%、5%、1%的水平上统计显著。
模型估计结果见表2, 逆米尔斯比率λ显著不为0, 在5%显著性水平上通过检验;Waldchi2=62.62, Prob>chi2=0.000, 在1%显著性水平上通过检验, 表明样本的确存在选择性偏误, 运用Heckman选择模型是合适的。
2. 结果分析
从农户个体特征来看, 年龄和是否是村干部对农户的产权比例化市场流转意愿有显著影响, 年龄变量的系数为负, 说明农户的年龄越大, 理解和接受新政策的能力越差, 因此越不愿意进行农地市场化流转。是否是村干部变量的系数为正, 表明村干部在农地制度改革和农地流转过程中起着一定的模范带头作用, 因此愿意进行农地产权比例化市场流转。文化程度变量对流转意愿和产权分配数量影响都不显著, 但文化程度与流转意愿正相关, 说明文化程度越低的农户越不愿意进行农地流转。而与产权分配比例负相关, 表明农户的文化程度越低越倾向于不信任集体, 因此愿意自己拥有更多的产权比例。
从家庭特征变量来看, 家庭人口数对流转意愿影响显著, 系数为正。表明家庭人口越多越愿意进行农地流转。因为按照农地均分原则, 家庭人口多意味着农地面积多, 流转农地获得的收入就多。家庭非农收入占比对流转意愿影响不显著, 可能是由于非农就业不一定导致农地流转, 为了实现家庭收益最大化, 农户会选择兼业化经营。是否购买社会保险对流转意愿影响不显著, 但与流转意愿正相关, 对产权分配比例影响显著, 系数为负。说明购买社会保险的人对土地的依赖性降低, 因此更愿意进行流转土地, 在与集体进行产权分配时倾向于持有更多的比例, 以寻求社会保障上的安全感。
从外部环境变量来看, 离交通干道的距离与农地流转意愿负相关, 且在5%水平上显著, 说明离交通干道越近的农村, 农户外出就业方便, 因此更愿意进行农地流转。离县城距离对农地产权分配比例影响显著, 且系数为负。因为离县城较近的农村经济发展较快, 土地的增值空间越大, 因此农户越不愿意轻易将农地流转出去;而且倾向于持有更大的产权比例, 从而获取更多的财产性收入。经济发展水平对流转意愿和产权分配比例的影响都不显著, 系数都为负。这表明经济发展水平越高的地区, 农户越愿意进行农地市场化流转, 并且倾向于持有更高的产权比例。因为经济发达地区, 农户非农就业机会较多, 对土地的依赖性更小, 而且农地的流转价格和增值收益较高。
从流转过程变量来看, 流转制度变量对流转意愿影响显著, 且呈反方向变动, 表明一个地区的农地流转制度越宽松, 农户越愿意进行农地产权比例化市场流转;而是否具有经营权证书对流转意愿影响不显著, 但与流转意愿正相关, 表明拥有经营权证书的农户认为农地产权更加明确, 因此更愿意进行农地流转;流转价格对流转意愿和产权分配比例影响都不显著, 但系数都为正, 表明流转价格越高, 农户越愿意流转土地, 而且倾向于拥有较高的产权比例。
从对产权比例化流转制度的认知变量看, 对初定的产权分配比例是否满意对流转意愿和产权分配比例影响都非常显著。在流转意愿方程中系数为正, 说明对分配比例满意的农户越倾向于流转土地;在产权比例决定方程中系数为负, 说明不满意的农户都认为集体拥有的比例过大, 未来的不确定性因素太多, 因此希望自己拥有更多的产权数量。是否支持试点对流转意愿和产权分配比例影响都不显著。是否考虑重新买地与流转意愿正相关, 但影响不显著, 说明考虑今后再重新买地的农户更愿意流转土地。因此, 农地流转市场的灵活进退机制对农户是否愿意流转土地至关重要。
从农村金融可获得性变量看, 是否从正规金融机构借过款对农地流转意愿和产权分配比例影响显著, 系数为正, 表明从正规金融机构借过款的农户拥有一定的信用或者担保人等社会资本, 更容易获得更多的金融资本, 因此愿意流转土地以扩大经营规模并且拥有更多的产权。当地是否允许农地抵押贷款对农户产权分配比例影响显著, 系数为正, 表明可以抵押贷款地区的农户更看重农地产权的价值, 因此倾向于持有更多的产权份额;与流转意愿也是正相关, 表明允许农地抵押贷款的地区, 农户越愿意进行农地市场化流转, 充分发挥土地的融资功能。
五、结论与政策建议
我们以陕西西安、咸阳、宝鸡三市的241户农户为样本, 运用Heckman两阶段模型实证分析了影响农户是否愿意进行农地产权比例化市场流转以及产权分配比例的因素。得出的结论是:农户的年龄、是否是村干部、家庭人口数、离交通干道的距离、流转制度、对初定的产权分配比例是否满意以及是否从正规金融机构借款等变量对农户的流转意愿有显著的影响;而显著影响农地产权分配比例的因素有离县城距离、是否购买社会保险、对初定的产权分配比例是否满意、是否从正规金融机构贷款、是否允许农地抵押。此外, 从样本统计数据看, 愿意进行农地产权比例化市场流转的农户达到了60%以上, 说明农户的流转意愿较高。
基于以上研究结论, 可以得出如下几点政策启示。
一是农地产权比例化市场流转模式能够赋予农民更加完整、清晰、可自由交换的农地承包经营权, 既可以增加农民的财产性收入, 又能实现规模化经营;同时还能保证集体在农地流转过程中的主体地位, 解决农民的社会保障和再就业问题, 进一步替代土地的社会保障功能。因此, 农地产权比例化市场流转模式有利于增强农户的农地流转意愿。
二是农户对农地流转制度认知程度和合理的产权分配比例是农地产权比例化市场流转的基础, 因此, 在进行农地产权比例化流转的制度设计时, 既要尊重农民意愿, 又要进行合理的产权分配, 明确产权构成及各行为主体的权利和义务。同时, 要对农户进行广泛地政策宣传, 提高农户对农地流转制度的认知程度。
三是实现农村劳动力有保障的转移, 是农地产权比例化市场流转的关键。只有将农村剩余劳动力转移出去, 并且由集体和制度代替土地的社会保障功能, 才能降低农户对土地的依赖性, 从而使土地真正成为可自由流动的生产要素。同时, 加强农村劳动力的职业技能培训和发展再教育工程, 使“走出去”的农户获得持久的竞争优势。
四是加大农村金融支持力度, 实现农地抵押贷款, 是农地产权比例化市场流转的保障。党的十八届三中全会进一步强化了农民对土地的使用权和承包权, 赋予了农村土地的金融属性, 农地产权比例化市场流转、农民财产权的落实与农业规模化经营离不开长期、低利的政策性金融的支持。
参考文献
[1]黄宝连, 黄祖辉等.产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究[J].经济学家, 2012, (03) .
[2]李慧.农村土地流转的主要障碍分析[J].中国集体经济, 2008, (02) .
[3]黄贤金, 高珊.努力构建农地流转新机制[J].群众, 2014, (03) .
[4]陈美球, 邓爱珍等.耕地流转中农户行为的影响因素实证研究[J].中国软科学, 2008, (07) .
[5]阿依吐尔逊·沙木西, 金晓斌等.维吾尔族农户农地流转意愿的影响因素分析[J].资源科学, 2013, (04) .
[6]许恒周, 郭玉燕等.农民分化对农户农地流转意愿的影响分析[J].中国土地科学, 2012, (08) .
[7]钟晓兰, 李江涛.农户认知视角下广东省农村土地流转意愿与流转行为研究[J].资源科学, 2013, (10) .
[8]储成兵, 李平.农户农用地流转意愿及流转数量影响因素实证分析[J].软科学, 2013, (04) .
[9]罗必良, 何应龙.土地承包经营权:农户退出意愿及其影响因素分析——基于广东省的农户问卷[J].中国农村经济, 2012, (06) .
[10]宋辉, 钟涨宝.基于农户行为的农地流转实证研究[J].资源科学, 2013, (05) .
[11]牟芳.农村土地流转中的金融创新研究[D].华南理工大学硕士学位论文, 2010.
如何看待农地流转 篇2
土地保障说认为，在中国，农村土地不仅仅是生产资料，而且具有社会保障功能，农民的生老病死主要依赖土地，如果农民进城打工创业失败，还能退回农村。一旦允许农地市场化自由流转，农民离开了土地，社会又不能对农民提供保障，这将会使农民丧失基本的生活保障。这种观点的错误在于，社会保障不能单纯依赖土地。社会保障系统的建立和完善说到底属于国家的责任，而不是公民个人的责任，更不能通过剥夺和限制公民的权利而实现所谓“保障”。随着国家对“三农”问题的重视和社会保障网的健全，农民正逐渐享受社会保障的权利，例如“新农合”等社会安全网对农村的覆盖。对农民来说，农地的流转不会降低土地的财产价值。根据“经济人”的假定，经济活动中的任何人都具有完全的理性，他们总是能够依据实现自身利益最大化的原则对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择。每个人都是自己利益的最佳判断者和维护者。农民作为一个理性的经济人，能够通过理性判断趋利避害，实现利益的最大化。例如，根据学者调查，在江苏省的南京、常熟、宝应等地，已有近60%的农户愿意就土地承包经营权设立抵押。实践中，实际上在农村农民之间以各种形式进行着土地承包经营权的流转，如转包、出租等等，很多以土地为中心的股份合作制、股份制农场、承租返包、返租倒包等情况。反之，一项财产如果不能转让，则其价值将大为降低。例如，政府为了保护某些美洲人和澳大利亚人土著群体，授予其禁止转让的土地，以免于被认为不利于所有者的价格出售或出租这些土地，然而这种“保护”却减少了这些财产对其所有者的价值。
抑制兼并说更离谱，认为在中国这样一个拥有十多亿农业人口的农业大国，如果允许农地转让，势必重演历史上农村两极分化，出现大批无地少地农民的社会问题。土地自由流转将导致土地兼并、两极分化、流民遍地，这种观点实不足为训。中国自废除井田制始，逐步确立土地私有并允许自由转让的制度。事实上，“小农经济—土地买卖—两极分化”造成土地兼并之说纯属想象，平民间土地流转能造成的土地集中程度是极其有限的。我国历史上的“土地兼并”，主要是由封赐、圈地、投献、有赋役优免特权的权贵吞并不堪赋役负担的民地等政治原因造成的，与平民间的土地流转，甚至与民间商业资本的土地购买没有太大的关系。
保护耕地说认为，农地流转将导致大量农用地转化为商业开发用地，不利于国计民生和我国自给自足的粮食安全战略。允许农村土地自由流转，并不会导致农用地商业化。这需要公法和私法的衔接：农地的转让，是一个私法问题，而土地的使用目的限制，是一个公法问题。农地可以自由转让，但规定只能用于农业经营的特定目的即可。
城市化是一个不可逆的历史进程，进城是农民的天然权利。农民希望土地变成资产而不是束缚，转型中的农民最大困境是没有流动资金，无力创业和转型，没有资产可卖只能廉价出卖自己的劳动力。农民本来可以成为地主，现在无奈沦为民工。农地改革就是还地于民，让民工重新成为地主。
农地流转意愿 篇3
1 不同类型农户对农地流转改革的意愿差异
随着社会经济的发展, 城乡一体化建设的不断推进, 我国的农村社会结构开始发生变化, 由于农民利益、生活环境的不同, 已经分成了具有差异的农民群体, 形成了不同类型的农户。
根据农民对土地的需求差异, 可以大致将农民群体分为以下三类:
完全务农型。这类农户是长久稳定生活在农村的, 他们主要以耕种田地为生, 农业生产是他们唯一的经济收入来源, 对土地依赖性较强, 希望单纯通过增加时间和精力的方式追求农业收入的最大化, 家庭成员大多留在农村, 劳动力充足, 是农业专业户, 能进行农业的规模性生产, 这样一来, 由于耕种的土地有限, 不能满足其生产, 存在人多地少的情况, 就产生了生产力与生产要素之间的矛盾。
完全务工型。这类农户在城市基本上已经扎根, 在城市有较稳定的收入和住所, 家中的劳动力已经全部在城市里务工或从事其他工作, 该类农户能够获得稳定的非农收入, 但他们在农村仍然有祖辈留下来的土地, 可能家中还有老人留在农村, 但他们再从事重体力农业生产活动的可能性很小, 家中的田地就无人耕种, 若没流转出去, 就可能导致土地撂荒或荒废。
半务农半务工型。这类农户通常会在闲暇的时候进城务工以谋求更多的非农业收入, 因此他们农业生产的规模也较小, 农业收入偏低, 对他们而言, 进行农业种植的目的是为了能满足生活所需的基本农产品, 从而实现兼业化目标, 由于进城务工人员往往是家庭的主要劳动力, 他们在农业生产这一方面可能会较散漫, 因此倘若这类农户土地未能规模化处理得到良好的利用, 这将会严重制约着农业综合效益和农民收入水平的提高。
2 为适应不同类型农户的意愿, 深化农地流转改革的建议
不同类型的农户对土地的需求是有差异的, 而正是这种不同类型农户意愿的差异在一定程度上阻碍了土地流转制度的健康运行, 那么对待这些差异需要具体分析、分类指导, 为适应不同类型农户的意愿, 提出农地流转改革的建议, 来满足不同类型的农户对土地的需求程度。
针对完全务农型的农户群体, 他们生活在农村, 靠土地为生, 想要更多的耕地来耕种, 却没有足够的农地资源, 他们想要获取更多的土地, 只能向其他农户租赁, 但他们之间的土地租赁协议并不能得到正规的法律保障, 因此村组织可以调查好村里无人耕种或需要流转出去的土地, 做好统计、备案, 而对土地需求量多的农户可以向村集体组织提出获取更多耕种土地的书面申请, 村组织可以根据这类农户的实际情况, 结合村里留有空闲的土地, 进行审查, 再来确定耕种资格, 由第三方拟定相关农村土地承包经营合同, 合同中注明土地的原使用者、承包费的期限以及每年承包费的金额等。
针对半工半务农型的农户群体, 这类农户由于在城里和农村间游离, 从事兼业化工作, 家庭中劳动力进城务工, 土地会闲置, 在尊重农户意愿的前提下, 村集体组织可以核查农户占有土地的数量, 征求他们的意见, 农户是否有转出土地的意愿, 同样也可以将他们愿意转出的土地承包给需要的农民群体, 但签订合同的时候要考虑到这种群体可能会回到农村的情况, 承包人定期支付合适的资金给转出土地的农户, 当他们需要土地的时候, 双方根据实际情况协调好来解除相关合同, 将土地归还给原来土地使用者。
综上所述, 不同类型农户意愿的农地流转改革过程中, 单靠基层组织难以做好, 需要政府的积极引导和相关政策的改革, 逐步完善农民权益保障体系, 充分考虑不同农户间的差异做好农地流转工作。
参考文献
[1]张伟, 吕国玮, 张文新.我国农地承包经营权流转现状和对策[J].广东土地科学, 2012, 06:30-33.
