关于建设项目用地问题的调研对策

关于建设项目用地问题的调研对策（共10篇）

关于建设项目用地问题的调研对策 篇1

征地难、进场难是**市近年来面临的重大难题。2007年**市已有多个经合法批准的建设项目采用司法强制或行政强制的方式进场，既激化了群众和政府之间的对立情绪，影响社会稳定大局，又浪费了大量的人力、物力和财力。因此，如何推进合法征地、确保建设项目顺利进场是我市当前亟需解决的问题。

一、我市建设项目进场难的原因分析

近

年来，我市征地补偿安置工作举步维艰，被征地农民拒绝领取征地补偿款，组织群体性越级上访，阻挠建设项目进场的事件时有发生，严重影响了社会经济发展和社会稳定大局。被征地农民之所以会如此抗拒征地补偿安置工作和建设项目依法进场，究其原因我们认为主要存在着以下几个方面：

（一）被征地农民土地权益得不到最大化，是造成“征地难、进场难”的直接原因。现行征地补偿标准与农民期望的最大利益差距较大，表现在：一是征地补偿标准与土地出让价格相差悬殊。我市自2003年至今，因种种原因考虑，对土地征收补偿标准难做较大调整，而近年来随着社会经济的快速发展，土地出让价格不断飙升，其与征地补偿标准之间的巨大差额造成了被征地农民的心理状况严重失衡；有的认为政府低价征地，高价拍卖，老板得大利，利益分配不公，掠夺了被征地农民应得利益。二是物价上涨，被征地农民对土地收益期望值大大提高。2006年底农村居民消费价格总指数比2002年上涨了10.5%，尤其2007年，居民日常消费品价格持续上涨，全市cpi指数高达4.8%，给中低收入被征地农民家庭带来的压力尤其明显；城乡房价成倍攀升，在高地价、高房价的社会大环境影响下，老百姓对土地征用补偿的预期收益也越来越大，“惜售”心理强烈。三是集体土地非法买卖现象严重。一些村级组织和个人置国家法律法规于不顾，非法买卖、转让和以租代征农村集体土地，据调查，目前部分镇村集体土地非法买卖的价格高达20万元/亩，远远高于我市征地补偿标准3万元/亩，私下非法买卖土地对政府以统一价格开展征地造成极大影响。四是部分用地单位为了顺利进场，采用其他名义对被征地农民暗底下再进行补偿，补偿额每亩2—3万元的比比皆是。对于这种现象，多数镇（街道）出于无奈，既不支持也不反对。这种私下补偿的做法在一定程度上破坏了政府公信度，让老百姓产生了“越闹越得益”的歪曲心理，同时也带来同地不同价、区域间、项目间征地补偿不平衡状况，直接导致公益性项目征地难，也使得以后征地工作越来越难。

（二）被征地农民生活保障机制有欠完善之处，农民后顾之忧解决尚不到位。务农老百姓最基本的生存资源是土地，土地被征用了，就意味着即将丧失一条谋生的路子，必然要以保障其今后基本生存为前提；那些转产从事二三产的农民，虽不再耕作土地，但也早已把土地承包经营权作为“金娃娃”怀抱，说到底，农民还是希望城市化、工业化发展对其自身效益的带动，但要求必须以足够多的经济补偿作为其放弃土地的代价。当前我市主要采用两种优惠政策来保障被征地农民的长远利益，一种是安置补助费分年支付政策，另一种是被征地农民养老保障政策，规定两种政策只能任选其一。这两个政策自2003年实行以来，受到了广大被征地的农民欢迎，但实施至今未作调整，已明显不能适应社会经济发展变化，对解决农民征地后顾之忧作用偏弱。被征地农民养老保障政策存在的问题：一是养老保障月享受额200—300元，与周边县市相比明显偏低，与被征地农民日常基本生活开支有较大差距；二是征地后可享受养老保障年龄限制在男55岁、女50岁以上，未达到法定享受年限的不能享受养老金，失去日常生活保障；三是自负缴费标准偏高，部分被征地农民无力支付。安置补助费分年支付政策存在的问题：一是参加比例不高，全市仅10848户；二是年支付标准偏低，不足以满足被征地农民的生活开支；三是三十年支付期满后，被征地农民失去了生活保障；四是该政策虽由被征地农民自愿选择，但分年支付的办法与上位法的规定相抵触，容易产生误解，引发不必要的信访；五是操作程序复杂，影响征地补偿工作进度。

（三）由于土地指标控紧，被征地农民生产生活用房得不到满足，农民借征地之机与政府进行谈判。受国家宏观调控政策影响，近年来我市用地指标日益紧张。工业用地、交通水利等公益性项目占用了大量的用地指标，导致个人建房用地指标稀缺。很多农村居民因“有土地没指标，有指标没空间”等原因无法建房。为了维护自身利益，改善居住环境，部分被征地农民只能利用征地的机会要求解决个人建房问题，和政府讨价还价，甚至有个别人把征地视为沾公家光、发建设财的机会，试图借机大捞一把。另外，我市个私企业发达，家庭作坊发展到一定程度，就要向外拓展。虽然近年来我市兴建了不少标准厂房，但还是远远满足不了小企业的发展需求，部分个体企业老板往往也会利用征地的机会要求解决企业用地，有的甚至非法买卖、私自抬高土地补偿价格，造成扰乱土地市场。

（四）一些农村基层组织战斗力凝聚力不强，工作方式方法简单。一些农村干部面对错综复杂的征地工作，缺乏做群众工作的经验，缺乏耐心细致的工作，有个别干部囿于自身利益考虑，工作敷衍塞责，蜻蜓点水，责任心不强，缺乏一抓到底的工作干劲，导致土地征用工作久拖不决。同时，由于各自经济利益、政治利益不一致，农村一些地方还有派别之间、干群

之间争权夺利、拉帮结派、相互猜疑的现象存在。而土地征用资金量大、涉及家家户户，自然成为农村派性斗争和干群矛盾的焦点。“征地难、进场难”问题大部分不是一般群众不配合，而是新老班子之间、班子成员之间借机挑拨事端。有的村级干部办事不公正，群众威信不高，甚至个别带头违法用地，给征地工作造成很大的影响。

（五）一些地方征地操作不规范，征地程序不到位，群众难以接受。当前征地报批和补偿安置工作流程多，操作要求高，但各镇在实际操作中存在着征地程序不合法，操作不规范等实际情况。许多被征地农户反映有的单位在征用土地前后工作的透明度还不够，没有充分体现“公开、公平、公正”。一些镇在征用农村集体土地前宣传力度不够，征地公告内容不全，流于形式，基本上没有真正向农民征求意见，导致被征地农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等等，对现行的征地政策也不明确。如：土地性质有国有性质和集体性质之分，从而适用的补偿政策也不一样，但群众一般只关心自己能获得多少补偿，关注同他人之间的差别如何，往往忽略获得补偿的政策依据是否一样。这些情况必须要通过正当途径向农民解释、说明，如果工作不到位，就容易引发群众不满，使群众产生抵触情绪，被征地农民往往以此为由拒绝征地，并向上级部门进行举报。

