检察院监督检查制度

检察院监督检查制度（共8篇）

检察院监督检查制度 篇1

检察院自侦部门初查监督制度探索

从头监督严防腐败

现在检察机关自侦部门办案绝大多数都要经过初查阶段，初查现已成为检察机关办案的一个重要环节。

初查从字面意思可以理解为初步审查、初步调查或初步侦查。根据高检于1999年11月8日颁布的《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》（简称“40条

”）第6条规定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查”。从实践看，当前，检察机关在依照《刑事诉讼法》办理贪污贿赂和渎职等自行侦查的案件时，普遍采用“受案、初查、立案、侦查”的工作程序。通常在接到举报、控告材料后，进行一些必要的调查工作，在判断确有犯罪嫌疑后，即开始立案侦查，使案件进入刑事诉讼程序。在初查过程中，有相当多的举报线索经过调查，因为没有确凿的证据或涉嫌犯罪事实而作不立案处理。从一定程度上提高了办案效率。但现在的《刑事诉讼法》中，对初查，包括初查的提起，决定权，处理结果的决定权，以及初查的手段方式等环节步骤并没有明确的规定，所以现在侦查部门对初查权的利用存在随意性，很容易滋生腐败。

××*检察院检察长××上任以来，对自侦部门办理自侦案件，特别是初查阶段的监督问题十分重视，多次召开全体干警大会和检委会提出这个问题，经过激烈的讨论和认真研究，并结合自侦部门办案实际，××*检察院已经摸索出一套行之有效的对自侦部门初查活动的监督办法。

一、加大对初查过程中公正执法、廉洁办案的教育力度

我院紧紧围绕上级院提出开展的“规范执法行为，促进执法公正”活动，紧密结合保持共产党员先进性活动和严格落实“十八条”，采取上廉政课，观看党风廉政电教片，召开以案论纪讨论会，和通过集中学习、专门谈话、廉政承诺等多种形式对干警进行廉政教育，使教育内容更加充分具体。

二、制定具体规定，规范侦查部门初查活动

（一）初查的提出，为全面准确掌握全院初查活动，根据全院一盘棋的思路，防止部门、干警擅自初查，我院规定所有群众举报线索和摸排线索，必须交控申科，由控申科进行备案整理，报经检察长批准后，再根据案件性质分流到自侦部门，同时严禁控申部门自行初查、侦查，从源头上止住了初查的情况。

（二）初查的办案规定，为防止侦查部门和侦查干警在初查过程中的腐败现象，我院专门制定了自侦部门初查活动准则：

1、初查必须填写初查审批表，并制定初查方案，明确初查人员、负责人、责任人，以及保密和初查后的应对措施，报部门负责人、主管副检察长、检察长审批并备案，有效的防止了盲目初查和随意初查的现象。

2、初查中，原则上个办案人员及相关人员不得接触被调查对象，必须要接触时，须由部门负责人报经主管副检察长批准，并根据我院“一岗双责”规定明确安全责任人，采取严密的安全防范措施。

3、询问时要严格遵守各项法律规定，严禁在初查阶段以任何方式限制、剥夺被调查人员的人身自由。

4、询问中必须有三人以上在场，其中专门一人负责被调查人员的安全，禁止侦查人员单独接触被调查、询问人员。

（三）初查后的处理，初查结束后，不论是否具有继续侦查的价值，侦查人员应立即将初查报告和初查意见上报主管副检察长、检察长审批，防止侦查人员，大事化小、小事化了，造成案件流失，危害社会。

三、加大监督力度，保障初查的公正廉洁

1、把初查写入廉政承诺书，将廉政承诺扩大到初查过程，向全院干警公布、宣读，使干警自我加压，促使其做好自我监督工作。

2、实行初查备案制，规定控申科在向侦查部门提供初查线索时，必须将线索报监察科备案，以使监察科对全院的初查案件做到有据可查，同时侦查部门在初查前必须将初查计划报监察科备案，以备检查，防止侦查部门私自初查，另外初查结束后，侦查部门要将初查报告报监察科备案，以防止侦查部门私自结案，造成案件流失。

通过对以上三个方面的探索，使全院干警增强了廉洁自律意识，保证了初查活动的廉洁、公正、依法进行，截止目前为止，我院在初查环节没有发现一起违法违纪行为，没有流失一起案件，切实保护了被初查对象和报案人的合法权益，收到了良好的社会效果。

检察院监督检查制度 篇2

行政检察监督是指人民检察院依照法律规定对行政活动所进行的监督,是检察机关履行其法律监督职能的重要组成部分,同时也是检察机关依法独立行使检察权的具体表现形式之一。

法律监督权作为检察权最重要的组成部分,其主要实现途径是诉讼监督,实践中各级检察机关主要是通过对与诉讼相关的各项活动进行监督来实现法律监督权,如刑事审判监督、民事行政诉讼监督等等。而对行政权的监督在检察机关的整体业务中只占很小的比例,因此行政检察监督是检察机关法律监督权发展完善的必然结果。

从行政权的特点来看,需要进行行政检察监督。行政权与其他国家权力相比,其具有授权性、强制性、自由裁量性及易膨胀性等特点,这些特点使得行政权力容易出现滥用和腐败,而且一经出现将会对国家和社会产生重大的影响,因此必须对行政权力加以监督和制约。

行政检察监督有利于维护当事人的合法权益,有利于维护国家和社会公共利益,有利于促进我国建设法治国家的进程。

二、我国行政检察监督的现状

(一)现状及存在问题

由于目前我国法律对行政检察监督并无具体明确的规定,仅有的相关规定也是零散的分布在三大诉讼法之中,因此关于行政检察监督的方式、范围、制度等等问题在理论与实践中都存在着一定的争议与缺失,严重的影响了我国行政检察监督活动的发展。

我国行政诉讼法明确规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督,同时还规定了人民检察院有权对行政诉讼生效判决提起抗诉。因此,从现行规定来看,检察机关对行政诉讼活动的监督主要是通过对法院审判活动的监督而达到对行政诉讼活动监督的目的。其具有间接性和事后性。实践中检察机关对行政活动的监督大多是通过对行政诉讼监督来进行的,这就导致了行政检察监督具有事后性、单一性、间接性等特点,其作用未能充分发挥。

(二)原因分析

1. 立法不完善

我国现行法律法规对行政检察监督的规定过于原则,缺乏具体而明确的规定。同时立法分散,关于行政检察监督的规定散见于行政诉讼法及相关司法解释中,缺乏可操作性。

2. 制度缺失

我国并未形成完善的行政检察监督制度,关于行政检察监督的方式、范围、程序等问题均没有统一的规范性要求,这就导致了实践中对这些问题的处理各有不同。

3. 检察机关行政检察监督角色弱化

长期以来,我国检察机关中都存在着重刑事、轻行政的司法理念,再加上行政诉讼法中对行政检察监督的规定主要体现为行政诉讼监督,严重制约了行政检察监督的全面发展。同时由于检察机关的人事和财政受制于地方,在某些程度上对检察机关的独立性产生了一定的影响,使得行政检察监督流于形式的现象也不乏存在。

三、国外行政检察监督制度比较分析

(一)英美法系

英国的行政检察监督制度主要是通过对损害国家利益和社会公共利益的行政行为提起行政诉讼,来制约行政权力,防止行政权力的滥用。根据英国法律的相关规定,有权提起此类行政诉讼的主体为总检察长以及得到总检察长授权的个人和地方组织。①

美国的行政检察监督制度既可以通过以公益诉讼原告资格参加诉讼活动的方式来实现,又可以通过由检察机关介入到公民的平等权利受行政行为侵害的行政诉讼中的方式来实现。与英国相比,其行政检察监督范围较为宽泛,其联邦总检察长同样有权提起行政诉讼,同时还设置了特别检察官,以提高行政诉讼活动的有效性。

(二)大陆法系

大陆法系国家的行政检察监督制度主要以法国和德国为代表。

在法国,检察官负责转交所有行政法院和行政机关之间有争议的文件,这就使得检察官有条件可以了解到几乎所有行政诉讼案件的内情,并参与到其中,对行政诉讼案件的程序和实体进行审查,提出并陈述自己的意见。②

在德国,通过公益代表人制度来实现行政检察监督。公益代表人可以代表州或州政府参加在高级行政法院和行政法院内的普通或指定案件,以维护公共利益。

(三)比较分析

通过分析研究,不难发现虽然英美法系国家及大陆法系国家的行政检察监督制度之间都存在着不同程度的差异,其行政检察监督制度的范围相比较或狭窄或宽泛,主体或单一或多样,各具特色。但其相互之间仍然存在共通之处。那就是无论是英美法系的国家还是大陆法系的国家,首先都认可并切实存在行政检察监督制度,并且从法律上加以明确规定。这就说明行政检察监督制度的存在是必要的也是可行的。

四、构建行政检察监督的制度几点构想

(一)完善行政检察监督相关立法

由于目前我国现行法律关于行政检察监督的规定过于原则,同时立法分散,使得行政检察监督的定位不明确,学界及实践中均对行政检察监督存在一定的争议,也使得行政检察监督实践活动缺乏明确而有效的法律依据。因此,在立法层面对行政检察监督予以规定就显得尤为重要了。

笔者认为首先应当在立法层面对行政检察监督做出界定,明确何为行政检察监督。其次,应对行政检察监督的内容、范围、方式等做出明确的制度设计,指导如何实现行政检察监督。最后,还应对与行政检察监督相关的配套机制加以完善,保障行政检察监督的有效运行。

(二)强化检察机关行政检察监督职能

我国行政检察监督的现状与长期以来在检察机关中存在的重刑事、轻行政的司法理念有着密切的联系,再加上行政诉讼法中对行政检察监督的规定主要体现为行政诉讼监督,严重制约了行政检察监督的全面发展。因此,行政检察监督最首要的是完善相关立法,与此同时检察机关不断加强学习,提高整体素质,培养出专业的行政检察监督人才,以保证严格依法履行行政检察监督职能。检察机关可以借鉴国外行政检察监督制度中的适合我国国情的方式方法,西为中用。如美国的特别检察官制度等。

另外由于现行检察机关的人事和财政受制于地方,在某些程度上对检察机关的独立性产生了一定的影响,使得行政检察监督流于形式的现象不乏存在。针对此问题,我国正在进行的检察体制改革给出了很好的解决方案。改革后,我国的各级检察机关将实现垂直管理,最大限度的避免了地方行政对检察机关独立行使检察权的干预,更有利于行政检察监督活动的公平、独立、合法、高效。

(三)构建行政检察监督制度

行政检察监督是必要的,同时应该是有限的,是受到严格约束的。不然就会使得行政检察监督职权容易出现滥用,影响行政机关正常的依法管理国家和社会公共事务的行政行为。所以行政检察监督必须依据一定的原则、范围、方式等进行。1.行政检察监督的原则③

