人民调解中心制度

人民调解中心制度（通用11篇）

人民调解中心制度 篇1

一、制度建设案例分析

(一) 制度执行案例

1.制度交叉执行问题。不同制度涉及同一内容时要求不同, 造成漏洞缺失。例如, 《中国人民银行固定资产管理办法》第五章第三十九条“超过折旧年限并经相关部门鉴定, 不能继续使用的固定资产, 经审批同意后予以报废处理”, 没有涉及销密处理问题。在涉密计算机及存储介质变更用途和报废处理问题上, 制度之间没有相互呼应衔接。通常, 接入内联网的计算机被视为工作秘密机。工作秘密机作为涉密计算机进行报废处置时, 与《中国人民银行固定资产管理办法》中的报废处置有明显的交叉管理冲突, 即存在着谁先执行、谁后执行或交叉执行的问题, 需要2个制度予以明确。

2.制度重复执行问题。按照《人民银行安徽辖区地市中心支行科技工作管理办法》制订的外来人员出入机房登记簿与《安徽省<中国现代化支付系统运行管理办法>实施细则 (试行) 》制订的会计核算重要场地进出登记簿存在重复执行问题, 两者所登记的内容类同。外来人员出入一次机房要登记到2个登记簿, 从会计核算重要场地进出登记簿的内容来看, 仅仅是所列事项登记, 没有审批标示, 从内控制度的约束力来说, 也是不完备的。

3.制度执行便利性问题。一是制度版本升级不及时, 工作中出现的新问题未能及时以制度形式固定下来;二是因制度层级问题, 表述未有统一口径, 执行无所适从;三是某些制度过于笼统, 操作性差。例如《中国人民银行涉密计算机管理暂行规定》, 有较多涉及固定资产管理方面的规定, 特别是对涉密计算机报废流程有较为严格的规定, 涉密计算机报废前要做降密处理, 再按固定资产管理办法流程报废, 科技部门对存储的涉密信息处理后的还要送国家保密局或当地保密局指定的单位进行物理或化学销毁, 而当地保密局的答复是销密设备不达标, 要人民银行自行处理, 这有违于涉密计算机管理暂行规定, 客观上带来制度执行的不便利。

4.制度执行成本问题。如果严格遵照执行某项制度, 可能会提高计算机系统运行维护成本。最近, 淮北市中心支行中央银行会计核算影像监督系统服务器的2块硬盘发生故障, 对照中国人民银行南京分行转发的国家保密局《信息系统和信息设备使用保密管理规定》指出, 淘汰处理的涉密存储介质和涉密存储部件, 应当严格履行清点、登记手续, 交由保密行政管理部门销毁工作机构或者保密行政管理部门指定的承销单位销毁;自行销毁的, 应当使用符合国家保密标准的销毁设备和方法。该服务器享受3年免费保修, 按此制度销毁后, 服务提供商将不免费更换新硬盘, 淮北市中心支行将自行承担价值不菲的更换费用。

(二) 制度检查及专项审计案例

1.制度引用问题。每年上级行 (中国人民银行总行、南京分行、合肥中心支行) 对地市中心支行进行信息化专项审计, 审计组通常引用上级行制度作为审计依据。这样, 地市中心支行制度执行与日常工作衔接不足, 审计中令地市中心支行困惑。例如, 南京分行审计小组曾对淮北市中心支行业务系统数据库进行审计, 审计依据为《中国人民银行信息安全配置指引》, 包括操作系统分册和数据库分册, 而系统开发建设时并未按照此指引进行安全配置, 也未构建系统审计策略, 若严格按照该指引配置数据库安全策略, 会带来原业务系统数据库瘫痪风险。另外, 对总行开发推广项目的审计检查工作不应在基层行进行, 而应在总行或开发建设单位进行。

2.制度悬空问题。2009年7月, 南京分行的信息技术应用和系统运行管理情况专项审计指出:采购合同不符合要求。签订采购合同使用的合同制式不统一、不规范, 有“工业品买卖合同”、“XXX公司销售合同”等格式;要求规定统一定制采购合同文本, 统一采用A4纸张, 但总行并未制定统一规范的合同文本, 各地未有一个可遵循的标准。

3.制度未下发问题。信息技术应用和系统运行管理情况专项审计指出, 接入内联网的计算机未实行准入登记制度, 不符合《中国人民银行内联网管理办法》, 而此办法并未见下发。

(三) 制度建设中的其他问题

1.职责定位问题。安徽省现代化支付系统管理办法实施细则规定:系统维护员 (科技) 负责设置系统参数, 维护软件、硬件及网络, 定期完成系统和数据备份。按照中央银行会计核算系统 (以下简称ABS) 备份要求, 业务人员于每日结束将主机数据恢复至备用机, 且有磁介质或专用优盘备份。业务人员日常工作中的数据备份足以应对ABS灾难故障。事实上, ABS系统运行至今, 未曾发生过严重故障导致数据恢复, 若科技人员按照实施细则再做备份则有些多余。若将“定期完成系统和数据备份”改为“协助业务人员完成数据备份”较为合理。

2.约束对象问题。《人民银行安徽辖区地市中心支行科技工作管理办法》的门禁管理部分, 仅是对授权卡 (IC卡) 所制订的一系列管理条例。淮北市中心支行的机房门禁管理系统采用指纹或密码方式, 按照上述门禁管理办法去执行是行不通的。还有, 有的中心支行机房门禁有多个通道管理, 门禁系统管理有可能涉及多个科室, 这就涉及制度外延问题。

3.制度强度问题。有些制度要求超过实际需要, 如涉密计算机的处理问题。对于机密级的计算机及移动存贮介质的降密、变更用途、报废、销毁等处理时, 应该严格进行物理破损处理。但对于秘密级、工作秘密级的计算机及存贮介质进行信息删除和格式化已经足够, 无需进行物理销毁。

二、制度建设的若干建议

造成制度建设缺陷和制度执行不便的原因复杂, 大体总括为:一是部门制度的制订存在“各自为政”的现象;二是追求制度的全面性, 而忽略了基层行个体特殊性;三是制度建设中没有紧跟约束主体或客体的变化, 进行动态修订。为此, 本文提出如下几点建议。

(一) 消除制度建设中的层级壁垒

上级行制订新的制度, 主要依据是本级行和整个辖区风险状况。在制度执行时, 各地基层情况有其特殊性, 如此会导致制度执行标准上的偏差, 给基层行工作带来一些困惑。如机房建设中, 中国人民银行总行、分行、支行、县支行的技术标准是有很大差别的, 若按照同一个指引指导机房建设, 势必造成资金浪费, 也会带来建设规格上的不确定性。上级行在制订制度时, 应对制度的约束对象、适用范围予以进一步明确。

(二) 制度建设须上下联动, 同步推进

每年人民银行分支机构都要对内控制度的全面性、及时性、有效性、合理性进行一次集中检讨、修订和完善。但我们注意到, 上级行下发的一些制度中, 有一些5年没有修订, 有的甚至超过7年没有修订。制度建设滞后于业务发展, 制度的实效性即会大大削弱。构建科学、系统、规范的制度体系, 需要上、下级行制度联合行动, 共同推进, 并做到与业务发展同步、与风险变化同步, 更要与科技发展同步。

(三) 制度与实施细则、操作规程有机结合

揭秘人民币“洗钱”中心 篇2

陈迈（化名），安徽安庆人。作为业内人士，近十年间，他相继从事了与人民币相关的生产、“清洗”、销毁等一系列工作。借助他的讲述，我们最熟悉也最陌生的人民币，逐渐褪去神秘……

曾是神秘印钞工

陈迈2002年中专毕业后，在机缘巧合之下，进入成都印钞厂成为一名印钞工人。

据他介绍，印钞厂实际与一般的印刷厂相差不大。唯一的区别就是，与生产相关的每一件事都需要保密。为此，在印钞厂的几年里，他一直对外宣称自己在印刷厂打工，直到后来调进“洗钱”中心，保密环境才稍微宽松些。但规定的保密内容，他仍然一字不谈。

作为“生产过钞票”的人，陈迈对印制人民币的许多秘密还是知晓的：“光是油墨配方就有几十种成分……”但到底是哪几十种呢？小伙子笑了：“这可不能说！介绍一下人民币的生产过程还是可以的。”