二、推进合法建设项目顺利进场的对策措施

解决“征地难、进场难”问题，首要的是制订完善统一合理的补偿政策和标准，努力做好被征地农民的社会保障和就业工作，以依法规范的方式征地，而且要一碗水端平，任何地方和单位都不得擅开口子、自搞一套。同时，要进一步转变作风，做好深入细致的群众工作，采取综合措施，把合法征地工作的阻力降到最低。

1、制定完善征地补偿政策。慈政办发[2003]64号文件公布以来，我市的征地补偿标准一直未做调整，随着社会经济的发展以及各方面形势的变化，原有的征地补偿标准已明显偏低，社会各界尤其是被征地农民的反应相当强烈。近年来我市强制进场用地项目逐渐增多，其问题的焦点主要集中在征地补偿标准上。因此建议一是适度提高全市征地补偿标准；二是规范区片综合价，合理划分区片，统一区片内的价格，缩小各区片之间的价格差距；三是小幅快调征地补偿标准，即每年按照物价上涨指数等因素对征地补偿标准进行调整。建议开展政策调研，制定完善征地政策的工作方案，为征地政策的调整做好前期工作。

2、优化被征地农民养老保障政策。我市养老保障月享受额分别是a档200、b档250、c档300元，与周边县市相比明显偏低，同我市的社会经济发展水平明显不相适应。宁波市养老保障月享受额分别是a档320、b档370、c档420元，为了提高被征地农民的生活质量，减轻其生活压力，我们建议适度调高养老保障月享受额，至少要和宁波市的标准一致。

3、建立被征地农民基本生活补助制度。我市已建立被征地农民养老保障制度，但是不到享受年龄的这部分被征地农民却缺少基本生活的保障，因此建议建立相应的被征地农民基本生活补助制度。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法（草案）》的规定，被征地农民女性45周岁以下、男性50周岁以下，经就业培训后仍未能就业，生活确有困难的，应当给予一定的生活补助费，发放期限最长不超过24个月；被征地农民女性满45周岁、男性满50周岁，经就业培训后未就业的，应当按月发给生活补助费，至按规定领取养老保障金为止。另外，有条件的地方要探索鼓励老年农民、转岗农民放弃承包土地、以承包地换保障等配套改革办法。

4、优先考虑被征地农民（拆迁）生活、生产发展用地。在国土和规划管理方面，政府要多关注改善农村居民的生活和生产发展用地。在用地指标上要向解决被征地农民住房用地进行倾斜，改革农村居民建房方式，改善农村居民环境。另外要充分考虑被征地农民个体企业生产发展用地，提高标准出租厂房的供地比例。

5、调整政府、用地单位、村集体的利益分配。省委省政府《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》中已经明确指出，“政府征用土地出让收益主要用于农村，并逐渐形成稳定的资金来源”。我市也以慈党办［2007］72号文件规定要认真落实村级留用地政策。确保土地出让收益主要用于农村，可以考虑将出让金的一部分返还给村集体组织作为创业基金，这样既利于征地工作，又能直接确保农村土地的增值收益合理合法地、更多地留在农村，满足新农村建设资金投入需求，发展壮大村级集体经济。同时，建议按照属地原则，适当返还新开征的土地使用税。

6、试行被征地农民参股建设项目办法。在符合法律法规前提下，让被征地农民参股建设项目，特别是在以村集体为投资主体开发建设的项目。让村民参与股份合作，一可以满足了农户对土地增值、项目收效的预期期望，被征地农民容易接受，从而使征地顺利进行，项目得以落地；二可以调整征地利益分配格局，让农民共享改革发展成果，把过去简单的货币补偿转化为稳固增长的股份分红，死钱变活钱，增加农民收入；三可以解决建设项目融资问题，减轻贷款的压力。我市宗汉街道新塘村在外口公寓建设过程中，吸收33户被征地农民参股，30%投资比例由村民负担，06、07两年共分房租利润44万元，实现了征地推进、项目落地、农民增收、农民保障多样化、村级集体经济发展的多赢。实践证明效果很好，被征地农户从抵制征地变为配合村级征地。今后，可否在一些类似的地方、有条件的地方作进一步探索试点，在试点的基础上，出台相关政策，对此类做法加以规范引导，逐步扩大。

7、依法行政，规范操作。建议建立严格的统一征地补偿安置工作管理制度，明确我市统一征地管理工作的责任主体，建立市国土资源局为全市统一征地管理主体，各镇（街道）为统一征地实施主体的管理体制。各镇（街道）要设立相应的部门，并确定专人负责征地补偿安置的实施工作，要严格按照上级部门的规定进行操作，通过召开村民听征会，宣传征地相关政策，传达建设发展规划，了解村民对征地的想法，做到程序合法，操作规范，维护被征地农民的知情权，做到征地补偿工作公开、透明。同时要加大违法用地整治力度，依法整肃土地违法买卖行为，依法拆除违章建筑。

8、充分发挥农村基层组织力量。政策措施、工作程序到位的情况下，征地的具体工作还要靠基层组织。要提高农村基层组织干部的素质，认真抓好换届后村三套班子的思想政治建设，加强民主集中制的专题教育。要学习借鉴兄弟地区成功经验，积极倡导真情感动、认亲帮征、骨干带头、一户一档、领导包干等办法，开展“和谐征地”，着力在方式方法创新上下功夫。在具体工作中，要切实统一村干部思想认识，镇村联动，化解矛盾，以尊重民意的、积极的工作态度，以更富真情的操作、更为细致的工作，消除了村民对征地工作的抵触情绪，争取广大农民群众的理解支持。

关于建设项目用地问题的调研对策 篇2

关键词：建设用地,依法行政,管理

建设用地涉及诸多法律问题, 因专业性强且散见于各种法律、法规和规章的条文之中, 为行政机关的宏观管理和依法行政带来不便。随着经济的发展和城市化进程的不断加快, 建设用地纠纷会大量出现。因此, 通俗而又系统地分析设计建设用地的有关法律问题显得尤为重要。

1 建设用地的依据———规划和“三证”

