制度改革的土地流转

2024-12-09

制度改革的土地流转（精选6篇）

制度改革的土地流转篇1

引言

近代中国土地制度经历了三次制度变迁, 其中包括两次强制性制度变迁和一次诱致性制度变迁。 (1) 土地改革时期 (1949—1955年) , 政府立法强制废除了封建地主土地所有制, 实行了农民土地所有制, 即农民享有土地的所有权和使用权; (2) 互助合作化及人民公社化时期 (1955—1978年) , 国家加速改造小农经济, 引导农民走社会主义道路, 实行土地集体所有和集体使用; (3) 家庭联产承包责任制。改革开放以后, 由安徽凤阳小岗村发起并在全国普及的土地集体所有、家庭联产承包经营制度成为中国现行的土地制度。三次土地制度变迁都对农村经济发展产生了一定的影响, 据李晓明 (2006) 研究表明:GDP增长率在土地改革时期、互助合作化及人民公社化时期、家庭联产承包责任制时期分别为1.14%、2.12%和16.78%, 与此对应农民纯收入增长率分别为1.13%、1.61%和19.63%。

由此可见, 三次土地制度变迁虽然都促进了农业GDP和农民纯收入的增长, 但影响程度是大不相同的。前两次土地制度变迁属政府强制行为, 是鉴于当时的政治历史环境下的特殊选择, 因此制度效果有限。而十一届三中全会后实行的家庭承包责任制, 则是农民按照经济发展规律自发选择的结果, 因而能够充分体现制度对经济发展的促进作用。可以说, 家庭联产承包责任制对土地产权关系做出了调整, 责、权、利实现了基本一致, 形成了农业经营中的激励机制与约束机制, 避免了外部性损失, 不失为农业经营制度中的好形式, 具有某种程度帕累托改进的性质。

但是, 随着经济的发展, 由于农业生产的比较收益相对下降, 农村劳动力大量转移至其他行业, 导致从事农业生产的劳动力数量锐减, 部分地区出现较严重的土地抛荒现象。此外, 家庭联产承包责任制在现实运行中也出现了土地经营细碎化, 农户土地分散、零碎, 小规模的家庭农业难以利用先进的农业科学技术, 土地被限制在以家庭为单位的狭小范围, 难以实现由土地流转、集中和规模经营来提高农业经营效益等一系列问题。

针对出现的农业经济问题, 理论界逐步形成了一种共识, 认为家庭承包制虽然对土地产权关系以及各种利益主体的利益关系进行了一定程度的调整, 调动了农民的生产积极性, 却并未触及土地产权关系的一些深层次问题, 存在产权主体不清晰、内涵不具体的问题。因而部分学者主张实行土地私有化, 促进土地的有效流转和集中, 以实现土地的规模经营, 提高农业的劳动生产率。

但由于中国的实际国情, 决策层在土地私有化问题上一直持谨慎态度, 因为土地作为一种特殊的生产要素在中国具有三重职能。一是基本生产资料的职能, 即使用者或所有者将其作为基本的维持生计和获取收入的手段。二是社会保障和失业保险职能, 即土地可以在特殊的时期和特定环境下, 发挥对其所有者的社会保障和失业保险职能。三是财产职能。土地作为一种财产, 尽管不像其他生产性资产那样, 在地理位置上可以自由移动, 且其作用的发挥也不得不受自然条件的制约, 但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转和交易的。在中国, 土地所体现的第一位职能是其基本生产资料职能, 第二位职能是其肩负的社会保障和失业保险职能, 这一点在中国社会保障体系还无法覆盖所有农村居民的情况下, 显得格外重要。

因而在不推行土地产权私有化、充分发挥土地社会保障职能的基础上, 保持农村土地承包关系稳定并长久不变的前提下, 推进农业经营体制机制创新, 发展多种形式的规模化、专业化生产经营, 推进中国特色农业现代化成为理论界深入探讨的话题。所有这些客观条件的变化都呼吁一种新的与之对应的土地制度的出现。

在市场经济中, 作为生产要素的土地必须流动, 并且在城市和农村需建立平等的要素交换关系, 而具备独特金融特征与灵活资金运用方式的信托制度, 作为一种集成、分享新型社会生产关系, 可以在农村土地适度规模经营、促进农村经济发展和农民增收上构建一个集合平台, 在这个平台上, 将相关各方的知识、资源和资本集合起来, 并让相关各方按照贡献分享收益。这种集成共享的“公有制”模式天然地契合了中国社会主义制度安排, 可以在保持农村土地承包关系稳定不变的前提下, 推动农村土地经营权流转, 促进农业专业化、规模化经营。由此土地使用权信托流转制度应运而生。

一、土地信托流转的必要性和可行性

(一) 土地信托流转的必要性分析

1. 变革农业生产方式, 促进农业规模化经营, 实现农业规模经济

土地既是农民的基本生产资料, 也是农民积累财富的主要来源。传统的小农经济生产方式, 土地碎片化且分散经营, 缺乏规模化、集约化, 导致生产效率低下, 农业比较收益下降, 难以促进农民致富。据统计, 中国每个农业劳动力经营耕地面积为3亩~10亩, 而美国、加拿大、澳大利亚等国每个农业劳动力经营耕地面积为3 000亩~10 000亩。如在保持农村土地承包关系不变的前提下, 农民将其拥有的土地经营权在一定期限内委托给信托公司, 由信托公司集合土地经营权后, 通过土地出租或土地使用权入股等方式, 使得土地向专业农业生产企业或种植能手集中, 则可实现通过土地信托流转, 形成规模化经营, 获得规模经济。

2. 加速农村人口流动, 提高农民财产性收入, 推动城镇化进程

近些年来, 中国经济的高速发展, 推动着产业结构的转换, 第二、第三产业的比重迅速增加, 对劳动力的需求也日益增强, 2003年在中国东部沿海地区广泛出现的“民工荒”预示着中国刘易斯拐点的临近, 如何进一步释放农村劳动力成为当前必须考虑的问题。但在农村, 把土地作为生活最后的保障的观念十分普遍, 由于农民外出务工受到年龄和体力制约, 这种风险性和不稳定性, 使得他们大部分选择保留土地的承包经营权。在尚未建立健全农村社会保障体系的情况下, 农民的教育、养老、医疗等一系列后顾之忧只有依靠土地解决。因而在释放农村劳动力的同时, 还不能剥夺农民对土地的承包经营权。在土地信托制度下使农民将土地承包经营权作为信托财产, 移转给土地信托机构, 由该机构经营管理或承包给他人经营, 既可实现土地的适度规模化运作, 又使农民在向第二、第三产业转化的过程中摆脱小块土地的钳制, 从而安心离开土地去创业、务工。在信托期限内, 农民享有信托利益, 信托终止, 还可以恢复行使承包经营权。此举一方面将释放部分农村劳动力, 另一方面也免除了他们的后顾之忧, 将加速农村人口流动。此外, 农民将土地承包经营权委托给信托机构, 农民定期从信托机构获得一定的收益, 这将增加农民的财产性收入。农村人口的流动和农民收入的增加也将对中国城镇化进程起到推动作用。

3. 加快农业科技进步, 促进农业现代化, 提升农村公共服务水平

分田承包的小农经济是以小地块、小机器、体力劳动为主, 科技投入匮乏, 科技培训较少。通过土地经营权信托把土地集中起来转移给具有一定规模的经营者经营, 可以在集中的土地上进行大规模科技投入。通过增强农业科技研发、加快科技成果推广应用、完善农业技术服务等措施, 将先进的农业技术引入农业生产, 促进了农业科技与农业农村经济的融合。土地信托流转与资本支持的结合将更加有助于开展大规模机械耕作, 实施更加科学有效的病虫害防治, 更加有利于深化与科研院所合作, 在农作物育种、畜禽良种培育、农产品加工技术等领域取得进展。土地信托制度会大大提高农业经营规模, 从而可以按照新农村建设和现代农业建设的要求, 对农业、农村基础设施进行新一轮的科学规划建设, 这将改善农村基本公共设施。此外, 随着土地信托流转的推进, 农业生产将实现产业化经营, 农业生产效益将逐步提高, 这也将改善农村地区的财政收入水平, 农村公共服务水平也会相应提高。