据介绍，一张人民币从手工雕刻模版到印刷出厂，至少要经过十几道工序。而这中间，首要的就是选纸。

钞票纸是一种专门研制的用于钞票印刷的专用纸张。钞票纸之所以特殊，除了它具有耐磨、耐折、耐酸、耐碱等特性外，还有许多技术要求，比如安全线、彩色红、蓝纤维等。此外，它还有一个十分独特之处，就是上面布满了用于防伪的水印图案。工人们在灯箱上一张张地检查纸的质量时，还必须按照水印图案的既定方向，用打孔机在边上打孔定位。这个环节决不能出错，否则就会印出水印倒置的钞票，成为废品。

钞票纸选好以后，就要送到印刷车间。在这里，高速运转的超级凹印机将把一张张白纸变成人民币。而与一般的印刷机一样，人民币的印刷也要经过一番试印，才能调整到最佳状态。但在印制人民币时，可不能在钞票纸上做试验，因为每一张印钞纸都有严格的数量管理，一张也不能少。如果正式开印后出了废品，哪怕是揉成了团，也要经过审查、登记等一系列的手续。

钞票印出来之后，就是裁切工序了。因为初出炉的产品就像《人民日报》那般大，如果是百元钞，一张上面就有24张，这道工序就是把它们裁切成正常大小。之后，也就是人民币生产的最后一道工序，质检。它也被称为印钞工作中的“重中之重”。陈迈以前负责的就是这项工作。

陈迈说，检封大厅很像大学图书馆的阅览室：一个个半封闭的工作台整齐排列，质检员们就在这里检验一沓沓的新人民币。在检封大厅，除了天花板上亮着灯，每个桌上还有一盏高瓦数的台灯。目的就是要在明亮的环境下检验每一张人民币的号码、文字、颜色、水印等，然后剔除废票。之后，经质检合格的“产品”将封存装箱运往国库，直到央行将它们发放出去，这些“产品”才能称为“钱”。

走进“洗钱”中心

2005年6月，陈迈结束了他的印钞生涯，被调入人民银行成都市钞票处理中心。该单位除了负责销毁银行系统收回的残币、假币外，最主要的任务就是“洗钱”。

据多位业内人士介绍，流通钱币上的病菌极多，而且种类繁杂，最常见的有痢疾杆菌、大肠杆菌、肝炎病毒等，平均每张纸币上的细菌有20余种，数量达900万个。5角、2角、1角面额的纸币，每张附带的菌数更是高达1800万个！

为了让民众用上“干净”钱，人民银行在全国许多城市专门设置了钞票处理中心，给银行回笼的钞票“洗澡”，预防钱币成为疾病传播工具。

陈迈供职的人民银行成都市钞票处理中心，位于一座小院内，只有几栋小楼，最高的才5层。但比起印钞厂的戒备森严，这里是有过之而无不及，简直到了三步一岗、五步一哨的程度。头道岗的大门有荷枪实弹的武警护卫，核对完工作证和出入证，才放人进去。

在这座院子的最深处，是一栋不起眼的白色小楼，一排很高的围墙把它围成了“院中院”。想进入这个神秘小院，还要经过第二道岗再次确认身份。之后，走到一扇巨大的不锈钢门前，有武警和工作人员双重守卫，这是第三道岗。陈迈每天都要在这里签到，然后穿上编有自己工号的白大褂，戴上口罩，进入人民币的“洗浴中心”。

陈迈工作的地方在一间约有两个篮球场大的房子里。每天少则几千万、多则数亿元的人民币都要在这里“洗”干净。在房间里，沿三面墙排列了近20台机器，通过传输带组成流水线，上面运载着一张张人民币，进入一个密封槽。工作人员戏称它们为“钞票洗澡机”。

透过机器上覆盖的玻璃罩可以看到，纸币从机器一侧的入口飞快地被吸进去，经过数次内部转动，最后从机器的出口“吐”出来。每台洗澡机前坐着一位工作人员，手法熟练地将吐出的纸币码齐、打捆。陈迈就是这其中的一员。

初当洗钞工，每天体验着大把“抓”钱的感觉，小伙子直呼过瘾，但时间一长，新鲜感就消失了。處理中心的钞票永远也洗不完，而且工作时必须小心翼翼，如果不慎损坏了钞票会被扣分；如果在工作中弄丢了钱币，更是要为此“埋单”和记过。

“出浴”后的纸币会被放到平板车上的黑色塑料袋里。袋上挂着一张手掌大小的铭牌，上面写着：券别五套，类别100元，捆数50捆，金额500万元，以及封签员、审核员的签字画押。而常常一个平板车可以放100个这样的塑料袋，也就是说，上面堆放了5亿元的人民币现金。

除了“洗钱”，销毁残钞和假钞也是处理中心的工作。为了保证货币流通，人民银行每年都会将1/4的残钞清理出来销毁，总额达6000亿～7000亿元，另外需要销毁的还有银行收回的假钞。这些钞票在销毁前，都要经人民银行的专职人员进行复点。特别是10元及以上大面额残损人民币在打洞、复点时，必须有3人以上在场才能进行，以防弄虚作假，出现盗窃残损人民币的违法行为。

销毁残损人民币的方法包括蒸煮、粉碎、火焚等方式。销毁结束后，专职督察员还要与销毁领导小组成员再次检查确认是否符合销毁标准，才能撤离现场。

如今最常用的是机械销毁残钞和假钞，即先将钞票粉碎，然后用机器压制成圆柱，装入麻袋卖给造纸厂。经他们处理过的钞票碎片圆柱，已经和普通的废纸一样。不过，由于人民币是用优质棉浆制成的，处理后的钞票碎片恰是生产纸张的优质原料之一。

对巨款视若无睹

在外人想来，洗钞工应该是“最富有的工人”，但据介绍，洗钞工的月薪并不高，只有1000多元。而且在处理中心工作，虽然满眼看见的都是钞票，但绝不能动半点私心。如果在“洗钱”过程中出了差错，对不上账，整个部门的人都要接受调查。直到事情查清楚，大家才能离开工作岗位。此外，钞票处理中心摄像头密布，24小时不间断监控这个神秘小院的一切。任何时间、任何部门发生的事，都可以随时从电脑记录中调阅。

据陈迈介绍，除了硬件的保障，钞票处理中心也注重员工的心理培训，管理层会反复向工人们灌输这样一种思想：“你面对的只是一种普通产品，而不是钱。”所以，许多年轻人喜欢玩的与赌博沾边的麻将、扑克牌，处理中心也有规定，不许工作人员参与。否则，轻则记过，重则辞退！

尽管钞票处理中心每天都在为人民币做“保洁”，但陈迈还是想提醒广大民众，有的人点钞票时习惯沾口水，或者是数完钞票就吃东西……这些行为不仅对人民币是一种损害，同时也有卫生隐患。所以他建议大家数过钞票之后，最好洗洗手，或者尽量用刷卡消费的方式代替现金购物。

人民调解中心制度 篇3

历史的发展告诉我们，得民心者得天下，中国共产党充分发动人民群众，带领中国人民顽强抵御强敌，摆脱被压迫、被奴役的命运，经过X年的抗日战争，最终让中华民族成功屹立在世界东方，是因为中国共产党紧紧依靠人民、团结人民、服务人民，才取得了伟大胜利。

作为中共党员，更应该深刻体会人民二字的含义，以“横眉冷对千夫指，俯首甘为孺子牛”来勉励和提醒自己，党才能发展壮大，国家才能强盛发达，社会才能安定太平。

人民是党的根基，人民是党的力量。全球气候变暖、非洲蝗灾、美洲山火、全球新冠病毒蔓延，在这样多灾多难的形势下，我们党更应该提高全心全意为人民服务的宗旨意识，维护人民的利益，以感恩之心服务人民，才能从容面对多变的国际形式，同全国各族人民一同完成伟大的中国梦。

X，要坚持一切为了人民。为人民服务不是一句口号，而是党员干部一生追求的价值。不忘为人民服务之初心就要始终牢记宗旨意识，心系发展，情系人民，把人民放在工作的首要位置，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切群众工作的出发点和落脚点，把人民的幸福指数作为为衡量一切工作得失的根本标准，使我们党始终拥有不竭的力量源泉。

坚持以人民为中心 篇4

十九大报告深刻指出了，坚持以人民为中心。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。

报告中提出了，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。人民群众对于美好生活的需求在不断增长，如今对这一需求的理解也需要有新的把握。这不仅包括物质文化需求，还包括对社会公平等方面的需求，而后者也是让人民群众产生获得感的重要维度。要在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置。

