借鉴美国经验 破解城管难题

借鉴美国经验 破解城管难题（共4篇）

借鉴美国经验 破解城管难题 篇1

借鉴美国经验 破解城管难题

董胜勇

一、导言

1997年北京成立我国首支城管执法队伍，自此以来,城管在我国已经存在10多年了。毋庸臵疑，随着各级城管执法队伍的成立，我国各地城市面貌发生了巨大变化：城市秩序明显规范，市容市貌明显好转，“城管”对我国城市化进程的发展做出了重大贡献。

同时，我们也不无遗憾的看到，自成立之始，这支队伍就一直处于风口浪尖，处于社会矛盾的焦点。开始成立时如此，10年后的今天依然如故。在互联网上，人们可以搜索到上亿条有关“城管”的信息，这些信息绝大多数是城管执法人员暴力执法以及社会公众对执法人员的谴责等负面信息，有关正面信息寥寥无几。譬如2006年8月北京城管海淀分队副队长李志强被小贩崔英杰刺死，2008年1月7日，湖北天门市发生的震惊全国的“城管打死人”事件，以及最近深圳城管被商贩捅伤事件.....，所有这些将执法冲突现象推向了极致，使一直处于风口浪尖上的“城管执法”，再次陷入尴尬的境地, 严重影响了社会安定与和谐。一时间，严惩城管肇事者的呼声，甚至演变成了城管系统的存废之争。目前，应该说社会不和谐的因素仍然很多，譬如贫富差距的拉大、竞争机会的不平等都是社会的不和谐因素,但没有哪个方面会比城管和商贩之间的不和谐更处社会焦点。因此，如何解决城管和市民、商贩的矛盾已经成为一个刻不容缓的课题。

美国建国已经200多年,城市高度发达,形成了一整套城市管理的理念、制度和经验。它山之石，可以攻玉，本文想借鉴美国的城市管理经验,力求找出化解我国城管执法冲突的办法或思路。

二、美国的城市管理

（一）庄重质朴、规范有序的市容市貌。

美国人尚古，许多城市的市容不追求华丽新鲜，而注重古色古香。没有历史的地方，也特意做的古老，有历史古迹的地方，更是力求保留原貌。城市内车辆停放整齐，行车秩序井然。因此放眼过去，城市面貌庄重质朴，整体布局规范有序，臵身其中，能感受到城市文化气息浓厚，气质成熟而不娇气。

从城市管理角度看, 尽管国力强大、财力雄厚，但美国的城市管理标准，是根据经济社会需要取的满意标准，并不刻意追求最优标准，城市管理效果应该相当于我国的中等城市，不如管理标准比较高的上海等城市。譬如对广告牌匾的管理，美国更注重个性化，追求艺术性和吸引顾客的实际效果，对材质没有硬性规定，所以仅从档次和华丽的角度看看,整体效果并不好于我国对牌匾实行规范管理的城市。美国对城市沿街建筑物 的粉刷，采取由政府出资，政府定粉刷标准，建筑物拥有者自行粉刷的办法，其粉刷的档次和效果非常好。

（二）规范有序的合法商贩。

美国对商贩的管理规范有序,很值得我们学习。像纽约等人群高度聚集的大城市，在繁华的街道上，也可以看到商贩、甚至也有很多烧烤点，但他们都是合法经营、规范有序。总体来说，美国对商贩摊点的管理，给人的感觉是在需要的地方会有几个统一标准的商亭，不该有的地方决不会出现，这样既方便了市民生活，又规范有序。相比而言，我们国内商贩摊点聚集的地方，往往是在学校、超市周围以及交通要道等繁华地带，不仅没有合法审批手续，而且污染道路、堵塞交通，叫卖之声不绝入耳。虽然也方便了生活，但显得杂乱无章，严重影响市容秩序。

美国的一些小城镇、小城市，管理效果明显好于大城市。在新不列颠市，本人在这里学习实习4个月，期间不见任何商贩，城市广告牌匾规范有序，商店门口干净整洁，绝无污水横流现象。当然，在当地政府和其他组织举办各种庆祝活动期间，会在政府规划出的范围内，允许商贩摆摊设点。他们的做法是如果庆祝活动期间有允许商家摆摊设点的活动，一般提前在报纸等媒体公告，其审批程序、规范要求等一一告知。商家可向相关部门申请，相关部门根据规定审批。如果商家不经审批私自摆摊设点（任何时候），第一次发现会罚款并责令取消摊点（罚 款一般在100美元左右）；如不服从管理，商贩甚至会被拘留。

总的来说，美国城市商贩的存在是很少的，存在的商贩既是合法的，又是必须的，同时也是规范管理的，是城市的点缀，而不是城市的累赘。

（三）先进的市政管理与巨大的市政投资。

美国各级政府的主要职能是提供公共管理和服务，因此对市政管理工作高度重视。以我实习所在地BRISTAL市为例，该市人口仅有6.5万人，但其市政设施齐全，技术先进，若干方面比中国的某些几十万人口的中等城市都好。比如在垃圾处理方面,BRISTAL市拥有一个巨大的垃圾处理厂。该厂不仅能进行垃圾分类掩埋处理，而且可以利用垃圾发电。美国市民环保意识强，垃圾分类放臵已形成习惯，市政部门利用先进的分类放臵的垃圾运输车，将垃圾运送至处理厂分类处理。通过分类，剔出的有用“垃圾”，仅BRISTOL的一个垃圾处理厂每年可以卖80万美元。同时，该厂利用垃圾发电，既有效处理了垃圾，减少了环境的污染，又创造了能源，应该是目前世界上对垃圾处理的顶尖技术。

