税权划分的理性思考

税权划分的理性思考（通用2篇）

税权划分的理性思考 篇1

税权划分的理性思考

摘要：如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题。本文从我国现行税制税权划分存在的弊端入手，提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。

关键词：分税制  税权划分  公共产品

1994年，分税制在我国正式实施，经过7年的实际运行，效果是显著的，首先它保证了中央和地方财政收入的同步增长；使我国初步建立了税收的分级征收和分级管理的制度；使我国税收管理体制由中央高度集权制逐步地向地方适当分权的方向发展。它从根本上克服了在20世纪80年代有计划商品经济条件下建立起来的税收制度的某些局限性。但是，由于它是市场经济发育不成熟的早产儿，先天不足，在市场经济日益成熟和世界经济向一体化发展的今天，它的机能越来越不适应发展着的经济环境，最突出的表现是税权划分不合理、不科学。因此，如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题。本文从我国现行税制税权划分存在的弊端入手，提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。

一、现行税制在税权划分方面的弊端分析

1．不利于市场经济发展

建立完善的市场经济体制是我国经济建设的目标，这是我们实践经验的总结，也是世界经济一体化趋势的要求，我们的任何一项改革都必须符合市场经济的要求，税权的划分也应该有利市场经济的发展。现行税制中按企业的隶属关系划分企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳企业所得税。从动态上看，这种安排，客观上鼓励地方保护行为，尤其是一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品的行为倾向，甚至导致一些行业中中央属企业在一些地区面临不利的竞争局面，全国市场一体化进程遇到妨碍。它有碍我国市场经济的发展。

2．不利于分税制的实施

分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制。它是按市场经济的原则和公共财政理论建立的。它是市场经济国家运用财政手段对经济实施宏观调控较为成功的做法。按照市场经济的要求，党的十四届三中全会果断地作出了在我国实行分税制的决定。现行分税制对推动我国经济体制的完善和发展起到一定的积极作用，但在实际运作过程中也暴露了不少问题，如中央可支配的财力呈下降趋势；中央财政赤字不断增加；中央财政收入的增长低于地方财政收入的增长；中央债务规模不断扩大；税收收入占GDP比重预期目标尚未达到；地方的积极性也未能很好地调动起来。这与我国现行分税制的税权划分不合理是分不开的。

我国是一个中央集权制国家，政治上要求统一和稳定，这就决定了我们不能按西方一些联邦制国家一样实行地方分权制。另外，我国又是一个经济社会发展不平衡的大国，各地区的经济基础、自然条件、人文地理状况不一样，甚至差距很大，这就决定了我们国家不能象日本、法国、新加坡等国一样实行税权集中在中央的中央集权型制度。根据我国的政治制度和经济社会状况，我国应实行以中央集权为主，合理给地方放权的形式，只有这样，才能使地方税在一个较为合理的环境下开征，又不影响中央财政收入的增加和宏观调控能力的加强。我们在中央与地方的税权划分上，既不能把税权过分集中于中央，也不能毫不限制地扩大地方的税权。要根据我国的国情，科学、合理地划分,从而保证我国分税制的贯彻实施。

3．有悖公共财政理论

在我国经济体制改革不断深化，尤其是在党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的背景下，财政学界不失时机地提出在我国建立现代公共财政这一课题。我国财政界提出了逐步建立我国公共财政基本框架的改革目标，夏季，在全国财政工作会议中，李岚清副总理、项怀诚部长的报告，又向国人勾勒出构建我国公共财政新机制的基本思路，项部长报告提出：力争3至5年的时间，建立起适应公共需要、收支管理规范、宏观调控有力、符合社会主义市场经济发展要求的公共财政新体制。努力构建我国公共财政的新机制成了我国财政改革的主旋律，其意义深远，不容忽视。

公共财政学论认为，公共产品具有层次性，按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定，是一种经济机制设计，有必要由中央政府提供全国性的公共产品，地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源，税收作为公共产品的价格，各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以，中央和地方在公共产品的提供上，应具有相对的独立性，相应地，中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权，才能保证各级政府支出的基本需要，才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰，不符合公共财政理论的要求。