更加公平的收入分配——缩小收入差距。首先，应实施就业优先的发展战略。就业是民生之本，扩大就业是缩小居民收入差距的根本途径。其次，深化收入分配制度改革，理顺分配关系，整顿和规范收入分配秩序。第三，促进城镇化，从根本上解决农民增收问题。第四，加快西部开发和中部崛起的步伐。最后，加强对垄断行业的监管，放宽一些垄断行业的市场准入标准，引入竞争机制。

更加公平的教育——促进教育公平。实现教育公平，需要在以下几方面努力：首先，加大教育投入。其次，建立和完善对困难群众的资助体系。第三，以制度创新促进教育公平。如完善高考招生录取制度。第四，进一步加强和完善教育立法，以法律作为实现教育公平的坚实保障。

更加公平健全的社会保障——完善社会保障制度。一是明确建制理念，探索符合我国实际的制度模式；二是加快农村社会保障体系建设，把增强土地的保障能力与发展土地外保障相结合，逐步实现最低生活保障制度城乡一体化，积极推进新型农村合作医疗制度试点工作；三是合理确定支付水平，相对降低支付起点，相应扩大覆盖范围；四是加强社会保障立法，提高社会保障管理水平，形成法治化、规范化和高效率的社会保障运行管理体制。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。习主席在出席中央政法工作会议并发表重要讲话强调，要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标，坚持严格执法公正司法，积极深化改革，加强和改进政法工作，维护人民群众切身利益，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保障。推进公正司法，要重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。我国执法司法中存在的突出问题，很多与司法体制和工作机制不合理有关，必须进一步深化司法体制改革。要从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面，着力破解体制性、机制性、保障性障碍，不断提高司法公信力，发挥公正司法对维护社会公平正义最后一道防线的作用。

以人民为中心建设法治政府 篇5

当前，法律已经渗透到我们生活、工作的方方面面。刑法中共规定了469个罪名，去年刚刚颁布的《民法典》中又是由1260个条文构成。相信大家普遍都认为，法律是对人们行为的一种约束和限制，但其实，这是一直以来对法律最大的误解，恰恰正是因为法律的存在，才给人以更多的自由。正所谓：法无禁止皆可为。

我们个人的工作、生活离不开法律，同样的，政府的决策和运转更加离不开法律。近日，中共中央、国务院印发了2021年至2025年的《法治政府建设实施纲要》，确立了今后五年法治政府建设目标。与之前不同的是，此次颁布的实施纲要，在四个方面做了较大的修改：分别是，增设了以人民满意为建设目标，提出了以职能科学为标准推进“放管服”改革，明确了政府要依法应对突发事件，强调了加快推进数字法治政府建设。今天，我就《纲要》中提到的将“人民满意”确立为法治政府建设目标，谈一下自己的认识。

我认为，以人民满意为目标，不仅仅是一种指导思想，更多的是方法论，是接下来怎样推进法治政府建设和依法行政的问题。解决这一问题，我认为必须要坚持以人民为中心。具体的，可从以下三个方面着手。

第一，建设法治政府，必须自觉接受人民群众的监督。政府法治建设的实质，说到底，就是给权力定规矩、划界限，就是要给政府行权带上“紧箍咒”。在我国，一切权力属于人民，人民的监督就是我们头上的“紧箍咒”。因此，建设法治政府，实现依法行政的前提，必须要坚持阳光行政，要全面推行政务公开，要坚持以公开为常态，以政府更加公开透明赢得人民群众更多的理解、信任和支持。体现在立法上，要积极运用新媒体拓宽立法公众参与渠道，做到立法有民、立法为民；在执法上，要严格落实执法公示、执法记录、执法审核等制度，做到对人民负责、受人民监督。让人民群众充分参与到政府的立法、执法中来。

第二，建设法治政府，政府公职人员必须提升自身法治思维和依法行政能力。习总书记说过：各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式开展工作的能力，要在法治轨道上推动各项工作。所谓法治思维，我认为，就是一种法治观念和法治意识，说白了，就是要打心底对宪法和法律存有敬畏之心，要坚决依法按权限和程序办事，做到不触红线，不越底线。而提高依法行政能力，这就要求公职人员在日常的工作中不断学习党章党纪、法律法规。因为，法律是稳定的，但绝不是一成不变的，法律会随着国家的发展、社会的进步不断修订完善，只有通过不断的学习，才能在工作中真正做到知法、守法、言法、践法。

论社会转型期人民调解制度 篇6

一、我国转型期人民调解制度的作用

(一) 有利于社会稳定的发展

人民调解员一般是经过民主的选举或者是聘任熟悉本领域且具有威望的人, 并且人民调解员在解决矛盾纠纷的过程中可以灵活地运用方法比如:可以综合地运用情、理、法, 来疏导矛盾纠纷的当事人。在这解决纠纷的过程中, 人民调解员能够与纠纷的当事人更容易产生共鸣, 能够使当事人双方心平气和的化解矛盾, 有助于防止矛盾的激化, 能够促进社会稳定的发展。

(二) 有利于缓解诉讼的压力

与诉讼程序相比之下, 人民调解制度不仅不需要那些繁琐和严格的程序, 还不需要花费大量的费用, 但是它确能够达到解决纠纷的目的。人民调解员就可以利用这一高效率的优势, 来调解民间的大量的纠纷, 从而可以避免当事人走繁琐的诉讼程序。并且这对于我国司法资源缺乏的情况来说, 缓解了诉讼的压力同时也节省了我国司法成本。

(三) 有利于减少恶性案件的发生

我国的人民调解员来自于人民群众, 他们能够及时的发现并有效地对群众之间的矛盾纠纷进行调解, 将矛盾消灭在萌芽之中。此外, 针对那些易转化为刑事犯罪的民事纠纷案件, 人民调解制度可以有效地去防止, 从而减少恶性案件的发生。如果出现人民调解员解决不了的案件时, 他们也能够及时地向相关部门反映情况, 让相关部门能够早点的了解和早点介入, 从而防止和化解矛盾, 减少因不及时导致恶性案件的发生。

二、转型期人民调解制度面临的问题

(一) 宏观与外在的问题

1.纠纷主体的多元化

随着我国经济体制的改革, 由于新的社会阶层不断地出现, “单位人”变成了“社会人”, 使得纠纷主体呈现一种多元化的状态。在我国传统纠纷的对象主要是家庭成员和邻里之间, 但这种纠纷比较单一。然而随着市场经济快速的发展, 导致产生矛盾纠纷的当事人不再仅限于过去的自然人, 它还涉及到自然人、法人和其他社会组织之间相互的纠纷。由原来的熟人社会变成了陌生人社会, 在这种环境下如何让纠纷当事人对调解员产生信任感, 并且能够使当事人诚心的履约, 这是新时期人民调解制度面临的难题。

2.纠纷主体的法律意识增强

在推行法治建设的进程中, 我国公民的法律意识不断地提高, 在面对纠纷发生时, 他们更倾向于走诉讼的道路, 改变了以往“耻讼”、“厌讼”的观念。另外在以往的情况下, 人民调解员可以采用道德的权威来劝服那些不愿妥协的当事人。当面对法律知识不足的当事人来说, 他们会采用不利判决或者引诱的方式让当事人达成妥协。但是现在出现纠纷的当事人大多都有一些法律知识, 他们更加希望能够通过法律这条程序来有效地保障自身的合法利益, 并且认为调解就是“和稀泥”, 不够规范, 造成调解功能的减弱。

(二) 微观与内在的问题

1.人民调解组织不健全

当代我国的人民调解组织存在着人少案多和经费短缺的困难。再加上纠纷主体的多元化和纠纷类型的复杂化, 更加增加了他们的负担。调解能够在矛盾的最佳时机进行主动地介入并化解矛盾, 防止了矛盾的升级。但因行政编制限制, 调解人手短缺、经费保障不足, 大大地影响到工作的积极性和效果。

2.调解员职业化程度较低

人民调解员作为一种职业, 应该具备职业资格和技能考核的标准, 要有职业的意识和道德, 并且具备相应的职业报酬和奖励机制的规定。但是传统的人民调解基本上不具有职业的条件, 他们在解决纠纷的过程中大多是依靠自己的经验或者是靠情理来展开的。但是调解的结果往往依懒于调解员个人的权威和个人魅力。由于现在的基层调解组织的权威在减弱, 同时公民的法律意识不断地提高, 导致了调解产生了不好的效果。