污水处理方面，BRISTAL市拥有一个日处理能力超过5万吨的先进的污水处理厂，日处理能力可以满足我们国内拥有50多万人口的城市需要。其污水处理标准非常高，用他们的话说，除了饮用外，跟没污染的水几乎没有区别，甚至都可以养鱼。

消防设施方面，BRISTAL市拥有5个消防站，10部大型消 防车，90多名正式消防队员以及数目不小的志愿者，这个规模，远远大于潍坊的县级市，而这只是个有6.5万人口的小城镇。

市政道路方面，不仅设施齐全，经久耐用，而且美国人非常注重维护。路上经常见到工人在修补道路，那些道路都有10几年甚至20几年的历史，在国内可能早已翻新几遍了。

（四）满意标准的环境卫生。

城市管理方面，可能美国差于我们的地方在于街道的保洁。美国街道保洁方面机械化程度高，主要靠机器清扫，而不是人工清扫。所以打扫得不够仔细，但由于机扫频率高，根本不存在垃圾成堆现象。由于人工费用昂贵，他们在这方面采取的卫生标准是满意标准，而不是最优标准，因此像华盛顿、波士顿、纽约等大城市，环境卫生标准，也比不上我们潍坊这样的一个中等的城市，和国内某些要求街道卫生一尘不染的城市更是没法比。美国的街道给人的感觉是干净、质朴、整洁，不像国内某些城市那样富丽堂皇。

（六）城市秩序的井然有序与城市管理的零冲突。采用满意标准的美国城市市容，或许不给人一种华丽的感觉，也不像我们有些城市所要求的一尘不染、富丽堂皇，但各个城市的秩序却几乎一定是井然有序的。即便存在商贩的地方，也几乎是统一规格的商棚。城市车辆的停放以及交通的秩序也是这样。

而且这种秩序的创造，多是市民自觉的行为。在城市管理 的过程中，极少发生管理者与被管理者的冲突，更谈不上执法人员与被执法者的暴力冲突，这与我们国内目前存在的城管与流动商贩之间尖锐的矛盾有天壤之别。比如在国内让城管大伤脑筋的违法建设，在这里几乎不存在。美国有一整套规范的手续来规范自然人和企业法人的建设行为。比如市民要自建一栋房屋，要先购买土地，经市政部门测量，并由双方律师签署后到市政府备案，即拥有了土地的所有权，然后经规划、建设、消防等部门审批以后，才能开工建设。几乎不存在不经审批就私自建设的问题。

三、美国城市管理效果的原因分析

美国城市管理的良好效果和几乎零冲突的执法，对我们有深刻的借鉴意义。美国对城市的管理并没有采取特别的政策措施，而我们针对商贩和交通的矛盾、违法建设、空气污染等方面制定了各种规章制度却效果不佳。我想美国的城市管理，值得我们借鉴的不是他们具体的做法措施，更重要的是影响美国整个社会的理念、机制等深层次的东西，是与美国社会的价值理念、生活方式、法律体系等紧密相关的。也可以说，城市管理的功夫在城市管理之外。我认为，美国政府只所以在付出不大代价的同时，取得这样的管理效果，是由于以下几个方面的原因：

（一）高度发达的经济。

城市管理的目标和标准，应该与经济社会发展水平相适应。美国作为世界上最发达的资本主义国家，物质财富极大丰富，具备城市建设管理所需要的物质条件。良好的城市管理建立在良好的城市建设的基础上，这就是我们常说的“以建促管”，而良好的城市建设建立在良好的经济基础之上。譬如美国的污水处理方面、垃圾处理方面等等，美国国内的污染环境的企业全部外迁，同时作为躺在汽车轮子上的国家，几乎家家有车，以车代步已使小的商贩失去了存在的平台，雄厚的财力保证了政府对沿街建筑的粉刷等等，所有这些都减少了城市管理的阻力，为良好的城市管理提供了坚实的基础条件。

（二）高素质的市民。

对城市管理而言，管和被管永远是一对矛盾。解决这一矛盾靠双方。高素质的市民，本身就提供了解决这一矛盾的条件。在美国我们时常看到，市民发现路边有纸屑会自觉捡起来，放在垃圾箱里。我们也会看到，车辆见到行人过马路，很远就会停下来耐心等待，公共场合，尊老爱幼、相互谦让、相互尊重到处可见。这种市民的高素质，对维护城市的良好的管理秩序，发挥了重要作用。而教育为培养高素质的公民打下了坚实的基础。

美国是一个高度重视教育的国家。国家所有的图书馆全部免费对外开放，许多税收项目的设臵就是为教育设的，譬如财产税，几乎全部用于教育。教育投入尽管各州不一样，但一般占财政收入的70%左右。我们实习所在的BRISTAL市每个学生每 年的教育投资一般在1万美元左右,据了解，美国许多州也是这样。美国的教育体制强调以地方办教育为主，联邦、州政府设立项目，根据项目对地方政府投入。譬如，联邦政府曾经设立《不让一个孩子落后》的项目，哪个地方达到联邦的标准了，经核实后联邦政府就予以补助。美国联邦的教育部没什么实权，教育权在州政府。美国的父母在孩子即将入学时会根据意向中的学校选择居住地，好的学校，其所在地居民财产税也高，由于财产税主要用于教育，居民缴纳的税多，教育投入就大，孩子受的教育就好。政府的高度重视、巨大的财政投入、合理的教育体制，造就了大量的高素质的国民。