4. 引领农业要素集聚, 促进农业资源改良和优化

农业生产受土地、水、劳动力、技术、资本和知识等要素的约束较为明显。土地作为最重要的农业生产要素, 对其他农业资源要素资源的流动和整合具有引领和导向作用。信托作为一项重要的资源整合平台, 它能整合各种要素资源, 促进农业资源的集聚整合与质量优化。例如, 通过土地信托可以形成稳定的、规模化的土地使用权, 有助于持续开展农业综合开发、加大土地改良投入, 推进中低产田改造, 改良土地资源。此外, 在城镇化快速推进的背景下, 随着农村劳动力持续外移, 许多地方出现农忙季节缺人手问题, 务农劳动力老龄化愈加明显, 农业兼业化副业化更为普遍。“谁来种地”和“地怎么种”的问题更加突出。资本、劳动力和知识均有撤离农业生产的迹象。土地信托流转, 实现规模化、集约化经营, 有助于提高务农工作的人均收益, 使得从事农业工作的收入达到社会平均收入水平, 有助于为中国农业的现代化吸引人才、资本和其他生产要素。

5. 保护土地资源, 保证农业发展和保障农民权益

农村土地信托流转, 本质上既是一种土地使用权财产管理的制度安排, 也是一种土地承包人与受托人之间的权利义务法律关系。作为土地信托流转的信托机构, 既要承担受人之托、代人理财的职责, 又要履行忠人之事、为人维权的义务。真正做到“不打圈地注意”, “不与百姓争利”, 切实保障土地资源、保证农业发展和保障农民权益, 让农业在土地信托流转中增效, 让农民在土地增值中受益。

(二) 土地信托流转的可行性分析

1. 从实践经验来看, 中国部分地区已进行了土地流转的有益尝试, 为土地信托流转积累了宝贵的经验

近几年, 在中国少数农村地区如浙江绍兴、湖南浏阳和贵州安龙等地开展了以农村土地信托服务促进土地使用权流转的试点。实践表明, 土地信托流转制度是一种有效的农村土地使用权流转方式, 在实践中受到了农民的欢迎。虽然现存于中国实践的农村土地信托流转仅处于初级探索阶段, 时间短、经验少, 还很不规范, 还不能称其为严格意义上的土地信托流转方式。但是, 信托观念的渐入民心以及各地土地信托服务中心的成立, 为中国开展农村土地信托流转提供了现实基础。

2. 从理论上看, 中国已经具备推行土地信托流转的基本条件

世界银行的研究表明, 当区域人均GDP小于500美元时, 农民以分散的自给自足经营为主, 这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济;当人均GDP大于1 000美元时, 农村土地规模生产的价值开始体现, 农村土地使用权就有了较大规模流转的根本动力。中国科学院中美环境与可持续发展研究所中心中方主席牛文元在《中国经济时报》撰文指出, 依据经济理论的分析和中国农村的现实, 在满足宏观经济基础 (人均GDP大于1 000美元) 的总体约束下, 农地流转顺利实现须具备5个主要条件: (1) 农村人口中的恩格尔系数应在45%以下; (2) 农业产值在社会总产值中的比例小于10%; (3) 农村经济中的非农活动收人在75%以上; (4) 农村劳动力人口中从事非农劳动的数量大于50%; (5) 农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30%以上。中国东部沿海等农村地区人均GDP已超过1 000美元, 且大部分农村地区的经济发展状况已经接近、达到甚至超出了上述条件, 具备了发挥土地信托流转优势和推动较大规模土地流转的客观条件和可行性。

二、土地信托流转的国际经验———美、日土地信托模式及特点

(一) 美国土地信托模式及特点

美国土地信托模式是开发者 (委托人) 购买一块生地 (raw land) , 再将该土地所有权信托给受托人, 签订信托契约, 受托人发行土地信托受益凭证, 而由委托人销售该受益凭证给市场上的投资人, 受益凭证代表对信托财产 (土地所有权) 的受益权, 销售受益凭证所得资金用来改良土地, 然后将土地出租给由该开发者组成的公司。受托人收取租金, 负有给受益凭证持有人固定报酬的义务, 并将剩余租金用来买回受益凭证。

该模式具有以下特点:通过资金的“集合”, 解决了开发土地尤其是生地所需的巨额资金;为投资者提供了投资于利润丰厚的土地产业的机会, 同时也降低了个体投资风险;投资人所拥有的受益凭证可以流动, 具有较强的变现性 (如图1所示) 。

(二) 日本土地信托的模式及特点

1984年, 日本开展了对有效利用土地起积极作用的土地信托。1986年, 《国有财产法》、《地方自治法》的修改以及同年《税法》的实施, 大大加速了土地信托的发展。日本的土地信托是土地所有者将土地信托给受托人 (信托银行) , 并从受托人管理和使用该土地的收益中获取信托利益。土地信托包括出售型和租赁型, 前者指委托人将信托财产委托信托业者出售, 受托人将出售所得, 在扣除受托人的报酬及其他手续费用后, 交付给委托人;后者指受托人无处分信托财产的权利, 在信托期间信托业者应定期给付委托人信托收益, 信托终了时, 委托人仍保有原土地的所有权。该模式具有以下特点:替代性, 即通过土地信托方式解决了土地所有者具有土地开发的积极性, 但无能力开发的现象, 具有替代性;稳定性, 即土地所有者将土地信托给信托银行, 在信托期内如租赁信托可获取稳定的信托利益;高效性与多样性, 即吸取民间土地信托制度能够高效配置利用土地的特点, 使国有土地的管理与处置手段多样化 (如下页图2所示) 。

三、中国土地信托流转模式的构建

(一) 模式构建

鉴于中国农村土地信托流转目前仍处于探索阶段, 缺乏应有的法律规范和统一的运行模式, 因而本文在结合信托公司实际操作经验的基础上, 构建了中国未来土地信托流转可能的模式 (见下页图3) 。农户将土地信托给信托公司, 每年从信托公司那里获得固定的信托收益;信托公司接受农户的委托, 利用受托土地在交易所进行土地资产证券化发行受益凭证, 向社会投资者出售受益凭证, 社会投资者每年将从信托公司处享受浮动信托收益, 社会投资者也可在交易所自行交易受益凭证, 期限届满信托公司回购受益凭证。信托公司利用从交易所筹集的资金对土地进行改造, 完善土地基础设施, 提高土地质量, 再将整理好的土地出租给承租人, 也可充分发挥信托公司金融机构的独特优势, 利用从交易所募集的资金支持承租人扩大生产规模, 提高科技投入, 进而促进农业增收。承租人定期向信托公司支付租金。与此同时在此结构中也引入农业保险机构, 由承租人按期向农业保险机构交付保费, 但保险的受益人为信托公司, 锁定农业生产风险。

此模式利用信托制度的优势不仅集合了农户手中的土地, 使得土地适度规模经营成为可能, 同时, 它还利用信托公司作为金融机构的独特优势, 为农地整理、农地基础建设、农业科技投入和承租人扩大经营规模提供了资金支持。此外, 信托公司利用其集合平台也整合了相关各方的信息、资源和知识, 例如投资者在购买受益权凭证时, 承租人在选择租种土地时, 农业保险机构提供保险服务时, 他们都会利用自身具备的专业知识和资源去收集尽可能多的关于未来农业生产的信息, 做出理性的行为选择。相应地, 在市场机制的作用下, 农业生产就具备了提高经营效率的内在动力和外在压力, 促进农业生产的规模化、科技化和集约化。