3.人民调解协议的效力低

目前人民调解达成的协议在性质上是合同的性质, 不具有强制执行的效力, 它需要经过司法确认才会产生强制的效力, 所以立法者对调解的信心不足。

人民调解员为了促成调解协议的成功做了大量的工作, 在经过司法确认的过程中会常常遇到问题。比如在法官考核的案件中是不包含司法确认的案件, 与此同时, 职业的法官会因为调解协议的文书制作的不够标准, 不符合审判的工作, 导致了法官的积极性不高, 对调解协议也不予确认, 这样反而使人民调解员产生了抵触的情绪。可事实上, 人民调解有自己独特的方式, 只要调解协议的内容不违法, 在表达上是可以简单和模糊化的。此外, 调解协议需经司法确认这一环节, 使当事人会产生一种误区, 不经过司法确认的调解, 协议是不确定或者是无效的。这样在客观上会鼓励当事人不主动履行协议, 引发诚信问题。

三、完善转型期人民调解制度的建议

(一) 为人民调解制度注入新的元素

第一, “效益型”的调解元素。

对于传统的人民调解来说, 它的主要目的在于解决纠纷, 化解矛盾, 做到案结事了的效果。其工作的重点在于对已发生的事情进行调查, 对从而发掘问题。但是对将来的事情考虑的很少。调解的过程就像“切分蛋糕”的过程, 在这过程中有可能分不平均, 导致事半功倍。所以应该为人民调解注入新的“效益型”元素, 由“分蛋糕”转向“做蛋糕”的心态, 实现纠纷解决、利益增值、调解职业良性的循环, 达到双赢的效果。

第二, “服务型”的调解元素。

目前由于纠纷主体的多元化, 而在我国人民调解制度中存在着大量的“管理”要素, 使得人民调解员与当事人之间存在着一种不平等的关系。所以要打破这种局面, 使它变成一种服务型地调解方式。在调解的过程中一方面要坚持自愿的原则, 按照当事人的意思自治来解决纠纷, 另一方面要为当事人提供一种不同于“打官司”的法律服务。调解员和当事人之间处于平等的地位, 它不能以“调解官”的身份自居, 应该持有一种服务的态度。

(二) 全面提高人民调解员队伍的素质

作为一个职业, 必须具有高素质的队伍。可对于如何提高整个队伍的素质, 就要加强职业准入的标准。人民调解员的职业准入可以参考成熟的公务员录用考试, 鼓励高校的毕业生或者有经验的人来积极的参加职业调解员的考试, 根据其所学的专业和优势, 来为不同的调解机制注入新的血液。此外还可以招聘兼职的调解员, 为特殊领域的纠纷提供补充的能量。

(三) 确立司法审查制度

人民调解主要针对的是民间的私人纠纷案件, 达成的协议在性质上属与合同的性质。另外人民调解制度是国家设立的单独的一种解决纠纷的制度, 调解协议本是经过了人民调解组织的主持和审查的, 就应该赋予其强制的执行力, 不应该在经过司法权的确认。所以应该由人民调解协议的司法审查制度来代替了司法确认这一程序。这样人民调解协议有了强制执行力, 法院仅是对调解的过程是否自愿、协议的内容是否违法进行审查, 当事人之间就不会产生误区, 增加了诚信的效果, 使社会更加和谐。

摘要：曾被西方学者誉为“东方经验”的人民调解制度, 对预防和化解社会的矛盾, 维护社会和谐方面发挥了重要的作用。然而, 随着社会的转型, 人民调解制度的作用未能充分发挥其受到了挑战, 其自身的问题也不断暴露出来, 导致解决纠纷的能力下降。在新形势下如何推进人民调解制度的发展, 使其更有效地发挥“第一道防线”这一优势的作用, 因此要完善转型期人民调解制度, 推动社会和谐的发展, 从而进一步实现“两个一百年”的奋斗目标和中国梦。

关键词：社会转型,人民调解制度,建议

参考文献

[1]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理, 2014 (2) .

[2]冯卫国.转型社会中的人民调解制度:挑战及其应对[J].法治研究, 2015.

[3]易玲, 易亮.人民调解协议履行的保障措施[J].湖南工业大学学报 (社会科学版) , 2011 (1) .

[4]潘婕.论社会转型期我国人民调解制度的改革与完善[J].中南民族大学, 2007.

我国人民调解制度改良刍议 篇7

关键词：人民调解制度；人民调解员；改良

一、我国人民调解制度概述

人民调解是我国协调社会纠纷、处理各种社会矛盾的一种法律制度，它是我国法律规定的法定形式，是一种有效的制度，作为一种历史悠久有着良好的组织基础和社会基础的纠纷解决机制，人民调解应当承担起非诉讼纠纷解决机制的主要角色。《民事诉讼法》第16条对人民调解解决方式做出了规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的的群众性组织，人民调解委员会依照法律规定，根据自愿的原则进行调解。当事人对人民调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”

我国人民调解制度具有人民性、民主性、自治性，始终坚持平等自愿、当事人地位平等、合法合理等原则，人民调解必须在法律规定的范围内进行，以法律为根据，以事实为准绳，接受社会公众、政府、司法机关的监督，做到公平、公正。通过人民调解制度解决人民之间的矛盾，消除误会，平衡社会各个阶层的利益，促进社会的发展，有利于构建社会主义和谐社会，实现社会主义法治，实现人民当家作主。

二、我国人民调解制度的现实存在的问题

我国目前人民调解的现状主要体现在城市和农村两大方面。城市和农村的不同社会因素，诸如经济、政治、文化或生活背景等都致使人民调解在这两块呈现着不同的情况。

1.城市的人民调解制度现实存在的问题

⑴城市人民调解委员会的人员组成存在着不合理，法律对调解人员的要求较低。根据我国司法部《人民调解工作规定》的规定：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策、文化水平。乡镇、街道人民调解委员会应当具备高中以上文化程度。”法律对于人民调解员要求过低不利于调解工作的顺利进行，难以保证调解的质量，阻碍我国人民调解制度的发展。

⑵人民调解委员会缺乏资金运转，经费得不到有效保障，社区调解机构工作场地环境差，工作设施落后。在我国，城市社区人民调解委员会的资金来源不稳定，还没有形成专项资金，政府只是进行一些补贴，社区人民调解委员会进行调解缺乏资金支持，这也造成了相关工作人员工作积极性不高，人浮于事，目前这个问题普遍存在，尤其是在中西部地区，沿海地区也有，调解委员会缺乏资金得不到有效的运转，工作人员只好从事其它工作，这样就导致调解委员会形同虚设。

⑶人民调解组织地位不高，人民调解协议效力低，相对于法院判决书差距过大。这也造成了人民尽管达成了调解协议但毁约而向法院起诉，这就意味着人民调解协议已经失去了效力，人民调解协议在人们眼中只是一张纸，而当他们不信赖这张纸时就转向诉讼，协议只不过是暂时的妥协，最终要通过判决来裁决。尽管最高人民法院的司法解释确认了调解协议属于民事合同，但是这种确认并不能起到实质作用。这种民事合同况且不是一般的合同，它是政府投入大量的人力、物力达成的，然而仅仅确认其民事合同的效力而没有其他强化措施，这是对纠纷解决社会成果的浪费，是对社会资源挥霍。

⑷人民调解委员会机构设置机关不合理，存在着多个可以设置调解机构的组织或单位。根据司法部《人民调解工作若干规定》：“人民调解委员会可以通过以下形式设立：①农村村民委员会、城市居民委员会设立的人民调解委员会；②乡镇、街道设立的人民调解委员会；⑶企事业单位根据需要设立的人民调解委员会；⑷根据需要设立的区域性、行业性人民调解委员会。”这样看来，可以设立人民调解委员会的组织或单位便显得庞大，然而在现实生活中发挥作用的常常是基层自治组织城市居民委员会和农村村民委员会，其他的组织根本没有产生多大作用，况且设立的人民调解委员会过多会导致司法行政部门难以进行有效的指导和监督，这样也就难以保证调解的质量。