4．不利于调动中央与地方两个积极性

充分发挥中央与地方两个积极性，是我国经济社会发展中长期坚持的一项基本方针。1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出了“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长”的分税制财政体制改革的指导思想，但由于市场经济体制还未完全建立，在实际落实中仍未能彻底跳出传统经济体制改革的局限，中央税权过度集中的老路未能彻底消除。分税制的实施，某种程度上加强了中央的财力，强化了中央的宏观调控，调动了中央的积极性。但远没有达到调动两个积极性的目的，地方政府的积极性远没有调动起来。这其中一个重要的原因就是税权过于集中，税收法律的制定权、解释权、政策调整权、减免税权几乎统统归属中央，忽视了地方政府在处理地方事务时所应拥有的税收管理权限，使地方各级政府的职能不能完全实现，制约了地方政府的积极性。

另外，现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入的权力，尤其是没有独立开征税收的权力，而是按中央统一制定的税收制度去组织收入，现行分税制体制改革，划给地方政府固定收入的税种有16种之多，但地方基本上仍没有自己独立的税种。现有的地方税如同几十年来就一直存在的地方税一样，只是小额零星分散的税种，远不足以成为地方财政支柱收入来源。这就根本否定了地方政府财政的独立主体地位。在目前经济利益多元化格局的背景下，如果不考虑地方相对独立的经济主体地位，简单地把地方利益目标等同于中央利益目标，不利于调动地方政府的积极性，最终也会影响宏观调控能力的加强和中央利益的实现。

二、税权划分应坚持的原则

1．市场经济的原则

建立完善的市场经济体制是我国经济体制改革的目标。在我国，只有实行社会主义市场经济，才能充分发挥社会主义制度的优越性，赢得同资本主义制度竞争的比较优势；只有选择市场经济的资源配置方式，才能从根本上提高资源利用效率。所以，中央与地方税权的划分，一定要有利于市场经济的完善和发展，有利于资源的有效配置，有利于促进经济的发展。税权的划分应尽量不妨碍市场经济的发展。同时，也要考虑到市场也有其自身的弱点和消极方面，存在着市场失灵的地方，因此，必须加强和

改善国家对经济的宏观调控。

2．效率原则

效率原则包括两个方面的含义,一是经济效率原则，一是税收本身的效率原则。经济效率原则是指税权划分对资源配置和经济机制运行的影响最优化，也就是说，纳税人在正常负担之外，经济活动不会因为税权划分的不合理而受到干扰和阻碍，相反还因此而得到促进。因此，我们在划分税权时，要充分考虑哪些税权集中中央有利整个经济的发展，哪些税权下放给地方有利于调动地方政府发展经济的积极性。税收本身的效率原则，是指以最少的税收成本获得最多的税收收入。降低税收成本，提高税收效率，要运用先进科学的方法管理税务，要简化税制，税权划分既要方便中央税收征收管理和组织收入，又要方便地方的税收征收管理和组织收入，要尽量使纳税人方便、省时、省事、省费用。

3．事权和财权相结合的原则

事权，就是某一级政府所拥有的从事一定经济事务的责任和权利。财权即某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。一般来说，中央与地方应科学合理地划分各自的事权，并依据事权合理确定支出的规模，在确定事权和支出规模的基础上划分财权。改革开放以来，我国中央和地方的关系经过了几次调整，总体而言，调整仍没有到位，中央与地方的事权划分仍缺乏科学性和规范化，划分不够彻底，相互扯皮的现象时有发生。

我们在处理中央与地方关系，划分中央与地方事权的时候，应通过法律的程序，来规范中央与地方的法律关系，使之成为中央政府与地方政府都必须遵循的行为准则，使中央与地方关系的处理有法可依，应根据公共产品的特征和层次性或受益范围来界定中央与地方的事权和财权。在公共财政的模式下，全国性、地区性公共产品划分的理论为中央与地方的合理划分事权和财权提供了客观依据，即地方产品由地方政府负责提供，全国性的公共产品由中央政府提供。从市场经济发展的要求来看，中央与地方事权和财权的界定，可根据各级政府对各项经济和社会事务的把握方式和适应程度，并考虑公平与效率的关系。