1.1 规划

省域城镇体系规划是省、自治区人民政府为实现一定时期内国民经济和社会发展目标, 协调省域内各城镇发展, 保护各类自然资源和人文资源, 综合安排空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。建设部关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知要求, 省域城镇体系规划未在限期内完成的省、自治区, 不得进行各省、自治区的城市总体规划和县域城镇体系规划的修编。这表明城市总体规划和县域城镇体系规划的制定要以省域城镇体系规划不一致的, 可以适当调整省域城镇体系规划。

一般而言, 城市总体规划和县域城镇体系规划是以省域城镇体系规划为依据, 而城市详细规划、农村及镇规划又分别是城市总体规划和县域城镇体系规划的细化且具有可操作性。这些不同位阶的规划, 不仅编制和实施主体、审批和修改程序不同, 而且法律效力也不同, 低位阶的规划非因特殊情况在一定期间内不得与上位阶的规划相抵触。所有不同位阶的规划均为建设用地的基本依据, 也就是说, 不符合规划要求, 不在规划范围的不得不申请建设用地。

1.2“三证”

建设用地规划许可证在城市规划区内进行建设需要用申请用地的, 必须持国家批准建设项目的有关文件, 向城市规划行政主管部门申请定点, 由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限, 提供规划设计条件核发建设用地规划许可证。

建设用地批准证明 (批准文件) 建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后, 方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地, 经县级以上人民政府审查批准行文后, 由土地管理部门划拨土地。建设工程规划许可证在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施, 必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请, 城市规划行政管理部门根据城市规划提出的规划设计要求, 核发建设工程规划许可证。

“三证”是建设用地合法化和开工建设的必备要件。凡在城市规划区内, 未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的, 批准文件无效, 已占用土地由政府责令退回;凡在城市规划区内, 未取得建筑工程规划许可证或者违反建筑工程规划许可证规定进行建设的, 属违章建筑, 予以处罚。

2 建设用地的前提———土地的征用和申请取得

2.1 征为国用土地

土地的权属分为国家所有和集体所有两种任何单位和个人进行建设需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地, 因此属集体所有的土地的, 须先征用为国有, 使农用土地转为建设用地。在批准权限上, 一是省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程、大型项目和国务院批准的建设项目涉及农用转为建设用地的由国务院批准;另外征用基本农田, 或者基本农田以外的耕地超过三十五公顷的, 或者其他土地超过七十公顷的, 也由国务院批准;二是在土地利用总体规划确定的城市和村庄及镇建设用地规模范围内, 为实施该规划而将农用地转为建设用地的, 按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准;在以批准的农用地转用范围内, 具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准;三是一二项规定之外的农用地转用, 由省、自治区、直辖市人民政府批准。当然, 批准农用地转用后, 是否另行办理征地审批手续, 也有明确规定。

2.2 征用土地的公示

国家征用土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府, 予以公告并组织实施, 被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内, 持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

2.3 征用土地的补偿

征用土地的, 按照被征用土地的原用途给予补偿, 其中征用耕地的补偿费用主要有土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等, 其标准均有明确规定。

2.4 建设用地的取得方式

建设单位持法律、法规规定的有关文件向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请, 经审查并报本级人民政府批准后, 建设单位以出让 (如招标拍卖) 等有偿使用的方式取得土地属国家机关用地和军事用地或者城市基础设施用地和公益事业用地等法定情形的, 县级以上人民政府也可以划拨给建设单位使用。一因此, 建设用地的取得主要包括出让和划拨两种形式, 具体的操作要求有明确规定。

3 建设用地中不容忽视的问题——诉讼

调解、仲裁、诉讼时解决社会纠纷的基本途径, 而诉讼则因最据权威性和中局性, 被法制社会普遍接受并广泛采用。人民法院是宪法和法律规定的各类刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼案件的受理机关, 依法独立行使审判权。涉及建设用地的诉讼, 主要有以权力制约为根本目的的行政诉讼和以权益保障为根本目的的民事诉讼, 行政诉讼最为常见。

3.1 行政诉讼的管辖

行政诉讼法规定, 基层人民法院管辖第一审行政案;行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖, 经复议改变具体行政行为的, 也可以由复议机关所在地人民法院管辖;因不动产提起的行政诉讼, 由不动产所在地人民法院管辖。同时规定, 由管辖权的人们法院由于特殊原因不能行使管辖权的, 由上级人民法院指定管辖。对于被告为县级以上人民政府, 且基层人民法院不适宜审理的, 中级人民法院可以“本辖区内重大、复杂的案件”为由直接作为一审行政案件管辖。

3.2 行政诉讼的应诉与举证

人民法院立案后将在5日内向行政机关送达起诉状副本, 送达可以采取直接送达、邮寄送达、留置送达等法定方式, 均合法有效。行政机关应在10日内提交作出具体行政行为的有关材料, 并提交答辩状。行政机关积极主动的应诉答辩将减轻对方当事人的对立情绪, 有利于行政诉讼的解决, 被动消极不仅不利于解决行政纠纷, 而且会处于被动, 因为不提交答辩状, 不影响人民法院的审理。行政诉讼有别于其它诉讼, 举证责任由行政机关承担。行政机关必须提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件, 否则将承担举证不能后果。行政机关不应诉, 或者不提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件, 视为没有举证;行政机关经两次合法传唤, 无正当理由拒不到庭的, 人民法院可以缺席判决。这些应引起重视。

3.3 行政诉讼的结果

人民法院审理行政诉讼案件将依据事实和法律作出如下四种处理:

一是判决维持。行政机关的具体行政行为证据确凿, 适用法律、法规正确, 符合法定程序的, 予以维持。

二是判决撤销或是部分撤销。行政机关的具体行政行为主要证据不足, 适用法律、法规错误, 违反法定程序, 超越职权以及滥用职权, 符合其中之一情形的, 将被撤销或者部分撤销, 并可以判决重新作出具体行政行为。

三是判决限期履行。对行政机关不履行或者拒绝履行法定职责的, 将做如此判决。

四是判变更行政处罚。主要是针对行政机关的行政处罚显失公正。应当注意的是, 行政机关的具体行政行为被判决撤销或者部分撤销, 一则具体行政行为违法, 有损行政机关的执法形象;二则增加了对行政相对人的管理难度;三则容易引起行政赔偿。因此, 行政机关作出具体行政行为前一定要慎重从事, 依法进行。

关于建设项目用地问题的调研对策 篇3

一、当前制约郏县项目用地的瓶颈

合法用地受建设用地指标和补充耕地指标制约:

(一) 建设用地指标

为解决今年二、三批城市建设用地指标问题,郏县主要相关领导到财政部、国土资源部、河南省国土资源厅多方协调,才争取到近1000亩指标。

(二)补充耕地指标

近年来,随着土地开发、复垦力度不断加大,郏县耕地后备资源越来越匮乏,补充耕地难度越来越大。经多方协调,去年申报的三、四批城市建设用地,分别从叶县、汝州购买51公顷补充耕地指标,今年上报的二、三、四批城市建设用地从驻马店正阳县购买91.6公顷补充耕地指标。

因此,用地难就难在解决这两个指标问题。

二、当前项目用地中存在的主要问题

近几年来,郏县不断加大招商引资力度,同时,由于县城旧城区改造和新城区开发步伐明显加快,房地产逐步兴起,项目用地日渐紧张。究其原因,一是大部分工业用地平面化,建筑容积率低。二是土地出让金不能及时收取到位,供地率低。三是征地工作难度大。四是虽然规划了1个省级产业集聚区、5个特色产业集聚区、7个工业集聚小区,但仍有部分乡镇招商引资不入驻集聚区。五是集镇和交通沿线地段好的位置乱占乱建情况严重。六是因征地补偿等因素,土地信访案件激增,造成不稳定因素。

三、破解项目建设用地瓶颈问题的几点思考

(一)坚持节约用地,招商引资要注重向内涵式转变

加快转变招商引资方法和理念,从依靠优惠的土地、税收等政策的外延招商向依靠现有优质产业、优秀企业的内涵式招商转变,推行节约招商。

(二)抓好引导调控,大力提高节约用地水平

面对从严、从紧的供地政策,节约集约利用资源,既是保护,更是保障。一是要抓好土地利用总体规划的实施。二是要提高节约集约用地水平。把有限的指标用在刀刃上,用在发展急需上,以最小的土地投入实现最大的土地产出,真正达到集约化利用的要求。三是要引导建设项目向园区集中,鼓励企业建设多层厂房。

(三)坚持集约用地,项目建设要注重向规模化推进

目前,郏县已处于工业化初期向中期转型的关键时期,在项目建设中,要有意识地避免“小而散”、“小而弱”的现象,注重规模式投入、规模式发展,既有利于集约用地,又有利于产业集聚和企业集群,产生规模效应。一是地域要集中。二是开发要集约。三是项目要集约。

(四)加大内部挖潜力度,发挥土地效率

一是着力提高土地利用率。二是着力提高土地容积率。要加大对重大项目投资强度、投资进度的督查,对占地较大的企业,督促其尽快增资扩股,推进二期、三期工程,扩大生产规模。三是着力提高土地产出率。四是做到一保一挖,即:有限指标保重点,一般项目靠挖潜。

(五)创新理念,努力扩大土地增量

一是对内探求合作。积极探索土地股份合作制,引导农民以土地入股、租赁等方式,年底保底分红或收取租金,在解决失地农民后顾之忧的同时,解决企业发展受资金制约的后顾之忧。二是积极争取倾斜指标。三是争取项目专项指标。结合郏县的资源、产业、环境等方面的优势,充分研究国家产业政策积极包装国家鼓励的有机农业、环保、物流、社会事业以及高新技术项目,单独向上争取专项指标,缓解其他项目用地压力。

(六)做好征地补偿安置工作,保障重点项目按时落地

郏县今年项目建设较多,征地拆迁难度大,我们要把失地农民的利益放在第一位,认真研究,落实力量,采取有效措施,让群众切实得到实惠、得到保障。要加大征地拆迁宣传、动员和政策处理力度,进一步完善征地拆迁过程中的政策及规定,及时有效地解决好征地拆迁过程中碰到的矛盾和问题,保障好被征地农民的合法权益,积极配合社保局做好失地农民的养老保险工作,认真处理历史原因形成的征地拆迁矛盾和问题,适时做好群众工作,确保国土资源信访率得到有效控制。

(七)加强项目征地工作,尽快促进项目开工建设

今年以来,为了使各个项目按期开工建设,郏县县委、县政府高度重视项目征地工作,领导带头抓征地,并把征地工作任务细化到各部门,限时完成,征地工作措施是有效的,征地力度也非常大。但征地工作中仍存在一些亟待解决的问题。因此,我们的征地干部要有高度的工作责任感,有战无不胜的决心,保持高昂的斗志,多研究解决办法,努力破解征地难题。

理清思路破难题,突出重点抓落实。在国家宏观调控政策不断强化、土地供需矛盾日益尖锐的情况下,我们应认真践行科学发展观,牢牢把握“解难题、保发展、促和谐”的主线,开拓工作思路,转变工作理念,创新工作方式,为实现科学发展、平稳较快提供有力的用地保障和政策支持。

关于建设项目用地问题的调研对策 篇4

摘要：随着工业化与城市化的快速发展，我国城市的区域和范围必然要扩大，大量的农村土地必然会转化为城市建设用地。因此，农村土地进入城乡建设用地市场的方式，过程必然关系到城市化进程的速度和质量，关系到城乡社会的和谐与稳定。

关键词：统一建设必要性；问题；措施

党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要求逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有同等权利。《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》指出，要深化土地管理、户籍制度改革，建立城乡统一的建设用地市场和人力资源市场。

一．建立城乡统一建设用地市场的必要性

1.破除城乡二元制结构，进而缩小城乡差距

城乡二元制的实行,将国有建设用地市场和集体建设用地市场无形的分离。自推行国有建设用地市场制度改革以来，国有建设用地出让制度逐步形成了以挂、招、拍等方式，建设用地市场得到了很大完善。而集体建设用地市场如同子虚乌有，又受各方面条件的限制，权利得不到施展，因而集体建设用地的经济价值难以得到体现，相反只能以变相流转的方式出让土地，致使集体组织得不到应有的利益。随着工业化、城市化快速推进以及新农村建设的启动，经济建设和社会发展对非农建设用地需求不断扩大，农村土地尤其是城市郊区农地的价值日益提升，农地流转的隐形市场普遍存在。为此，迫切需要建立统一的城乡土地市场，以规范和高效利用农村集体土地，打破城乡二元结构，缩小城乡经济差距，促进区域协调发展。

2.盘活农村集体建设用地，提高土地利用效率

由于我国农业发展的相对滞后，大量农村剩余劳动力在城市找下工作，其中一部分人在城市购置了房产,实现了在城市的定居，而在农村还滞留有宅基地长期搁置不用。依照现行土地财产制度，这些土地既不能上市流通，也不能另做别用，造成了资源的极大浪费。通过建立城乡统一的建设用地市场，可以将低效、闲置的集体建设用地，统一服务于城乡各项建设，进而盘活农村集体建设用地，提高土地利用效率，缓解土地需求的压力。

