水利基础设施投融资

水利基础设施投融资（共8篇）

水利基础设施投融资 篇1

论文谈水利设施建设BOT融资的运用

一、水利建设项目引入BOT模式的必要性

(1)保护水资源的所有权。水资源的开发利用及其价格水平与我国经济发展和人民生活息息相关,需要将其置于国家的控制之下。这就要求地方政府必须保留对水资源的最终所有权。与民营投资或者外商直接投资容易丧失资源终极产权相比,项目融资可以在项目融资结构的构造上,使地方政府继续保留对水资源的所有权,以保证国家对水产品价格的宏观调控能力。水利建设项目的公益性越强,价格越敏感,政府的继续涉入程度则会越强。正因为如此,BOT融资方式是一种结构化的融资方式,它涉及到不同的利益相关者的利益诉求的安排,风险分摊机制的设计等。

(2)有利于引进国外先进技术和管理方法。从表面上看,BOT项目融资只是一种融资方法,其实它还是一种经营模式和项目管理方法,融资只是BOT项目融资整个流程当中的一个环节,伴随着融资活动、建设活动和经营活动,项目融资还可以引入国外的先进技术和管理方法,并把私营企业中的效率引入国有资源开发过程,提高项目建设质量并加快项目建设进度。

(3)降低政府信用风险。由于资源性投资具有长期性和不确定性的特点,在项目的整个建设运营过程中存在着一系列的风险,包括政治风险、法律风险、政策风险、市场风险、财务风险等,因此风险控制对项目融资成败至关重要。在项目融资构造中,项目现金流量和物权担保是项目融资的信用基础,借助于此,项目投资者可以将风险有效地转移给项目承建者和运营者。在项目的整个运作过程当中,为了提高项目的信用等级,增强项目投资人的信心,地方政府也可以为项目提供一定程度的支持,但是项目贷款人,例如商业银行,对地方政府债务的追索权只限于地方政府对项目所提供的保证本身。也就是说,在BOT运作过程中,地方政府受到的债务追索是有限的和可以控制的,它可以避免地方政府直接融资所带来的政府信用风险扩大化的危险。

二、水利建设项目引入BOT模式的可行性

(1)水产品市场机制已经初步形成。在水利建设项目BOT构造中,水产品的定价机制问题通常是投资方关注的焦点。1993年9月23日,原国家计委、建设部联合发布和实施的《城市供水价格管理办法》,国家发改委和水利部于7月3日联合发布,于1月1日实施的《水利工程供水价格管理办法》,准予将水利工程供水将纳入商品价格管理范畴进行管理。市场机制全面引入水资源价格,为国内外私人资本通过BOT融资方式介入水利建设项目打开了方便之门。

(2)水利项目是项目融资的理想对象。根据国内外项目融资的经验,只要项目资产有长期、稳定和充足的现金流量,便可以构造为一个项目融资交易。人民生活和工业生产都要用到水资源,因而水利建设项目现金流量和投资风险容易控制,具备项目融资所需要的一切条件。

三、BOT项目融资需要注意的问题

(1)水利产品定价问题。如前所述,现金流是项目融资的信用基础,而产品或服务销售价格是项目现金流量的关键要素。目前,我国项目融资协议一般遵循成本加成定价原则,即产品的销售价格可以根据成本而调整,目的.是确保投资者最低的利润回报,从而降低项目公司的市场风险。然而成本加成定价法意味项目产品的销售价格可以随着生产要素的价格波动而波动。但是,这一定价原则我国目前水产品的定价规则相冲突,因为今后和未来相当长和时期内,不产品价格是受政府管理的。水产品价格的调整要求与政府价格管制的冲突,将为日后项目运营埋下很大的隐患。

(2)法律细化问题。目前,我国有关项目融资的基础法律制度虽然比较完善,但是有关项目融资的具体法律制度还有待于进一步细化。项目融资属于无追索或者有限追索的融资模式,项目贷款人一般不能取得项目投资者其他资产的担保,因此项目融资必然要被构造为一种结构化的融资方式。项目融资复杂的结构是靠一系列的合约构造的,包括特许协议、定价协议、投资人支持协议(如最低采购数量)、长期销售合同、长期采购合同等,涉及到众多参与者的利益,需要有完备的法律体系来协调和保护各参与方的经济利益。但是,我国目前尚没有成文的规范项目融资的法律法规,项目投资收入存在较大的不确定性,同样会制约项目融资方式在煤炭企业的应用。

(3)风险分配问题。供水产业是垄断性产业,区域特征十分明显,投资规模大,投资回收期长,受政策、法律的变化影响大,并且受生产能力、市场容量的约束比较强,而且产品价格不能随着市场的供求关系以及生产成本的变化而变化,因而项目投资存在经营风险、市场风险、法律风险和财务风险等多重风险。这就要求政府在项目产项过程中,进行认真的可行性分析,科学进行决策,合理确定项目融资规模,同时还要合理分配风险,包括政府采购协议、价格承诺协议等,以稳定项目的市场需求,保证项目投资人必要的投资报酬率,以增强项目投资人的投资信心。BOT项目的风险分配需要遵循风险最有控制力的一方控制相应的风险:承担的风险程度与所得回报相匹配;承担的风险要有上限等原则。因此在特许权设计时,需要考虑项目公司和当地政府谁对哪些风险最有控制力。

水利基础设施投融资 篇2

收录日期:2012年3月14日

当前, 河北省农村水利设施维护投入不够、基础设施薄弱等问题仍比较突出。要解决这些问题, 当务之急是要健全和完善农田水利建设投融资体制。

一、河北省农田水利投融资体制现状

“十一五”期间, 河北省组建河北水务集团, 搭建水利部门管理运营的融资平台。按资金性质积极整合涉农部门相关资金, 集中财力, 重点支持农田水利基本建设。充分吸引社会资本参与农田水利基本建设, 为民营资本进入农田水利基本建设市场创造了公平竞争的环境。坚持农民自愿、注重实效、民主决策的原则, 按照“一事一议”的方式, 引导农民群众兴修农田水利工程。各金融部门对符合信贷政策的农田水利工程实行信贷扶持政策, 适度放宽了贷款条件, 扩大面向农户和投资者的小额信贷, 基本上建立了符合我省省情的农田水利投融资体制。但是, 问题仍不容忽视:投融资管理主体定位不准确, 造成政府、事业、企业、合伙组织、农民个体责权不清, 影响投资积极性和投资规模;农田水利规划、投资、建设、运行由政府多部门共同参与实施管理, 投资力量分散;农田水利投融资的规范化、法制化进程缓慢, 使投融资体制缺乏法律保障;各地农田水利投融资规模、政府财政投入水平差

(一) 农民对农田水利的基础性、公益

性认识不足, 投资观念不能及时转变, 筹资投劳积极性显著降低。农村税费改革和取消“两工”后, 人们认为农村水利基本建设不搞了, 因而没有及时依据市场经济规律, 建立新的投入体系。同时, 改革开放后, 大量农民进城市从事第二、三产业, 对农业的依赖性显著降低, 而且农业比较效益低, 农田水利产投比小, 这就降低了他们对农田水利建设投入的热情和力度。

(二) “一事一议”制度带来高额交易成本。

农民的自发分散性和村集体约束力的弱化, 需要付出巨大的成本才能开会成功;农民对公共品需求不同, 统一意见难、达成协议难、筹款难;农村中大量高素质的劳动力外出打工, 参会多数是妇女、老人, 文化层次低, 很难表达自己的真实意愿。村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过, 即使通过了一些村民也不主动交款, 没有约束机制, 导致筹款的交易费用上升;基层干部往往采取简单的工作方式, 有的采取按“假指印”、“假签字”等方式进行, 甚至“多事一议”等不规范行为, 对以上行为进行监督十分困难。

(三) 投资风险大, 民间资金缺乏投资激励。

农村水利设施建设具有投资大、风险高、资金回收期长的特点, 并且农业比较收益低, 投资农业基础设施很难获得预期收益。对于私人企业或民间资本来说, 农村市场环境远不如城市, 融资渠道狭窄, 相应的社会服务落后, 在农村进行基础设施建设投入成本高、效益低, 对于逐利的企业来说, 放弃农村市场, 把资金投在城市是一种理性的企业行为。

(四) 地方政府片面追求部门利益。

当前各级政府官员主要是对上级负责, 不愿提供花费资金多而短期显性效益不明显的农村基础设施, 导致像农田水利等农村基础设施提供格局扭曲、甚至主体缺位。

三、河北省农田水利投融资体制应对策略

(一) 重宣传。分村召开“三会”:村组干部会议、全体党员会议、村民代表会议;组织开展“三访”:对在家农户普遍访, 对老干部、种养大户、困难户重点访, 对外出务工农户书信访;突出进行“三讲”:宣讲活动目的、意义, 宣讲文件精神, 宣讲各级“以奖代补”政策。同时, 通过悬挂横幅、张贴标语、新闻宣传、开辟网站专栏等方式, 从而营造良好氛围。

(二) 树法制。水利建设和管理中的许多方面仅靠政策规定并不具有强制约束力。国家应出台一部专门针对农田水利建设的法律, 明确界定农田水利建设的性质、产权主体、投入主体、管理主体, 确保农村水利基础设施在各级政府财政支出中的比重, 或者确保某些水利基础设施财政支出占GDP的比重, 确保农村基础设施建设资金有稳定的来源。同时, 必须建立和完善农田水利建设资金的管理制度, 确保资金投入的经济效益。

(三) 立规划。结合第一次全国水利普查, 科学确定水利长远发展、可持续发展目标, 统筹协调社会需求、农业种植业结构调整、工程规划布局等重大事项, 形成各级政府规划相互协调, 总体规划和部门规划相互呼应, 综合规划和专业规划相互衔接, 中长期规划和短期规划相互结合的省级农田水利规划体系, 为健全和完善职责明确、分工合理、权责清晰、规范高效的农田水利投融资组织管理体系奠定基础。

(四) 创体制。根据农田水利的不同性质, 建立以中央、省两级政府为主导, 县乡财政适当配套, 由中央、省、县乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。大型水利工程应由中央政府提供, 在目前县乡财政比较困难的情况下, 基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决, 即主要由省级政府“出钱”, 县级政府“办事”的方式来解决;小型的农村社区内的基础设施项目, 农民直接受益, 并且投资不大, 可以采取农民投入为主, 政府适当补贴的方式来投资建设。

(五) 拓渠道

1、财政渠道。农田水利项目公益性强, 政府财政资金是投入的主要来源。

(1) 充分发挥政府主导作用。2008年至2010年共争取省以上水利专项资金13.2亿元, 其中2008年3.6亿元, 2009年4.6亿元, 2010年5亿元。据此测算, 2010年省级财政对水利投入共10亿多元, 今后10年年均公共财政对水利的投入高一倍, 累计投入将达200多亿元。

(2) 土地收益10%要确保专款专用。一方面要尽快出台办法, 解决土地收益10%怎么提取的问题;同时, 要建立省级跨区域统筹机制, 我省地区差别较大, 存在土地出让收入与农田水利建设投资不匹配的结构性矛盾, 重点投向粮食主产区、贫困地区和农田水利建设任务重的地区。

(3) 地方水利建设基金。水利建设基金是用于水利建设的专项资金, 纳入政府性基金预算管理。目前, 省财政厅、发改委和水利厅三部门正在起草实施细则。

(4) 各市县依法收取的水资源费、河道工程修建维护管理。

(5) 其他用于水利项目建设的财政性资金。省水利主管部门会同有关部门研究制定建设项目占用水利设施和水域的补偿政策, 合理收取补偿资金用于水利建设。

2、市场渠道

(1) 金融机构贷款。一是解决省财政贴息的范围、规模、期限和贴息率问题;二是发挥河北水务集团投融资平台作用, 提高融资能力, 保证南水北调配套工程和引黄工程建设资金。河北水务集团积极开展南水北调配套工程投融资工作, 各大金融机构对集团融资给予了大力支持。

(2) 政府投融资平台直接或间接融资。河北省国富农业发展有限公司和河北水务集团为主要省级水利项目建设投融资机构, 负责省政府确定的省重点水利项目建设融资事宜。省政府采取资本金注入、国有资产划拨、国有土地注资等方式, 支持水利项目建设投融资机构不断扩大资本规模, 增加现金流, 提高资信等级, 提升融资能力。市、县政府要加强投融资平台建设, 加大资本金注入力度, 整合水利资产、资源、资本、资金, 提高投融资能力。

(3) 支持符合条件的水利企业通过上市和发行债券进行直接融资。支持符合法定条件的水利企业首次公开发行股票并上市, 支持符合法定条件的已上市水利企业通过公开增发、定向增发、发行上市公司债等方式再融资, 鼓励已上市水利企业通过并购重组、定向增发等方式实现整体上市。支持符合条件的水利企业发行企业 (公司) 债券, 扩大直接融资规模和比重。加强债券市场产品创新和制度创新, 鼓励符合条件的水利企业在银行间债券市场运用短期融资券、中期票据、中小企业集合票据和定向工具等多种债务融资工具融资;建立和完善中小水利企业直接债务融资担保机制, 协调落实中小水利企业进行债务融资的风险缓释措施, 积极鼓励符合条件的中小水利企业通过区域集优的方式发行中小企业集合票据。

(4) 积极发展多种融资产品, 拓宽水利项目融资渠道。支持银行业金融机构通过银团贷款分散大型水利项目风险。鼓励银行业金融机构联合融资租赁公司增强对水利建设的支持力度, 发展大型水利基础设施设备和中小农田水利灌溉系统融资租赁服务。允许理财资金在依法合规的前提下投资有现金流、有收益的水利项目。积极稳妥探索水利建设贷款等涉农贷款资产证券化试点。

(5) 用好税收政策。做好有利于农村水利基础设施建设的税制安排, 充分利用税收优惠, 合理引导民间资金投向农村水利基础设施建设;制定有利于农村水利工程基础设施实施多元化项目融资的税收政策;进一步健全农田水利科学技术创新的税收激励机制;加大对国家农田水利示范园区的税收政策支持力度;彻底纠正对农村水电站地下发电工程征收房产税的不良做法;采取更富于刺激性的税收优惠措施鼓励和扶持农村水利专业合作组织的发展;对农村水利基础设施观光旅游服务业实施最优的税收服务和优惠照顾;为动员农村水利企业进行清洁生产提供良好的税收激励;全面加强和规范对水利工程水费的税收征管, 严防“跑、冒、漏、滴”。

(6) 发行彩票。

3、社会投资。政府要制定优惠政策, 引导投资集团、大型企业、外资、民间资本等投资水利项目建设。要打破部门分割和地区封锁, 开放投资领域, 扩大社会投资, 鼓励社会资本以独资、合资、参股等形式, 购买、兼并、租赁等多种方式, 参与水利项目的建设和管理。

(六) 强监督。

加强对不同类型水利投资建设项目的管理, 及时编制各级水利重点工程综合规划和专项规划, 定期公布水利建设重点项目范围, 为银行业金融机构加大支持力度创造条件。对纳入国家和省级综合规划和专项规划的重点水利项目, 要明确拟建项目的目标、任务、进度、责任主体, 细化资金管理办法;对国家补助的农田水利项目, 各地要立足当地实际探索各类农田水利建设管理体制机制;对引入民间投资的小型农田水利项目, 按照“建用两利”的原则, 明晰农田水利工程所有权, 落实建设和管理责任;对吸引民间资本进入的经营性水利项目, 要发挥各级水利主管部门的行政监督和市场监管职能, 落实水利项目法人责任制, 严把水利项目立项审批、公开招标和工程建设质量, 培育公平竞争的设计、监理、施工等建设市场。同时, 完善水利项目信贷资金监督管理制度, 尽快制定和完善水利项目信贷资金管理制度。对重点水利项目, 要在媒体发布招标公告, 严格实行公开招标、全程审计, 充分发挥中介机构评审、舆论监督、群众监督的综合作用, 保证专款专用。

摘要：本文针对河北省农村水利设施投融资体制现状, 分析其成因, 从宣传、政策、规划、渠道、监督等方面, 提出应对策略。

关键词：河北省,水利设施,投融资

参考文献

[1]马衍伟.推进社会主义新农村水利基础设施建设的税收政策.经济研究参考, 2008.

[2]李万超.农田水利建设筹资的“四不”现实和“四力”策略.金融博览, 2011.

