农村土地金融制度改革

农村土地金融制度改革（精选12篇）

农村土地金融制度改革 篇1

摘要：随着土地制度改革力度的增强,赋予农民更多的财产权利,推进城乡要素平等交换成为土地改革的最重要的目标,要实现这个目标,必须完善农村金融服务组织体系,解决农民贷款难问题;必须进行以农村土地使用权抵押为核心的农村土地金融制度改革。

关键词：农村金融服务体系,农村土地使用权抵押,农村土地金融制度改革

1 前言

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确,在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农民承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。

在农村住房方面,原有的宅基地制度有不合理的方面,即房子能抵押,而宅基地不能抵押,因此必须进行改革,否则农民拥有的财产权难以体现。农村土地流转需要和农村金融有效结合,但如何结合,政策没有明确,而且各相关部门和人员对此制度的理解有分歧,决策者内部也没有形成统一的认识,迫切需要出台试点方案和具体政策。

2 农村金融体制的建立

1979年,国务院发布的《关于恢复中国农业银行的通知》规定:“中国农业银行作为国务院的一个直属机构,由中国人民银行代管,主要任务是统一管理支农资金,集中办理农村信贷,领导农村信用合作社,发展农村金融事业。农村信用合作社是集体所有制的金融组织,又是农业银行的基层机构。”但是,随着银行商业化趋势的增强,中国农业银行政策性融资和贷款项目与商业化经营项目发生了冲突。

1993年12月,国务院发布《关于金融体制改革的决定》规定:“组建中国农业发展银行,承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款,代理财政支农资金的拨付及监督使用。”

信用社成为农村特别是乡村地区的金融主力军,但农村信用社本身仍然存在很多问题。一是农村信用社产权不清,各级政府对信用社的干预仍然很强,致使农民自己的合作金融组织的改革目标最终未能实现;二是信用社所吸收的存款远远大于其支出的贷款,支农服务不到位,农村信用社多年积累的不良贷款日益庞大,不少信用社已经到了资不抵债的地步,信用社的生存和发展面临极大的挑战。

3 农村信用社的深化改革

2003年7月,国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》指出:“深化信用社改革,要重点解决好2个问题:一是以法人为单位,改革信用社产权制度,明晰产权关系,完善法人治理结构,区别各类情况,确定不同的产权形式;二是改革信用社管理体制,将信用社的管理交由地方政府负责。”

2006年,农村信用社改革进入收尾阶段,县级统一法人改革、中央银行票据兑换工作已基本完成。

4 制度改革

4.1 制度改革设想

长期以来,我国农民收入普遍不高,收入中有七八成都用来日常消费,农民剩余储蓄较少,生产积累不足,因此贷款成为农村资金来源的主要方式。随着土地流转的发展,我国对农村金融提出了更高的要求,迫切需要农村金融机构进行制度改革,以满足土地规模化经营对资金的大量和专门需求。而以土地承包经营权抵押为核心的农村土地金融制度的改革将是土地流转发展的重大突破,对促进农村土地流转具有重要的作用。

改革的目标有3点:一是通过农村土地使用权抵押,使土地经营者从金融机构取得中长期信贷资金投入,实现农业可持续发展;二是通过土地的资本化和农村土地使用权与金融的内在结合,使土地财产权益得到最大化的实现;三是通过农村土地金融制度内生机制的高效运作,自主实现农村的城镇化和促进城乡一体化。

4.2 制度改革实施

4.2.1 赋予农民土地承包权完整的物权性质,奠定农地金融制度的产权基础

在我国农村土地制度改革的历史上,土地承包经营权最初并非物权,而是经历了一个从劳动义务到合同债权,再从合同债权到用益物权的性质演变过程。2007年3月16日,全国人民代表大会以绝对多数票通过了《中华人民共和国物权法》。新制定的《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权确立为一种用益物权。

新制定的《中华人民共和国物权法》在以下几个方面对土地承包经营权进行了规定。第一,将土地承包经营权放在了用益物权编里,明确了土地承包经营权的用益物权性质。第二,将土地承包经营权的主体界定为“土地承包经营权人”,从而区别于《中华人民共和国农村土地承包法》中的“承包方”,做到了概念的严谨性。第三,对土地承包经营权的期限作了突破性的规定,为农民的土地承包经营权的永久性创造了法律空间。第四,明确了设立土地承包经营权的原因行为,即“土地承包经营权合同”,以区别于《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的一般意义上的“承包合同”。

但实际上,农民拥有的土地承包经营权不具有完整的物权性质,表现在不享有对土地承包经营权的直接支配和排他的权利,比如不能自主地处置其土地承包经营权,包括以土地承包经营权为抵押进行投资、融资等,这显然不能适应我国农村经济发展的实际要求,更是对农户土地承包权的一种不合理的法律束缚。因此,按照农村土地家庭承包权长久不变的期限,重新确定农民家庭的地权,并由国家权威机构登记发证,形成长久不变、确实有效的凭证。这是农村土地抵押、担保的先决条件。如果不能登记发证,农村土地承包经营权能抵押、担保就是一句空话。

4.2.2 创设土地承包经营权抵押立法制度,为农地金融制度提供法律保障

土地不仅是一种重要的生产资料,而且是不可再生的稀缺资源和重要的财产,土地权利因此成为各国法典中物权制度的核心。但已颁布的《中华人民共和国物权法》相对于十几年前颁布实施的《中华人民共和国担保法》并没有突破,不但没写明土地承包经营权的可设抵押权,而且仍然原则上对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权禁止抵押,只提出“但法律规定可以抵押的除外”。

目前,一些地方政府制定的农村土地承包经营权抵押融资管理办法,因其权威性不够,要么金融机构不认可,要么农民不信任。应制定全国统一的农村土地金融法律及办事规程,并完善农村土地金融机构的货币供应体系和监管体系。定期提供不同区域、不同类别土地(住宅)的租金信息,形成有序的土地金融市场。设置农村土地抵押银行,要适应“村级土地市场”(村级市场包括与本村人的交易,也包括与邻村人的交易。区别于“城镇土地市场”,一般应以乡镇为区域设置,以有利农民就近经营、交易和监管)的需要。

4.2.3 政府积极参与和支持,为农地金融制度提供服务保障

首先,政府和有关金融部门对农地金融机构直接提供大量贴息贷款,或政府直接创办土地金融机构开展农地金融业务,或购买土地金融机构的股份支持其发展;其次,积极引导农户组织和参与土地金融信用合作社,实行农民互助、政府支持、民主参与、共同管理,保证土地金融信用合作社的健康发展;再次,实施损失补偿、特殊准备金、救济金等优惠政策,发行土地债券筹集信贷资金,扶持土地金融事业;最后,在机构设置和业务经营等方面加以引导,提供方便,在法律和有关制度安排上加大创新力度,推动农地金融制度建设的试点工作,同时加快配套建设,积极推动建立适合我国国情的农地金融制度。

4.2.4 加强农村土地金融制度的理论研究和常识普及

此前,关于农村土地抵押、担保的种种疑虑和争论,都是由于理论空疏、常识不及造成,加强这方面的理论研究和常识普及,对于解决疑虑和争论会起到相当大的作用。

参考文献

[1]中华人民共和国农业部.2007中国农业发展报告[M].北京:中国农业出版社,2008.

[2]李静,韩斌.中国农村市场化研究报告[M].北京:东方出版社,2011.

[3]丁关良.童日晖.农村土地承包经营权流转制度立法研究[M].北京:中国农业出版社,2009.

[4]蒋月.农村土地承包法实施研究[M].北京:法律出版社,2006.

[5]张合林,郝寿义.城乡统一土地市场制度创新及政策建议[J].中国软科学,2007(2).

农村土地金融制度改革 篇2

2013年底以来最受市场关注的涉农问题“土地制度改革”上，2014年一号文件中提出的有关政策细节更趋明确。农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。需要注意的是，此次文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

2014年1月9日，山东省农村工作会议在济南召开,深入学习贯彻中央农村工作会议精神,研究部署当前和今后一个时期全省农业农村工作。姜异康要求,要认真贯彻落实中央关于全面深化农村改革的战略部署,以改革创新精神推动农业农村工作。深化农村土地制度改革,胆子要大,步子要稳,对看准的事情,大胆向前推进；对一时拿不准的事情,先行先试,取得经验后再推开。

【标准表述】

[专家观点]

农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。

——中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文

一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。”

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

文件提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

文件多次提出推动修订相关法律法规。当务之急，包括修改农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

[对策]

第一，完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，２０１５年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

第二，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。

第三，完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

第四，加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

山东省专题：探索农民财产性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景链接】

“财产性收入”，一般是指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。它包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等；财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。“人均可支配收入”，包括工资性收入（工资等）、转移性收入（养老金等）、经营性收入（商业买卖收入等）和财产性收入。在农民人均纯收入构成中，工资性收入和家庭经营收入是农民收入的主要来源。农民财产性收入主要以土地出让、储蓄利息为主，所占比例低。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民

住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。《决定》为农村深化改革描绘了蓝图、指明了方向，为盘活农村土地资源、农民增收出实招。

2013年12月23日，中央农村工作会议在北京举行，习近平主席在会议中强调，中国要富，农民必须富。通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。要加快推进农业现代化，以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，努力让广大农民群众过上更好的日子。

【标准表述】

[权威论述]

各地区、各部门要因地制宜、创新思路，抓农业的劲头不能松，抓粮食等主要农产品生产的力度不能减，抓农业改革创新的步伐不能停，保障有效供给，着力防控通胀，促进农民增收，为经济发展和民生改善提供支撑。

——李克强

下一步农业部将立足职能，广辟农民增收渠道，重点挖掘农民增收潜力，增值、增效、增渠道。一是发展优势特色产业，增加农业经营收益；二是发展农产品加工业和休闲农业，培育农民收入新的增长点；三是积极推进乡镇企业转型升级和农民创业，促进农村二三产业持续健康发展，创造条件增加农民财产性收入和转移性收入。

——农业部部长 韩长斌

[当前农民财产性收入的现状分析]

财产性收入不是直接劳动所得，而是居民家庭通过私人财产获得的增值收益。对于我国农民来说，虽然大多数还属于低收入群体，但是他们还是拥有一定量的财产，这些财产包括集体土地的使用权、宅基地使用权以及房屋产权、现金结余等。因此农民的财产性收入一般包括土地被征用、土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿；民房的出租、出售和拆迁补偿而取得的相应收益；以及农民资金通过储蓄、民间借贷及购买股票、证券、债券等而取得的相应资金收益。由于农民可支配的资产限制、东西部经济发展的差距以及相应政策法规的不完善等原因，农民财产性收入的地区差距很大，财产性收入在农民总收入中居于次要地位，起着补充性的作用。因此，现阶段我国农民的财产性收入仍然无法成为农民收入的主要组成部分，但它可以成为农民收入的重要补充，发达地区农民的财产性收入甚至成为收入增长的一大亮点。

[当前政策存在的制度问题]

首先，对于宅基地使用权的严格规定限制了农民获得更多的房产收益。农民能够从农村房屋中实现的财产性收入主要是房屋出租所获得的租金，而其中最大的财产性收入，即从房屋所有权的流转和宅基地使用权的出让中获得的收入还不能够实现。因为按照我国现行法律中有关农民宅基地的规定，农民不能享有宅基地的所有权，这就影响到其对房屋的所有权的行使。农民只能对其建筑物或其他附着物享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要最核心的处置权。在这种情况下，农民对于自己房屋的财产收益，只能用于出租，而不能通过房屋所有权流转实现更大的效益，农民售房的财产性收入将无从行使。同时村集体利用集体土地开发建设的“小产权房”，也因此处于“灰色地带”，所以农民在这个方面的财产性收入，即应该得到的分红也化为了泡影。

其次，集体土地产权不明晰造成农民的土地收益有限。在我国，土地承包权本身被认为是一种财产权，因此农民土地的承包经营权本来可以成为农民获取财产性收入的一个重要来源，但是由于种种制度性原因，目前农民的土地承包经营权还很难充分流转起来，土地的规模效益难以发挥出来。虽然土地承包经营权流转已经在全国很多地方实行，但问题在于失去土地承包权的农民，其权益往往会受到侵害。这其中的主要原因是代表农民承包地所有权的是“村集体”，这种产权主体“虚化”的状况使得农民的土地承包经营权益容易受到少数“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、补偿过程中的不当侵占。集体所有权不明晰使得许多农民并没有意识到土地承包经营权是自己的一项财产权利。这一点正是现今农村土地集体所有制的根本性缺陷，如果不能克服这种制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新对于农民来说都是没有实在意义的。因此，要使农民真正从土地中获得更多财产性收益，达到土地经营使用权的资本化，必先“做实”农村集体产权主体。

[意义]

使农民拥有财产性收入具有重大的政治、经济和社会意义。一是让农民拥有财产性收入，是缩小城乡贫富差距，实现共同富裕目标的有效途径，是让农民从不同途径享受改革开放成果的体现。它有利于增强社会主义社会的凝聚力，彰显社会主义制度的优越性。二是有利于提高资源的配置效率。市场经济制度的优越性之一，体现在能够更有效地配置市场资源，提高资源的利用效率。当前，我国要继续发展生产力，增强综合国力，就需要调动一切生产要素的积极性，其基本途径之一就是通过市场化方式让城乡居民拥有的超过正常消费需求的财产转化为资本，服务于社会生产和生活。因此，不断“创造条件”，开辟增加农民财产性收入的渠道是调节收入分配、实现共同富裕的一项重要课题。

[措施]

拓宽农民增加财产性收入的渠道，加快农民的财富积累。

一要促进就业创业；强化保障帮扶；发展村级集体经济，提高农民整体收入水平。对有创业潜力和初始创业意愿的农民实施创业辅导和培训，提供创业补贴和创业服务。建立适度规模经营鼓励机制，鼓励农民将自己的农田依法自愿地流转给专业大户，包括家庭、专业合作社和其他新型种植主体。同时，对种植主体加大政策扶持，完善种粮大户的直接补贴政策。并加大奖励和扶持力度。

二要善土地流转；提高征用土地标准；赋予市场主体地位，增加基于土地的财产性收入。要在坚持土地公有制及公有产权的性质不变的基础下积极推动土地要素资本产权制度改革，进行产权公有制新的实现形式的探索，大胆推行股份合作制经营模式，建立统一、规范、公平的要素产权交易流转市场，充分发挥土地的增值保值作用。

三要深化农村产权制度改革，落实农民的财产权利，重点是落实好土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权等权利；大力倡导农村集体产权股份制改革，把农村集体产权量化到户、到人，使农民可以按股权来分享集体经营的收益。加大探索农民以土地、劳动力等形式入股，推进农村股份合作社改革；发展土地股份合作社；因地制宜推进各类富民合作社，增加股份的财产性收入。开展农村土地折资入股试点，增加农民分红等资产性收益；以土地承包经营权、林权、宅基地使用权入股设立农民专业合作社，提高土地利用效率和产出效率。

四要推进农村金融体制改革发展，不断增强农村金融服务能力；规范开展农民财产抵押，解决融资难题；着力加快农村金融产品和服务方式创新；着力增强农民投资理财观念，增加资金的财产性收入。

略论农村土地制度改革 篇3

建国以来，围绕土地、劳动力等生产要素的优化配置，以及提高土地利用率和生产率，我国农村土地制度进行了三次重大改革：1950年，我国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，彻底消灭地主土地所有制, 实行了农民土地所有制，使农民了获得了土地的所有权和经营权。之后从1953年开始将土地农民私有制改革为集体所有、集体统一经营使用的土地制度，实行农业合作化, 加强对农业的社会主义改造。直至从20世纪80年代初期开始，中国开始实行具有划时代意义的第三次农村土地制度改革，即实行家庭联产承包责任制。把集体所有、统一经营使用的农地转变为家庭所有，按人口采取包产到户，由农户自主经营。实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。