(1)法定性原则。依法治国要求我们必须依法行使各项权力,行政权力的行使如此,对行政权力进行监督更应如此。行政检察监督是检察机关行使法律监督权的一个重要组成部分,作为检察权也是公权力的一种,其行使亦应遵循法定性的监督原则,严格依法进行行政检察监督,不可越权、滥权。

(2)有效性原则。我国现有的制度中对行政行为的监督方式有行政复议、行政诉讼等,虽然这些监督方式都存在一定的不足之处,但不可否认的是现有的监督方式仍然发挥着十分重要的作用,在特定的范围内能够起到对具体行政行为的监督作用。因此,在实施行政监督的时候应考虑最有效的方式,不能为了监督而监督,应遵循私力救济优先,这样既能防止行政检察监督被滥用,又可以减轻检察机关的工作量。

(3)有限性原则。从权力分工制约的角度来看,行政权与检察权是平等的,这就意味着行政检察监督是一种平等权力之间的监督。行政权虽易被滥用,但其效率性、能动性是国家权力中最强的。行政检察监督应遵循有限性的原则,不能影响正常的行政权的行使,只有在符合法定的范围和条件时才能进行。

2. 行政检察监督的范围

关于行政检察监督的范围理论上存在着一些争议,持第一种观点的学者认为行政检察监督就是行政诉讼监督,此种观点将行政检察监督简单的等同于行政诉讼监督。持第二种观点的学者认为行政检察监督应包括对行政诉讼活动的监督和对特定行政行为的监督两部分。持第三种观点的学者认为行政检察监督既包括对行政诉讼的检察监督,又包括对行政行为的检察监督。其中行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为。

上述三种观点关于行政检察监督的范围是由小而大的,相比较而言第一种观点将行政检察监督等同于行政诉讼监督,这与我国行政检察监督的现状比较符合,但在实践中已经显示出了其不足之处,在理论上也否定了行政检察监督的全面性。第三种观点,将行政检察监督的范围扩大到包含对抽象行政行为的检察监督在内,抽象行政行为有其特殊性,对其的监督更应该由立法部门及人大部门来进行监督。而第二种观点在我国当前的实践中来看是最为切实可行的。笔者同样认为行政检察监督应包括对行政诉讼活动的监督和对特定行政行为的监督两部分。对行政诉讼的监督是指人民检察院对与行政诉讼相关活动所进行的监督。而对特定行政行为的监督是指人民检察院对特定的违法具体行政行为所进行的监督。其中可以包括对与公民权利密切相关的具体行政行为的监督,也可以包括对侵害国家和社会公共利益而缺乏必要行政相对人起诉的具体行政行为的监督等。

3. 行政检察监督的方式

(1)检察建议。检察建议是检察机关最为常用的一种监督方式,其具有灵活、方便、高效的特点。当然,这种方式因不具有强制性只适用于针对违法程度较轻的具体行政行为进行监督的情形。④同时也可以考虑将检察建议作为纠正违法通知书或行政公益诉讼的前置程序。

(2)纠正违法通知书。纠正违法通知书的刚性要强于检察建议,当检察机关向行政机关制发了该文书时,行政机关应按纠正违法通知书中的要求进行整改,并将整改情况及时告知检察机关。⑤这种方式更容易引起行政机关的重视,其适用于具体行政行为确已违法的情形。

(3)行政公益诉讼。行政公益诉讼是在行政机关的行政行为损害了国家和社会的公共利益,但又缺乏必要行政相对人作为主体提起诉讼的时候,由检察机关作为行政公益诉讼的公诉人,依法向法院提起公诉,提请法院进行审理并作出审判的活动。由检察机关作为行政公益诉讼的公诉人,与作为被告的行政机关进行对抗,更有利于行政公益诉讼双方的平等。同时,检察机关因其特殊的地位和诉讼专业性,能够更有效的维护国家和社会公共利益不受侵害。当然,行政公益诉讼的范围应加以严格地限制。

(4)行政抗诉权。我国行政诉讼法明确规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督,同时还规定了人民检察院有权对行政诉讼生效判决提起抗诉。因此,从现行规定来看,检察机关对行政诉讼活动的监督主要是通过对法院审判活动的监督而达到对行政诉讼活动监督的目的。其具有间接性和事后性,但依然是行政检察监督中必不可少的一种。一方面,在新的相关立法尚未制定完善之前,其已属法定的监督方式,另一方面行政抗诉在实践中也开展的较为广泛,有着良好的基础。与此同时,为了使检察机关更好地行使行政抗诉权,应考虑赋予检察机关对相应行政诉讼案件的阅卷权以及调查权,使得行政检察监督有的放矢。

参考文献

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检察院侦查监督制度初探 篇3

侦查是指侦查机关在刑事诉讼活动中，依照法律法规的规定，以发掘案件事实，追查犯罪嫌疑人为目的的一系列职权活动和强制措施，而侦查阶段是刑事诉讼活动中制约较少、救济较难、司法化水平最低的阶段。为了抑制侦查活动中过于膨胀的侦查权力，规范侦查活动，避免错案，国家制定了侦查监督制度，其目的在于打击犯罪的同时保障犯罪嫌疑人的合法权利，不至于侦查机关的权力滥用，但是在现实中出现了一些立法者无法预估的情况，侦查监督制度的监督功能没有很好的发挥。在司法改革中，应当在进一步完善制度的同时，重新塑造侦查监督权，以更好的规制侦查机关的越权行为。

一、现状分析

侦查监督体现在检察院对于侦查部门的侦查行为和侦查结果都负有审查义务，既审查程序上的瑕疵，也审查实体上的适当性。所以，侦查监督的本质就是否定侦查活动的错误内容，法律监督机关的权威性在侦查环节即体现于此。在实践中，侦查监督的作用体现为以下几个方面：（1）立案环节中，对于立案适当性的监督。（2）侦查环节中，对于刑事强制措施实施状况的监督。（3）侦查结束阶段，对于刑事诉讼活动走向的把控，具体体现为确定是否继续对犯罪嫌疑人追诉。①本文着重分析侦查环节方面的监督和侦查阶段结束的监督，并对国内公开发布的一些数据进行解读。

基于已有成果的数据②，可以得出几个有意思的结论：

（一）侦查程序监督的数量呈逐年下降趋势

一个从1995年至2005年，跨越十年的数据统计显示，侦查监督的数量连年下降。这背后反映了社会背景的变迁，案件数量的爆炸性增长是为主因，复杂的社会变化和法定期限的规定，带来极大的侦查压力，为追求实体真相不得不放宽程序压力，从而引发如今被广为诟病的“重实体，轻程序”思想。

（二）侦查结果监督效果较为突出

这集中体现在两个方面。首先是不予批捕，检察机关不予批捕所占的比率一直处于高位，这与社会化媒体营造的形象不同，相当一部分案件都被检察院纠正，大批的犯罪嫌疑人不被逮捕。其次是不予起诉，最终被排除在刑事诉讼活动之外的案件依然占据了不小的比例。不予批捕和不予起诉是侦查监督部门对于侦查部门侦查行为的实质性否定，充分体现了侦监部门的法律监督作用。

二、侦监制度功能弱化分析

侦查监督制度的功能在于通过对侦查行为的规制，维护法律的正确实施，然而从上文的分析中我们可以看出侦监制度并未完全发挥出法律预设的功能，其原因集中在以下两个方面。

（一）规范层面上，侦查监督手段较弱

从立法关于侦查机关与侦查监督机关的规定来看，侦查监督机关缺乏权威的监督手段和相应的制裁措施。体现如下：

1.侦监机关的侦查监督材料来源单一。侦监机关对于案件的监督只能来源于侦查机关的侦查行为，而“对于侦查机关的消极侦查和不作为，缺少监督制约机制，导致案件质量得不到保证，甚至案件流失严重”③。

2.对于侦查机关的侦查手段的监督不足。侦查机关在侦查程序中可以使用包括拘传、拘留、取保候审、监视居住等多种强制性措施，但是侦监部门对于这些行为难以有效监督，对于其中的侵害犯罪嫌疑人权利的行为，无法采取及时性手段。

3.对检察机关自侦案件的监督极为薄弱。由于监督主体缺乏强制力，以及监督环节的自我封闭，自侦案件的监督制度虚化，以至于职务犯罪中犯罪嫌疑人人身权利被侵害的案件时有报道。在立法层面，侦监部门的监督手段依旧不足，这对于侦查监督权威的塑造有极大影响，甚至会影响到实践中侦查监督的效果，进而损害法律的有效实施。

（二）实践层面上，侦查活动脱离于侦查监督

在实践中，侦查监督活动往往依赖于案卷审查。在职权主义诉讼体制的国家，检察院的监督依赖于侦查机关提供的书面材料，文书材料与证据材料都被保存在侦查卷宗之内，检察院之后的所有与刑事诉讼活动有关的工作皆立足于此，不管是中断刑事诉讼活动还是继续刑事诉讼，检察院对于案件的判断全部依据侦查机关提供的所有案件材料。在某种程度上说，可以将现代刑事诉讼的审查起诉理解成是“以侦查案卷为中心的审查起诉”。④

然而，阅卷方式下的侦查监督制度有着不小的问题。首先，单纯依靠阅卷很难掌握对犯罪嫌疑人有利的事实和证据，无法全面获知案件情况，无法准确地判断逮捕必要性；其次，通过阅卷保障犯罪嫌疑人的权利，主要依赖于检察官的职业水准，无法做到兼听则明，这对现实中检察官参差不齐的水平构成了挑战；再次，单纯以阅卷作为主要的侦查监督工作方式，无法避免案卷形成过程中侦查机关的不当手段的发挥，毕竟，作为案卷材料的制作者，侦查机关不可能将自己的所有不当行为记载于卷宗，这是人之常情，也是侦查监督工作的难度所在。

对侦查机关逮捕犯罪嫌疑人后实施强制措施的恣意行为，现有的侦监制度难以制约。依据我国现有的法律及相关司法解释规定，侦查机关只有需要对犯罪嫌疑人逮捕的时候需要经检察院的批准，而其他强制措施，例如拘传，拘留，监视居住，取保候审等行为，只需要本部门上级机关批准即可实施，侦监部门无法及时提出异议。而侦查机关在刑事强制措施之外，还有着另一种恣意。公安机关作为刑事案件的侦查机关，同时拥有着大量的社会管理职能，对于错误的侦查行为，比如抓错了犯罪嫌疑人，可以罚款、劳教等行政处罚代替刑事处罚，左手交到右手，从而避开了侦监部门的监督。对于侦查机关这些撤案行为，检察机关并无相应的措施予以监管。由此产生的侵犯犯罪嫌疑人权利问题，也引起了社会舆论的广泛关注。