4．分税制原则

坚持分税制原则，关键是要建立地方税体系，要创造必要的条件进一步完善我国分税制体制，使之与我国社会主义市场经济相适应。地方税是相对于中央税而言的，是根据国家财政管理体制改革的规定，由中央统一立法或由地方立法开征，由地方负责征收管理，税款为地方财政固定收入的各税种的总称。地方税是国家税收的重要组成部分 ，它除了具有国家税收的三大特征外，还具有收入归地方所有，属于地方财政的固定收入，管理权限主要由地方所掌握，税源分散、收入零星、征管难度大、税收成本高、与地方经济关系密切等特点。地方税体系问题是与我国分税制实施相伴而产生的，分税制是现代市场经济国家的基本作法，它的完善是与地方税体系的健全分不开的，没有发达的地方税就不能实现一级政府一级预算的原则，推进规范的分税制改革也就是一句空话。

要建立起合理科学的分税制，地方税收体系的确立和完善就必须提到重要议事日程。地方税收体系，应该是主体税种稳定，辅助税充裕，结构合理，功能齐全的地方税多税种的组合。建立地方税体系，关键在地方税基的选择和税种的设立。我们要在确定中央与地方共享税，确立地方税主体税种，如营业税、财产税等的同时，根据地方经济发展的需要开征一些新的地方税种，如社会保障税、车辆购置税、遗产税、赠与税、环境保护税等，改革现有的地方税种，如个人所得税、城市维护建设税、房产税、资源税等。

三、划分税权的基本思路

1．优化税制结构

优化税制结构是合理划分税权的基础。税制结构是指一个国家依据本国国情和财政上的需要，由若干不同性质和作用的税种组成的有主有次、互相配合、结构严密的税收体系。长期以来，我国的税制结构实行的是以流转税类为主体的模式，1994年税制改革后，这一状况更趋强化，流转税的税收收入占我国全部税收收入的70%以上，1994年—19分别为75.76%、74.89%、74.55%、72.69%、74.22%。当然，这与我国当时生产力发展水平比较低下和税收征收管理水平比较落后有关。在生产力发展水平相对低下，税收征收管理水平还不高的情况下，以流转税为主体的税制结构有利于组织税收收入，有利于简化征管，降低征收成本。但随着我国生产力发展水平和税务人员素质的不断提高，税收征收手段的不断现代化，税制结构调整的条件已基本成熟。

从我国目前经济政策目标和发展的客观要求以及我国税收征收管理水平看，以流转税和所得税并重的“双主体”模式是比较符合我国实际的。首先，从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元，英国717美元。209月国家统计局公布的数字表明，我国目前的人均GDP已达849美元，所以，我国税制结构模式的转换已具备了转换的经济条件。其次，我国税务人员的素质较以前有了很大的提高，我国现有80多万的税务大军中，大专以上学历者已占60%以上，本科学历以上人员也超过22%，现在我国对税务人员的培训也形成了大连、扬州、长沙“三地一体”的培训网络和体系，不久的将来，我国税务大军的整体素质将有更大的提高，这为我国税制结构模式的转变提供了有力的人才条件。第三，我国税收征收管理手段不断现代化，截止年底，我国税务系统计算设备装备达157004台，计算机管理人员28727人，微机处理纳税户数达16783544户，税收征收管理的装备现代化为我国税制结构的转换提供了技术优势。

另外， 我们应开征一些新的税种，如社会保障税、遗产税、环保税、车辆购置税、燃油税等；扩大增值税的征收范围，将建筑业和运输业并入增值税的征收行列，并实行消费型增值税；将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并统一为公司（法人）所得税；可将城镇土地使用税并入资源税；将筵席税并入消费税，适当调整消费税的课税范围，增加一些高档娱乐项目和高档消费项目，如高尔夫球、桑拿浴、高级美容等，并取消现行消费税目中的生产资料和一般生活品，如酒精、护肤护发品。

2．正确划分中央与地方的税收立法权

税收立法权的.正确划分是合理划分中央与地方税权首先要解决的问题。要在确保中央税收立法权的同时，逐步扩大地方政府的税收立法权。

立法权就是主权者所拥有的，由特定的国家机关所行使的，在国家权力结构中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动规范性法文件以调整一定社会关系的综合性权力体系，它包括国家立法机关行使的立法权以及其他国家机关、地方权力机关行使的立法性职权。我国实行的是高度集中的政治体制，这就决定了中央集中统一领导是我国现行立法权限划分体制的根本特点。这一特点决定了中央立法在整个国家立法体系中的主导性和基础性。有关税收的基本的、全国性的税收法律必须集中在中央，由全国人民代表大会或其常务委员会立法，或由全国人大及其常务委员会授权国务院立法。如《税收基本法》、《税收征收管理法》和我国重要税种如增值税、所得税、营业税、消费税、社会保障