（三）法律至上的理念—守法的政府与守法的公民。美国人尚法，从国家体制看，实行三权分立，联邦最高法院拥有至高无上的地位。法律在美国人的日常生活中占有重要地位，调解纠纷，主要依靠法院，而且法院的判决具有很高的权威，像在我国存在的法院的判决执行难这样的情况，在美国几乎不存在。律师在美国是一个受人尊重的行业，也是高收入的职业。可以说法律充斥在美国社会的角角落落。首先政府守法，依法行政，由于实行三权分立，政府受到强有力的监督，美国各级政府的行为必须依法进行，任何决策都必须有法律依据，违法就会受到起诉。而且长期以来，美国各级政府也养成了守法的习惯，政府的守法对公民的守法起了强有力的表率作用。像我们国内某些地方存在的在城市管理过程中，我们的城 管队员以粗暴的不合法的手段对付不守法的商贩的现象，在这里是见不到的，用不合法的手段拆除违法建设的现象，在这里也是见不到的，即使公民违法，政府也必须用合法的手段，根据法律的规定处理。其次，美国公民也特别守法，依法行事，只要法律规定禁止的事，每个人都会去自觉的遵守。所以，美国的城市管理，更多的是一个制定法律和政策的过程，只要根据城市管理和发展的需要，制定好有关法律和政策，市民就会自觉的遵守，所以城市管理的冲突和矛盾自然很少。

（四）管理权、执法权的分离与权威的警察。

美国的城市管理属于市政或园林管理部门，这些部门具有审批权和管理权，譬如搞活动、摆摊点，经他们审批后是合法的，不经审批的，他们有权要求当事人予以改正，但与我们国内明显不同的是，他们没有执法权，执法权属于美国警察，实行的是管理权和执法权的分离，克服了像我们国内城管部门存在的既当管理者又当执法者的现象，在管理者与被管理者中间设立了一个缓冲区，这样有效地缓解了冲突和矛盾。当然最后存在的部分矛盾也集中在了警察身上，而在美国警察是很受尊重的职业，也是世界上装备最好、权力最大的警察，譬如在受到生命威胁时具有首先开枪的权力，甚至交通检查时司机也必须先把手放在方向盘上，否则引起误会，造成警察误判，后果自负。美国的警察很有权威，警种分的很少，主要实行属地管理，每个警察对属地内的违犯法律的人和事都有权利管，可以 根据需要对当事人拘留等。这种警察的权威，也加大了各行业、各职业的市民严格遵守法律的力度，降低了被管理者暴力抗法的概率。在城市管理过程中，譬如违章摆摊、违法建设等，在不服从管理时警察可以随时处理，必要时予以拘留。这种警察的权威所造成的威慑，也是美国城市管理取得良好效果的重要原因。

（五）权威的完善的个人信用制度。

美国执法容易、管理容易与他们权威的无处不在的个人信用也有很大关系。

美国个人信用制度作为社会制度的一部分，在国家制度的层次制定了配套法律，对全社会个人信用行为产生约束和规范，已经成为一种社会文化。对个人行为的约束主要体现为：个人信用记录和信用评分已成为衡量个人信用的唯一标准，不仅金融机构使用，而且很多商业企业、雇佣单位也在使用，甚至很多个人结婚前要查询对方个人信用记录，作为婚前拟订个人财产协议的依据。个人信用制度的运作方式：依靠全国独立经营的三大信用局，采集个人有关的支付信息，主要是记录个人支付违约情况和违法等行为，通过个人社会保障号码有偿查询、使用信用报告和信用评分。

在美国，每个人都有一个社会安全号“SSN”（social security number），这个安全号可以把一个美国人一生几乎所有的信用记录串在一起，包括个人的银行账号、税号、信用卡 号、社会医疗保障号等都与之挂钩。自20世纪30年代美国成立社会安全管理局后，联邦政府下令，所有合法公民和居民必须持有有效的社会安全号，该号由国家社会安全管理局统一赋予。只要把某个人的社会安全号码输入全国联网的计算机，任何人均可查到自己的背景资料，既包括年龄、性别、出生日期等这些自然状况，也包括教育背景、工作经历、与税务、保险、银行打交道时的信用状况、有无犯罪记录等等。如果一个人有过不良纳税记录，那么这一记录将永远伴随着他，当他去求职、买保险、买汽车、开公司，几乎无论他做什么，无论他到哪个州，这一污点都无法抹去，他将因此而四处碰壁。

如果公民不履行法定责任，不按法律的要求去做，或者市民不遵守法律,受到警方处罚,那么他的信用记录就会受到影响,从而影响其一生的事业。因此，美国的信用制度，对促使公民遵纪守法，起到了重要作用。就城市管理而言，就会减少城市管理和执法的难度，减少管理冲突，避免社会矛盾。

（六）管理的基层化、社区化。

美国是一个联邦制国家，国内事物管理的权利主要集中在州政府，联邦一级主要履行对外的事务及跨州的事务，具体的管理权由市政府行使。由于社会管理基层化、社区化，重心下移，这样实际上是自己的事务自己管。各地的管理标准、管理方法由自己社区制定，社区委员会决定。美国的社区居委会相当于我们的自治组织——居民委员会。这样通过管理重心的下 移，增强了市民的责任感，真正做到了人民城市人民管，既作为自己的事来管，又作为自己的义务来尽，把城市的管理通过重心的下移交给了市民，这样既取得了良好的管理效果（在一定程度上可以说不用管），又化解或分散了社会矛盾。这也是他们执法近乎零冲突的重要原因。

四、借鉴美国经验，破解城管难题

由于美国与我们的根本社会制度不同、运行机制不同、文化差异很大，经济社会发展水平差距很大，因此，学习美国各个方面的经验，是无法照抄照搬的，城市管理也是如此。但他们的理念、做法、形成的管理体系，对目前处于风口浪尖的我国城管仍然具有深刻的借鉴意义。借鉴美国的城市管理理念，可以采取以下做法，以此改革我们的城市管理理念、体制、机制，缓解城市管理矛盾，破解城市管理难题。