二、家庭联产承包责任制在特定阶段的优势

其主要表现在：第一，在坚持农地公有制前提下，实行农民自主经营，强化了农民和土地的亲和关系，在保证农村稳定的前提下实现了农地改革；第二, 由于农民自主经营,减少了不必要的劳动监督和组织等管理成本,农民完全按照“经济人”原则, 以自身利益最大化来安排农业生产和劳动；第三,“交够国家的,留够集体的,剩下就是自己的”,形成了对农民有效的经济激励：第四,农民还可以依据自身偏好,利用自有的生产要素自由发展多种副业,催生了多样化的农村经济组织, 促进了农村大发展。

三、家庭联产承包责任制在现阶段凸现的劣势

纵观历史，任何制度的存在都有一定的历史适应性和阶段性，因此家庭联产承包责任制虽然曾在特定时期内极大地促进了生产力的发展,但随着其效率的逐渐释放和社会进步,农村土地制度所存在的缺陷已成为我国农村经济发展的“瓶颈”，“三农”问题的根本所在。

1、农地资源凝固，农民“退出”机制缺乏

现行体制下，由于“按人配地，按户承包”的原则过分强调土地的平均分配以及对农地承包使用权流动的诸多限制，导致农地与农民的身份捆绑在一起，成为非可交易的商品。而与此同时，由于农业收入过低导致大量农民进城打工，而其承包地既不能退也不能转包，按人、按地缴纳的税费也必须照交不误，这使许多农民被迫“斡旋”于农、城两地，转业成本过高，严重挫伤了农民的生产积极性；此外, 离农进城的农民由于被排除在城市社会保障之外，又缺乏相应的农村社会保障机制，因此他们又将农地视为最后保障，使得农地实际上又承担着农村的社会保障功能，这也使农地难以按市场经济规则进行流转。

2、农地资源分割，生产方式和管理落后，无法达到规模经济

家庭联产承包责任制，为了使农户对耕地占有具有无差异性，要求做到在数量上平等的同时实现质量的平等，从而导致了土地的均分、细化及农户的分散经营。这种状态首先造成固定资产重复购置和低效率使用，延缓科学技术的推广和实施；且不便于使用机械，或使用机械的成本太高，使得生产方式落后，难以提高农业生产效率。其次，由于没有精细分工，农民成了通才，什么都会做却做得不精，阻碍了生产率的提高。第三，这种农地制度也不利于提高分布于农民中的异质人力资本的配置效率，从而不利于农业的分工与专业化以及生产技术的进步，不利于形成农业生产的规模经济和农业科技化。第四，小规模分散经营，势单力薄，面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列问题。随着市场化进程的加快，这种小生产状态将日益受到大市场的挑战。

3、市场化程度低，不适应市场经济的发展

由于生产观念落后，没有市场理念。家庭联产承包责任制下，土地的基本功能是保障功能，因此农户基本上以自产自销为主，俨然处于自然经济状态。此外，农民自身素质偏低、获取信息的渠道不畅以及针对农民的教育培训体系缺位，降低了市场信息的可获得性。农户忽视或无法准确获得市场信息，不能使土地产值最大化，制约了农民收入的增长。

4、农产品价值不高，农民增收难

在现行体制下，一方面由于农业结构的不合理，农户基本上是能种什么就种什么，自己需要什么就种什么，往往是一个地方什么都种，很大程度上存在着农业结构趋同化，导致“谷贱伤农”，并没有充分发挥各地的区位优势。另一方面，由于产品差异性小，现有市场上的农产品商标率低，更谈不上争创品牌，与国外农业产业化、品牌化差距甚远，加之农产品的对外贸易还存在着技术壁垒，现在的农户也很难从中获益。

5、农村税费不符合马克思地租理论

马克思级差地租理论认为：由于土地的优劣程度不同，从而导致农产品个别生产价格与社会生产价格存在差额，从而形成差额利润。因此，程度不同的土地缴纳有差别的地租。把土地作为一种生产要素，不同土地其要素价格也不同。然而现行体制下的农村税费却不符合上述理论。

四、实行以农地股份制为主体多种形式并存的建议

基于上述分析，我们发现家庭联产承包责任制已经不适应社会生产力发展的要求, 迫切需要进行新的土地制度创新。创新的目标在于构建一种既能促进农村劳动生产力不断发展，又能被农民所拥护的、适合中国国情的新型土地管理模式和经营组织形式，以解决好“三农”问题。因此我国农村土地制度改革必须坚持以下基本原则：

一是以人为本原则。社会主义国家，人民是国家的主人。我们的改革必须要得到广大人民群众的拥护和支持，不能是行政强制性的。

二是土地资源配置市场化原则。土地资源配置市场化是建立社会主义市场经济体制的理性选择，是解决农村家庭联产承包责任制深层次矛盾的必由之路，是与城市化和土地市场化相对接的系统工程，是农村城镇化与农村人口变迁的配套措施，是使农村隐性市场导向公开化和规范化的现实途径[1]。可以说土地资源配置市场化是农村土地制度改革的关键，也是土地制度改革的目的所在。

三是因地制宜原则。由于社会经济发展的不平衡，以及各地资源禀赋不同，农业、农村经济存在着明显的地域差异性和层次性。农村土地制度的改革必须采取因地制宜，混合多元化的模式，不能采取“一刀切”的模式。 经济较发达、农业发展较快的东部沿海地区农业土地制度改革的实践步伐可相对加快，但对于广大经济欠发达地区，土地制度改革的推进难度则相对较大。

四是土地可持续利用的原则。土地是人类赖以生存和发展最基本的资源，是构成地球生命最基本的要素，也是创造其它财富的主要源泉。土地利用既受自然条件的限制，也受社会、经济、技术条件的影响。土地资源作为一种稀缺性的资源，其数量上是有限的，质量也不是无限的，如过度利用，终将耗竭。要求土地使用者在土地利用方式的选择、土地制度改革的运作上均应以有利于保持和提高土地的生产能力、保持土地资源的内在潜力、保护耕地的数量和质量为行为准则，在追求土地经济效益的同时，兼顾土地利用的发展性、持续性、协调性和公平性。

基于上述的基本原则以及对现有体制的分析，我们提出建立以农地股份制为主体，联产承包、租赁经营为补充的多样化农村土地制度。

农地股份制，是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在此“三权分离”基础上，形成农民拥有土地资产的股权，集体掌握土地经营权，农业经济组织享有土地使用权的权利制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租赁制相结合的双层产权制度。实行农地股份制，可以克服现有体制的弊端，具有以下突出优势：组织形式企业化，生产理念市场化，生产技术科学化，生产过程标准化，劳动分工专业化，融资渠道多样化，投资规模扩大化，农业结构合理化，农业税赋科学化。

实现农地股份制的具体做法为：一是实施所有权主体与经营权主体的换位，即实现拥有所有权的集体和掌握经营权的农户换位，这是实行农地股份制的关键。通过股份制改造，一方面，将土地资产量化为股份，均等地分给每个农民，使农户成为土地所有者；另一方面，将置换出的农民对土地的经营权，交给集体，使其成为土地的经营者，负责土地的经营活动，进而形成了集体经营和农户所有的新双层产权制度。二是引进股份制的权力制衡机制。组建股东大会，建立董事会、监事会，然后再由董事会聘用“懂经营，会管理”的能人具体负责日常经营活动。三是改变经营方式，以市场为导向，以效益为目标，实现规模化经营。四是农户可以通过股息和分红的形式，每年分享土地经营收入。此外，还可实行联产承包、租赁经营等多种方式为补充，使得农地股份制能够顺利实施。

五、配套措施及制度保障

1、千方百计扩大就业，减轻改革阵痛。实行农地股份制，将使隐蔽失业公开化。为此，一方面要充分利用改革所带来的契机，不失时机增加就业；另一方面政府要对农业倾斜，加大对农村公共物品的投入，增加就业机会。

2、抓紧改革户籍制度。把农业户口和非农业户口严格区分开来，是造成目前城市化严重滞后于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因。

3、深化社会保障制度改革。扩大社会保障面，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的社会养老保险、医疗保险、失业保险等在内的社会保障体系，同等享受最低生活保障。

4、劳动就业制度改革。清除对农民工进城的歧视性政策，打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限，真正使农民工享受同等的劳动权益和就业机会。

5、财政与税收体制改革。全面取消农业税、农业特产税等涉农税收，采取对涉农企业征收企业所得税的形式；适当降低涉农企业所得税税率。政府加快对农村的财政支持，采取反哺农业。

农村土地金融制度改革 篇4

关键词：规模经营,金融产品,影响因素,需求分析

十八大以来，我国政府逐步推进新一轮农村土地制度改革，旨在通过农村土地经营权的流转，实现农业规模经营，提升农业生产效率，从而为现代农业的发展奠定物质基础。在现代农业发展体系中，“家庭农场、种粮大户、专业合作社”是当前粮食主产区最重要的农业生产载体，相比普通的农户，新型经营主体为扩大生产规模，必将面临更大的资金投入和市场风险，对于涉农金融产品的需求，比以往也更加强烈。尤其在大农业战略的引领下，区域内近二分之一的耕地要实现规模经营，资金需求不仅要支撑农村土地的流转集中，还要顾及后续的大机械生产，而东三省金融机构投放的涉农金融产品现状堪忧。例如农村小额“联保贷款”，一次性贷款不超10万元，且不能跨期使用；小麦、玉米、水稻等大宗作物的农业保险，保额低至100～300元/亩，无法抵充实际物化成本；农产品期货交易品种少，价格发现功能的利用不充分，期权市场至今仍为空白。因此，亟需针对区域内农业生产与经营的实际特点，对农村金融产品的现实需求进行分析，进而为农村金融产品的供给侧改革提供价值参考。

一、现代农业发展要求下的东三省农业生产与经营特点

黑吉辽三省作为国内商品粮主产区域，加快发展现代农业不仅是自身发展的内在需要，更是保障国家粮食安全的战略需要。“十二·五”以来，区域内粮食生产、农业机械、土地流转、经营主体等均实现了跨越式发展。2015年，东三省粮食播种面积2014.1万公顷，粮食总产量11973.5万吨，其中大宗农产品大豆、粳稻、玉米总产和单产均居全国前列。区域内黑土资源得天独厚，地势平坦集中连片，农业综合机械化水平分别高达94%（黑）、80%（吉）和75%（辽），机械化已成为区域现代农业生产的最主要方式。区域内新型农业经营主体进一步发展壮大，在工商部门注册的农民合作社达到18.1万个，种粮大户、家庭农场发展到24.9万个，带动农村土地规模经营面积近7000万亩，已成为区域现代农业的特色标志和农村经济的发展亮点。区域内农村土地制度不断创新，“三权分离”有序推进，土地流转速度加快，适度规模经营成果颇丰，规模经营面积达9000万亩以上。数据证明了发展东三省现代农业，新型农业经营主体不可或缺。十八大之后，各省陆续出台了多个扶持文件，刺激了农产品供给侧主力军———新型农业经营主体的茁壮成长、迅速发展。与此呼应，如今的东三省现代农业倒逼了各类主体对大量涉农资金的需要、对不同层次金融产品的渴求、对多样化金融服务的向往。

二、影响东三省农村金融产品需求的传统与现代农业因素

1．农业“三性”因素

农业受自然、价格、市场、产业、经济、生态、社会等因素影响，其生产与经营均呈现出“不确定性、弱质性和外部性”的特点，即所谓的农业“三性”。在上述因素的作用下，东三省与之呼应的、对农村金融产品需求也不同于其他区域。

(1）农业的不确定性，需要金融产品创新予以保障。首先，农业生产基本为露天作业，生产成果对自然灾害的敏感度高、避险能力弱，面临大灾风险概率远超其他产业。东三省地域跨度大、纬度高，四季气候差异明显，自然条件复杂，各类灾害频发，已成为制约农业生产的重要因素。其次，农产品作为人类生活的基本保障，其需求总量常年保持稳定，但受制于市场供求关系变化，农产品价格易产生波动。对于以农业生产作为最主要收入来源的农户，“谷贱伤农”屡见不鲜。例如，近年东三省大豆价格行情始终难有起色，原本已萎缩严重的产业更加雪上加霜，目标收购价虽已实施，但政策保护效果不明显，种植户信心受挫严重。第三是农户与龙头企业建立联接关系（如订单农业），可分享到农业产业化带来的收益，但由于信息不对称，普通农户难以拥有平等的参与地位，缺乏农产品定价话语权，加之，农户在农资定价方面完全失位，生产资料价格几乎连年上涨，甚至高于农产品生产价格上涨幅度，农户生产经营的主体利益被市场侵蚀、收入增速放慢将成必然（见表1）。

单位：%

数据来源：国家统计局。

(2）农业的弱质性，需要金融产品创新予以支持。首先，农业生产的投资大、成本高、周期长，资金的周转速度慢、流动性差、回报率低。东三省地处凉冷区，辖区内粮食作物均为一年一熟，农作物生长周期较南方省份长，单位耕作面积内农产品产出效率低、投资回报慢。因低温气候限制，区域内可种植作物种类偏少，主要集中在大豆、玉米、粳稻等粮油作物，农产品供给结构调整有限，进而制约农产品投资结构。例如，2015年黑龙江省粮食增产占国内增量50%以上，作为产粮第一大省的农业资金增量需求巨大，以1000亿～2000亿规模逐年上升，供给缺口在1300亿～2500亿之间。[1]另一方面，农业生产分散经营比例依然较大，各类新型经营主体结构不合理。据统计“两大平原”专业合作社中，种植业合作社占58.3%，其他环节合作社仅占18.8%。[2]此外，区域内从业人员数量大、产值总量却偏低。国民经济发展呈现“两强一弱格局”，农业发展势头良好，但产值仅为2659.6亿元，产业规模较小，仍处在三次产业最弱一端。

(3）农业的外部性，需要金融产品创新予以修正。东三省粮食除了供本辖区基本生活及加工利用外，大部分销往华东、华南、华北等地区，粮食外调量稳居第一，不仅保障了缺粮省份的食品安全，更为全国农副品加工提供了源源不断的初成品，有力地支撑了国民经济的健康发展。近年，在农村各项改革及金融深化的推动下，区域内主要农产品产量一直稳居全国前列，其中玉米已成为辖区内面积和产量增长最快的品种，而大豆则成为辖区内面积和产量萎缩最快的品种。从全国范围看，考虑供需关系、产品结构、市场价格、仓储压力等综合因素，国内玉米结构性过剩、大豆结构性短缺问题愈显突出，均已成为亟需调整的种植品种。因此，区域内农村金融产品的支持方向也须及时修正，以刺激农产品种植结构的优化，最终形成与市场需求相适应、与资源优势相匹配的农业生产布局。

2．传统农业因素

以耕作面积衡量，2016年东三省仍将有70%耕地是在传统农业（分散经营）模式下作业，其生产与经营主体大都为贫困和一般农户，他们对农村金融产品的需求大多以满足农业基本生产为主，例如对小额贷款的需求、对农作物保险的需求等。

数据来源：黑吉辽三省统计局。

(1）农户收入水平。如表2所示，东三省中小农户以经营性收入为主要经济来源（占比45%～70%，吉林相对较高），以传统种植业为主要生产结构（占比45%～50%，黑龙江尤其显著），农户收入水平直接决定自有资金的积累情况，进而决定其实现再生产或扩大再生产的可利用资金情况，同时也就约束着自身的信贷需求情况。更为金融机构看重的是，农户收入水平间接反映了其从事农业生产与经营的盈利能力，而盈利能力是农户获得信贷资源的前提。一方面收入水平高的农户，证明其从事农业的盈利能力强，资本投入可获得稳定回报，筹集和调度资金的能力好，出现财务风险的可能性小，从而获得信贷支持的可能性大；另一方面，收入水平不高的农户则与之相反，信贷需求相对大，但获取信贷支持相对难。

(2）小额信贷模式。中小农户信贷需求以小额贷款为主，表现形式为信用和保证贷款，额度一般在10万元以下，期限为240天以内，基本满足东三省传统农业生产与经营的需要。其中，农户需求的制约因素：一是信用模式。作为小额贷款的特点，1～3万元的贷款均采用信用贷款模式，基于农户在银行系统被认可的征信情况而放款，不需任何抵押和担保。二是保证模式。金融机构视农户参与涉农“金融链”情况而设计的贷款模式，如“农户+合作社”、“农户+行业协会”、“农户+自然人”、“五户联保”等，农户能否获取贷款及额度大小，取决于农户参与“金融链”的深度，以及“链上”相关组织、企业、自然人的认可程度。