税等税收实体法以及与之配套衔接的《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法法》等法规。

另外，由于我国各地区情况差别较大，尤其在经济体制改革中许多改革办法带有探索试验性质，如果全部税法由最高权力机关制定，难以做到机动、灵活和及时；我国实行民主集中制，历来强调发挥中央与地方两个积极性，这就必须充分发挥地方权力机关在立法方面的积极性。税收立法权在中央与地方政府之间的适当划分，既有利于保持中央政府在税收调控中的主导地位，有利于宏观经济的协调稳定发展，又有利于发挥地方政府在税收调控方面的积极作用，使地方区域经济的发展充满活力。对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方政府确定开征或停征，这些税种的立法权由地方权力机关行使，由地方自行决定是否开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方扩大财源，组织收入的积极性。

总之，税收立法权限要明晰合理，对中央和地方的税收立法，要分税分管，赋予地方与其事权、财权相适应的税收立法权，以满足地方经济发展需要。同时对税种的设置、开征、停征、解释和减免等权限也要进行合理的划分。

3．明确划分中央与地方税收收入的归属权

划分中央与地方税收收入的归属总的原则应是：坚持中央财政收入占全部财政收入的比重必须在60%左右，有利于中央财政收入与地方财政收入同步增长，有利于调动中央与地方经济发展、组织收入的积极性。实行分税制以来，我国中央财政收入占全部财政收入的比重1995—一直呈逐年下降或徘徊的趋势，分别为52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。这种格局与国外情况形成强烈的对比。从发达国家来看，不论是单一制国家，还是实行联邦制的国家，在国家总的财力分配格局中，中央集中的财力比重一般保持在60%以上。从发展中国家来看，除个别国家外，中央集中的财力比重一般都在70%以上。另外，我国税种和收入的划分标准欠科学。如中央企业的所得税归中央财政，地方企业的所得税归地方财政，这不仅导致分税制不规范，而且与建立统一市场经济的要求相违悖。

因此，我们在确定中央财政收入占全部财政收入比重时，应基于我国国情，本着发挥中央与地方两个积极性的原则，把这一比重确立在60%左右。在税种和税收收入的划分上，由于中央政府所承担的任务具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承担与本地经济和社会发展密切相关的事务。所以，我们应该把收入比重高，税收负担分布广泛的税种划归中央，将那些与地方经济和社会事业发展关系密切、税源分散、适合地方征管的税种划为地方税收收入。同时，将某些与经济发展直接相关的主要税种作为中央与地方的共享税收收入。在具体划分和操作上，我们可以在现有分税制划分的基础上确定。中央固定税收收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税。地方固定税收收入包括：营业税、个人所得税、社会保障税、遗产税、赠与税、车辆购置税、燃油税、城镇土地使用税、印花税、契税等。中央与地方共享税收收入包括：增值税、所得税、资源税和证券交易税。其中增值税，所得税和证券交易税可以采取同源分率的形式划分，资源税仍按现行制度划分。

4．明确国税、地税各自的税收征收管理权限

税收征收管理制度是税收制度的重要组成部分，它是保证税收政策得以有效实施，进而保障税收收入及时、足额入库的关键。因而，国税、地税各自的税收征收管理权限划分的明确与否，直接关系到中央与地方各自的税收收入征收和入库质量。我国自税务机构分设后，国税、地税在税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收等方面的税收征收管理权限进行了多次调整，但在某些方面仍存在交织不清的情况。为了提高我国税收征收管理水平，防止国税、地税在征收管理问题上发生磨擦和“撞车”，明确国税、地税各自的税收征收管理权限很有必要。