3.提高建设用地效益，增加农民和集体收入

参照国外的一般经验，农村人口减少，农村建设用地数量也应该大量减少。但是呈现在我们眼前的确实另一番现象：农民在城市仅属于流动人口，往返与城市和农村，农村人口其实没有下降。农民在城市通过打工积累财富回到农村，在农村建设新房，出现了许多一户二宅，多宅的现象，导致村庄建设面积无限的扩大和社会财富的分散[3]。改革开放以来，农村的收入水平虽然有了很大的提高，但其中很大一部分收都投入了房子里，被迫减少其他消费。农村的房子还没有产权证，目前还无法抵押和流通。另外，农村村民自建房的容积率太大，基本上每户都存在，实际使用面积大大小于实际的建筑面积，闲置率很高。所以这部分建设用地能够有效流转或集约利用，农民和村集体都能从中获得很大一部分收入。

4.缓解城市建设用地市场紧张，使房地产价格逐步趋于理性

2008年国务院对《全国土地利用规划纲要》的批复，保护18亿亩耕地已是绝对不能突破的红线，农用地转为建设用地将受到最严格的限制。在城市化进程中，建设用地紧张的局面越来越严重。这时将农村建设用地通过市场流转进入城市建设用地，那么城市建设用地紧张的局面将大大缓解。逐步消除社会对建设用地的投机和炒作，使房地产价格逐步趋于理性。因此，城乡统一建设用地市场是理性的选择。

5.缩小城乡差距，统筹城乡发展

集体建设用地使用权流转是缩小城乡差距重大举措。按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持城乡统筹发展，走工业反哺农业、城市支持农村的道路，把农村基础设施建设纳入公共财政范围，逐步改变城乡二元结构，努力消除城乡协调发展的体制性障碍，促进资源在城乡之间合理配置。

二、建立城乡统一建设用地市场遇到的问题

1．制度不完善阻碍构建城乡统一建设用地市场

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。构建城乡统一建设用地市场存在着制度性障碍，如农村集体经营性建设用地存在着产权不清、产权内容等诸多弊端。现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求，导致集体土地不能直接进入建设用地市场。同时由于土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高，造成土地闲置、浪费和稀缺并存。

2.农村社会保障体系的不完善影响城乡统一建设用地市场的建立

社会保障体系在农村尚未建立，因此土地是农民安身立命的保障。在没有完善农村社会保障体系的情况下，允许农村土地进入城乡建设用地市场，会引起农地的升值，一些农民贪图眼前利益，转让宅基地和房产。而后由于诸多原因导致破产，丧失收入来源使其生活没有了保障。所以政府部门在引导农村建设用地入市时，应同时健全农村社会保障体系，使农民没有后顾之忧。

3.农村耕地保护面临巨大压力

当前农村由于各种各样的原因将农村耕地变为城市建设用地的情况还时有发生，致使我国耕地面积已逼近“十八亿亩红线”，农村耕地面临巨大压力。农村建设用地市场放开，必然带动土地价格的上涨，大大提高农民转让土地的收益。可能引发局部地区城乡建设占用耕地，导致耕地数量下降，给耕地保护带来巨大的压力。

4.集体建设用地所有权不明确将影响建设用地市场的进程

由于集体土地所有权主体界定不严，带有较大的不确定性与变动性，更缺乏明晰化和规范化的土地产权主体。《宪法》中规定农村土地归集体组织所有，但没有对集体本身作一个明确的定义：《土地管理法》中规定了3个农民集体,即乡镇农民集体、村级农民集体以及村内农民集体,但是依据谁经营管理,土地就归谁所有的划分方式既不合理也不科学。而在现实操作中,大部分农民对于土地归谁所有都存在疑惑,村内生产小组与村委会对于农村土地都有一定的管理权和控制权。因此,农村土地的所有权主体极其不明晰,这对于城乡土地市场一体化进程中供给主体的培育极为不利,容易造成利益纠纷[2]。但在现实生活中,国家是土地的实际所有者,即使是集体组织享有的那一部分土地产权,也缺乏真正明确的组织载体,造成土地的所有权不明确。

三、城乡建设用地一体化的政策建议

1.健全相关法律制度，使符合条件的农村建设用地进入市场

集体建设用地进入市场首要障碍是现行的土地管理法规，要使城乡建设用地市场健康，有序，规范的发展，必须修改相关的法律条款，为城乡统一建设用地市场提供法律上的保障。必须修改《土地管理法》中关于单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农村集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设等规定，开放城乡建设用地市场，使农村建设用地在符合相关规划的条件下进入建设用地市场。

2.制定有效的土地收益分配政策，促进农村社会保障体系的建设

农民将土地直接流转城乡建设用地市场的目的就是分享城市化过程中土地流转的差级收益，因此制定合理的土地收益政策，将城乡结合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。在社会保障制度不健全的情况下，农村又土地承载着社会保障的功能，因此必然减低农民流转土地的积极性，必然会给城乡统一建设用地市场带来阻力。为了促进建设用地市场的发展，必须相应的构建农村社会保障体系，以此来保证失地农民的最低生活水平。

3.做好集体建设用地市场的确权工作，赋予农民完整的土地产权

明确产权要依靠土地登记确权，实行土地统一登记发证制度。集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。赋予农民完整的土地权利，包括占有，使用，收益，转让，入股，租凭等。

4.科学编制土地利用总体规划，严保死守18亿亩耕地红线

目前，新一轮我的土地利用规划正在编制。各级土地管理部门要根据本地经济发展的需要，制定符合实际的土地利用总体规划。另外，国土资源部门也必须严格执行土地利用总体规划。一是本着集约利用的原则，将各类用地集中连片；二是严格控制耕地你非农化，使用耕地必须符合土地利用总体规划和土地计划；三是落实严格的耕地占补平衡，占用耕地后必须补充相等数量和相同质量的耕地。唯有如此，才能做到确保18亿亩耕地红线。

参考文献

[1]高圣平.集体建设用地进入市场:现实与法律困境[J].管理世界，2007

（3）：62-72.[2]陈尚春.以市场经济手段合理配置土地资源[J].国土资源通讯，2006.2．

[3]倪树高.稳妥地推进城乡建设用地市场一体化进程[J].浙江经

济,2009.03

[4]朱珍.城市化背景下城乡土地市场一体化的探析[J].台湾农业探索，2010.02

[5]颜强.率先建立城乡统一的建设用地市场的若干问题[J].中思

农村集体建设用地的调研报告 篇5

农村集体建设用地的调研报告2010-06-29 19:06:20免费文秘网免费公文网农村集体建设用地的调研报告农村集体建设用地的调研报告(2)