⑸现今，人民调解委员会的地位还处在一个尴尬的地位，根据法律规定，我国的人民法院有权对人民调解工作进行业务指导和监督，可是怎样指导和监督并没有明确的规定。在现实中，法院的确对人民调解委员会的工作进行了一些指导，但是法院的指导工作仅仅是一些例如邀请人民调解员旁听、共同参加审理的类似指导工作，没有更好的体现人民调解委员会的性质。另外，人民调解委员会还缺乏必要的监督，这样就容易滋生腐败，会导致调解的不公平，当事人利益受到损害。

2.农村的人民调解制度现实存在的问题

⑴农村纠纷的多样性与调解制度的设置不符合。主要体现在传统的调解只能解决农民与农民之间的纠纷，可是农民与农村经济组织、农村经济组织之间的纠纷人民调解却无法有效地解决，有些纠纷甚至跨地区、跨行业，人民调解便显得无能为力。再者，人民调解解决的为例如婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷等人际关系之间的纠纷，可是新型的纠纷例如计划生育、合同纠纷、选举贿赂案纠纷、养老保险纠纷等就不能很好的解决。

⑵农村人民调解委员会设置覆盖面小。在城市基本上社区居委会都设有人民调解处，可是在农村大部分地区由于经济条件和地方财政等种种原因，使得这些地方没有开设这样的机构，这也是农村发生一些小的纠纷为什么直接去法院起诉或者自行处理的原因。可想而知，覆盖面积这么少的人民调解委员会是不可能切实协调解决好广大农村中的民众邻里纠纷的。

⑶农村人民调解委员会缺乏资金支持。在农村的人民调解委员会，资金严重短缺，调解人员的待遇与城市的调解员差距太大。根据《人民调解若干工作规定》和《人民调解委员会组织条例》规定人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费，由村民委员会、企事业单位解决，而司法机关则通过同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费，但事实上，在农村乡镇人民政府根本没有运用资金去支持人民调解的工作，使得广大农村地区的人民调解员不能有效地化解纠纷。

⑷在农村，人民调解委员会与法院联系甚少。《人民调解工作若干规定》规定人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下开展工作，基层人民政府及其派出机构指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责，这就阐述了人民调解委员会与法院的关系，可是在农村人民法院根本与调解委员会没有太大的联系，一般是与政府进行联系，也就是乡镇人民政府的司法助理员对调解工作进行指导，法院很少甚至没有履行指导的职责。

三、我国人民调解制度改良具体措施

在经历了数十年的发展，现代的人民调解制度相比传统而言取得了很大的进步，但是仍然存在着诸多问题，亟待改良。针对人民调解制度现实存在的问题，下面笔者将着重提出以下几点制度改良的建议：

1.加强调解人员队伍建设，提高调解人员队伍专业素质，根据《人民调解工作若干规定》，人民调解员是经群众选举或者聘任而产生的，因此要严格人民调解员准入制度，只有受过专业的调解教育或者具有法律从事经验的人员例如律师、法官等，或者长期从事人民调解工作，具有丰富的调解经验的人才能担任人民调解员。另外，对人民调解员应当进行的一些相应的培训，对人民调解员可进行定期的考试、职称评定，法院和司法行政部门挑选专业素质高的人进入调解机构，从而保证调解人员队伍的专业化可以更好的解决纠纷，保证公平公正。

2.应该要加强人民调解的宣传，提高“调解”在人们心目的意识度，争取调解在诉讼之前解决纠纷。法院在立案之前应该向当事人说明调解，询问当事人是否进行调解，鼓励他们选择调解解决纠纷。各种新闻媒介要加强对人民调解的宣传，广播一些调解成功的案件，提高人们对于调解的信任度。此外政府也要加强人民调解的宣传，当发生纠纷时，利用调解来解决矛盾，避免摩擦甚至是暴力事件。

3.我国司法机构应该赋予人民调解协议一定的执行力。尽管国家法律规定人民调解协议属于民事合同，这样的协议根本不具有任何强制执行力，当事人可随时违约转入诉讼程序，使调解协议不具有公信力，公民的信任度下降。为此，笔者认为最高院应该制定相关的规定，如书面调解协议经法院确认登记或者公证机构公证之后即具有确定力，一方当事人如反悔，另一方当事人可以凭借该协议向人民法院起诉请求强制执行，但是法院应当对人民调解协议进行审核，审查该协议是否违反法律强制性规定、是否违背当事人意思自治原则、是否违背公序良俗原则。

4.扩大人民调解的主体范围、纠纷范围、允许多种类型调解组织的发展。传统的人民调解主要是解决公民之间的纠纷，现代的人民调解可以尝试将主体范围扩展到公民与法人之间、法人之间；与此同时，也可以扩大人民调解的纠纷范围，尽量将调解延伸到其他未知的领域，例如：知识产权、医患纠纷、交通事故等新型领域，扩宽人民调解组织涉及领域和作用范围。

5.对人民调解工作应提供财政补贴，给予相应的资金支持，保障调解工作的顺利进行。政府可以按照调解组织调解的成功的案例的工作经费通过购买公共服务的方式予以支持，核拨资金，必要时可设立专项资金，给予调解工作物质保障。通过对调解组织的资金支持可以提高调解人员的工作积极性，使他们更好的帮助当事人解决纠纷。

6.立法部门应当完善相应的法律法规，结合我国的国情，总结人民调解的历史经验教训，我国的人民调解法还与其他部门法存在着冲突，法条之间出现了矛盾，这就需要我们修改其中的不合理之处。同时可以借鉴国外非诉讼纠纷解决方式（ADR制度），创新人民调解法律制度。

7.要明确政府和人民法院的业务指导职能，对人民调解工作进行监督管理。法院要积极融入到调解工作中去，对其进行有效的指导，要将调解作为诉讼的一个前置制度，告知当事人是否需要调解，做好协商工作。

四、结语

鉴于人民调解制度在我国面临诸多方面的挑战和考验，改良之路势在必行。

只有在立足我国现阶段经济社会发展的客观实际，社会形态的不断变化，不断完善人民调解制度，从人员管理、经费运转、立法建设等方面对我国人民调解制度进行改良，对在历史的长河中吸取经验教训，弥补不足；同时借鉴西方发达国家先进的ADR制度，在我国完善符合我国国情的人民调解制度，为建设社会主义和谐社会做出贡献，为中国经济发展创造良好的社会环境，为建设社会主义法治国家做出贡献。

参考文献：

[1]刘晓红：构建中国本土化ADR制度的思考[J].河北法学.2007.02.

[2]李年终：论人民调解制度的完善——以“诉调对接”为视角[J].时代法学.2007.12.

[3]高翔：人民调解机制的现状调查与制度改进[J].西南政法大学学报.2008.02.

[4]宗玲：论人民调解的现状、问题及发展趋势[J].前沿.2009.04.

[5]徐冉：论我国人民调解制度的现状及完善[J].经营管理者.2009.12.

[6]张会永：论人民调解的发展现状及其制度完善[J].辽宁行政学院学报.2010.09.

矛盾调解中心半年工作总结 篇8

（二0一一年上半年）

在镇党委、政府的正确领导下，在本中心的具体分工下，现将本人上半年的工作，简要汇报如下：

一、部门分工。分工本人财务辅导、票据审核、审计、失地农民保障、土地矛盾纠纷调解等。

二、具体做法：

今年上半年以来，本人主要以拆迁工作为主，从新年上班的第三天即正月初九，按照魏镇长的统一安排，到红枫园解决遗留问题，至5月初结束。夏季收款结束后即安排参加车马湖意大游艇项目的拆迁工作。在此期间，本人能严格执行因工作需要而及不规则的作息时间，实是求是地共同解决了红枫园几例比较棘手的遗留问题。同时，在领导的安排下，和拆迁组的同志们一道，在游艇项目拆迁工作中做了大量的、细致的工作。

关于审计。按照市委农办全镇农村财务每年审计不低于三分之一的村的要求，在本中心的统一安排和审计组全体同志的共同努力下，完成了序时任务；重点

审计的村，正按照领导的指示有序进行，具体审计事项本人起到了协调作用。

关于失地农民进保工作。由于该项工作在我镇是一项新生事物，进展非常艰难。目前，前期业务工作己准备就绪。在此期间，本人做了大量的宣传解释工作，取得了一定的成绩。

关于土地矛盾纠纷调解。今年来，凡是接手的土地矛盾，无一搁置。连续解决了顾桥、谢楼等村相关农户的土地矛盾。没有发生一起因为自己处理不当而引起的越级上访事件。

今年上半年，虽然本人以拆迁工作为主，但对交办工作做到穿插兼顾，从不借故推诿。然而，由于精力和时间的冲突，很大程度上增加了本办公室同志的工作量和辛苦程度。同时，通过自我总结和与同志们对比，以及对照领导的要求，还存在许多不足。本人决心在下半年的工作中扬长避短，争取更大的成绩。