（一）改革教育体制、提高公民素质。

没有公民素质的提高，任何针对城市管理的措施都是治标之举，城市管理最终的依靠者和最终的落脚点是市民，因此高素质的市民是高效的城市管理的根本保证。而市民素质的提高根本靠教育。前面论述的，美国市民的高素质和教育的高成效，是他们城市管理甚至社会管理取得成效的基石。因此，要破解我们的城管难题，根本在于借鉴美国经验，改革教育体制，加大教育投入，提高公民素质，培养一代又一代高素质的市民。

（二）强化法律的严肃性、执法的严格性，提高法律的普 及水平。

美国执法特别严格，无论是总统还是普通平民，在法律面前人人平等。美国的副总统戈尔曾经因驾车超速被警察处罚，警察没有因为是副总统就不开罚单了，戈尔也没有因为自己是副总统就不交罚款。我们国内的许多法律实际上没有得到很好的贯彻，像《市容管理条例》，尽管在城管执法的过程中出现了许多冲突和矛盾，但我们的市容与条例的规定还有很大的差距，许多方面没有得到很好的落实和执行。究其原因主要是法不责众。既然法责不了众，就应该降低标准、修改法律和规定，而不应该有法不依、执法不严，形成潜规则。这样长此以往，就降低了法律的严肃性，更易形成城市管理的矛盾。不久前，国内的有些执法部门进行执法效果评估，认为法律的执行要服从稳定的需要，笔者不认同这个观点。恰恰相反，稳定应该是建立在法律基础上的稳定，法律不合理，可以修改法律，但一旦形成，就应该严格依法办事，而不应该为了稳定，在执法过程中做出法律上的让步。这种让步，或许在短时间内维护了稳定，但从根本上讲，损害了法律的严肃性，给我们最终带来的是根本利益的损失。

目前，我们国内在城市管理过程中，有些地方发生了激烈的冲突，许多人认为是执法严格所致，笔者不这样认为，笔者认为如果我们做不到，可以降低管理标准，但定好了标准、形成了法律，就应该严格执法。如果因为有冲突，就降低执法标 准，就造成了执法的随意性，更易引发冲突和矛盾，同时，损害了法律的至高无上的地位，这种损害是根本性的，造成的后果是长期的。

（三）建立个人信用制度，缓解执法冲突。

个人信用制度的建立，是美国的一大特色，也是美国的成功经验，美国许多方面的成功，特别是社会管理水平的提高、公民道德素质的提高与此紧密相关。美国的个人信用制度非常完善，个人信用直接影响公民的一生，因此，美国人非常注重个人信用，这样也就使他们具有非常强的自律意识和守法意识，对于保证公民守法，减少和缓解执法冲突发挥了重要作用，建立个人信用制度是提高社会管理水平的必由之路。

目前我国没有建立个人信用制度，企业和个人从银行贷款主要靠抵押，银行考察的也主要是偿还能力，至于个人小的违法、违章或不履行法律义务等，只是“一事一议”的形式，影响是即时的，不是长远的，影响不了公民的工作和事业，这样就使公民缺乏自律意识、守法意识和责任意识。因此，尽快建立个人信用制度，对于增强公民的自律意识、守法意识、责任意识具有非常重要的意义。这样不仅可以减少城市管理领域抗法现象的发生，解决法院等存在的执行难问题，同时由于公民自律意识的增强，公民道德水平的提高，更可以极大地提高整个社会的管理水平，自觉形成良好的社会秩序。建立个人信用制度刻不容缓。

（四）疏堵结合、以疏为主。

任何一个国家的任何政策和决策必须建立在国情的基础上，中国作为一个拥有13亿人口的大国，更应如此。譬如从城市管理的角度，美国的国情是高度发达的经济，决定了其较高的购买水平，星罗棋布的超市，限制了零星摊贩的存在空间。而我们的国情是，快速发展中的城市，大量的城市农民工以及快速城市化所造就的一夜之间变为市民但仍维持农民生活习惯的人群，较低的购买能力，这些都决定了我们城市管理的难度要远远大于美国。在这种情况下，搞好城市的管理，必须从我们的基本国情出发，顺应经济社会发展的要求，妥善处理市容要求和市民需求中间的关系，建立与经济社会发展相适应的市容标准，坚持疏堵结合、以疏为主的方针，顺势而利导。

（1）大量的规范管理的农贸市场。目前，我们的经济发展水平，如果像美国一样，建造星罗棋布的超市还不现实：一是市民的消费水平还达不到要求，二是有大量的商贩需要谋生。在这种情况下，兼顾市容、市民和商贩的要求，建立大量的遍布各地的农贸市场是比较现实的，当然必须降低这些市场的准入门槛，以使大量的商贩能够进入市场。

（2）创新规划思维，引导商贩进居住小区。农贸市场是疏导商贩的一个重要场所，但从市民的生活需要出发，毕竟不如在自己居住的小区购买会更加方便。目前马路上存在的大量商贩，其需求对象多是小区居民，因此允许商贩进小区是疏导的 重要途经。

当然，近几年，价格上涨最快的可能是房产，随着房价的暴涨，诞生了一个又一个的千万富商。在这种情况下，寸土寸金，开发商是不会留出摆摊设点的地方的，因为对他们来说，有块地方，多盖座楼哪怕多盖个车库，也是实实在在的利益。市民利益在与开发商利益冲突中谁是弱者？商贩在与开发商利益冲突中又谁是弱者？答案是不言而喻的。