按照局党委《关于开展深入学习实践科学发展观活动的实施方案》的要求，近期，与相关同志一起，就农村集体建设用地情况对部分市、镇、村进行了调查研究。目的是找准农村集体建设用地存在的问题，研究提出解决农村集体建设用地问题的途径和措施，引导农村集体建设用地步入依法、规范、科学发展的轨道。

一、全市农村集体建设用地的基本情况

我市辖区共计62个镇、2653个村

庄，农村总户数652401户、总人口1621573人。农村集体建设用地总面积为549297亩，其中：居民点用地308433亩、村内道路用地149293亩、村办企业用地75084亩、公益性事业用地16487亩，人均建设用地面积约为225平方米。

二、农村集体建设用地利用和管理中存在的问题

（一）农村集体建设用地违法行为屡禁不止

据2008年全市农村集体建设违法用地调查处理数据显示，2008年全市农村集体建设违法用地面积为8213亩，违法违规现象未能得到有效遏制。主要表现在：有的村未经批准，擅自占用土地，尤其是耕地或基本农田建设工业厂房，对外出租、出售；有的村以“以租代征”的方式，将土地出租给其他单位或个人，非法建设工业厂房；有的则以农业结构调整为名，擅自占用耕地，甚至基本农田建设永久性建筑，进行畜禽养殖。仅调查的一个镇，2008年被立案查处的未

经批准擅自建设及以租代征的土地违法案件达18宗，违法总面积231亩，大量耕地遭到破坏，部分厂房闲置，既严重违背了土地管理法律法规，又造成大量资源的闲置浪费。

（二）农村住宅违法建设现象较为严重

近年来，由于农村集体经济增长乏力，再加上国家取消了三提五统等税费，一些空壳村和自然环境较好的村把农村住宅建设当作集体收入的唯一来源，纷纷违法建设住宅对外出售和寻租，其表现形式主要有：一是部分村集体未经批准，擅自占用土地建设住宅，对外出售；二是部分村以集体土地为条件与他人联合开发，建设住宅对外出售；三是部分村集体将土地出租给他人，用于住宅建设；四是部分村民未经批准，擅自占用土地建设住宅。仅调查的一个镇，2008年被立案查处建设农村住宅的违法案件达436起，用地总面积109亩，严重违反了《土地管理法》及相关政策，干扰

了我市农村住宅的建设秩序。

（三）农村居民住宅非法交易时有发生

随着城市化水平的提高，城市和农村住房价格差异的不断提升，在乡镇中心区域，尤其是城乡结合部，部分城镇居民以及农村村民受经济利益的驱动，非法交易农村住宅的现象时有发生，随着旧村改造和新农村建设的推进，一些违法交易现象逐渐表露。据调查的15个村中，8个村非法买卖农民住宅达250宗。经统计，仅我市辖区的一个市，自2007年以来因非法交易农村住宅引发的信访案件占总数的25%，诉讼案件占土地行政诉讼案件的30%。农村住宅的非法交易，不仅严重违反国家政策规定，扰乱了土地市场的正常秩序，而且引发大量的土地信访案件和民事诉讼，使农村村民的合法权益得不到有效保障，造成了农村土地权属混乱和产权纠纷，并给旧村改造及新农村建设带来新的矛盾。

（四）集体建设用地利用率低，闲置浪费现象较为严重

一是人均集体建设用地面积较大，利用率低。国家规定农村人均集体建设用地面积为150平方米，我市上一轮土地利用总体规划确定农村人均建设用地规模由规划基期的180平方米降为规划末期的150平方米，而我市在实施土地利用总体规划13年以来，人均建设用地面积不仅没有得到有效降低，反而增加到225平方米，远高于国家规定标准；二是农村住宅空置率高，一户多宅较多。部分农村村民取得宅基地建房后，因考学、参军、工作、在外购房居住等原因，将户口迁出本村，造成大量住宅闲置；部分村民因结婚分户等原因已在村内单独申请建房居住，后又继承其父母或亲戚生前所居住的房屋，导致一户多宅和房屋闲置。此次调查的15个村共有3533户、8923人，宅基地总数4866宗，其中一户多宅313户、闲置住宅757宗，分别占宅基地总数的%和%。农村住宅闲置

及一户多宅等问题，造成了农村土地的粗放利用和浪费。

三、对策及建议

（一）进一步加大宣传教育力度，增强社会各阶层的国策意识

关于建设项目用地问题的调研对策 篇6

国土资发〔2012〕77号

各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

近年来，国土资源主管部门积极适应国家宏观经济调控的需要，主动应对自然灾害、国际金融危机带来的影响，按照积极主动服务、严格规范管理的要求，锐意进取、改革创新，不断改进建设用地审查报批工作，提高用地审查报批效率，有力保障了经济建设发展用地需要，促进了稳增长、调结构和经济发展方式的转变。

随着我国工业化、城镇化、农业现代化同步推进，土地供需矛盾依然突出，结构调整压力凸显，双保难度加大。为更好地适应经济社会发展需要，必须进一步改进和规范建设项目用地审查报批工作，切实提高用地审批效率，增强用地保障能力。现通知如下：

一、部省联动，强化各级职责

建设用地审查报批从建设单位向县（市）提出用地申请，到逐级审查上报，涉及层级多，是一项系统性、整体性较强的工作。做好用地审查报批工作，需要各级国土资源主管部门共同努力，积极履行各自职责，主动作为，部省联动，提升用地服务水平和质量，提高用地审批效率。

各级国土资源主管部门要按照《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）中明确的职责要求，认真做好用地审查报批工作。市、县国土资源主管部门要做好用地组卷报批工作，对申报材料的真实性负责；省级国土资源主管部门履行好实质性审查职责，对审查内容和意见的真实性、合法合规性负责；部重点对省级国土资源主管部门的审查内容和意见进行复核性审查，必要时依据有关规定进行实地核实。各地要进一步完善用地审查工作规章制度，健全岗位责任制，将用地审查报批工作纳入绩效考核管理，确保职责履行到位。

二、优化程序，简化报件

（一）改进用地审查要求。一是优化用地审查中地质灾害危险性评估审核程序。按照《建设项目用地预审管理办法》（部第42号令）规定，对于批准项目建议书的审批类建设项目与备案类建设项目，在项目用地预审环节审核涉及的地质灾害危险性评估相关内容，用地报批时不再重复审查；对于其他审批与核准类建设项目，在项目用地预审环节不审核地质灾害危险性评估相关内容，但在预审复函中要求建设单位依据地质灾害防治规划，对于项目用地位于地质灾害易发区的，要按规定做好地质灾害评估和防治工作，在用地报批时由负责地质灾害评估备案一级国土资源主管部门对相关内容审核把关。