三、侦查监督制度的完善对策

（一）树立共识：检察院是目前中国行使侦查监督权的最合适的司法机关

有学者建议我国应仿效英美法系国家赋予法院以司法审查权，以法院为中心建立侦监制度，以法院天然的中立性更好的控制侦查行为。此学说有一定道理，然而检察机关的监督职能是我国宪法和相关法律已经确认的，具有合宪性的天然优势。在宪法未修政体未变的前提下，应当着重对现有制度进行修改、充实，而不是轻言替换。一项替代制度的产生是因为比先前制度能够解决更多的问题，同时不付出更多的成本。检察控制论确实产生了许多问题，但是也没有明确的证据表明法院控制论能够避免检察控制论导致的问题，同时又不会产生新的问题。基于改革成本的考虑，我们应当接受检察机关作为中国行使侦查监督权的最合适的司法机关。

（二）在实践中明确侦查监督机关的地位

侦查机关是发掘案件事实的最重要的主体，但是这不能成为削弱检察院侦查监督地位的理由。检察控制论要求在审前程序中确立检察院的核心地位，以权力制约权力，赋予侦查行为外部性监督。

基于检察机关法律监督的宪法地位，以及宪法和新刑诉的人权保障条款，侦监制度的改革，必须树立检察院的权威，由检察院负责从侦查行为到侦查结果全方位的监督，真正实现侦查监督的实际效果，确保错误的侦查行为得到纠正。

（三）开发侦监信息来源，确保检察院充分了解侦查活动的全貌

侦查阶段是刑事诉讼活动中最不透明的阶段，最易造成犯罪嫌疑人权利丧失。同时，被污染的卷宗材料，也有可能模糊案件事实，使得刑事诉讼打击犯罪的目的难以实现。因此，从实现刑事诉讼目的的角度出发，作为唯一可以有效规制侦查机关行为的部门，检察院应当扩大侦监信息的来源，不能仅仅依赖于侦查机关提供的卷宗材料，同时也要建立強制措施通报机制，确保检察院及时知晓侦查活动的进程，甚至在易发生错案的案件领域中，检察院可以派员参与侦查活动，侦查机关负有配合义务，使得侦查活动全程置于侦查监督之下。（作者单位：四川大学法学院）

注解：

①核心观点源自于《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，《现代法学》，2006年11月，第28卷，第6期，作者：左卫民，赵开年，四川大学法学院

②数据转引自《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，《现代法学》，2006年11月，第28卷，第6期，作者：左卫民，赵开年，四川大学法学院

③《审查逮捕后至移送起诉前侦查监督机制之构建》，《人民检察》 2012年第 4 期；作者：李乐平，吴小强；作者单位：江苏省常州市人民检察院

检察院监督检查制度 篇4

汤维建

【摘要】民行检察监督制度受到了空前强化，对该项制度的改革及由此导致的制度转型也正处在被强劲的推动中。民行检察监督制度获得强力推进的基本依据便是司法实践中不断增长的监督诉求，监督的范围在逐渐扩大，内含于监督中的观念性因素也在此过程中悄然转变，监督理念的现代化更新为监督制度的可持续发展提供了新的泉源基础。目前所需着力实现的制度转轨集中表现在：从有限监督到全面监督、从实体监督到程序监督以及从诉讼监督到社会监督等三大“转向”之上，由此呈现出民行检察监督制度新发展的完整风貌。

一、民行检察监督制度所处的历史方位判断

1982年3月8日，《民事诉讼法(试行)》通过，检察机关对民事审判活动有权实施法律监督的基本原则得到确立。1989年3月，《行政诉讼法》通过，检察机关对行政诉讼有权实施法律监督的基本原则也得到确立。1991年4月，《民事诉讼法》修改实施，抗诉制度由此产生。也正是从1991年开始，检察机关就民事裁判和行政裁判提出抗诉的实践步伐开始迈出，迄今，民行检察监督制度在诉讼法层面已有接近30年的历史[3]，而在实践层面，其历程已达20年。

2007年再次修改《民事诉讼法》，其中包括民事检察监督制度的完善。这主要表现在两个方面：一方面完善了抗诉制度的运作机制，另一方面又增加了大量的监督事由。尤其是在所增加的监督事由中，除将原来的实体型事由做出细化规定外，其最为引人注目的变化乃是增设了较多的独立性程序事由。其结果是，不但原来实体性的事由因为具体化而强化了，同时还在实体性抗诉事由之外，增加了独立的程序性抗诉事由。这表明，民行检察监督制度在立法层面逐渐地获得了强化。

最高人民检察院于2001年8月召开了第一次全国民事行政检察工作会议。会议总结了十余年来民行检察工作的经验，提出了“维护司法公正，维护司法权威”的民行监督执法思想。2002年到2009年9月，全国检察机关向人民法院共提出民行抗诉案件95594件，发出再审检察建议37437件，通过再审，其改变率达60%到70%。

最高人民检察院先后出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(2001年10月)等若干重要的司法解释，为民行检察监督的司法实践提供了基本准绳。不仅最高人民检察院出台了大量的规程，而且地方各级检察院也纷纷出台各种细则规范，加强了检察机关规范建设能力，促进了民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律法规的修订。此外，检察系统还突破自身畛域，向规范创设的触角向人大、法院、司法行政、律协等领域延伸，形成或促成了大量交叉性、联合性规范性文件，在制度建设模式上获得创新的意义。2009年2月，最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(2010年初印发)，重申对诉讼活动实行法律监督是宪法和法律赋予检察院的重要职责，要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作。目前，民行检察监督制度正处在强化期、改革期、转型期。民行检察监督制度的强化，将从方方面面助推整体的检察监督制度的现代化改革。诚可谓：“民行加强则检察加强，民行改进则检察改进，民行发展则检察发展”。

二、民行检察监督制度所取得的成就(一)抗诉制度渐趋成熟，由点到面立体推进抗诉制度是老牌的检察监督制度，检察制度从抽象的基本原则到具体的制度规范，其最先的转折点乃是抗诉制度的形成。正是在抗诉制度形成后，民行检察监督制度方成为具有实际意义的制度，方从抽象的层面步入具体的层面。可以说，抗诉制度将整个民行检察监督制度给激活了，抗诉制度是民行检察监督制度由抽象法走向实定法的第一推动力，民行检察监督制度在抗诉制度的基础上，获得了日益强劲的发展。抗诉制度的成果主要体现在：其一，抗诉制度由点到面，受监督的案件类型由重点性安排到逐渐铺开，制度的实效性明显增强。其二，直接抗诉、提请抗诉和再审检察建议等三种抗诉领域的监督形式已然呈现。尤其是再审检察建议，更因其成为抗诉的前奏程序，而显现出了检察监督的章法和新理念。再审检察建议也有效地克服了所谓“倒

三角结构”[6]，发挥了基层检察院的基础性作用。同级的再审检察建议也在一定程度上实现了“同级抗”的制度愿望。

(二)监督功能日趋多元，监督理念有所更新监督功能在传统上是以一元化为特征的，这就是单纯的纠错。检察监督的纠错功能固然是有的，但如果局限于此，则显然不能适应现时代的发展需要，最终将窒息检察监督制度向前发展的活力。应当说，立法上对于检察监督制度提出来的功能要求就是这种一元化的要求，这反映了立法的时代局限性。然而检察监督的司法实践并未受此绝对制约，相反，它在制度功能方面进行了与时俱进的开拓，从而实现了由一元化到多元化、由封闭性到开放性以及由诉讼领域到全部社会领域的转变。概而言之，现代民行检察监督制度的功能体系除纠错外，还包括矛盾化解功能、社会功能等等。服判息诉、检察和解、检察建议等监督形式便典型地负载了这些新型功能。这些新型功能就其实质而言，已迥异于传统以矛盾对立性为特征的纠错功能，而诞生了一种以矛盾统一性为特征的配合协作功能。这些新型功能的产生，在语义学上，已改变了监督的原始内涵，而大大丰富了检察监督的概念含义。表现在这里的制度创新价值是里程碑式的，民行检察监督制度由此步入了和谐司法与和谐监督的宽阔领域。

(三)监督范围得到拓展，监督方式不断创新这主要表现在：其一，充分利用宪法对检察机关的定位和职能要求，开拓诉讼监督领域，并通过诉讼监督扩展到社会监督、行政监督等领域。比如在目前大调解体系的建设中，检察机关积极参与其中，发挥共建共创作用，便是这种职能扩张的表征。其二，充分利用民事诉讼法和行政诉讼法关于检察监督的基本原则，积极开拓诉讼监督职能，在督促起诉、支持起诉、对诉讼过程的监督以及执行监督等方面都开展了卓有成效的尝试或“试水”，为相应制度的形成奠定了基础。其三，根据监督实践的需要，创造性地探索了新型的监督方式，比如检察建议、检察和解、服判息诉、更换审执人员、查处错案背后的违法犯罪行为、发出纠正违法通知等等，均是民行检察监督通过积极开拓而提出的具有建设性意义的监督方法，大大丰富了诉讼法对监督方式的相对单纯的规定，为完善检察监督体系做出了贡献。

(四)监督环境全面优化，和谐司法纵横协同(1)人民代表大会及其常务委员会对民行检察监督工作的重视和支持。自2008年9月以来，全国已有9个省级人大出台了加强诉讼监督或法律监督的决议[7]。至于省级以下的人民代表大会及其常委会所通过的类似决议，则为数更多。由此也推动了人大监督工作的新发展，缓解了人大因缺乏个案监督权所长期形成的监督困境，开辟了人大监督工作的新境界。人大监督与检察监督之间的衔接机制作为重要课题被提上研究日程。

(2)法院的积极配合为民行检察监督的开展提供了和谐的司法环境。自2003年以来，全国已有22个省级检察院、90个分州市级检察院与同级法院就民行检察工作有关问题联合发文。地方司法机关的会签文件切实推动了检察院民行监督工作的进行，民行检察监督工作取得了明显进展。因此，目前民行检察监督良好局面的形成，在相当大的程度上，与法院的理性配合和通力合作是分不开的，这不仅体现了检法和谐司法关系的合力，同时也映现了检察监督多方面功能的生成。

三、民行检察监督存在的不足(1)监督范围狭窄。目前在理论上比较清晰的结论认为，检察监督由其基本原则所规制和派生，在诉讼领域主要涉及四大块内容，这就是：属于事后监督的抗诉再审、属于参与诉讼的诉中监督、属于公益诉讼的诉前监督以及属于审判延伸的执行监督。无论是民事诉讼还是行政诉讼，其检察监督均分布在这四大领域。就检察监督参与民行诉讼实施法律监督所处的时间段以及所针对的法院职能来说，这四大领域可谓达到了监督范围的“全覆盖”。这全覆盖的民行检察监督不仅仅具有理论依据和实践依据，同时还有立法原则、立法精神以及政策上的依据。前述人大常委会所作的决议或者类似文件，所要求的基本上都是对诉讼各个环节实施检察监督。然而不能不看到的是，目前民行检察监督在实际范围上还显得较为狭窄。抗诉再审监督是有明确法律根据的，因此目前的民行检察监督主要局限于这一领域。甚或即便在这一领域，其受监督的案型还通过各种规则或内部细则加以限缩，而仅就其列举的少数类型的案件实施法律监督，如涉及国家利益、公共利益的案件、涉及第三人合法权益保护的案件、涉及群体性纠纷的案件、涉及民生的重点案件等等。主要的着力点在于息事宁人，其次考虑到国家利益和公共利益。至于诉中监督、诉前监督以及执行监督，虽然在制度上和观念上有所突破，同时实践中也有多种试点，然而这三大领域的监督尚未制度性地、常规性地开展起来，实践中民众的强劲需求未能得到有效呼应，民怨也