中美水利投融资政策的比较 篇3

一、美国水利投融资政策

1.美国从投资政策上看，体现出以下三个方面的政策含义：

⑴投资主体及其事权的划分。美国水利项目的建设与开发实施全民性的投资主体体系，即包括各级政策，也包括各私人部门和居民，但政府却占据了绝对重要的投资主体地位，几乎美国水利项目60%的投资均源于各级政府的资金投入。庞大的政府投资，需要在各级具有相对独立利益主体的政府间划分水利事权，于是，按职责管辖范围，联邦政府就主要负责大河及跨州河流的治理，州及地方政府也就主要负责中小河流的治理；在防洪抢险方面，洪水超过十年一遇的由联邦政府负责；防洪及改善生态环境等公益性项目，主要是各级政府拨款；对水电、供水项目主要推向市场或按受益者分摊投资共同建设。

⑵按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。防洪工程主要是州政府负责。对较大项目，州政府可通过游说众、参议员经国会批准后取得资金保证，联邦政府负担65%，地方负担35%。根据防洪法案，陆军工程师兵团负责全国防洪工作，每年约有15亿美元用于防洪工程。农业灌溉骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，由税收支出或政府担保优惠贷款。对低于贫困标准的地区，联邦政府通常采取赠款或零利率贷款的办法予以支助。联邦法律规定任何一个项目赠款不得超过工程总投资的75%，目前实际操作为50%。灌溉工程的可行性研究、设计等技术方面的费用，全部由联邦政府支持。对于新技术(灌溉)的推广项目，政府无偿投入。灌溉骨干工程以下田间工程由农户自建、自管、自用、自有，政府给予适当补助。

⑶不同的时期，投资重点选择不同。美国的水资源开发经历了旱期、水资源计划发展时期、建设时期和管理时期等不同的发展阶段，而不同时期、不同地区的水资源开发具有不同的发展目标和相关政策。

2.从水利融资政策来看，主要体现两个方面的政策内容：

⑴开辟水利融资渠道。美国水利建设资金融资渠道：一是各级政府财政拨款。二是联邦政府提供优惠贷款。美国农业部负责向农村提供长期低息或无息贷款，用于农村供水、电力、通讯等基础设施建设。这些贷款建设期内政府贴息，贷款还清后，其产权归社区所有。三是向社会发行债券。美国水利项目建设单位可以由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限20～30年。四是建立政府基金。联邦政府建立了水质净化和饮用水项目。五是向受益区征税。从受益区居民所缴地价税中抽取用于水利工程建设和维护运行的资金，地价税率为0.0089%。六是开发机构(建设单位)自筹资金。对于有明显经济效益的水利工程，开发机构可以向社会发行股票的形式和自筹的形式自筹部分水利资金，这在美国的非公益性水利项目中，自筹资金比例一般在20%～40%左右。此外，水利工程的额外资金来源还可来自社会团体或个人的捐赠等。

⑵资金融通方式与使用结构多样化。美国水利工程的资金来源多渠道，融通方式表现为直接融资与间接融资并存，直接融资如依政府拨款和向银行取得贷款，间接融资如向社会发行股票和债券等。值得注意的是，政府财政性资金虽然在水利资金中占据主要地位，但只有少部分财政性资金具有无偿性，而大部分财政性资金则通过市场化贷给非公益性水利项目有偿使用。

3.从补偿政策来看，美国十分重视水利项目的运营成本的补偿，以保持水利项目的可持续利用，防洪和改善生态环境等公益性项目的维护运行管理费用主要由各级政府拨款或向在保护区内征收的地产税收支。以供水和发电为主兼有防洪、灌溉等功能的综合水利工程，维护运行管理费用由管理单位通过征收水(电)费补偿并自负盈亏；灌溉工程在使用期限(50～100年)内，其运行管理费由地方政府支付，对于水利工程的折旧费，实施严格提取，并专门用于水利项目的更新改造和再投资。

二、我国的水利投融资政策

1.计划体制下的水利投融资政策。由于中国水旱灾害频仍，建国后政府严格使用计划手段控制水利的投融资。在投资方面，表现出突出的二元投入结构体系。据有关资料推算，我国现有水利资产重估价值应高达3 300亿元，其中国家投资45.5%，农民投劳折资44.5%，其他资金不足10%。

由于政府权力的高度集中和资金(以财政和银行资金为主)的高度统一管理，社会力量和私人部门既无内在利益冲动又无外在的竞争制度供给，致使水利事业仅变成国家和农民的事业，而非全民的事业。水利资金融资这种以国家投入为主导的二元结构水利投融资政策，随着国家投资方向的转移和国家财力的限制，造成了水利资金投入比例的必然萎缩。

从水利投入的补偿政策来看，由于国家将水利管理单位视为事业单位，不实行核算，一切经费由国库支出，水管单位自身并没有追逐经济利润最大的冲动，即使有利润也全部上交国库。水管单位资本金亏蚀合法化和模糊化，水利资产既得不到保值，更谈不上增值。实践证明，计划体制下二元结构的水利投融资政策严重影响和阻碍了我国水利事业的发展，客观要求对水利投融资政策进行全面的改革，才能适应水利事业发展的实际需要。

2.我国现有的水利投融资政策。随着市场经济体制的建立，打破计划体制下水利投融资二元结构的格局，我国水利投融资政策开始向“三多”的水利投融资政策体制靠近。所谓“三多”，即水利投融资的多元化、多层次、多渠道。多元化是指对水利的投资可以是现汇，可以是贷款，可以发行债券，也可以发行股票筹措资金；可以是以物代资，以工代赈，也可以是农民直接投工，以劳折资或以物代劳；可以是事业性投入或无偿捐赠，也可以是以追求利润为目标的投资。多层次是指中央、省、市、县、乡各个行政级次都可以以自己本级财政资金(包括预算内外的资金)对水利事业进行投资，可以形成多个行政级次单独拥有的水管单位；也可以多个行政级次交叉投资，或和其他资金混合投资，形成不同层次的多元产权的水利经营单位。多渠道是指投入到水管单位的资金渠道，可以包括国家资金、法人资金、个人资金、外资以及农民用劳动积累而形成的投资资本金和在一个相当长的历史时段还会继续存在的(将来可能会逐步消失的)集体资本金。

为了建立起“三多”的投融政策，国家先后制定了水利产业政策，对水利经营单位实施产权制度政策，并推向市场，对灌溉供水收费，对水电实行“新电新价”，设立水利建设基金等一系列政策措施。如在水利产业政策中，首次明确划分水利建设项目为两类：防洪除涝、农田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护等以社会效益为主、公益性较强的项目为甲类项目：以供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等以经济效益为主，兼有一定社会效益的项目为乙类项目。甲类项目的建设资金主要以中央地方预算内资金、水利建设基金和其他财政性资金中安排，明确甲类项目的责任主体，对项目的建设全程负责承担风险。乙类项目的建设资金主要通过非财政性资金筹集，并实行项目法人责任制和资本金制度。根据水利项目的作用和受益范围，水利项目还划分为中央项目和地方项目两类，并规定不同项目的投资负担比例和“谁受益、谁负担”的投资原则。此外，在水利产业政策中对水(电)产品与服务的价格制定确定了原则，即按照满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定，并在物价主管部门的调控下实施。

基金项目： 2005年江苏省哲学社会科学基金项目《基于复杂性环境下的和谐经济的研究》的阶段性成果(05SJB630012)

水利基础设施投融资 篇4

城市基础设施是基础性产业，是一个城市生存和发展的物质基础，是工业化和城镇化的重要支撑。城市基础设施投融资体制对城市基础设施的建设、管理起着引导性的作用，一个健全有效的城市基础设施投融资体制能够改进资源配置效率和推动经济结构的合理化，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。包头市是一个中西部地区的新兴城市。近年来，经济建设飞速发展、城市建设日新月异、社会事业全面进步。但城市基础设施相对于经济社会发展和人民群众要求还远不能满足。为了加快城市化进程，广泛吸引各级各类资本进入基础设施投资领域，解决大规模集中建设时期资金供需矛盾，降低基础设施建设和运营成本，减轻政府财政补贴负担，为广大市民提供更优质的公共产品和服务，这些都要求包头市城市基础设施投融资体制进行更加深入的改革。因此，包头市必须适应新形势，改革现有的投融资体制，建立起政府与市场两种机制互为补充的新型投融资体制，最大限度地满足城市建设投融资的需求。本文选择了包头市城市基础设施投融资体制改革作为研究主题，着重对包头市城市基础设施的现状、存在的问题及相应的改革措施进行探讨。论文的主要结构是：第一部分为全文的导论，介绍了本篇论文的研究背景、国内外相关领域的研究动态以及本篇论文使用的研究方法。第二部分是城市基础设施投融资概述。首先对基础设施的概念、特征．、地位进行界定，其次介绍了基础设施投融资体制的概念以及模式。第三部分主要介绍包头市城市基础设施投融资的发展及存在问 目录 导论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8

一、研究背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”8

二、国内外相关研究动态_⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯9

三、研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯14 第一章城市基础设施投融资概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15 第一节城市基础设施的内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．．⋯⋯⋯一15

一、城市基础设施的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·15

二、城市基础设施的特征⋯⋯．．．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16

三、城市基础设施的地位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯··17 第二节基础设施投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17

一、投融资体制的概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·17

二、投融资体制的模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一18

三、城市基础设施投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·19 第二章包头市城市基础设施投融资体制的发展及存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21 第一节加快包头市城市基础设施建设的必要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21

一、加快包头市城市基础设施建设是城市发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯-21

二、加快包头市城市基础设施建设是经济发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯“22

三、加快包头市城市基础设施建设是社会发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯·22 第二节包头市城市基础设施投融资体制的发展历程⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯23

一、政府为主体的投融资模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·23

二、城投公司为平台的投融资模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24 第三节包头市城市基础设施投融资存在的主要问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯26

一、资金严重短缺与体制性浪费并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”26

二、投资主体单一与决策责任不明并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一27

三、建设管理落后与运行管理粗放并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一27

四、经营主体模糊和法制建设滞后并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”28 6

五、债务风险较大与运营方式守旧并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28 第三章包头市城市基础设施投融资模式的选择和对策建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30 第一节国内外基础设施投融资体制的借鉴⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·30

一、西方国家投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”30

二、我国部分城市基础设施投融资体制改革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·32

三、国外及我国部分城市基础设施投融资体制改革的启示和借鉴⋯．37 第二节包头市城市基础设施投融资体制发展模式的构想⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯38

一、包头市城市基础设施投融资体制发展模式的思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯·38

二、包头市城市基础设施投融资体制发展的模式选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯·40

三、包头市城市基础设施投融资体制发展模式实施的途径⋯⋯⋯⋯．40 结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．49 参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．50 致{射⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”53 中央民族大学研究生学位论文作者声明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·54 7

一、研究背景 导论

近年来，包头市经济发展取得了前所未有的成绩。2008年，地区生产总值突破1500亿元，达到1760亿元，是2000年228亿元的7．7倍，年均增长22％，财政收入突破200亿元，达到205亿元，是2000年27亿元的7．6倍，年均增长29％，固定资产投资突破1000亿元，达到1080亿元，是2000年54亿元的20倍，年均增长45％，被评为“2008年中国制造业名城’’、“中国城市信息化50强“、“2008最具影响力的品牌城市’’和“中国优秀创新型城市’’。①随着经济实力的大幅攀升，包头市在城市基础设施建设方面，也大刀阔斧地实施了一系列重大工程，城市化和基础设施水平得到了显著提高。但其与经济、人口的增长仍不能同步，甚至还远低于经济和人口的增长速度，这就不可避免地造成了城市基础设施不同程度地过度使用。包头市发展投资有限公司成立近十年来，共实施重大基础设施项目40个，融资规模超过90亿元，达到97亿元，为包头市城市建设和发展做出了突出贡献。但是，即便如此，仍不能有效解决包头市基础设施建设的资金需求。特别是2008年，为了进一步提高城市化和城镇化水平，促进以城带乡战略的全面落实，加快经济社会发展，包头市在全市范围内进行了大规模的行政区划调整，将农牧区大面积地调整到几个城区，增加城区的发展空间，形成全市合力加快推进城市化，这也势必呈几何数增长得大幅扩大基础设施建设资金的需求。因此，当前加快包头市基础设施建设投融资体系建设已成为城市扩容提质的根本途径。而要解决建设资金问题，从现实来看，投融资体系的建设与完善是必不可少和不可替代的。美国、日本、西欧等许多发达国家及我国的先进地区在这方面取得了成功经验，值得我们研究、学习和借鉴。而包头市基础设施投融资体系建设尚处于初级阶段，有很大的发展8城市基础设施投融资体系建设，促进城市化水平提高是摆在我们面前的一个重要课题。

二、国内外相关研究动态(一)国外研究动态

国内外学者对基础设施投融资的研究主要集中在投资主体、筹资渠道、融资模式等方面。20世纪70年代末以前，多数西方经济学家主张由国家和政府负责基础设施的投资和建设。亚当·斯密(Adam simith)在《国民财富的性质和原因的研究》中主张基础设施的建设和运营是国家的重要职能之一，认为“君主或国家的第三种义务就是建立并维护某些公共机关和公共工程设施”。凯恩斯(JohnMaynard Keynes)在《就业、利息和货币通论》中，强调政府干预经济的重要性，认为政府应通过举办公共工程刺激私人投资、增加社会就业，并从治理经济危机的角度出发，指出政府应将基础设施等公共工程的投资作为宏观经济调控的手段。发展经济学家罗森斯坦一罗丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》强调基础设施的投资建设必须通过政府干预，认为“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给“。20世纪70年代末新公共管理范式的兴起，深刻改变了包括基础设施投资建设在内的经济活动中政府与市场的关系，市场的作用重新被人们所重视。特别是20世纪80年代末以来，Kirwan(1989)及Antonio Estach(1994)等世界银行专家把市场、竞争、商业化原则、私人部门参与等因素引入基础设施及其投资的研究，摆脱了基础设施投资只能由政府提供的传统认识，拓宽了基础设施投资研究领域。(二)国内研究动态

近年来，我国经济学界对基础设施投融资的研究主要集中在资金的“瓶颈”问题和体制方面。

1．对传统体制的批判。唐建新(2002)在《基础设施与经济发展》中认为，“国家干预理论“是高度集中和垂直一体化传统基础设施投融资体制的历史背景，而基础设施产品的自然垄断特性及其外部性，则是传统体制的理论基础。邓淑莲(2003)在《中国基础设施的公共政策》中指出，我国基础设施投资管理体制①王尊光．《城建基础设施投融资创新研究——以南京市为例》：[硕士学位论文]．南京：东南的弊端是忽视市场的作用，政府的税收政策和交叉补贴存在严重的市场缺陷。上海城市发展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中，通过上海市城市基础设施投融资体制的专题分析，指出传统体制的失败源自对项目区分理论的忽视。姜伟新(2001)在《投资领域的积极变化与新形势下的投资政策》中认为，没有建立“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的投资决策体制，是造成我国基础设施投资不足、长期形成资金“瓶颈“的重要原因。建设部课题组(2002)在《中国城市基础设施投融资体制改革研究报告》中指出，城市基础设施传统投融资体制的瘤疾在于政府越位和市场缺位，认为深化城市基础设施投融资体制改革己成必然。

2．关于投融资来源与结构的分析。国家计委宏观经济研究院课题组(2000)在《我国城市基础设施建设的融资问题》中指出，城市基础设施债务依赖型的融资模式使政府债务规模不断增大、商业银行的融资风险加重，不利于城市基础设施的健康发展。刘立峰(2001)在《国债政策可持续性及财政风险度量》中对利用国债进行城市基础设施建设的相关问题进行了研究，提出运用国债资金进行基础设施建设的有效性不足，难以在短期内形成对经济增长的支持，同时在《城市基础设施建设中的融资问题》中指出，将城市基础设施的投资来源概括为财政税费收入、土地批租收益和债务收入三个方面：并指出政府承担的城市基础设施建设越来越依赖于债务收入，特别是依赖于银行债务融资的现实将不利于基础设施的健康发展。建设部课题组(2002)对我国城市基础设施投资中财政资金、银行贷款、专项税收的比例变化情况进行了量化分析，指出城市基础设施投资中专项税收下降导致了政府投资的不足，政府资金中可控资金比例的下降将不利于保持政府资金主导作用的发挥，认为社会资金的增长己成为必然发展趋势。杨军(2003)在《基础设施投资论》中认为，以税收和收费为主要来源的政府资金作为基础设施的建设投资的主体，将产生代际不公等社会问题，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中国市政公用设施投融资现状与改革方向》中指出，目前我国城市基础设施建设资金主要还是依靠政府动员财政性资源的模式来实现的，政府资金和利用国内外金融机构贷款占投资总额比重过大的现状不利于现代投融资体制的建立。3．关于投融资主体多元化和体制创新的研究。建设部课题组(2002)对城市

基础设施投融资主体多元化进行了深入的探讨，提出了城市基础设施融资的层次概念，认为投融资体制的创新应集中在基础设施专业银行、专项基金的建设和资本市场融资方面，以发挥社会投资者的作用。杨军(2003)在《基础设施投资论》中指出，解决我国基础设施发展滞后和资金缺口问题，政府应转化投融资手段，利用市场机制动员民间资本和外资进入基础设施领域。潘伟荣(2002)在《我国股票市场制度性缺陷的社会“结构化”分析》一文中对基础设旌市政债券发行的政策问题及对策措施进行了分析。余池明(2003)在《民间资本如何参与城市基础设施建设》中就民间资本进入城市基础设施领域的特许经营、服务合同等途径进行了详细的分析。此外，国内学者还就城市基础设施的股票融资、地方政府债券、基础设施产业基金、PFI等融资方式进行了专题研究。@(三)理论成果