在这种情况下，作为关注民生的政府,必须创新规划思维，兼顾开发商和市民、商贩的利益，把在建小区摊点的设立作为规划的条件。这样我们就可以化整为零，把大量马路上的商贩，引导到居住小区，既方便了居民生活，又为商贩提供了生计。

（五）管理重心下移，人民城市人民管。

美国是联邦制国家,整个权力体制强调的就是重心下移、属地管理。譬如，各州的税率由各州制定，同一个州，不同的市镇税率也不一样。城市的管理也是这样，主要的管理权和管理责任、管理标准在市镇一级。

我们应该借鉴美国的这种城市管理体制，强化社区的权力和责任。社区的生活环境，主要由社区的居民享有，其管理标准、管理责任也主要应该由社区的居民来承担，真正形成人民城市人民管的局面，打一场城市管理的人民战争。同时强化居委会的权力和责任，实行居民自治。这样一是自己的事自己办，二是分散了社会冲突和矛盾，变集中为分散，可有效化解或缓 冲管理矛盾。

当然，主要的交通要道的可以由上一级政府负责，因为交通要道具有跨区性，不可能一段一个标准，而且在交通要道上摆摊设点也是绝不允许的。

（六）管理权、执法权、强制执行权分离的改革。目前我国存在的城市管理冲突和矛盾，与法律的缺失和模糊有很大关系。目前的许多法律只规定了城管的处罚权，而没有规定其强制权；有的即便规定了强制权，也没有规定其强制的方式。我们国家至今没有一部《行政强制法》。因此，城管在强制执行的过程中，有的越权,有的只能靠基层队员的理解，采取其认为合适的办法。这样在执法过程中，难免会发生冲突和矛盾。

美国的城市管理部门，只负责审批和管理，不服从管理的交由警察处理，处罚权和强制权在警察。我们可以借鉴美国经验，实行管理权、执法权、强制执行权的分离。管理实行重心下移、属地管理，执法者只负责针对违法行为的处罚，不履行法定义务的，需强制执行的当事人由法律和警察负责处理。这样可以借助警察对人身的强制权，有效地威慑违法行为。

实行管理权、执法权、强制执行权的分离，可以有效避免城管队员既当管理者，又当执法者，还当强制者，可以起到一定的缓冲作用，对于缓解执法冲突和矛盾，具有重要作用。

美国的城市管理的效果和方式，是与他们的根本的制度、机制密切相关的，学习借鉴其经验和做法，必须进行系统思维，考虑与此相关的各个方面。以上关于借鉴美国经验，对我们城市管理措施的改革与思考，也不是相互孤立的，而是相互联系、构成一个整体的。同时也应该与我们的国情、市情紧密相关的。

笔者认为，如果我们借鉴美国的城市管理经验，综合进行上述城市管理各个方面的改革，我们的城市一定会更加美丽，城市管理的冲突一定会大大减少，城市也会更加和谐，市民会更加安居乐业。目前存在的城管难题将永远成为历史。

借鉴美国经验 破解城管难题 篇2

中小企业是广东省国民经济和社会发展的重要力量, 在保持国民经济平稳较快发展中发挥着战略性作用。但是, 广东省中小企业在成长和发展过程中, 特别是2008年下半年以来遭遇国际金融危机冲击, 普遍面临资金短缺、融资困难的困境, 发展形势十分严峻。中小企业融资难, 不单困扰着广东, 也是世界性的难题。许多发达国家采取各种金融支持政策和手段来帮助中小企业解决资金来源问题并收到了良好效果。借鉴国外的成功经验, 对于破解我省中小企业融资难题, 促进其实现又好又快发展具有重要意义。

1 国外中小企业融资的方式和经验

美国建立中小企业资金援助制度可追溯到20世纪50年代, 联邦政府成立小企业管理局, 帮助小企业创业者获得贷款。小企业管理局很少提供直接贷款, 而主要是为小企业向银行和私营货方提供贷款担保, 为此制定了许多贷款担保计划。一是实施“7 (a) 贷款计划”, 由小企业管理局担保75%的比例, 单个企业可获得商业借款机构不超过100万美元的长期或短期贷款。二是实施“504贷款计划”, 小企业管理局通过注册区域性的非盈利性开发公司, 向成长型小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产的长期融资, 专门支持小企业在社区内创造新的工作机会并保留这些就业岗位, 促进社区经济发展。三是实施“微量贷款计划”, 小企业管理局向社区微量借款中间机构提供融资, 再由这些机构贷给小企业, 同时企业必须接受技术援助。四是实施“小企业投资公司计划”, 小企业管理局向职业风险投资者核发执照, 然后通过贷款担保使其对小企业进行风险投资或放贷。美国国会每年向小企业担保基金拨款16亿美元。经小企业管理局担保, 大约有7 000家商业银行可向小企业提供担保贷款, 大约有270家注册开发公司向小企业提供长期的固定利率的融资, 有115家中间机构负责发放小企业管理局提供的微量贷款, 有369家私人资本小企业投资公司进行风险投资。2006年财政年度, 美国经小企业管理局向小企业落实发放担保贷款150亿美元。