在税务登记方面，可仍按现行的“统一代码，分别登记，”的办法，可以把税务登记的稽核权明确给即将成立的税务警察部门，这样有利于加强对漏登漏管户的管理，不断提高税务登记率。在发票管理方面，应按收入归属权的流转税归属来划分，属中央固定和中地共享流转税的纳税人发票管理权属国税部门，属地方固定收入的流转税纳税人的发票管理权归地税部门。在纳税申报方面，要坚持分别申报的办法，中央税向国税申报，地方税向地税申报，中地共享税必须同时向国税、 地税申报。在税款征收方面，国税、地税的征收边界应严格划分。中央固定税收收入固定由国税局征收，地方固定收入固定由地税局征收，对中地共享税，可以由国税统一征收分别入库，条件成熟的地方省市，如地方税务局认为本省市的地方税务局人员的整体素质，征管手段和征管水平达到征收共享税水平的，可以由地方政府向国家税务总局提出申请，由国税和地税分别分率征收。随着条件的不断成熟，全国税务人员的整体素质不断提高，征管手段的不断现代化，在对共享税的征管上，应实行国税、地税分税分征，逐渐取消由国税代征地方税的办法，凡地方税种以及共享税中地方分享的部分应全部由地税系统自行征收管理。

税权划分的理性思考 篇2

1994年开始实行的分税制改革, 将中央与地方的税权进行了初步划分, 解决了中央与地方税收收入的分割问题, 基本实现了改革的目标。根据《国务院关于实行分税制财政管理的决定》的规定, 在税收立法权方面, 确立了我国高度集中的税收立法体制, 中央税、地方税以及共享税的立法权都集中在中央, 地方没有税收立法权;在税收征管权方面, 设立了中央与地方两套税务机构, 中央税、共享税由国家税务局体系负责征管, 地方税由地方税务局系统负责征管;在税收收益权方面, 根据税种划分中央和地方税收收入, 亦即将维护国家利益, 实现宏观调控所必需的税种划分为中央税;将与地方利益关系密切、税源分散, 需要发挥地方组织收入积极性、便于地方征管的税种划分为地方税;将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。1994年的分税制改革成效显著, 中央财政收入占整个财政收入的比重加大, 中央政府的财力得到大幅增强, 中央政府对整个经济的宏观调控能力得到很大加强。

分税制改革后的十多年来, 我国税权格局大体上表现为:在横向划分上属于分享模式, 纵向划分上属于集权模式。税权在横向上的分享模式体现为立法机关即全国人大及其常委享有税收立法权、而最高行政机关国务院在全国人大及其常委授权下同样享有税收立法权;税权在纵向上的集权模式体现为税权高度集中于中央。在税收体系的建设上, 逐渐形成了“重中央税、轻地方税”的观念。

二、存在的问题

1.中央政府与地方政府之间财权和事权划分不相匹配

目前我国中央对税权抓得太集中, 分税制的分权还未完全落到实处, 地方政府面临着财权与事权严重脱节, 被赋予了大量的事权却没有合法科学的财权、税权相配套。既不利于调动地方政府规范地理财聚财的积极性, 又削弱地方政府合理安排当地经济发展的作用。

中央与地方政府明晰的事权范围是社会分工在政府行政领域的具体体现。财权和事权相匹配, 以事权为基础划分各级政府的财权, 这是建立规范的、责权明晰的分级财政体制的核心和基础。我国实行分税制改革以来主要着眼于分税, 而在事权的界定方面尚无大的举措。这也就造成了各级政府间事权和财权不相匹配, 主要体现在以下两个方面:

(1) 事权分配不清, 存在着相互交叉和重叠的现象。

宪法对中央和地方各级政府各自的职责范围作出的规定, 没有明显的区别而几乎是一致的, 存在着中央政府“大而全”、地方政府“小而全”的现象。除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外, 地方政府拥有的事权除了在行政层次和管辖区域相对中央缩小之外, 几乎全是中央政府的事权翻板。

(2) 财权从地方到中央层层集中。

1994年实施的分税制改革, 地方财政收入范围缩小了, 收入增加的绝大部分属于中央, 财力相对集中于中央。比如:增值税, 中央政府分享75%, 地方政府分享25%;个人所得税, 除储蓄存款利息所得的个人所得税外, 其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享。从地方税体系看, 增值税、企业所得税、营业税、个人所得税、城建税等几个较大的税种都不是独立的地方税, 其他税种多是收入不稳、税源分散、难于征管、缺乏弹性的小税种。