国内外关于城市基础设施投融资比较有影响的理论成果主要有三项，分别是公共物品生产理论、基础设施可销售性评估理论和基础设施项目分类理论。1．公共物品生产理论

①纯公共物品与私人物品经济学理论认为，一般物品可分为公共物品和私人物品。公共物品又可分为纯公共物品和准公共物品(俱乐部物品)。纯公共物品

是许多人都能消费的物品，比如国防、公共安全、公共交通及公共卫生等。这种物品虽然存在市场需求，但却没有市场供给，即市场机制在这里不起作用。此时，需要政府介入，通过强制征税支持纯公共物品的供给。相反，私人物品是专供私人消费的物品，比如衣服、食品、私人住宅及私人汽车等。纯公共物品具有以下特征：(1)消费的不可分割性。纯公共物品的效用是整体的，很难分割成可以交易的单位，所以纯公共物品的消费难以分割。(2)消费的非排他性。纯公共物品在消费过程中所产生的利益不能被某些人独占，一些人在消费的同时不能排斥其他人的消费，这就不可避免地存在“免费搭车“的问题。(3)消费的非竞争性。这种情形主要指：一是边际供给成本为零。在现有的供给水平上，新增加的消费者不需要增加供给成本。二是边际拥挤成本为零。新进入的消费者不影响原来消费者消费的数量和质量。私人物品不具备以上特征。②准公共物品。所有介于纯公共物品与私人物品之间、兼有二者一些特征的物品称为准公共物品。其中又有两种情况：一是可能发生拥挤的公共物品，比如①沈晓钟．《基础设施投融资体制改革的现状研究》：[硕士学位论文]．重庆：重庆大学，2007年，第2-4页．公共图书馆、博物馆和公路等。在消费者人数低于拥挤点时，该物品是非竞争性的；而消费者人数超过拥挤点时，这种物品的消费就变为竞争性的。比如公共图书馆，当读者人数稀少时，图书馆提供的服务就是非竞争性的。二是价格排他性的公共物品。该类物品在消费上是非竞争性的，但在技术上和经济上可以是排他性的。比如收费桥梁、有线电视等。桥梁本来是非竞争性的，但变为收费桥梁后就意味着不愿意缴费的消费者不能享受这种服务。

③地方公共物品。公共物品按受益范围不同可分为全国性公共物品和地方性公共物品。虽然部分地方公共物品具有外部性，其受益范围不仅限于本地区，但地方公共物品的成本和收益基本上在一个区域之内，它的供给应着眼于满足本地居民的需求，其成本也应由本地居民承担。地方公共物品的生产是按照“谁受益谁负担”的原则进行的。考虑到“市场失灵“的存在，地方的纯公共物品应当由地方政府提供，提供的方式依受益范围的大小而定。相应地，地方的私人物品应当由市场提供。对于地方的准公共物品，更接近纯公共物品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市场提供。具体来说，更接近私人物品的地方准公共物品应当由地方政府资助私人企业提供。

④公共物品生产理论的指导意义。公共物品生产理论的重要作用在于，它为我们提供了城市基础设施服务生产的思路。市场机制的作用区域分为两部分：一是有效作用区域，在该区域市场可以提供私人物品；二是无效作用区域，在该区域由政府提供公共物品。城市基础设施所提供的服务大多属地方公共物品，部分属地方私人物品。属地方纯公共物品的，则由地方政府提供；属地方私人物品的，则由市场提供属地方准公共物品的，既可以由地方政府提供，也可以由市场提供。2．基础设施可销售性评估理论

从总体上看，城市基础设施具有垄断性，但是在不同部门间、部门内部和各种技术类型之间的城市基础设施的经济特征大不相同。一般来说，所提供服务的可销售性越高，私人参与的可能性就越大。对于不同的基础设施所提供的服务，私人参与的程度和方式也不相同，所以西方国家对不同类型的城市基础设施采取了不同的投融资方式。(DChristine Kessides的可销售性评估理论。1993年，经济学家ChristineKessides对不同基础设施的可销售性进行了研究，提出了一套完整的指标体系。12在这套体系中，他选取了6个指标对基础设施的可销售性进行衡量。其中，竞争性和排他性是反映基础设施提供服务自然属性的指标，沉没成本、规模经济和协调性是反映基础设旌所提供服务生产经济属性的指标，外部性是反映基础设施所提供服务社会属性的指标。每个指标给出高、中、低的定性判断(外部性除外)，这样就可以对基础设施的可销售性形成一个大体的判断。不难发现，虽然各种基础设施表现出不同程度的公共物品沉没成本和规模经济特征，但其运营则不产生很高的沉淀成本，因而是可进入的。②世界银行专家的可销售性评估理论。遵循同样的思路，世界银行在1994年也对基础设施的可销售性进行了评估。世界银行的专家采用了不同的指标体系，其选取的指标包括竞争的潜力、货物与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务及环境的外部因素，但却得出了相类似的结论，基础设施的市场化远比人们通常认为的广泛。比如，城市客运服务和固体废弃物的收集，一旦脱离了其他相关活动，就可以由市场提供。城市自来水供应和电力输送等活动，虽然具有一定的自然垄断性，但可以遵从商业化原则和成本回收原则，由私人企业提供。凡是可销售性指数在1．8以上的领域，7都可以采用市场化的方式运作。城市垃圾收集市场化程度最高为2．8，污水分散处理为2．4，污水集中处理为2．O，公共汽车为二人除城市道路为1．2外，绝大多数基础设施都在1．8以上，都可以用市场化的方式提供。3．基础设施可销售性评估理论的指导意义

基础设施可销售性评估理论的重要作用在于，根据可销售性可以确定政府和私人企业在基础设施服务生产方面的职责。城市基础设施服务既不可能由政府完全包揽，也不能简单地推向市场。由于“市场失灵’’和社会目标的存在，政府的干预和监管是必不可少的。在保证效率和公平的目标下，政府应采用成本尽可能小的干预措施。为此，政府应进行多种政策选择。(1)对于自然垄断程度和沉淀成本都很高的城市基础设施，需要政府制定发展规划，也需要政府通过公共投融资建设和拥有。同时，也可以在政府监管下由私人企业通过私人投融资建设和拥有。(2)对于服务具有可竞争性的城市基础设施，并非必须由公共部门经营，可以通过竞争性招标委托给适当的经营者经营。政府的职责是签订特许经营合同，监督经营者的业绩，保证企业公平竞争。(3)对于不存在高额沉淀成本的服务，比如公路货运，政府的主要职责是保证公平竞争。(4)对于基础设施的环境影响等外部效应，可以通过控制性详细规划、技术标准等规制(regulatio)和财政转移支付等手段加以干预。(5)对于分配目标可以通过规制(比如普遍服务要求)、投资规划、政府为具有社会重要性的服务提供投融资来实现。(6)对于存在明显协调性要求的城市基础设施，政府应该对其投融资和经营标准进行规制。国

三、研究方法(一)文献研究法‘

本文大量查阅有关城市基础设施建设方面的资料，对包头市基础设施投融资进行分析和评价。(二)实例分析法

本文以国内外其他城市为实例，研究借鉴城市基础设施投融资改革的经验，为包头市城市基础设施投融资改革提供参考。

①城市基础设施投融资体制改革课题组．《中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年14 第一章城市基础设施投融资概述 第一节城市基础设施的内涵

一、城市基础设施的界定

从各国城市的发展状况来看，虽然性质和规模有所不同，但城市基础设施的构成大体相同，二般来讲主要包括六大系统：(一)城市能源系统

主要包括城市电力生产和供应系统，人工煤气的生产、天然气、石油液化气的供应系统，集中供热的热源生产和热力输送系统。城市能源系统在城市中的作用市管理和组织能源流循环。现代化城市能源系统具有安全、经济、舒适等特点。(--)城市水资源和供水排水系统

主要包括水资源的开发、利用和管理系统，自来水的生产与供应系统，污水、废水和雨水的接纳、输送净化及排放系统，中水供应系统等。其功能是组织水流及废水流循环。(三)城市道路交通系统

城市道路交通系统由城市道路系统、交通管制系统和客货运输系统组成。城市道路系统包括各级城市道路、桥梁、隧道、停车场、道路照明等交通工程设施，以及城市的对外交通运输集散和衔接设施，如航空港、火车站、长途客车站、港口、码头等；交通管制系统包括交通信号等、各种交通标志设施等；客货运输系统包括公共电、汽车站线、出租车、地铁、轻轨、缆车等轨道交通站线、轮渡港站等各种客运设施，以及各种形式的城市货物运输。(四)城市邮电通信系统

城市邮电通信系统有城市邮政系统和城市电信系统组成，包括邮电局、所和邮政信箱等邮政服务设施，电信局、所及电话、电报、传真、移动通讯和网络等服务设施。(五)城市生态环境系统

包括城市园林系统，如公园、动物园、植物园等；城市绿地系统，如草坪、林带、行道树、公共绿地、防护绿地、苗圃等；城市环卫系统，如垃圾粪便的收集、清运、处理设施，公共场所和公共厕所的保洁，以及其它市容和环境卫生设施。(六)城市防灾系统

包括城市抗震、防震设施、城市防洪、排涝等防汛设施，城市消防设施，以及城市人防设施等。① ·

二、城市基础设施的特征

城市基础设施作为城市赖以生存发展的基础条件，作为一项系统工程，一般具有以下四大特征。

(一)基础性。城市基础设施产业所提供的产品和服务是其他产业赖以运作的基础条件，也是其他生产部门和再生产时所必须的投入品；其产品与服务的性能与价格会涉及其他部门的价格与营运。

(二)共享性。城市基础设所提供的产品和服务带有公共产品或准公共产品的性质，与其他产品不同，一般不是为特定的对象服务，而是为许多企业与个人服务与享用。它所服务的对象往往是不确定的，甚至是随机的，且在使用和服务过程中一般不能独占，进行排他性的消费，具有较明显的共享性，而共享性程度将随着项目性质不同而有所差异。(三)巨额性。城市基础设施，其资本规模和工程投资往往是巨大的，投资资本积淀性强，且投资回报率较低、周期长、资本流动性差，并具有不可分的特点。

(四)区域性。基础设施一但建成不再发生位移，其受益区域一般存在明显界限(相对于跨地区大型能源、交通项目而言)。因此城市基础设施的建设和管 ①城市基础设施投融资体制改革课题组．‘中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年8月．第6页．16理一般均划入地方政府的职责范围。①

三、城市基础设施的地位

城市基础设施在城市经济发展中地位及作用是极其重要的，它既是经济发展的基础，也是城市综合实力和风貌的体现，是城市发展水平文明程度的重要标志，是城市经济和社会协调发展的物质条件。(一)城市基础设施是城市赖以生存和发展的基本条件城市基础设施是城市形成的重要条件，是城市的构成骨架，是基本的物质支持，是城市存在和发展的必要前提。城市赖以生存和发展，维持城市居民生活，就必须有足够的水源补给；必须有便利的交通；必须有整套行之有效的基础设施保障系统。

(二)城市基础设施是城市经济正常运转的前提条件，城市基础设施建设服从于、服务于经济建设，促进经济的发展，同时它作为经济建设的重要方面，产生直接的经济效益。它不但可以提高城市的承载能力和经济运行能力，而且可以直接增加内需，拉动经济增长。(三)城市基础设施是城市居民生活质量的重要制约因素基础设施现代化是城市现代化的重要内容和决定性条件之一。城市居民生活质量的高低取决于经济的发展、收入的提高，但城市基础设施的完善与否同样对居民生活质量具有极其重要的影响。它既使居民在生活上得到实惠且直接感受，也使城市经济的持续发展获得推动力，其影响是潜在而深远的，作用不容忽视。第二节基础设施投融资体制

一、投融资体制的概念

投融资制作为经济体制中的一个有机组成部分，它是指社会组织、领导和管。肖云．《城市基础设施投资与管理》．复旦大学出版社，2004年3月．第2页．@肖云．《城市基础设施投资与管理》．复旦大学出版社，2004年3月．第3页．17理投融资活动所采取的基本制度和主要方式。任何投融资体制的目的，都是为了提高投融资活动的效率，而要在实际中做到这一点，就必须在投融资活动中，建立起一套符合其内在要求的组织、制度和具体的管理方式，这些内容的总和就称为投融资体制。①投融资体制的主要内容，包括投资主体如何确定，投资资金的筹措方式如何选择，投资运营方式如何选择，投资利益关系如何处理，以及投资调控方式如何采用等问题。投融资活动，首先是谁投资、谁决策的问题。投资主体的确定是投资体制的首要问题。投资主体是筹集与运用投资资金的责、权、利紧密结合的统一体。投资主体是投融资体制的核心要素，它表明投融资体制的真正属性。j确定了投资主体，还需选择合理的资金筹措方法。具有足够的资金才能保证投资活动良好的进行，所以说在投资活动中，资金的筹集是不可或缺的关键步骤。资金的筹集包括资金的来源，各种资金的比例关系等。如何进行制度选择，以经济、有效的方式，筹集到投资活动正常进行所需要的资金是投融资体制的一个重要方面。

投资主体筹集到资金后，要选择运用投资资金的合理方式和方法，它是由投资主体的层次与结构决定的。投资主体单一，投资决策权集中于国家，投资方式和方法也必然是单一的，投资采用拨款方式；投资主体多元化、决策多层次化，投资资金的运作方式也会多样化。投资的实施，涉及诸多部门、单位和经济实体，不仅有投资项目建设单位、投资公司、勘察设计单位和施工单位，还有咨询机构、银行、物资供应单位等。它们之间经济关系的正确处理，对于投资资金的正确运用和投资效益的提高具有重大意义。留

二、投融资体制的模式

投融资体制各因素的不同内容及其组合，形成多种不同的投融资体制。例如不同国情的国家之间或一国在经济发展水平不同时期的投资体制就是不完全相①杨文进．《投资经济学》．中国财政经济出版社，2004年10月．第432页．@鲍清杰．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》：[硕士学位论文]．成都：西南财经大学，2006年．第13页．18同的。基本有以下三种投融资体制模式：集中计划投融资体制。主要特征是所有制的单一性；投资决策权集中在政府手中；以完成计划为动力机制；投资调节以计划或行政命令形式进行：信息垂直传递。． ． 自发性市场经济投融资体制。主要特征是所有制的多样性；投资主体多元化；投资决策权由企业支配；信息传递以横向水平形式进行：以市场规范与法律为奖惩措施等。混合投融资体制。主要特征是以市场经济为基础，政府投资与企业投资范围根据市场经济的要求相对独立；政府和企业之间的投资决策权分配相对均衡；政府投资调节以计划为主，企业投资调节以市场为主，但政府对市场机制有相对较大的调节能力；信息传递是水平与垂直相结合；组织结构也是水平与垂直方式相重叠等等。①在以上投融资体制不同模式中，实践表明，混合投融资体制更适合现在中国经济发展状况。‘

三、城市基础设施投融资体制 城市基础设施投融资体制是一国或地区组织、领导和管理城市基础设施投融资活动的基本制度和主要方式，由投资主体、投融资方式和政府用以扶持、引导、限制和管理的投融资调控体系三项要素组成。城市基础设施投融资体制对城市基础设施的建设、管理起着引导性的作用，一个健全有效的城市基础设施投融资体制能够改进资源配置效率和推动经济结构的合理化，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。城市基础设施作为国民经济发展中的一个特殊行业，是其他一切生产部门从事生产经营活动和人民生活的基础性条件，具有适度的超前性。基础设施投资规模较大，建设周期较长，社会效益显著，并需要社会各方面协调行动，需要政府适度的干涉，并在其融资上提供种种帮助。因此城市基础设施投融资体制除了具有一般投融资体制所具有的内容和特点外，又具有不完全相同于一般投融资体制的特点。

(一)需要政府主导。政府以及各行政主管部门在规划、投资决策以及项目

①杨文进．《投资经济学》．中国财政经济出版社，2004年10月．第433页．19建设和运营中的政策指导、行政管理、技术标准制定和监管方面，要发挥主要的、决定性的作用。由于基础设施的投资具有较强的外部性，同时需要的资本非常大，投资周期长，本身具有的自然垄断性质，尤其是基础设施目前和在今后相当一段时间内仍会处于短缺状态，使得基础设施的产品价格不能完全由市场自发调节，而必须由政府对基础设施的供应数量和价格进行调解或直接控制。这种情况决定了在今后相当长的一个时期内，计划投资成分在整个投资体制中仍会占有较大的比重。虽然这方面的投资也可以由企业投资和经营，但为了保证这些活动不对国民经济产生不良影响，其活动必须在国家严格的监督和控制之下进行。

(二)需要社会资金广泛参与。城市基础设施建设项目投资资金需求巨大，必须广泛吸收社会各种资本的参与。要明确鼓励各类投资者，以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目的建设，凡能对外开放的项目，加快对国内民间资本的开放。同时要为社会资本界定明确的投资领域，建立高效的投资促进服务体系。∞①鲍清杰．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》：[硕士学位论文]．成都：西南财经大学，2006年．第13页． 第二章包头市城市基础设施投融资体制的发展及存在的问题 第一节加快包头市城市基础设施建设的必要性

城市基础设施在城市发展进程中的作用是非常重要的，它既是城市经济社会生活和城市稳定的保障，又是城市经济社会发展的基础，同时还是体现城市综合实力的标志。但相对城市基础设施巨大的建设成本和较长的投资回收期，包头市的财政实力还远远落后，很难有积累资金专项用于城市基础设施建设，甚至对城市基础设施维护资金不能全部保证。因此，加快包头市城市基础设施投融资体系建设已成为实施基础设施建设的重要前提和保障。