二是改进用地压覆重要矿产资源审查要求。建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议，协议应包括建设单位承诺按有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。在省级国土资源主管部门承诺负责按有关规定协调解决压覆矿产补偿等相关事宜、积极采取措施防止因压矿纠纷引发群体事件和安全生产事故后，即可按照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）规定的权限履行压矿审批手续，经批准后可组卷报批用地。用地报批期间，建设单位应与矿业权人具体协商补偿标准并签定协议，按规定办理压覆登记手续。用地批准后，尚未完成补偿协议、办理压覆登记手续的，省级国土资源主管部门不得转发用地批复，市、县国土资源主管部门不得办理供地手续。

三是改进耕地占补平衡审查要求。目前，所有补充耕地项目都需报部备案，包括补充耕地地块边界拐点坐标，并运用耕地占补平衡动态监管系统对占用与补充耕地项目予以挂钩确认。因此，用地报批时报送占补平衡挂钩确认信息号，不再重复报送补充耕地地块边界拐点坐标表。

四是简化用地申报内容。考虑到与土地供应方式衔接，部对下发的用地批复进行了改进，对于经批准的用地，要求由当地人民政府按照有关规定提供，不再明确具体建设用地单位。因此，报部用地报件不需报送建设单位向县（市）提交的建设项目用地申请表。

上述优化程序、简化报件后，报国务院批准单独选址建设项目用地报部材料减为8件，详见附件 1；省级国土资源主管部门审查报告也作相应调整，文本格式详见附件2。

（二）合理确定市、县申报材料。各省（区、市）可以结合本地土地管理基础工作和业务建设情况，从优化程序、简化报件、提高效率出发，因地制宜，合理确定省、市、县各级受理用地报件要求。确定报件要求，应以各级职责履行到位为前提，确保用地符合土地利用总体规划、纳入计划，符合国家产业政策和土地供应政策，耕地占补平衡落实到位，征地补偿安置切实可行等。

三、采取措施，支持重点建设项目

（一）提前介入，主动服务。重点项目建设对带动区域经济社会发展、促进经济发展方式转变、改善民生等具有十分重要的作用。各级国土资源主管部门要加强与投资及行业主管部门的沟通衔接，及时了解和掌握本区域内重点建设项目用地需求；在建设项目批准（核准）后的初步设计阶段，市、县国土资源主管部门就要提前介入，开展勘测定界、征地补偿安置等前期准备工作；项目具备用地申报条件后，及时组卷上报；地（市）和省级国土资源主管部门逐级抓紧审查报批，提高运转效率。

（二）规范重点建设项目先行用地。对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。同时，严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。

先行用地由省级国土资源主管部门向部提出申请，报批材料目录详见附件3，省级国土资源主管部门请示文件文本格式详见附件4。

四、强化基础建设，提高用地报批效率

（一）大力推进用地审查报批信息化建设。各地在推进国土资源信息化建设中，要将用地审查报批作为信息化建设的重要内容，加大用地审批中信息化手段运用，全面实现用地审批网上运行、远程报批，加快建设用地的受理、审查和报批运转，提高审批效率。

（二）加强培训提高报件质量。针对当前一些地方存在用地报件质量低、补正率高、补正时间长的突出问题，省级国土资源主管部门要高度重视，加强对市、县用地报批工作的指导，定期开展业务培训，指导基层做好用地申报工作；严格审查申报用地，按部规定的格式、内容和规范要求提交审查报告，全面、准确、真实地反映申报用地情况，切实履行好实质性审查职责。

（三）部加大报件受理审查把关力度。部将加大政务大厅对用地报件合规性审查的力度，对于不符合报批要求的用地报件，坚决不予接收；对于发出补正通知但迟迟不予补正，或存在反复补正问题的用地报件，坚决予以退回。部将完善用地报件质量通报制度，定期对各省（区、市）用地报件质量情况进行通报。

此通知自下发之日起执行，有效期为5年。

关于建设项目用地问题的调研对策 篇7

1.1 法律法规安排上存在一定缺陷。

(1) 含糊的法律规定对流转形成较大的限制。如《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定:“农村村民只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。”第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述规定一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度, 另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口, 使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化。其实质是既承认二级市场的存在, 又否定一级市场的合法性, 而二级市场必须以一级市场为基础, 法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。 (2) 对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式, 土地所有权可分为国有土地和集体土地, 但二者享受的待遇却不相同, 依法取得的国有建设用地使用权流转基本不受限制, 而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时, 根据公共利益需要, 通过征地的方式, 国家可以将集体土地强制转为国有。然而, 在征地制度尚不完善的情况下, 经常发生政府低价征地高价转出的现象, 集体土地所有者不能或很少的参与土地增值收益分成, 产权主体利益和感情都受到较大伤害。在集体产权得不到公平对待的情形下, 集体产权主体往往会绕开法律法规限制, 自发的流转土地以获取土地收益。例如, 一方面, 乡镇企业用地使用权通过破产或兼并等形式发生流转, 另一方面, 更多的则是集体建设用地所有者或使用者通过出让、出租、转让、转租等多种形式流转土地使用权, 使得土地隐性交易大量存在。

1.2 土地流转的管理工作较为混乱。

(1) 流转前的用地审批管理跟不上。按照法律规定, 集体建设用地的获取必须持有关批准文件, 向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请, 并按省、自治区、直辖市规定的批准权限, 由县级以上地方人民政府批准。但实际上, 由于乡镇企业是乡镇经济发展的重要支柱, 受经济利益驱动, 地方政府往往在集体建设用地安排上“开绿灯”, 部分乡镇企业随意圈地, 未批先用和少批多用的现象时有发生;农民作为土地的实际占有者, 未经批准在宅基地上乱搭乱建, 甚至在承包地上兴建住宅的现象屡见不鲜。 (2) 流转中的市场调控管理不到位。由于对集体建设用地使用权流转的限制, 大量集体建设用地使用权处于自发无序的流转状态, 管理部门对于流转情况不明, 缺乏有效的调控工具, 使得流转市场呈现混乱局面。 (3) 流转后的土地利用管理有困难。土地利用布局分散和效率低下是乡镇企业土地利用的重要特点, 促进集体建设用地向园区集中, 发挥企业规模积聚效应, 提高企业集约用地水平是集体建设用地使用权流转的重要目标。但实际上, 由于法律的硬性约束, 隐性流转大量存在, 土地利用仍然呈现混乱状态, 土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外, 集体建设用地使用权流转隐含收益的存在还可能刺激集体建设用地的无序扩张, 引起土地粗放经营和大量占耕的问题, 增加流转后的土地利用管理困难。

1.3 土地流转收益分配关系不合理。

实际调查表明, 除部分试点区域外, 很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱, 所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死, 政府收益分配比例过高;要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易, 侵占由国家投资带来的土地增值收益;还有些甚至是土地使用者私下流转土地, 造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者, 由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混, 上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。