2.地方政府税收自主权缺失

所谓“税收自主权”, 是指地方政府可自主决定其税收收入的权力, 主要包括:设立和废止税种的权力, 确定税率的权力, 确定税基的权力, 以及给予纳税人税收优惠的权力等①。

1994年分税制改革以后, 中央政府集中了大部分的税权, 税收立法权高度集中于中央, 税收征管权和税收收益权也大部分都由中央控制。税收各种法律规章主要由国务院以及国家税务总局制定;中央税和共享税由国家税务局系统负责征收管理;随着分税制改革的推进, 中央财政收入占全国财政收入的比重逐年激增。而地方政府的税权过小, 特别是没有独立开征税种的权力, 在税率选择和税收优惠方面的自主权也很小, 而且即使很小的这些权利也仅限于资源税等一些零星税种。因此, 可以说我国的分税制改革并不彻底, 仅仅做到了“分享税收收入”, 并没有真正“分享税权”。

同时, 地方政府对地方税的调整所能施加的影响也十分有限。以2007年地方税收为例, 营业税、资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税、房产税、车船税、烟叶税, 以上几种地方税2007年的收入合计为10661.84亿元, 占地方税收收入的比重为55.4%;而共享税2007年的收入合计为8590.28亿元, 占地方税收收入的比重为44.6%。地方税与共享税收入占全国税收收入的比重为42.2%, 地方税与共享税收入占地方财政收入的比重为81.7%。从以上数据可以看出, 尽管地方税收入在地方税收收入中的比重超过了一半, 但是我国地方政府其实只有很小的选择税率方面的权力, 而且即使是这些权力也仅限于资源税等一些零星税种, 同时, 地方政府对地方税的调整所能施加的影响有限。

3.税收立法层次低

根据我国《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定, 我国的立法体制是:全国人民代表大会及其常委会行使立法权, 制定法律;国务院及所属各部委, 有权根据宪法和法律制定行政法规和规章;地方人民代表大会及其常委会, 在不与宪法、法律、行政法规抵触的前提下, 有权制定地方性法规, 但要报全国人大常委会和国务院备案;民族自治地方的人大有权依照当地民族政治、经济和文化的特点, 制定自治条例和单行条例。

从我国税收立法权的横向划分来看, 在我国目前的税法体系中, 由全国人大及其常委会通过的仅有:《企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征管法》, 以及1993年12月全国人大常委会通过的《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行管理条例的决定》。除此之外, 其余税收法规、规章和规范性文件都是由行政部门制定的, 这些行政部门主要是国务院及有关财税部门。在我国五大税类19个税种中, 有17个税种是经过全国人民代表大会授权立法, 由国务院以暂行条例的形式发布实施的。可见, 目前行政部门在我国的税收立法中占据了主导地位, 实际上形成了以行政部门为主、立法部门为辅的模式。

4.地方政府间税收竞争严重

所谓税收竞争, 是指政府间通过竞相降低有效税率或实施税收优惠政策, 以吸引经济资源和税收资源流入的政府自利行为。

税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配置权追求自身经济利益目标的过程。可以说, 1994年分税制改革稳固地确立了促成我国政府间税收竞争的利益格局。分税制作为政府间税收分配的整体安排, 地方政府的积极参与以及对具体内容的激烈争论, 也是税收竞争的具体体现, 纵向的税收竞争是对税种划分、分享税类、分成比例的争论;横向的税收竞争是对纳税环节、纳税地点的争论。

为了吸引辖区外税收资源的流入, 地方政府通常使用优惠税率、税收折扣、减少收费等手段。有些地方政府为了吸引投资项目, 以较低的甚至是低于土地开发成本的价格, 提供土地给特定的投资项目。有些地方政府还运用具有税收性质的收费进行竞争, 通过减少政府收费, 降低企业为获得公共服务而做出的实际支付, 达到和降低税率同样的效果。在政府间的税收竞争中, 地方政府完全以本辖区的利益为出发点, 利用税收法律法规的漏洞, 无视税收法律法规的规定, 损害税法的刚性, 有损税收的公平性。就局部而言, 税收增加了, 但就整体而言, 却造成了税收的严重流失。