(二) 对策建议

第一, 明确土地信托流当事人的权利与义务, 设计合理的收益分配及风险承担机制。土地流转信托不仅包括委托人 (农户) 、受托人、受益人 (通常为委托人) 三方当事人, 而且还应包括具有农业专业生产技术的经营者 (承租人) , 具有资金实力的投资人、具备专业知识的农业保险机构以及拥有其他资源禀赋的参与者。委托人和受益人是指农村土地承包者 (农户) , 受托人是指具备受托资格的资产管理人, 经营者主要为具备专业农业生产能力的生产者, 投资者是具有资金的自然人或机构法人, 农业保险机构具备较强的风险识别和控制能力。土地信托流转中受托人的义务应主要包括: (1) 尽职管理信托财产义务; (2) 及时信息披露义务; (3) 及时分配信托利益的义务; (4) 对土地信托流转相关参与方进行监督的义务等。受托人的权利应主要包括: (1) 以自己的名义处理信托财产; (2) 收取信托报酬等权利。土地信托流转中委托人除了有协助受托人对信托土地进行经营管理的义务, 并且委托人可以对受托人土地经营管理状况随时进行监督、审查外, 其权利义务基本上与受托人的权利、义务相对应。投资人的权利包括按期获得收益、对重大事项具有知情和决策的权利, 其义务主要为按时交付资金, 及保证资金来源合法等义务。承租人主要享有经营土地的权利, 并附有按期交付租金和合理利用土地的义务。农业保险享有收取保费的权利, 并承担赔偿农业生产损失的义务。

农村土地信托流转中的收益分配及风险承担是土地信托法律关系中的一个重要方面, 依据信托的基本原理, 信托利益应全部归受益人和投资人所有。但在经营信托土地过程中所产生的各种费用、债务以及税收等应在信托利益中予以扣除。一般而言, 农户承担风险的能力较小, 因而本文认为在信托利益分配上, 优先分配农户的固定收益, 在农户收益获得足额分配后可再分配投资者浮动收益, 为体现风险收益匹配原则, 投资者获得的收益应适当高于农户。此外, 由于农业生产的不确定风险较大, 所以应引入农业保险机构, 分担风险。

第二, 建立土地信托流转多的中介服务机构。为了保证农村土地信托流转规范而有序地运行, 必须建立多功能土地信托中介托服务机构, 为相关各方提供信托信息、信托咨询服务、信托受益权转让等服务, 这样既可以整合市场资源, 提高效率, 又可以防止土地信托争议的发生。该中介服务机构应主要从事以下信托服务: (1) 土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布; (2) 土地流转中的中介协调和指导鉴证; (3) 土地流转后的跟踪服务和纠纷调处等。土地信托中介服务机构能否有效地发挥信托中介服务作用, 直接关系到信托能否正常运行和当事人的切身利益, 因此必须对其设立进行严格的规制。

第三, 培育土地经营者, 加强政策引导与扶持。农村土地流转的根本在于解决“有地无人种、想种无地种”的问题, 培育土地经营者是土地信托流转能否顺利进行的关键。目前中国农村土地流转经营者主要有:一般农户、种养大户、工商业主等。要加快农业产业结构调整在质量上的提升, 以优惠政策加大农业招商引资力度。应重点支持种养大户与工商业主进行规模化经营, 投资高效农业。

第四, 完善土地信托流转相关政策法律法规。信托法的公布使中国信托事业的繁荣和发展有了较为完善的法律规范基础。然而, 中国土地信托发展滞后, 要真正促进土地信托流转经营业务的发展, 尚需制订有关规范各种土地信托流转经营业务的政策、法规及实施细则, 特别是土地信托流转收益分配制度、土地信托流转登记制度、土地信托流转监管制度、土地信托流转经营业务的税费制度等, 为农村土地信托流转创造公平、有效的法律、法规环境。

第五, 合理定位政府在农村土地信托流转中的职能。土地信托流转中, 政府要有准确的定位, 发挥正常的管理和服务职能。在市场经济条件下, 政府的职能主要是克服市场失灵和促进社会公平, 为国民经济发展创造稳定的政治、经济环境。具体到农村土地信托流转, 政府的管理职能应在于:规划、组织、协调、政策引导、监督以及控制与规范土地信托流转市场;政府的服务职能应在于:建设土地信托流转市场软硬环境、提供信息服务、建立市场规则、维持有效的市场秩序等。

摘要：土地信托流转是解决农村土地落荒, 推进城镇化建设和土地适度规模经营的重要途径。其能够有效改善土地资源配置效率, 聚合农业规模化、专业化和集约化生产所需的资本、技术、知识、劳动力、信息和资源, 让农民更充分地分享改革成果, 增加其财产性收入。在探讨土地信托流转必要性和可行性的基础上, 借鉴国外土地信托流转实践经验, 根据信托行业特有的金融属性, 构建了中国未来土地信托流转的可行模式, 试图达到通过土地信托制度整合农业生产要素资源, 推动土地的资产化和市场化。