[2]赵光南.中国农地制度改革研究[D].武汉大学, 2011.
制约农地流转的因素分析 篇4
一、供给主体和需求主体的不足
要形成自由竞争，首先必须有足够的供需主体，即供需市场上主体多，任何一单独主体退出或加入都不会影响地产供求价格，每一个单独的主体都只是价格的接受者，而不是价格决定者。目前，农地市场的供给主体和需要主体都不充分。
(一)补偿机制不健全造成供给竞争不足
1.农民获得承包地时，不仅仅得到的是土地的使用权，同时也取得了部分收益权。农民是否愿意供给土地，这取决于收益权的实现。第一，有偿流动是基础。土地供给者将土地交易出去，他就放弃自己经营，而获取的是土地地租的机会。因此，地租的大小是转让地产的年收益。如果政策允许，而且转让金能顺利实现，那么失去的直接获取收益得到补偿，所有权就可以实现。如果不允许有偿转让，地产流转就受阻。第二，一次性农地转让的补偿机制不足。随着农村经济的发展，一部分农民有能力在城市中居住生活，他们想把土地交给集体或转让给其他农民，这时，他放弃的是无限期的地租受益权，补偿也应以无限期计。这种做法应类似于现行政策中的征地，不同的是集体所有权未变，土地用途未变。目前，这种流转采取无偿或很低的补偿形式，是前三年平均收益的3—6倍。就连《土地管理法》中规定也是如此，征地的补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6—10倍(这多归集体)，安置费用4—6倍。这种状况根本不能调动地产流转的积极性。第三，转让时不能充分考虑其增值，也是制约土地流转的因素。农民尤其是城郊农民对土地增值有了清醒的认识，他们对城郊地产的增值印象深刻。地产所有者在地产增值中受益，因此转让地产时未来增值也应得体现。前几年有大量的农转非人口，而近几年来，因为农民看到农地增值的巨大潜力，因此农转非呈逐年下降趋势。目前，大部分地区都对这方面补偿不足。既不足额补偿，也不计价入股待以后分红，这阻碍了地产流转。
2.农村社会保障机制不健全
目前我国农村社会保障机制虽然地区差异大，但总体水平低。社会保障机制基本融于地产制度之中，有了土地就有收益，有了收益就有保障。正是这种逻辑的发展，农民即使无力耕地，也不愿意放弃土地。目前，我国农村鳏寡孤独老人低效使用或荒芜土地的现象就是有力的证明。地方政府没有能力承担这种社会责任，限制了农用地的流转。根本原因在于社会保障机制没能从承包土地中剥离出来。
3.非农就业难
非农就业难是限制农村剩余劳动力转移的问题关键，也是阻碍地产市场发育的主要原因。农民如果从事土地经营，其劳动力价值得到实现，设期望值为V1，其安全系数为f1；如果能找到非农就业，其劳动力价值实现的期望值为V2，安全系数为f2，这时他面临两种选择，在挑选时，他首先进行两种工作的收益比较。两种工作的收益大小存在三种关系，当V2＞V1，取决于f1与f2的大小比较，一般而言，f1=1，而f2的不确定性很大，这时，如果V2f2越大，就越有可能转让地产从事非农产业。但我国的二元户籍制度和庞大的非农剩余劳动力和农村剩余劳动力，使f2很小，即使V2大，V2f2仍小，这时就限制了农业剩余劳动力的转移，进而限制了农村地产市场交易量。
(二)农业劳动生产率低下造成需求竞争不足
农地对农民而言，表现为多重效用，即：土地的生存机会效用、提供就业效用、获取利益效用、社会保险效用、以免重新获取时支付更多的费用之效用、地产的增值效用。目前由于劳动力平均土地面积狭小，人地关系高度紧张，劳动力平均生产率较低，因此投资流向农业的很少。这样农地流转时，仅仅以获取直接经济收益和就业机会为目标的竞争投资就不会激烈。
(三)供求竞争的不足造成地产市场机制不能有效发挥作用
部分农民通过核算认为，在小面积土地上经营一年也不能获得多少收益，还不如将地租给别人而自己从事第二、三产业，因此有供给土地的意愿；另一部分人家里人口众多，劳力也有，但耕地不足，有获取土地的愿望，但事实上即使双方均取得对方的信息，交易仍不能达成。因为供给方只供给土地转让权而不能满足需求方对土地所有权的需求，以及需求方得到受让权仍不能达到预期经济效益。由于供求竞争的不足，造成地产市场竞争机能不能有效发挥作用。
二、非市场行为的干预
(一)基层政权组织的非市场行为阻碍了地产市场竞争
第一，集体土地所有者代表——村民小组、村民委员会、乡政府在出让或租赁土地时，有些干部徇私舞弊，出让或租赁土地没有在公开市场上进行，受让方或承租方不是一般人，而是他们的亲戚朋友，私下交易，出让金不是市场竞争达成的，而是领导说了算。第二，地方政府为了本地区经济的优先发展，或领导在任期内干一番“业绩”，想方设法招商引资，为此，他们压代地价，越权审批，批少占多，批劣占优，甚至给土地管理部门下达创收计划迫使土地管理部门设法进行征地投机。
（二）不规范的税费扰乱了地产市场竞争
一些地方政府巧立名目、征收多种税费，对于有关系的可以减免，没关系的严加征管，甚至乱罚款，严重影响了地产市场公平竞争秩序。
（三）由于农民的自身问题，导致流转产生困难的现象时有发生
如国家鼓励耕地向种田能手集中，可由于土地的零散，若要实现土地的规模经营，所涉及的需要进行谈判的农户就多了，一些农户乘机抬高价格。还有一些农民“恋土”情节，他宁可抛荒也不转让，这些都给土地流转设置了障碍，从而使土地难以形成规模经营，发挥规模优势，获取规模效益。
农地流转意愿 篇5
一、成都市农地流转概况
近年来, 成都市认真贯彻执行党的十七届三中全会关于“加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全土地承包经营权流转市场, ……土地承包经营权流转, 不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益”及有关文件精神, 在坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的基本经营制度基础上, 努力适应统筹城乡发展的新要求, 大力提升农村土地承包经营权流转的管理和服务, 健全和规范农地流转, 探索和建立土地承包经营权流转市场, 为农民实现持续增收奠定了重要基础。
1. 成都市农地流转基本情况
2008年末, 成都市共有223个乡镇, 2117个村, 612.08万农业人口, 耕地面积为635.19万亩, 农村人均耕地面积为1.04亩, 当年全市共计流转农村土地302.71万亩 (其中耕地面积为226.2万亩, 非耕地面积为76.50万亩) , 耕地流转面积占全市耕地总面积34.50%;其中, 一圈层农地流转面积为11.94万亩, 占总流转面积的3.94%;二圈层为104.43万亩, 占34.5%, 三圈层为186.34万亩, 占61.56%。可见, 农地流转主要在二圈层和三圈层进行。 (1)
2. 农地流转方式
随着成都市统筹城乡的不断向纵深推进, 成都市农用地流转结束了过去以转包和互换为主, 进入了多种流转形式并存的发展阶段, 出租、入股、转包、转让等有利于集约化、规模化生产经营的流转形式大量涌现。以股份合作方式进行流转的土地面积比例呈快速上升趋势 (见表1) 。
单位:%/亩
二、成都市农地流转中的农民意愿调查分析
本次问卷调查共涉及到成都市四区、三县的五个村和两个镇, 分别是双流县金桥镇昆山村、金牛区长胜村和向海村、龙泉驿区洪土镇洪安村、锦江区红砂村, 温江区万春镇和青白江区祥福镇。各调查点回收的有效问卷总份数为1181份。
1. 村委会或村集体经济组织对农地流转的主导有违农民本来的愿望
从交易成本的角度看, 农地经营大户同单个农户间协商农地流转的交易成本呈现无穷大的趋势, 农村中大量土地流转基本上是以业主与村委会或村集体经济组织协商为主。由于农户的零散性, 农地流转方式和价格等信息的获取主要来自村集体经济组织或村委会。一般的情况是村集体经济组织与业主签订农地流转总合同, 然后, 村集体经济组织再与个别农户签订农地流转合同, 许多地方农户甚至没有与村集体经济组织签订相应的土地流转合同, 土地就已然流转。即是说, 村集体经济组织的主导性决定了其在某种程度上能参与农地流转收益分配的权力……。由于农户和村集体经济组织信息不对称, 又没有建立起有效的制衡机制, 流转的许多环节没有尊重农民的意愿, 村集体经济组织或村委会、农地受让方等吞噬农民利益的情况时有发生。[1]
(1) 农地流转行为受到村集体经济组织的影响较大, 且对流转的法律法规认识不清。对该项进行的调查显示, 有37.0%的农户是自己决定流转, 48.4%的农户是村委会和村集体要求流转;14.6%的农户是随大流。可见, 农地流转的行为受到农户所处地域的社会经济环境和农户个人因素等共同作用, 其中受到村委会和村集体经济组织的影响最大。另外, 在农户对农地流转的法律法规认识的调查中, 有5%的农户说看过相关文件规定, 23%的农户听村委会宣传过, 30%的农户说在新闻媒体上看过, 42%的农户说不知道。这表明, 尽管农民早已进行农地流转实践, 但是对农地流转的法律法规的内容并不了解
(2) 村委会或村集体经济组织成为农地流转合同签订的代理人。在对农户进行“您家农地流转是如何实现的”的调查中, 有73%的农民回答是由村集体经济组织或村委会统一与村民签订农地流转合同, 15.1%的农民是自己直接签订合同, 11.9%的农民是其他方式进行流转。目前成都市农地流转过程中, 大多数情况由村集体经济组织与相关企业签订合同进行统一流转, 农户自行流转的情况比较少。当然, 村集体经济组织代签虽然在很多方面不能完全满足农民的意愿, 但农民也是一种无可奈何的心态, 具体表现为各类农业开发公司需要流转的土地规模较大, 由于交易费用的制约, 他们也不可能与千家万户的农民进行讨价还价, 加上现实中许多农业公司是地方政府或者村集体经济组织通过各种渠道千方百计地引来, 属于一种不完全的市场行为, 这种委托——代理关系也就导致了农民的利益受损。
2. 农地流转方式和各类流转信息不能充分反映农民的意愿
从调查的实际情况看, 成都市农地流转模式主要集中在租赁经营和转让经营模式上。同时, 由于农地流转评估机制等缺乏, 农地流转价格基本上是政府的指导和村集体经济组织公布的价格, 村集体经济组织主导的流转模式和定价机制在一定意义上也违背了农民的意愿。
(1) 租赁经营成为农地流转形式的主要选择。在统筹城乡的背景下, 成都市对农地流转进行了有益的实践和探索, 农地流转的模式主要可以归纳为以下几种模式:股份合作、基地带动、租赁经营、互换重组、托管经营、组织代耕、转让经营等。本次调查显示:71.2%的农户选择了租赁, 转包的为16.9%, 其余的均不超过7%, 调查的情况虽然与我们总体了解的情况有一定的差异, 但也说明成都市的农地流转主要方式为租赁, 其成因为:首先, 租赁经营模式灵活, 价格一目了然, 风险较小, 易于运行;其次, 其他各种流转模式在现实中受到我国土地制度和运行机制的制约以及风险大等, 因此, 在农地流转过程中使用的频率较少。
(2) 村委会或村集体经济组织主导了农地流转的各类信息。调查中显示, 对于农地流转中的各类信息, 由地方政府和村委会或村集体经济组织公布的占79.18%, 农户通过各种信息媒介了解的为16.34%, 其他为4.48%。村委会或村集体经济组织是农地流转信息最主要的来源。这种差异主要源于农民自身的知识限制、零散性、信息来源的单一性和谈判能力不足, 而地方政府、村集体经济组织所处的强势地位垄断了农地流转的各类信息。对于农地流转信息一般的情况是通过乡镇地方政府和村集体经济组织或村委会以各种渠道向外界发布, 或者是由地方政府或村集体经济组织等出面接待外来的洽谈农地流转的农业公司等, 大量的信息均掌握在地方政府或村集体经济组织手中, 农民对于农地流转的信息完全处于劣势地位。信息不对称的现状无法真实地反映农民对于农地流转方式、价格等方面的意愿, 加上目前各地农地流转的中介机构不健全, 农地流转市场不完善, 农民的意愿就只有靠地方政府或村集体经济组织等来决定。