5.“区域税源转移”问题大量存在

由于各种不同原因造成税收在相关区域之间不合理转移, 税收转移没有影响中央政府与地方政府利益分配, 但却影响了地方政府之间利益分配, 例如, 《中华人民共和国税收征收管理法》中规定的“税收属地管理”原则, 由于实际情况比较复杂, 往往造成税收属地管理和税源不一致。有税源区域无税收, 无税源区域得税收, 税收与税源脱节, 区域之间税收分配扭曲, 甚至走向极端, 出现了“区域税源转移”。

三、优化我国财权划分的若干建议

1.规范各级政府的行为, 合理划分事权与财权

明确规定中央与地方政府各自的职责范围, 对中央与地方政府共同承担的事务, 按照公共产品供给范围和行政管理相结合的原则进行清晰的划分。具有较大外部性的全国性公共产品的供给由中央政府负责, 而受益范围局限于某些特定范围或者具有独特偏好的公共产品供给由地方政府负责;对于不能按照受益范围进行划分的事权, 按照行政管理原则进行划分, 即凡是属于全国范围内宏观调控的事务应由中央政府承担, 而凡是一个省范围内的宏观调控应当由省级政府来承担。

2.严格遵守税收法定主义原则, 依法治税

税收在资源配置方面的重大作用, 以及税收法定主义原则, 都要求必须由法律对税权方面的问题做出统一、明确的规定, 这既是国际经验给我们的启示, 也是依法治国基本方略对我们提出的必然要求。一是可以由宪法对税收法定主义的基本原则及事关全局的重大税收问题做出规定;二是可以由《中华人民共和国立法法》对税权方面的问题做出规定;三是可以通过制定《税收基本法》, 对税权相关问题做出规定。以上三种方案, 选择其一即能达到依法治税的目的。

3.提高我国税收的立法层次

提高税收立法层次, 加强税法的执行效率, 就要做到:健全立法机关的工作机构, 配备齐全的工作班子和足够数量的高素质人员;在税收基本制度由全国人大及其常委会进行规范的同时, 可以将税收非基本制度授权立法;对授权事项要有所限制, 反对总括式一揽子授权;加强事后监督和制约;试行一段时间条件成熟时, 要及时将授权立法上升为法律。

4.赋予地方政府适当的税收自主权

随着我国社会经济的日益发展, 规范地方政府税收征管行为, 并适当赋予地方在税率选择、税收优惠设定等方面的税收自主权。同时, 在不降低地方财政支出能力的前提下, 进一步提高中央政府的税收收入比重, 中央增加对地方政府的转移支付, 提高中央对全国的宏观调控能力, 以解决地区差距、贫困差距、环境污染等问题, 实现中央与地方的双赢。

5.完善我国税收制度, 构建适合我国国情的地方税体系

按照公平、效率的原则划分中央与地方的税种。中央税与共享税的税收全部集中在中央;对全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方主体税种, 地方在中央规定的幅度范围内自行确定;对全国统一开征, 对宏观经济影响较小, 但对地方经济影响较大的地方税种, 由地方自相行确定;对税源流动性、外溢性较小, 不易引起经济波动, 适宜由地方独立开征的税种, 允许地方政府在其行政区域内独立开征。

6.理顺政府间财政关系, 规范税收竞争, 解决税源转移问题

平等对待中央与地方的关系, 以解决纵向税收竞争缺乏平等的竞争主体的状况;地区间的横向税收竞争, 中央政府要进行协调。

将税收收入在利益相关区域政府之间横向分配, 以平衡不同利益主体有关利益诉求;在横向区域政府之间合理进行税收分配后, 应再根据各个不同区域经济发展水平和政府可支配财力, 以及政府事权范围进行纵向税收分配, 也就是中央政府和不同区域政府按照分税制财政管理体制要求, 进行与事权一致的规范性收入划分。清晰的、可识别的地区税收转移应通过地方政府之间的协商, 通过横向税收分配妥善解决;不清晰的、难以识别的地区税收转移则应由中央政府掌握, 通过纵向财政转移机制进行解决。

摘要：1994年开始实施的分税制财政体制改革, 是我国市场经济建设的内在要求。经过十多年的实际运行, 虽然效果明显, 但还不够完善。本文对我国税权划分的现状进行分析研究, 从中找出我国目前税权划分存在的问题, 并结合我国所处的社会主义初级阶段和当代的国情提出若干建议, 期望能对我国现行的财税体制改革作出一些有益的探索。