比较集中在这些领域。民行检察监督的领域开拓是由点到面而进行的，但目前尚停留于点状监督，全面监督原则未能有所体现。

(2)监督效果不彰。民行检察监督相对于刑事检察监督来说乃属新生事物，普通百姓对此不甚了解，对其利用的自觉程度尚不高。可以说，民行监督监督制度目前还处在需要大力宣传的制度推广阶段。推广此一制度的最好形式就是由该制度的运行产生出源源不断的积极效果，由监督效果本身来作为宣传的载体，由监督效果生成人们对检察监督制度的信赖感。监督效果是民行检察监督制度的价值所在，是其内在生命力所在，应当受到高度关注。然而不能不指出的是，目前所表现出来的民行检察监督效果尚不如人意，一个直观的佐证就是其利用率并不高，许多检察院所抱怨的案源紧张或案件匮乏，就是例证。监督效果不彰的具体表现不仅在于其推动制度实践的价值不够明显上，同时还表现在监督的改变率、改判率、接受率、反馈率等等方面都处在低水平徘徊。监督者的被动状态未能获得有效改变，监督的刚性效果在制度层面缺乏保障，被监督者对监督者的正确意见拒绝接受，监督者也无救济之途。这需要通过制度完善来解决。同时在目前的制度框架内，监督效果还远未实现最大化。比如说，民行监督的力量相对薄弱，因而其办案的数量虽然在逐年上升，然而上升的速度极其缓慢，平均比例仅占法院审判案件总量的不到百分之一。监督案件的数量不形成足够规模，就难以产生应有的或理想的监督张力和监督效能，监督效果的非理想状态就难以改观。

(3)监督效率不高。监督效率与监督效果是关联在一起的：监督效率高，通常来说，监督效果就好;反之，监督效果不彰，通常也与监督效率不高相关。因此，要强化监督效果，要使民行检察监督制度深入人心，得到民众的信仰和利用，其关键的制度生长点就是监督效率要高。虽然监督效率在不同层级的检察院以及不同区域的检察院表现出来的差异是客观存在的，但总体而言，得出目前我国民行检察监督的效率不高的结论乃是有依据的。这主要表现在三个方面：即，速度慢、周期长以及数量少。目前民事诉讼法和行政诉讼法均未规定检察院提出抗诉的时效制度，因而检察院办理民行抗诉案件也缺乏应有的制度约束，从当事人向检察院提出抗诉申请，到检察院通过审查、立案以及到最后讨论决定是否抗诉，到最终实际地提出抗诉，以及法院再排期审判，到最后再审的结果出来，是一个非常缓慢而又漫长的过程，其办案周期之

长、速度之缓以及由此所决定的办案数量之少，就成为必然现象。有些案件甚至根本排不上队。监督效率低必然使涉案的当事人以及普通民众逐渐丧失对民行检察监督制度的信心和信念，通过典型案例树立起来的监督权威由此也被抵消或者削减。这与目前所倡导的建立高效公正权威的社会主义司法制度的目标或要求是严重不相适应的，应当尽快改变这种状态。

(4)监督机制不畅。监督机制是提升监督效率、强化监督效果的制度性前提，它所涉及的领域包含了从立案受理到再审裁判作出的全部过程，按照其自然步骤和环节，可以分为许多具体的机制，如立案机制、送达机制、审查机制、听证机制、讨论机制、评议机制、决断机制、审批机制、决策机制、监督理由阐述机制、监督文书撰写机制、参与监督过程的机制、检察建议机制、反馈机制以及跟踪监督机制等等。毫无疑问，这每一种机制均需要构建相应的规章制度予以体现和保障，制度和机制是一物两面的关系，监督机制不畅实质上便是监督制度不完善的表征或者另一种说法。因此，完善和健全监督机制的工程需要具体落实到制度建设之中，包括立法建设和规章建设，同时还涉及监督机构的设置、监督人员的配置、监督分工的合理安排、监督环节的衔接机制、监督管理制度等等方面。畅通监督机制，乃是完善监督制度的系统性工程。

四、民行检察监督所面临的挑战(1)民行检察监督所面临的观念上的挑战。要有效应对其他方面的挑战，首先要应对和克服观念上的挑战。盘踞在民行检察监督头上的不适时宜的观念主要有二：一是“重刑轻民”的监督观;另一是“重实体轻程序”的监督观。这两个观念的形成是同检察监督制度的历史渊源相联系的，它们构成了与现代监督观相对立的传统监督观。“重实体轻程序”的监督观，必然导致民行监督步履维艰，而其极端的表现无异于取消了对民行审判的检察监督。反之，强化了对民行审判程序性的检察监督，便在总体上强化了民行检察监督;总体上强化了民行检察监督，也就平衡了民行检察监督和刑事检察监督的比重关系，从而自下而上地改变了“重刑轻民”的监督观。

(2)民行检察监督所面临的立法上的挑战主要表现在：其一，民事诉讼法和行政诉讼法作为民行检察监督的基本准据，存在着总则和分则相脱节的弊端。两个诉讼法均规定了检察监督的基本原则，也同时规

定了抗诉再审监督制度，然而除此之外则无其他规定了。这在立法技术上存在的一个悬而未决的问题便是，除抗诉制度外，民行检察监督是否仍有其他制度空间上的作为?对此无论是否给出肯定或者否定的结论都是会引发争议的。不仅如此，其相关立法条文之少，内容之空疏，为实际操作带来了诸多困难。其二，检察监督立法自身的缺位，也制约了民行检察监督的发展和作用。诉讼法上的监督规范，所调整的乃是基于监督权的行使所发生的监督诉讼法律关系，表明的是监督者与被监督者以及其他诉讼参与者之间的相互作用;而检察监督法所调整的则是监督者自身的权能及其运作过程，表明的是自身内部的纵向关系，比如，如何受理当事人的申诉、监督管辖制度、监督审查制度、出庭监督制度等等，均应受监督法调整。其三，司法解释未能跟上实践的需要。比如对执行的监督、诉中的监督等等，究竟是否为民事诉讼法和行政诉讼法的基本原则和精神所覆盖?理论上和实践中对此有不同见解，这恰恰需要最高司法机关通过司法解释权加以明确，而至今，此种司法解释一直未能作出。不仅如此，“两高”在就民行检察监督的操作规程方面尚未进行充分的协调沟通，从而就易生争议或久存分歧之处尽可能地达成共识，消除存在于检法之间的种种认识差异，确保民行检察监督权能够落到实处。比如说，为了进行民行检察监督所必需的调阅卷宗问题，应当说是一个纯粹的技术性问题，并不值得引发过多争论，更不应因此而使之演化为制约民行检察监督的瓶颈问题。而至今，这个老生常谈的问题犹未解决，以致人们有理由怀疑，监督者的监督是否有决心，而被监督者的接受监督是否有诚意?其他问题，诸如检察长列席审判委员会、诉讼中的检察官的称呼和位置、抗诉书宣读完毕后是否还继续在法庭上参与诉讼、是否能够驳回抗诉等等，均未能通过联合司法解释达成一致、消弭分歧。

此外，民行监督在立法层面上的挑战还表现在：其现有的规范性内容尚不够平衡。重视原则性规范、轻视具体性规范;重视政策性规范、轻视法律性规范;重视内部性规范、轻视外部性规范;重视单向度规范的创设，轻视双向性规范的生成等等，均是其实际表征。

(3)民行检察监督所面临的理论上的挑战民行检察监督制度是一个中国语境下的特殊问题，西方国家虽然也有零星的表现，但与我国将它作为具有中国特色的司法制度有机组成部分有所不同;尤其在目前，民行检察监督制度处于全方位的转型之中。故而其制度构建与完善，必将遇到诸多的理论难题，主要涉及：

其一，检察权的宪法定位和法律属性。检察权与司法权的关系如何，以及，检察权中是否含有行政权的因素?其二，检察机关所肩负的职能是单一性的还是复合性的?单一性的检察职能论认为，检察机关所行使的全部职能均可归结为监督权;复合性的检察职能论认为，检察机关所行使的职能包括法律监督权和非法律监督权两大类型，后者如公诉权、侦查权等等。其三，检察监督会不会影响审判权的独立性，以及，检察监督是有利于司法权威性的提升还是相反?其四，在民行诉讼中，检察监督权的介入，会不会影响当事人处分原则的功能发挥，尤其是，会不会损害诉权独立和私权自治?其五，检察监督会不会影响生效裁判的既判力以及程序的安定性?其六，诉讼中经典性的三角形原理和程序格局会不会因为检察监督权的介入而遭到破坏?其七，谁来监督监督者?等等。这些问题都是民行检察监督所面临的基本理论问题，并且也多有争议，均需要得到清晰的解答和充分的论证。

(4)民行检察监督所面临的能力上的挑战民行检察监督不仅在理论上复杂，而且在实际的操作中也更复杂，这就提出了监督能力的同步跟进问题。如果说民行监督的必要性与正当性问题已经获得初步解决了的话，那么，现在接踵而至的问题便是，民行检察监督的可行性和现实性问题，监督能力是这个问题的集中表现。徒法不足以自行，纵有良法美制，也需要靠人来执行和落实。民行检察监督能力必须能够适应该项制度和实践发展的需要，否则就会制约此项制度的实际功用，最终成为该项制度趋于完善的羁绊。

现在有一种说法，虽然不具有普遍意义，但也不无道理，这就是说：监督能力已经成为民行检察监督制度发展的短板。总体而言，监督能力严重滞后，主要表现在：其一，民行监督的人才队伍尚未形成应有的规模，人才短缺十分严重。民行监督占整个检察监督中的三分之二，然而检察人才的配备却远远低于这个比重，这就形成了监督资源内部分配上的不平衡。如果与法院的审判力量配置以及其所审判的案件数量分布情况来看，则这种不平衡显得格外突出。检察院要以十分之一的人才队伍，去监督法院由十分至八、九的人才队伍所审判的民行案件，表现在这里的严重不相称是不言而喻的，其结果，民行检察监督的案件量仅仅是法院审判的相应案件量的百分之一甚至还不到这个比例。平时所听到的监督案源短缺，实际上是由监督人手不够导致的;因人手不够而无法应付众多的需监督的案件，尤其是已被监督的少量案件还久拖未决，监督的有效性和权威性无法远播，当事人以及社会一般民众就视该制度若几乎不存，而不会诉诸检