3. 农地流转收益分配制度缺失和不能及时兑现租金等损害了农民的利益
农地流转收益分配是农地流转的核心, 是村集体经济组织、农户和村委会实施农地流转的驱动力量之一。但在调查中, 表现出农地流转中收益分配制度不健全, 收益分配方式不统一等情况。另外, 一些地方政府和村集体经济组织为获取政绩而盲目引进农业公司进行土地流转, 也造成了农民利益受损的情况。
(1) 部分村集体经济组织有截流农户农地流转收益的现象。本次调查显示, 对于农地流转的收益如何分配, 68.3%的农民认为收益已全部归自己所有, 24.1%的农民认为集体参与了分配, 其他分配的为7.6%。在对一些村进行实地调查中, 发现的确存在村集体对农地流转收益进行了提成, 比例大约在10%~20%之间, 他们说提成的用途主要是为村民提供相关服务等。目前, 成都市农村还没有制定一套明确合理的流转收益分配制度。虽然国家相关法律法规已经明确规定“农地流转收益应归承包方所有, 任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”, 不过由于现实中的农地流转是村集体经济组织或村委会在主导, 如何处理好农民与集体之间的利益分配关系, 这是目前土地统一流转必须解决的问题。
(2) 部分农村不能及时兑现流转合同中约定的租金。由于现阶段的农地流转工作主要是在村集体经济组织的主导下展开的, 因此, 村集体经济组织在流转中的作为直接关系到农地流转的效果和农户的利益。调查显示, 36%的农户认为流转后的收益太少, 18%, 还有23%的农户表示没有拿到流转租金, 实践中的访问调查也证实了确有这种现象存在。其原因:一是部分受让土地的农业公司由于农业市场竞争力低下, 根本无力兑现农地流转租金;也有一些企业是由于其主业亏损, 无法抽出财力来兑现农地流转租金。二是一些地方政府为引进农业公司获得农地流转的政绩, 对农地流转受让方开出了优惠的补贴政策, 这些农业开发公司完全是为了得到土地流转补贴才来受让土地, 他们并不重视土地的投资和提高生产经营效率, 当流转补贴政策结束, 这些企业就纷纷弃地逃离, 农民的土地租金当然就无法兑现。
4. 农民对农地流转的风险认识不足, 流转纠纷调解机制也不健全
由于农地流转市场没有完全建立, 且流转的合同、价格信息以及各种农地流转纠纷调解和处理机制不健全等, 导致农民在农地流转后的利益得不到保障。
(1) 大多数农户对农地流转的风险认识不足。对于“由于非个人原因导致农地流转后不能获得收益是如何认识的?”15%的农户表示能够理解, 收回自己耕种;22%的农户希望等待受让企业有效益时再给予补偿;而48.0%的农户则认为不能理解, 并要求村委会、乡 (镇) 政府给予解决;另外, 还有13%的农户认为不能理解, 会通过行政或者法律手段解决, 这表明农户对于农地流转后可能出现的风险认识不足, 当然, 也反映了长期以来农村实行的行政体制和灌输的各种观念使农民养成了“有困难找政府”的依赖思想, 没有从根本上培育农民成为真正的市场主体。
(2) 农户对土地流转纠纷的处理大多数依靠村委会或村集体。调查发现, 各村解决农地流转中发生的纠纷途径主要有:当事人之间自行协调解决的占28.5%, 村委会或乡 (镇) 政府调解的占66.6%, 委托相关中介组织调解的占2.2%, 向农地流转仲裁机构申请仲裁的为1.8%, 向人民法院起诉的为0.9%。其中, 表示一直没有得到解决的有224户。农户依赖村委会或乡 (镇) 政府进行调解的原因在于:首先, 一些乡村集体不尊重农民意愿, 越位直接充当土地流转主体, 有的集体土地未经社员大会同意就擅自流转等;其次, 农民认为村集体经济组织已经收取了一定比例的费用, 出现问题就理所当然由村集体负责处理。由于农地流转的市场尚未完全形成, 农民对农地流转仲裁机构及法律的认识有限, 大多数村民表示向村委会和乡 (镇) 政府反映就应该得到解决, 即使村委会和乡 (镇) 政府无法解决也不愿意进入法律程序。正是由于农地流转纠纷解决途径的相对单一, 农村中仍有部分农地流转纠纷尚未得到解决。
三、在农地流转中尊重农民意愿和保障农民权益的对策
综上分析可见, 必须采取多种改革措施和相应的对策, 建立和健全农户在农地流转中的主体地位, 达到尊重农民意愿, 保障农民权益。
1. 建立能够代表农民利益的新型农村集体经济组织
尽管在农地流转过程中农民的意愿没有得到完全尊重, 利益也受到一定的损害, 但从农地流转的发展趋势来看, 专业化经营中大规模且成片的农地需求和农民土地细碎化之间的矛盾决定了农民很难进行个别的农地流转。一方面, 农地个别流转会导致更高的交易费用, 受让方几乎不能接受这种流转;另一方面, 统一流转又将损害农民的利益和对农民的意愿不尊重, 如何处理好这对矛盾, 这是当前要进行农地流转必须认真解决的问题。[2]
(1) 建立能够充分反映农民意愿并保障农民权益的新型集体经济组织。笔者建议:首先, 在部分地区选择试点, 通过改革赋予农地承包经营权的物权性质, 即设定农地承包经营权可以用于抵押, 然后, 把村委会“三位一体”职能中的“集体产权代理人”分离出来, 农户以农地承包经营权入股成立具有法人资格的新型农村集体经济组织, 让能够代表农民利益的集体经济组织对所涉及的各类集体财产进行管理、运作等。
(2) 新型农村集体经济组织独立承担民事责任。该组织在经营农地承包经营权等各类集体资产的同时, 以其全部财产对外承担责任。由于其“有限责任”的性质, 该经济组织的责任与入股农民的责任相互独立, 其债务不涉及到入股农民, 入股农民只以其投入的农地承包经营权所认购的股份为限, 对该经济组织承担有限责任。因为新型农村集体经济组织是独立从事相关经济活动, 其责任与村委会等其它单位和组织都是相互独立的, 各自的行为产生的法律责任各自承担, 这样就可以很好地代表农民的意愿。
(3) 建立起以公司治理机制为核心的现代企业制度。新型农村集体经济组织还必须建立其独立的组织机构, 可以借鉴公司制, 建立类似于公司治理结构的组织机构。即建立起一种联系并规范股东 (财产所有者) 、董事会、高级管理人员的权利和义务分配, 以及与此有关的聘选、监督等问题的制度框架。简单地说, 就是如何在公司内部划分权力。形成良好的公司治理结构, 这不仅可以解决集体内部各方利益的分配问题, 也是对集体经济组织能否高效运转、是否具有竞争力, 起到决定性的作用。
(4) 农民通过相应的权力制衡机制来保障自己的利益。由入股农民组成股东大会并拥有对组织经营方针和投资计划, 选举更换董事、监事, 审议批准董事会、监事会报告以及公司年度财务预 (决) 算方案等重大事件的决定权;董事会是该组织经营决策的常设机关;监事会代表全体股东行使监督职能;经营管理层负责该组织的日常生产经营活动。入股农民与董事会, 董事会与经营管理机关之间形成双层委托代理关系。股东会按持有股份的份额对该组织重大事件拥有表决权, 只有经过持2/3以上股份的入股农民同意的重大事件才能予以通过, 这样可以实现尊重农民的意愿和保障农民的权益。
2. 积极试点推广农村土地银行
对于一些条件不成熟的地方, 笔者建议:成立农村土地银行。由于土地银行是根据市场规律进行运作, 也在很大程度上尊重了农民的意愿和保护了农民的权益。
(1) 建立起政策性资助的农村土地银行。农户把土地承包经营权自愿存入, 银行通过对该土地的位置、肥力、存地期限等指标对其评级确立该土地的利息并发给农户存地证, 银行对存入的土地化零为整, 集中整理开发, 再通过市场机制的作用将土地贷给贷地者, 并与之签订合同并向其收取土地使用费, 存贷的差额即是维持土地银行运行的资本。其间, 银行有权对土地是否用于农业用途进行监督, 在合同期满后收回土地、归还农户或继续签订合同。笔者认为, 由农业发展银行进行试点比较合适, 农业发展银行是政策性银行, 已基本上形成了覆盖全国的网络, 加上农业发展银行自身有一套比较完整的信贷管理、财务结算、信息管理的专业体系, 农业扶贫开发和农业综合开发上的业务比较多, 其员工也具备了一定的专业基础并积累了较丰富的实践经验。
(2) 土地银行的运作。农地抵押贷款包括两个基本过程:一是金融机构的资金筹措过程;二是金融机构向以农地作抵押的农民或农业企业的贷款发放过程。这两个环节任一环节出现问题都会导致农地抵押贷款不能顺利实现。 (1) 资金来源方面, 可由财政出资和发行债券。财政可为土地银行拨付一定的资本金, 土地银行产生的亏损也应予以弥补。 (2) 业务范围方面, 承包地经营权实行“银行”方式合作经营。农户将零散、小块、界线明晰的承包地经营权流转给农业资源经营专业合作社, 合作社按照一定的价格给付农民租金 (土地存款利息) , 再根据产业规划和种植大户对土地经营规模的需要, 将土地成片划块转包给种植大户, 种植大户付给合作社土地租金 (土地贷款利息) , 合作社通过利息差获得收益。通过农地使用权抵押信用合作社集中与银行发生信贷关系, 这样做可以部分化解贷款风险, 降低贷款的成本。” (3)
3. 健全农村土地承包经营权流转市场
农村土地承包经营权流转市场由于是根据市场规律来进行运作, 实践证明这也是一种完全尊重农民意愿和保障农民权益的重要措施。
(1) 建立多种形式的农村土地承包经营权市场。从目前成都市的实际情况看, 除了已经建立起来的农村产权交易之类的固定交易所以外, 还应从实际出发, 发挥市场机制的基础作用, 遵循依法自愿有偿原则, 建立多种形式的土地承包经营权流转市场。对于边远地区的农村则可以从构建比较完善的交易规则入手, 大力开展广泛的农地流转服务, 为土地市场的建立创造条件。
(2) 建立农地流转的标准合同文本和流转价格基准体系。 (1) 建立统一规范的土地流转合同示范文本。根据国家的相关法律法规确定流转中的各种要素, 尤其要对流转土地的用途、流转期限和价格以及实现方式等进行详细的考量。 (2) 根据目前流转土地的用途和相关要素开展土地流转价格基准体系研究和评估, 建立和完善土地流转价格评估机制, 土地市场要及时发布农地流转指导价格, 促进农地流转公平公正合理。
4. 健全和完善农地流转的运行机制
(1) 建立土地规模经营风险控制机制。 (1) 对于各地引进的业主可以逐步建立信用保证金制度, 同时指导业主提高风险意识, 在业主中逐渐导入农业保险、提取风险基金等保障措施, 尽力规避经营风险。 (2) 在各基层土地管理部门建立土地流转数据监测收集机构, 利用各基层主管单位监测收集上来的土地信息, 并综合有关专家提供的意见对土地流转风险进行分析、评价且及时发布风险警报, 指导各地区的土地管理工作。
(2) 建立市场培育中介服务机制。以市、县、乡三级农村土地承包流转管理服务机构为依托, 并以农村土地交易市场为主体, 构建各地土地流转中介服务网络。土地流转中介服务机构具体组织、协调、指导土地承包经营权流转, 开展土地承包经营权流转业务培训、供求信息登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、提供流转合同范本、调解流转纠纷、建立健全土地承包经营权流转档案等, 充分发挥服务引导作用, 使土地承包经营权从小范围流转扩大到大范围流转, 从临时性、个体性流转转变为经常性、整体性流转, 从而推动合理流转。
(3) 建立农地流转的纠纷调处机制。建立和完善区 (县) 、乡两级土地流转纠纷仲裁调处机制。流转双方一旦发生纠纷, 可申请村、社和乡镇组织调解, 调解不成的, 可以申请区 (县) 农村土地承包仲裁机构仲裁, 也可向法院起诉。 (4) 农村土地承包仲裁机构, 其成员要深入基层进行细致的调查研究, 对纠纷案件进行认真复核, 对当事人进行耐心细致的解释, 依照有关法律法规进行适当处理。同时, 依照信访条例, 按照属地管理、分级负责的原则, 建立信访处理机制, 减少因土地流转产生的纠纷矛盾, 并妥善调解已出现的矛盾纠纷, 从而保护广大群众的合法权益。