农村经经济服务中心 吴 建 华

人民调解工作制度 篇9

一、岗位责任制。实行：三定一奖惩“，即定人员、定任务、定指标；每月检查一次执行情况作为年终总评的依据；完成任务奖励，完不成的减罚一定的报酬或者奖金。

二、会议、学习制度。司法所根据实际情况，每季度召开一次调解主任会议，调解主任每月召开一次调解委员会议，检查本月工作情况，分析纠纷动向，研究疑难纠纷调解方法和预防纠纷的措施，学习有关政策、法律、法规，安排下月任务。

三、请示、汇报制度。调解委员会主任每月要向司法所汇报当月纠纷发生、调解及预防情况；对调解工作中遇到的疑难问题应及时汇报、请示。

四、共同调解制度。两个或两个以上人民调解委员会根据谁先受理或有利于纠纷调解的原则，确定主持调解方，另一方或其他调委会为协助调解方，共同调解跨地区、跨单位矛盾纠纷。

五、纠纷登记制度。凡人民调解委员会受理调解的各类民间纠纷，均应按《民间纠纷受理调解登记表》登记，并按时上报司法所。

六、纠纷排查制度。调解委员会每月进行一次纠纷排查，掌握易发生纠纷的重点户、重点人、重点事的情况，对排查

出的纠纷及时调解，对纠纷苗头及时做好疏导工作，防止形成纠纷。

七、纠纷移交制度。调委员会对已超出人民调解范围的纠纷和明文规定由其它部门处理的纠纷，应及时上报司法所或移送有关部门处理。移交前应做好疏导工作，以防矛盾激化。

八、信息报告制度。调委会应注意搜集群众对调解工作的反映，反馈对上级布置任务的落实情况，及时报告因民间纠纷引起的凶杀、伤害、自杀及正在激化的纠纷情况。及时上报调解、预防纠纷的成功经验和典型案例。

九、回访制度。调委会调解成功的纠纷，应进行回访并填写《回访记录》，及时解决发现的问题，以巩固调解成果。

十、档案管理制度。年终应按一案一卷的要求将民间纠纷受理调解登记表、纠纷调查材料、调解协议副本、回访记录等材料和人民调解工作有关资料统一整理，存档备查。

十一、统计制度。要确定统计人员，建立统计薄册、档案台帐等。要及时按上级统计报表的要求汇总上报。

香港人民币离岸中心能否走出新路 篇10

从2004年央行批准在香港开展人民币个人业务以来,已经6年多了。但是,由于制度上的一系列限制,香港人民币离岸业务进展十分缓慢。

不过,最近香港人民币离岸中心建设有了新进展。其一是《香港银行人民币业务的清算协议》等文件的签订,使得香港的银行为金融机构开设人民币账户和提供各类服务不再有限制,个人和企业相互之间,也可以通过银行自由进行人民币资金的支付和转账,从而改变了以前香港各大银行只能将收拢的人民币资金存放于结算银行账户之内的状况;其二是为了配合跨境贸易人民币结算试点,拓宽人民币资金回流渠道,国内央行最近发出通知,表示将允许境外人民币清算行、境外中央银行或货币当局,进入中国国内银行间债券市场进行投资,并对境外金融机构的资格范围、准入方式、投资运作等给出了规定。可以说,这些规定既为香港银行收拢的人民币增加了新的投资渠道,也为人民币国际化创造了条件。而这些都是香港人民币离岸中心建设的基础。

当前香港金管局公布的数字显示,香港银行经营的人民币业务的广度与深度都是十分有限的。截至2010年5月底,香港银行体系人民币存款仅847亿元(占香港整个本外币存款1.3%左右)。2010年上半年,全国跨境人民币结算量达到了706亿元,尽管香港所占比重达到75%,但与中国贸易出口总额(2009年达到9.4万亿人民币)相比同样太小。而且,当前香港的人民币业务重点仅放在人民币存款、汇款、结算等简单交易上。当人民币不能够成为国际贸易中较为重要的货币时,香港人民币离岸业务是无法深化的。

一般来说,在金融全球化及金融自由化大背景下,离岸金融中心之所以如雨后春笋般地出现,就在于这种离岸金融业务比传统国际金融业务具有更多优势。如不受交易货币发行国金融法规的管理及市场所在地外汇政策的约束,并能够享受许多优惠条件以及市场准入门槛低;由于离岸金融具有明显的成本优势,离岸银行可以较高的存款利率接受存款和较低的贷款利率发放贷款;其资金具有较高的流动性及其银行有较强的竞争力,等等。由于离岸金融市场有上述明显优势。因而其更容易让大量的货币以存款的方式从发行国流入离岸金融市场,又以大量贷款形式流出离岸金融市场或流向货币发行国,使得国际金融市场可选择的信用工具增多、流动性增加、金融交易效率提高及金融运作风险更为分散。从欧洲的经验来看,离岸金融市场发展的一个重要条件就是,其主导货币应该是可自由兑换的。

关于香港人民币离岸中心建设的这些新规定,就是在中国经常项已自由兑换的基础上,进一步加快资本项下的开放,加快人民币国际化的进程,为人民币完全可自由兑换创造条件。因为,人民币能否成为一种国际结算货币,就在于对外的贸易伙伴及金融机构能否在更大范围内接受人民币,在于在本币市场之外可自由兑换。而上述规定也就是为境外的人民币可自由兑换提供一个市场。可以说,通过回流机制,国内巨大的银行间债券市场等资本市场,可以承担境外结算人民币的债券类投资要求。当外国的企业及金融机构更愿意以人民币作为其贸易结算单位时,境外的人民币就会积累得越来越多,并通过香港的回流机制进入中国。大量的人民币停留在境外,是香港人民币离岸中心的基础。

还有,随着海外人民币的增多,随着香港开放人民币账户资本转账不设限制,香港市场的人民币金融产品将会增加。比如,当前香港的人民币离岸债券市场余额仅40亿美元,对国内债券市场2.9万亿美元来说是杯水车薪。但是,当人民币清算回流机制正常运行之后,就会有更多的企业及机构到香港发行人民币债券。这样,更多的人民币金融产品就会应运而生。

再者,人民币在香港急速发展也为港元的变化带来机遇。由于本港经济及金融市场是与国内联系在一起的,因此港元资产亦有计及人民币价值变化因素,过往港元主要为美元的代替品,现在,当人民币逐渐替代美元在香港的外币功能时,香港的股市、楼市、资金流动性,往往也会与人民币密不可分。这既加快了人民币的国际化程度,也为香港的人民币离岸中心发展创造了条件。

人民调解中心制度 篇11

关键词：医疗纠纷,人民调解制度

2011年5月30日, 北京市医疗纠纷人民调解委员会成立。该委员会在有效化解医疗纠纷、维护医患双方合法权益、构建和谐医患关系方面发挥了积极作用, 但其在运行过程中也存在一些需要改进的问题。本文拟对此作一探讨, 并提出完善北京市医疗纠纷人民调解制度的建议。

1 北京市医疗纠纷人民调解委员会的成立

2010年12月25日, 北京市司法局、北京市卫生局、北京市财政局、北京市公安局、北京市高级人民法院、北京市保监局联合下发了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》 (京司发[2010]735号) 。根据该意见, 北京市将建立医疗纠纷人民调解工作联动机制, 明确工作职责, 形成化解医疗纠纷工作合力, 成立由市司法局、市卫生局、市财政局、市公安局、市高级人民法院、北京保监局组成的“北京市医疗纠纷处理协调指导委员会”。该意见还要求北京市在现有医疗纠纷专业调解基础上整合资源, 组建“北京市医疗纠纷人民调解委员会”。各区县要切实发挥乡镇、街道人民调解委员会在宣传、预防、化解医疗纠纷中的基础性作用, 协助医疗纠纷人民调解委员会开展调解工作。