(3）险种以及保费。农业生产与经营的高风险性、高成本性，必然导致对农业保险的巨大需求，但当农户收入不高且不稳定时，其对可参保的险种、补贴、保费等十分敏感。一是险种及补贴险种的影响。东三省部分农产品如甜菜、烟叶等未纳入种植业保险地方补贴范围，农户参保时个人承担费用较高；因耕作面积有限，中小农户为增加主营收入常选择种植谷类、药材等特色农产品，但区域内农保仍未实现“应保尽保”目标，农户需求得不到有效满足。二是保费个人承担比例及额度的影响。目前，区域内种植业主体险种为成本险，保额较低且不能自主选择提高保费，即不能同比例提升保额，保障作用有限，加之中小农户原本承保意识就不强，出险后的赔付额度较低，更加抑制了农险需求。

(4）农户自身素质。2014年，黑龙江省保险行业协会抽样调查显示，具有初中文化水平的农户为60.8%，具有高中文化水平的农户为28.3%，农户总体的文化水平不高。偏低的文化水平和匮乏的金融知识，使得农户对繁杂的手续、条款无从适应，无法跟上农村金融产品升级换代的步伐，更谈何对其他高级衍生品的利用。即使通过龙头企业、专业合作社、金融机构的帮助，部分中小农户可以实现与金融产品的对接，但仍然存在道德风险。此外，传统的农业生产模式传承了农村的圈层社会结构，部分农户依然热衷以亲情、友情为依托的民间借贷而排斥正规金融，此类贷款月息大都在1%以上，且由于缺乏监督极易出现风险。[3]

3．现代农业因素

现代农业以“规模化生产、合作化经营、产业化发展、社会化服务”为特征，其中规模化是一切的前提，是实现农业现代化的关键。东三省耕地资源丰富，开展规模化生产与经营独具优势，由此形成的新型经营主体（规模农户）除对基础性的信贷、农险产品需求旺盛外，对更高级的金融衍生品需求也必将产生。

(1）信贷期限额度。现代农业较之于传统农业，具有人力集约、技术密集、资本密集的产业特点，对信贷资金有着更高的要求，尤其关注期限和额度。一是对信贷额度要求大，与小额信贷相矛盾。现代农业经营主体依靠自有资金积累显然无法实现规模化目标，随着土地流转和规模经营面积的扩大，势必产生大量固定资产、非固定资产的投资需求，信贷类型由小额分散转向大额集中，资金用途由简单再生产转向扩大再生产。二是对信贷期限要求长，与短期贷款相矛盾。实现规模经营的前提是大面积耕地使用权的转入，而东三省农村土地流转的发包方常常要求承租方一次性预付2～3年土地租金，当期投入较大，期末收入甚至不足以偿还本金。加之，规模农户对市场价格敏感，农产品很难在当季全部销售，资金回收常常延期。

(2）抵押担保机制。为达到风险可控的目的，金融机构对大额信贷均会要求一定的抵押物以及相应的担保补偿。东三省农户可用于信贷抵押的对象包括农机具、房产、土地等不动产，可用于信贷担保的主要包括应收账款、社员股权、仓单存单、预期收益等动产。前者体系不成熟，后者应用又较少。目前，农村信贷抵押以承包土地的经营权最具价值和关注热点，同时也是规模农户拥有的最重要资产。区域内农村土地流转规模较大，截止2015年末已达9590万亩，其流转价格随市场变化而体现的商品性、流动性较为充分。但当土地作为资产进行抵押时，由于缺乏权威的评估机构及难以在市场中变现，其评估价格常被金融机构刻意压低，授信额度也随之降低。此外，规模农户获取信贷资源时，如果自身被附加有形或无形的担保要求，则必然加大信贷成本，进而抑制农户的金融需求。

(3）土地规模及机械化率。一是耕地面积大小和机械化覆盖率，直接关系到农户投入生产与经营的成本，在自有资金无法满足生产和再生产情况下，必然间接反映出农户对信贷资金需求的总量。二是当农户耕作面积达到规模化时，有利于大型农业机械的使用，有利于提高生产效率，有利于形成产业规模效应，农户就会获得规模效益，提升自身的收入水平和扩大再生产能力，相应地就会对信贷需求产生新变化。三是土地规模还决定了农户生产方式的差异（如对机械化的应用程度）、经营方式的差异（如对合作社的依赖程度）、市场谈判的差异（如对产品、资料价格的话语权）、农险目标的差异（如利于保险扩大覆盖面）等等。

(4）保额与实际物化成本。规模农户相较于中小农户，经营耕地面积更大、面临农业风险更多、生产成本总额更高，对农险一揽子产品的需求更为迫切。东三省农业保险的保障原则是以“补偿承保对象的物化成本为主，以保障农民恢复生产为出发点”，因此保费、保额均较低，标准尚可满足中小农户的基本需要，但对规模农户则明显不足。例如，2015年黑龙江省在种植业保险全覆盖的基础上，规模农户对保额更加关注，尤其是能否在各类风险发生时抵充实际物化成本，它关系到农户遇险后能否有足够资金进行下期生产，关系到现代农业能否在风险面前实现可持续经营，关系到农户对农险的潜在需求能否得到有效释放。

(5）期货品种及市场利用。一是东三省70%的农户对期货市场的利用仍停留在价格发现上，但国内农产品期货上市品种较少，区域内主要农产品谷类、薯类、甜菜等均未在国内期货市场上市，相关农产品价格风险缺少必要的转移场所和机会，无法充分而准确地反映整体市场价格信息，不能满足农产品生产与经营者对价格预期的需要，限制了期货市场功能的发挥。二是东三省农产品期货市场发育不成熟，作为早期国内期货市场交易较为活跃的地区，近年受公司数量、农户认知、交割仓库等因素制约，辖区内代理农产品的交易规模较小、交易费用偏高、交易热情锐减，加之部分期货品种如黄大豆2号交易不活跃，商品流动性不足，导致期货市场对特定农产品的价格形成机制不完善，从而对农户的生产行为、经营目标、金融需求等产生不确定影响。

三、新一轮土地制度改革下的东三省农村金融产品需求类型

1．贷款类金融产品

(1）信用贷款。农户小额信用贷款是以农户为贷款对象，涉农金融机构基于农户本人的信用，在核定的额度和期限内向农户发放的无需抵押或担保的贷款。贷款特点为“贷款额小、一次核定、总额控制、随用随贷、周转使用”，此类贷款以贷款门槛低、方式灵活为优势，在破解农户贷款难上发挥了重要作用。依托于中国人民银行颁布的《农村小额信用贷款管理办法》，各省政府均下发了关于“农村信用体系建设工作方案”的类似文件，区域内积极推动农村地区信用体系建设，以信息服务作为切入点，逐步扩大征信系统在农村地区的覆盖面。例如，截止2015年3月黑龙江省已征集入库389.6万农户信用档案，占农户总数的76.5%，已评定信用农户199.7万户，并对其中的187.1万农户发放贷款1695.3亿元。

(2）保证贷款。农户小额保证贷款是指保证人为借款人履行借款合同项下的债务向贷款行提供担保，当借款人不按借款合同的约定履行债务时，保证人按保证合同约定承担连带责任而发放的贷款。贷款特点为“个人申请、多户（主体）联保、责任连带、分期还款”，此类贷款采取互相保证的形式，有效解决了农户贷款抵押担保不足的问题。随着各类合作组织、服务组织、行业协会的不断涌现，为金融机构创新和发展保证贷款提供了有利条件。组织、协会成员之间不仅可以在生产、技术、经营、购销等方面开展合作服务，而且可以利用合作关系建立信用共同体，开展经济合作和互助担保，实现联合增信，共同募集生产资金，相互承担连带责任，提高主体融资能力。

(3）担保贷款。担保贷款主要是通过订单农业贷款的方式，打破传统小额信贷中信用、保证模式产生的资金瓶颈，由农产品收购企业提供担保，经农村金融机构向从事订单农业生产的农户发放的贷款。实现形式为“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+基地+专业合作组织+农户”等，贷款特点为“方式灵活、随借随还、风险较低、放贷有据、信用有度、担保有力”，此类贷款以“三位一体”为运行模式，即以“服务农村建设、服务农业经营、服务农民发展”为宗旨，以“政策性业务和商业性业务相结合”为原则，以“农产品收购企业担保、农户贷款、企业代扣农产品收购款还贷”为发放方式，以“从事订单农业生产的农户”为投放对象。

(4）抵押贷款。抵押贷款主要指土地承包经营权、宅基地使用权、生产设备所有权抵押贷款，原则上只要不违反法律、财产权益归属清晰、风险能够有效控制，上述不动产权利均可以试点用于贷款抵押。贷款特点为“针对性强、手续简便、额度较高、期限较长”，但“资产盘活不易、变现处置较难、操作不够规范”等问题，还需进一步探索。按照国家《关于开展农村“两权”抵押贷款试点的指导意见》、各省《农村土地经营权抵押贷款办法》等文件精神，此类贷款由农户、家庭农场、种粮大户、专业合作社等农业经营主体自愿申请，坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，突出支持农业适度规模经营，鼓励机构对规模经营主体发放贷款。

2．期货类金融产品

依据“凯恩斯持有成本理论”和“沃金仓储价格理论”，一旦期货价格偏离现货价格太高，理性的生产经营者会参与套期保值交易，投机者利用期货现货价差进行套利交易，二者的参与会使两个市场价格趋于一致。对农业生产与经营而言，期货市场的交易数量和价格波动，既是农户预测农产品现货市场趋势、安排生产、调整结构以及存储活动的引导信号，也是政府了解农产品现货市场预期、观察供给状况、需求状况以及价格走势的调节渠道。不同的农产品品种，其期货市场价格形成具有特定的机制，与其他农产品的价格形成路径差别较大，一般不可借鉴和推广。因此，农产品期货市场上市品种的多寡，直接关系到农户对市场功能利用的效果。目前，国内农产品期货市场已实现21个品种上市交易，其中涉及东三省的农产品期货交易主要为大豆、玉米、小麦、粳稻。自2013年以来，中央多次强调了发展农产品期货交易以服务“三农”的重要性，尤其是2016年1号文件中再次明确提出要“创设农产品期货品种”。因此，无论从市场、还是政策来看，规模经营主体都急迫期待国内农产品期货上市品种结构的进一步完备，从而使东北特色农产品的商品和金融双重属性，得以充分地体现在期货市场的各项功能中，深刻影响区域内农户对期货市场的应用，包括参与套利交易、获取价格信息、调整生产行为等。以农业发达国家美国为例，作为期货市场的发源地，已发展成全球上市农产品期货品种最多的国家（见表3）。

3．期权类金融产品

农产品期权作为期货交易的一种重要补充和风险规避工具，越来越得到各国的重视，不仅在美国等发达国家蓬勃发展，在印度等发展中国家也迅速兴起，农产品期权已成为商品期权中最主要的交易类别。再以美国为例，几乎所有成熟的农产品期货品种都有相应的期权交易，涉农金融产品的多层次市场体系十分完备。截至2011年，美国接近75%的农场主直接或间接利用农产品期权对相应品种的期货交易进行风险管理。[4]按照交易的方式不同，期权可分为美式和欧式，其中前者的市场交易较为活跃。美式期权分为看涨和看跌两类，其实质是给商品交易双方的权利与义务实现分开定价，使得权利的买方拥有在规定时间内选择是否执行期权的权利，而权利的卖方则必须履行合约的义务。在农产品期货交易中，市场价格波动较大、季节性强，农户担心价格下跌造成巨额损失，因此会通过买入看跌期权来锁定价格下跌造成的风险———农户作为期权买方，在农产品市场价格高于协议价格时，农民放弃执行期权，从事现货市场交易，以获得更多收益，其止损代价仅为向卖方支付的少量期权费；而当农产品市场价格低于协议价格时，农户则选择执行期权合约，通过合约向卖方转移部分风险，以保证收益稳定。从期权合约的设计来看，区别于期货市场对于农户在经营规模、资金实力、专业素养的高要求，期权交易门槛更低、避险方式更活、成本收益更佳。同时，相较于农业保险公司拥有垄断性的产品定价权，持有期权的农户则可根据风险偏好选择是否执行合约，经动态竞价而形成的产品价格，体现了供需双方的价值公平。总之，农产品期权具有的“低风险、高收益、市场化”特点，尤其适合渴望获得现代农业产业利润、但风险承受能力又较低的新型经营主体。

4．保险类金融产品

农业保险涵盖种植业、养殖业两大业务板块，前者约占全国农业保险总保费收入的四分之三。以2013年为例，东三省种植业保费收入总额高达434451.98万元，占全国的19.52%。[5]可见，无论从全局、还是区域来看，种植险均是农户需求的主力军。此外，全国种植险中粮食作物保费收入、赔款支出均占75%以上，成为单一最大险种。按照保险标的不同，目前区域内农户对农险产品的需求有四类。一是成本保险。即“农作物生长期生产成本保险”，以保障农作物的物质生产成本为目标，保障水平约等于农作物收入的30%，保障金额一般为300元～500元，实际操作时按照农作物实际损失程度的比例进行赔付，起赔点为成本损失的70%，成本保险属于种植险的主体险种。二是产量保险。以农作物产量损失作为保险标的，以农作物实际产量低于保险合同约定产量为赔付条件，赔付金额=约定产量-实际产量×约定价格，其中约定产量、价格一般以当地前五年同类农产品平均产量、价格进行划定，产量险保额远高于成本险保额，如中航安盟在陕西开办的玉米成本险保额为280元/亩，而产量险保额达840元/亩。三是收入保险。主要指农作物收入保险，保险对象为单一农户的单一农作物，保障因不可避免的巨灾或市场波动引起的农户收入降低，保险金额依农户选择的保障水平、历史产量和市场价格为基础确定，当实际收入低于保险金额时，农户可获得差额部分赔偿，但是产量、价格的单一变动未必会导致实际收入下降。四是天气指数保险。以天气指数为理赔依据，无需现场勘查和二次定损，理赔成本较低、速度较快，基本方法是把一个或多个气候条件对农作物的损害程度指数化，使每个指数都有对应的农作物产量损益，而保险合同以此指数为基础，当指数达到一定水平且对农产品造成一定损失时，投保人就可以获得相应赔偿。

参考文献

[1]董晓红.黑龙江省现代化大农业发展融资需求分析[J].对外经贸,2015,(02).

[2]黑龙江省农村财政研究会.黑龙江省发展多种新型农业经营主体的调研报告[J].农村财政与财务,2014,(04).

[3]王吉恒,吴蕴涛,于威.构建黑龙江省“两大平原”农业金融服务体系研究[J].学术交流,2014,(09).

[4]买毅.发展中国商品期权市场[J].中国金融,2014,(02).