关键词：土地制度改革,土地信托流转,信托制度

制度改革的土地流转篇2

宣传贯彻落实党和国家的土地流转方针政策、管理、监督和指导农村土地流转工作。

第一条负责贯彻落实上级的工作部署和要求，结合实际指导各村土地流转，负责工作计划、总结、统计汇总必报表。

第二条负责提供土地管理法律、法规、农村土地流转工作政策。

第三条主要负责建立50亩（含50亩以上规模经营的土地流转信息平台，及进收集，发布土地流转供求信息，建立土地流转储备库。

第四条负责办理有关农村土地流转合同变更手续，审核流转报告，指导签订流转合同及其鉴证，管理农村土地流转档案资料。

第五条定期召开月报会，及时总结经验，负责各村推广，做好各村土地纠纷的调解。

第六条负责调查核实奖励扶持申报材料。

二、信息发布制度

第一条建立50亩以上规模经营的土地流转信息储备库；

第二条定点收集、定期发布，定时上报土地流转信息；

第三条及时更新土地流转的信息发布内容；

第四条运用信息化管理手段，实现市、镇两级土地流转信息联网；

第五条指导培训镇、村两级信息员，及时采集信息资源，增强信息服务功能。

三、备案审查制度

第一条加强对土地流转内容、程序、用途的合法性、规范性、资料的完整性进行审查；

第二条规范操作程序，保证流转程序和内容真实、完整、合法有效；

第三条依法审查土地流转方式，流转期限、流转费用的合理性；

第四条对申请合同鉴证的，依法进行鉴证；

第五条对土地流转情况进行备案登记，为土地流转纠纷处理提供依据。

四、档案管理制度

第一条为了切实加强对农业土地流转资料的管理，做到资料齐全、整理规范、使用有序、保管安全，特制定本

制度；

第二条档案柜要合理放置，统一编号，档案资料排放做到科学、整齐、统一。

第三条档案管理人员变动，应及时办理移交、接交手续，防止档案遗失。

第四条档案管理人员对土地流转资料应做到妥善保管，强化责任；

第五条档案管理人员及时整理农村土地流转管理相关资料，并按规定装订归档。

第六条加强治安保卫工作，严防档案资料被盗，确保档案资料安全。

第七条室内要经常清扫和通风，保持整齐、整洁、干净，采取有效措施防止强光辐射和鼠咬虫蛀档案资料。

第八条非本单位工作人员查阅档案资料，须经单位主管领导同意批准，外借资料须履行登记归还制度。

五、调解仲裁制度

第一条为了及时公正解决农村土地流转纠纷,切实保护当事人合法权益,促进土地依法自愿有偿流转,特定本法。

第二条凡因订立、履行、变理、解除和终止土地流

转合同发生的争议；因双方不积极履行合同义务，造成合同违约；因自然灾害影响造成合同违约等均属调解仲裁范围。

第三条解决土地流转纠纷，应当根据事实，遵循合法、公正、及进着重调解的原则，依法保护当事人的合法权益。

第四条土地流转发生纠纷，流转双方可自愿协调解决，也可与第三人协商，达成和解协议。

第五条发生土地流转纠纷当事人不愿协商，可以申请调解再仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

第六条发生土地纠纷双方当事人应积极主动地提供和搜集证据，交仲裁机构核查。

第七条调解土地流转纠纷，办案人员应当充分听取双方当事人对事实理由的陈述，耐心疏导，帮助达成协议。调解达成协议的，应当制作调解协议书。

第八条土地流转纠纷调解不成或一方申请仲裁的，应组成仲裁庭进行裁决，并制作裁决书。

第九条仲裁人员资质以及仲裁庭组成、庭裁决等事项，严格遵守《农村土地承包经营权纠纷仲裁法》。

六、风险预警制度

第一条为进一步提高土地流转的稳定性，防止流转纠纷发生，特制定制度。

第二条加强对流转双方诚信履约意识教育，督促流转双方严格依照合同规定履行各自职责。

第三条帮助解决生产和技术方面的问题，有效降低生产成本。

第四条宣传落实国家支农惠农政策，帮助协调支农惠农资金、项目等措施落实。

第五条帮助制定产业发展规划，指导产业开发，搞好协调服务工作。

制度改革的土地流转篇3

关键词：土地流转,制度改革,耕地保护

一、我国当前农村土地流转制度的基本取向

1、要落实和保障农民的土地权益

只有让农民吃上长效“定心丸”, 农民对于经营制度的稳定才会更有信心, 农民的土地承包权益才能得以更好实现。此外, 把土地承包关系稳定下来, 并得到切实保护也是发展土地承包经营权流转市场的前提和基础。要落实和保障农民的土地权益, 必须做好两方面的工作, 其一是对集体所有土地的所有权进一步界定清楚, 做好集体土地所有权确权登记颁证工作, 将权属落实到法定行使所有权的集体组织, 并且保障其权益。目前我国集体土地所有权的确权登记颁证工作已进行过半, 将在第二次土地调查中全面查清集体土地所有权状况。国土资源部要求, 征收农民集体所有土地, 在办理征地手续之前, 必须完成集体土地所有权登记;进入有形市场流转的土地, 必须经过确权登记, 做到产权明晰, 没有纠纷。其二, 要稳定开展土地承包经营权登记试点, 把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户, 严禁借机调整承包关系, 坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。1984年, 中央一号文件确定农村土地承包经营期为15年;1993年, 中央规定15年承包期到期后延长至30年;党的十七届三中全会对土地承包期限的表述为“长久不变”, 使得对农民承包土地的权属确定更为重要。当前要抓紧做好延包后续完善工作, 妥善解决一些地方存在的延包遗留问题, 将土地承包经营权证书全面发放到户。农村土地的确权、登记和颁证是一项基础性工作, 为农民长期稳定承包和集体拥有稳定的所有权以及农民土地承包经营权流转奠定了基础。

2、健全农村土地承包经营权流转市场

对于农民承包土地在依法自愿有偿的前提下, 允许流转的政策由来已久, 1984年中央一号文件即对此进行了明确。随着农村劳动力外出务工的增多和现代农业的发展, 农村对加快土地承包经营权流转的要求更加迫切, 党的十七届三中全会和今年中央一号文件对此进行了进一步规范。强调必须尊重农民的土地流转主体地位, 任何组织和个人不得强迫流转, 也不能妨碍自主流转。2009年中央一号文件强调必须做好两方面工作。其一是必须严格落实三个“不得”, 即不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地的用途, 不得损害农民土地承包权益。有关负责人表示, 这是土地承包经营权流转的原则和底线, 必须不折不扣地实行。农村土地归集体所有, 土地流转的只是承包经营权, 不能在流转中变更土地所有权属性, 侵犯农村集体利益。实行土地用途管制是我国土地管理的一项重要制度, 农地只能农用。在土地承包经营权流转中, 农民的流转自主权、收益权要得到切实保障, 转包方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格, 侵犯农民的权益。其二, 要完善管理, 加强服务。发展流转服务组织, 为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估等相应服务。使农民知道谁需要转让土地, 谁有承包别人土地的愿望, 并且依照法律规范签订合同, 使农村土地承包经营权流转市场得以健康发展。

3、落实耕地保护制度和节约用地制度

我国耕地保护形势异常严峻, 耕地已由2000年的19.24亿亩减少至2007年的18.26亿亩, 今后随着工业化和城镇化进程的加快, 仍要占用一定的土地。但是, 在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下, 社会对农产品需求将呈刚性增长, 要求我国必须保持必要数量的耕地。为此, 要实行最严格的耕地保护制度, 坚决守住18亿亩耕地红线。一要在全国范围内划定永久基本农田, 严格保护, 不得占用。而且基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上, 并设立统一的永久基本农田保护标志, 严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。二要层层落实责任, 地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。开展省级政府耕地保护责任目标年度考核, 做好耕地和基本农田保护领导干部离任审计。三要强化耕地占补平衡的法定责任, 全面实行先补后占, 坚决克服只占不补、多占少补、占优补劣。实行最严格的节约用地制度, 从严控制城乡建设用地总规模。一要加强规划管控, 各项建设不得突破土地利用总体规模确定的用地规模、区位和标准。二要抓紧编制乡镇土地利用规划和乡村建设规划, 科学合理安排村庄建设用地和宅基地。农村宅基地和村庄整理所节约的土地, 首先要复垦为耕地。

二、我国当前农村土地流转制度面临的耕地保护问题

1、土地利用总体规划确定的用地指标被突破, 农用地用途管制执行不力

各地普遍反映, 现行的土地利用总体规划 (1997—2010年) 是在当时的社会经济条件下制定的, 已不符合近年来社会经济发展的要求。因而, 一方面急切希望新一轮规划的修编, 期待通过修编获得一个相对宽松的发展空间;另一方面, 在规划修编之前, 用地计划指标普遍被不同程度地突破。从全国建设用地规模规划目标执行情况来看, 1997—2010年全国规划建设用地总量3706.67万公顷, 阶段性 (2005年) 控制目标2382.86万公顷;实际执行情况是:到2004年, 用地总量为3192.24万公顷, 占到了规划目标的86.12%, 阶段性控制目标实现程度133.97%, 超过规划用地34%。土地利用总体规划没有起到土地资源利用的控制作用, 农用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用, 土地利用总体规划的严肃性也遭到破坏。

2、耕地保护机制不完善, 保护力度亟待加强

耕种效益比较低, 成为耕地保护的一大阻力。当前, 地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性普遍不高, 法律规定建设占用基本农田条件十分严格, 基本农田用途单一, 除法律规定的特殊需要外, 严禁占用。从形成的原因上看, 除保护意识不强, 保护经费严重不足外, 种地收益低、缺少政府扶持是造成基本农田难保的主要原因。基本农田产值低、收益少, 挫伤了农民保护耕地的积极性。多年来, 我国耕地保护主要是以行政、法律手段为主, 重视运用经济手段不够。国家规定, 可从新增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理, 但乡 (镇) 政府及村组没有留成, 且有关规定过于笼统, 缺乏具体操作办法, 也影响了耕地保护责任的落实。

3、节约集约用地观念淡薄, 土地利用普遍粗放

“九五”期间, 全国国内生产总值年均增长8.3%, “十五”期间, 年均增长9.5%;1997—2005年期间, 全国建设用地总量年均增长了9.4%。从我们调研的情况看, 东南沿海的土地利用集约程度要高于西部地区。例如, 宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。有的城镇人均建设用地250—270平方米。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”, 是有科学道理的。现任领导将发展的思路调整为“跨越式发展”, 搞了宽马路、大广场等形象工程。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情, 同时也造成了土地的粗放利用和资源浪费。由于宁夏可利用的荒地较多, 其工业用地70%以上用的是未利用地。这种优越的资源条件为其用地粗放提供了保障。