察监督。这是民行监督能力上的人数瓶颈。其二，监督能力上存在专业瓶颈。由于历史的缘故，检察官的人员配置向来是刑字当头，其刑字号的专业人士占据检察官整个系统的绝对多数，民行方面的人才仅占很少部分。这就造成民行监督人才的专业性严重不足，民事和行政诉讼方面的专业性高层人才极为稀缺，粗略估计，在为数不多的民行检察官队伍中，真正属于民行专业人士的，可能不到二分之一，甚至可能更少。此外，民事监督和行政监督在机构设置上混而为一，也制约了民行检察监督能力的专业性发展。因此之故，如何改变重刑轻民的观念，配足配强用以实行民行监督的人才队伍，是摆在检察制度改革者面前的一大课题。

五、民行检察监督所面临的三大“转向”

(一)转向之一：从有限监督到全面监督在检察机关所担负的民行监督职能上，有所谓全面监督和有限监督两种不同的原则主张。有限监督的原则主张认为，检察院对民行诉讼或审判活动所实施的法律监督，应当坚持有限主义，而不是全面开花。这种有限主义主要表现在两个方面：一是监督的程序阶段是有限的，检察院仅能进行事后的抗诉监督，除此以外的监督均不得进行。二是即便是抗诉监督，也仅仅只能就重要类型的案件实施监督，而不能将监督的触角覆盖于所有的案件类型。有限主义的监督原则主要有两点依据，一是法定性依据：民事诉讼法和行政诉讼法仅仅规定了抗诉监督一种形式，立法所未明定的监督形式是不能认可的。二是可能性依据：检察院目前实施法律监督的力量仅能够应付事后的抗诉监督，而对于其他的监督形式则是无暇也无能力应对的。

诚然，有限主义的监督原则在民行检察监督制度的起步阶段是具有现实依据的，是一种不仅合法而且务实的观点。但衡之以发展的目光，有限主义的监督原则是一种保守的观念，它没有看到民行检察监督制度的基本发展规律。民行检察监督制度的基本规律是：从抗诉这种点状的监督出发，逐渐地扩散到诉讼的全过程，最终演化为全面监督的原则。

所谓全面监督的原则，就是检察院对民事诉讼和行政诉讼应当从立案到执行实施全部领域内的监督。其基本内涵在于：哪里有审判权(含执行权)的运行，哪里就应有检察院的监督，检察监督的触角应当分布

于民事、行政诉讼的全过程。具体包括四大领域的监督：诉前监督，包括对诉前保全的监督、提起公益诉讼的监督等;诉中监督，对诉讼全过程所实施的监督;诉后监督，对生效裁判实施的抗诉监督;执行监督，对法院执行活动所实施的监督。

提出全面监督的原则是有充分的法律依据和实践依据的：首先，宪法对检察院的职能定位和权力分工为民行检察监督的全面推行提供了根本依据[8]。其次，无论民事诉讼法抑或行政诉讼法，均规定了检察院对人民法院的审判活动或诉讼活动实施法律监督的基本原则。这是全面监督原则赖以成立的诉讼法依据。第三，全面监督原则具有政策依据[9]。最后，司法实践表明，检察院实施全面监督具有必要性。

在全面监督原则的落实和贯彻中，特别需要指出的有以下诸点：

(1)关于执行监督。执行监督已经被提到了现实的层面，现在不是要不要实行执行监督的问题了，而是如何按照执行程序的特点和规律，具体地将执行监督落到实处的问题了。执行监督原本就属于检察监督的范畴，但由于最高法院否定性的司法解释[10]，使这一原本不应有争议的监督领域，变得争议纷纭。最终还是实践为是否要进行执行监督的问题给出了科学的答案，这就是执行监督非要进行不可，执行监督是检察监督不可分割的有机组成部分。

(2)关于诉中监督。诉中监督开始了新的征程。对诉讼裁定的监督被逐渐纳入检察监督的视野。这实际上就是对诉讼程序的过程监督。目前对诉讼过程的全程性监督虽然还处在分散的不连贯状态，但对程序性监督这一广阔的领域而言，起步阶段的此种表现是必然的。在此基础上，诉中监督将成为民行检察监督的宽阔舞台。

(3)关于非讼监督。非诉讼领域的监督，如特别程序案件的监督、督促程序、公示催告程序和破产程序的监督，也破土而出，正不断地受到检察监督的关注。检察院在这个方面已有典型案例作为其实践依据。

(4)关于调解监督。调解书的监督也得到了认可。对调解书的合法性、自愿性和真实性的监督，成了检察监督的新领域;通过检察监督的深度介入，揭开了大量的“自愿调解”的面纱，规范了法院的调解程

序，遏制了不断泛滥的“虚假调解”甚或“恶意调解”现象，捍卫了享有盛誉的中国特色诉讼调解的制度权威。

(5)关于督促起诉(含支持起诉)。通过督促起诉，实现由审判监督向行政监督延伸。这典型体现在督促起诉这一尝试性制度上。对国有资产、社会公益负有保障职责的行政机构，若存有懈怠职权等渎职情形，检察机关可以行使督促起诉权，提示、敦促甚或责令有关的行政管理机关采取包括诉讼在内的法律途径加以解决。同时也包括督促行政机关依法行政，采取必要的行政措施，保护国有资产和公共利益不受损害。督促起诉制度是检察机关充分发掘其检察监督职能、不断完善检察监督制度体系的成功范例。

(6)关于公益诉讼。公益诉讼制度在检察机关的实践推动下不断地产生理论飞跃。检察机关基于一般监督权，积极推行公益诉讼，其不仅具有个案的意义，尤其具有制度构建价值。可以说，包括检察机关提起公益诉讼在内的公益诉讼制度，具有极强的生命力，将发挥愈来愈大的作用。

(二)转向之二：从实体监督到程序监督实体监督遭遇到了多方面困境，比如：监督时点滞后，监督客体单一，监督效能不佳，监督陷于被动等等。2007年修改《民事诉讼法》，在再审事由上增设了诸多程序性事由，从而使独立的程序监督在制度层面破土而出。程序监督是基于其与实体监督的辩证关系而形成的新型监督领域。有学者指出：“任意司法”向“程序司法”转变，是司法制度发展的必然趋势[11]。程序监督的制度性导入，引起了多方面的制度变迁，主要表现在：

(1)使诉中监督成为可能和必要。由于抗诉制度的实体化取向和检察监督基本原则解释论上的困惑，致使诉中监督一直未能有效展开。程序性抗诉事由的独立化增设，使诉中监督有了制度性依据。存在于这里的一个基本逻辑就是：既然检察院可以根据程序性事由进行事后抗诉，那么，在诉讼过程中，当程序性抗诉事由出现之后，没有理由要求检察院等到生效裁判既成事实后，再实施抗诉再审式的监督，而应当许可其实施即时的同步监督。这样便可以大大节省监督成本，并最大化地维护了司法的权威性和裁判的稳定性。

(2)有利于塑构平和理性的监督理念。程序性监督就其实质而言乃是将集约化的实体性监督分散化，使检察监督的力量消融于整个诉讼过程中，将点滴的审判错误或程序瑕疵消除在诉讼结果最终定型之前。这样，接受监督的审判机关也容易接受监督意见，及时纠正错误的审判行为，从而有利于缓和监督者与被监督者之间的紧张关系，构建协同性监督机制和监督模式。

(3)有利于发掘、拓展新型监督功能。现代意义上的监督不仅仅在于纠错，同时还有保障功能、参与功能以及表述司法政策等功能。检察院通过诉讼程序的参与，不仅对法院独立行使审判权起保障作用，而且也保障当事人双方平等、诚信地行使诉权，同时还积极发表对于纠纷解决的各种意见，以收取司法裁判的法律效果、社会效果和政治效果的综合统一之效。不仅如此，检察机关通过程序性监督，也往往可以发现单纯进行实体监督所不能或难以发现的制度性宏观问题，从而提出有助于司法体制和机制进一步趋于完善的检察建议，实现超出个案监督的一般性监督价值。

(4)使检察监督由外在模式转变成了内在模式。如果检察监督仅仅局限于事后的抗诉监督，那么，在司法审判的监督体制和体系中，检察监督便只能划分在外在监督的模式范畴中;因为这种检察监督权完全游离于审判权的行使范围之外，是以一种外在者的视角而实施监督的。如果实行了以诉中监督为主要场域的程序监督，则这种监督便成为一种服务于生效裁判生成的内在监督;此种监督之所以具有了内在监督的属性，原因就在于它成了生效裁判最终形成的推动力和合成力之一，从而使生效裁判内化了检察监督的因素。民事诉讼法律关系的传统理论由此也有了更新的必要。

(三)转向之三：从诉讼监督到社会监督宪法确立的检察机关作为国家法律监督机关的地位，并没有仅仅限定于诉讼监督层面，而是通过诉讼监督，走向社会监督，实现最广义的全面监督。表现在这里的基本演进逻辑乃是：第一阶段，实行抗诉监督，初试检察监督之“牛刀”。第二阶段，在抗诉取得经验的基础上，达成诉讼领域内的全面监督。第三阶段，从诉讼监督迈向社会监督。检察监督权呈现出了由点到面的扩张特性，其价值范畴首先表现为抽象的宪政价值，继而落实为诉讼价值，最终表述为具体的宪政价值。

检察院是宪法所规定的法律监督机关，诉讼监督是其职能之一而非全部职能或唯一职能。通过诉讼监督，逐步实现社会监督，是检察监督职能赖以发展的基本路径。目前所倡导实施的检察建议[12]，所担负的职能就是社会性的，只不过这种社会性职能是通过诉讼监督职能来实现的而已。再如，目前所尝试实行的督促起诉，也是检察机关诉讼监督职能社会化的表现。与此相类似，支持起诉也体现了检察监督的社会功能。检察院提起公益诉讼所展现的社会功能更加无庸赘述了。这些是检察机关所发挥的与诉讼监督职能相关联的社会监督功能。

检察院监督检查制度 篇5

检察长列席审委会制度是中国特色司法制度的一项内容,推进其科学发展,要从中国实际出发,围绕加强法律监督、维护公平正义的重要使命来谋划。

一、检察长列席审委会制度科学发展的几点思考

通过全国各地事件的考察分析,我们对检察长列席审委会制度的科学发展有以下几点思考:

(一)始终不能偏离监督的主旨

检察长列席审委会制度,其主旨就是加强对司法权力的监督、保障社会公平正义。因此即使在制度推行过程中发现它有其他一些附带功能,如加强了公诉职能、便利了检法沟通、有利于协调解决涉法涉诉信访等等,也不能因之而随意扩张引申,使制度的发展偏离了设计本意。权力监督是该制度存在的理论依据和根本,舍弃了这个根本,制度的存在和发展就没有了根基。