2011年5月30日, 北京市成立首个医疗纠纷人民调解委员会, 将以完全“中立”的立场, 调解医患双方的纠纷。北京市医疗纠纷人民调解委员会 (以下简称为“医调委”) 整合了现有的专业调解资源, 将负责全市医疗纠纷调解的宣传预防、实地调处、总结分析和咨询服务[1]。

2 医调委的调处机制

2.1 医调委的机构设置

医调委下设调解部、法律事务部、综合部、培训防范部四个部门, 附设医疗纠纷专家咨询委员会, 并根据需要设立派出机构。其中, 调解部负责接待受理、调查取证、组织专家进行医疗损害过错认定、说服调解、制作调查报告, 主持双方当事人签订协议。医调委还在7个远郊区县设立了分站, 依法规范了调解工作流程, 明确了纠纷受理、调解回复和调解终止的具体程序和要求[2]。

2.2 医调委的人员配备及经费来源

医调委现有37名人民调解员, 大部分是三甲医院退休的老医生、教授, 其中副高以上职称医师、律师21人[1]。医调委的工作经费由市财政部门予以安排, 同时可以接纳社会捐赠、公益赞助等资金作为其经费的补充来源。

2.3 医调委的受案范围与调处程序

《北京市医疗纠纷人民调解规程 (试行) 》第2条第2款规定, “本规程适用于本市行政区域内医疗纠纷调解。”对医患双方当事人符合受理条件的调解申请, 医调委应当在3日内予以受理, 医患双方当事人已经向人民法院提起诉讼的, 医调委不再受理其调解申请。医调委在调解前应当以口头或者书面形式告知医患双方当事人调解的性质、原则和效力, 以及医患双方当事人在调解活动中享有的权利和承担的义务。经调解双方当事人达成一致意见的, 医调委应当制作人民调解协议书, 当事人要求进行司法确认的, 医调委应当予以协助。未达成一致意见的, 医调委应当引导当事人依法通过诉讼程序解决医疗纠纷。医调委调解医疗纠纷不收取费用。重大疑难医疗纠纷实行专家合议制度, 必要时采用听证会方式开展调解工作。

2.4 医调委建立了与诉讼等其他医疗纠纷解决方式相互衔接的机制

卫生行政部门接到医疗纠纷投诉的, 应当引导医患双方通过人民调解或诉讼方式解决纠纷。医调委调解重大疑难案件需要卫生或公安部门协助的, 卫生或公安部门应给予协助和支持。人民法院应建立医疗纠纷诉前引导工作机制, 对于未经医疗纠纷人民调解直接到法院起诉的, 在征得当事人同意的基础上, 可以引导其到医调委进行调解。法院在审理医疗纠纷的过程中, 可邀请或委托医调委进行调解。各级人民法院应建立医疗纠纷人民调解协议确认制度, 对于在医调委主持下达成的医疗纠纷人民调解协议, 当事人申请进行确认的, 应及时给予确认。

3 医调委的运行成效及存在的问题

医调委自成立以来, 在化解医疗纠纷、和谐医患关系、促进平安医院建设、构建社会主义和谐社会中已经发挥了一定作用。据统计, 截至2011年12月底, 医调委接待来电来访2000余例, 接到调解申请1118件, 同期增长40.81%, 受理调解申请994件, 结案571件, 调解成功513件, 调解成功率为89.84%, 受到了医疗纠纷当事人的普遍欢迎, 实现了医患双方及社会的和谐共赢[2]。但是, 由于这一制度刚刚建立, 在运行中尚存在如下问题。

3.1 医调委的法律依据有待强化

目前, 医调委的成立和运行主要依据《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》, 但该意见作为六部门的规范性文件, 其法律层级和效力都较低。为了从法律上规范并保障医疗纠纷第三方调处机制的顺利运行, 国内很多地区都采取了地方性立法的方式, 如浙江省于2010年通过了《浙江省医疗纠纷预防与处理办法》 (浙江省人民政府令[2010]第269号) , 明确规定了医疗纠纷人民调解委员会的设立、工作职责、工作程序等事项;深圳市也于2010年通过了《深圳市医患纠纷处理暂行办法》 (深圳市人民政府令[2010]第214号) , 为深圳市的医疗纠纷人民调解工作提供了坚实的法律保障。

3.2 医调委的法律性质有待明确

2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》 (以下简称为“人民调解法”) 第8条第1款规定, “村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”该法第34条还规定, “乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会, 调解民间纠纷。”也就是说, 能够设立人民调解委员会的主体包括村民委员会、居民委员会、企业事业单位、乡镇、街道以及社会团体或者其他组织。而医调委的设立主体显然不属于上述任何一类, 这就意味着医调委尽管名称为“医疗纠纷人民调解委员会”, 但其性质很难确定为《人民调解法》第7条中的“依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”。

值得注意的是, 司法部、卫生部、保监会于2010年发布的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》 (司发通[2010]5号) 对医疗纠纷人民调解委员会的法律性质作了明确界定, 即“医疗纠纷人民调解委员会是专业性人民调解组织。”但司法部2011年发布的《关于加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》 (司发通[2011]93号) 中又明确指出, “行业性、专业性人民调解委员会由社会团体或者其他组织设立”。可见, 非由社会团体或者其他组织设立的医疗纠纷人民调解委员会的法律性质仍然是不明确的。

3.3 医调委的受案范围有待进一步厘清

《北京市医疗纠纷人民调解规程 (试行) 》第2条规定, “本规程所称医疗纠纷, 是指患者与医疗机构及其医务人员在诊疗过程中发生的医疗损害赔偿纠纷。”但是, 何谓“医疗损害赔偿纠纷”?学术界和司法实务界对此都存在不同的理解。有意见认为, 医疗损害赔偿纠纷是指医疗机构在诊疗护理工作中, 因医务人员诊疗护理过失, 直接造成患者死亡、残废、组织器官损伤导致功能障碍事故而引起对受侵害人的赔偿纠纷[3]。北京市高级人民法院2010年11月18日发布的《关于审理医疗损害赔偿纠纷案件若干问题的指导意见 (试行) 》 (京高法发[2010]第400号) 规定, “本指导意见所称医疗损害赔偿纠纷, 是指患者一方认为在诊疗活动中受到损害, 要求医疗机构承担侵权责任而引起的民事纠纷。”可见, 北京市高级人民法院的指导意见中对医疗损害赔偿纠纷作了最为广义的理解, 只要是患方在诊疗活动中受到的损害而发生的纠纷, 不管损害的发生是否是因医方的过失所致, 都属于医疗损害赔偿纠纷。2010年7月1日起施行的《侵权责任法》第7章“医疗损害责任”中规定了四种医疗损害, 即医疗行为存在过错给患者造成的医疗损害、医方违反告知说明义务给患者造成的医疗损害、因医方向患者提供的药品、消毒药剂、医疗器械存在缺陷, 或者医方为患者输入的血液不合格给患者造成的损害、医方泄露患者隐私给患者造成的损害。但是, 严格说来, 医疗损害应当是医疗行为本身所造成的损害, 随着患者知情同意权日益受到重视, 医方违反告知说明义务而给患者造成损害的, 也可纳入医疗损害的范畴。而因医方向患者提供的药品、消毒药剂、医疗器械存在缺陷, 或者医方为患者输入的血液不合格给患者造成的损害, 以及医方泄露患者隐私给患者造成的损害, 则与医方的医疗行为是否存在过错没有任何关系, 因此, 从严格意义上来说, 这两种损害实际上并非医疗损害[4]。由于《北京市医疗纠纷人民调解规程 (试行) 》没有进一步地明确“医疗损害赔偿纠纷”的具体内涵与外延, 在受案范围上存在模糊不清的问题, 从而可能导致在理解与适用过程中出现不一致的情形。

此外, 《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》还规定, 发生医疗纠纷, 医患双方应当通过法定程序妥善处理医疗纠纷。公立医疗机构发生的医疗纠纷, 患方索赔金额1万元以下的, 可以通过医患双方协商解决;索赔金额1万元以上的, 应当通过人民调解或诉讼方式予以解决。这一规定也与《医疗事故处理条例》的规定不相一致。根据《医疗事故处理条例》第46条之规定, “发生医疗事故的赔偿等民事责任争议, 医患双方可以协商解决”, 但该法并未对医患双方能够和解解决的案件范围作出规定, 更未以患者索赔金额为标准设定可以和解的案件范围。因此, 医患双方可以就所有的医疗纠纷案件进行和解, 除非涉及刑事责任和行政责任的部分, 不得进行和解。北京市六部门的规范性文件禁止在索赔金额1万元以上的案件中进行和解, 规定此类案件必须通过人民调解或诉讼方式予以解决, 不仅不利于医疗纠纷的解决, 也侵害了当事人对依法享有的民事权利的自由处置权。医疗纠纷当事人有权根据自己的意愿, 在不违背国家法律和社会道德准则的情况下, 享有对自己的民事权益进行自由处置的权利[5]。