一、加快包头市城市基础设施建设是城市发展的需要

包头是国务院首批确定的十三个较大城市之一，是内蒙古自治区最大的工业城市，是国家重要的基础工业基地，先后被评为“中国优秀旅游城市”、“联合国人居奖““全国文明城市”、“国家园林城市”、“国家森林城市“。总人口270万，其中城市人口180万，是全国23个市区人口超百万的大城市之一。按照今年中央经济工作会议“以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展’’的总体要求和包头市城乡统筹、“十二五”规划的发展思路，包头到2015年，城市化率要达到90％，城市人口要超过300万，也就是说城市人口要净增120力．左右。包头市目前人均住房近30平方米，人均绿地11．2平方米，人均道路面积10平方米测算，近五年内包头市要新建住房3600万平方米，绿地1344万平方米、道路1200万平方米，这还仅仅是笔者查到的-d,部分主要基础设施，仅这几方面的投资也是非常巨大的。这对于包头市财政的压力也是可以想象的。因此，只有做好包头市城市基础设施投融资，才能实现包头市城市发展的目标，才能使包头步入先大投入后大发展的良性轨道。

二、加快包头市城市基础设施建设是经济发展的需要

根据国内外关于基础设施投资与经济增长关系研究结果，基础设施与经济产出同步增长，即基础设施增长1％，GDP就增长1％。伊斯特里和雷波罗(1993)收集了28个发达国家的数据，研究基础设施对GDP的影响，结果表明运输和通信投资对经济增长的作用更明显。与此同时，坎宁和费伊以104个国家和地区为研究对象，以5年为间距对1960一1980年这些国家的增长情况进行了研究，同样得出了相同的理论。国内也有一些学者对该领域进行了研究，例如赵坚(1995)、杨凤林(1996)、马树才(2001)、王延中(2002)、娄洪(2003)等。研究结果充分表明，基础设施投资对原材料工业有很显著的正向影响，基础设施投资每增加1亿元，将影响化工、冶金和建材工业的销售额分别增加0．105亿元、0．215亿元、0．236亿元；我国经济增长各要素中，资本贡献率最大，劳动贡献率最小；基础设施投资贡献率大于一般固定资产投资贡献率。近年来，包头市作为内蒙古自治区最大的工业城市，紧紧抓住国家实施西部大开发和自治区加快呼包鄂区域经济发展的战略机遇，积极推动科学发展、率先发展，国民经济的成长性、持续性和稳定性进一步增强，主要经济指标实现了重大突破。地区生产总值成为自治区第一个进入全国千亿元级行列的城市，2009年更是达到了2000亿元以上。也因此获得“2008年中国制造业名城”、“中国城市信息化50强’’、“2008最具影响力的品牌城市“和“中国优秀创新型城市”荣誉。但是，包头市是一个典型的内陆城市，经济发展也属于典型的投资拉动型。实践充分证明，包头市没有大规模的固定资产投资特别是基础设施投资，就不会有今天的发展成就。‘

三、加快包头市城市基础设施建设是社会发展的需要

现代社会的显著特征是城市在经济社会发展扮演极其重要的角色。城市化水平的高低与城市发展的状况已成为衡量国家和地区综合发展水平的标志，城市发展速度更是国家与地区发展速度与质量的重要依据。基础设施是城市生存与发展的基础性条件，既是城市生活的前提，也是城市生产、再生产的必要条件，它的各个系统纵向延伸、横向扩展，和城市社会发展相互连接。城市基础设施作为城

22市运行的承载体，直接关系到城市居民的正常生活，关系到提供更好的生产生活条件，关系到民生，关系到社会和谐与稳定。． 第二节包头市城市基础设施投融资体制的发展历程

一、政府为主体的投融资模式 上世纪90年代起，包头和全国其他城市一样，一直实行以计划为主的经济模式，经济也是以投资的管理为核心的，因此，形成了集中统一的计划经济投融资体制。

(一)政府是唯一的投资主体，包揽了所有城市基础设施建设。城市基础设施部门不是独立的投资主体，只是政府的附属和投资的实施者，不承担经济责任，导致了城市基础设施建设的投资、建设、管理、经营与还贷相互脱节，资金使用效率非常低下，抢项目、争贷款现象十分严重。

(二)在资金来源上，主要靠财政投入单一方式。城市基础设施建设完全靠财政预算内拨款，按部门按地区无偿分配使用。建设资金不足，继续申请追加财政投资。因此，城市基础设施建设项目的资金流动性较差，即使是同一部门、同一地区基本上不流动。另外，由于城市基础设施建设资金是无偿使用的，所以城市基础设施部门很少使用国内银行信贷资金或国外贷款，民间资本或外商投资城市基础设施更是没有。

(三)在投资计划管理上，城市基础设施建设项目靠单一的指令性计划和行政性命令控制，完全按政府指令性计划运行，用行政手段分配任务，完全排斥市场调节。这就决定了城市基础设施运行投资基本上没有风险责任，无论是城市基础设施建设的投资总量、结构、布局等决策发生失误，还是某个具体项目的决策、设计、施工发生纰漏，均难以追究责任。

(四)在投资决策上，城市基础设施投资决策权高度集中于政府。市政府对全市各区、旗(县)的基础设施项目投资总量和投资结构有完全的决策权，同时以指令性计划方式贯彻实施，城市基础设施部门只是计划执行者，没有决策权。另外，项目审批权高度集中于政府，从提出项目建议、设计任务，到初步设计、开工报告都要报市政府部门审查核准。归纳起来，就是以政府的直接命令、包揽一切、绝对权威为基础，构成了以政府为主体，操纵城市基础设施投融资活动全过程的体系。

二、城投公司为平台的投融资模式

1988年，国务院颁发《关于投资管理体制的近期改革方案》，针对投融资领域存在的问题，第一次较为系统地提出投融资改革的任务和改革的措施。对重大建设投资实行分层管理，初步划分了中央和地方政府的投资范围，加重地方的重点建设任务。涉及全国和跨地区的重大项目由中央承担，区域性地方项目由地方承担，具体划分了中央投资的具体范围，实行“谁投资，谁受益”原则，调动了地方投资的积极性。随之，各地政府纷纷成立自己的城投公司，由政府授权城投公司对城建资金进行筹措、使用和管理，从而使基础设施建设由政府直接投资转向间接投资。1987年，沈阳市首家创办城投公司，继之，上海、广州以及越来越多的城市也陆续成立了城投公司，从内蒙古自治区内看，周边一些盟市的经济发展不断加快，如呼和浩特市，2001年正在规划建设30平方公里的金桥新市区，并要在三年内建设成为“内蒙古的浦东“，呼市城投公司每年可为城市建设融资1卜20亿元。鄂尔多斯市，也划出31平方公里的开发区，每年也融资10亿多元进行城市建设，并要把城区面积扩大到100平方公里。

面对这些兄弟盟市“你追我赶”的“逼人态势”，包头市大胆构筑，打造包头市经营城市的运作平台，2001年4月由市委、市政府批准成立了包头市城市基础设施投资开发有限公司(以下简称城投公司)。城投公司运营期间主要承担着为包头市基础设施建设投融资、国有资产运营管理、城建项目开发及带动相关企业深化改革等四项职能。城投公司在经过前三年的积极运营，充分发挥了城市基础设施建设投融资主渠道的作用，共计融资6．88亿元，其中积极落实了国家开发银行支持我市基础设施建设4个打捆项目的2．25亿元资金；采用BT合作方式与河北建设集团合作改造了巴彦塔拉大街；以特许经营权招商引资的方式，与山东讯通电信工程公司、内蒙古地利管网开发公司合作开发建设了弱电信息讯通管网工程，总投资2．4亿元；通过股权转让方式，公司所属市燃气总公司出售国有资产，盘活存量资产的资金1．2亿元。各项融资的及时落实，有效地确保了市政府交由城投公司承担的“十大工程“的顺利实施，即：巴彦塔拉大街改造工程、地下信息共用通道工程、城市供水输配水管网扩容工程、供热系统节能改造工程、成吉思汗草原生态园工程、东河区旧城二期改造工程、火车站站前道路工程、火车站站前广场工程、劳动路建设工程及站北路道路桥梁工程等。同时，积极稳妥地推进了所属公用企业的改制工作，特别是对市燃气公司进行了市场化改革，揭开了我市公用企业改革的先河。使全公司经济运行始终保持了良好的发展势头。随着包头市工业化、市场化、城市化相互促动、整体推进、重点突破的强劲发展态势的到来，2003年底，市委、市政府在充分调研分析的基础上，决定将原市城投公司更加做大做强，进一步扩大资产总量，扩展运营职能，从体制上和机制上进行全面改组，以达到扩张提质的目标，应势改组成立了包头市发展投资有限公司。包头市发展投资有限公司具有雄厚的资金实力和偿贷能力，其资本构成为：由全市现有的城建国有资产(受市国有资产管理部门委托)、全市每年的土地出让收益资金、市政府每年列入财政预算资金用于基本建设和城市基础设施的投入和还债资金以及争取到的国家和自治区用于非经营性重点项目及城市基础建设的国债和补助资金等组成。

包头市发展投资有限公司的主要职能和作用是：作为市政府进行经济建设的融资主体，担负着为城市建设和经济快速发展进行融资的职责。包头市发展投资有限公司将利用全部资本，采用集中使用、资本化管理、市场化运作的方式，按照市政府的决策，进行有效地经济发展投资。包头市有着雄厚的财政实力，2003年实现财政收入50．2亿元，比上年增长42％，到2008年起已突破200亿元，年均增长超过20％。所以该公司的成立为包头市经济社会的全面协调发展提供了高规格的投融资平台。包头市发展投资有限公司将充分发挥其巨大的融资功能作用，为包头市“努力实建设经济强市的新跨越”的奋斗目标做出应有的贡献。包头市发展投资有限公司从成立到2009年，公司总资产为117亿元，总负债为90亿元，共为包头市基础设施建设融资97亿元，在很大程度上缓解了城市基础设施建设资金的不足。具体运作过程中，主要采取了以下几种融资方式。

(一)是以回购方式积极争取贷款。由市政府授权发投公司对贷款项目进行建设，市政府对发投公司给予定额补助，对授权融资建设的项目签订回购的协议，市人大、市财政出具列入预算的文件。以此类方式完成了石拐棚户区搬迁项目18．33亿元的贷款，市建委道路改造项目3．4亿元、九原区哈德门沟防洪工程项目1．3亿元、达茂旗生态移民小区建设工程项目0．6亿元、青山区大青山绿化工程0．65亿元4个项目5．95亿元的贷款等一系列贷款。

(--)是以政府承诺和第三方担保方式争取银团贷款。目前招商、浦发、中信和包商四家银行已初步同意与开发银行一同组建银团。以市政府承诺、市人大批准，第三方担保的形式进行贷款，已完成贷款32．35亿元。其中：供热干线项目贷款2．5亿元；北部基础设施项目贷款3．9亿元；昆河二期改造项目3．9亿元；东河东污水处理项目1-6亿元；体育中心项目4．2亿元；会展中心项目3亿元；桥梁加固项目1．4亿元；新都市区基础设施建设8．55亿元，哈德门防洪项目1．亿元；达茂移民生态小区项目0．6亿元，重点高中校扩建项目1．4亿元。(三)是以教育收费权作为质押争取贷款。为加快教育事业发展，以大中专和高中学校部分收费权作为质押，积极申请轻工职业技术学院新校区建设项目贷款9，000万元。

第三节包头市城市基础设施投融资存在的主要问题

我国各地在城市基础设施投融资方面所面临的难题，也是包头市当前所面临的问题。但相对而言，包头市作为一个西部欠发达城市，面临的问题相对更多、更为复杂。

一、资金严重短缺与体制性浪费并存

包头市作为一个欠发达城市，根本问题就是经济发展落后，很难有足够的资金专项用于兴建基础设施，资金短缺一直是城市基础设施建设与发展的瓶颈。特别是在当前国际国内竞争日趋激烈、国际金融危机影响不断深入和城市化进程不断加快的情况下，由资金短缺而导致的城市基础设施的供求矛盾也越来越突出。同时，由于管理和运行机制的不科学而导致城市基础设施投资低效率和低水平服’务现象非常突出，重复建设和建设项目质量低劣，突出表现在基础设施投资缺乏 科学规划；“拉锁工程“、“豆腐渣工程”比较常见；经营城市水平低，政府信用出现危机；等等，这些彼此影响又相互叠加，形成恶性循环，使本来有限的资金又被大量浪费了，也更加剧了本来就短缺的资金矛盾。

二、投资主体单一与决策责任不明并存

包头市的基础设施投资基本上仍是单一的政府财政拨款。投资主体多元化的改革在城市基础设施建设领域尚未大规模的展开，政府仍承担城市基础设施建设投资的主要责任。但因为政府投资主体责任虚化，至今城市基础设施建设项目仍存在投资者明确而业主不明确的问题。同时，城市基础设施建设项目的选择、投融资方式的选用、项目开发建设队伍确定等方面都存在缺乏明确的责任约束机制、民主监督制约等一系列问题。这种决策体制虽然表面上是集体决策、集体负责，而事实上均是首长决策和无人负责，没有明确的追究投资决策失误责任的制。①

三、建设管理落后与运行管理粗放并存

包头市所有的基础设施投资项目基本上都实现了市场化运作，从项目提出、设施施工、工程监理、到设备采购、技术引进、安装调试等普遍采用招投标和第三者中介服务等市场竞争的管理办法。但是城市基础设施项目的建设管理，仍然是以政府的投资预算管理为主。由于政府预算约束软化，建设中造价管理的失控使这类项目投资的“三超“问题十分严重，即概算超过估算、预算超过概算、决算超过预算。并且工程的质量和工期也存在不少问题。这种项目的管理体制和不仅难以实现对投资总量的严格控制，还会滋生出各种腐败现象，甚至出现类似“重由于此类项目大多是直接经济效益差而社会效益和宏观效益好，投资大、回收期长，有的投资根本谈不上回收。政府投资城市基础设施建设形成的这部分国有资产一般没有明确的业主去经营和管理。结果是项目开工建设时热火朝天，项目建成后资产无人问津，或者出现多头管理、各取所需的局面，导致了国有资产的闲置、浪费和流失。比如，道路路牌、路灯、天桥等市政设施上的广告收入，本应①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第26-27页．全部纳入投资的回收渠道，形成新的城建维护资金，而现实是缺乏统一管理，大多各自为政，成为部门甚至个人的收益来源。

四、经营主体模糊和法制建设滞后并存

城投公司市场主体地位缺失。包头市发展投资公司，实际上就是政府成立的政策性投资公司，是以国有独资公司存在，注册资本来源于政府注入资金，在这种体制下，政府是实实在在的投融资主体，直接承担者基础设施建设的任务，既是投资者，又是经营者。但是，基础设施建设项目的决策、融资、建设、经营和管理由政府的不同部门来完成，所以没有形成真正意义上的风险与收益一体化的投融资主体。代表政府作为投融资主体的城投公司，实际上担当了“出纳”的角色，只负责筹集资金和支付资金，根本不能全方位的参加基础设施的建设和管理。“管钱’’和“管事”相分离，形成机制上的相脱节，使得基础设施建设责任难以真正落实。每年城投公司贷多少款，不是由城投公司承担债务的能力来决定，而是由政府基础建设资金的需求量和财政能力来决定的。城投公司的领导由政府部门官员兼任，政企不分，没有按照现代企业制度的要求建立法人结构。城投公司的主要职责本来应该是投融资，但事实上是按照政府部门的意图来展开工作，不是从盘活存量资产、资本运作来考虑融资，而是停留在单一的贷款上，背上了沉重的债务负担，这样很难满足城市可持续发展的需要。同时，长期以来对城市建设的投融资领域，在理论上缺乏研究，在法律上仍是空白。特别是对投融资体制、对所有者、投资者、经营者的权利和义务，对资金来源、归集、投入、使用、管理、收益、分配等问题没有明确的法律规定，影响了社会力量和社会资金对城市基础设施建设投资的积极性。

五、债务风险较大与运营方式守1日并存

当前，包头市基础设施建设融资渠道基本上均采用政府信用贷款，以财政作担保，以城投公司为平台，渠道非常单一。城投公司从成立至2009年底，已累计贷款97亿元，还款压力巨大。已形成的基础设施资产中，很大比例是准公益性和公益性资产，变现可能性和流动性较小。目前，城投公司没有建立还款约束机制及还款保障机制，没有形成在一定财政资金补贴下自借、自用、自还的自我平衡体系，单纯依靠财政拨款来偿还贷款，财政压力很大。①①城市基础设施投融资体制改革课题组．《中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年8月．第32-35页．

第三章包头市城市基础设施投融资模式的选择和对策建议 第一节国内外基础设施投融资体制的借鉴

一、西方国家投融资体制

20世纪70年代以来，西方各国开始对基础设施领域进行大刀阔斧的改革，采取了一系列新举措。回顾国外的城市基础设施投融资体制改革的历程可以分为以下几个阶段：(一)国有化阶段、在20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，都侧重于对城市基础设施实行国有化管理，因此，国有的公共企业在国民经济中占有重要的地位。(二)私有化改革阶段