检察长列席审委会,不是继续履行公诉职能,而是要对法院最高层次的审判活动进行监督。要站在加强法律监督、维护社会公平正义的高度来认识,切不可把审委会当作第二法庭,慷慨陈词以求公诉主张被认可,这样就背离了列席制度设立的初衷。列席的目的是为了通过这种机制,使检法对可能有争议的问题尽量形成共识,完成监督职责,保证司法公正,不是为了左右或干扰法院断案。所以,如果检、法意见分歧纯属认识不同,检察长在充分沟通和阐明己方观点的基础上,应尊重法院的独立审判权,不能借列席之便,阻碍审委会独立做出裁决。

(二)是法律监督的应有之义,而非检察权的扩张

检察机关的法律监督权由宪法和相关法律规定支持,提出要进一步完善列席制度,是中央和“两高”在新形势下,履行加强权力制约与监督、维护社会公平正义的司法使命而采取的举措,并不是赋予检察机关新的特权,更不是在原有检察权基础上进行的权力扩张。作为制度的参与者与实施者,我们应该清醒地认识检察长列席审委会,是检察机关履行法律监督职能的应有之义,是一项常规工作,不能因为当前强调了这项工作,就此认为检察机关的权力要扩张,导致在实施过程中不恰当行使监督权,而使制度的推行蒙上扩权的色彩。

(三)需要“两高”出台统一的实施细则

检察长列席审委会制度,目前没有全国统一的具体操作细则。从制度的实践情况看,由于各地基本情况不同、对法律规定的理解不同,导致其做法各异,五花八门。

建立在监督理论基础上的列席制度,如果任由各地自由解释、协商推行,很有可能会出现越来越多与制度精神南辕北辙的理解和做法,并因此使该制度遭到越来越多来自理论和实务界的质疑。所以,在有了一定地方实践经验的基础上,尽快由最高检和最高法协商,共同制定适用于全国检法两家的列席制度细则,可以有效避免一些不当做法的泛滥,也有利于维护制度实施的统一性和严肃性。

二、完善检察长列席审委会制度的几点建议

(一)列席义务要明确

检察长是“列席”审委会,而不是“出席”审委会。列席,是指参加会议而无表决权。[2]但检察长列席审委会有其特定的义务要履行,又不能单纯只做观众。所以如何把握好列席尺度,明确检察长列席审委会的职责义务至关重要。我们认为,至少包含以下两个方面的义务:

1、要充分履行监督职责。检察长列席审判委员会的制度主旨就是实行法律监督。体现在列席义务上,一方面,要了解案件审判情况,了解审判委员会意见形成的过程和意见形成的事实、法律依据,必要时可以就有关情况进行现场咨询。另一方面,要对审判委员会评议案件的过程实行法律监督,对案件的程序是否合法、有无违反法定期限、有无应当回避而未回避的情形等内容实行监督,必要时可以当场提出纠正意见。

2、要充分阐明对案件认识。检察长列席审委会制度的重要目的之一,就是通过检察长代表检察机关对案件的分歧意见进行全面阐述,有助于法院在全面把握案情的基础上作出公正裁判。[3]对于案件审查过程中存有的不同认识,应充分阐明,以利于沟通情况,协调解决检法两家执法认识不一致的情况。必要情况下,还有进行类案法律适用意见沟通的义务。

(二)列席范围不宜过于局限

各地出台的列席细则将列席案件范围规定得越来越细,尤其集中于检察机关抗诉和法院拟判无罪的刑事案件。从设立检察长列席审委会制度的立法本意考虑,我们认为列席范围应适当设定,不宜过于局限。

列席审委会的范围,我们认为应以审委会评议案件为基础,以检、法任意一家认为有必要为前提,对于一些有重大社会影响、人们普遍关注、可能引发社会矛盾的案件,无论刑事、民事、行政,都应纳入到可以列席的范围。检察长对法院审委会裁判案件的监督,不能仅局限于刑事案件,而应覆盖审委会评议案件的全部。

(三)列席人员不宜泛化

这项制度从一开始就规定是“检察长”列席,而非检察机关派员列席,应该是考虑到了被监督对象的特殊性。审判委员会在法院内部是最高层次的审判组织,而且这个审判组织的评议过程是不公开的,除去审委会委员和案件承办人员,其他人不能旁听,其秘密性和权威性在法院均不容置疑。作为法律监督机关的监督者列席审委会,其身份和水平应当和审委会委员相当,才能使被监督者认可,起到应有的监督效果。

检察长作为一级检察机关的代表,列席同级法院审委会具有适当性和合法性。但是由于工作关系,检察长不可能亲自列席每一个需要列席的审委会,所以有时就需要委托其他人列席。但是,受委托列席人员也应在职位和能力上与审委会委员相当,不宜泛化。如果列席人员没有条件限制过于随意,那样列席审委会的监督权威就会受到影响,而且从某种程度上讲,也是对同级法院的不够尊重,因为列席的毕竟不是公开庭审,而是法院内部一个最高审判组织的决策活动。因此我们主张,列席人员应限定为检察长、受检察长委托的副检察长、检委会委员。

(四)列席制度应纳入检、法机制建设

1、建立信息互通和专人联系机制。检察长列席审委会是一项弹性很大的工作,既要保证制度的有效实施,又不能无限度地加大检察长的日常工作负担。所以必要的沟通和意见交换成为促成该制度良性推进的关键。可以由法院专门负责审委会事务的机构和人员,与检察院专门负责检委会事务的机构和人员保持经常性的信息联络,使检方“想去列席”的信息和法院方“希望检方来列席”的信息能够顺畅沟通,由专门的工作人员负责联系,形成一种日常工作机制,有效地保证制度适当启动。

2、将列席审委会工作分别与检、法两家内部业绩考核挂钩。对法院一方来讲,对于一些疑难复杂、社会影响大的案件,规定检察长列席审委会为必经程序,并作相应记录,是否通知列席、是否提供基本材料、列席过程中是否被指出有不当做法等应作为工作考核内容。这样做可以在一定程度上保证案件公正处理、消减群众不满情绪,是人民法院加强外部监督、满足人民公正司法需求的一个有效举措。对检察院一方来讲,加强对同级法院审委会的列席监督,应该作为一级检察机关整体法律监督工作的一部分,纳入检察院工作计划,在积极与法院沟通的基础上,设定合理的工作任务目标,认真列席审委会并及时总结监督意见。列席审委会的数量和监督质量,均应纳入考核范围,接受上级检察机关的统一工作考评。通过检法两家分别对与列席制度有关内容进行量化考评,调动检察长列席审委会的积极性,促使法院自觉实施列席制度,推动检察长列席审委会工作的全面

协调可持续发展。

注释:

[1]参见陈建平、徐荣英:《检察长列席审判委员会之合理性质疑》,载《法学》2006年第7期。

[2]参见《辞海》,上海辞书出版社1999年版普及本,第3789页。

浅谈检察院侦查监督实习工作 篇6

知识产权 0859 刘厚宝 0810160081 [摘要] 今年暑假，我来到江西省崇义县人民检察院进行了为期三个月的毕业实习。实习期间，我全勤到岗，能够遵守检察院的各项规章制度，虚心向检查干警们请教，服从带教老师安排，把所学的理论知识融入司法实践，圆满完成实习任务，收获颇丰。

[关键词] 实习岗位 实习过程 心得体会

今年暑假，我来到江西省崇义县人民检察院进行了为期三个月的毕业实习。对于即将毕业的我们，实习是一门重要的必修课，也是我们毕业后走向社会所迈出的试探性一步。我很珍惜此次在检察院实习的机会，实习期间，全勤到岗，认真对待带教老师交代的工作，能圆满完成单位安排的任务。总之，通过这三个月的实习，我对检察院的相关职能有了更全面地了解，同时也细化了课堂上的知识，更重要的是提高了自己的实践能力和认知水平，这将成为我人生中的一笔宝贵财富。

一、实习岗位的基本情况

我这次实习的单位是江西省崇义县人民检察院侦监科。该科分为两个组，分别是内勤组和办案组。其中，内勤组主管收发各类批捕、延羁、卷宗以及分案等工作。而办案组主管的工作主要是对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请批捕的案件审查决定是否逮捕，对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。

二、实习过程的主要情况

我被分在侦监科，主要的工作是参与提审犯罪嫌疑人，制作讯问笔录，按老师的要求拟定《逮捕案件审查意见书》，整理档案，以及一些简单的文字与后勤工作。在此期间，我认真学习了有关检察院实施侦查监督工作的具体规定，明确了批捕工作的法律依据，了解了检察机关在侦查监督方面的一些技术手段和工作流程。这些工作一方面巩固了我的专业知识，锻炼了我的法律思维。另一方面也使我加深了对我所学专业的了解：原来司法实务不仅只是简单的理论分析和套用法律条规，更多的是实际的调查取证和对案情实事求是的分析。而这就要求我们在扎实掌握法律基础知识，细致区分各种罪名的基础上，培养自己法律人特有的 理性思维，站在全局的高度审视案件。

(一)学习侦查监督工作的具体规定

刚进入实习单位，单位领导向我们介绍了一些关于侦查监督处工作的基本情况，又给了我一本关于侦查监督工作的手册，并让我认真学习有关反侦查监督工作的流程和相关的法律法规。通过学习，使我对于课堂上有关这一工作的相关情况有了更细化的认识，对于侦查监督工作的认知程度有所加深。

(二)法律文书处理

在实习期间，我协助内勤组处理了各类批捕、延羁案件，并协助收发卷宗和处理分案，以及记录讯问笔录等其他的法律文书工作。实践中的检察文书与我所学习的法律文书课程虽有很多相通的地方，但仍存在某些区别。因此，我在运用理论知识的同时，又认真学习书本以外的实践中的知识，使我有了新的收获。

(三)协助办案人员办理相关案件

实习过程中，我跟随检察人员办理了多起批捕案件，其中有强奸案、盗窃案以及故意伤害案等案件。在办案中，我首先要仔细阅读卷宗，初步了解案件基本情况。其次填写网上案件管理系统的相关内容，再次亲自跟随检察人员到看守所讯问犯罪嫌疑人。讯问并不是随随便便问问就可以查清案件的事实真相，而是有方法和技巧的，尤其是对那些多次进看守所的惯犯，他们都或多或少具备反侦查的能力，极难从他们的供述中得出案件真相，因此，只有通过巧妙的运用已有的证据逐步深入讯问，才能使犯罪嫌疑人交代出案件的真实情况；如果是同伙作案，则要分别对犯罪嫌疑人进行讯问，否则容易会造成串供。最后通过侦查活动，做出是否予以批捕的决定。通过跟随办案，我深深的了解到实践与理论的差别，理论是系统化的，而实践中的案件由于时间地点的差别，可以说是非常复杂的，没有丰富的经验和能力是根本完不成的。并且，在办案的过程中，我认真学习了正当而标准的司法程序，真正从课本中走到了现实中，从抽象的理论回到了丰富多彩的实际生活，细致的了解了批捕工作的全过程及其各环节，并掌握了一些法律的适用及适用范围，学到了许多新的知识。