5. 规范和健全农地流转中的政府行为
各级政府及其农村土地承包流转管理服务机构在推进土地规模经营过程中的主要作用应当定位在服务上。党委、政府的职能是引导规范, 不得包办代替。严禁强迫群众流转土地。同时, 应进一步完善区、乡 (镇、街道) 土地流转服务中心职能, 加强对土地流转行为的指导和监督, 指导流转双方签订规范的土地流转合同, 为流转双方服好务, 并加强流转合同备案制。 (5) 充分利用现有的农村产权流转交易平台及农村经济信息平台, 并争取通过电视、网络、广播、报刊等各种媒体上开辟信息专栏, 发布农村土地流转租赁信息, 做好农村信息服务工作。
参考文献
[1]王英.城郊农户农地流转的意愿研究[D].华中农业大学, 2008.
农地流转与农地产权制度之思考 篇6
但它们都只能是完全的或部分的权属关系的变动, 而绝不是空间位置的变更。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的, 并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。“土地产权制度”这一概念包括以下两个方面的内容:其一, 土地产权制度是一定社会条件下, 人们在占有和利用土地过程中所形成的人与人之间结成的社会关系的总称。其二, 以土地为媒介结成的人与人之间的关系, 有的上升为国家意志, 形成有关土地的法律和政策。因此, 土地产权制度既包括经济关系, 也包括法权关系。前者属于经济基础, 后者属于上层建筑。为促进农业规模经营和剩余劳动力的转移, 就应当规范使用土地转让权, 使农民能够更多地获得对土地的处理权和收益权。
作为农业生产最重要的生产要素和劳动对象的土地, 适度的规模经营是农业发展的必要条件和客观要求。农地的适度规模经营是指土地的经营在最优的规模上实现劳动、资本、技术等各种生产要素的优化配置, 提高土地的生产效率, 降低生产成本, 通过规模经济的实现, 从而获得收益的最大化。低价征用农民的土地, 是当前农民利益流失最严重的一条渠道。据中国社会科学院农村发展研究所国家社会基金课题组和国家软科学重大项目课题组2003年8月至2004年6月联合调研, 征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题, 占总数的60.1%。
一、我国现行农村土地产权制度的弊端
当前, 我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有、家庭联产承包责任制度。这种制度模式在20世纪80年代曾极大地推动了我国农业生产的发展, 但是随着时间的推移, 其内在缺陷也逐渐暴露出来, 主要表现在以下几个方面:
1.国家与集体的土地所有权界线不清。根据我国法律规定, 城市的土地属于国家所有, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有;农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地, 国家依法征用的土地, 依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法我们可以得出:农村土地除了国家的就是集体的。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的, 哪些土地是集体的, 更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地, 实际上也是极其模糊的, 比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展, 新设建制市的不断涌现, 老城市区的不断扩大, 出现了新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有的问题。同时, 建制镇被法律认可为城市范围, 而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。因此, 这种模棱两可、含含糊糊的规定, 似乎连立法者也解释不清。
2.土地所有权效力不完全。 《民法通则》第71条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见, 占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。从理论上讲, 农民集体拥有法定的土地所有权, 应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上, 我国的集体土地所有权是一种不完全的所有权。首先, 在使用权和收益权方面, 通过承包合同而取得土地承包经营权的农民, 本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利, 然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同, 还有些基层人民政府以调整产业结构为名, 强行干涉农民的自主经营权。另外, “一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配”。我国人多地少, 人地矛盾比较尖锐, 人口对土地的压力越来越大, 但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展, 现行农民土地权益被随意剥夺的现象十分严重。大批农民被迫离开赖以生存的土地, 导致农民失业又失地。其次, 农村集体土地所有权无最终处分权, 一方面, 国家建设需要使用集体所有的土地时, 国家只要通过征用就可以了。另一方面, 我国立法不但禁止集体土地买卖, 而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体所有者失去了对土地的处分权, 同时也使本应属于集体的出让金流入国库。据此, 集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。
3.现行土地征用制度难以保护土地承包经营权为核心的土地他乡权利。根据我国民法原理来分析, 集体土地所有权被征用并不必然导致土地承包经营权的土地他乡权利的消灭。也就是说, 国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权纸上所设的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则, 农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏, 农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。
二、建立规范的产权流转渠道
2002年8月, 全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》, 以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转, 这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是:从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发, 在稳定和完善土地承包关系的基础上, 按照依法、自愿、有偿的原则, 积极稳妥地推进土地使用权的合理流转, 使之朝着健康、有序的方向发展。这在实质也就有了土地产权流转的含义。
土地产权制度建设, 必须明确允许土地产权流转的权利和义务, 并对流转给予规范。从主体上来说, 土地产权流转的初始主体分两类, 一类是农村集体经济组织, 一类是行使集体土地使用权的农户;内容上, 土地产权流转包括土地所有权流转和土地使用权流转两种形态, 它们的经济内容是地租、地价市场实现;形式上, 土地产权流转是通过地租、地价实现土地产权转让的市场形式, 即买卖、出租和抵押。土地买卖是以地价为杠杆的土地产权一次性转让, 这是土地产权的全部出让。土地出租是以地租为杠杆的土地产权某项权能—使用权的契约转让。土地抵押则是以地价为尺度, 以土地产权为对象的债权担保, 已并不直接涉及土地产权转让, 只有当土地产权担保的债务不能如约履行时, 才会发生土地产权的转让。工具上, 土地产权流转的市场工具是土地产权证书。它是土地产权流转借以实现的法律凭证。土地所有权的流转工具是土地所有权证书, 如一般所说的地契;土地使用权流转的工具是土地使用权证书。
1.土地产权流转要坚持土地权利登记原则。
登记能够明确土地的归属, 有利于保护权利人, 使享有权利的人在设定范围内 (如农土农用) 有权自由行为, 使其他人在设定范围内负不作为的义务;登记具有公开担保的作用, 能促进土地流转, 并确保安全和有效, 有助权利人高效率地使用土地;登记还可以作为贷款的依据, 权利人可以据此获得贷款来改善土地的生产能力。同时, 要坚持契约自由原则。市场经济本质上是一种自由经济, 即以自由的方式实现资源优化配置。“没有契约自由, 就没有真正的民法和真正的市场经济。”理想的市场经济运行状态是经济主体自由进出市场、商品自由流通、要素自由组合、价格自由议定、结构自由调整。土地权利可转让性, 一方面确保土地资源的利用最有价值, 另一方面也可保障经营者收回投资, 坚持契约自由原则, 土地是否流转, 以及土地流转的形式, 应该由农民自主决定, 能保障农民依照自己的意志转让土地使用权。当然, 基于土地的农业生产中的基础作用, 这种转让是有约束的, 即属于规定保护的农用土地, 转让不能改变作业性质。目前土地流转主要以行政方式推动, 流转的控制权主要掌握在乡村基层干部手中, 一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”, 造成了矛盾。这也与中央关于土地流转的“自愿、依法、有偿”的三个原则相违背。另外, 土地流转必须依法进行, 就是按照《土地承包法》规定的原则和程序进行规范的流转。
2.实现农村土地使用权的股权化。
当农村土地所有权明确, 地权界定明晰, 农民对土地的支配权是相当长时间的, 而且制度确保土地流转时, 应该允许尝试农村土地使用权股权化的操作方式, 甚至可以在有条件的地方进行农村土地的股权化运作并且不断扩大。土地股份化是推进土地使用权流转的一种有效方式。所谓土地股份化, 是指鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等, 并按其股本大小定期领取土地股权收益。土地的股权化是使土地价值化、货币化, 这既是建立有效产权制度的一项基础性工作, 又是有效推动土地流转的一项技术性操作问题, 使得土地产出不是实物形态分配, 而是价值形态参与分配。在农村实际经济活动中, 农民最担心的即是土地的调整与变动, 即使是充分尊重农民意愿, 在发生承包到期、人口增减等情况下坚持公平与合理的原则来进行一些土地再分配, 也无法使农民内心安稳。而以承包的土地份额评估作价入股集体股份合作经济组织, 集体将土地有偿发包给种田大户实现土地的适度规模、集约经营, 提高劳动生产率的经济效益, 农户可以在年终按股分红, 这样的做法可以避免土地集中过程中可能产生的震荡。