农村土地制度改革和农村经济发展 篇5

摘要：农村土地制度的调整和改善，不仅仅关系到农民收入的增加，还牵涉到农村社会经济的发展。文章从这个角度出发，积极探析我国农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系，总结和归纳了目前农村土地制度改革存在的各种缺陷和不足，在此基础上提出了如何更加高效的处理农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系，保证农村经济朝着和谐，健康的方向不断发展。

关键词：农村土地制度改革 农村经济发展 社会主义新农村

农业的发展有赖于农村，农村的进步取决于农民，而农民经济收入的提高是由生产资料土地决定的。因此无论在何种时代，我们都要将农村土地制度的改革作为促进农村经济发展的重要途径，保证其符合农村社会发展需求，适应我国社会主义新农村建设的各项要求，以促进我国城乡经济的协调性发展。

一.农村土地制度改革与农村经济发展之间的关系

任何制度的形成都是以当时的社会环境为基础的，在一定时间内某一农村土地制度的确可以在促进农村经济发展方面起着重要作用，但是随着社会经济的发展，原本的农村土地制度会慢慢成为制约农村经济发展的瓶颈，此时就要采取措施进行调整和改善。因此，纵观我国农村土地制度改革历程，可以看到呈现出起伏不断的状态。具体来讲，可以从以下几个方面入手：

其一，新中国初期的土地改革，使得农民获得了生产资料，百废待兴的背景下，农民积极参与到生产过程中去，使得农村经济得到全面的恢复，从这个角度来讲，此时期的土地改革不仅仅实现了农村经济的复苏，还在一定程度上起到了巩固我国新生政权的作用。其二，合作化土地改革时期，国家以引导的方式去将私有土地转变为集体所有制，此时的合作化土地改革制度的形成，为国家工业化和城市化的发展做出了重大的贡献。但是随着农村社会生产力的提高，这样的农村土地制度慢慢展现出各种的问题和缺陷，越来越难以与农村生产力发展相适应，导致后期我国农村经济出现崩溃的局面。其三，在集体化所有制度严重影响农村社会经济发展的背景下，我国土地制度转向了土地家庭承包责任制，实现了以家庭承包经营为基础，将原本的群众集体所有的团队转变为土地承包，实现统分结合的双层经营机制。此农村土地制度的改革，不仅仅激发了农民的生产积极性，还使得农村社会生产力得以解放，此时期我国农业增产，农民增收的幅度很大，农村经济得以全面发展。其四，在我国市场经济不断深入发展的过程中，以

家庭承包方式的土地管理制度慢慢展现出很多方面的缺陷，如劳动力转移，土地资源利用率低等问题，使得土地家庭承包责任制难以跟上农村经济发展的形式。此时，农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不仅仅有利于实现农业规模化发展，避免了土地资源利用率不断下降的问题，还使得农村土地，之间，技术，信息，人才等生产因素得以优化配置，在新时期背景下慢慢成为实现农业产业结构调整，促进农村劳动力转移的有效途径。

二.目前农村土地制度改革存在的问题和缺陷

2.1农村土地细碎化经营制约了生产力的全面发展

以家庭联产承包责任制度为基础的农村土地制度改革，改变了我国农村土地制度的所有权，从集体所有，集体统一经营到集体所用，农户家庭承包经营的转变，的确在我国农业生产发展，农民收入增加等方面起着重要作用，但是其使得农村土地资源呈现出细碎化的特点，在很多方面制约了我国农业现代化的发展。具体表现在以下几个方面：其一，使得我国农业机械化推广受阻，现代化的管理方式和技术的适用难度不断增加；其二，更多的农户会选择内部兼营的方式，使得对于土地的投入呈现出不平衡的特点；其三，难以形成农业的规模化效应，以此也难以形成健全的大市场，使得农村商品市场的发育程度严重受阻。

2.2农村土地产权混乱状态限制了土地投资积极性

依据我国现行的宪法和土地法，农村土地所有权归属于农村经济体经济组织，土地制度中的承包关系属于经济范畴，也就是说集体这个概念比较模糊，很多情况下其权利和义务是难以对应起来的。在实际的实践过程中，我国法律并没有针对于土地管理和监督的程序和形式进行界定，具体可操行的安排措施不足，由此给予我国土地投入资本积累体制的形成造成了极大的负面影响。

2.3农村土地管理效果不佳导致我国耕地面积锐减

对于农村土地的管理，我国目前执行的是条块结合，以块为主的管理模式，一般情况下，县级政府是土地管理的主体，并且在此基础上形成各级土地管理部门土地管理体系，其中土地管理部门受制于同级党委政府领导，需要对于同级别的人民政府承担责任。虽然各级土地管理部门在此方面做出很多的努力，也取得了一定的成绩，但是我国土地资源利用率下降，耕地面积不断减少也是不争的事实。深究其原因在于制度制约体系不合理，国土管理部门监督权力虚置，国土政

策执行不严格。

2.4农村土地征用制度违背了保护农民利益的原则

在城市化不断发展的过程中，农民利益被不断牺牲，不仅仅造成严重的不公平现象，还不利于社会的和谐发展。具体来讲，其主要表现在：其一，征地补偿缺乏市场机制，难以站在市场的角度上去审视农村土地的价值，很多情况下给予农民的补偿不合理，造成农民失去生产资料，极大的损坏了农民的利益。其二，土地征收利益分配严重不均匀，多数情况下在土地资源增值收益结构中，农民往往只是占据了其中的最小的一部分。其三，土地征用过程中，难以坚持公平，公正，自愿的原则，发生了很多强行征地的案例，严重影响到社会的安定团结。

三.如何处理好农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系

3.1建立健全农村土地产权体系

建立健全农村土地产权体系，是指建立农村土地所有权归国家，使用权归农民的土地产权体系，这不仅仅符合目前土地管理体制的要求，还为实现土地的统一化管理和控制打下了坚实的基础。具体来讲，我们可以做好以下几方面的工作：其一，稳定农户土地承包权，充分发挥土地资源在社会保障方面的作用，以实现农村社会的稳定发展；其二，健全关于土地产权关系的法律法规，明确农民，国家，地方政府，土地管理部门的权利和义务，保证土地保护和管理工作有法可依；其三，积极采取措施，促进我国农业规模化发展，使得我国农村经济朝着更加健康，科学，合理的方向不断发展。

3.2积极将市场纳入到土地制度中去

将市场观念纳入到土地制度改革过程中去，这不仅仅有利于农村城镇化的发展，还对于农村劳动力转移，农业发展速度提高等方面起着重要作用。具体来讲：其一，健全农村土地管理的法律法规体系，保证各方权利和义务的明确，为农村土地市场化运作打下坚实的法制基础；其二，健全农村土地使用权商品化价值评估，保证农村土地的出让，流转都符合市场化的标准，以保证切实的保护好农民的合法权益；其三，健全土地地户籍调查，土地信息和合同管理机制，实现对于农村土地资源的动态化管理。

3.3注重农村社会保障体系的健全

对于农民来讲，土地资源发挥着社会保障的作用，如果在农村土地制度创新的过程中，农民的生产资料被剥夺，将使得其生活面对着巨大的困难。为了避免

这样的问题的出现，我们应该积极采取措施实现农村社会保证制度的建立，形成，社会保障为基础，社会救济，合作医疗和商业保险为补充的社会保证体系。

四．结束语

综上所述，农村土地制度改革与农村经济发展息息相关，我们应该科学审视两者之间的关系，保证两者朝着健康，科学，合理，高效的方向不断发展，并慢慢成为建设社会主义新农村的重要途径。

参考文献：

农村土地金融制度改革 篇6

一、近年来中国农地产权金融服务的实践探索

改革开放后，中国“公有私营”的农村土地制度逐步确立，农村土地使用权日益放活，基于农地产权的现代金融服务开始孕育和发展。特别是党的十七届三中全会以来，监管部门积极推进农村金融抵押担保方式创新，各地围绕农地产权开展的金融创新不断涌现。

（一）基于土地承包经营权的融资服务实践

长期以来，土地承包经营权抵押一直受到严格的限制。2010年人民银行、银监会等部门决定在全国范围内探索开展农村土地承包经营权抵押贷款业务，开启了基于土地承包经营权的融资服务实践。主要有以下几种类型：

1. 直接抵押贷款实践。抵押人将自有或者第三方拥有的土地承包经营权直接抵押给金融机构进行贷款。2013年，在湖北襄阳、钟祥等地，农业银行湖北分行针对单户贷款额度不超过300万元的农村个人生产经营贷款业务，试点接受农村土地承包经营权抵押。此模式操作较为简单，中间环节少，融资成本较低。但在当前土地承包经营权抵押仍受法律限制的情况下，金融机构面临的风险较大。

2. 入股权抵押贷款实践。主要有三种形式：一是以农村土地承包经营权入股成立农村互助性合作经济组织，合作组织用聚集起来的土地使用权证作为抵押，向金融机构申请贷款；二是两个以上经营户以拥有的土地产权作为股权成立联营公司，公司以其股权作抵押申请贷款；三是合作组织成员或者公司股东以自身土地经营承包权形成的股权为抵押向金融机构申请贷款。山东枣庄自2008年开始探索第一种形式的土地使用权抵押贷款。目前，枣庄市已建立农村土地专业合作社1 600家，流转土地约70万亩，累计实现农村土地使用权证抵押贷款5亿元。

3. 反担保贷款实践。第三方担保机构为借款人向金融机构贷款提供担保，借款人以农村土地承包经营权向担保机构提供反担保。在实践中，提供担保的机构主要有三种：一是政府出资组建的担保中心；二是商业原则组建的担保公司；三是农村互助性合作经济组织。吉林、山西、四川等地2012年以来探索开展了土地流转收益保证贷款业务。农民将土地承包经营权转让给政府成立的物权融资公司，由物权公司提供担保，金融机构发放贷款给农民。如果贷款出现不良，物权公司将土地经营权另行发包，用转包费偿还银行贷款。目前，吉林省42个县（市）已经成立物权公司，22个地区已经开展这项业务，各金融机构总计放款7 000余笔，总额累计达3亿元。

4. 农地信托融资实践。在坚持土地所有权及承包经营权不变前提下，农村集体组织或者农户个人将一定期限的经营权，委托给信托公司进行经营管理。2013年安徽宿州埇桥区政府与中信信托合作，成立国内第一只土地流转信托计划——“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”，期限为12年。产品分为两个部分：第一部分是财产权信托，由当地农户将土地承包经营权交给中信信托，涉及流转土地5 400亩，由安徽帝元农业作为服务商提供服务；第二部分是资金信托，中信信托以土地经营权为基础发行金融产品为帝元农业进行融资，后者获得资金支付流转土地租金及项目建设及运营开支。流转土地农户将获得信托受益权。在信托计划存续期内，中信信托还计划发行适度规模的B类信托单位，以满足其对土地进行重新归集整理与开发资金需求。类似还有中信信托山东青州项目和北京信托无锡桃源村项目。

（二）基于集体经营性建设用地使用权的融资服务实践

近年来，随着沿海地区工业化的迅速发展和部分大城市周边城镇化的推进，部分地区在农村集体建设用地入市方面进行了探索，并在金融服务上开展了一系列创新。

1. 借助土地交易中心直接抵押的广东实践。广东省自2003年以来开始探索集体建设用地抵押融资业务。基本做法是：抵押贷款人以《集体土地使用证》以及地上建筑物合法产权证书为抵押，并经市、县国土资源管理部门登记后，直接向金融机构申请贷款；如果贷款不能按期偿还，金融机构可在市、县土地交易中心对集体土地使用权进行处置，或可申请市、县土地储备机构收购。当地农信社自2003年以来一直接受集体建设用地作为抵押物，中国银行和建设银行当地分行也在2006年试点开办了集体建设用地抵押贷款。

2. 基于“城乡建设用地增减挂钩”的成都和重庆实践。四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，2010年出台集体建设用地使用权抵押融资专项办法。其最大特点是基于“城乡建设用地增减挂钩”项目（即“拆院并院”），用于抵押的主要是实施土地综合整理取得的集体建设用地。以“郫县唐元镇青杨村灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点项目”为例，农业银行四川分行以青杨村土地整理项目后用于出让的357.1亩集体建设用地使用权为抵押，以节余的集体建设用地指标出让收入作为第一还款来源（郫县土地储备中心按照45万元/亩的价格进行收购），成功发放项目贷款1.25亿元。重庆市也进行了与成都市类似的探索，金融机构接受农村建设用地复垦形成的“地票”作为抵押物。目前，重庆市基于“地票交易”的集体建设用地融资余额已超过80亿元。

3. 集体建设用地经营收益权质押的北京实践。为破解集体建设用地抵押融资受限局面，北京市创新集体建设用地收益权质押方式。基本做法是：在项目建设初期，采取金融机构认可的第三方保证或质押担保方式；待固定资产建成产生租金收入后，在上述担保的基础上，以集体土地租金收入追加应收账款质押担保。如农业银行北京分行就是以这种方式对大兴区旧宫镇改造项目进行了支持：在集体土地前期拆迁安置阶段，引入政府、村级联营公司外的合作第三方，约定以承租方式从事项目后续建设、招商、经营管理等；以村集体联营公司为承贷主体，选择资质好、能认可的第三方担保公司为贷款提供连带保证责任担保，同时追加项目用地的收益权质押，并以项目建成后的租金收入作为还款来源。目前，农业银行北京分行已成功向北京大兴旧宫镇改造项目发放贷款2亿元。

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（三）基于农房所有权和宅基地使用权的融资服务实践

农村宅基地使用权承担着社会保障功能，是较为特殊的集体土地权利。现行法律明确，宅基地使用权不得抵押。因此，近年来出现的农村房屋所有权抵押融资实践中，宅基地使用权的处理是核心。

1. 宅基地使用权县域范围内流转的温州实践。2012年年底，温州市出台了《关于推进农房抵押贷款的实施办法》，允许农民以“房产证+集体土地使用证+村委会认可书”作抵押物申请贷款，贷款额度为房屋市场评估价60%～80%。若贷款出现违约，被抵押农房可以在县域内处置拍卖（依托温州市农村产权服务中心）。目前，温州已有13家银行业金融机构开展农房抵押贷款，贷款总额超过80亿元。

2. 变更宅基地土地权属性质的成都实践。成都市自2009年开展了农房抵押贷款试点，由市政府组建的国有担保公司，或者由各区（县）政府出资成立的政策性担保公司为农户贷款提供担保，农户以《房屋产权所有证》和《集体建设用地使用证》提供反担保，向成都农商行申请贷款，贷款金额不超过评估价值的60%。其主要创新和政策突破体现在：在设定抵押时，登记机构将拟抵押的农村房屋所涉及的宅基地使用权，变更为集体建设用地使用权。这就为一旦发生违约金融机构对抵押的房屋和宅基地进行处置提供了可能。

二、新一轮农地产权制度改革为“三农”金融服务带来的机遇与挑战

为进一步释放农村经济社会发展活力，党的十八届三中全会部署了新一轮农地产权制度改革。改革的核心是明确各类土地产权归属，突破原有制度对承包地经营权和农房的抵押担保和流转、城镇建设用地指标以及农地产权交易对象等方面的限制，有利于稳定经济交易预期、降低经济交易费用、激发经济交易潜力，促进农村经济发展方式的转变。这既对金融机构开展“三农”服务提供了难得的机遇，也带来了一系列的挑战。

（一）新一轮农地产权改革为“三农”金融服务带来的发展机遇

1. 农地产权交易流转蕴藏丰富金融需求。农地产权改革催生的农地产权交易市场，孕育着巨大的金融需求。一是产权交易服务的需求。初步测算，0.5亿亩左右的农村集体经营性建设用地如果实现同地同价，以平均每亩20万元计算，价值10万亿元；目前已经流转的3.8亿亩承包地，以亩均年租金800元计算，年租金价值3 000多亿元；2.55亿亩的宅基地，以每亩20万元计算，潜在总价值50万亿元。针对规模巨大的农地产权公开交易市场，金融机构可以提供包括交易组织、资金托管、资金汇划、代理支付、账户开立、短期融资等一系列的金融支持。二是土地整治、储备和土地经营融资需求。围绕农地产权交易，前期的土地整治、后期的土地专业服务和土地经营，将产生大量的融资需求。以宅基地整治金融需求为例，按照一半宅基地（1.28亿亩）进入整治市场、整治成本每亩18万元、20%的项目自有资金计算，融资需求将高达18万亿元。三是抵质押融资需求。随着改革的深入，以农地产权作为合格抵押担保方式的融资需求将进一步释放。以农地承包经营权抵押为例，按照15年抵押期、亩均价值800元/年、60%的抵押率测算，仅10%的承包土地（1.3亿亩）经营权的抵押市场就将超过9 000亿元。