20世纪70年代末80年代初，各国逐渐发现，政府投资建设并运营管理城市基础设施存在许多问题，如投资浪费、效率低下、服务质量差等等。为了解决这些问题，许多国家开始筹划在基础领域进行改革，改革的一项重要措施就是在基础设施、公共企业方面推行私有化，让私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业，或把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司。私有化改革最早是从英国开始的，1979年，撒切尔夫人上台后，英国开始推行私有化政策。起初，只出售英国宇航公司、英国联合港口公司等几家少数公司的股票。1984年以后，私有化范围进一步扩大，涉及的部门和行业越来越多，私有化收入急剧增加。90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门，同时，公共住房，甚至部分卫生、教育部门也开始了私有化的进程。私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时减少了支出，长期困扰英国政府的财政问题大大缓解，英国经济从此开始走向复苏和稳定发展的新时期。美国的私有化于1981年，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货物运输公司，1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地。1988—1992年，出售联邦资产及减少补助金额共计达24亿美元。这样不仅大大的减少了政府工作人员的数量及财政预算，而且每年可以增加50亿美元的财政收入。法国政府也进行了达规模的私有化。1986年3月，希拉克政府上台之后，制定了有关国有企业私有化的法规，按照法律规定，将65家企业和银行以及一家电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。，日本政府从20世纪80年代开始私有化改革。1985年政府国营的电信电话公社和专卖公社实现了私有化，1987年和1988年，国营铁路、日本航空和冲绳电力等也完全实现了私有化。(三)市场化改革阶段

城市基础设施投融资市场化，概括的讲就是要打破垄断，引进竞争，通过培育市场经营主体，将原来依靠行政方式进行建设经营城市基础设施项目，交由市场主体按照市场化的方式进行组织经营，引入竞争机制，加快政府职能转变，实现经营主体多元化，最后达到减少财政负担进行基础设施建设的目的。这种以市场为基础的改革开始于80年代中后期，很多政府开始向私有部门寻求新的资金支持。西方国家在城市基础设施市场化改革的具体实践中采取了一系列新的举措，如合同出租、公私合作、用者付费等。美国城市基础设施的投融资模式。∞美国的城市基础设施建设以市场竞争为主，其基础设施服务主要由民间提供。铁路系统是19世纪民问资本利用欧洲资本市场建立起来的，其他能源、交通运输、电信也都由民间投资经营，甚至许多‘学校、医院也是私立或私人捐赠。唯一例外的公路全部由政府建设，因为免费公路只有投入没有产出。

日本城市基础设施的投融资模式。日本基础设施建设中由许多实体参与，主要为中央政府、地政府、私营公司等。每个实体虽没有法律上的明确划分，但一般而言，中央政府负责核心的基本的建设项目，这些项目的覆盖范围要跨越地方，地方政府负责同居民日常生活直接有关的基建项目，而私营公司运作那些收①丁芸．《我国城市基础设施投融资体制改革研究》．中央财经大学学报，2004年，第8期：第25页．31取使用费和能够自给自足的基建项目。法国和德国城市基础设施建设模式。法国和德国两国，政府在城市基础设施的投资中都起到了非常重要的作用。两国的做法相同，把基础设施分为两类，一类是经营性的或社会效应非常大的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政预算投入，如果政府财政预算不能满足需求，则政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资。此外，对于经营性的城市基础设施项目，法、德两国也广泛采取银行贷款、项目融资、BOT等国际通行方式筹集资金。西方国家的实践表明，公共服务中引入竞争机制不仅是可能的，而且是卓有成效的。公共服务市场化给了社会公众自由选择服务机构的权力，对公共机构形成一种外在的竞争压力，这必然使公共机构竭力改善服务质量、提高效率。①

二、我国部分城市基础设施投融资体制改革(一)北京基础设施投融资体制改革

1996年以来，北京市城市基础设施的投资建设和经营管理已逐步引人市场机制，使城市基础设施建设从单一的政府投资行为转向政府、企业(公司、集团)、外商共同投资建设与经营管理的新型投融资体制。其总体思路是城市基础设施的建设与运营主要由企业运作，政府不再直接具体运作城市基础设施项目，政府主要通过产业政策、城市发展规划、法律法规等宏观调控手段，从宏观上引导、促进城市基础设施的发展。其总体目标是投资主体多元化，融资方式多样化。北京市经过几年来的运作，取得了较大的成绩，改变了原来单一的由财政拨款的落后局面，形成了多种融资方式并存的格局，主要有以下几种融资方式：

1．中外合资、合作。1999年2月14日加拿大埃森一兰万灵公司出资巧亿元人民币参与北京地铁五号线建设的协议在京签字。采用商业投资，以中外合资的模式运作地铁工程，这在北京还是第一次。更重要的是，北京地铁五号线投资有限公司与兰万灵公司的合资，是中外双方资金、人才、经营理念及管理模式在地铁建设及经营管理上的一次创新，为北京城市轨道交通建设引人了全新的概①王秀云．《城市基础设施投融资体制改革的国际经验及对我国的启示》．中国城市经济《城市．金融》，第80页．32念。引进外资，既在一定程度上解决了建设中的资金瓶颈问题，又能引进先进技术及现代化的设计经营理念，实现了国际接轨，可以说，这是城市轨道交通建设在投融资体制上的一次突破。今后，仍应本着平等互利的原则，加快海外投资者参与北京市城市基础设施建设与经营的步伐。

2．对外借款。借用国际金融组织贷款、外国政府贷款等一直是北京市筹集城市基础设施资金的重要渠道，如总投资9亿元人民币的高碑店污水处理厂二期项目，使用瑞典贷款1．84亿元人民币，对外借款今后也仍然是北京市城市基础设施建设的重要资金来源渠道。

3．发行债券。通过证券市场发行债券是国际上通行的筹集城市基础设施建设资金的一种有效方式。到目前为止，已经利用这种方式为北京市基础设施项目筹集了一定数量的资金。

4．转让经营权。为了盘活现有资产，筹集城市基础设施项目的建设资金，1998年4月8日国家发展计划委员会批准了北京市将市公用局所属自来水公司经营管理的第九水厂一期20年的经营权以玖亿元人民币价格转让给北京控股有限公司，转让所得用于自来水公司第九水厂三期的建设。这是北京第一次运用转让经营权方式利用外资。今后，在符合条件的项目上应更多地采用这种方式筹集城市基础设施建设资金。此外北京市还对外商独资、发行股票和BOT、ABS等项目融资方式进行了探索和尝试，取得了一定的效果。①(二)上海市基础设施投融资模式

上海市从1991年到2000年的10年间，城市建设累计投入超过3000亿元，但市财力每年投资只有30亿元，90年代前期建立的一大批国有投资公司在基础设施的建设过程中发挥了巨大的作用。而上海市建设投资开发总公司在其中则最具代表性。上海市建设投资开发总公司成立于1992年，是上海市建设委员会设立的行业国有投资公司，其主要职能是受市政府委托，为上海城市基础设施建设筹措、管理和使用好资金，并承担偿还资金的责任。1-上海城投的性质和定位

上海城投的性质是接受政府委托、承担政府城市建设与管理任务的特殊国有企业。从其承担部分政府投资功能以及上海城市建设任务的现状来看，与其他国①黄抒雁．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》．首都经济杂志，2001年，5月刊．33有企业相比，其特殊之处主要表现在以下几个方面：①上海城投是上海市政府国有资产投资的全资公司，隶属于国资委，其资本金来源于地方财政。以公司名义发行的建设债券及海外融资，是受政府委托或以财政为担保。因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建资金的筹集、使用、管理、高度职能，并以企业形式，进行市场融资。所以上海城投是具有部门政府职能的特殊法人，不同于一般意义上的企业。②上海城投公司主要投资基础设施领域。由于城市基础设施项目大部分是公益性项目，具有较高的社会效益，直接经济效益不明显。而且，由于我国长期以来实行的是计划经济体制，到目前市政、公用事业价格还未调整到位，所获项目收益尚达不到建设和运营成本，难以依靠项目自身的收益来偿还债务。这些特殊性决定了城投公司一定阶段中必须每年接受政府的财政投入，以实现财务平衡。由此，公司投资项目和额度控制绝大部分不是由公司本身意愿决定的，而是受政府委托，执行政府的城建投资计划。上海城投的性质决定了其公司功能定位为：投资管理功能、资产运作功能、资金服务功能、直接融资功能和海外融资功能，其中投资管理功能和资产运作功能是核心的两项功能。①投资管理功能。执行政府的建设计划，根据项目性质确定合适的投资方式，并代表政府控股与管理城建国有资产，城投公司对下属企业和所投资项目的管理以间接管理为主，主要是通过股权管理来实现，即通过制定各类规章、标准，加强对投资项目的管理，如强化财务监管；通过对董事和主要经营管理人员的任免、对企业发展方向及重大事项的决策权等方式，实现股权管理。这一功能成为总公司最重要的功能，并通过总公司管理层来实现。②资产运作功能。城投公司拥有的城建资产规模较大，且形态各异，资产经营方式很多，专业性较强。总公司通过专门部门进行操作，加强资产经营，筹措建设资金。使资产运作功能成为总公司的一项重要功能。③资金服务功能。城投公司通过统筹安排、调度和管理投资资金，对项目建设过程中用款总量和用款进度进行监督和控制，通过集团公司内部资金的结算，实现资金服务功能。④直接融资功能。即在国内证券市场上发行债券或资产挂牌上市。上海城投通过包装上市、注资和发行建设债券等手段来实现直接融资功能。其中，建设债券是主要融资方式之一，是代表政府发行的政策性债券。而股票市场的融资，主要通过上海城投总公司控股的上市公司实现。目前，到国际资本市场筹措城市基础设施建设资金在成为公司融资的一个新的重要渠道。2．上海城投的投资范围

受政府职能部门管理权限的制约，目前上海城投公司的投资范围只限于市建委系统内的市政、公用设施的建设与经营。由于上海城投是上海市政府所有的主要投资公司，其对基础设施领域的投资正从系统内扩大到全市范围。目前，除继续加强建委系统内的市政、公用设施建设以处，城投公司还参与一些回报率较高的基础设施的投资活动，如港口建设与经营，机场建设和经营，在城投公司参与建设的重大基础设施项目的沿线附近，划拨一部分土地，建立土地银行机制，开展与基础设施建设相关的土地储备与开发等等，并也投资某些利润较高且受政府控制的行业。目前，上海城投作为国有资产授权经营的国有资产投资公司，在体现政府和国有资本在城市基础设施方面的投资建设功能，提供社会公共产品，同时满足国有资产保值增值的愿望方面发挥了较好的作用。公司通过扩大投资范围和投资领域，不断开辟新的融资渠道，增加投资收益，逐步减少了财政建设资金的投入，使公司逐步走上自我平衡、资金良性循环的发展轨道。①(三)深圳基础设施投融资改革

深圳是由边垂打鱼的小镇发展起来的，在建市的初期，城市基础设施几乎为零。沧海桑田，经改革开放二十年，深圳城市面貌发生翻天覆地的变化。深圳市基础设施改革的主要经验是：开创了多渠道筹资搞建设的新体制，突破了单纯依靠财政积累的传统观念。深圳的沙角B电厂就是我国第一个利用BOT模式吸引外资的典型例子，开创了BOX融资方式的先河，为政府更好地指导能源产业运用BOX模式提供了可借鉴的经验。深圳也勇于创新，通过组建政府投资公司，大胆引入信贷资金。将基础设施建设由政府财政拨款行为转为企业的投资行为，先后开辟了“利用特区优惠政策、公共设施配套收费、土地拍卖和批租、基础设施经营权转让、上市公司融资”等新的融资渠道，为城市二十年基础设施建设提供充足的资金保证。如：深圳利用国家开发银行融资200个亿合作开发地铁一期工程、地铁二期工程、盐坝高速公路(B，C段)、宝松快速干道、盐田港三期等25个基础设施建设项目。它不仅仅①王启章．《大连市基础设施项目投融资模式研究》：[硕士学位论文】．大连：大连理工大学，2008年5月．第38—39页．

改变了单纯依靠财政积累有多少钱办多少事的传统城市基础设施投资方式，更重要的是带来融资方式的根本转变，使基础设施投资由政府财政性资金单一投入转变为财政资金、信贷资金、社会资金并重，为深圳完善城市基础设施、实现城市的跨越式发展奠定了资金基础。2．突破了土地资源无偿使用的思维定势。

深圳特区创办以来，在土地管理上进行了长期的探索。早在1981年，广东省五届人大十三次会议就通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，在特区的土地管理上主要实行“行政划拨、分片开发、分散经营、征收使用费“的办法，这虽比不收分毫就使用土地的办法好许多，仍存在一些弊端。面对困难，深圳决定大胆改革。至1987年5月，市委讨论通过了《深圳经济特区土地管理改革方案》，方案明确了土地实行商品化经营，全面推行土地的有偿使用，土地的一级市场由政府垄断，政府可采用公开招标、拍卖、协议的方式将土地的使用权转让给使用者，准许土地的流通、转让、买卖和抵押。为此，深圳还划出一块地搞公开拍卖的试点，为全国实施土地改革方案积累经验。同年9月，深圳分别以协标、招标的方式拍卖了---N土地，同年12月，由以公开拍卖的方式卖掉了第三副土地，至此，深圳的大胆尝试揭开了我国土地有偿使用的新一页，土地作为资源在配置上实现市场化，作为资产，成为政府重要的财源，根本上实现了从土地资源到资金的转化，为后来城市基础设施投融资机制打开新局面。二十年来，深圳的地价达4300多亿元，既从土地的有偿使用中获得了大量城市改造和建设资金，又通过土地的级差效应，使中心城区的布局得到合理调整。3．突破了基础设施由政府投资公司投资的单一模式。探索了基础设施投资的多元化路子。在深化城建投融资改革进程中，深圳始终把体制、机制创新放在重要位置，促成了财政拨款——城投资——组建项目公司——多元投资项目法人制，实行代建制等投资方式的转变。对于有一定收费机制的项目，逐步探索对社会资金、国内外资金开放，在高速公路、供水、燃气、污水处理等领域，通过转让、上市、合资、合作等形式，吸收国际资本、国内民营资本、社会资本。如：九十年代建成的梅观高速公路是中外合资投资的，1995年完工的深圳机荷高速公路是国有投资的，最典型的是龙岗第二通道水官高速公路的开通，1997年，深圳华星机构作为民营投资企业，首次用民营资金以BO丁融资方式进入高速公路类别的重大项目基础设施建设一水官高速公路，开创了民营资金投资城市基础设施项目的先例。① ．

三、国外及我国部分城市基础设施投融资体制改革的启示和借鉴 从以上国外以及我国部分城市的投融资经验可以看出，各国、各城市在不同时期的改革措施不同，做法不一样，为包头市城市基础设施投融资体制改革提供了有益的借鉴。我们应该有针对的借鉴外国及我国其他城市的先进经验为包头市投融资体制改革服务。纵观外国及我国其他城市的投融资体制的改革和实践，为包头市投融资体制改革带来如下启示：

(一)政府发挥积极的引导作用而非行政作用

从西方国家和我国其他城市的投融资模式可以看出，各国政府都很重视市场化融资在基础设施建设中的作用，积极倡导民间资本进入基础设施建设领域，并采取了多种吸引民间资本的政策和倡导新型的融资方式。而包头市的基础设施投融资改革，走“中国式”模式，改革总是由政府直接主导，主要围绕政府内部，中央与地方之间，政府各部门之间进行的“体内循环’’式的改革，且每一次改革大多是通过政府直接下达指令的方式来推动。属于行政主导型的融资体制。这种体制通常会导致行为效率低下。因此，应转变政府职能，从主要靠行政手段转到主要靠经济手段、法律手段调节基础设施项目的融资，从而引导各类投资主体的行为。(二)形成多元化的投资主体，在基础设施建设中，政府不应该作为唯一投资主体，企业和个人才应该是最主要的投资主体，占社会投资的较大份额。政府应该制定各种措施鼓励个人储蓄、私有企业、外商等投资主体进入这一领域。本着“谁投资，谁受益，谁承担风险“的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业和社会资金(包括民间资金)参与城市基础设施建设。

(三)开拓多元化的融资渠道

除传统的贷款外，各国都大力开拓多元化的融资渠道，发行股票、发行外币证券、运用BT、BOT等多种方式进行融资。?(四)以城投公司为平台进行融资成立城投公司，以城投公司为投融资平台，成为各地政府在财力不足的情况①龚鸿雁．《深圳城市基础设施投融资制度的探寻》．深圳大学学报，2004年，第ll页．37下解决城市基础设施建设资金短缺的有效途径。

第二节包头市城市基础设施投融资体制发展模式的构想

城市基础设施投融资模式是一个国家、一个地区投融资体制的外在表现形式，由社会制度、经济发展水平、投资管理体制等诸多因素所决定。由于城市基础设施投融资模式的时空性特征，在不同的经济发展阶段，其模式是不同的。因此，包头要建立新型的基础设施投融资模式，就必须改革现行的投融资体制，建立适应包头经济发展要求的新的投融资体制，为新的基础设施投融资模式的实行提供体制机制保障。