德国主要从三方面为企业融资提供服务。一是建立专门为中小企业融资的银行机构, 设立中小企业的长期低息贷款专项基金, 向符合一定条件的中小企业直接发放长期低息贷款;此外, 还通过复兴贷款银行、欧共体银行向中小企业提供多种优惠贷款, 如创办企业贷款、企业技改贷款、企业出口信贷等。二是完善和健全中介组织。中介组织的作用主要体现在为企业融资与企业发展提供信息服务上, 其中包括一些专门为中小企业服务的机构, 如运作政府创新基金的投资银行、技术创新促进中心、贸易促进会等。三是为中小企业融资提供担保服务。为了解决中小企业贷款抵押不足的问题, 德国建立了信用担保银行, 政府为中小企业投资高风险和开发落后地区的项目提供担保, 最高担保额是贷款额的80%。政府还有一些专项贷款贷给某些特殊类型的中小企业, 为此设立专门的贷款担保基金和对部分贷款进行贴息。德国中小企业信用担保体系建立在经济界自助组织的基础上, 在政府的再担保支持下代表经济界利益的中介机构承担了大部分担保银行的资金。

日本对中小企业的金融支持主要采取两项措施:一是政府为中小企业设立政策性融资机构, 可分为政策性金融机构和民间金融机构两类。全国性政策金融机构有3个, 即中小企业金融公库、国民生活金融公库、商工合作社中央公库。它们的主要业务是为中小企业提供政策性特别贷款, 重点支持拓展新事业、建立新企业、开发新技术等活动。除此之外, 日本还存在着大量的民间金融机构, 贷款对象主要为会员中小企业和所在地的中小企业, 这些民间金融机构形成了为中小企业融资的全国性经营系统。二是建立信用担保制度, 其目的是降低金融机构对中小企业提供金融服务所面临的风险。信用担保具体由信用保证协会和中小企业信用保险公库运作。一方面, 信用保证协会利用由政府出资、金融机构捐款和累计收支余额三部分组成的基本财产作为信用保证基金, 承保金额以信用保证基金的60倍为法定最高限额, 并据此向金融机构请求对有关中小企业贷款, 金融机构可以向有融资需求但又没有合适抵押物的中小企业提供最高不超过信用保证基金7倍的贷款;另一方面, 信用保险协会向保险公库缴纳相当于保证费收入40%的保险费, 如果中小企业到期不能偿还贷款, 信用保证协会按照合同替中小企业偿还金融机构的贷款, 则保险公库向信用保证协会支付相当于代偿额70%的保险赔偿金。

韩国发展中小企业的一个重要措施就是大力扶持风险型新技术企业。政府通过与民间金融机构的合作, 大力促进民间金融机构的“技术融资”, 对中小企业, 尤其是技术能力优秀的中小企业加大了融资支持度。韩国于2006年开始强化民间的技术评价能力, 设计并普及企业的技术评价模型。截至2008年7月, 已有3 000亿韩元来自民间金融机构的资金, 以民间技术评价机构的评估报告为基础, 向技术创新型企业进行了投资。

在新加坡, 新加坡标准、生产力和创新局实施的本地企业融资计划和微型贷款计划这两种政府贷款非常有特色。本地企业融资计划的对象是正在扩充营业的较大型本地企业, 这项融资计划的最高贷款额为1 500万元。微型贷款计划是一项提供无抵押贷款的计划, 贷款的对象是小型企业, 贷款限额为每家企业5万元。在微型贷款计划下, 标新局与伙伴金融机构分担一半的风险。在过去的5年内, 标新局通过企业融资计划共发放了30亿元的贷款, 受助中小型企业达12 400家;通过微型贷款计划获得援助的微型企业有9 000多家, 贷款总额达3.26亿元。

上述国家对中小企业融资的成功经验说明, 破解中小企业融资难题, 政府的主导作用十分重要。在政府扶持下, 通过社会构建多种形式并举、各种服务配套的对企业提供资金支持的网络体系, 以满足各类中小企业的融资需求, 可以说是各国的普遍做法。

2 广东省中小企业融资难点所在

中小企业融资难、贷款难是世界性难题。从广东的情况看, 有银行方面的问题, 有中介担保方面的问题, 也有中小企业自身的问题。主要表现在以下四个方面:

一是金融组织结构不够合理。虽然经过30年的改革开放, 但广东省的金融体系仍带有较深的计划经济的痕迹。四大国有商业银行基本垄断全省金融资源, 地方及民营金融机构严重缺失, 远没有建立与中小企业发展相适应的金融组织体系。银行信贷实行“抓大放小”, 更加乐意贷款给上市公司、集团公司、大型企业。目前, 许多商业银行不断推出一些中小企业融资产品, 但大部分产品不能贴近市场和客户需求, 难以真正推广, 尚未能取得良好的经济效益。

二是中小企业融资担保体系不健全。虽然近几年广东省担保机构发展迅速, 截止2008年6月底, 广东省中小企业担保机构已由2002年的18家发展到400多家, 其中能够正常开展业务且纳入备案管理的有174家, 注册资本181.8亿元, 平均每户为1.05亿元, 是全国平均水平的3—4倍, 累计为6万家中小企业提供2 162亿元担保贷款。但是目前广东省担保机构的担保能力还是有限, 担保费用偏高, 融资能力不足, 且担保机构本身担保资金不足, 抵御风险能力较差, 难以满足广东省中小企业融资需求。

三是为中小企业融资与企业发展服务的中介机构不配套。目前广东省为中小企业提供服务的中介机构不算少, 其中, 经贸口的中小企业服务机构和科技口的生产力促进机构遍布全省各地, 加上其它各类中介服务机构, 已基本形成覆盖全省的服务体系。但其中专业开展中小企业融资服务的却不多, 很少中介机构为中小企业提供资信咨询、资信评估、资信监控等方面的专业服务, 这也是造成银行与中小企业之间信息不对称、中小企业获得银行贷款困难的原因之一。