2. 农村经济发展方式转变推动“三农”金融业务提质增量。农地产权改革将加快推动农村经济发展方式的转变，培育出更为优质的客户主体、更具成长性的细分行业，并优化经营模式。一是农业规模化产业化发展的金融需求。农地产权改革将进一步加快土地流转，为专业大户（家庭农场）等新型农业经营主体发展规模经营创造条件。到2014年年底，全国已有经营面积在50亩以上的专业大户318万户，家庭农场87.7万家，农民合作社128.9万家，龙头企业12万家。同时，农产品种养环节与储藏、初加工、流通及生产服务环节之间的联系更为紧密，形成稳定的产业链条。农业规模化产业化发展，为“三农”金融服务开拓了新的发展空间。二是农村二三产业转型升级的金融需求。农村集体经营性建设用地使用权改革，将衍生丰富的农村二三产业转型升级金融需求，包括特色资源整体开发，劳动密集型制造业产业转移，龙头企业供应链整合，新能源、新材料、环保产业等新兴产业发展以及以农村商品流通业、小城镇商贸服务业为重点的农村服务业等众多领域。以未来0.5亿亩集体经营性建设用地用于承载县域工业、每亩投资强度100万元计算，投资额将达50万亿元，金融需求达10万亿元。三是城镇化整合开发的金融需求。农地产权改革强化了农村城镇化的土地支撑、资金支撑和产业支撑，在新型农村社区建设、农村基础设施和公共事业建设、城镇功能区整体开发、“三旧”改造等领域孕育了丰富的金融需求。据测算，2014～2018年的小城镇基础设施投资年均约需4 900亿元，20%的资金由金融机构提供，则需要融资近千亿元。

3. 农地产权制度变革为金融创新提供了条件。农地产权制度变革将推动金融需求多元化，并有利于优化信用环境，改变风险和成本结构，为农村金融创新创造了良好条件。一是助力综合发展。农地产权改革蕴藏着多元金融服务需求，包括土地及其相关信贷的证券化；项目的投融资顾问服务、优质产业化龙头企业的脱媒化融资需求；城乡基础设施建设企业的脱媒化融资需求；县域个人、对公客户的投资理财、保险、支付结算等金融需求，这为农村金融机构开展综合金融服务提供了可能。二是形成平台服务。农地产权流转金融需求额度大、期限长、风险大，为推动农地产权流转，政府在补贴、设立担保公司、建立风险补偿基金等方面推出了一系列举措，这为金融机构通过构筑风险管理平台、信贷管理平台和业务拓展平台，开展平台型金融服务创新提供了条件。三是促进担保创新。承包地经营权、集体经营性建设用地、农房和宅基地使用权的抵押创新有助于金融机构扭转过去过度依赖房地产抵押、联保的格局。同时，依托农地产权流转建立起来的农村社区自治组织、涉农经济组织、政府性风险管理机构，又为农村金融机构完善担保机制设计提供了条件。四是改善风险控制。农地产权改革在深刻改变农村社会关系的同时，也在优化农村信用环境。随着农村经济转型升级的推进，农村金融风险由分散向集中转变。再加上风险补偿体系、担保体系以及担保创新的推进，有助于降低“三农”金融风险。

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（二）新一轮农地产权改革为“三农”金融服务提出了新的要求和挑战

1. 政策制度挑战。一是法律制度存在障碍。目前，根据《担保法》、《物权法》、《公司法》、《农村集体土地承包法》等法律相关条款：农村承包地经营权、宅基地使用权、农村房屋财产权都不能进行抵押担保；农村集体经营性建设用地使用权流转范围有限、不能单独设押。这些法律障碍都影响着“三农”金融服务的开展。二是配套制度不完善。目前，农村土地的集体所有权基本完成了确权，但宅基地使用权、农村土地承包经营权的确权登记颁证工作刚刚开始起步，产权归属尚未完全划清。同时，农地抵押登记系统、价值评估体系、担保体系都尚未全面建立，交易市场建设滞后，交易中介组织力量薄弱，处置变现难，都制约着“三农”金融服务创新。三是风险分担制度不健全。目前，以农地产权抵押贷款为对象的风险补偿基金体系尚未建立。即使起步较早、已经建立风险补偿体系的区域，由于风险补偿范围窄、条件要求高，补偿也难以及时、足额获得，影响了金融机构开展相关业务的积极性。

2. 产品服务创新挑战。一是贷款产品要素优化不足。虽然农房财产权、宅基地使用权、农村经营性集体建设用地使用权以及农村土地承包经营权抵押贷款产品已经在少数试点地区、少数机构推行，但额度偏低、期限不能匹配经营周期、还款方式不能适应客户现金流特征等问题普遍存在。二是多元化融资产品创新不足。目前，农地产权抵押创新主要应用于贷款中，而包括融资租赁、土地信托、土地资产证券化等产品几乎还是空白。同时，各类金融产品之间的整合还存在不足，不能完全适应新的金融需求。三是整体服务方案创新不足。农地产权流转及其衍生的金融机遇，需要金融机构积极整合各类社会组织、市场中介、优质龙头企业和其他金融机构，形成有效服务合力。同时，还需要金融机构提供综合解决方案，这对金融机构整合与整体服务设计能力提出了新的挑战。

3. 风险管理挑战。随着农地产权改革的推进，由此衍生的相关金融业务也面临着新型风险，这对金融机构创新风险管理提出了挑战。一是产业风险。随着农地产权改革的推进，农村产业集聚加快，农村产业结构调整加速，风险敞口和风险形式都在变化。二是抵押担保物管理风险。主要是土地流转纠纷、农地抵质押物权价值波动、农地产权抵押资产处置难等风险。三是风险管控机制挑战。随着经营重心的下沉、市场领域的拓展，商业银行需要进一步调整风险容忍度、增加风险评级敞口、完善呆坏账核销制度等，以适应风险管理的需要。

三、农地产权改革背景下“三农”金融服务政策制度体系的设计

农地产权改革背景下开展“三农”金融服务涉及面广、问题较多，应按照“政府引导、市场运作、协作共赢、控险发展”的理念，从国家和金融机构层面对相关政策制度进行整体设计。

（一）国家要加强对农地产权改革的金融政策设计

1. 修订相关法律法规。一是在农民土地承包经营权和宅基地使用权上，修订《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规中关于禁止农民土地承包经营权和宅基地使用权抵押的条文，制定“两权抵押”管理条例，从制度上对承包地、宅基地和农房抵押贷款的用途、期限和利率、抵押条件与比率、评估与登记程序、管理与处置等进行规范性设定。二是在农村集体建设用地使用权上，通过稳步推进流转和入市试点的探索实践，进一步完善城乡建设用地“增减挂钩”政策，制定农村集体建设用地入市管理条例，从保护农民权益的角度，规范集体建设用地的流转方式、用途、程序、交易规则、抵押融资和收益分配等事项。

2. 构建流转服务平台。一是建立确权平台。国家相关职能部门规范农地确权流程和权证文本，研发确权系统。省市政府相关部门做好指导落实，开展确权进度考核评价。县级政府相关部门加快确权颁证，做好档案信息和系统注册登记等基础工作。二是建立交易平台。建立村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系；建立农村土地价格管理制度和评估机制，明确农村土地等级划分标准，成立有权威、专业化、市场化的土地价值评估机构；建立合同备案登记、抵押登记、调解仲裁等配套机制；建立农地产权交易结算系统，保障资金结算安全、及时、便捷。三是建立处置平台。县级政府成立处置服务中心。坚持便利性原则，把不良债权细分为村、镇、县三级落实到相应处置责任主体。可接受商业性担保公司、银行抵押资产委托处置服务，解决抵押变现“最后一公里”问题。

3. 强化资源支撑机制。一是拓展信贷投放规模。人民银行每年为农地产权改革金融服务匹配专项信贷计划。二是拓展信贷资金来源。建立专项用于农地产权改革金融服务项下的支农再贷款（贴现）投放机制。支持银行业金融机构发行专项用于农地产权服务的金融债，开展基于农地产权抵押贷款的信贷资产证券化试点，对开办农地产权抵押融资业务的金融机构，实行差别化准备金政策。三是拓展财政资源支持。建立奖励、补贴（贴息）、税收优惠专项制度。

4. 健全风险缓释机制。一是建立农村土地流转风险保障金制度。由地方政府出资补助，租地企业按流转土地面积缴纳，财政、农经部门共同管理，主要用于补偿因租地企业违约或经营不善而损害的农民利益。二是以政府出资为主组建专项风险补偿基金。健全信贷损失补偿机制，在厘清风险成因和管理责任前提下，对贷款损失部分，给予一定比例的风险补偿。三是引入农业保险公司，拓展农业保险补贴。中央和地方财政加大保费补贴力度，向新型农业经营主体倾斜。建立巨灾风险制度，减弱农地产权抵押融资业务的巨灾风险。

（二）金融机构要创新农地产权改革金融服务的运作机制

1. 厘清业务发展定位。一是区域选择。重点支持四类区域优先发展，即国家已发文明确的农村土地承包经营权登记试点县（市、区）；已出台规范性文件或管理办法、构建了农村土地流转和抵押登记机制、土地承包经营权流转规模较大且运作较为成熟的地区；处于“七区二十三带”以及农业产业化、专业化、规模化、集约化发展较快的优势种养殖地区和集中连片种养殖地区；经济发展活跃、新型城镇化推进快、集体建设用地开发需求旺盛的大城市城乡接合部及近郊区。二是客户类别。重点支持基于林权和农村土地承包经营权流转的农业企业、专业合作社、家庭农场和专业大户等新型农业经营主体和农业产业化龙头企业、农业科技创新企业，择优支持基于农村集体经营性建设用地流转和开发的融资平台和平台类公司，以及新型城镇化开发公司。三是产权形式。重点发展基于林权和农村土地承包经营权改革方面的抵押担保业务，探索基于农村集体经营性建设用地入市改革的相关融资业务，审慎开展宅基地和农房的抵押担保业务。

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2. 建立实用便捷的信贷制度。一是准入门槛设计。在评级、授信、分类等三个基本准入门槛上，结合实际，综合考虑客户规模、偿债能力、还款来源、发展前景和增信机制等因素，优化信用等级、分类形态和授信额度等标准。二是业务授权设计。总行严格把关分行试点产品，实施产品授信额度限额管理，并适度下沉权限，在二级分行实现评级、授信、分类、用信、定价同层面审批。三是贷款期限设计。根据客户经营的品种和贷款用途等进行细分，如针对客户土地整理、沟渠道路建设等着眼长远的投资，可适度延长贷款年限到8～10年。在还款方式上，根据客户经营的形式和品种，合理设置还款方式。四是定价方式设计。视同国有出让土地及项下房产的相关定价标准确定利率定价、经济资本占用和抵押率，并根据客户情况和所在地金融竞争情况，设置调节系数，让客户感受到合理的实惠，让经营行获得合理的经济增加值。

3. 创新好用适用的金融产品。一是创新农村土地承包经营权直接抵押融资产品。对地方法规明晰、试点较为成熟地区，针对专业合作社、家庭农场和专业大户等规模经营主体，创新和推广农村土地承包经营权直接抵押融资产品。二是创新基于农村土地产权反担保的抵押融资产品。依托各地为推进农地产权改革和融资而成立的政府信用平台或担保平台，稳妥发展“土地承包经营权抵押+基金担保”、“土地承包经营权抵押+担保公司”、“土地承包经营权抵押+行业协会（合作社、基金）担保”等担保反担保融资类产品。三是创新基于农村集体建设用地入市改革的抵押融资产品。主要包括在地方政府已出台政策予以明确并获地方人大授权的地区，采取《集体土地使用权证》及地上建筑物所有权直接抵押的融资产品；基于城乡建设用地增减挂钩、以集体建设用地指标出让收入作为第一还款来源的抵押融资产品；基于集体建设用地开发项目未来收益权质押，且由第三方机构进行担保的融资产品；“三旧”（即旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造类信贷产品。

4. 构建有针对性的风险管控机制。一是积极稳妥推进试点。按照“试点先行”原则，兼顾土地产权类型、改革模式，兼顾东、中、西和东北地区，合理确定试点标准，选择相关分支行开展试点。适时做好试点评估，全面评价试点情况，根据评估结果对试点地区、业务等进行调整。二是高度关注政策风险。在国家相关法律法规未修改到位的情况下，农地抵押担保融资业务要选择国家试点区域及地方政府大力支持并明文出台相关政策的区域开展。要加强对全国农地抵押担保业务总体情况的跟踪研究，预判下一步政策方向，保持业务发展与国家改革政策方向相一致，避免出现政策性、系统性风险。三是明确操作标准。严格确权管理，抵押物必须具备相关权证，能够办理规范、有效、排他的抵押登记手续；严格价值评估，根据农村土地产权取得成本，综合市场交易价格、未来潜在收益等因素，合理评估抵押物价值；要确保处置无碍，通过选择具备成熟的农村土地产权交易市场地区，加强与政府、合作组织、担保公司合作等方式，确保作为抵押物的农村土地能够有效处置。四是加强贷后管理。加强对信贷资金运行的检测和管理，严密监测贷款资金流向，在具备条件的地区要实行信贷资金封闭管理。

作者系中国农业银行行长

本文转自《金融论坛》2015年7期

农村土地金融制度改革 篇7

一、土地流转与农村金融支持的相关性分析

(一) 从中国农地制度改革与金融支持的历程看两者的相关性。

中国农地制度变革与农村金融的制度安排看似沿着两条独立的主线推进的, 但两者又或多或少具有耦合效应。1978年后, 为支持家庭联产承包责任制的推广, 国家恢复建立了中国农业银行, 形成了以农业银行为主体、农村信用社为基层机构的农村金融体系, 同时以农村合作基金会为代表的非正规金融组织也蓬勃发展起来。农村金融的及时恢复和调整对稳定农村家庭经营起了重要的支持作用, 但是农村金融的保守性使其应有的作用没有充分发挥出来。到20世纪90年代初, 中共中央召开农村会议提出对原有耕地的承包期再延长30年不变。而到1997年, 我国农村基本形成了政策性金融、商业性金融和合作性金融“三足鼎立”的农村金融组织体系, 同时小额信贷的项目进行试点并逐步推广。但农村金融供给仍存在缺失, 也未出现专门支持农村土地制度变革的金融产品和服务。从20世纪90年代末开始, 农业银行开始大规模撤出农村地区, 农业政策性银行调整其经营范围, 农村信用社改革也积极探索新的发展道路。2003年3月《中华人民共和国土地承包法》赋予了农民对土地的转让权, 2007年出台的《物权法》强化对农民土地承包经营权的权利界定。农村金融的农业生产定位是催生土地转让的外在因素之一, 是土地转让从可能性变为现实性的重要条件。2007年3月9日全国首家农村资金互助社在吉林省犁鱼县闰家村正式挂牌营业, 以“放宽农村地区银行业金融机构准入”为契机, 正式启动了农村金融领域内以金融机构多元化为中心的新一轮制度变迁。同时, 农村土地流转也于2008年10月全面展开。农村金融与农村土地改革步伐的一致性决不是偶然的, 而是两者共荣共生的必然趋势。

(二) 从农村土地流转与农村金融的作用机理看两者的相关性。

1.农村土地流转与农村金融的正相关性。

农村土地流转与农村金融的制度安排两者相互促进、相互提升, 呈现出高度的正相关性 (见图1) 。在土地流转还没有正式得到政策支持前, 小范围和自发的流转并不会产生稳定的大规模的农业生产经营, 小额的农业贷款不足以成为农村金融服务改善的动力。随着土地流转规模的扩大并作为土地制度改革的一个新的方向辅之以政策的支持, 必然会带动农业生产的规模化经营, 促进农业生产效率的提高, 客观上也使农户的生产性融资需求随之扩大, 催生对大额贷款、农业保险、投资、票据、清算等新兴的农村金融服务需求。另一方面, 土地流转所带来的农业生产效益的持续提高也为农村金融业务的延伸开辟了一个新的阵地。土地规模经营带来的更高的土地产出率和劳动生产率, 为农村金融的盈利提供了新的可能和机会, 农村金融也会主动调整自身的业务结构, 创新金融产品, 积极进行制度创新, 为土地流转提供多样化的金融服务, 进一步促进土地流转速度加快。农村土地流转和农村金融制度安排就是在相互作用下共同达到了各自更高层次的目标, 实现了“双赢”。