一、包头市城市基础设施投融资体制发展模式的思路

(一)发挥政府在基础设施建设中的主导作用，但需转变政府职能基础设施投融资改革与政府职能转变密切相关。长期以来，政府一直在基础设施项目中承担着直接投资者、建设者和运营者等多重角色。“大政府”的管理模式导致基础设施投融资市场主体缺位，资金效率低下，政府财政风险不断积聚。基础设施投融资改革要以政府职能的重新定位为前提，政府应在基础设施领域发挥主导作用并不意味着政府要投资、建设、运营和管理“一肩挑’’，而是应当充分发挥政府在基础设施建设中的引导、服务、管理、监督职能。具体来说： 1．引导’

政府要切实转变行政思路，树立“政府引导、社会参与、市场运作”的观念，做好对社会资金进入基础设施领域的引导工作。一方面，政府要负责基础设施未来需求预测和总体布局规划，制订基础设施建设的中长期计划，通过向社会公布基础设施发展计划和政府的政策、重点战略，为外资和民间资本投资提供导向，消除市场盲目性，提高基础设施投资效率；另一方面，在民间投资基础设施的信息不充分情况下，政府要改进投资方式，通过运用财政贴息方式、支持政策性融资等方法和手段，提高政府投资效率，带动民间投资基础设施建设。2．服务

在基础设施市场化融资过程中，政府要加快职能转变，加强服务职能，为广大投资者创造一个公平竞争的投资环境。政府要向社会提供广泛的信息服务，通过增强政府收集和分析信息的能力，形成政府的信息优势。利用这种信息优势，不仅可以改进政府的决策质量，而且可以向企业、其它机构和个人提供与基础设施项目投资预期相关的信息，从而降低投资者投资的不确定性。3．管理

政府对基础设施市场化融资的管理主要体现在运用经济、法律和必要的行政手段对其进行宏观调控，以弥补或纠正市场失效、调节资源配置。一是按照政府投资、投资管理和行业管理职能相分离的原则，对城市基础设施相关政府机构和城投公司进行配套改革，真正做到政企分开，政府退位为基础设施项目的监管人而不是主办人；二是积极培育社会中介服务体系，发挥咨询、设计、评估、担保、审计等中介机构在投融资中的作用，尽快建立中介机构的信誉保险和监督体系，为基础设施项目的市场化融资创造良好的外部条件。4．监督

国内外的实践都表明，监管是基础设施市场化融资改革成功的关键。政府应当加强对基础设施融资过程和融资资金使用的监管，以保证投融资过程的透明公开，防止违规使用资金。一是建立公开透明的决策程序，公开决策结果并为利益相关者提供发表意见的机会；二是联合司法、审计以及新闻媒体等社会监督机构，发挥其对基础设施融资过程、融资资金的使用的监督作用。为了发挥政府职能，更好的为城市基础设施建设服务，成立城投公司，专门为城市基础设施投融资的运行机构，负责投融资活动。∞(二)完善法律法规，营造一个公平竞争的投资环境

市场经济是法制经济，基础设施项目的市场化融资要以相关的法律法规作保障，实行规范有序的运作。这是因为：一方面在基础设施项目的设计、筹资、建设、运营过程中，有关政府部门、企业和居民的责任、义务、权利要用法律的形式加以明确，以杜绝责权不清的现象；另一方面法律可以为合法的融资活动提供保护，对各种投机违法活动严加惩戒，营造一个公平竞争的投资环境。@改革开放20年来，我国在投融资方面颁布了多部法规，如《关于固定资产投资项目实行资本金制度》、《中华人民共和国招标投标法》、《证券法》等，为基础设施项目的融资活动提供了一定的法律依据。但是由于基础设施项目融资①孙荣庆．《城市环境投资症结和改革对策》．中国投资，2008年，第一期：第98—103页．@尹竹．《基础设施产业的市场化改革》．经济科学出版社，2004年．的复杂性和法律建设的落后，基础设施项目市场化融资的法律环境还不完备，现行的有关法规对新型融资方式还有限制之处。因此，必须破除法律及政策障碍，才能实现基础设施投融资对社会资金的全面开放，从而加快基础设施项目的市场化融资改革。①

二、包头市城市基础设施投融资体制发展的模式选择

城市基础设施投融资没有固定的模式，只有与本地情况的最相适应的模式。只有找到一种最适合自己发展的模式，才能加快本地区的城市基础设施建设。为此，需要对未来一段时期内包头市基础设施的需求做一分类，依据国内外’基础设施投融资已有经验和包头市的实际情况，归纳各类项目，寻求最适宜的投融资方式，实现包头市基础设施建设的超常规、跨越式发展。(一)项目分类

根据项目区分理论，对包头市近些年的基础设施建设项目进行分类，分出那些是经营性的项目，哪些是非经营性项目。(二)制定投资方式

根据对项目的分类，对不同的基础设施项目区别对待，不同类型的项目选择不同的投融资方式。’

如包头正在建设的项目如，包头市区道路建设项目，属于非经营性的，不易产生收益，一般选择政府直接投资，可以选择项目代建方式。包头城市生活垃圾建设项目工程，可以采用BOT等融资方式建设。‘包头市可以通过上述方法，依照项目分类，借鉴国内外基础设施投融资模式已有的经验，结合包头的实际情况，选择以包头市城投公司为平台，做大做强包头市城投公司这个投融资平台，完善政府的项目代建制度，通过多种渠道进行融资。

三、包头市城市基础设施投融资体制发展模式实施的途径(一)规范城市基础设施投资行为

1．重视项目可行性研究①王灏，李开需，高朋．《我国城市轨道交通主要投融资模式及创新思路》．中国投资，2008年，第3期：第101—03页．可行性研究广泛应用于新建、扩建和技术改造项目，在对工程项目做出资决策之前，通过做好可行性研究，使投资决策工作建立在科学性和可行性的基础

之上，从而达到工程项目在建设上可能，在技术上先进适宜可行，在商业上、经济上合理有利才予以投资建设，从而实现项目投资决策科学化、民主化，减少和避免投资决策失误，提高投资的经济效益。2．理顺城市基础设施的价格体制①

基础设施的使用和消费应该进行交换和补偿，实行有偿使用。在包头，特别是对于经营性基础设施，政府应该按照“谁受益、谁承担”的原则进行收费，使建设和经营企业排除在政府补贴之外；对于准经营性基础设施，政府应该在居民可以负担的范围内，采取论证、听证等方式，加大宣传和公开力度，适当提高其使用价格，既保持一定的福利性，又补偿一部分成本，从而减少政府的财政补贴，使财政资金更多地投入到基础设施建设中。3．加强基础设施的质量管理

质量低下是包头市现有基础设施的突出问题之一。群众对于城市基础设施建设过程中出现的“拉锁工程’’、“豆腐渣工程”等现象深恶痛决。造成了财政资金的浪费，因此，政府应该严把基础设施质量关，引进先进的技术，提高基础设施维修养护的水平，延长其使用寿命，使之真正做到“常用常新"。(二)充分发挥城投公司职能作用 1．准确定位城投公司

从投资体制改革角度定位，城投公司具有政府出资人的身份，主要是从事增量投资的政府投资主体；从国有资产管理的角度定位，城投公司是国有资产经营的主体；从城市基础设施建设的角度定位，城投公司是政府用增量投资发挥投资导向作用的主体。城市基础设施的建设，本质是一项经营项目，市政府作为直接建设或直接控制的主体，是违反政府职能职责的。政府本质是为社会提供公共服务，不应该从事任何经营性项目，因此，只有充分发挥城投公司的作用，才可能从根本上解决城市基础设施建设资金的难题。城市基础设施的建设，买主是全市的居民，而全市的居民并不可能作为一个统一的整体来购买基础设施，因此，由市政府作为城市居民的代表来行使购买者或业主的权利是必然的，也是可行的。市政府必然要对城市基础设施发挥着巨大的影响，但这种影响不应该发展成传统①-J．芸．《城市基础设施资金来源研究》． 中国人民大学出版社，2007年5月．第71页．41计划经济时期完全由政府操办整个城市基础设施的局面，而应由城投公司来具体组织融资、实施建设和强化资产管理。@ ． 2．建立政企分开、产权明晰的企业法人治理结构

城投公司应采用“独立自主、自负盈亏、自主经营、自我发展”的纯企业动作模式。城投公司要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度要求建立法人治理结构。公司的管理层不应由政府官员兼任，城投公司应承担城建投融资的主角，政府各职能部门要支持并服务于城投公司。政府对城投公司的扶持必须到位，而不是停留在表面上。政府要打破行业间的限制，实现城建资产最大范围的优势互补，改变目前包头市城投公司仅仅充当政府职能部门的配角的现状。

3．发挥城投公司的四大职能

城投公司的职能设置应包括四大部分，即城市基础设施的投融资、项目储备、项目建设管理和资本运营。首先，要发挥城投公司的投融资职能。城投公司可将政府授权的资产按经济效益强弱划分为纯公益性产品、准公益性产品和非公益性产品。对纯公益性产品，要以政府扶持为主，城投公司作为政策性业务进行管理；对准公益性产品，在政府适当扶持下，城投公司按市场化手段运作；对非公益性产品，则由城投公司完全按市场化手段进行运作。

其次，发挥城投公司的项目储备职能。当前，包头市的城建项目普遍前期准备不足，项目前期工作大部分分散在政府各个职能部门，市本级项目基本上集中在包头市建委，旗、县、区项目都由各自的建设局进行收集。项目前期缺少一个统一的经济主体，将项目前期各项工作进行融合，一定程度上造成项目上马准备不足。因此，应当由城投公司牵头，各部门参与，站在城市发展规划和政府财力允许的前提下，做好城建项目立项、项目建议书、项目可行性报告、项目设计、项目投资估算等工作，做到统筹规划。再次，发挥城投公司的项目建设管理职能。从目前包头市城建项目的投融资和建设管理现状来看，城投公司只负责融资，具体建设和管理分散在政府各个职能部门和各旗县区，一定程度上造成了建设管理混乱、责权不明晰、投资浪费等诸多问题。因此，必须改革当前的运作模式，使城投公司担负起项目法人公司，①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第131—134页．4．2做好工程项目的招投标、施工管理、工程预决算和后续管理等工作，严把项目质量关，尽可能地降低建设成本，增加回收收益。第四，发挥城投公司的资本运营职能。按照经营城市的思路，盘活城市存量资产，实现国有资产的保值增值，负责城市建设资金筹措、信贷、融通、投入和偿还，用好管好资本金，为资本经营创造条件，实现城建资本或资金的集中营运和滚动发展。改变目前城投公司只负责项目建设前期融资贷款，而单靠财政还款的局面。

4．理顺市政设施的管理关系．

城投公司是集城市基础设施融资、建设和经营为一体的经济实体，政府与公司之间是委托投资建设、代理经营的关系。城投公司是代行部分政府职能的企业法人，应当按照现代企业制度的要求对市政设施进行管理和运作。城投公司对所有存量和增量城市基础设施资产应当具有法人财产权。一方面有助于城投公司利用这一巨额资产进行融资，加快城市建设步伐；另一方面也是明确和理顺城投公司与现有的市政设施维护和管理单位之间关系的基础。具体实施过程中，城投公司可以自营基础设施资产，也可以通过租赁、承包方式转让基础设施经营权，与现行的市政设施管理单位之间形成一种全资或控股关系，即城投公司是各经营管理单位的投资者，各经营管理单位要对投资者负责，保证资产的保值增值。

5．创造宽松的发展环境城市基础设施建设投资巨大，且具有极强的公益性，在赋予城投公司独立的投融资主体地位之后，市政府还应该在诸多方面给予必要的支持，如贴息贷款、担保贷款、划拔必要的土地、税收优惠、财政贴息等。在具体运作中，政府一方面可以设立城市基础设施建设基金，由市政府筹措，交由城投公司使用。在使用时，与城投公司签订资金使用合同，明确资金使用的责权利三者的关系。另一方面，鼓励城市土地的集中成片开发。政府通过规划调控、土地调控、政策调控、经营权调控等方式，为城投公司提供有力的支持。此外，允许城投公司在建设城市基础设施的同时，进行相关的经营活动，对这部分的经营在税收上给予必要的优惠。比如，对于城市道路建设项目，可以赋予城投公司对道路两侧土地的垄断经营权，使之或者进行综合开发，或者进行土地收益转让，来补偿道路建设资金。(三)努力开创多元化主体投资格局 1．加大财政性资金投入

(1)改革收费体制，使城市基础设施配套费成为城建资金的有益补充。目前，包头市已通过市人大立法开征了市政公用设施配套费，该项费用成为城市基础设施建设资金的重要来源。但也存在一些不容忽视的问题，如收费与设施配套不对称；收费标准较为混乱；减免情况较为普遍；等等。因此，需要继续对基础设施类项目的政府收费体制加以改革，一是理顺产品价格，使本应通过市场交换取得的成本费用补偿资金合理地还原价格中去；二是通过税收体制，增强财政对城市基础设施建设的投入能力：三是清理不合理收费项目，只保留必要的非营利性和公益性设施建设配套费①。

(2)逐步提高财政预算资金用于城市基础设施建设的比重，建立相对集中、稳步增长的财政投入制度。加大对公益性基础设施的投入，重点投向城市道路、环境治理、防洪工程等方面的重大项目。采取贴息、补助等投入方式，吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金，提高财政资金的使用效率。紧紧抓住国家扩大内需的政策机遇，积极争取国家投资的倾斜支持，对涉及跨区域的项目如城市道路枢纽、城市燃气转换、城市防洪工程等要尽快列入国家规划以获得相应的资金扶持，对属于国家鼓励发展的项目如城市集中供热、污水治理、垃圾发电等要努力争取贷款贴息补助。∞

(3)利用好土地资源，使土地方面收入成为城市基础设施投资的重要资金来源。@城市土地和城市存量资产是城市经营的重要内容，只有经营好城市土地和存量资产才能使整个城市纳入投入产出的良性循环。一是充分利用好土地资源。近年来，包头市大力推行土地收购储备制度，对于提高土地收益、强化政府对土地供应的主导作用发挥了重要作用。但是，政府的收储力度还不大，还没有最大限度地获得土地收益。因此，必须进一步强化政府掌控土地，采取市场化运作方式，加强对市场上土地供应量的控制，始终保持土地处于供不应求的状态，充分利用市场机制配置土地资源，确保土地增值，使更多地资金用于城市基础设施建设当中。二是要强化对土地的管理，节约用地、依法操作。对在规定时间未能按规划使用的土地，政府要依法无偿收回或征收土地闲置费。①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第68页

@迟庆峰．《淄博市城市基础设施投融资体制的构建》：[硕士学位论文]．青岛：青岛大学，2008 年．@丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第69页．

2．加大社会资金参与的深度和广度

水利基础设施投融资 篇5

一、原始数据采集

城市基础设施建设评估指标体系分别采集昆明市2004年、2008年相关统计数据(见表1)：

二、绩效测算

各指标等级划分临界值及各细分指标所赋权重，分别计算出昆明市2004年及2008年城市基础设施建设发展水平综合得分(见表2)：

然后，按照构建的城市基础设施投融资模式绩效评价模型，计算出昆明在2004―2008年这一期间投融资模式对城市基础设施建设的贡献度。

根据昆明统计年鉴相关数据显示，2004年昆明城市常住人口为502万，用于城市基础设施建设的固定资产投资金额为140亿元;2008年昆明城市常住人口为623.9万，用于城市基础设施建设的固定资产投资金额为552亿元。由这些数据，得：

P2004,2008==0.07

三、结果分析

根据2004―2008年昆明城市基础设施建设投融资模式绩效评价分值及城市基础设施发展水平综合分值所属区域，可以对这一段时期内昆明城市基础设施建设总体其概况做出一个比较客观的评价，相关结论

1.从总体上看这段时期昆明市城市基础设施建设投融资模式绩效水平较低，指标值仅为0.07.即用于城市基建项目的人均投资额每增加1个百分点，所带来的基础设施改善仅为0.07个百分点，与上海市的投融资模式绩效水平相当，都存在资金浪费问题。 从昆明市城市基础设施发展水平看总体偏低，2008年仅为48.2,是三个城市中最低的。这也与昆明城市外部经济环境密切相关。昆明地处中国西南部，交通相对闭塞，金融生态环境落后，城市基础设施建设项目很难获得除政府财政投入以外的`其他社会资金。虽然如此昆明市在2004―2008年这五年期间在城市基础设施建设领域还是取得了很大的成效，综合评分提高了15.21%.特别在城市通信系统领域取得了飞速的发展。 从具体指标看昆明市在互联网普及率从每千人拥有46户互联网发展到704户，取得的成就最为明显。在城市供水系统的建设上却喜忧参半。一方面城市用水普及率达到99.9%,较2004年的63.8%有了很大提高，另一方面人均生活用水量不仅没有提高反而还降低了，仅为56吨每人，处于极度缺水状态。发生在的旱灾也从另一个侧面反映了昆明市政府在城市供水设施建设及如何提高利用率方面还做得不够。在城市环境保护方面昆明市政府投入了大量资金，尤其是在滇池水的治理以及垃圾处理方面取得了很大的进步。统计数据表明，昆明市政府利用世行资金加大垃圾处理厂和污水处理厂的建设，从而极大地改善了城市环境。在这方面昆明的投融资模式是有效的。与前面几个指标不同，昆明市在城市道路交通方面的基础设施建设不仅没有取得进步，反而出现了倒退，2008年万人拥有公交车数量较2004年减少了7.51辆，轨道交通也出现了倒退。说明在昆明市政府在这方面的投融资模式并不成功，城市道路交通设施发展落后于城市发展。

参考文献：

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周凯。美国政府绩效评估制度研究[D].北京：中共中央党校博士论文，.