土地的股权化还可以通过章程的有效约束, 监督土地经营的状况, 影响董事会的决策, 充分体现主体的物权。即使股东大会一致通过更变土地用途, 农户也不必担心那种失去土地和失去土地作为自己最低福利保障功能的顾虑, 因为股权为农户拥有, 权益永远在股份合作组织的经营中得到体现。土地的股权化才真正使得土地流转更富于实际操作的意义, 也更符合市场经济优化配置生产要素的原则, 有效地为农业产业化、现代化打下基础。当然, 土地的股权化的实施必须要有条件, 诸如乡镇企业的发达, 小城镇的兴起, 劳动力已大量转移到二、三产业上等等。
3.坚持科学引导和公平自愿原则。
各级党委、政府必须高度重视土地流转工作, 把推进土地合理流转作为跨农业结构调整的关键措施来抓, 按照本地农业结构调整目的要求, 围绕培育主导产业和优势项目, 精心制定土地流转规划。有目的地筛选适宜本地生产经营项目, 引导承包户流转土地, 调整结构, 实施规模连片经营。农户承包土地流转, 必须严格执行国家现行政策和有关法律法规, 坚持依法自愿有偿的原则, 又称保护自己提出申请, 在接转双方自愿平等协商、互惠互利的基础上, 根据本地产业发展规划、居住特点、土地状况等, 合理规定土地流转的形式和时限。村集体经济组织和农经部门要承担起土地流转工作的指导、协调、服务和管理职责, 切实做好对流转合同签订、结算的指导和减征、调整工作。要严格土地流转管理, 规范自愿申请、核实审批、合同签订、变更登记的程序。强化土地流转后的动态监测, 及时化解矛盾, 保证和促进土地流转顺利进行。
参考文献
[1].杨佳等.都市农业与农村土地承包经营权流转的思考.社会主义新农村建设, [J].2007 (9)
[2].伏晓.和谐社会市郊的农民权益保护机制探讨.[J].2006.6.10
[3].肖方杨.集体土地所有权的缺陷及完善对策.中外法学, J1999.4
[4].试论我国农民权益保护问题郑容社会科学家.[J].2005
中国农地流转研究综述 篇7
家庭承包制的框架下, 农地产权结构被分解为三种权利, 其一, 所有权;其二, 承包权;其三, 经营权, 即使用权。所谓农地使用权流转, 严格意义上讲, 是指农村土地承包经营权流转 (以下简称农地流转) 。目前农村问题的核心仍然是土地问题 (管清友等, 2003) , 其主要集中于农地流转问题。中国的农地流转应该仅是一种农地使用权的转让和流通 (钟涨宝, 2003) 。正是得益于中国农地制度的深刻变迁, 农业取得了迅速的发展, 虽然中国农村的土地流转到现在已经初具规模, 但是农地流转作为优化资源配置的理性行为, 还是面临着很大的困难和挑战。随着中国对三农问题的深入研究, 结合中国的国情探讨中国农地流转具有紧迫性和重要性。以下对中国农地流转研究的动态做了一个全新梳理。
一、中国农地流转的模式
由于中国地区间经济发展水平存在显著的差异, 造成农村经济、社会发展水平状况极不平衡, 因此全国各地的农地流转形式也不完全一样。一些学者认为农村土地使用权流转的形式有转包、转让、互换、入股、反租倒包、委托代种、拍卖等 (韩连贵, 2005) 。也有学者提出土地使用权流转有五种模式:转包、转让、股份合作制、招商租赁、土地置换 (胡小平、孔喜梅, 2005) 。但有学者质疑土地置换不属于土地流转 (傅晨等, 2007) 。在农地使用权流转形式中, 有部分学者认为转包是当前中国农地流转的主要形式。随着收入水平的提高, 农地流转的一个主要方向就是有高收入户向低收入户流转, 流转方式也由以转包为主的形式向其他方式过度 (史清华等, 2005) 。有学者提出租赁土地是农民获得土地使用权的主要方式 (戴中亮, 2004) 。农户在很大程度上是依靠土地租赁市场来实现资源的有效配置 (陈和午等, 2006) 。从现实的实践中来看, 广东东莞市的农地流转是以租赁为主, 转包为辅 (傅晨、范永柏, 2007) 。河南省农地流转是以转包为主, 土地置换和入股为辅 (曹金臣, 2006) 。
二、农地流转存在的问题
土地权属关系混乱, 所有权主体界定不清, 内容界定不完整, 无法在更大范围内实现土地的流转, 影响资源的配置效率, 农民使用土地普遍存在随意性和不稳定性 (季虹, 2001) 。中央关于长期稳定农村土地承包关系的核心在于切实保障承包期内合同双方权利义务关系质态的清晰化和稳定化 (盖国强, 2000) ;有的学者注意到, 有一半农地流转是农民自发私下进行的, 随意性和不稳定性强, 在流转手续和程序方面也存在不少问题, 留下许多隐患 (傅晨、范永柏等, 2007) , 主要表现为合同管理不规范。有学者明确指出信息不灵、交易费用高是有转移土地欲望而最终没有转移的主要原因 (邢姝媛等, 2004) 。另一些学者通过实证进一步分析现行农地制度下农地市场难以发育、归因于经济、农户自身的资源禀赋、社会因素等 (田传浩等, 2004) , 也有学者认为这种封闭性与缺乏有效的信息传递机制有关 (张红宇, 2002) , 更多的研究将土地难流转、市场难培育归因于不稳定的模糊的农地产权、信息不对称和交易费用。有的学者指出:要么部分政府干部思想僵化, 不敢流转;要么政府权力在强制农地流转时“越位”而又放任土地流转, 疏于规范服务时“失位”。在有些乡镇, 预算外收入的80%来源于土地出让收益 (曲福田, 2001) 。另一些学者指出:实地调研进一步证实, 乡村干部常常利用政策限定上的漏洞或乡规民约, 极力收回他们对集体土地的控制权, 并利用其局部的“立法”地位维护对土地的行政性调整权力 (钱忠好, 2003) 。
三、中国农地流转的影响因素
集体土地产权关系混乱, 导致各利益主体行为不规范, 利益分配也不合理, 土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于资源的优化配置, 从而直接阻碍了农地的合理流转 (许恒周等, 2005) 。有的学者表明, 农村不仅社会保障机制缺位, 而且市场中介组织匮乏, 使得土地流转机制不完善 (马晓河等, 2002) 。也有学者指出, 农地频繁的行为调整将导致农地市场的萎缩 (钱忠好, 2002) 。但还有学者持不同的观点。中国目前的“双层土地所有制并没有妨碍土地租赁市场” (姚洋, 2002) 。有学者注意到, 农村金融信贷管理体制与农地流转后的资金需求不配套 (曹鸣风, 2001) 。另一些学者认为, 过细及高度分散的土地经营方式是农业生产成本居高不下的一个重要原因, 是农业生产率提高的障碍, 对农业产业化构成了严重的制约 (樊纲, 2002) 。有学者坚持农地流转不稳定, 主要受制于非农产业的发达程度和非农就业机会、农业经营的稳定性及农民收入的不确定性 (张红宇, 2002) 。目前农村土地尚未开展定级估价工作, 缺乏科学合理的土地价格体系, 难于为交易者提供完善的价格信息 (钱文荣, 2000) 。农户家庭资源禀赋是影响农户农地流转行为的重要因素 (田传浩等, 2004) 。一些学者调研发现, 农户作为农地经营的主体, 他们的意愿与行为对于一个地区的农地流转以及机制和模式的选择有着根本的影响, 进而影响该地区农地市场的发展和完善 (杜文星等, 2005) 。学者们纷纷构建模型分析农地流转的内生因素和外生因素。通过实证分析得出影响农地流转的根源动因归结为“相对比较优势的存在” (史清华等, 2003) 。也有些学者实证研究结论表明, 信息不灵、交易费用高是有转移土地欲望而最终没有转移的主要原因 (钱文荣, 2004) 。
四、研究评述与展望
通过对上述文献的研究和梳理, 我们可以得到以下启示和展望:第一, 关于农地流转仅仅研究农户农地流转行为是远远不够的, 我们还需要进一步将经济学、逻辑学、政治学、社会学、心理学等学科结合起来, 运用计量经济模型工具, 深入的研究制度、经济环境变化是如何影响主体行为的。第二, 在影响因素研究中, 我们不仅需要研究主导因素, 而且还需要研究影响因素之间是如何相互作用并影响推动农户进行决策的。第三, 关于农地流转区域差异的研究几乎没有, 我们应该从经营行为、农地流转行为等心理学角度出发, 实现与“政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑”有机结合起来, 对造成农地流转区域差异的深层宏观特征和微观规律进行深入分析。第四, 尚没有发现有学者对产业化链条中多元农业生产要素并结合多主体参与农地流转的利益动机和过程的考察。
摘要：农村土地作为一种重要的生产要素, 按照市场机制进行合理配置已经是必然的趋势。农村土地流转是农地制度改革的核心, 目前中国学术界关于农村土地流转问题的研究, 主要包括农村土地流转的模式、存在的问题、影响因素等, 就专家学者们研究的有关理论观点和实践成果进行全新的分类梳理, 最后为学者们进一步的研究找出立足点和突破点。
重庆农地流转引入信托机制初探 篇8
农业健康运行是确保我国国民经济平稳增长的基础, 而土地问题则是我国农村、农民及农业问题的核心。现有农地制度下的细碎分散式经营阻碍了土地的流转和规模化, 与发展现代农业不相适应, 与中国特色新型农业化道路导向不相符合, 解决谁来种地的问题更加紧迫, 培育适应现代农业发展的新型经营主体亟待农业经营体系创新。
1 重庆农村土地流转现状
重庆地处四川盆地东南缘, 北部和东南部分别靠大巴山、武陵山两座大山脉, 西北部和中部以丘陵、低山为主。地形沿河流、山脉起伏, 地势南北高、中间低, 由南北向长江河谷倾斜, 构成以山地、丘陵为主的地形状态, 其中山地占总面积的59.8%, 而全市耕地面积为257万hm2, 仅占总面积的31.03%, 截至2012年末, 农村居民家庭人均耕地面积仅为0.08hm2。重庆的地形一定程度上限制了农业的发展, 加上耕地资源少、人均耕地面积小, 农民的土地大多比较零散, 在管理、技术、资源利用等方面都不适应社会化大生产, 不适应大市场交换, 使的农业生产效率低。与此同时, 一方面经济的发展和城镇化建设时人们不再满足于当前固守土地获得收益, 纷纷涌向城市, 致使农村出现大量闲置土地, 土地抛荒、撂荒问题严重;另一方面, 自重庆被批准为全国统筹城市综合配套改革试验区后, 大量资本涌入农村, 在市场、政策和资源的多重拉动下, 各类资本开始抢滩农业市场, 农业实现规模化、集约化的后劲十足, 土地流转成为了必然需要。
1.1 当前农村土地流转总体情况
据农经统计, 截至2013年6月, 重庆市家庭承包经营耕地面积237.7万hm2, 其中:流转面积88.6万hm2, 占37.3%, 比上年末增加1.2个百分点;农村土地适度规模经营面积达70.5万hm2, 农村土地规模经营集中度为29.7%, 比上年末增加1个百分点。重庆市农村土地流转面积日趋增加, 规模经营集中度也在不断提高, 土地流转总体趋势向好。
1.2 土地流转中存在的问题
1.2.1 农村土地流转范围有限, 流转规模不高。
重庆具大山区、大库区、大城市并存的特殊性, 地貌结构复杂, 地形多样, 多以山区丘陵为主, 致使一些偏远山区农地基础设施落后, 交通不便, 农村经济不发达, 导致社会资本进入土地流转市场的后劲不足, 土地流转更多局限在本村村内的亲戚朋友之间;目前, 重庆土地流转规模相对于全国平均水平来说较高, 但相比东部沿海等经济发达地区的农村土地流转水平, 仍然存在较大差距。
1.2.2农民流转信息闭塞, 机制不健全。
由于土地信息流转不畅, 农地流转中介组织发育滞后, 使的有转出意愿的农户找不到合适的受让方, 而需要土地的人有找不到能满足要求的转让方, 从而导致供求双方信息不对称。同时, 没有中介组织在农地供求主体间搭架桥梁, 致使交易成本偏高, 而农民始终处于交易谈判中的弱势地位, 阻碍了农地流转交易的完成, 从而制约农地健康有序地流转。目前重庆正在积极推进土地流转服务机构建设, 截至2013年末, 全市已有31个区县、845个乡镇和村社建立了农村土地流转服务机构, 分别占涉农区县、乡镇和村的83.8%、89.1%、67.7%, 但是这些覆盖面仍然很窄, 建立起的中介机构机制仍不完善, 很多地方仍然一片空白。