三、专业知识在实习过程中的应用

首先是法律文书课程中所学到的法律文书的写法和格式，使我在协助内勤组处理了各类批捕、延羁案件，并协助收发卷宗和处理分案，以及记录讯问笔录等 2 其他的法律文书工作中能够出色的完成领导交给的各项法律文书工作。

其次是有关刑法的学习。侦查监督处的批捕工作中大部分都是针对刑事案件的批捕，因此，刑法的学习以及对刑法相关法条法规的熟练掌握就显得尤其重要。

再次是有关刑事诉讼法的学习。侦查监督处的批捕工作以及办理各类延羁案件，必须严格遵守刑事诉讼法的相关规定。

因此，使我逐渐认识到扎实的专业基本功的重要性，认识到对知识不断更新不断灵活加以运用的重要性，认识到工作中具体操作技巧的形成和积累的必要性。

四、实习体会

首先，我想谈的是对实习重要性的认识。经常听人说毕业实习只是走一个过场，只需做一些简单的文字工作，根本无法学到任何有用的东西。我想这样敷衍必然收效甚微，对单位对自己都有弊无利。所以我很珍惜这次实习的机会，明确目标，平时认真积累经验，也许进步不是质的飞跃，但点滴经验都是极为宝贵的。正是有了这个良好的心态，我要求自己踏踏实实地融入单位的工作当中，带教老师加班我加班，老师休息我将事情做完再休息，抓紧时间多学多问，争取成为带教老师的一个得力帮手。

实习期间，在协助检察人员办案的过程中，我逐渐对检察机关的工作流程有了一个总体的认识，在对一些复杂或疑难案件进行讨论的同时，使我的理论在实践中得到巩固，也使我与检察院的领导干警们结下了深厚的情谊。我利用此次难得的实习机会，努力学习，认真工作，严格要求自己，虚心向领导和检察干警求教，加强学习政治理论，党和国家的政策，学习法律、法规等知识，利用空余时间学习一些课本内容以外的相关知识，掌握了一些基本的法律技能，从而进一步巩固自己所学到的知识，为以后真正走上工作岗位打下基础。

“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，在这次实习过程中，我深深的感觉到自己所学知识的不足和在实际运用中专业知识的匮乏，也深深感到扎实的专业基本功的重要性，认识到对知识不断更新不断灵活加以运用的重要性，也认识到工作中具体操作技巧的形成和积累的必要性。开始的一段时间里，对一些工作感到无从下手，茫然不知所措，这让我感到非常的难过。在学校所学的书本上的知识一旦接触到实际，才发现理论与实践的差距。这也使我更加明确了要从实践中更 3 加深刻地理解和掌握书本上的知识的重要性，要使理论与实践充分结合，发挥良好的指导作用。法学是一门实践性很强的学科，法学需要理论的指导，但是法学的发展是在实践中来完成的。学习法律的最终目的是要面向群众，服务大众，为健全社会法治，为我们的依法治国服务的。高等法学教育在推进法治建设过程中担当着重要的角色，其培养的具备一定基本理论知识，技术应用能力强、素质高的专业技能人才，将在社会上起到重要作用。

现代的社会是一个开放的社会，是一个处处充满规则的社会，我们的国家要与世界接轨，高素质法律人才的培养必不可少。对人才的培养，应当面向实际，面向社会，面向国际。所以，我们的法学教育应当与实践结合起来，采用理论与实际相结合的办学模式，大学的法学院应当与公、检、法、律师事务所等部门建立良好的关系，定期安排学生见习，让学生更好的消化所学的知识，培养学生对法学的兴趣，避免毕业后的眼高手低现象，向社会输送全面、合格、优秀的高素质法学人才。这次毕业实习，更使我认识到走进工作岗位后，妥善处理好人与人之间的关系，处理好与上级部门、领导，同事以及下级部门之间关系的重要性。做事首先要学做人，要明白做人的道理，如何与人相处是现代社会的做人的一个最基本的问题。因此，应注重人际交往中的细节，从细节中可以看出一个人的道德品质和文化底蕴，也可以看出人的综合素质，因此，这就要求我要注重细节，“勿以恶小而为之，勿以善小而不为”，从小事做起，从点滴做起，使人际关系趋于和谐。也要注意培养良好的团队精神，积极参与集体活动，为集体争光。

检察院监督检查制度 篇7

一、侦查监督部门适时介入侦查的优越性

实践中, 检察机关侦查监督部门选择合适时点介入侦查活动, 是检察机关履行侦查监督职能的一种方式正在被加以推广采用, 表现出了及时有效地对侦查活动进行监督、提高办案质量、缩短诉讼时间等优越性。

二、侦查监督部门适时介入侦查的制度构建

(一) 适时介入侦查的范围

侦查监督部门只对重大案件予以适时介入, 为了更好地兼顾公平和效率有必要对侦查监督部门适时介入侦查的案件范围加以限定。本文提出以下几类案件, 侦查监督部门可适时介入侦查。

1.重大涉嫌杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架案、团伙和涉黑等对社会有严重影响的暴力性的案件;

2.涉及群众根本利益、反映特别强烈的或者群体性事件引发的影响恶劣的案件;在本院管辖范围内有影响的案件;

3.案件的性质不明确、争议较大的疑难刑事案件或新型案件;

4.上级部门直接交办的刑事案件;

5.公安机关或检察院认为有必要适时介入的其他的重大的案件。侦查监督部门对上述刑事案件的适时介入可以基于以下理由:上述类型犯罪基本涵盖危害国家、社会、人民利益的重大复杂疑难案件, 检察机关侦查监督部门如能对这些社会关注度高, 影响巨大的案件在合适时点对侦查活动加以指导, 可以督促侦查机关尽早组织有力的侦查力量开展侦查活动, 并提高侦破案件效率和诉讼效率。

(二) 适时介入侦查的时间

按《刑讼法》第八十五条的规定:“……必要的时候, 人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”究竟何为“适时”?众所周知犯罪嫌疑人和被告人是刑事诉讼的中心, 侦查监督部门提前介入案件侦查的最好时机是在犯罪嫌疑人被确定之时, 这个时点可以认为是“适时”。侦查监督部门如此时介入案件的侦查, 协助找准侦查方向, 引导侦查机关及时准确的对证据加以收集和固定, 可以有效的防止关键证据因办案效率低而灭失。

(三) 适时介入侦查的方式

1.适时介入的启动

适时介入的启动, 即检察院如何介入公安机关的侦查活动有两种方式:

一是侦查机关申请检察院提前介入案件侦查。侦查机关对自己侦查的案件认为取证据比较因难时, 可以主动向检察机关发出申请, 要求检察机关的人员提前对取证问题提出意见和看法, 案件侦查机关依据检察机关的建议, 再针对案件侦查的具体情况选择有效的侦查措施, 以达到收集并固定好证据的目的。

二是检察院依职权介入侦查。就是检察机关在知晓发生重大案件后, 除非案件确实涉及国家机密, 经检察机关内部对案件讨论后, 认为有必要提前介入到案件侦查活动中, 但案件侦查机关却没有向检察机关发出申请, 检察院可以依据法律赋予其的侦查监督权, 主动要求介入到案件的侦查活动中去帮助、敦促案件侦查人员, 以便提高侦办案件的效率。但检察院选择合适时点介入案件和侦查活动, 特别是依据批捕部门的侦查监督职权介入到案件侦查活动中的, 必须要把握好介入案件的尺度。

2.适时介入侦查后的具体工作方式

检察机关侦查监督部门如何正确引导公安机关取证和以何种方式监督侦查行为, 可以参照最高检的《人民检察院公诉工作操作规程》的规定, 但毕竟批捕的阶段与公诉的阶段对证据的要求有所不同, 因此我们结合司法实践中的具体操作方法和长期积累的经验来看, 检察机关的检察官可以考虑从以下几方面来完善适时介入案件侦查活动的方式:

(1) 协助案件侦查机关确定侦查思路, 对案件侦查的方案提出建议;

(2) 列席案发现场的勘验、搜查、检查和扣押活动;

(3) 提前查阅侦查卷宗, 对存在的问题提出意见;

(4) 参加对犯罪嫌疑人的讯问、对被害人和相关证人的询问;

(5) 参加侦查机关对案件的讨论, 从批捕的角度把握对相关的证据并提出要求意见;

(6) 对法律条款选择适用时存在不同意见的可以提出意见和建议。

另外, 在实践中我们也可以在检察机关设立专门的提前介入案件侦查活动的小组或者指定比较有经验的检察官提前参与案件侦查活动。

摘要：检察院侦查监督部门在合适时点介入侦查是检察机关积极履行侦查监督职能、提高侦查质量和诉讼效率的现实需要, 也是司法实践中较为普遍的做法。但是, 作为一项已经在司法实践中运作的制度, 其在现阶段发展尚不完善, 仍缺乏统一的规则, 从制度化构建的角度出发, 可以从适时介入的范围、时间、方式等方面着手对其予以完善

关键词：侦查监督部门适时介入侦查制度,制度构建,范围,时间,方式

参考文献

[1]陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题[M].北京:中国人民大学出版社, 2006.

[2]邓思清.检察权研究[M].北京:北京大学出版社, 2007.

[3]叶青, 黄一超.中国检察制度研究[M].上海:上海社会科学研究院出版社, 2003.

[4]林维生.捕诉引导侦查之必要性研究[J].今日南国, 2010.