潘胜强。城市基础设施投融资管理及其绩效评价[D].长沙：湖南大学博士论文，:47-54.

杜亚灵，尹贻林，严玲。公共项目管理绩效改善研究综述[J].软科学，2008,(4)：72-76.

农田水利基础设施发展模式研究 篇6

摘要 农田水利基础设施是农业基础设施中最重要的基础设施之一，本文对我国目前农田水利基础设施发展状况以及农田水利基础设施在发展模式方面存在的问题，农业基础设施强弱状况直接关系到农业和农村经济的持续健康发展，因此加强农田水利基础设施建设是提高农业综合生产能力的根本保证。

关键词 农田水利 基础设施 发展模式

一、农田水利基础设施的概念特征与实施意义

农田水利建设面广量大，除了小型农田水利、大中型灌区骨干工程外，还有大中型灌区的田间配套、农村饮水安全、农田排水、水土保持、农村治污，以及在有水土资源条件的地方，需兴建一批新的农田灌排工程等。目前都存在缺乏建设资金投入的问题，急需加大投入。农田水利作为一项重要的公共事业，必须建立以国家投入为主体的多元化投入体系。农业基础设施是指在自然再生产与经济再生产相交织进行的生物有机体同环境之间的能量转化、物质交换和循环的过程中，所必须投入的物质与社会条件有机整体的总称。它包括两方面的内容：一是指农产品生产过程中所必须的，但并不直接参与物质产品生产的一些物质条件。如农用灌溉、公共水利设施、电网、通信、道路、贮藏、运输和销售设施等；二是指为保证农业生产过程正常运行，而提供服务的一些非物质条件或社会条件。如农业研究或试验机构与设施、农业教育培训机构与设施、农业技术推广机构、农村医疗卫生保健、农业政策与管理机构、农业信息与咨询机构、土壤保持机构等。加强农田水利基础设施建设，是推进新农村建设的题中之义和实现农村整体富裕的重要内容；是夯实农业基础、改善农业生产条件最直接、最现实的要求；是增加农民收入、提高农业生产效益的迫切要求；是提高农村防灾减灾能力、促进农村和谐稳定的必然要求。

二、我国农田水利设施发展现状及问题

(一)近几年来，中央财政加大了对农业基础设施的建设力度，结合新农村建设，进行道路渠道硬化、病险水库除险加固、中低产田改造、水土保持、国土整治、人行便道修建等，这些项目为农业增效、农民增收起到了重要作用。农业基础设施建设取得了长足的发展，农业生产条件在逐步改善，综合生产能力有所提高，为农业和农村经济的发展、农民收入增加奠定了一定基础，但是现有投资规模仍难以满足农业生产需求。需要改造的工程多，而国家的投资却没有增加，农田水利基本建设的投入与农民的需求还存在不小的差异。

(二)主要问题及其成因1，农村水利建设投资少。政府扶持力度不够，资金缺口较大。长期以来农业一直是一项弱质产业，随着城乡差距不断拉大，农民贫困问题显得更加突出。农村水利建设作为一项扶持农业和支持农村的基础设施建设，应该得到政府更多的支持。近年来虽然国家对农村水利建设的扶持力度在不断增加，但地方财政紧张，投资不足问题十分突出，大量的资金用于城市和其他基础设施建设，农村水利建设的资金缺口较大。2农村水利建设的难度大。分析原因主要存在以下几个方面的不利因素：首先是农业投入范围较窄，投入产出效益低，对社会资金缺乏吸引力。受农产品价格的影响，对农业的投入，特别是粮食作物的投入比较效益较低。使水利建设不易融资。水利投入回收期长，农产品价格波动大，加之受种植规模小，农产品、销售环节不畅通等因素的影响，给投资者带来一定的投资风险，不敢进行大规模的农田水利建设投资。从农村水利建设面整体情况来看，农村水利设施建设涉及的面广、量大，包括农村自来水、小水源的开发、节水灌溉等多个领域，仅靠现有社会投资规模和投资范围难以满足农村水利发展的需要。其次是农民经济承受能力较弱，水费征收比较困难，水利工程难以按成本核算进行管理。再有就是机制不健全，缺乏社会化办小型农田水利的扶持政策。

三、关于农业水利基础设施发展的政策建议

我国特色水利投融资模式探讨 篇7

关键词：中国特色,公共产品理论,基础设施融资

1 中国农业水利融资背景

1.1 中国经济发展现状

从改革开放以来, 经过三十多年的快速发展, 中国经济规模增加了20.5 倍, 人均收入跨过了高中等收入国家的门槛, 成为“世界工厂”、全球最大的出口国、世界第二大经济体。中国国内生产总值从2001年的11 万亿元人民币增至2010 年的近40 万亿元人民币。同时, 10 年来中国对国际社会的贡献和影响越来越大, 中国对世界经济增长的贡献率从2003 年4.5%增加至2009 年的12.6%, 2001—2009 年平均贡献率为14.6%, 成为全球第二大经济体和第一大经济增长贡献国。

另一方面, 就国内而言, 一方面, 长期以来促进经济发展的比较优势将渐渐消失;另一方面, 当前, 中国城乡、区域和人群之间的差距很大, 基尼系数已经超过0.4。与此同时, 虽然中国正处于社会建设大力推进时期, 各项社会事业取得较大进步, 但是受发展阶段和政策及体制等因素的影响, 一些涉及人民群众切身利益的问题没有得到根本解决。

1.2 我国农业水利投融资新动向

(1) 从政策支持方面, 吹响大力建设农业水利的号角, 融资平台更宽广, 政府积极发挥资源配置的财政作用。①2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》公布, 中国政府从宏观层面提出把水利基础设施建设作为国家农村投入的优先领域, 把农田水利作为推进农村基础设施建设和促进 “三农”问题逐步破解的重点任务。②中国人民银行、发改委、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会近日联合发布《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》。提出, 要大力创新符合水利项目属性、模式和融资特点的金融产品和服务方式, 进一步加大对水利建设的金融支持。

(2) 从农业科技方面, 日益先进的科学技术、现代化的机械设备正应用于农田水利建设。国家发展改革委网站2012年9月发布了《关于印发水利发展规划的通知》规划中对十二五水利发展改革提出了多项目标。目标强调, 在十二五期间, 要使得水利投融资改革取得重大突破, 水利建设领域全面开放。

2 中国水利建设及融资发展的现状

2.1 中国水利建设及融资的必要性分析

一方面, 水利建设乃农业之命脉。水源工程的建设是农业综合开发效益发挥的必要条件;与此同时, 水利工程是农业综合开发和各业发展的基础。另一方面, 小型农业水利建设的一系列问题突显、矛盾渐趋尖锐化。在基础设施建设滞后、资金投入不足、老化失修与功能退化现象严重等是中国农田水利基础设施中普遍存在的问题;与此同时, 地区之间农村农田水利灌溉基础设施投资差异的客观存在也阻碍了农业水利的均衡扩深发展。

2.2 中国水利建设及融资的可能性分析

(1) 国家财政实力的增长和财政支出的可调配性。

自建国以来, 我国的经济增长是毋庸置疑的, 因之而来, 财政实力也日渐雄厚。在过去的2011年全国财政预算执行情况良好, 财政收入较快增长, 各项重点支出得到较好保障。其中, 1-12月累计, 全国财政收入103740亿元, 比上年增加20639亿元, 增长24.8%。此外, 1-12月累计, 全国财政支出108930亿元, 比上年增加19056亿元, 增长21.2%。

(2) 宏观经济环境的条件允许。

尽管全球经济复苏艰难曲折、国内劳动年龄人口增长逐步放缓、资源环境约束渐趋增强的现实, 但就全球范围而言, 中国经济仍然处在平稳增长的区间, 长期向好的趋势没有改变。同时, 在一系列“稳增长”政策作用下, 一些积极因素正在酝酿, 经济筑底企稳迹象已有所显现。

(3) 政府的积极的行政理念。

我国政府是全心全意为人民服务的政府, 而关于执行力的建设也一直在进行, 在以人为本的执政氛围下, 政府自然会急众之急。这也使得我们有理由相信, 在接下来的农业水利发展过程中, 政府仍会继续发挥公共服务、市场监管的经济职能。

2.3 中国水利建设及融资存在的问题

(1) 政府对水利投资有限且效率偏低。

国家的投入大部分在大江大河的防洪建设方面, 而对农田水利的投入大多要依靠地方政府, 地方政府对水利建设的资金投入则较少。自20世纪70年代大兴水利开始, 我国相应的水利系统随即迅速膨胀, 而庞大的机构、众多的人员也牵制了大批所集合的资金。与此同时, 水利设施管理主体的不明确也进一步拖累了投融资资金整合的到位, 降低了效率。

(2) 小型水利农田水利的独特性。

小型农田水利工程的特点是规模小且分散在田间地头, 维护和运营比较困难, 但其运行效率的好坏直接影响到农作物的收成和水资源的利用效率。农田水利工程投入大、见效慢、管理难、回报小、直接经济效益不明显, 主要表现为抗旱、排涝等间接社会效益。

(3) 专业人才缺乏且农业水利设施建设的融资难度大。

农业水利设施公共资金投入严重不足;商业银行以居民储蓄存款承担大量公共设施长期贷款, 隐藏着期限不匹配和流动性风险;而国内的资本市场发育比较落后, 在农业水利设施融资中的作用非常有限。再加上水利融资领域具备专业素养的人才缺乏, 这些问题都不同程度地制约了我国农业水利基础设施的可持续发展。

3 先进国家水利融资模式的比较

3.1 先进国家水利融资模式

从传统公共财政理论看, 基础设施为公共产品属性, 其投资源头或融资渠道都应来自政府。然而在过去几十年的全球经济发展中, 西方国家及亚洲“四小龙”选择在城市化进程和经济发展中的基础设施问题上转换观念。采取市场化融资方式, 鼓励民间参与, 形成了各具特色的融资模式, 并取得显著成效。其中以美国、韩国模式较为突出。这都对中国的水利融资体制改革、加快水利设施建设具有重要借鉴意义。

(1) 韩国模式。

从政策方面看, 政府声明优惠政策吸引在公共物品供给领域私人投资的加入;银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策, 按低利率8%贷给基础设施企业, 利差有公共财政补贴;赋予公共设施投资者对于基础设施的使用和经营权。与此同时, 韩国模式凭借着独特切合本国实际的水利投融资政策成功吸引了近8万亿韩元私人资本, 用于各项基础设施项目, 对于韩国基础设施建设及经济发展起到了至关重要的作用。

(2) 美国模式。

从政策方面看, 投资方面, 一是明确投资主体及其事权的划分, 二是按水利事权的划分实施投资主体的分摊投资;融资方面, 一是广辟融资渠道, 二是直接融资与间接融资并存。也正因为合理、有效的政策, 在美国广泛的投融资渠道和多元化的投资结构既弥补政府财政收入的不足, 又给政府为基础设施建设提供相应的、可持续的资金来源, 也为美国成为水利富足大国做出了积极贡献。

3.2 中国水利融资特殊性分析

(1) 政策方向的特殊性。

一方面, 我国在水利投融资政策领域的立法以及水利建设与管理方面的立法还很不够, 政策上给予的投资主体的权责划分还有待完善;另一方面, 对于公共产品 (基础设施) 的投融资政策仍倾向于政府为主体, 市场化导向仍不明朗。

(2) 经济体制的特殊性。

一方面, 我国仍处于社会主义的初级阶段, 社会主义市场经济的发展在质量和结构上仍有这样或那样的问题, 城乡差距客观存在, 区域间经济发展水平也处于不均衡的状态, 这些也是造成水利设施投融资资金少、效率低的重要因素之一。另一方面, 我国在所有制上实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展, 这客观上给水利设施的市场化进程增加了难度。

(3) 国民环境的特殊性。

一方面, 国民在社会主义国家中对于公共产品供给的政府意识强烈, 认为其应当由政府负责到底;另一方面, 国民对公共设施领域的关注度不高, 潜意识里没有将其纳为私人投资或经营的范畴。

4 对策与建议

4.1 公共财政角度

充分发挥和利用政府公共财政的作用, 增加财政投入;建立稳定有序的财政体系, 为水利融资打下“定心丸”;建立一个牢固的财政投入和补偿机制, 使得水利的财政性收入和财政投入的增长保持正比关系。运用财政、金融和税收手段, 使供水 (电) 收入达到弥补运行费用和水利设施投资的水平, 财政资金无偿投入与有偿使用相结合, 发展创新化水利财政支持机制。在机制运行到一定阶段后, 尝试实现改变财政补偿机制, 实现市场化, 最终形成以财政引导、财政补贴为基础的市场化融资方式。实现财政投资方式的多元化, 充分发挥财政资金的导向作用。建立城乡统筹的农村公共财政体系, 打破城乡公共产品二元供给的制度性障碍, 从而推进中国水利设施投融资改革的进程。除此之外, 增加公共财政投入, 完善农村公共财政作为农田水利建设的融资主体地位, 也是避免中央与地方的事权、财权不匹配而导致的财政投入主体缺位的良策。

4.2 法律法规和政府职能角度

加强法制建设, 完善基础设施投融资的相关法律法规体系, 细化规则, 使得水利融资有法可依, 推进水利融资的规范化、法制化和合理化, 规范和保障水利融资的高效率、稳定运行。加强立法建设, 尤其侧重水利投融资政策领域和水利建设与管理方面。进一步明确各级政府和投资主体之间的权、责、利关系, 通过立法的形式明确项目法人主体和受益主体以及投资者所享有的权利和义务, 做到有法可依、有法律的保障。与此同时, 在政府方面, 强化政府在融资中的管理和监督职能也是必须的选择, 谨防政府宏观管理职能的缺位。政府在水利投融资方面可以发挥有效平衡公益性水利工程项目和经营性水利工程项目之间的关系、规范和管理投融资中介组织、加强法制建设的多个积极作用。

4.3 金融市场角度

深化和完善金融体系, 积极发展信用担保和信用保险体系;发展资本市场, 为水利融资的多元化渠道打下基础。积极发挥正规金融机构的金融支持作用, 加强商业银行与政策银行的深入合作, 使商业银行成为政策性银行的重要融资渠道。改善投融资环境, 在不违背政策精神和损害国家利益的前提下, 积极尝试利用外资, 鼓励国内外投资者以独资、合资合作、BOT 等多种方式参与水利建设。除此之外, 在资本市场发展几近成熟后可考虑创新融资方式, 鼓励有实力的公司上市发行股票、债券, 扩大资本金和经营规模。同时, 在社会主义市场经济深度发展的当今社会, 民间信贷组织也成为了金融市场上一支不可忽视的力量。规范和支持民间信贷组织的发展显得格外重要, 可以通过银监会、中国人民银行等政府机构及银行业协会等专业机构, 加强对民间借贷组织的监督管理, 规范金融服务, 防范信贷风险, 合理规避其不良影响, 发挥其在水利投融资方面的积极作用。

5 结语

水利投融资问题事关整个水利工程的建设和发展, 而水利事业的发展则牵动着国民经济的未来。我们必须在借鉴外国先进融资模式的同时, 扎根于中国特色, 深入推进水利融资模式的改革, 充分利用市场和政府的积极作用, 打破二元化融资困境。只有这样, 才能早日寻找到适合当前中国经济结构和社会整体利益的发展道路, 建立有效的农村水利设施投融资新机制, 促进社会主义新农村建设。

参考文献

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水利基础设施投融资 篇8

关键词:农村基础设施;投资融资; 路径

中图分类号: F123.16 [文献标识码] A 文章编号 1673-0461(2012)09-0091-06

我国现存农村基础设施大多都是计划经济时代中央政府集中投入,层层抓落实,全国一盘棋,组织农民大规模修建的。由于诱导性的制度变迁——家庭联产承包责任制代替了统一强制性制度——人民公社化,政府与农民在组织和被组织修建农村基础设施的关系上间接化了,农村基础设施建设的力度、广度较前大为弱化。可以说我国绝大部分地区农村基础设施建设在家庭联产承包责任制后已处于停滞性状态。改革开放后,尽管政府、农村金融机构、集体和农户成为了理论和实践中的农村基础设施的投资主体,但是由于受成本、效率的短期收益驱动,政府、农村金融机构、集体和农户作为投资主体功能弱化。

一、我国农村基础设施投融资体制现状

我国农村基础设施投融资体制现状包括很多方面,本部分主要从农村基础设施投融资主体方面来认识现状。目前,依据农村基础设施的建设主体和资金获取渠道,我国农村基础设施投融资主要主体是政府、农村信贷、城乡集体及农户个体。

1.政府

政府之所以是农村基础设施投融资主体之一,主要是因为农村基础设施具有公共产品或准公共产品的性质。众所周知,公共产品是具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的。农村基础设施是满足一个国家或一个或几个地区农业生产、农民生活、农村发展的公共服务保障设施。包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产服务设施和生活服务设施。是农村中各项事业发展的基础。而这些不可能由私人企业、城乡集体及农户个体等组织提供,而只能以代表公共利益、为实现公共利益的政府提供为主。