4、耕地后备资源不平衡

发达地区耕地后备资源匮乏, 例如广东省, 继续实现耕地占补平衡开始难以为继, 人们在考虑建设用地时, 往往认为, 山地作为生态保护用途, 林业部门管得严不能占;滩涂海洋部门管得严不能占;河滩水利部门管得严不能占。那么建设用地就只好瞄准了我们的“生命线”———耕地了。经济和建设的快速增长, 年复一年的占和补, 已使得发达地区难有再补之地了。西部地区相对来说耕地后备资源还比较充足, 例如宁夏省, 自1987年以来, 扣除退耕还林还草政策性因素影响, 全区连续20年实现了耕地总量持续净增, 累计净增耕地69.5万亩, 其耕地后备资源还比较充足。

5、违法成本不高, 导致违法行为居高不下

为了创造政绩和追求GDP的增长, 个别地方不惜运用各种手段, 乱占乱用耕地, 搞大广场、大马路、工业园区或高科技园区。具体做法有:移花接木, 调整基本农田;先斩后奏, 在农地转用时未批先用;谎报军情, 隐瞒信息等等。此外, 在具体的土地执法实践中, 有法不依、执法不严等问题, 也不同程度地存在。2006年我国土地违法案件高达131077件, 但按照有关部门公布的查处数据, 平均每261.6件土地违法案件, 才有1人受到刑事处罚;违法土地10万公顷, 平均每199.6公顷才有1人受到刑事处罚。

三、农村土地流转制度改革中耕地保护的再思考

1、加强年度计划控制, 严格建设项目用地预审, 加强农用地转用管理, 健全耕地保护的经济激励和制约机制

加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本, 加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度, 将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据, 实行保护责任与财政补贴相挂钩, 并探索建立耕地保护基金, 落实对农户保护耕地的直接补贴, 充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加大对补充耕地的资金支持力度, 进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的管理, 确保该项收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出。由省、自治区、直辖市和计划单列市集中土地出让收入中用于农业土地开发的部分, 要向粮食主产区和土地开发整理重点区域倾斜;充分运用市场手段, 拓宽资金渠道, 鼓励和引导社会资金用于补充耕地等等。

2、加大耕地管护力度, 确保补充耕地质量

按照数量、质量和生态全面管护的要求, 依据耕地等级实施差别化管护, 对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度, 明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度, 积极开展农田水利建设, 加强坡改梯等水土保持工程建设, 推广节水抗旱技术, 大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程, 提高耕地综合生产能力。依据农用地分等定级成果, 加强对占用和补充耕地的评价, 从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡, 对补充耕地质量未达到被占耕地质量的, 按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程, 鼓励剥离建设占用耕地的耕作层, 并在符合水土保持要求前提下, 用于新开垦耕地的建设。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标, 依据基本农田划定的有关规定和标准, 参照农用地分等定级成果, 在规定期限内调整划定基本农田, 并落实到地块和农户, 调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度, 除法律规定的情形外, 其他各类建设严禁占用基本农田;确需占用的, 须经国务院批准, 并按照“先补后占”的原则, 补划数量、质量相当的基本农田。

3、落实耕地保护的共同责任和节约集约用地制度

建立由政府领导、多部门配合、社会监督、耕地权利人参与的耕地保护共同责任机制, 政府是耕地保护的行政责任主体, 对本区域耕地保有量负总责, 耕地保护责任要纳入政府年度综合目标考核。政府主要领导为第一责任人, 分管领导为直接责任人。政府组成部门在党委、政府领导下, 负有参与监督管理责任。国土资源部门执行耕地保护的各项法律、法规和方针政策, 全面履行管理职责;发改、规划、建设、交通、水利等部门要正确处理耕地保护与发展建设关系, 严格土地使用标准, 在编制规划、审批项目时做好方案比选, 在项目建设时优化施工方案, 节约集约利用土地。强化土地利用总体规划的整体控制作用, 构建科学用地管地机制, 建立完善耕地保护责任目标考核制度。对年度耕地保护责任目标考核不合格, 土地管理秩序混乱的, 启动行政首长问责, 对政府、部门主要领导和其他负有责任的领导实行问责;建立耕地保护监管体系, 充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用, 构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系;建立耕地保护激励机制, 探索建立统筹协调的耕地区域有偿调剂机制, 运用市场手段, 实行耕地保护责任目标的异地调剂和利益补偿, 提高各级政府保护耕地的积极性;加大耕地保护工作投入, 加强耕地保护工作基础建设等。

4、严厉查处破坏耕地行为

加大对《违反土地管理规定行为处分办法》的问责力度, 从重查处一批重大、典型的违法案件, 遏制土地违法违规势头。加强国土执法队伍建设, 继续保持高压态势, 加强动态巡查, 建立县、乡、村三级监察网络和动态巡查网络, 对土地违法行为做到早发现、早处理。公布举报破坏耕地行为的电话号码, 鼓励群众参与监督, 对各种破坏耕地的违法行为, 按照《刑法》、《土地法》的规定, 从严从重处罚。加大对地方各级领导干部有关政策法规的宣传力度, 确保其牢固树立科学发展的观念, 养成切实保护耕地、依法用地管地、节约集约用地等意识。

参考文献

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[2]吴正红、燕新程:经济快速发展时期我国耕地保护的困境与出路[J].华中师范大学学报, 2007 (6) .

[3]车学文:建立耕地保护的土地管理新机制[J].中国土地科学, 2007 (6) .

[4]邱道持、胡蓉:耕地保护问题研究[J].重庆国土房产, 2008 (1) .

土地流转制度创新七人谈篇4

推进农村土地流转是壮大“三农”经济的根本出路，也是县域社会经济发展的必然趋势。如何建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，完善、规范和推进土地流转工作，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，是摆在地方政府部门特别是县级政府面前一个现实而又重大的问题。

长期以来，土地红利可以说是地方政府特别是县级政府财政体系的支柱和经济增长的关键。然而，随着人多地少矛盾的加剧，各方面遗留问题接踵而至。在社会转型、改革不断深化的的今天，解决好土地流转这个热点问题，需要探索的勇气、科学的态度、法治的眼光、宽容的精神。那么，如何才能达成共识？土地流转顶层如何设计？

法律顶层如何设计？

江平（中国政法大学终身教授、博士生导师）：《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律在农村集体土地的改革和流通问题上留有空间和余地，这很重要。

农村承包的土地能不能再放开一点。过去农村承包经营土地一般都是用于耕种，现在扩展到可以办农民专业合作社。《专业合作社法》规定的形式可以是加工类型，甚至是信用合作社。农用目的应当作更广泛的解释，只要为农业服务，就是符合农用目的。

农村集体土地上能不能搞建设用地，争论比较大。广东省出台的办法是，农村集体土地可以跟国有土地一样流通，也可以出让，但是有一个底线是不得盖商品房卖，这在条件成熟的地方可以放开。宅基地争论更厉害，我们的法律规定不

是很完善，房子可以买卖、抵押，但是宅基地不行。房子必然连着宅基地，这一点法律本身就很矛盾。《物权法》等相关法律太保守了，应当往前走一步，但是必须考虑到中国问题的特殊性：一是18亿的底线不能动。二是农民的社会保障问题。体现在立法上无非就是考虑的细一些，技术上更规范一些。宅基地可以转让，但是后面的做法就是转让出去了不能再重新申请。尤其是在城市附近，这条必须把牢才不会出现问题。

薛刚凌（中国政法大学法学院院长）：现在改革和法制的关系没有处理好，国家也没有控制。对待热门问题，各地都在争利益，比如地方上把投资项目条件放宽，有些甚至借试点之名搞无序竞争，这是引起中国过度发展和腐败很重要的原因。改革是不是有范围，哪些可以改，这就涉及到法制统一的问题和程序问题。将来对一些试点也需要做出界定，创新也应讲究法律规则，地方不可以随意自己立法。