四是中小企业自身素质不高, 信用等级低。广东省中小企业规模较小, 一些企业自主创新能力弱, 产品和市场竞争力不强, 企业发展具有不确定性, 特别是2008年下半年以来受金融危机影响, 中小企业的经营困难增加, 订单减少、销售收入锐减、产品大量积压、成本大幅增长和利润率快速下降;部分小企业内部管理较为松散, 财务状况不够规范, 如有调查指出, 95%以上的小企业都有两本账;而且由于信息不对称, 信用等级低, 缺少有效抵押物或担保, 无法得到银行资信认可, 因而中小企业很难获得银行贷款。

3 解决中小企业融资难题的建议

(1) 进一步解放思想, 深化金融体制改革和创新。

我国目前实行的是社会主义市场经济体制, 在解决中小企业融资难的问题上, 可以一方面充分发挥市场经济这只“看不见的手”对市场的调节作用, 另一方面更要积极发挥社会主义国家的政府调控优势。要充分利用中央再次赋予广东改革“先行先试”政策的契机, 针对中小企业融资需求, 进一步解放思想, 深化金融体制改革和创新。一是积极采取政策倾斜、费用补贴、利息补贴等方式引导各大银行增加对中小企业的贷款, 降低中小企业融资贷款的成本, 为中小企业“量身定制”信贷产品, 改善中小企业融资环境, 并通过银行内部建立健全中小企业贷款机制, 落实信贷责任, 加强业绩考核, 放宽呆坏账核销额度等, 调动基层银行的积极性, 力争对中小企业信贷投放增速不低于全部贷款增速。二是在各地现有商业银行、发展银行、城乡信用社的基础上组建地方专业性中小企业金融机构, 承担为中小企业融资的职能。将政府支持中小企业的部分政策性资金设立专用帐户, 通过这些金融机构代理发放, 按照商业化经营的原则选择贷款企业, 政府对贷款利率给予一定的补贴。三是制定相关地方政策, 鼓励民间资本参投中小企业金融机构, 引导地下钱庄合法化、规范化, 积极发展小额贷款公司和村镇银行, 努力使中小企业各层次的融资贷款需求得以满足。四是进一步加强科技资源和金融资源的结合, 要在广东科技主管部门与相关金融机构初步合作的基础上, 充分发挥科技部门与金融机构各自的长处, 不断完善科技金融合作机制, 不断扩大试点城市数量, 积极拓宽科技型中小企业融资渠道, 逐步建立科技型中小企业融资担保体系, 扶持科技型中小企业快速成长, 促进广东科技经济跨越式发展。

(2) 进一步完善中小企业信用担保体系。

当前, 在应对世界金融危机中, 各级政府应加强对中小企业贷款担保的支持, 不断壮大信贷再担保能力, 积极分担和化解金融机构对中小企业的融资风险。一是由政府牵头, 大力推动区域性和省级中小企业信用再担保机构设立, 要在目前已建立的省级和地市级政策性担保机构的基础上, 加快建立和完善多层次的中小企业贷款担保机构, 使更多的中小企业收益;要提高担保机构融资担保能力, 降低企业融资成本, 拓宽中小企业担保渠道, 形成有效的信贷风险分担机制。二是进一步落实中小企业信用担保补助、营业税减免等政策, 促使中小企业信用担保机构扩大对中小企业贷款担保功能。

(3) 积极推进企业信用体系建设。

充分发挥相关中介服务机构的作用, 开展以信用记录征集、调查、评级为主要内容的中小企业信用服务业务, 建立有权威性的中小企业信用评审制度, 形成全省统一的中小企业信用记录与查询服务系统, 以信用等级作为判断贷款信用可信度的标准。搭建金融机构与中小企业之间沟通的桥梁, 随时把企业的信用信息提供给银行等金融机构, 实现信息对称, 从而解除银行对中小企业贷款的顾虑。

(4) 大力提升中小企业自身素质。

在积极营造良好的外部融资贷款环境的前提下加强中小企业建设、提升中小企业自身素质成为了解决中小企业融资难题的关键。中小企业必须持续不断地加强内部经营管理, 着力调整结构, 转变发展方式, 加快自主创新, 实现企业良性发展, 方能从根本上缓解融资难题。目前在广东, 由政府经贸主管部门所属的中小企业服务机构和政府科技主管部门所属的生产力促进机构已形成了遍布全省各地市县及专业镇的为中小企业服务网络系统, 建立了众多的各类服务平台, 可以发挥其特有的系统优势和专业优势, 积极主动地帮助中小企业实现自身素质提升和良性发展。要创造这样一种环境:对于一些拥有自主知识产权新产品或新技术、符合国家产业发展方向、经营规范、信用好的中小企业, 可以比较方便地得到融资贷款的支持, 得到社会各方面的大力扶持, 从而迅速发展壮大;而对于那些技术落后、管理混乱、信用不好甚至有违纪违法行为的企业, 将难以得到包括贷款在内的相应支持。

可以说, 解决中小企业融资难题的过程, 就是金融体系创新发展的过程, 就是完善社会服务体系和信用体系的过程, 就是开展产业结构调整、推动科技进步、实现科学发展的过程。我们有理由相信, 在广东省委、省政府统一领导下, 政府、银行、企业、社会共同携手, 积极借鉴国外成功经验, 解放思想, 不断创新, 将能较好地缓解中小企业融资难的难题, 推动广东中小企业实现又好又快发展。