2.农村土地流转与农村金融的协调发展。

内生金融发展理论认为, 经济发展的不同阶段和不同水平对金融服务的需求是不同的, 农村土地流转代表农村土地制度更高程度的安排, 旨在提高农民的收入, 当农民从土地流转中得到的收益不断增加, 而扩大生产规模又遭遇资金“瓶颈”时, 就会产生参与金融活动的强烈愿望, 以获得支持生产的资金供给。农村金融服务的价格主要是资金借贷的利率, 利率的变动是受到国家的调控, 不会出现较大幅度的波动, 农村金融的需求曲线会随着农民收入提高而向右移动, 从D1向D3方向变化 (见图2) , 农业效益和农民收入的增长也促进农村金融市场的活跃, 农村金融资源报酬率和农村金融创新能力的提高决定了农村金融的供给曲线也呈现向右移动的趋势, 从S1向S3方向变化, 农村金融的需求曲线与供给曲线的均衡点也会随之从均衡点A变化到代表更高金融需求量和供给量的均衡点C, 这正是表明农村土地流转与农村金融的协调发展 (见图2) , 这种协调发展可以通过农村金融市场的自发力量调节辅之以政府的必要调控而实现。

二、我国农村土地流转中金融制度的缺失

(一) 我国农村土地流转的现状。

我国土地流转出现于20世纪80年代初, 土地流转的规模总体上比较稳定。随着农村经济的发展和外出打工农民数量的增多, 土地流转越来越受到政府和农民的关注, 目前我国土地流转的供给与需求的规模与数量渐呈加快发展的趋势。据统计截至2007年末, 我国土地承包经营权流转总面积高达6, 372万亩, 比上年提高了14.8%, 占家庭承包耕地总面积5.2%。进入2008年来, 土地流转的速度更是引人注目, 数据显示截至2008年8月底, 土地承包经营权流转总面积达1.06亿亩, 比2007年增长66%, 占家庭承包总面积的8.7%, 比2007年提高了3.5%。我国土地流转的市场已经逐步形成, 土地流转的改革取得了一定的成果。但由于我国土地流转制度还欠完善, 土地产权不清, 农村社会保障体系不全等因素的影响, 目前我国土地流转仍存在着不少问题。第一, 土地流转的法律保障不健全。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定指出同一集体经济组织之间可以进行土地流转, 但非同一集体经济组织之间的土地流转则受到严格的限制, 这就造成了土地流转过程中需求与供给之间的缺口。第二, 土地流转的管理机制不完善。部分地方政府或集体经济组织不经农民同意将土地“贱卖”或未能按规定组织农民对其经营的土地进行登记和确认, 如上海部分农民表示在迪士尼的征地上地方政府带有强制色彩, 造成土地不能有效流转, 流转不规范, 流转纠纷多。第三, 土地流转形式单一。我国土地流转大部分集中在转包出租形式上, 2007年流转形式转包与出租占78%, 转让占8.3%;入股占3.8%;互换占4.5%;其他形式占5.4%。

(二) 农村金融制度的缺失。

1.土地承包经营权抵押的法律制度缺失。

我国《中华人民共和国担保法》规定, 农民土地承包经营权不能抵押。《土地承包法》明确规定, 农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地, 经发包方同意, 并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的, 才可以设立抵押, 但并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。除此之外, 《物权法》还规定除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外, 其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条进一步明确, “承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的, 应当认定无效”。即使《物权法》也有规定“法律规定可以抵押的除外”, 但是我国土地承包经营权抵押仍没有明确的法律保证。受制于法律上的不健全, 农村金融机构不愿意提供给农户抵押贷款, 当出现问题时, 农村金融机构无章可循, 土地经营权变现能力差, 可能造成巨大的损失。

2.土地承包经营权抵押的操作制度缺失。

土地承包经营权抵押不仅受到法律规定的限制, 而且还存在着实际操作的制度缺失。一是我国对土地承包经营权抵押还未形成完善的评估制度。首先评估的机构存在争议。目前我国农村土地承包经营权抵押的评估主要是由乡镇的司法所、经营站和土地管理所做出, 这些评估机构从事评估工作的资格受农民质疑。其次评估的标准难以设定。土地经营权是一种无形资产, 对农户来说那是他们的“命根子”, 具有重大价值, 而对于金融机构来说, 土地经营权则要结合其未来可能获得的收益来进行“定价”, 再加上我国这方面经验不足, 使评估标准还有待改善。最后评估的结果缺乏信服力。受我国产权制度方面的不足和抵押评估制度的不完善的影响, 土地经营权的评估有“暗箱操作”之嫌, 缺乏评估过程的透明性和规范性, 其结果很难令人信服。二是农业抵押贷款风险大。农业的经营受自然条件约束大, 虽然随着农业技术的推进, 情况有所缓解, 但“靠天吃饭”的本质特征并没有改变。同时农业是个“弱质产业”, 目前处于将要发展但未来发展前景还不清晰的境地。相对于其他产业来说, 农业收益不稳定, 历史上拖欠款情况较严重。考虑到农业抵押贷款的风险大, 农村金融机构惜贷现象严重。

3.政府管理制度缺失。

农业是国民经济的基础, 同时又是个弱质产业, 其特殊的双重性决定农业发展需要政府的支持与扶助。改革开放以来, 为了支持工业发展, 大量的“农业剩余”、农村劳动力、农业资源流向城市工业, 为我国经济体制转轨, 实现经济发展作出了重要贡献, 但同时也造成农村资金不足, 金融体系不健全。通过政府管理制度的改革, 逐步建立起正规金融和非正规金融并存的农村金融体系, 但政府管理制度改革是个渐进的过程, 还有完善的空间。目前农村金融仍是我国金融体系中最薄弱的环节, 突出表现为农业银行政企不分, 逐步撤并在农村的网点, 农村资金“流出”, 土地流转所需资金来源不足;农业发展银行主要职能转变为专门履行粮棉油收购资金封闭管理, 其在土地流转中的作用不大;农村信用社基本垄断了农村金融市场, 提高了土地流转的资金使用成本;非正规金融机构操作不规范, 存在较大的风险隐患。

4.金融机构业务拓展的制度缺失。

我国正规金融机构业务拓展的重点主要在城市和国有企业, 基于资金安全性、利益性等因素的考虑, 近年来农村正规金融网点逐渐被撤并。据湖南省永州市农村金融网点布局情况调查显示, 1999年全市人口479.3万人, 农村金融网点554个, 平均0.86万个村民拥有1个金融网点;截至2009年8月, 农村人口422万人, 农村金融网点427个, 平均0.99万个村民拥有1个金融网点。经过10年时间, 永州市农村金融网点减少达127个之多。而城区居民平均0.42个居民拥有1个金融网点, 是农村居民拥有数量的2.4倍。农村金融机构业务拓展的制度缺失造成农村金融市场的不发达, 无法满足新时期土地流转的需要, 一方面土地流转融资渠道单一, 基本只能从农村信用社获得贷款;融资产品单一, 主要是农户小额信用贷款、农户联保贷款和担保贷款, 一般为5万元以下的小额信用贷款;贷款利率高, 农村信用社贷款利率是基准利率的一倍多;贷款期限短, 多为一年以内的短期贷款。

三、土地流转中农村金融的制度创新

(一) 土地流转中农村金融的制度设想。

长期以来我国农民收入普遍不高, 收入中有七八成都用来日常消费, 农民剩余储蓄较少, 生产积累不足, 因此贷款就成了农村资金来源的主要方式。随着土地流转的发展, 我国对农村金融提出了更高的要求, 迫切需要农村金融机构进行制度创新, 以满足土地规模化经营对资金的大量和专门需求。而以土地承包经营权抵押为核心的农村土地金融制度的创新将是土地流转发展的重大突破, 对促进农村土地流转具有重要的作用。

1.制度内涵。

农村土地金融制度是以土地承包经营权抵押贷款为核心的、服务于“三农”, 特别是农村土地流转改革的一种新型农村金融制度。得益于这个制度, 当农户出现资金需求时, 可以用其土地承包经营权向农村金融机构抵押贷款, 获得较长期较高额的贷款。如果农户及时还清了贷款, 将积累他的信用额度, 可以获得下次抵押贷款的适当优惠;如果农户暂时不能偿还或还清贷款, 农村金融机构则会根据农户还款情况的不同给予不同期限的宽限期, 要是到期后农民仍不能还清贷款的话, 农村金融机构则可以依法对农户的土地承包经营权进行处置。

2.制度前景。

农民“贷款难”最重要的一个原因就是缺少抵押物, 土地承包经营权作为农户最大的资产, 允许土地承包经营权抵押贷款无疑将大大缓解农村中的贷款困境, 有力地提高农村土地流转的积极性和主动性, 推动土地流转市场的发展。一方面农村土地金融制度的运行必然对政府管理机制提出更高要求, 促进土地流转的规范性与有效性。另一方面土地流转市场的发展将推动土地流转形式的多样性和政府相关法律法规的完善性。土地流转是党中央、政府关于解决“三农”问题的一项重要决策, 在目前我国的发展中具有重要作用, 虽然土地流转改革已经取得一些喜人成果, 但土地流转市场并不活跃, 而农村土地金融制度就是刺激我国农村土地流转快速发展的一支“强心针”。

(二) 制度运行的模式。

农村土地金融制度是农村金融制度的一种创新, 因此我国有必要学习国内外相关方面的优秀经验, 结合我国的具体国情, 建立一套完整、有效的运行机制。

1.农村土地金融制度的纵向运行机制。

纵向运行机制, 主要表现在抵押贷款的程序上, 有效的运行机制必须有规范的运行程序来支持。土地承包经营权抵押贷款可按以下程序进行:第一, 确定土地经营权。当农户来申请土地承包经营权抵押贷款时, 审查其土地经营权是否由乡镇政府或集体经济组织确认登记过, 明确土地承包经营权的主体。第二, 评估土地价值。通过逐步完善的土地经营权抵押评估制度, 结合土地抵押年限、土地生产力水平现状、预期土地未来收益、土地经营风险等因素, 对农户土地价值作出评估。第三, 确定授信额度。通过渐趋健全的农民征信信息系统, 考虑土地价值、政策支持、自身计划等方面, 拟定授信额度。第四, 审批抵押贷款。实行审贷分离, 要求贷款额度一般不能超过土地经营权价值的七成, 期限主要为中短期, 利率比一般授信利率略低。审批通过后办理相关手续, 确认抵押贷款。第五, 跟踪贷款质量。放贷后重视抵押贷款方经营情况, 定期进行贷后检查与风险控制。

2.农村土地金融制度的横向运行机制。

横向运行机制主要以农村金融机构体系中农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄等组成部分之间相辅相成的运行机理为核心, 强调农村金融机构之间为农户提供土地承包经营权抵押贷款的相互竞争和共同促进。

(三) 制度运行的保障机制。

1.法律保障。

政府及有关部门有必要修订和完善《中华人民共和国担保法》、《土地承包法》、《物权法》等相关法律, 一方面明确土地承包经营权抵押贷款的范畴, 将农民土地承包经营权抵押合法化、规范化、制度化, 土地承包经营权抵押有法可依, 降低抵押贷款的风险。另一方面制定有利于土地承包经营权抵押的政策, 保障农民对土地经营权的合法、自由的支配处置权, 适当延长农民对土地承包经营的年限, 促进土地流转市场发展, 认真落实土地承包经营权的登记确认工作, 对农村金融机构提供土地承包经营权抵押贷款的给予税收优惠政策或补贴, 引导农村土地承包经营权抵押贷款的发展。

2.机制保障。

第一, 建立土地承包经营权评估的专业机构, 同时引进土地评估中介机构对土地经营权进行评估, 以立法形式赋予土地承包经营权评估机构合格的评估资质, 规范专业评估机构的运作。第二, 培养专业、高素质的土地承包经营权评估人才, 制定有效的评估机制, 借鉴其他国家土地价值评估的优秀经验, 建立健全土地承包经营权评估信息和农民征信等级信息系统, 设立科学、有效的土地承包经营权的评估标准。第三, 明确、落实农民对其土地承包经营权抵押评估过程和结果的知情权和监督权, 增加评估过程的透明性和公正性, 制定严格的评估的程序, 规范土地评估机构和评估人员的行为。第四, 建立专门的抵押保障机制, 商业性保险和政策性保险双管齐下, 为土地承包经营权抵押贷款提供专门的保险产品或服务;建立土地承包经营权担保基金, 由政府和集体经济组织共同提供基金来源。

3.管理保障。

第一, 给予农业银行在农村开展金融业务的政策优惠, 吸引农业银行“返乡”, 引导农业银行正确定位“市场”, 推进其改革进步。第二, 增加农业发展银行的政策性支持土地流转的职能, 提供专项资金用于土地流转, 为土地流转的资金需求提供优惠, 重视土地流转项目的进展, 跟踪体现农业流转信息等。第三, 加快建设小额、灵活的信贷组织, 培育良性的农村金融市场竞争机制, 继续发挥农村信用社在农村金融中的重要作用。第四, 支持非正式金融组织的建立, 通过利率市场化和宣传教育, 加强农村非正规金融的风险控制, 推进农村正规金融和非正规金融的有效结合, 刺激其“合力作用”的发挥。

摘要：农村土地流转制度是我国当前制度改革的重中之重, 而土地流转又与农村金融支持有一定的正相关性, 但农村金融制度却表现出土地承包经营权抵押的法律制度、土地承包经营权抵押的操作制度、政府管理制度、金融机构业务拓展的制度等制度缺失, 阻碍了农村土地流转市场的健康发展, 制约了土地流转效应的发挥。因此, 创新新型农村土地金融制度, 支持土地流转改革对我国具有重要的战略作用。

关键词：土地流转,农村金融制度,缺失,创新

参考文献

[1].王群琳.中国农村金融制度:缺陷与创新[M].北京:经济管理出版社, 2006, 11

[2].崔慧霞.土地流转中的农村金融效应分析[J].上海金融, 2009, 5

[3].祝健.中国农村金融体系重构研究[M].北京:社会科学文献出版社, 2008, 6

[4].肖艳霞.农村土地金融制度创新及政策建议[J].金融理论与实践.2007 (7) .38～40

农村土地金融制度改革 篇8

一、农村土地金融制度构建的前提条件

(一) 土地产权规范化与土地使用权流转的合法化

我国现行的农村土地产权制度, 将集体土地的所有权和经营权分开, 所有权归集体, 经营权归农民, 实行两权分离、统分结合的双层经营体制。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》, 该决定指出“必须加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全土地承包经营权流转市场, 按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。”产权明晰了, 土地使用权流转合法化了, 就能够借助金融市场, 以利率为杠杆, 通过对土地使用权的合理流动, 发挥土地的增值功能, 促进土地资源的合理配置。这为建立以农村土地作为抵押的金融制度创造了条件。

(二) 土地财产价值可计量化

我国农地融资制度是以土地使用权为抵押, 通过发行土地债券来筹集资金。因此, 抵押标的物产权权益的市场化, 从而形成明确的土地产权价格是土地抵押成立的前提条件。将各产权主体权益推向市场, 以货币形式来表示其价格, 这样, 土地财产价值就可明确计量。马克思的级差地租理论和西方经济学理论, 为土地价格的计量提供了理论指导, 那些已经建立了农地金融制度的发达国家及发展中国家, 也形成了一套比较完整的土地价格评估方法, 这就为农地金融制度的有效运行和评估提供了可借鉴的经验。

(三) 证券市场的发展和农民投资意识增强

土地证券化把非流动性土地财富变成可流动性的债券以融通资金, 即把固定在土地上“死”财富变成“活”财富, 增加了社会的流动性财富。并且, 为农地融资制度建设募集资金, 起了积极的作用。随着农村劳动力转移及农民收入的提高, 农民手中也积累了大量的财富。他们从原先的解决温饱问题, 观念开转变了, 更加注重理财, 投资意识增强, 投资理念也日趋理性化, 土地债券将成为证券市场新的投资亮点。土地资源的稀缺性、增值性、土地证券的高流动性 (政府或由土地银行担保) 以及国家对农业一贯性倾斜政策, 加之土地证券的投资主体多元化, 都将确定土地证券在证券市场的“硬通货”特征。因此, 证券市场的发展和农民投资意识增强, 对解决农地融资制度资金难题起了积极的作用, 有利于农地融资制度的生存与发展。