1.2.3 地流转管理工作不规范, 纠纷隐患多。
一是土地承包经营权证管理不善, 承包经营权证管理的后续工作未跟上, 错填、漏填、证地面积不符、退地未收回承包经营权证、换证未收回原证、征占未收回承包经营权证、转让后未变更经营权证等情况均有存在;二是土地流转的行为不规范, 一些乡村组织受利益驱动, 违背农户意愿, 强行将土地反租倒包集中起来搞开发或借推进土地流转的名义不经审批私自改变土地的农业用途, 侵害了农民土地承包经营的自主权, 损害了农户的经济利益, 同时由于缺乏流转土地的监督机制, 致使土地流转签订合同得不到有序的指导和管理;三是土地流转程序不规范, 流转过程中的法律要件不规范, 农地流转存在以“口头协议”代替局面导言, 即便签订合同也只是简单协议, 且格式不规范, 对流转涉及的双方责、权及利界定不清晰, 一旦发生纠纷, 也无从入手调节。
1.2.4 土地流转收益不合理, 农民参与流转积极性不高。
土地流转过程中, 农民最为关心的是土地流转后的收益。一方面城市化进程加快使得人们不再满足传统土地耕作带来的微弱收益而倾向于走出农村, 使的土地转出的需求加强;另一方面土地转出的收益过低, 与农民预期相差过大, 又大大降低农民转出的意愿, 使的农民参与流转的总体积极性不高。土地流转收益不合理首先体现在流转收益的绝对数额上, 根据调查, 土地流转每667m2一年的价格在400~700元之间, 而根据重庆市统计局数据, 2012年重庆的水稻平均每667m2产量为483.26kg, 按照当前市价2.4元/kg计, 每667m2收入为1159.824元, 在不计补贴情况下, 按水稻75%的投入产出比计算, 每667m2农地1年的净收益约为869.87元。土地流转价格偏离其实际价值, 很大程度上挫伤了农民转出的积极性。其次是土地转出收益差异大, 土地转出价格在个体和区域之间分配不均, 土地质量参差不齐, 流转期限及形式各不相同都在一定程度上增加了土地定价难度, 拉大了土地价格梯度, 使得农民更加质疑定价的合理性而不愿参与土地流转。
2 重庆农村土地流转引入信托机制的可行性
2.1 土地信托制度的法律依据和实践基础
信托就是信用委托, 信托业务是一种以信用为基础的法律行为, 是由委托人依照契约或遗嘱的规定, 为自己或第三者 (即受益人) 的利益, 将财产上的权利转给受托人 (自然人或法人) , 受托人按规定条件和范围, 占有、管理、使用信托财产, 并处理其收益。而农村土地信托流转是在不改变农村土地农业用途以及坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下, 按照自愿、依法、有偿的原则, 由受托人接受土地承包者的委托, 通过必要的程序, 将土地承包者拥有的土地使用权在一定期限内信托给受托人, 由受托人经营管理或使用且收益归委托人所有的一种土地流转方式。土地信托符合我国土地管理法、农村土地承包法和农村承包经营权流转管理办法等法律、法规关于农村土地流转的有关规定, 符合物权法关于土地承包经营权物权性质的规定, 同时也符合现行信托法关于信托设置的有关规定。其中, 我国《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包经营取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”该法中的“其他方式”表明了土地流转新模式采用的可行性。同时, 土地信托在现有的法律框架下, 已经进行了卓有成效的探索。其中有绍兴模式———通过建立“土地银行”, 盘活农民土地, 推动企业承包经营, 利用土地区块化整合实现了土地的规模化集约化经营;龙岗模式———通过借助龙头企业的辐射带动作用, 将信托以资本形式介入, 推进土地流转股份化和生产种植规模化;益阳模式———通过建立土地信托流转中心和土地信托托管中心, 刺激农民土地流转积极性, 从而加强土地流转。其他地区如福建沙县、湖南浏阳等也都进行了土地信托流转的实践, 他们不仅有效地推动了土地流转并取得了良好的社会经济效益, 这些都表明以信托方式实现土地流转在我国农村地区的条件已初步具备。
2.2 土地信托制度的比较优势
我国目前农村土地流转总体偏小, 现有的几种农村土地流转形式在实践中各有缺陷, 而土地信托具有明显的特征和比较优势。土地信托的比较优势包括:
2.2.1 维护农民权益。
在土地信托期间, 农民将土地承包经营权作为信托财产, 移转给土地信托机构以收取信托收益的同时, 还可以摆脱土地的钳制从事二、三产业来获取额外的收益, 信托终止, 可以恢复行使承包经营权, 使农民的基本权益有了较好的着落。
2.2.2 提高土地流转效率。
专业化的土地信托机构和中介服务组织组成规范的组织管理形式, 采用较为科学的土地经营管理方法, 推进土地经营权依法、规范与经济流转, 使得土地流转更具效率和安全性。
2.2.3 提高土地规模效益。
土地信托将众多小块土地整合于土地信托机构, 土地由该机构经营治理或集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中既可实现土地的规模化、集约化运作, 又可调节土地结构, 增加土地产出量, 从而使土地发挥最佳效益。
3 土地信托流转机制在重庆推行障碍及对策分析
3.1 农民认知程度低, 以信托方式参与土地流转意愿不强
农户作为农地经营的主体, 其意愿与行为对于一个地区的农地使用权流转及其机制和模式选择有着根本性的影响。对于参与到农地流转的农户来说, 他们对采取土地流转模式所持有的态度直接影响着土地流转的效率。所以引入农地信托流转必须考虑到农民主观意愿问题。由于农地信托流转对于我国而言属于新鲜事物, 大多数农民对这种流转模式了解度和认知程度都较低, 所以要在重庆推行这一土地流转新体制, 必须首先从增强农民意愿着手, 让农民认清土地信托的含义及好处, 提高农民对新制度引进的认可度和期望度。相应的对策包括:一是地方政府要加强信用体系建设, 降低信用风险, 并建立和完善相应的农地信托流转法律法规, 增强老百姓对土地信托这一新模式能顺利推行的信心;二是必须加强有关土地信托流转的宣传和推广, 使公众尤其是农民真正意识到这种传统意义上的财产管理工具是如何在土地流转中发挥作用的。可以以当前已采用农地信托流转并取得良好经济社会效益的试点地区为参照模式, 进行案例宣讲来增强当地农户的认可度。
3.2 土地价格机制缺失, 农民流转收益得不到有效维护
作为一个理性经济人, 农民是否愿意在土地流转市场进行交易, 并不是取决于政府的意愿, 而是取决于出租、承租双方对其收益的权衡。无论以何种方式进行土地流转, 只要土地流转价格合理, 土地流转收益与农民预期相符, 农民就会有意愿参与到土地流转市场中去。而在实际流转中, 由于缺乏土地评估机构、土地融资服务机构、土地保险服务机构等流转中介机构, 致使农村土地流转无法开展定级估价工作, 集体土地缺乏科学合理的价格形成机制, 土地价格的形成和确定具有很大的主观性和任意性。使得农民不愿将土地流转出去, 或得不到合理的收益, 如何做好价格调控和管理是规范未来土地信托流转市场发展的重点。
建立科学合理的价格体系和价格市场, 为土地流转提供价格指导, 推进土地信托流转机制健康有序运行, 可以从以下几个方面入手:一是开展农用土地定级评估工作。各地政府根据地区情况, 依据土地的因素包括土地面枳、形状、土地肥沃程度、灌溉设施、区位条件等, 给出土地等级的标准, 为土地流转价格的制定提供依据。二是制定土地信托流转价格标准。在农地定级评估的基础上, 结合当期自然条件、社会经济条件、国家土地政策等多种因素, 由政府对农村土地信托财产规定出不同等级的基准价格。三是土地流转中介机构的建设。通过增加土地评估机构、土地融资服务机构、土地保险服务机构等流转中介机构, 推进土地定级估价工作顺利进行, 为土地信托流转供求双方搭架信息桥梁。
3.3 农村土地流转中介服务组织发育滞后, 农业社会化服务水平不高
目前重庆市不少地区的农村土地流转仍然主要依靠农户间自发进行或者当地政府推动进行, 不少区县和乡镇的农村土地流转中介机构等服务体系不健全, 土地流转信息传播渠道不畅通、信息覆盖面狭窄, 进而增大农村土地流转交易成本, 导致农村土地流转局限于小规模、小范围、短期性行为, 影响了农村土地适度规模经营。而土地信托的成功取决于建立一套完整的服务体系并提供完善的服务内容。所以为推进土地流转进程, 完善土地流转市场机制, 有必要培育和发展相关土地流转中介服务组织, 健全社会化服务体系。具体措施包括: (1) 由政府主导成立具有中介服务、信息传递、经营管理、监督管理等智能的农村土地信托中心。 (2) 以政府平台下的信托中介组织为基础, 成立农机、农技、劳务服务公司, 为农业专业经营者提供社会化服务, 通过这些服务公司来连接市场、大户和农民。 (3) 要进一步完善农村社会救助制度, 健全社会保障机制, 减弱土地保障功能, 为土地信托流转者解除后顾之忧。
3.4 土地流转过程中监督体制薄弱, 经营风险较高
在土地信托过程中, 由于受托人 (土地流转中介组织或承租人) 的资金条件不具备、专业技能不足或投资不慎等原因, 往往造成土地信托财产不能增值或收益, 甚至发生亏损, 导致农民 (土地委托人) 利益得不到维护。而农村的监管机制又相对薄弱, 对土地经营权交易的监督职能和管理权限也未有明确的规定, 导致土地流转中的经营风险上升。对此, 首先应提高承租经营部主体的资质门槛, 对工商企业租赁农户承包地, 要建立资格审查、项目审核、风险保障金制度, 对准入和监管制度作出明确规定;其次, 建议设立统一的监管人制度, 规范受托人谨慎投资业务和受托人违反信托义务的责任制度。三是提高信托中介机构“土地流转信托”管理专业能力, 强化其自身素质建设和功能的完善。
3.5 农村基础设施相对落后, 农地流转市场发展阻力大
通常具有较便捷的道路交通、较通畅的水利灌溉等基础设施的地方, 农村土地流转形式越丰富, 集中、连片流转农村土地的比例越高, 农村土地的规模经营水平越高。而重庆属于大农村、大山区、大库区并存的丘陵地形, 具有连片的贫困地区和少数民族地区, 农村基础设施建设相对落后。随着农村土地流转速度加快, 流转需求的加大, 农村基础设施建设投入不足对土地流转市场发展的阻力逐渐显现。为加快引进农地信托流转模式, 推进农业规模化、集约化经营, 政府应加快农村基础设施建设:一是加强农田建设和增强农业防御体系。推进农村土地整治、土壤改良, 完善田间配套设施, 建设高标准农田, 加强农业气象服务和农村气象灾害防御两个体系建设, 增强对突发公共事件和自然灾害的应对处置能力;二是要按特色农业发展规划好农田水利建设, 根据特色农作物种植区需要完善水电路工程建设;三是加强物流设施建设。随着土地信托流转模式的推行, 要求相应的配套物流设施建设更加完善, 政府在做好通乡公路整治, 提升农村通畅率的基础上, 通过建设配套仓储冷库设施, 大力发展蔬菜、苗木等经济作物批发市场, 拓宽农地流转市场发展前景。
3.6 集体土地产权模糊, 阻碍农村土地流转效率