参考文献

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借鉴美国经验 破解城管难题 篇3

关键词：中小企业； 贷款融资；信用

中小企业是一个富有活力的经济群体，是国民经济的重要组成部分，在促进我国经济繁荣、增加就业、推动创新等方面发挥着越来越重要的作用。据统计，我国中小企业的数量已经占到了全部工商企业登记注册数量的99%，而工业总产值和利税也分别占到了60%和50%，每年出口创汇率更是达到了惊人的68%，并且消化吸收了75%的城镇就业机会。中小企业已经日益成为我国经济发展的一支主力军。但是在我国，由于市场机制还不完善和不成熟，社会信用环境不完善，中小民营企业进行融资时受到的限制比较多，融资困境也同样阻碍着我国中小企业的发展。

一、中小企业融资现状

（一）金融市场不够健全，融资渠道单一

企业要发展，融资是一条必经之路。然而中小微企业融资这条路，对于他们来说，总是显得特别崎岖。融资难，企业发展就难。在实际中，我国中小企业的融资渠道比较狭窄，针对中小企业特点的融资方式单一，主要是依赖业主投资、内部集资和银行贷款等融资渠道，尽管风险投资、发行股票和债券等融资渠道也被使用，但对中小企业的作用仍很有限。虽然近几年，中小企业信贷融资缺口在总量上有所缓解，但与中小企业相匹配的中小金融机构数量不足，无力满足中小企业对金融服务的需求，并且银行推迟放款的现象十分普遍，中小企业银行贷现状仍需进一步的改善。

（二）资信等级低，银行贷款难度大

由于中小企业难以满足银行贷款的抵押担保条件且贷款风险较大，以及财务管理水平较低等，再加上基层银行发放贷款的权限相对有限，致使银行发放贷款的积极性普遍不高。尤其是大型商业银行经常以中小企业财务制度不健全或缺乏抵押资产等为由而将中小企业拒之门外。

（三）抵押登记费用较高，融资成本增加

一是抵押登记费收费较高。按照《国家发展改革委、财政部关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》（发改价格[2008]924号）的规定，“房屋抵押登记按件收取，不得按照房屋的面积、体积或者价款的比例收取。住房登记收费标准为每件80元；非住房房屋登记收费标准为每件550元。”但据企业反映，办理房屋抵押贷款登记时均按比例收费，而按贷款额或评估额的比例收取的费用均远高于按件收费；二是收费标准不统一，不仅比例不统一，基数类型也不统一；三是该文件同时规定“房屋登记费向申请人收取。但按规定需由当事人双方共同申请的，只能向登记为房屋权利人的一方收取。”银行作为房屋权利人，并未承担这项费用，而是将其转嫁给申请贷款的企业，由企业缴纳，进一步增加了企业融资成本。

二、问题原因

（一）缺少政府的政策扶持

目前，我国主要是通过中央银行窗口指导的方式，对商业银行在原有信贷规模基础上调增一定比例，要求这部分额度必须用于中小企业、农业或灾区，这一政策虽然具有较强的针对性和操作性，但长期看来，仅靠增加贷款很难从根本上解决中小企业的融资难题。

（二）缺少统一的管理机构

在我国，中小企业分别属于各级政府及相关的产业管理部门，这些管理机构针对不同类型、不同规模和不同所有制的中小企业分别进行管理和指导。但是这种“条块分割”的管理模式，致使管理机构设置重叠，管理职能重复以及管理效率不高，不利于中小企业总体发展战略的规划和协调，也不利于政府相关政策的有效实施。

（三）缺少专门的融资服务机构

我国的金融体系中没有专门针对中小企业的政策性金融机构，在商业经营模式下，商业银行的信贷资金从评级标准、风险分类、抵押条件、收费标准等均较少考虑小企业及其融资特点，更容易向国有大型企业倾斜。而中小企业信用担保服务的滞后更使企业融资难雪上加霜，风险投资机构对中小企业的投资实际上也少得可怜，从而导致中小企业的融资困境无法从根本上解决。

三、几点建议

（一）构建完善的政策保障体系

借鉴国外先进经验，加大政府财政资金支持力度。逐步扩大中央财政预算扶持中小企业发展的专项资金规模，重点支持中小企业技术创新、结构调整、节能减排、开拓市场、扩大就业，以及改善对中小企业的公共服务。同时地方财政也要落实和完善税收优惠政策。进一步减轻中小企业社会负担。

（二）完善中小企业融资的法律体系建设

我国《中小企业促进法》的出台无疑对中小企业健康发展起到推动作用。该法从保障中小企业发展的资金来源、税收优惠等很多方面的基本问题都做了明确规定。这些规定在一定程度上有助于拓宽中小企业直接融资渠道、缓解中小企业融资难的问题。但是实践中还应考虑到中小企业的融资保障问题，如完善直接融资法律制度，明确界定非法集资、非法吸收公众存款与合法集资、合法借贷间的界限。完善新三板、创业板和中小板资本市场法律制度。完善融资服务支持体系法律制度，完善信用体系法律制度，完善融资服务机构法律法规，保护为中小企业服务机构的合法权益。

（三）建立专门中小企业融资机构

建立专门的金融机构是市场经济国家普遍采用的一种金融支持手段。我国可以建立新的专门金融机构，或在原有金融机构中建立专门为中小企业提供融资服务的部门。另外还可以通过财政拨款建立中小企业发展基金、创业投资基金，用于为中小企业新产品开发、技术培训和管理咨询等提供贷款、贴息和担保，发挥财政资金的杠杆放大效应。这里不能忽视农村信用社在乡镇网点分布广的特点，要加快对农村信用社的改造进程，通过组建农村合作银行，使其与城市商业银行一起为中小企业发展提供金融服务。同时适当运用政策鼓励各类商业银行开设针对中小企业融资的专门服务项目，对其提供一揽子授信额度，满足中小企业的多种融资要求。

借鉴美国经验 破解城管难题 篇4

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