行政检察监督制度的建设路径探析 篇8

内容摘要：当前我国行政监督体制存在明显缺陷，导致行政违法行为广泛存在。人民检察院作为国家法律监督机关，理应承担起监督行政权正常行使的职责。因此，检察改革的根本方向就是要突破诉讼监督的传统和习惯，将行政权也纳入到监督的范围之中。不过由于人员配置不足、独立性不够以及行政机关可能存在的排斥态度等原因，检察监督“扩权”的热趋势还需要冷思考。检察权应当强化，但必须稳步进行。目前行政检察监督权只能是程序性权力，监督的对象也主要是侵害公益的行政行为，另外在履行监督职责时，人民检察院还应当注重与被监督机关的协同与合作。

关键词：法律监督 行政权 行政公诉 检察改革 检察监督

任何权力，无论其来源如何，都无法避免被滥用的危险。法治最为核心的方面即是对官员的权力进行限制。因此，所有以法治作为治国方略的国家都有着对权力进行制约的需求。在西方国家，这一需求是通过国家权力分权与制衡来满足的。在我国，基于人民主权的不可分性，除立法权由人民代表大会直接行使外，行政权与审判权均产生于它，并对它负责。为避免权力滥用，就需要一个单独的机构来对行政权和审判权进行控制。[1]人民检察院作为国家法律监督机关，理应承担起这项职责。然而，当前检察机关的监督职能被严格限制，与其宪法定位完全不相匹配，权力的制约功能难以充分发挥。所以无论是检察系统还是学界的主流观点均赞成检察监督应当进一步“扩权”。不过在笔者看来，囿于现实条件的限制，“扩权”的热趋势还需要冷思考。

一、检察监督应从诉讼监督回归法律监督

随着三大诉讼法的陆续修改，检察监督职能得以不断强化，但整体而言，检察监督依然未能走出诉讼监督的窠臼。甚至很多学者认为诸如职务犯罪侦查权、公诉权等根本就不属于法律监督的范畴，检察权与所谓的法律监督权并不存在必然的关联性。[2]检察机关也不应该定位成所谓的法律监督机关。面对这样的质疑，学界一直缺乏有力的回应。诸如“检察机关是国家法定法律监督机关，所以检察机关的全部检察权都应具有法律监督的属性”[3]的辩驳明显苍白无力。事实上，不得不承认我国检察机关现有的侦查权、公诉权、抗诉权、逮捕审批权等的确无法支撑起国家法律监督机关这一称谓。然而，这并不是说宪法的定位存在问题，而是检察机关本应具有的监督权被《人民检察院组织法》等法律过分限制。

与西方以公诉权为核心的检察制度不同，中国检察思想来源于列宁的检察监督理论。列宁认为，西方三权分立体制下的检察制度并不适合苏维埃人民代表大会制度下的权力监督，苏维埃成立检察机关的目的是承担法律监督职能以实现法制统一实施，这就要求检察机关不仅仅是公诉机关和承担诉讼监督职能，更为重要的是须承担起以维护法制统一为宗旨和使命的一般监督职能。[4]根据苏联宪法，一切国家机构、社会组织和个人是否严格遵守法律都应受到检察机关的监督。我国“五四宪法”与“七八宪法”均明显继承了苏联的这一做法，规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”。而“八二宪法”也只是用法律监督这一更加简洁的表达来对上述检察职权进行了概括而已。[5]从这个意义讲，人民检察院法律监督机关的地位是不容置疑的。只是自1979年《人民检察院组织法》修订开始，检察机关的法律监督权才缩小到如今几乎等同于诉讼监督权的局面。诉讼之外的执法监督只保留了对职务犯罪的立案侦查权；守法监督只限于对严重违反法律以致构成犯罪的行为的追诉权，也因此才会产生对人民检察院地位的种种质疑。

不过“名义之争”只需经过澄清即可以解决，不可能因为要替检察院“正名”就恢复到以前一般监督的时代。笔者之所以认为，检察机关应当进一步“扩权”，从诉讼监督重归法律监督，基于的是现实需要，而不是所谓的“名分”。与西方分权理论相同，我国检察监督制度也体现着权力制约的思想。检察机关维护法制统一最为重要的方面就是监督国家机关在其权力范围内行使权利。可以说，防止行政权滥用本就是人民检察院的职责之一。不过由于各种原因，在改革开放之初，这一职责被交给了政府内部的监察部门。但现实告诉我们，这种安排在当下并没有取得最好的效果。从制度上看，我国行政机关受人大监督、行政检察监督、行政复议监督、行政诉讼监督等多个方面的监督。但是其中人大监督虽然全面但是缺乏持续的监督能力；行政检察监督与行政复议监督都属于行政系统内部监督，在独立性不够的情况下，很难真正发挥决定性作用；而行政诉讼监督属于被动性监督，实行不告不理原则，且受理范围有限。因此，目前的行政监督体制依然存在缺陷。相反，检察机关在行政监督上有着其独特的优势。一是检察机关的一项重要职责即是对职务犯罪进行立案侦查，其对行政机关内部运行机制以及违法犯罪行为易发部门和环节有着清晰的认识，将其职权向行政监督扩展有路径优势。二是人民检察院上级与下级之间是领导与被领导的关系，与人民法院相比，检察系统更具有整体性，决定了其对于行政权的监督更容易借助潜在的权力资源。三是检察机关作为司法机关，有着相对独立的地位，可以尽量避免来自行政机关的非法干预。四是与审判权相比，检察权主动性更强，即便没有利害关系人告诉，也可以主动出击，这对于诸如环境资源等社会公益的保护有着积极的意义。

综上所述，由于目前的行政监督体制存在缺陷，导致现实情况中行政违法行为广泛存在，并且未能及时得到纠正。因此，有必要进一步发挥检察机关的法律监督职能，使其突破诉讼监督的传统和习惯，将行政权也纳入到监督的范围，恢复其法律监督机关本应有的地位。

二、现实条件决定检察“扩权”应循序渐进

虽然学界普遍认为，行政检察监督的范围应当包括抽象行政行为和具体行政行为，方式应当涵盖违宪审查、督促改正、行政公诉、立案侦查等多种方式。但在客观环境之下，这些观点并不容易转化为现实。

（一）检察机构的人员配置并不足以全面开展行政监督

检察机关的工作重心主要在刑事诉讼，民行检察监督方面一直处于较为弱势的地位。一般基层院的民行部门只有两到三人，一年处理的案件也不过数十件，其中还主要是民事诉讼方面案件，对于行政诉讼监督在考核上几乎没有要求。这种情况之下，零星的在行政监督方面做一些试点拓展尚属可行，但真正要人民检察院担负起全面监督行政机关的职责则非其所能承受。由于诉讼监督需要监督的主体及行为均比较单纯，完全不可能与行政监督相比。可以预见，如果行政监督真的纳入到人民检察院常规职能的范围，那么其所带来的工作量将远超当前，这并不是目前人民检察院所能够做到的。

（二）现实条件下检察机关独立行使职权还存在一定阻碍

坚持党的领导是建设社会主义法治国家所必须遵循的首要原则。只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，法治建设才能有序开展。检察权作为国家权力的一部分，其行使当然要接受党的领导。所以，我国检察机关实际上既受上级人民检察院的领导，又受地方同级党委的领导，但这种双重领导体制在一定程度上影响了检察权的独立行使。

（三）部分行政人员在短时间内可能会对检察监督产生排斥

在新中国建立后的一段时间里，我国借鉴前苏联，赋予人民检察院对国家机关、企业以及个人实施一般监督的权力。但这种做法在当时受到许多质疑，甚至批判。随着反右倾斗争的扩大化，人民检察院一般监督被“上纲上线”，说成是“锋芒指向党和国家机关，把自己所领导的单位当作独立王国，和党分庭抗礼”。于是人民检察院一般监督权先是“备而不用”，到最后被彻底取消。虽然，检察监督向行政领域延伸并不是对一般监督权的恢复，但其毕竟是改变了目前的行政监督体制，增强了检察权对行政权的制约。因而，很可能会导致一部分行政工作人员的不理解。由于监督权的行使必然需要相应的行政部门合作，这种不理解很有可能会造成行政检察监督职责的履行困难。

三、当前行政检察监督应当遵循的原则

虽然检察监督的范围一度非常广泛，但至少在目前来看其仍然主要局限于诉讼领域。检察权向行政领域的延伸也只是处于试行阶段，甚至连基本的法律依据都付之阙如。由于现实条件的限制，行政检察监督不可能如学者们所设想的那般全面，而只能在在桎梏中寻求突破。当前行政检察监督应遵循以下几个原则：

（一）行政检察监督权只能是程序性权力

任何权力都容易被滥用，而不管这种权力的性质如何。检察监督目的是为了纠正法律实施过程中的不规范行为，但如果其自身权力过大，那么也很可能由于缺乏制约而被滥用。在前苏联，正是由于检察权力过于集中，缺乏来自被害人、人民法院和社会公众的外在制约，为斯大林时代检察机关沦为政治斗争打击异己的工具埋下了伏笔。为了防止检察权因为监督机关的性质而得以凌驾于其他权力之上，学者们普遍认为检察权应当定位为一种程序性权力，不具有实质性的决定权。事实上，检察机关现有的具体职权也主要以程序性权力为主，除了是否批准逮捕、是否提起公诉之外，其他诸如定罪、量刑、审判监督等都最终需要人民法院做出裁判。同样，在行政监督上，对于违法行为，人民检察院也应当只能通过建议纠正或者启动相关程序提请有权机关进行处理。

（二）重心应当放在侵害公益的行政行为上

虽然行政检察监督已经得到了理论及实务界的一致认可，但这并不意味着检察监督可以无限扩张。行政检察监督应当保持谦抑性，在具体实施时做到有所为有所不为。随着《行政诉讼法》的修订，公民对侵犯其权益的行政行为不服的，基本上都可以通过行政复议和行政诉讼来解决。人民法院在审理行政案件时，还可以主动就规范性文件不合法向有权制定机关提出依法处理建议，所以当前行政监督的空白主要在于无具体受害人的侵害公益行为。例如，面对国企改制中的国有资产流失以及日益恶化的环境污染等，相关执法部门的不作为、乱作为。由于无人告诉，这些有着明显危害的违法行为反而能够很容易地被掩盖，成为庸政懒政甚至是贪污腐败的温床。因此，针对这种情况，应当参照民事诉讼法方面的做法，赋予检察机关提起行政公益诉讼的主体资格，纠正执法部门的违法行为。同时，对于不适宜由司法机关做出裁决的抽象行政行为，应当向制定机关和其上级部门提出纠正建议，或向同级人大及其常委会提出审查请求。这样做既可以避免检察机关因为到处监督而成为新的信访部门，超过其承受能力，也可以理清检察监督与审判监督、行政内部监督的关系，不至于重复监督、无效监督。

（三）应当注重与被监督机关的协同与合作

监督权是一种权力对另一种权力的制约，天然地就存在对抗的因素。如果监督方与被监督方都不能很好地认识监督的意义，就容易演变为权力之间的对立。当前行政检察监督并没有坚实的法律规范基础，因而更加需要在监督的同时注意与被监督机关的协同与合同。事实上，行政检察监督并不是要取代行政机关行使权力，而是为了确保行政权在法律轨道上运行。检察监督与行政执法本质上并不存在任何矛盾。人民检察院在履行职责时也应当杜绝监督者本位的思想，在制约的同时，加强与行政机关协同合作，变对立监督为协作监督，共同保障行政执法的正常进行。实际操作中，人民检察院行政检察监督的构建应当尽量通过与行政机关的合作来逐步展开，就监督的事项、程序、效力等达成一致。在方式上可以多采取更易于接受的检察建议而不是行政公诉或提请审查来进行监督。时间上，要以事后监督为主，避免过分干预行政权力的行使。总之，人民检察院在履行监督职责时，既要坚持原则又要采取适当的方法，做到既相互制约，又相互配合。

注释：

[1]参见田凯：《论检察机关对行政权的法律监督》，载《学术界》2006年第6期。

[2]参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构》，载《法学研究》2002年第2期。

[3]参见石少侠：《我国检察机关的法律监督一元论》，载《法制与社会发展》2006年第5期。

[4]参见王建国：《列宁一般监督理论的制度实践与借鉴价值》，载《法学评论》2013年第2期。