土地权益如何规范？

江平：农村集体土地上能不能搞建设用地，争论比较大。按照《土地管理法》，只能用于乡镇企业、公益设施、学校、养老院，现在能不能不局限于乡镇企业，为什么不能投资引进一些先进的技术企业。最难的是农村集体土地能不能盖商品房卖。已经卖了的怎么办，没卖的怎么办。如果不允许，农民完全有理由说，我拥有土地所有权为什么不能盖房子。如果放开的话应该考虑小产权的继承和产权变更问题，而且还要涉及到土地增值后利益归谁的问题。有一部分肯定要归集体土地所有者，一部分以土地税或者土地的增值税，或者土地的收益税等办法来解决，这样可能更好。

蔡继明（清华大学政治经济学研究中心主任）：要用科学的土地规划和严格的用途管制取代土地产权歧视。对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。既然法律认可的农村集体建设用是为了增加农民（包括集体）的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更高收入呢？对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起画一条线：此前为历史问题；此后为现实问题。能够低成本恢复的历史问题

就坚决拆除，如果规模很大并已投入使用多年，也很难将其恢复成耕地的，拆除会得不偿失，而且会引发矛盾。应该对当地政府、房地产商等相关方进行一定的处罚，将这类小产权房合法化。以后出现的问题一定严惩不贷！

曹钢（陕西省政府参事）：落实土地的确权、登记、发证工作是土地流转的基础性工作，更是保证土地流转正常进行的基本前提。国家自2010年开始土地的确权、登记、发证工作，提出用三年时间完成，后来没有实现。2012年，中央一号文件重新布置这项工作，今年的一号文件再次提出：“用五年时间基本完成宅基地、林地、承包地的确权、登记和发证工作”。这表明，国家要把农民的土地承包权提升到财产权的高度。让土地成为农民的一项长久的权益性收入，可以像财产一样进行担保、抵押、继承，让流转土地变成流转权益，流转财产。

只有农民的土地承包经营权成为一种完整的产权，其主体地位才能真正确立起来，农民的土地承包经营权才能真正受到法律保护。而且，土地上升到财产权利以后，农民对土地流转的重视程度就会提高，这也将促使土地流转行为更加规范。

制度改革的土地流转篇5

那么用哪种方案是最优选择呢?人类历史的无数实践已经证明制度变迁必须考虑以下两个问题:1、新制度能在多大程度上促进生产力的发展、增加社会的财富?2、社会为制度变迁会付出多大的代价?只有能最大程度促进生产力的发展, 最大程度减少社会动荡, 或者增加的财富减去社会付出的代价最大化的制度变迁才是最优的制度变迁。按照以上标准, 农村土地国有化无疑是最优的选择。

农地国有化我国政府是最容易接受的。制度变迁必须顾及这个社会的主流意识形态和政治现实。我国是社会主义国家, 必须坚持社会主义制度就是一个最大的政治现实。生产资料公有制是社会主义的本质特征, 是马克思经典理论, 社会主义意识形态是不允许农村土地私有的, 即使土地私有最能促进农村生产力的发展, 这就是意识形态刚性的表现。

农地国有化既不会给农民利益造成损失也不会影响国家的工业化和城镇化的推进。在农地集体所有制下, 农民所获得的是有期限的有诸多限制的土地使用权;在国家所有制下, 农民所获得的是农地永久使用权即永佃权, 所以农地国有化只会增加农民的利益而不会损害农民的利益。由于土地仍然属于国家所有, 所以国家完全可以根据公共利益和国家城市化建设的需要而征用农民的土地, 这在法理上并不存在任何困难。所以一般来说也不会影响国家建设。

实行土地的国家所有制不能一刀切, 要根据经济发展情况分步实现:

第一步, 维持农村土地社区内平均分配, 鼓励土地流转

农民可以把自己分得的土地以出租、转包、入股的形式流转给其他的农民。转出土地的农民可以得到一定的收入 (由于土地的地理位置、肥沃程度不同而不同) , 作为土地的“社会保障功能”的实现。转入土地的农民由于扩大了规模, 分摊了固定资产和人力成本而使单位产品的成本降低;又由于总产量的扩大, 从而使利润增加。

在这个过程中, 扩大土地耕作面积的农民把“租金”交给了应该得到“社会保障”的人。

如果土地的流转规模达到一定水平, 农民个人之间的流转费用就会增加, 或者由于流转不及时而耽误生产。

土地进入流转达到一定规模时 (比如60%) , 将土地收归国有, 地租的收取者由农民变成了国家, 地租关系由多个主体对应多个主体变为一个主体对多个主体的关系。同时, 国家承担起农民的社会保障功能, 将地租收入作为农民的社会保障基金。

第二步, 实行土地国有制下的租赁制

首先, 以乡镇为单位, 对该乡镇的土地出租。以乡镇农业经营管理站为单位, 对该乡镇的农业用地进行管理。村里没有政府机构, 当然也不能代表国家行使管理权。村一级的管理水平也不能胜任土地管理的职能。

其次, 租期以5年为宜。我国正处在经济转型时期, 生产结构变化明显, 城市化进程越来越快, 劳动力转移呈加速态势, 从事农业与从事非农业的收入差距还在加大。在这种情况下, 永佃制不适应农业发展。也许有人认为, 这样会影响农民的“投资热情”, 其实, 农民根本无资可投。对于经营20亩地的农民来说, 水利无法投资, 科技无能投资。 (当然, 四荒地的主要功能是保护环境, 期限要长。)

一促进土地流转的途径

为了加强对农地流转的管理, 我国已经制定颁布了《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》 (农业部发布2005年1月19日) 。稳步地推进我国农村的土地制度改革, 加快小农经济改造的步伐, 已是历史的大势所趋。目前农民承包地流转主要有转包、转让、出租、入股等4种形式。2004年成都市就开始了乡一级的土地流转服务中心试点工作 (第一个试点是金堂县栖贤乡) , 到2006年成都已经建立了市、县、乡三级联网的土地流转管理服务机构。借鉴成都的经验, 各级土地管理部门都要加强农地流转服务或管理的职能。乡镇一级要设置土地流转服务中心。

在具体实施中, 分两种情况区别对待。一是, 土地流转双方协商达成初步意向后, 要到所在乡镇土地流转服务中心进行登记、审查、确认和公证, 并签订合约。二是, 有供地意向的农户先向乡镇土地流转服务中心提出流出申请, 乡镇土地流转服务中心张榜公布信息 (逐步过渡到乡镇及县市的有关信息网上公布) , 寻找有扩大经营意向的农户, 并由后者提出流入申请, 经审查确认后签约。乡镇将两种情况统计数据汇总逐级上报, 补贴资金通过县乡财税管理信息系统, 由农村金融部门或邮政储蓄进行社会化发放, 直接打入农民“一折通”账户, 并在村内张榜公布。

配套措施。第一, 农地的流转要有社区内部优先的原则。第二, 单个农户租入土地要有上限。第三, 对租用农地的农户要有严格的资格限定, 要求其户主或家庭成员必须能正常地从事农业生产活动, 而不允许仅仅从事管理活动。第四, 农地流转过程中不得改变其农业用途。第五, 支持工商企业参与农业产业一体化经营, 但不提倡直接租入农民土地, 即使租入也不享受政府补贴。第六, 为了防止共谋行为的发生, 农民私下流转不享受补贴。第七, 农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。

二土地流转过程中应注意的问题

农村土地流转机制, 是一种以土地使用权的让渡作为主要内容, 土地需求者以有偿方式获得土地使用权的机制。建立市场化的土地流转机制, 要注意以下问题:

第一, 要使农民成为土地流转的决策者。农民自己有权决定土地使用权是否转, 何时转, 何时收回, 用市场机制制定流转价格对土地流转做出补偿。所以, 首先要稳定和完善土地的承包权, 在稳定土地承包关系的基础上搞好土地使用权的流转, 促进土地长期收益权。农户土地承包经营权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。这就为土地流转以及如何流转确定了法律依据和政策原则。

第二, 应在农村与城镇建立各种层次与规模的农村土地产权市场, 为农户之间土地产权的交易提供信息、渠道与场所, 并使之规范化。公有制条件下商品化的实质是使用权商品化。通过地租、地价等经济杠杆刺激土地流转和要素配置, 提高土地资源的利用效率, 为培育适度规模的经营主体提供一种长期自由作用的机制, 为农村土地流转提供一种合理、高效的制度, 为人们转让土地产权提供必要的行为规范通过强化公有产权, 可以废除实际上的永佃制。利用地租率和租期变动可以促进兼业农户放弃土地, 用投标竞争的方式可以扩大土地的使用规模,

通过市场机制配置土地资源, 有利于保障农民对土地的产权, 消除行政方式调整的随意性, 使农民形成对土地的合理预期, 以调动农民长期投资的积极性。同时, 通过市场价值规律的作用, 使农民对土地投资得到相应补偿, 保护农民对土地的投资效益, 而市场化的土地流转制度有利于农村土地的合理流动与适当集中, 实行土地的适度规模经营。

第三, 完善农民的“退出机制”

农民出打也不愿意放弃承包地, 原因就在于农民把土地当做是保险金, 在大多数农村地区, 土地仍是农民获得最基本生活保障的主要依托。农民一旦离开土地, 倘若生老病死或者失去兼职的工作, 他们就没有最基本的生活保障来源。长期以来, 我国倾向于以农补工, 现在应该是工业反哺农业的时候了。要采取种种措施来完善农民的退出机制。

要逐步将农村的社会保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障制度。国家应该有步骤、有重点地将在城市已经实行的社会保障制度推广到农村。目前, 绝大多数农民的生活水平远远低于城市的生活标准, 推进社会保障体系应该循序渐进, 最初的社会保障标准可能比城市的标准低, 但应该满足农民在农村维持基本生活所需。要采取“因地制宜, 量力而行, 形式多样, 农民自愿”的原则, 多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人账户”的双重社会保障制度, 积累社会保障基金, 在积累一定的资金后, 承包地的保障功能逐步退出, 即将“承包地+个人账户”的双重保障体制向单纯的“个人账户”式的社会保障制度转化, 还土地以正常的生产要素性质, 尽可能地发挥土地的经济功能, 使土地的流动依靠市场的力量, 而不是行政的手段。这样有利于促进土地流转, 从而为农民提供较为完善的退出机制。

第四, 我国实行土地规模经营的渐进性

一般而言, 实行较大规模经营主要取决于以下条件: (1) 劳地比的降低。所谓劳地比的降低, 是指在一定的空间范围内, 每一农业劳动力平均负担的耕地面积的增加。这是扩大农地规模经营的前提条件。要降低劳地比, 一是要增加可耕地面积, 二是要减少农业劳动力数量。前者只有在有荒可开、有地可造的地方才是现实的;后者则是通过农业劳动力自身数量的减少和在非农部门的就业的增加而实现的。农村人口已经成为制约我国农业经济发展的最大障碍, 这是长期以来我国土地制度积淀下来的问题, 还要通过对于农村土地制度的设计来减缓农村人口的增长速度, 从而减少农村劳动力数量 (将在下面章节将做出详细论述) 。 (2) 土地的流转制度。是否通畅的农业土地流转, 对于土地的规模经营也有着举足轻重的影响。 (3) 农业经营者素质的提高。 (4) 农业社会化服务的健全。较大规模经营的成功与否, 在相当大的程度上还要取决于农业产前、产中、产后的社会化服务的水平。 (5) 农业机械化水平的提高。农业机械化水平的提高, 必然要求扩大土地经营面积。

简言之, 农户小规模经营由利大于弊走向弊大于利是渐进的, 实行较大规模经营的各项条件的具备和完善是渐进的, 这两方面的因素决定了农业的较大规模经营的进程也有着渐进性。但是不能以其是渐进的, 就对之采取听之任之的态度, 在土地制度的设计上, 应该力求在稳定农业生产和农村社会的基础上, 对于土地的规模经营采取积极的态度。在国际农业经济学家协会第25届大会上, 着重探讨了农户规模、农业制度和市场政策对农业增效的重要性。

三取得资格的成年农民租赁土地

在土地流转比例较小的时候, 就是农民外出打工少, 农业收入是家庭主要收入的时候, 在这个时候, 要使农民成为土地流转的决策者。农民自己有权决定土地使用权是否流转, 何时流转, 何时收回, 用市场机制确定流转价格。所以, 首先要稳定和完善土地的承包权, 在稳定土地承包关系的基础上搞好土地使用权的流转, 促进农民的土地长期收益权。

土地流转达到40%~60%左右时, 国家首先对愿意从事农业生产的农村青年进行培训, 然后, 通过体力、智力、财力的综合考察, 决定土地的租赁者。每个家庭的租赁面积应视当地土地的自然禀赋与社会经济、人口条件而定。

这一任务应由农业管理部门来完成。国外的经验已经证明, 当农业生产单位 (家庭) 的数量减少到一定程度, 农业经营者的综合素质会明显提高, 有利于农业生产的管理和农业政策的落实。

四失去土地农民的生活保障——租赁费+财政补贴

由于实行国家所有制下的土地租赁制, 失地农民的转租收入变成了国家财政收入, 如果国家把这一部分收入, 再加少许补贴, 农民的社会保障完全能够实现。而切, 失地农民的社会保障人数会在土地国有化后的2~3年内迅速下降。因为, 除了老弱病残, 有能力的人们不会坐享“社会保障”。

五租赁制的结果分析

1 租赁制与农产品成本

在国家所有制下的租赁制, 比起平均分配的联产承包责任制来, 规模会逐步扩大2倍、3倍、5倍甚至10倍, 逐步与国际水平接轨。如果要达到法国的水平 (实际上, 法国也是一个人多地少的国家) , 需要扩大48倍。由于规模的扩大, 固定成本在农产品中的分摊比例缩小, 因而降低了农产品的成本。由于租赁地的集中, 使作业、管理成本降低。比如浇水, 在租赁的情况下是一片土地;而在联产承包责任制的情况下, 每户要挪动抽水机5~7次才能浇遍所耕种的土地。同时, 由于规模的扩大, 农产品商品数量的增加, 农户利润的增加会大于规模的增加。

2租赁制与农村经济的发展

农村经济是国家经济体系的一个重要组成部分, 对整个国家的经济发展有着重要的影响。在联产承包责任制的情况下, 经营农业的农户有2亿多, 由于各农户的人力、智力、财力不同, 落实产业结构调整的过程非常漫长。在租赁制的情况下, 国家通过限制租赁权和政策优惠, 有利于实现国家农业政策, 较快地实现产业结构调整, 使整个国民经济更协调发展, 农业经济也能更快地发展。