我国现行的土地制度为城乡二元制度, 即城市土地属于国家所有, 农村土地属农村集体所有。然而农村集体土地的产权并不完整, 除所有权外, 缺乏完整的土地使用权、收益权和处置权。从制度层面而言, 尽管国土资源部主导的农村集体土地确权登记发证工作已基本对所有权完成确权, 但对土地流转的主要标的———承包经营权 (使用权) 的确权到户上仍进展缓慢。而农村集体土地产权模糊是农村经济关系多重矛盾和农民土地权益得不到保护的制度性根源。为此, 建议确立和完善农村土地流转登记, 建立农村土地产权显化机制。具体而言, 首先必须尽快建立我国的土地信托登记制度, 就土地信托登记作专门的规定, 从土地信托的客体、主体及土地登记的效力和土地信托登记程序方面作出制度安排, 规范土地流转程序;其次, 加快推进农村土地确权登记工作, 颁发土地承包经营权证、集体土地使用权证、房屋所有权证等。在确权、登记和颁证的基础上, 鼓励农地承包经营权合理流转, 促进农地规模化经营。
4 结语
贫困地区农地流转问题 篇9
关键词：南疆；贫困地区；农地流转；农户调查
中图分类号： F301.3 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2014）04-0408-05
收稿日期：2013-08-05
基金项目：国家社会科学基金（编号：10BJY063）；新疆维吾尔自治区高校科研计划重点项目（编号：XJEDU2011I26）。
作者简介：王鑫（1988—），女，河南南阳人，硕士研究生，研究方向为土地经济与政策。E-mail：wxin218@163.com。
通信作者：杨俊孝，教授，硕士生导师，从事土地法规与政策、农业经济理论与政策等研究。E-mail：bingruoxin0102@163.com。自20世纪80年代我国实行农村土地家庭承包责任制以来，国内外学者关于农地流转问题的研究已经形成了较为丰富的理论成果，研究区域主要是东南沿海地区、东北地区以及西南部（重庆）地区。由于农地流转的规模不同，地区间经济发展水平不均衡，农地流转市场存在着明显的区域差异性，尤其是地处西北部的新疆南疆地区，由于地理位置较为偏远，农户信息收集较为困难，基于农户调查角度系统地分析农地流转问题的研究甚少。贫困地区是一个客观存在、制约城镇化和工业化进程的特殊且重要的地域综合体。新疆地域辽阔，是一个多民族聚集的欠发达地区，其工業化、城镇化水平均低于全国平均水平，尤其是南疆地区的自然条件恶劣，是一个贫困人口集中的连片贫困地区[1]。近年来南疆地区经济发展较快，区位优势显著的地方已经进行了农地流转，虽然规模不大，却具有明显的地区特色。本研究旨在通过对南疆三地州农地流转情况的入户调查资料进行分析，以期找出南疆贫困地区农地流转存在的问题并提出相应的建议。
1研究区及样本农户的概况
1.1研究区概况
南疆三地州，即喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州（简称克州），位于新疆维吾尔自治区天山南麓、喀喇昆仑山北缘、塔里木盆地边缘，南部与西藏相连接，北部和西部与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦接壤，西南部与阿富汗、巴基斯坦、印度毗邻，边界线长达2 300 km。三地州地处新疆西南部，属暖温带大陆性荒漠气候，全年盛行西北风和东北风，年均降水量不足100 mm，水资源严重不足，地理环境封闭，由于远离中心城市，交通极为不便。
南疆三地州土地资源丰富，总面积46.11万km2，占全新疆的27.70%；农耕地约为80.5万hm2，占南疆三地州土地面积的1.7%；园地约为7.19万hm2，占南疆三地州土地面积的0.2%；林地约为212万hm2，占三地州土地面积的4.6%；牧草地约为711万hm2，占三地州土地面积的15.43%。可见虽然南疆三地州的土地面积较大，但适宜人类生产生活的绿洲面积较少，且耕地资源匮乏。
从人口结构来看，南疆地区是少数民族聚居的地方，少数民族人口比例较高，2010年喀什、和田、克州三地区少数民族占总人口的比重分别为91.52%、96.62%、92.3%。由于受历史、文化、居住环境等因素影响，多数少数民族为贫困人口，由于国家计划生育政策对少数民族人口的特殊照顾，其劳动力数量增长速度远高于其他地区。
1.2农户的基本概况
2011年8月选取喀什、和田、克州3个地州为调查对象，分别对喀什的12个县（市）、和田的8个县（市）、克州的4个县（市）进行问卷调查，共发放调查问卷20 000份，收回有效问卷17 918份，调查涉及农户17 918户，涉及土地面积 307.53 km2，其中耕地面积248.33 km2，人均耕地面积 1 473.33 m2。
本次调查涉及总人口103 827人，其中农村劳动力人口49 256人，从被调查农户的民族分布状况来看，汉族占调查总户数的25.03%，哈萨克族占8.71%，其他民族占66.26%。从被调查农户的收入水平来看，家庭纯收入在2 000元以下占调查总户数的50.51%；家庭纯收入在2 000～2 999元的占211%；3 000～3 999元的占11.49%；4 000～4 999元的占7.9%；5 000～5 999 元的占5%，6 000元及以上的占4%。
2农地流转现状分析
2.1农地流转规模
2.1.1喀什地区的农地流转情况从表1可以看出，喀什地区的不同县（市）之间土地资源禀赋差异非常明显，其中麦盖提县的户均土地总面积最大，达1.75 hm2，户均承包地面积也最大，为1.61 hm2；土地资源最少的县是疏勒县，户均总面积为0.79 hm2，相应的户均承包地面积只有 0.66 hm2。由调查结果还可以看出，喀什地区居民绝大多数都持有土地承包经营权证，其中疏附县的持有率达97.27%；土地承包经营权证持有率最低的是塔什库尔干塔吉克自治县，为53.37%。
2.1.2和田地区的农地流转情况从表2可以看出，和田地区的不同县（市）之间土地资源禀赋差异明显，其中策勒县的户均土地总面积最大，达0.60 hm2；土地承包面积最大的是洛浦县，达0.58 hm2/户；土地资源最少的地区是和田市，其相应的户均承包地也最少。由调查结果还可以看出，和田地区居民绝大多数都持有土地承包经营权证，其中洛浦县的持有率达100%；土地承包经营权证持有率最低的是和田市。
4农地流转需要关注的几个问题
4.1农地流转农户存在潜在的生计风险
从上述分析可以看出，南疆三地州由于其特殊的地理区位因素，加上自然环境条件的影响，农地流转面积不大，规模较小。目前南疆地区的农村社会保障制度滞后，农民解决看病、养老、孩子上学等问题主要还是依靠土地收入[3]。部分年纪较大的农民，虽然已经没有精力和能力经营好承包地，但他们宁可粗放经营，也不愿将农地流转出去。
调查资料显示，对于转出户来说，农地转出后农民的收入来源主要是务农和外出务工，其中喀什、和田地区依然从事农业的人口比例分别为56.45%、18.30%，两地区外出务工的人口比例分别为27.18%、73.08%，大多数农民都反映全家人的生活基本依靠仅有的土地，没有其他方面的收入来源。
对于转入户来说，南疆地区耕地条件很差，自然灾害频繁，市场化程度较低，经营者的生计遭遇着来自自然和市场的双重风险[4]。例如，和田策勒县大部分是山区，耕地是保水力极弱的山地，农业基础设施建设差，水利设施无法保障干旱时的灌溉之需，耕作条件十分恶劣，遭遇自然灾害的风险很大。此外，农户将承包土地长期转入从而使土地资本化，一旦经营失败将面临生活困难而留下隐患。
4.2农地流转农户间存在的潜在纠纷
本次调研中发现，南疆三地州经济发展相对滞后，农民文化程度普遍不高，法制常识欠缺，农地流转行为不规范，隐患较多。大部分地区农户以自发流转为主，经过村集体统一组织或报经村集体备案的很少，而且基本上都发生在亲戚或邻里之间，大多数农户采用“口头协议”私下自发流转，随意性较大[5]。
据调查统计，喀什地区农地流转采用口头协议的农户占调查流转户数的65.26%，只有少数农户签订了协议；和田、克州两地州农户农地流转未签订书面合同的占90%以上。少数签订了协议的农户，也是条款不规范，内容简单，难以得到法律认可和保护。还有些农户即便说签了协议，也拿不出具体协议，基本上没有建立稳定的流转关系，没有遵循法定的程序和履行必要的手续，没有通过流转合同来规范双方的权利和义务，更没有经过有关部门鉴证和备案，这些都是产生土地纠纷的隐患。在和田县玉龙喀什镇调研时发现，一农户向外出租承包地20年，从2008年至2028年，但只是在一张信纸上签了一份极简单的合同，仅规定了出租土地面积、年限和金额数，其他均未作详细约定。
4.3短期流转造成掠夺式经营，导致耕地质量退化
从被调查农户的农地流转期限可以看出，南疆三地州大部分地区农地转入转出年限都在3年以内，或者是流转期限不确定，短期行为严重。如克州地区农地转入年限在3年以内的比例达到100%，农民务工经商收入不稳定，仍把土地作为经营风险的退路；而农地转出方怕失去土地，大部分采取短期转包的行为流转土地，由于流转期限较短，有些地方的农地在流转过程中也未落实耕地保护措施，造成转入户在生产上的短期行为和掠夺式经营，导致土壤肥力严重不足，影响可持续耕种。
在调查中还发现，多数农户的农地流转发生在亲戚邻里之间，甚至有些是被动流转，农户因无力耕种，导致土地质量下降，有些有能力耕种的，因流转渠道不畅通，转入土地困难。有的农户转出承包地是因为外出务工将承包地委托给亲戚代管，缺乏投资投劳，产出效益不高，也会造成耕地资源浪费和耕地质量下降[6]。
5对策建议
5.1健全社会保障制度，引导和鼓励农地流转
调研结果显示，南疆地区第二、第三产业尚不发达，农民非农就业机会和非农收入渠道很少，农业生产力低下，农业基础设施相对落后。南疆三地州大多数农民不愿将承包地进行流转，究其原因就是农民已经把土地作为农民生产、生活和社会福利的最后底线。当前最要紧的还是尽快建立健全农村社会保障体系，建立和完善农民的医疗、养老保险制度和体系，打破城乡二元的社会保障结构，解除农民对农地流转的后顾之忧[7]。
在耕地资源奇缺、农业产业滞后的南疆贫困地区，尊重农民在农地流转中的主体地位显得尤为重要，在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，实施农地流转要结合实际，把促进农民增收、维护农村稳定和发展规模经营、提高土地效益有机结合起来，引导农户依法自愿有偿进行农地流转，逐步实现规模化经营，提高农业效益[8]。
5.2规范流转行为，完善农地流转服务体系
为了保护农民的权益，确保南疆地区农地流转的有序进行，建议各地州制定相关规章，加强农地流转管理工作意见，规范农地流转行为，明确农地流转过程中的各方职责，规范农地流转程序，建立农地流转机制，完善农地流转规章，制定规范的农地流转合同文本[9]。
土地规模经营是今后农业发展的一个必然趋势。随着南疆地区农业发展水平的提高，农地流转将会越来越普遍，因此必须做好农地流转的服务工作。要支持有条件的地方建立农地流转服务机构，提供有关法律政策宣传、信息发布、流转咨询、评估定价、合同签订、利益协调、纠纷调处等服务，为农地流转供需双方搭建桥梁，培育良好的农地流转市场环境，健全长效机制，使农地流转工作有序进行。
5.3加快农村劳动力转移培训，提高农业产业化水平
南疆三地州人多地少，人多地少矛盾突出。当前要加强对农村劳动力的技术技能培训，为农民向第二、第三产业转移提供条件，使大量的农村劳动力能够出得去、挣到钱、留得住，真正离开土地离开农村，通过农地流转实现向城镇的转移，拓宽农民增收渠道，尽快使他们脱贫致富。
正确引导各类经营主体参与农地流转，着力引导农地流转到龙头企业、农民合作组织、家庭农场、经营大户之中，结合特色产业的发展实施集中开发，真正体现农地流转的优势。要在南疆地区加快培育和发展一批具有市场竞争力和带动力的龙头企业，为农地流转建立可靠的支点，利用龙头企业先进的经营理念，引领农民走上现代农业发展道路，从而促进农民增收[10]。
参考文献：
[1]冯艳芬，董玉祥，刘毅华，等. 基于农户调查的大城市郊区农地流转特征及影响因素研究——以广州市番禺区467户调查为例[J]. 资源科学，2010，32（7）：1379-1386.