3.4 保险公司在医调委调处程序中的角色和功能有待科学设定

如何妥当处理医疗纠纷第三方调处的实效性与其中立性之间的关系, 是构建医疗纠纷人民调解制度不容回避的一个重要问题。作为调解协议的最终落实者, 承保医疗责任保险的保险公司对调解程序的必要参与对第三方调处的有效进行是非常重要的。《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》规定, 承保机构可以调查核实相关情况并按照医调委的工作程序参加调解。《北京市医疗纠纷人民调解规程 (试行) 》第14条中明确规定, 医疗纠纷的调解参加人包括医疗纠纷当事人及其代理人。与纠纷调解结果有法律上的利害关系的第三人, 可以申请参加调解。第18条规定, 医疗纠纷涉及第三人的, 应当通知其参加调解。也就是说, 保险公司作为与纠纷调解结果具有法律上的利害关系的第三人, 参加调解的途径有两条, 一是经申请参加调解, 二是应当被通知参加调解。对于究竟是经申请参加调解还是应当被通知参加调解, 《北京市医疗纠纷人民调解规程 (试行) 》有待做出更为明确的规定。此外, 医调委还有规定, 在调解过程中, 医调委只接待双方当事人及其委托代理人, 各方参加调解的人员不得超过三人[6]。可见, 在保险公司这一医疗纠纷调解的重要第三人是否参与调解程序以及如何参与方面, 医调委的态度有待进一步明确, 保险公司在医调委调处程序中的地位和角色有待作更为科学、合理的设定。

3.5 医调委医疗纠纷调处的“权威性”理念有待确立

在医疗纠纷的解决过程中, 医患双方往往都希望获知案件的真实情况, 医方更需要通过对所发生案件的反复研读来提高自身的医疗安全和医疗质量, 避免类似事件的再次发生。而防范医疗纠纷的发生也是医调委的职责所在, 《北京市医疗纠纷人民调解规程 (试行) 》中明确规定, “医调委应当针对医疗机构存在的问题提出改进建议。对医疗执业存在的普遍性问题, 医调委应当定期向卫生行政部门提交医疗纠纷防范建议, 并组织医疗机构进行医疗纠纷防范培训。”为此, 医调委有必要在内部设置一定的医疗过错鉴定机制, 但医调委却规定其“无权对医患双方争议事由做出鉴定意见, 不出具调解协议书以外的文字材料。医调委不具有对药品、医疗器械、病历资料等证明材料进行真伪鉴定的资质。如当事人怀疑证明材料的真实性, 医调委将中止调解。”[6]

4 完善北京市医疗纠纷人民调解制度的建议

4.1 高度重视行业性、专业性组织的作用, 强化医疗纠纷调处的专业性与权威性

医疗纠纷具有高度的专业性特点, 对于医疗行为是否存在医疗过错以及医疗行为与损害后果之间是否存在因果关系的判断往往需要依靠精深的医学专业知识, 且现代医学具有分科较细的特征, 即便是具备一般医学知识的人也往往难以胜任医疗纠纷的各种调解工作。在此情况下, 充分利用拥有充足医学、法学专家资源的行业协会, 发挥其在医疗纠纷调处中积极的、不可替代的作用就显得非常重要。在完善北京市医疗纠纷第三方调处机制的过程中, 要采取灵活多样的形式充分发挥医师协会、医学会、卫生法学会、律师协会等行业性、专业性组织的作用, 强化医疗纠纷调处的专业性和权威性。如设立多协会、学会对话沟通的平台, 成立医疗纠纷调解专家库和专家协调委员会, 并设定一定的工作制度, 以利于医学界、法学界等对医疗纠纷调解工作的共同关注和支持。整合专家资源设立医疗纠纷人民调解制度内部的医疗过错鉴定体制等。

4.2 加强北京市医疗纠纷人民调解的法律与制度建设

完善的法律与制度是第三方调处机制顺利运行的保障, 应尽快以北京市政府地方规章或北京市人大常委会地方性法规的形式为第三方调处机制的顺利发展提供法律依据。作为北京市医疗纠纷处置的法律依据, 这一地方性法规或地方规章在内容上除了明确规定北京市医疗纠纷第三方调处机构的性质、资质与职责、组织形式、受案范围、调解程序, 调解员的资质与执业规范、当事人的行为规范与权利义务, 调解协议的形式、效力及其与其他程序的衔接和司法审查、调解经费等第三方调处的相关事项之外, 还应该包括北京市医疗责任保险在医疗纠纷解决机制中的作用与应用、医疗损害鉴定的开展等相关事项。

此外, 独立性与中立性是第三方调处机制的生命所在, 但基于由于医疗纠纷专业性的特点, 第三方调处工作往往离不开医学专业组织和团体的大力支持, 甚至要其在纠纷的解决过程中发挥关键作用。因此, 如何确保医疗纠纷第三方解决的专业性、权威性和调解机构的独立性与中立性, 是制度设计者不容回避的一个问题。对此, 应通过完备的程序设计来保障调解机构的独立性与中立性, 如设定关于调解员回避的具体规定, 在调解组织中吸收一定比例的法学专家等医学业界之外的人士参与等。

4.3 建立健全医疗责任保险制度, 明确保险公司在调处程序中的角色与功能

医疗责任保险制度是否健全, 直接关系到医疗纠纷第三方调处机制的正常、健康运行, 而且也为医疗纠纷第三方调处最终效果的实现提供必要的财力保障。但是, 医疗责任保险市场运作的商业性与医疗纠纷第三方调处的中立性与公益性之间存在着冲突和矛盾, 在医疗责任保险的商业性质不改变的情况下, 确立医疗责任保险制度对第三方调处机制的正当且适度的支持就是非常关键的一个问题, 也是影响到医疗纠纷第三方调处机制生命力的根本问题。在目前的情况下, 可以考虑将保险公司设为医疗纠纷第三方调处程序中的一方当事人, 赋予其程序开启的同意权和异议权、程序参加权、意见表达权等必要权利。同时, 应当改革医责险保险体制, 理顺运行机制, 创新和优化保险保障服务模式, 引进基于被保险人利益的保险经济机构和作为中立第三方的保险公估机构。在保障保险公司医责险不亏不赢的情况下, 建议保险与利润脱勾, 配合国家税制改革, 研究解决对从事和承担公立医疗机构医责险业务及其保险保障服务的机构, 给予减免税政策和配套支持政策的问题[7]。不仅如此, 还应从理论上深入探讨引入强制医疗责任保险解决医疗纠纷、分担医疗风险的可能性。

此外, 还应加大对医疗纠纷人民调解制度的宣传力度, 建立一支稳定、专业的调解人员队伍, 建立健全我国的医疗风险分担机制, 探讨建立无过错医疗损害补偿机制的可能性与途径, 以更好地保障医疗纠纷人民调解制度的健康、顺利运行。

参考文献

[1]北京市成立首个医疗纠纷人民调解委员会[EB/OL]. (2011-05-31) [2012-03-20].http://bj.xtata.com/b/20110531/243315143.shtml.

[2]北京市医疗纠纷人民调解委员会工作取得明显成效[EB/OL]. (2012-01-30) [2012-03-20].http://www.bjsf.gov.cn/sy/sygzdt/201201/t20120130_2089932.html.

[3]最高人民法院民事案件案由规定课题小组.最高人民法院民事案由规定理解与适用[M].北京:人民法院出版社, 2008:26.

[4]余明永.医疗损害赔偿纠纷[M].北京:法律出版社, 2010:17.

[5]孙瑞灼.医疗纠纷禁止“私了”?[J].中国社会保障, 2009 (4) :73.

[6]北京市医疗纠纷人民调解委员会告知书[EB/OL]. (2011-06-01) [2012-04-10].http://bmdic.cn/News_View.asp?NewsID=67.