农村土地制度对土地流转的影响篇6

一﹑土地所有权不明确, 主体代表多元化

《中华人民共和国宪法》第十条规定, “农村和城市郊区的土地, 除法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地也属于集体所有”。因此, 土地的法律产权主体有两个, 即国家和集体。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定:“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”可见, 土地既归村民委员会所有又归村民小组所有。如果说前者为一级行政组织的话, 那么后者仅是合作经济组织而已。这就是说, 土地产权的法律主体既可以是行政组织, 又可以是合作经济组织。《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定:“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委员会经营﹑管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。”土地的法律产权主体是农民集体, 即为农民共有, 而各级集体经济组织或自治组织, 以“经营者和管理者”的身份出现, 只是取得使用者的主体地位。但到底哪个组织是集体土地所有权主体代表呢?有关法规并没有明确规定。乡镇﹑村和村民小组三级究竟谁代表农民集体行使经营管理权, 定义上含糊不清, 有的属于村管, 有的属于社管, 有的村﹑乡﹑社都可以管。农民个人既是集体财产的所有者, 又不是集体财产的所有者, 他们无权行使所有者的权利, 无权利对于属于自己的土地进行处置, 事实上, 他们只是土地的使用者, 从事直接的生产和经营活动。相反, 作为经营管理者的基层组织的负责人, 却对土地拥有真正的决定权和支配权。多元的所有权代表对土地事权﹑财权模糊不清, 致使土地产权市场流转中演化出多元主体间的权利之争或讨价还价, 人为地加大交易成本, 影响了农村土地产权市场配置的效率。同时, 农村集体土地所有权多元所有在实际中经常变成无主所有, 造成土地集体所有权的虚置;由于缺乏所有者对土地实际利用的有效监督, 土地粗放经营﹑抛荒﹑撂荒乃至私下流转的现象时有发生, 造成土地资源的浪费和集体资产的流失。

二、土地使用权主要存在两个方面的问题

首先, 土地承包期不稳定。《土地承包法规定》, 耕地的承包期为30年;草地的承包期为30到50年;林地的承包期为30至70年;特殊林木的林地承包期, 经国务院林业行政主管部门批准可以延长。“四荒”土地 (荒山﹑荒沟﹑荒丘﹑荒滩) 的承包期由双方协商确定。所以, 农村土地双方约定的期限不应低于最低期限30年, 约定的期限可以长于法定的期限。就土地使用权来说按人口均分土地存在内在的不稳定性, 虽然国家对农地承包期有明确的规定, 并一再强调要保证农村土地承包经营权的稳定性, 但在实际生活中, 农地承包经营期经常调整。这些偏离和变异, 侵害了农民的合法的土地权利, 伤害了农民对土地的感情, 导致了农民对中央农村基本政策的疑虑及实践中土地产权运行的混乱, 引发了土地纠纷。人为扩大了人地矛盾, 加剧了农村剩余劳动力的压力, 成为影响农村经济发展和社会稳定的最核心﹑最要害的问题。此外, 在执行过程中, 随意收回承包地的情况影响了农民的投资预期与投资积极性, 导致农民对土地使用的短期行为, 与土地长期规划﹑持续发展相矛盾, 造成了农民对农地经营的短期行为, 从而造成农民对农地的投入不足。其次, 土地承包经营权的性质﹑内涵不明确, 国家﹑集体和农户间的土地产权关系模糊不清, 集体和农户的利益往往受到侵害。在现实生活中, 农民对农地承包经营权的内涵并不明确, 其利益受到侵害。

三、土地所有权主体与使用权主体之间“权﹑责﹑利”界定不清, 土地流转收益分配难以公平

在以家庭经营为基础的双层经营体制下, 集体土地按照国家政策实行人均承包, 这种“两权分离”不是真正建立在商品化﹑市场化基础上的平等关系, 而是所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政配给关系, 从而造成土地所有权主体与使用权主体之间“权﹑责﹑利”界定不清。土地使用权主体在名义上拥有了相对独立的经营自主权, 但仍无法拒绝各级“土地所有者”对其土地使用权的盲目干预, 也无法拒绝他们对其土地收益利益权利的随意分享, 各种名目的乱摊派﹑乱收费, 极大地侵蚀了土地使用权主体的承包经营收益, 弱化了他们进行农业生产和参与土地使用权流转的积极性。

四、由于种种主客观原因, 发生流转的土地还比较少

统计数字表明:在接受调查的253个村, 有53.3%的村允许农户自由转让土地使用权, 18.5%的村规定允许转让但需经村委会备案, 9.4%的村不允许农民转让土地而只能将不种的土地交还集体, 17.8%的村没有任何规定。调查资料显示, 在现实生活中, 农民享有或行使的土地处置权是比较有限的。

与此同时, 在房地产迅速发展﹑地价猛涨的情况下, 不少地方政府部门受利益所驱动, 利用手中的权利强行低价征收土地, 搞土地“寻租”, 剥夺农民对土地的所有权, 而且对于补偿费的分配往往比较混乱。乡镇政府虽然不是农村土地所有权的拥有者, 但在实际中常常参与征地补偿的分配。村集体与农民个人之间的分配比例存在混乱现象。有的村将征地补偿费全部留村集体经济组织统一使用;有的村将征地补偿费全部分给农民;还有的村以一定比例将征地补偿费分成, 分别归村集体经济组织和农民个人。在市场无序, 征地权滥用的情况下, 不仅农民经济利益受到侵害, 而且农村劳动力难以安置, 从而, 农民丧失土地所有者地位, 也丧失土地资本化过程应取得的价值效益。

五、完善农村土地制度的对策

1.进一步完善农村土地产权制度, 赋予农民包括抵押权在内的土地使用物权。我国《宪法》《土地管理法》和《民法通则》都规定了农村土地属于农村集体所有, 但却一直回避对土地的处分权力。只有农民的土地承包经营权构成了完善的产权, 农户土地流转的主体地位才能真正确立起来, 土地使用权主体的权利才能得以明确。法律确认农民土地使用物权, 从层次上说, 是将政策和有关规章已经认可的农民通过承包获得的土地实际占有﹑利用﹑收益和包括在承包期内继承﹑转让﹑转包﹑入股﹑交换﹑出租﹑联合经营等处分权在内的使用权上升为法律, 使“农民土地使用物权”符合“法定主义”的原则。

2.界定政府的行政空间和职能范围。政府管理行为的不规范主要是行政权利的滥用。行政权力的干预扰乱了市场机制配置中土地资源的效率, 从而造成土地资源的低效利用, 土地市场混乱, 因此必须严格界定政府的行为空间和职能范围。限制行政权力的范围不是抛弃政府对土地市场的干预, 而是充分发挥行政权力的作用。真正做到政府调控和市场机制相互配合, 实现土地资源的优化配置。首先, 明确规划各级政府﹑土地管理部门及职能部门的职责范围, 明确权力分工, 既不能越位, 也不能缺位。其次, 健全法律制度, 实现政府经济职能的法制化。以法律的形式明确规定政府的行政行为, 切实保护市场中各方的利益。再次, 遵循市场经济规律, 合理确定供应土地的数量﹑时机﹑出让方式﹑年限﹑价格等, 实现土地的集约利用和节约利用。

3.发展农村土地中介服务机构。目前我国农村土地市场中的中介机构几乎为零, 但随着农村土地市场的发展, 中介机构的服务日益重要。因此, 对中介服务机构的培育和管理已成为当务之急。农村土地中介服务机构主要应包括土地评估机构﹑土地市场信息和咨询中心﹑土地经纪机构和土地金融部门。

4.建立土地档案, 搞好地籍管理。地籍管理和土地档案是规范地产市场管理的重要依据, 它对于农地的税收调节、农业货币化、土地质量的监测、土地使用权证交易、所有权的界定都具有重要的科学依据和基础性资料作用。地籍的管理分为社会管理和自然管理, 社会管理主要包括对各种具体的土地所有权进行登记﹑造册, 对所有权的转换给于公正和换契, 对使用权的转让过程给予备案﹑公正等。自然管理则主要包括对各种具体的土地所有权进行统计丈量, 对土地质量进行记载等。土地使用权证每年必须在土地管理部门年检, 以便于土地管理部门能随时掌握土地流动情况, 防止土地抛荒。另外, 土地档案要核准土地交易的价格, 序时登记, 为征税提供必要的依据。

摘要：农地产权制度是指农地所有权?使用权?收益权?处置权等各项权能的处置和划分。土地制度是影响农村土地流转的关键内在变量, 当前我国农村土地制度不能使外部收益内在化, 导致现行制度不是最有效的。

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