[2]艾沙江·艾力，瓦尔斯江·阿布力孜.新疆贫困地区经济发展因素综合分析[J]. 经济地理，2007，27（3）：404-408.
[3]肖立新. 民族贫困地区农户土地流转行为影响因素分析——基于凉山彝族自治州农户的调查[J]. 西南民族大学学报：人文社会科学版，2011（12）：150-153.
[4]宋伟，倪九派.基于农户调查的农用地流转影响因素研究——以重庆市典型区（县）为例[J]. 中国人口·资源与环境，2011，21（3）：172-175.
[5]刘畅. 论我国农村土地流转及其模式塑造[J]. 经济纵横，2010（1）：123-125.
[6]李小文. 贫困山区农村土地流转的调查与思考——以湖南省安化县大福镇为例[J]. 吉林农业，2012（11）：46.
[7]王一天，夏显力. 农村土地承包经营权流转的影响因素分析[J]. 陕西农业科学，2012，58（1）：219-220，228.
[8]杜培华，欧名豪. 农户土地流转行为影响因素的实证研究——以江苏省为例[J]. 国土资源科技管理，2008，25（1）：53-56.
[9]卞琦娟，周曙东，易小燕，等. 农户农地流转现状、特征及其区域差异分析——以浙江省为例[J]. 资源科学，2011，33（2）：308-314.
发展土地银行促进农地流转研究 篇10
关键词：农村土地,流转,土地银行
2004至2010年, 中央连续七年将“一号文件”聚焦农业问题, 足见农业对于全局发展的重要性。农村土地问题又是农业问题解决的关键一环, 尤其是随着第二轮土地承包的进行, 部分农产品价格低迷, 农业效率低下, 农民增收困难, 迫切需要加快农村土地流转, 变小块零散农地为大块成片农地, 变小农经济为规模经济, 变粗放经营为集约经营。值得一提的是, 十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 为未来的农村土地改革确立方向, “允许农民以多种形式流转土地承包经营权, 发展适度规模经营”。本文着眼于农村土地流转问题, 提出以土地银行这一新的模式促进农地流转, 进而助推三农问题的解决。
1 农村土地流转的内涵及意义
农地产权在现有制度下被分解成三种权力:土地所有权、土地承包权和土地经营权 (使用权) 。现阶段通常所说的农村土地流转是指农地使用权的流转。农地使用权流转的含义是, 拥有土地承包权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织, 同时保留土地承包权和转让使用权。
在稳定家庭联产承包经营的基础上, 允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求。一方面提高农地资源配置效率推动土地流转。我国人多地少, 资源有限, 随着经济发展和城市化进程的加快, 耕地减少的趋势在短期内不可扭转, 人地矛盾日趋尖锐, 因此只有加快农地流转与整合, 才能产生规模经济, 提高资源的配置效率, 促进经济持续稳定发展。另一方面一部分农村劳动力向第二、三产业转移催生土地流转。当前, 第二轮土地承包已经在各地农村实行, 土地承包期30年。在这次土地承包过程中, 部分农产品的效益下降, 导致这部分农产品的市场疲软, 市场价格低迷, 为了增加收入, 一部分农村劳动力向第二、三产业转移。同时小规模经营使土地的成本居高不下, 农村土地撂荒现象日益增多, 农村土地的流转需求越来越强烈。
虽然客观和主观条件都迫切要求加快农地流转, 但现有农地流转模式多由农户自发组织, 诸如转包、转让、租赁、互换、土地股份制等, 存在着效率低、规模小、期限短等问题。笔者认为, 在现有条件下, 土地银行不失为促进农地流转的有效模式。
2 土地银行流转模式概述
2.1 土地银行的含义
所谓土地银行, 又叫土地信用合作社, 就是最初由合作组织等中介机构根据地理位置、土地肥沃程度、升值潜力等, 对农户的土地确定一个比较合理的储存价格;农户在自愿的基础上, 将自己的土地定期存入土地银行;土地银行将农户存入的土地进行适当打包、整合或改造, 在维持基本农业用途不变的前提下, “贷”给其他土地需求者 (如农业企业、种植、养殖大户等) , 土地需求者向土地银行支付土地的储存价值、整理开发价值以及两者之和的同期贷款利息, 土地银行再把储存价值兑现给农户。这既保证了土地的适当集中和规模化经营, 实现土地开发的效益最大化, 又从根本上保护了农民利益, 达到“多赢”的目的。
2.2 土地银行的运作模式
土地银行参照商业银行运作模式:农民自愿将零散、小块、界线明晰的土地承包经营权存入土地银行, 土地银行按照一定的价格给付农民租金 (土地存款利息) ;再将土地划块后贷给愿意种植的农户或企业, 收取租金 (土地贷款利息) , 种植农户或企业则按照规划和土地银行的要求进行种植;土地银行赚取差额利息用于自身发展和建立风险资金等。
2.3 实施土地银行模式的积极意义
第一, 实施土地银行模式, 有利于发展农业, 确保国家粮食安全。农村土地向有能力、有资金、有市场的种养大户和农业企业集中, 是农村土地流转的方向, 也是现代农业发展的必然。建立土地银行, 打破传统意义上的小农经济格局, 使土地得以连片集约、规模经营, 有利于推动农产品基地建设, 促进农业产业化;有利于机械化耕作及引进新技术新品种, 促进农业的科技进步;有利于吸引更多资本参与农业发展, 实现土地资源与资本、技术等要素的合理配置, 大幅度提高土地的产出率, 形成确保国家粮食安全的长效机制。
第二, 实施土地银行模式, 有助于统筹城乡发展, 打破城乡二元体制。建立土地银行后, 进城的农民可以把自己承包土地的经营权让渡给土地银行, 从银行获取贷款作为创业的启动资金;土地银行把这些土地租赁给有需求的农民和其他创业者, 提高土地的使用效益;重新回乡的农民也可以从土地银行中提取土地进行耕作, 维持基本的生活来源。这样, 农民可以在很大程度上摆脱土地的束缚, 有了更多的迁移空间与择业自由。正如广东省委书记汪洋同志所强调的那样, 人动则家动, 家动则土地动, 土地动则经营模式动, 经营模式动则现代农业动, 从而实现大城市对大农村的全面带动。
第三, 实施土地银行模式, 可以确保农民和龙头企业增收, 实现农村长治久安。土地由土地银行统一经营管理后, 富余农村劳动力既可就地务工, 也可通过就业培训输出到外地务工, 农民不但获得务工收入, 还有土地流转收益和土地银行利益分配;龙头企业与土地银行签定合同, 其收入与用地需求均有保障;土地银行遵循“村民自治、政府扶持、市场运作、合作经营”的运行方式, 明确界定存、贷双方及土地银行的责权利, 既规范了土地流转制度, 又保护了农民的合法权益, 对保持农村社会稳定具有至关重要的意义。
2.4 我国发展农村土地银行的探索
近年来, 我国一些地方已开始探索以促进土地流转为核心的农村土地银行运作模式。2003年山东省诸城市枳沟镇成立“土地信托中心”, 2006年宁夏平罗县在一些试点村镇成立“土地信用合作社”, 2007年浙江绍兴县南岸村成立“土地股份合作社”, 2008年湖北钟祥市彭墩村成立了“土地存贷合作社”, 北京平谷区于2008年12月成立了“百合兴盛土地专业合作社”, 河南光山县于2009年10月成立了首家农村土地信用合作社联合社——“江湾农村土地信用合作社联合社”。这些合作社虽然名称不同, 但其业务大同小异, 主要是农民将土地存给土地中介组织, 再由合作社贷给生产经营用户。
3 发展土地银行需注意的问题
现阶段, 我国的土地银行仍然是一个新生事物。严格的说, 我国目前也还没有完全意义上的土地银行, 其职能还仅限于一个中介机构, 主要从事土地“存贷”业务:先将农民分散的土地集中起来“存”入土地银行, 再由土地银行“贷”给农业大户或者专业经营组织。没有能够完全地把农民从对土地的依赖中解放出来。虽然土地银行在国外已有多年的发展历史, 但我国的特殊国情决定了我们不能也不应该照搬外国的模式。具体而言, 我国土地银行的进一步发展应该着重考虑以下几点问题:
首先, 要把握原则。要严格遵循土地流转和规模经营基本原则, 坚持“依法、自愿、有偿”原则;坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则;坚持“不改变土地集体所有性质、不改变土地农业用途、不损害农民土地承包权益”的“三不”原则。
第二, 要确保农户在土地流转过程中处于主体地位。农民既是农村土地承包的主体, 也是农村土地流转的主体。要将土地流转权完全交由农民自主决定, 政府、集体、各类工商企业都应该尊重农民意愿, 维护好农民的利益, 在此基础上做好各自的服务。要在维护农民利益的前提下, 通过土地存贷, 推动农业规模经营和集约经营, 加快农村剩余劳动力转移。通过农地使用权抵押, 使土地经营者取得中长期信贷资金, 实现农业可持续发展。
第三, 要形成合理的土地价格。土地流转价格应主要通过土地流转市场来决定。在土地流转价格形成中, 供求双方通过土地银行平等协商, 共同确定。要承认土地的差异性, 允许不同的级差价格。要加快培育土地流转有形市场, 逐步建立合理的价格形成机制, 切实保证农民的土地流转收益。另外, 要设计好标准化的土地合约, 使其具备较强的可推广性。该合约条款要严谨, 办理程序要严密科学, 不能违反《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》和《物权法》等法律法规。与农户达成流转意向后一定要签订合同, 切实维护好农民对承包土地的一系列权利, 确保发生纠纷后有据可依。
综上, 以土地银行模式推动农地流转未来将会有很大的发展空间, 与此同时, 也会存在各种各样的问题, 只有适时推进土地制度的改革, 为土地银行的发展创造一个良好的制度环境, 才能充分发挥土地银行在农地流转中的重要作用, 进而助推中国三农问题的解决。
参考文献
[1]王斌蓦.发展农村土地银行, 以农地资本化解决农地流转问题[J].中国集体经济, 2010, (4) .
[2]周晓林, 罗文斌.国外土地银行运作模式对我国农村改革的启示[J].农村经济, 2009, (6) .
[3]高永生, 朱连奇.农地流转制度的创新思考——土地银行[J].安徽农业科学, 2009, 37 (30) .