看政府作为农村基础设施投融资主体的功能和作用的发挥程度,主要看财政支出的方向和支农资金的多少。我国政府财政支出方向主要在工业和城市,对农村以及农村基础设施的财政投入力度小。据统计,政府对农业投入从1978年150.66亿元增加到2007年的3,404.7亿元,增长了20多倍。然而,1978年~2007年间,财政用于农业的支出占整个财政支出平均却只有9%左右,并且有下降的趋势,1978年~1993年间平均的9.93%下降到1994年~2000年间的8.95%,而2000年~2006年间平均只有5.12%(见表1)。可想而知,政府支农支出在财政支出中所占比列都这么少,支农资金中用于农村基础设施建设的更少。2007年我国财政结构中的支农支出项目改为农林水事务支出项目,它具体包括:支援农业生产和农村水利气象等部门的事业经费、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出等。统计的口径和内容是扩展和丰富了,但是2007年~2011年农林水事务支出占财政支出的平均比值为7.68%(见图1),较2000年~2006年的支农支出均值5.12%仅增加了2.56%。同时中央财政用于“三农”(农业、农村、农民)的支出呈现了下降趋势(见图2)。

2. 农村信贷

农村基础设施建设需要大量的资金支持,除国家每年财政支农支出以外,农村信贷是当前农村基础设施投融资另一主体。我国目前农业信贷融资渠道主要包括z商业性金融渠道、政策性金融渠道和合作金融渠道三种[2]。其中商业性金融渠道主要指的是中国农业银行和中国邮政储蓄银行,政策性金融渠道主要是中国农业发展银行,合作金融渠道住主要是农村信用联社(高级)和农村信用合作社(初级)。

但是我们不得不承认的一个事实是:农村信贷规模日趋收缩,融资不仅比重下降,而且绝对额也

在下降。国家银行系统对农业和农村的贷款额度最高的年份也没有达到17%,农民获得的国家银行系统的金融资源却不到1/7;与2000 年相比,2001

年~2003年中国农业银行的农业贷款分别减少了

37 亿、491 亿和508 亿元。银监会2011年3月下发的《关于继续做好空白乡镇基础金融服务全覆盖工作的通知》中透露,截止2010年底,全国金融机构空白乡镇是2,312个,一些地处偏僻的贫困乡村甚至成为了金融服务空白点。2011年,农业贷款仅占全国贷款余额的6%左右[3]。这么少的农村贷款要用于农村、农业、农民生产生活的各个方面,那用在农村基础设施建设的投入可想而知。

3. 城乡集体及农户个体

在计划经济体制下,除国家外城乡集体投资在农业基础设施建设投资比例很大,城乡集体在国家的领导和号召下,积极从人力、物力、有限的财力组织和保证农村基础设施建设的进行。改革开放后,随着家庭联产承包责任制的实施,城乡集体对农村基础设施投资额下降。农户个体的投资额逐渐增大,成为了农村基础设施投资主体。

据统计,虽1981年~2007年农户个体对农业投入从49亿元增加年的1,041.9亿元[4]。但是这种增加主要是对农户对生产、生活资料的购买支出,用于农村基础设施的支出很少,基本上在原有的农村基础设施已经使用的无法使用的时候,出于自身利益的考虑,不得已的投入。

二、我国农村基础设施投融资体制弊端

1.投资方式单一

农村基础设施的投资方式包括投资来源、资本筹措方式和投资管理方式等内容[4]。从投资来源看,我国农村基础设施主要是政府财政支农资金和城乡集体经济组织和农户个体投资。从资本筹措方式看,政府的直接投资、无偿投资以及城乡集体经济组织、农户个体自有资金以及金融机构贷款。而巨大的社会资金由于没有政策、法律保障,他们不敢也不愿投向于农村基础设施。从投资管理方式看,政府下拨财政支农资金后,对于资金是否真正用于农村基础设施建设缺乏对过程、结果和投向的有效控制、监督。

2.融资渠道单一

在广大的农村,农村集体经济组织和农户个体投资农村基础设施建设的资金,绝大部分也只有而只能是通过农村信贷机构进行融资。其他的正规的、合法的融资渠道在农村几乎不存在。如果通过民间资金借贷来进行农村基础设施建设,由于其利息远高于同期银行利息,农村集体经济组织和农户个体支出成本太高。而且由于农村基础设施建设投资大、周期长、收效慢、管理难的特点, 社会资本也不愿进入这一领域, 农村基础设施的建设速度和质量受到了很大影响。

3.融资机制死板

金融机构考虑到自身经济利益以及农村基础设施收效慢的特点,缺乏投资支持农村基础设施的积极性,特别是农村信贷机构业务单一,吸收存款量远大于存款量,有些农村信用社针对支农信贷业务甚至规定只存不贷。比如国家开发银行主要谋划城市基础设施建设, 其基础设施开发贷款一般不涉及农村领域, 对农业基础设施建设的金融支持难以落实[5]。

4.融资成本过高

由于融资渠道单一,缺乏其他融资渠道的竞争和补充,特别是债券市场发展长期滞后,农村集体经济组织,比如农业企业从国内外股票市场上筹集的资金很少, 直接融资所占比重小。因此,只能通过农村信贷机构进行融资。本来农村信贷机构就对农村基础设施建设兴趣不浓,所以对受理贷款的申请一拖再拖,大量耗费了农村集体经济组织和农户个体的时间成本。即使同意贷款,也不会因为修建农村基础设施而得到贷款利息的减免或优惠,农村集体经济组织和农户个体的支出成本仍然很大。

三、农村基础设施投融资体制创新内容

1.进行农村基础设施确权

农村基础设施投融资体制,属于经济体制的范畴。和经济体制的构成要素一样,它是农村基础设施占有方式与农村基础设施配置方式的有机组合。农村基础设施占有方式就包括了所有制、利益关系和动力机制。而农村基础设施配置方式的逻辑起点也是基础设施所有制或基础设施产权。所以,明确农村基础设施产权,进行产权确认,是对农村基础设施投融资体制进行创新的基础。不解决这个问题,农村基础设施投融资体制创新就无法开展。在“谁建设、谁所有、谁投资、谁收益”原则下,农村基础设施确权, 应针对不同类型的基础设施, 采取不同方式明确其产权关系、利益关系和责任主体。具体按照受益的主体范围,可采取购买、租赁、股份合作或组建使用者合作社,将所有权和经营权分离。

2011年11月10日,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》,对农村集体土地确权登记发证的范围、主体、政策依据、技术手段和标准等做出了详细规定。那么,对于依附在土地之上的农村基础设施进行确权,是可行的,也是必然的。农村基础设施确权,是城乡集体和农户个体投资权益的法律凭证和保障,能够调动他们投资农村基础设施的积极性、主动性,促进农业的发展。而农业发展、农村繁荣,也能够进一步提高他们的收入。同时城乡集体和农户个体也可以用更多的积累投资于农村基础设施建设,使农业发展与农村基础设施建设相得益彰。

2.创新支农资金使用控管机制

农村基础设施建设资金是政府支农投入的一部分。但是在实践中,由于政府统一下拨对支农

资金时,只对分块支农资金比列和用途做了文件和字面上的要求。对资金使用过程缺乏硬性的控制监管机制,导致农基建设资金被经常挤占挪用。使本该用于农村基础设施建设的资金真正不能发挥效用。因此,必须从制度和政府执行层面建立一套有效地控管机制,对资金的使用进行全过程的跟踪和控管。对已建、在建农村基础设施建设进行了审计检查。

根据这几年的政府实践和学界讨论,我认为应该建立申报+论评+划拨+检查+验收,财政部门、审计部门、国土部门、农业部门、水利部门全程参与的“五步五参”的控管机制。从农村基础设施建设立项,到建设资金额论证评价、资金划拨、过程检查、多部门验收,层层把关,真正使资金足额用于农村基础设施建设。改变以往那种盲目下拨,控管不严、挤占挪用的怪态。

3.创新投资主体

在原有的政府、农村信贷、城乡集体和农户个体的投资主体外,大力引进民间资本、社会力量参与农村基础设施建设。民间资本的蓬勃发展表明,他们在促进资源有效配置,提高生产要素效率,加速资金流转上具有较强的优势。把民间资本、社会力量引导投向农村基础设施建设,能够弥补农村基础设施建设资金不足、解决融资效率低下的问题。当然,引入民间资本、社会力量参与农村基础设施建设,必须从制度、政策层面承认和保障他们的投资利益。这样他们才能放心、大胆的参与,避免由于制度、政策不清引发的矛盾。

4.创新融资渠道

在现有农村信贷的基础上,根据各地区农村发展实际,大力发展银团融资、外国政府贷款、国际金融机构贷款、债券融资、信托计划融资、产业投资基金融资、BOT项目融资、TOD融资、土地资源融资等渠道。但是能够利用、推动这些融资渠道是政府以及城乡集体,也应该是这些公共利益的代表者,因为农村基础设施中属于公共产品或准公共产品的占绝大多数,真正由农户个人能够投资的不多。

5.创新利益协调机制

这种新的利益协调机制,主要包括三个层次内容。第一个层次是处理好中央政府与地方各级政府间、地方政府间在政府支农资金上的投入量及其比例。因为有些农村基础设施是涉及到多个地区的,比如农村水利设施,建成受益也是相关的利益群体,不是一个利益主体独享的。这就需要中央政府、各地方政府协调好利益关系,共同来进行农村基础设施建设。第二个层次是可以考虑建立对长期支持农村基础设施建设的信贷机构适当补贴制度,鼓励和带动其他金融机构积极农村基础设施建设。补贴由于这些信贷机构投资农村基础设施建设的机会成本。第三个层次是建立城乡集体对农户个人进行农村基础设施建设补助政策,减轻他们融资成本和压力,保障他们投资利益。

6.创新基础设施投融资的信息纰漏制度

在现有的投融资体制下,公众只是从支农资金总量、信贷比例上来了解农村基础设施建设投融资状况。但是公众无法获取包括农业基础设施建设资金在内支农资金中各分块的具体投入量信息。同时,公众对农村信贷机构每年向农村基础设施建设的贷款的具体信息也无法知晓。城乡集体农户个人资金通过各种渠道融资后,是否真实的把资金用于农村基础设施建设上,公众更是无法知晓。所以建立农村基础设施建设投融资定期信息纰漏制度,对项目的资金投融资量、项目在建情况、资金使用情况等具体信息定期向社会公众或相关公众公布,加强资金的使用管理。

7.创新融资的评价机制

在金融机构的信贷的资信评价中,对项目的盈利能力、预期收益、贷款人的偿还能力等的经济效益指标评价偏重,而对社会效益指标不够重视。而农村基础设施是一个投资周期长、经济效益显现较慢的的公共产品或准公共产品。某种程度上,其社会效益远大于经济效益。所以,应建立信贷机构农村基础设施建设综合评价指标体系,平衡指标比重,重定评价准则,而不能用同一套指标体系来评价农村基础设施建设,也不能纯粹以经济指标来衡量,违背我国金融机构运营的宗旨和目的。

四、农村基础设施投融资体制创新路径

在明确农村基础设施投融资体制创新的内容后,就要探析通过什么样的途径和方法实现投融资体制创新。除过一直强调的政府加大支农的投

入、金融机构加大支农惠农力度、城乡集体和农

户个体加大投资外,引入民间资本、社会力量进

行农村基础设施建设,已成为经济效益和社会效益有效结合的创新路径。

1.外包路径

(1) 签订服务协议。这种服务协议是公共部门与私人部门签订的, 约定由私人部门提供农村基础设施公共服务,而政府按期给私人部门付给私人部门服务费用。不涉及公共产权的转移。这种路径的典型特征是“借资”。是对政府支农资金的有力补充。

(2) DB路径。这种路径是设计—建造( 交钥匙),即私人部门按照之前与公共部门的协议设计建造农村基础设施,建成后再交由公共部门经营管理,公共部门按照之前的协议规定,付建造费用给私人部门。这种路径使公共部门最大限度节省建造农村基础设施成本,使他们把重心放在今后基础设施的经营管理上。

(3)DBMM路径。DBMM是设计—建造—主要维护的简称,即由私人部门按照事先与公共部门签订的合同或协议,自行承担基础设施的设计、组织人力、物力、财力建设以及基础设施建成后的主要维护。

(4)O&M路径。这种路径是私人部门与公共部门签订协议,代为经营和维护公共部门拥有的农村基础设施。该路径的一个典型特点是公共部门出资建设农村基础设施,由私人部门负责经营和维护,公共部门依据所签协议付费给私人部门。

(5)DBO路径。DBO是设计—建造—经营的简称。是指私人部门除承担基础设施的设计、建造外,还要负责经营所建的基础设施。这种路径的前提也是私人部门与公共部门签立协议,允许和保证在协议期间范围内私人部门的利益。

2.特许经营路径

(1)TOT路径。这种路径是指私人部门租赁或购买已有的农村基础设施,经过一定程度的更新、改造、扩建后经营该基础设施,期满后将基础设施移交给公共部门。这种模式的典型特点是农村基础设施的存量不变,只是依靠私营部门力量提高农村基础设施的使用效益,使农村基础设施保值或在一定程度上增值。

(2)BOT路径。这是现有我国农村基础设施建设投融资创新采用的主要路径。BOT( Build – Operate- Transfer) 项目融资, 是项目融资的一种, 即建设—经营—转让, 是公共部门将一个农村基础设施建设项目的特许权授予私人部门, 由私人部门在特许权期内负责项目设计、投资、建设、运营,并收回成本、偿还债务、赚取利润, 特许期结束后将项目所有权移交公共部门。

3.产权交易路径

(1)BBO路径。这种路径是私人部门购买农村地区基础设施,经过更新、改造、扩建后经营该基础设施,并拥有完全永久的经营权。这主要是对于竞争性程度高,排他性低,在性质上更接近于私有品的农村基础设施而言的。

(2)BOO路径。这种路径是私人部门拥有完全的所有权和经营权,即私人部门投资、建造农村基础设施,并永久拥有和经营该基础设施,接受政府部门的监督。这是农村基础设施建设引入民间资本、社会力量最彻底的一种形式。

4.各种路径的适用性分析

(1)农村基础设施的特点决定路径适用。根据农村基础设施竞争性和排他性的程度,对于不同特点的农村基础设施采用的路径不同。对于非排他性和非竞争性的程度都很高,市场机制无法供给的、关系农民切身利益的农村基础设施,政府提供是最优路径。但可以考虑把基础设施的服务外包,充分发挥私人部门的技术和管理优势,提高农村基础设施的服务效益。

对于非竞争性程度高于非排他性的农村基础设施(如农村水运),由于此类基础设施建设的预期收益有保障, 而且通过收费可将一部分消费者排除。因此,BLOT、BOOT等路径是私人部门参与此类农村共基础设施建设的有效选择。

对于农村道路、农村排污系统等基础设施,由于他们具有较强的非排他性, 同时消费的竞争性较明显, 因此政府对这类农村基础设施参与的程度较高。

至于那些竞争程度很高, 而排他成本又较低的、性质上更加接近于私有品的农村基础设施可以采用私有化程度较高的投融资路径, 如BBO、BOO等, 甚至可以完全由私人部门提供。

(2)政府的路径管理经验及资源影响路径适用。首先,政府的路径管理经验影响投融资路径选择。一个对这些投融资路径不熟悉,路径管理缺乏的政府,往往对引入民间资本,参与农村基础设施建设的新路径抱保守态度,不愿也没把握突破原先投融资路径。比如说BOT是一种资金规模较大; 项目风险较大, 需要有效的分担机制; 项目具有一定的技术难度, 项目数量大,技术可靠、区域性强的投融资路径。需要当地政府拥有足够的BOT管理经验和能力[5]。其次,政府拥有的资源也会影响投融资路径选择。在农村基础设施建设,需要大量的资金和一定的技术能力。如果当地政府拥有比较雄厚的资金和高效能的技术,可能在这样一些地方私人资本参与农村基础设施建设的程度不高。而建设资金不足,技术有限的地方政府则想更多的倚重新的投融资路径引入民间资本参与农村基础设施建设。

(3)私人部门的期望值。由于各投融资路径在项目期限、风险的分担、收益获取等方面存在着明显差异,私人部门的期望值不同。这会影响他们的参与程度及其路径选择。如强调短期收益,对管理和技术要求比较高的基础设施项目,可能更倾向于选择外包路径。可能不大会对项目周期长、见效慢的BOT、BOOT路径感兴趣。

五、结 论

农村基础设施投融资体制创新,是加大农村基础设施力度,理顺利益关系,构建动力机制的有益探索,尽管农村基础设施投融资体制创新与农村产权改革、国家的财政管理体制改革、行政管理体制改革是一个系统工程[6],有着密切的联系。但是农村基础设施投融资可以也能够找到现行发展的新路径,那就是在进行农村基础设施确权的基础上,大力创新和拓展现有的投资方式和融资渠道,大胆的引进民间资本、社会力量参与农村基础设施建设,大胆的利用外包、特许经营、私有化等路径实现农村基础设施的有效供给,满足农村经济发展的需求。

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