(四) 社会经济、法律环境优化

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》也指出, “以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度, 是党的农村政策的基石, 必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这些都为土地使用权的合理流动提供了法律基础, 为开展农地金融营造了法律环境。同时, 还有其他的法律支持, 如《担保法》等, 这些都是农地融资制度构建的法律基础。

二、农村土地金融制度构建的基本原则

(一) 坚持农地集体所有制原则

在我国建立土地融资制度, 并不意味着土地变为私有财产。土地用于贷款抵押品, 是在坚持社会主义集体所有制, 土地所有权与使用权发生分离的前提下, 通过农户对承包土地使用权的拥有及转让而实现抵押过程。因而, 我国土地抵押是农户土地使用权的抵押, 抵押工具是所承包土地的承包经营权证, 而不是土地所有权抵押。

(二) 坚持不得改变农地用途原则

“我国人口多, 人均耕地少, 耕地后备资源不足。这是我国国情的一个重要特点。因此, ‘十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地’, 是我国必须长期坚持的一项基本国策。我国农地融资制度的构建, 必须坚持不得改变农地用途原则。

(三) 坚持政府支持原则

农业的比较效益低决定了其贷款的利率特性。现有银行一般不会接受农村土地为贷款的抵押品。因而必须由政府应用有效的手段, 如特设农地金融机构贴息提供贷款, 建立土地银行、土地抵押信用合作社, 或者以利息补贴、损失补偿、特殊准备金等优惠政策来扶持农地融资。在当前农村金融体系中, 除了农业发展银行承担主要政策性业务外, 其他金融机构在商业化利益驱动下, 业务的方向已发生转移。因此, 在我国建立农地融资制度需要中央政府、地方政府资金和政策支持。

(四) 坚持自愿、合作原则

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》指出“按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。”可见, 土地承包经营权的流转必须建立在自愿的原则下, 而且, 合作制的建立也要求在自愿原则的基础上。

三、农村土地金融机构组织体系的构建

建立农地金融制度, 首先要解决的问题是构建一种什么样的组织体系。有效的组织体系是农户与资金有机结合的金融中介, 是保障农地金融制度高效运行的关键, 同时也是土地金融业务开展的前提和基础。

(一) 构建国家的土地银行

建立政策性土地金融机构:国家土地银行。从我国的实际来看也确实有必要建立土地银行。土地金融首先执行的是国家的土地政策, 政策性比较强。而商业银行在利益最大化的驱动下, 不可能承担政策性如此强的金融业务。否则, 不仅会影响商业银行的发展, 还会严重影响土地金融业务的开展。从国外发展土地金融的经验来看, 大多数国家都建立了政策性土地金融机构, 这些机构在发展土地金融业务上功不可没, 如美国的联邦土地银行、法国的土地信贷银行、韩国的土地金融公库等。国家应该由中国人民银行、国家土地管理局、农业部出面筹建土地银行。国家土地银行要接受中央银行的监管。国家土地银行是办理土地金融业务的最高管理机构。它的主要职能是:制定和组织实施国家土地金融政策方针;为其他土地金融机构提供资金、指导和其他便利;监督管理其他金融机构;审批土地使用权抵押申请, 为土地经营者提供长期低息贷款;发行或委托有关机构发行土地债券并负责还本付息等。

(二) 协助农民建立土地抵押贷款合作社

合作社组织向来是农地金融体系的基本组织, 如美国的联邦土地合作社、德国土地抵押信用合作社。这种合作组织在农地金融体系中有着重要的作用。首先, 它作为土地债券发行的信用保证, 使债券具有更强的流动性。在德国, 合作社直接负担债券的发行、付息及清偿责任, 债券也完全用合作社的名义发行, 任何一张债券的担保品, 都是合作社所收到社员抵押的全部土地, 而不是指明某特定的土地担保某张债券。这样是土地金融的流通范围得以扩大, 不受地域的限制, 而且, 这样也使债权人与债务人的关系由购券人与借款人之间的直接关系, 变为债权人 (购券人) 与合作社, 合作社与社员 (借款人) 之间的间接关系, 从而减少了借贷者之间的直接矛盾和冲突。其次, 我国农业生产的地域性及土地利用的分散性, 使农村土地金融业务操作起来相当复杂。农抵押品 (土地) 的考察测量, 分等评级估价, 贷款的发放与收回以及贷款用途的规定和管理, 手续复杂, 都要花费巨大的人力、物力、财力。因而让农民联合起来, 按合作的原则组成土地抵押组织, 使土地金融活动均通过基层组织与借款农民人发生联系, 基层组织是借款者自己的组织, 土地抵押的大部分基础工作都可以由基层组织完成, 并负责信用的管理和监督, 这样会减少土地抵押制度的费用, 提高制度效率。同时, 也可以减低借款人的道德风险。

四、农村土地金融制度的具体运作构想

在现阶段, 农村土地金融业务实际运行主要是通过农村信用合作社来实现。资金融通过程不外乎三个过程:资金的筹集、资金的使用和资金的回收。因此, 农村土地金融制度运行是通过资金的筹集、贷款的发放及贷款的回收这一个完整的业务过程来体现的。

(一) 资金的筹集

1、自有资金。

可以类似美国的做法, 由中央财政先注入一笔资金认股, 同时像社会发行股票, 允许机构、企业、居民参加认股, 但是只有政府及土地抵押贷款合作社所认购的股才有投票权。并且, 在合作社的组织章程上明确规定, 土地银行的正当合法股东, 应为各区农民所组织的土地抵押贷款合作社。等到合作社发展的一定的规模, 将中央政府、地方政府的股金给赎回, 是土地银行变成土地贷款合作社的上层联合机构。

2、发行土地债券。

发行土地债券是农地金融组织筹集资金的主要手段。发行土地债券将固定在土地上的资金重新流动起来, 进入流通领域, 以扩充社会资金的来源。债券面值的差别化和层次化, 可以适应购买者多层次的投资需求, 具有较大的选择空间, 债券以政府或土地银行所获得抵押的所有土地为担保, 安全可靠, 因此, 发行土地债券应成为农地使用权抵押贷款的最主要的资金来源。

3、向其他专业金融机构拆借资金。

向其他专业金融机构拆借资金, 主要是为了满足土地银行临时性的资金需求。可以作为土地银行一种短期资金来源, 要求央行进一步开发同业拆借市场, 让参加拆借市场更加主体多样化。

(二) 贷款的发放

当土地经营者需要借款时, 可向信用合作社递交申请书, 说明借款的用途及数额, 并附缴土地使用权证书, 以作借款的抵押。信用合作社会在收到这些申请书和契约后, 一面审核, 一面派人测量抵押土地, 估计价值, 并考察该地是否有其他纠纷, 倘若可以给予贷款, 则在申请书上签字保证, 然后将一切文件交土地银行。土地银行再经过一番审核后, 如觉得可以给予贷款, 就会收存申请书及抵押证件, 将贷款交合作社转交借款人。借款人与合作社订立贷款合同, 确定贷款的利率、期限和偿还办法。贷款利率应以低息为主, 要低于土地债券利息, 差额部分有国家财政补贴。借款人领款时, 将用借款的一定比例缴入信用社的股金, 信用社也用这笔股金购买土地银行的股票, 同时合作社将留用借款一定的比例作为手续费。

(三) 贷款的回收

由于土地投资的回收期较长, 贷款的期限应以中长期为主, 考虑到我国土地使用权的期限由农地承包期决定, 所以一般不得超过承包期限或批租期限。偿还的方式是在借款期内, 分期还本付息, 允许半年一次或一年一次, 由借款者交给信用合作社, 由后者转交给土地银行, 当借款本息全部还清后, 社员收回其所抵押的土地, 并且收回他在借款时所缴的股金。

摘要：农业是安天下、稳民心的战略产业, 没有农业现代化就没有国家现代化, 没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定, 没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。改革开发30年的时间里, 我国经济发展取得了举世瞩目的增长, 但是在非凡的成就下也潜藏着很大的危机, 比如城乡经济社会发展不平衡;农民持续增收难度加大;农村生产投入不足缺乏资金, 这些都严重制约了我国农业的发展。在此背景下, 文章选择农村土地金融制度构建思路与方案为题, 以土地使用权为抵押贷款和发行土地抵押债券, 解决农业生产资金问题, 推动农业和农村的发展。

关键词：农村土地,金融制度构建,思路与方案

参考文献

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[2]、李爱喜.农地金融制度构建与农村信用社业务拓展[J].农业经济问题, 2005 (5) .

[3]、李延敏等.国外农地金融制度的比较及启示[J].财经问题研究, 2005 (2) .

我国农村土地制度改革研究 篇9

(一) 农村土地产权制度

土地产权是指权利人在其权利存在的土地上, 为实现其利用土地的目的, 分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。农村土地产权制度的确立, 使土地产权的划分更为详细, 也更好的调整了法律关系。我国土地产权可以分为:土地所有权、土地用益物权和土地他项权利三大类。其中土地他项权利包括土地抵押权、土地承租权、土地租赁权、土地继承权、地役权等多项权利。 (1) 农村土地产权制度面临的现状就是权利主体不清、边界不明。农村现行的是家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 是在人民公社生产制度的基础上转变而来, 集体土地造成农地所有权主体不清和边界不明, 给经济的运行带来一系列的问题。

(二) 土地承包流转制度

土地流转可为责任田承包经营权流转、机动田承包经营权流转和四荒地承包经营权流转, 农村土地流转方式为:转包、出租、互换、转让、投股或参与股份合作等其他方式流转, 出租和转包是目前比较广为采用的方式, 相比其他的流转形式来说更加自由, 流转的对象也从村民与村民之间增加了村外企业等, 使流转的范围更加广泛。土地流转不仅充分利用了无暇顾及的耕地, 使之发挥价值作用, 又使四荒地也充分地被利用起来。

二、我国农村土地制度的缺陷

(一) 农村土地产权制度的缺陷

1. 土地产权界定不明确。

农村集体所有权的主体应为集体, 但是集体范围不够清晰。而根据《民法通则》来说农村集体土地所有权归农业集体经济组织, 但目前许多农业集体经济组织都已经不复存在了。有些村干部、基层政府等就随意处置土地, 归为己有。

2. 农村集体使用权受到限制。

为了保护耕地和粮食储备情况, 农村集体所有的土地不能直接用于村外开发建设, 这些对于耕地的保护管理是适当的。但是农村还有建设用地, 只能在农村用不能用于城市建设, 也必须先由政府征收这就值得商榷了。 (2)

3. 收益权的丧失。农民实际上还是没有收到土地增值的收益, 农民的权益事实上还是损失了, 没有得到保护。

(二) 土地承包流转制度的缺陷

我国土地承包流转制度的缺陷主要体现在:

1. 土地的流转行为欠缺一个合理有序的规范。

流转行为只有合理的规范, 才能够更好的维护农民的权益。不规范的行为多表现为农民认为转让繁琐麻烦或者意识浅薄, 经常自己私下流转多, 上报批准、备案的少;村民多知识贫乏, 习惯口头协议, 书面协议相对就少。不懂法律规定, 随意签订导致协议内容不明确, 不规范的多。镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理。

2. 土地征用弊端严重。

《宪法》第10条第3款和《土地管理法》第2条第4款, 都规定了土地征用的目的是建立在“公共利益”之上的。《土地管理法实施条例》第17条却规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴建社会公共事业, 需要征用集体所有土地的可予征用。”但是目前, 我国普遍有一个现象, 国有企业为了发展经济, 经常征用农村土地。征用补偿对于征用国有土地使用权的补偿标准没有规定。而近年来房地产开发有迅猛之势, 地价的成倍增长, 导致转让费用也出奇的高昂, 变相的损害了农民的权益。

三、我国农村土地制度的完善

(一) 完善所有权主体

要排除乡镇作为所有权主体的地位, 有利于使基层组织与国有土地之间的纽带隔离开, 应当把乡镇的土地归为国有, 他们没有必要拥有土地, 反而使土地所有权主体更加模糊。农村集体土地所有权由各村集体经济组织或村民小组作为所有者享有, 农民共同所有就要把集体土地分配给大家, 使每个农户都能按人口平均享有土地。要使农民都能得到土地, 需要有一个确切的代表, 这个代表是集所有意思表示为一体的, 代表农民集体意愿的。

(二) 组建必要的农民维权组织

有效的保护农民权益, 就必须要加强农民维权组织的建设, 这是有效维护农民利益的组织支撑。农民要在有关土地流转的各项“谈判”中节约交易成本, 减少信息不对称性, 改变自身被动接受的地位, 必须依靠农民组织化程度的提高。印度教授哈克认为:没有规范化的农民组织缺位的情况, 政府在解决农民问题时就缺乏压力和动力, 因而农村社会也无法真正享受到政府实施的各种社会福利措施。 (3) 我国可以用法律的形式监督规范选出相应的农民组织, 不仅可以在整体上提高自身素质, 而且可以更好地站在农民的立场上来维护农民的利益。

(三) 扩大土地权益范围

农民的土地权益应当是“基于土地所享有的”权益, 其不仅包括土地经济权益, 还包括农民以土地为基础的政治权益、社会权益、文化权益和生态权益等。 (4) 因此, 现代农村应当坚持以人为本, 在保护农民土地经济利益的同时, 也要多保障和实现其政治权益、社会权益、文化权益及生态权益, 更加使农民的权益充分而全面地成为现实。

摘要：随着我国经济不断的发展进步, 土地制度问题也接踵而来, 广泛引起重视。本文以《十八届三中全会》为方向分析其现状, 问题以及发展方向, 对其土地制度进行论述。土地制度改革要结合我国的实际国情, 又要把握好广大农民的根本利益为基点, 不断的完善其制度。

关键词：土地制度,缺陷,完善

注释

11陆红生.土地管理学总论[M].北京:中国农业出版社, 2011.

22 王燕霞.公务员立法探析[J].河北法学, 2014.

33 王建成, 宋华.给农民国民待遇[J].决策咨询, 2003 (10) .

我国农村土地制度改革路径探索 篇10

1.120世纪50年代初的农民土地所有制

新中国成立初期通过土地改革改, 消灭了封建地主土地所有制, 实行农民土地所有制, 农村土地制度发生了根本性变革, 真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是:土地所有权和经营权高度统一于农民, 农民既是土地的所有者, 又是土地的自主经营者;土地产权可以自由流动, 允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为;国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力, 激发了广大农民的生产积极性, 促进了农业生产的恢复和发展, 对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。

1.21953-1978年的农村土地集体所有制

1953年12月, 中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》, 农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中, 土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有, 但交由初级社集体共同使用。1956年春, 各地农村大力兴办高级社, 并带有强烈的政治竞赛色彩, “你追我赶, 争先恐后”, 成为空前高涨的“群众运动”。到1956年末, 全国农村基本实现了高级形式的合作化。高级社与初级社最根本的区别在于, 高级社把社员私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有, 建立了农村集体经济。1958年8月, 中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》, 随后两三个月内, 全国农村普遍实现了人民公社化, 至1958年11月初, 全国共有人民公社26572个, 参加的农户占农户总数的99.1%。国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动, 土地上的任何权利都不能转移、出租。

1.31979年以来的家庭承包责任制

1978年, 我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破, 一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制, 从包工、包产、联产到组, 发展到“包产到户”、“包干到户”, 最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度, 将土地承包给农户经营, 改变了农民与土地的关系, 使农民的利益与土地产出直接挂钩, 极大地调动了农民生产积极性。

现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性, 保持了农村社会的稳定, 有力地促进了农业和农村经济的发展, 但是作为一种制度创新, 家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革, 一些深层次的问题仍未解决, 因此不可能一劳永逸地解决农业生产中的全部问题。

2中国现行农村土地制度存在的问题

2.1土地集体所有制导致产权不清晰使农民权益受损

家庭承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离, 农村土地属于农民集体组织所有。农村土地产权主体模糊, 一方面, 法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权;另一方面, 农民集体是一个抽象的概念, 不符合产权主体的特征, 而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利。从土地承包经营权来看, 虽然现行法律明确规定, 土地承包期满后由原承包经营权人继续承包, 从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利, 但是法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等, 致使农民土地承包经营权不完整。

2.2不确定性导致农民对土地投入缺乏热情

土地使用权的期限性, 致使土地权利的激励功能未能充分地发挥, 由于农民的土地使用权没有长期化保证, 不管承包合同要求是15年还是30年不变, 都不是永久的使用权。由于土地同时担负着农村社会保障的功能, 因此实践中因人口变动而产生的对承包地的频繁调整也就难以避免, “三年一小调, 五年一大调”。致使土地承包期不稳定, 其经营权也处于不断的变更之中。另外一些基层政府和村级组织随意改变土地承包关系, 强迫流转侵犯了农民的承包经营权;有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营;有的借土地流转之名, 随意改变土地农业用途。而且政府正式权力和非正式权力对农村土地权益的这种经常性侵犯在农民的心理上留下了阴影。

所有这些不确定性, 使农民进行长期生产的积极性不高, 不能形成必要的土地投入激励机制。这样, 便产生了农户掠夺性利用地力的短期行为, 减少对土地的投资, 从而造成土地产出率下降。农业投资的缺乏也会造成农田基础设施建设 (如水利设施) 不足, 不利于提高土地肥力和生产力, 最终影响到农业可持续发展。

2.3承包经营权流转不顺畅制约了土地效能的发挥

现行法律虽然允许依法流转承包经营权, 但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权。另外土地产权不明确、周期性的调整造成的土地流转预期不稳定、集体组织在集体土地使用权的流转上谨小慎微, 政府在对集体土地使用权的流转上严格控制、农村社会保障缺失都限制了其流转。同时, 由于缺乏农村土地承包经营权交易市场, 难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格, 农民只能是较低价格的被动接受者, 宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权。这种状况制约了土地要素效能的发挥。

2.4征地引起的失地农民问题严峻

因征地引发的社会矛盾急剧上升。据统计, 在全国各地的土地上访案件中, 有70%以上是因征地引发的。

征地补偿制度标准偏低, 且各地多采用一次性货币补偿方式, 而不再提供就业岗位, 失地农民也从此失去了土地的收益分配权。失地农民在非农就业转移过程中, 大多数失地农民普遍存在着文化素质和劳动技能偏低, 很难找到新的就业机会。失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险, 基本生活没有了保障。同时, 失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。

而且在征地补偿中少报、截流、无偿占有农民征地款的现象十分严重, “暗箱操作”, “寻租”, 分配补偿款混乱, 土地浪费惊人, 政府与民争利, 赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为, 直接导致失地农民的权益受到极大的损害, 庞大的失地农民今后出路难以妥善安置。有专家认为:现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。

3我国农村土地制度改革的进一步探索

十七届三中全会中关于农村土地改革发展的决定中, 明确规定了:“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等5种形式流转土地承包经营权”, “赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包经营权要保持稳定和永久不变”, 借鉴林权的改革经验, 农村土地承包经营权由30年转为70年的承包期限, 为农村土地制度改革提供了政策支持和信息指导。

3.1建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度

进一步明确农村土地所有权主体, 科学界定农村土地集体所有权主体, 逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开, 简化农村土地集体所有权主体结构。适当拓展农村土地承包经营权的权能, 有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资人股。

3.2延长农户承包经营权年期

承包经营权期限过短不仅给承包经营权流转带来了负面影响, 还会使农民心存顾虑, 缺乏对土地的归属感。期限过短意味着期限到来时会面临新一轮的土地调整, 重新发包土地。因此, 会使农民感到土地始终不是自己的, 影响其对土地的长期投资。另外承包经营权期限越长, 土地权益流转的可能性就越大, 流转的安全性也会随之上升。因此, 应适当延长农户承包经营权年期。温家宝总理在十届全国人大记者招待会上回答记者提问时说:“农民对土地的生产经营自主权将长期不变, 也就是永远不变。”从中可以看出我国政府非常重视赋予农民长期稳定的土地承包经营权。

3.3建立健全的土地承包经营权流转市场

农村土地改革的关键是规范土地市场, 建立健全土地流转制度。参照我国目前各类产权交易市场的做法, 运用信息化的交易平台, 遵循依法、自愿、有偿的原则, 开展农村土地承包经营权交易市场试点, 逐步建立区域性和全国性的农村土地承包经营权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验, 取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度, 对举家转为非农业户口, 以及举家流人城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地, 由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家, 优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题, 剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策, 允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动, 从而推动城乡统筹发展。

3.4改进土地征用制度, 完善失地农民的就业和社会保障机制

对征地要区别公益性和非公益性的不同性质, 采取不同的用地方式。只有公益性项目才可以征地, 对于非公益性项目要使用集体土地的, 经土地行政主管部门审核后, 集体可将土地使用权出让, 但须与集体经济组织或农户办理手续。出让的方式可采取协议, 也可通过招标、拍卖等形式。

征地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法, 按集体土地所有权市场价格补偿, 以市场为基础, 将补偿价格参照当前土地市场价格, 实行公平补偿。强化全程监督, 确保土地补偿资金足额到位。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。

采取多种措施, 解决失地农民就业问题。政府部门要像关心城镇下岗职工一样关心失地农民。积极引导失地农民转变观念, 让失地农民靠城市吃饭, 围绕城市服务做文章, 宜工则工, 适商则商, 鼓励他们走自谋职业道路。通过有组织地对失地农民进行职业技术培训, 使失地农民学得一技之长, 增强就业适应能力。

建立失地农民的养老保障, 解除失地农民后顾之忧。保障基金的筹集基本原则, 可以模仿城市养老保险基金的筹集方式, 即由政府、集体、失地农民个人三方面共同出资、合理负担。目前各地探索的做法较多:一是纳入城市社会保障体系;二是参加商业保险;三是建立小城镇社会保险, 这一工作在部分地区已经试点, 如上海已经推行。

摘要：“三农”问题归根结底是土地问题。党的十七大报告提出“深化农村综合改革”, 正确认识我国农村现行土地制度的性质, 明确其改革方向, 具有十分重要的意义。通过回顾我国农地制度的变迁过程, 分析了农地制度改革的演变情况、改革的绩效。在此基础上, 着重分析了现行农村土地制度存在的问题, 提出了改革和完善农地制度、保护农民权益的对策和建议。

关键词：农村土地制度,现存问题,改革路径

参考文献

[1]丁任重, 倪英.我国农村土地制度改革问题研究[J].学术研究, 2008, (1) .

[2]李国英, 刘旺洪.论转型社会中的中国农村集体土地制度变革[J].西北政法学院学报, 2007, (4) .

[3]秦晖.中国农村土地制度与农民权利保障[J].学术与争鸣, 2002, (2) .

[4]刘荣材.关于我国农村土地产权制度改革与创新的探讨[J].经济体制改革, 2007, (1) .

中国农村土地制度改革的两个问题 篇11

中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，但经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现。随着近年来严重依赖土地的发展模式深度固化，土地问题变得更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，其中有两个问题是最容易受到公众关注的。

征地：四重弊端制约

首先是征地的问题。现行的《土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。也就是说无论是基于公共利益还是单位或个人需要土地，都必须得经过土地的征用程序。但现在的农村土地征用存在着四个方面的弊端，需要从这些方面着手去重点解决。

第一个方面是征用范围不明确。宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”从实际情况来看，各级地方政府往往会对“公共利益”作有利于自己的解释，甚至打着“公共利益”旗号将征用上来的土地变成各种房地产、商业等用地。“非公共利益”征用土地将在事实上成了理所当然，无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。

第二个方面是征用程序不规范。《土地管理法》及其实施条例对征用土地的审批程序做出如下规定：一是用地者提出申请；二是审查和批准；三是公告和登记；四是征地补偿。但政府在决定土地规划和征用时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；在被征地农民对补偿价格有疑义时，缺乏顺畅的申诉渠道；在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序；在达成征地补偿标准后，又没有有效的监督落实机制。

第三个方面是征用补偿不合理。《土地管理法》第47条规定：征用土地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三大块组成。这些年来，一些地方实际上比法律规定的标准有所提高，但由于多以“公共利益”名义征来的土地又转卖进行商业开发，价格差额被地方政府和中间开发商攫取，农民被排斥在土地增值收益分享之外，引起了失地农民的强烈不满。

第四个方面则是征用安置不到位。目前存在货币安置、留地安置、就业安置、社保安置等，其中最主要的还是采取货币安置方式。由于各种原因，如补偿费用低、不合理花销或投资等，从而导致部分农民失地又失业，每征用1亩就地伴随1.5个农民失地。据估计，我国失地农民群体2030年将从目前的近4000万左右剧增至1.1亿，其中将有5000万以上处于既失地又失业的状态。

中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：将缩小征地范围、规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。如何从顶层设计细化到具体政策，还需进一步研究。

“小产权房”的解决方向

第二是关于农村建设用地的问题。农村集体土地建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。法律规定，集体建设用地所有权归集体所有，农民享有使用权。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。

这就涉及到目前的小产权房问题，小产权房是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发，所以叫做“乡产权房”或“小产权房”。

小产权房是在我国城镇化快速推进背景下多种因素综合作用的产物，是农村集体谋求土地收益最大化的结果。解决小产权房问题的关键，在于确保国家整体利益尤其18亿亩耕地红线不被突破的前提下，让农民和村集体自主参与城镇化建设，并从中获得更大的利益。

在笔者看来，小产权房的治理可以分为两大类。第一类是城市郊区的农村地区产权房，符合土地用途和城乡规划的，可转正为商品房，但要补齐同地段商品房价格差价款。位于基本农田范围的，原则上予以拆除，恢复为耕地。

第二类是城中村，农村地区已处于城市内部，成为城市的组成部分，基本上不存在耕地。这种小产权房都应合法化，归村集体经营和管理，地位和性质不变。非自留地上的小产权房要转为商品房，房价差价款上交政府，土地转为国有。

（本文节选自作者8月10日于长沙律师学院所作“当前中国的三农问题：土地与户籍制度改革”发言，有删减，未经本人审阅。）

对我国农村土地制度改革的思考 篇12

新中国成立后, 从1 9 5 0年到1 9 5 2年, 完成了全国近3亿农业人口区的土地改革。“土地改革的基本内容, 就是没收地主阶级的土地, 分配给无地少地的农民。”⑴这次具有划时代意义的土地改革, 为巩固新生人民政权和迅速发展国民经济奠定了坚实的基础。

从1 9 5 2年起, 我国开始推行初级农业合作社, 从1 9 5 8年起, 我国又兴起了“政经合一”的人民公社化运动, 这种“队为基础, 三级所有”的土地集体所有制, 在生产和分配中大搞平均主义, 严重挫伤了农民的生产积极性, 由于制度本身的效率低下和对农民利益的损害, 严重阻碍了生产力的发展, 造成国民经济比例失调, 人民生活水平下降。

1 9 7 8年冬以安徽省凤阳县小岗村农民的“包产到户”为开端, 我国又开始了一次重要的土地制度变革, 把集体所有、统一经营的土地制度变革为集体所有、集体经营和家庭承包经营相结合的土地制度。这种制度在一定程度上迎合了经济主体的内在要求, 促进了农业和农村经济的发展。可以肯定, 这是迄今为止中国农村最深刻的改革, 也是我国农村需要长期坚持的一项基本经济制度。

2 现行我国农村土地制度分析

我国现行的农村土地家庭承包责任制从土地产权的四权分离入手, 以“均田制”的形式把土地的使用权和部分收益权直接赋予给农民, 从而使农民获得了一项新的土地权利——承包经营权, 这使得农民和土地等财产之间发生了直接的利益联系, 从而产生了激励机制, 调动了农民生产积极性, 促进了农业生产力的发展, 但是随着我国工业化和城市化的推进, 特别是近些年来, 我国广大农村已经进入一个新的发展阶段, 农村土地家庭承包制度在实践中日益暴露出许多弊端。

土地产权主体模糊不清, 农民土地产权受到侵犯。按照我国现行法律, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 均属于农民集体所有。但是, “集体”究竟指哪一级, 究竟由谁作为管理主体来行使土地管理权, 有关法律对这两个问题规定较为含糊。土地产权主体模糊往往导致各个“上级”, 代表土地所有者的名义来侵犯农民的土地产权, 使农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。在这样的制度下, 农民长期而有保障的土地使用权和完整的土地财产权必然常常受到侵犯。在当前城市化进程中, 不少地区大规模侵占农民土地, 导致这些农民成为无业、无地、无保障的“三无农民”, 这些农民的生存前景让人担忧, 已经成为城市和农村不稳定、不和谐的一个隐患。

土地承包经营权流转制度不规范, 农地规模经营难实现。土地承包经营权流转不规范主要以流转中的任意性和无序性为特征。土地流转的口头协议多, 城郊土地流转在这方面表现格外突出, 转包或转让的期限也较短或没有正式约定, 严重制约了承包人的投资。农民外迁、务工等的去向和期限带有不确定性, 他们很少提出转让经营权的申请, 也没有办理规范的变更手续, 加重了流转的土地分散零碎, 这使得流转后的土地适度规模经营模式难以实现, 土地资源浪费、利用效率低下等问题得不到解决。分散经营又难以实现现代化农业要求的规模效益, 进而影响了农业生产力的提高和农村商品市场的发育。

法律法规体系不完善, 农村土地管理混乱。从立法看, 目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规, 相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范, 下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看, 重实体规定轻程序规定的问题比较突出, 不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突⑵, 难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。

此外, 农村家庭人口自然增减, 不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势大量农民转移就业, 造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题;同时, 城镇化和工业发展大规模征用耕地, 土地征用制度不科学, 导致土地承包纠纷不断增多等问题也日益突出⑶。

3 对农村土地制度改革的思考

目前农村土地制度存在的问题, 有些是制度本身的缺陷造成的, 有些是操作不规范导致的, 还有一些是经济社会环境变化引起的, 从根本上解决这些问题, 必须进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 构建一种既能促进农村生产力不断发展、又能与现行土地制度相衔接的适合中国国情的新型的土地管理模式和经营组织形式。

坚持土地公有, 建立归属清晰的土地产权制度。坚持农村土地的集体所有制不动摇, 就是要明确界定哪一级和哪些组织对哪些土地拥有所有权, 并以土地所有权证书这—法律形式予以确定, 从而解决产权人人有份、但谁也说不清自己到底占有多少产权的模糊问题, 确保产权主体明确到位。从目前现状来看, 将村集体组织作为土地的所有权者较为合适。进一步强化农户承包经营权, 促使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权, 赋予农民完整的土地产权, 使农户成为实在的而不是名义上的土地主人。

建立农村集体土地使用权流转新机制, 实现农业规模化经营。可以在村一级社区性经济合作组织的运作下, 形成区域性的统一、规范的土地使用权交易市场, 做好农村土地市场培育工作。主要包括打破土地的社区界限和行政壁垒, 允许土地使用权在一定范围内流动;在土地转包、竞标和拍卖中, 社区内外的人员享有同等权利;通过土地租赁实现使用权流转等。具体的实践中如可以实行土地股份合作制, 在坚持土地集体所有的前提下, 按照市场经济的要求, 把集体土地所有权的占有权、使用权、收益权、处置权进一步分开, 集体只保留部分收益权和最终处置权, 土地的占有权和受益权则分为两部分, 通过股份分红, 一部分归集体所有, 一部分归农民个人所有。村级集体实行土地的统一规划和统一开发利用, 发展适度规模经营。

完善法律法规体系, 规范农村土地管理。抓紧修订《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》以及农村土地相关法律法规, 明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊规定, 并为深化农村土地制度改革留有法律空间。同时, 修订《公司法》、《担保法》等相关法律, 逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。进一步转变政府职能, 减少政府对农村微观经济主体的干预, 发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。

参考文献

[1]刘少奇.关于土地改革问题的报告, 七届三中全会通过, 1950年6月.

[2]职青云.我国现行农村土地产权制度在法律上存在的问题[J].农业经济, 2007 (4) .