2 规范农村集体建设用地使用权流转的对策建议

2.1 加快法制建设, 提供制度保障。

一是要明确集体土地产权的法律界定, 进一步理清三级主体的产权界区, 规范农民集体的组织形式, 避免产权主体虚置与权力职能重叠;二是要消除对集体土地产权的法律歧视, 尤其要对国家征地范围进行更细致的界定, 尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失;三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制, 应在有偿使用基础上, 允许集体建设用地自由合法流转;四是要完善流转的法律内容, 在地方试点基础上, 尽快颁布全国性的法律文本, 为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。

2.2 做好产权登记, 完善流转平台。

首先, 明确产权主体与内容, 土地所有权要尽力下沉, 能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。具体操作时, 以实际中是否有明确的土地范围为依据, 村民小组之间土地边界范围明确, 且在各自范围内占有和使用土地的, 应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有;其他属于村农民集体所有的, 应承认现状, 由村农民共同所有, 村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理;而属于乡 (镇) 农民集体所有的, 应依法确认为乡 (镇) 农民共同所有, 由乡 (镇) 农民集体经济组织负责经营和管理。其次, 在权属确认清楚的基础上, 要做好流转前后的权属登记工作, 保障流转程序的规范有序。

2.3 实行有偿使用, 合理分配收益。

集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进, 分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用, 首先要合理制定宅基地有偿使用的收费标准, 严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费;其次, 不同区域应采取不同的有偿使用政策, 在经济条件较好和流转较为活跃的地区, 可以全面实施宅基地的有偿使用, 促进土地的合理流转, 在经济欠发达地区和广大农村腹地, 可以考虑采取先流转后收费的办法, 并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地, 要抓住乡镇企业改组、改制的契机, 严格按照市场准则收取土地有偿使用费, 对于企业发展存在短期经济困难的, 可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验, 采取招标、拍卖和协商结合, 出让、出租与入股结合, 一次性付款与分期付款结合等形式, 确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外, 主要归农民集体所有, 用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的, 符合规划条件下, 扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。

2.4 划定入市条件, 明确流转程序。

首先, 进入市场流转的农村集体建设用地必须权属合法, 符合规划, 并满足土地用途管制要求, 不能够以土地置换为名, 行农地转用之实, 非法侵占农地进行集体建设用地流转。其次, 要严格供地政策, 认真执行国家限制和禁止类供地目录, 不符合国家宏观调控政策和供地目录的不允许供地。再次, 要明确流转范围, 除乡 (镇) 村独自自办的乡 (镇) 村企业用地, 以及乡 (镇) 村公共和公益事业建设用地仍可按规定通过办理集体非农建设用地使用手续获得土地使用权外, 其余项目用地, 必须通过集体土地流转方式在土地市场运行中取得土地使用权。当然, 不排除有的项目仍可采用集体土地转为国有土地后以出让的方式取得土地使用权。最后, 要按照程序流转, 集体土地流转时, 要区别首次流转和再次流转, 一般要经过流转备案审核或经所有者同意, 地价 (下转243页) (上接141页) 评估, 达成流转协议, 办理土地权属登记等步骤。

2.5 转变政府职能, 加强流转管理。

关于建设项目用地问题的调研对策 篇8

我国的专门法律一直限制着集体土地权利行使,在我国现行的法律体制下,农村集体建设用地使用权的流转除少量例外情况外,基本上是被禁止的。虽然《宪法》第十条第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,但我国现行《土地管理法》却把可以转让的土地使用权限定为国有土地使用权。《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

根据上述规定,除了破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的,农村集体建设用地只能用于本集体经济组织及其成员开办企业或建造住房,不得出让、转让或出租。其他企事业单位和个人进行建设,必须申请使用国有土地。

二、农村集体建设用地使用权流转现实情况

集体建设用地是指由农民集体所有用于建设目的的农村地。我国农村集体建设用地的流转主要呈现出以下几个特点:

(一)流转形式多样,但以出租为主

目前集体建设用地的流转已涵盖出让、转让、出租、入股等多种形式。既有农村集经济组织直接出让、出租建设用地使用权或将建设用地使用权作价入股的情况,也有农民以转让、出租房产形式,连带转让、出租宅基地使用权的情况,还有在乡镇企业合并、兼并及股份制改造改组中隐含的集体建设用地使用权转让、出租等情况。在上述流转形式中,最常见的形式是出租。

(二)流转主体多元化,流转法律关系复杂

参与集体建设用地流转的主体,从转让和出租方来看,既有乡(镇)、村、组集体经济组织,也有乡(镇)政府和村委会,还有乡(镇)、村办企业和农民个人;从受让方和承租方来看,既有本集体经济组织内部成员,也有本集体经济组织之外的其他组织或个人。

(三)流转的区位特征明显

在受城市社会经济辐射强度大、市场化水平较高的城乡结合部,社会对集体建设用地流转的需求较为迫切,其流转也较为活跃;在城镇化水平不高的远郊区,流转的活跃程度下降,形式单一,数里也少;而在一些远离城市的农村,流转的数量更少。

三、农村集体建设用地流转中存在的主要问题

虽然集体建设用地使用权的流转早已存在,可由于缺乏法律的支持,集体建设用地使用权的流转基本上一直处于一种无序的状态。另外,由于流转缺乏法律和制度的约束,也导致土地利用混乱,缺乏整体规划,建设用地总量难以得到有效控制,耕地保护受到冲击,由此引发了一系列的问题:

一是因现行土地管理制度中,缺少了对农村集体建设用地流转管理的内容,流转缺乏制度约束,加大了土地市场管理和耕地保护的难度。不少地区在利益驱动下,未经规划许可和正常审批擅自将农用地转为建设用地,或者以乡(镇)、村集体公益需要为名,采用“征地”方式从村或小组集体中无偿或低补偿“征”得土地,用以建厂房出租或其他经营,直接导致土地利用混乱。

二是农村集体建设用地流转无法可依,流转双方当事人的权利义务得不到任何法律的约束和保障,流转的可靠性差,交易安全得不到保障,一旦发生法律纠纷,经济损失往往较大。

三是农村集体建设用地流转分配关系混乱,大部分流转收益被乡(镇)政府或村民委员会所得,而且还滋生了大量的腐败,而国家利益在流转中完全没有得到体现,农民个人的权益也无法得到法律保障。

四、农村集体建设用地使用权流转制度的构建设想

(一)落实《宪法》第十条第四款的内容,从法律上赋予农村集体所有土地的使用权与国有土地的使用权具有同等的转让权利。《宪法》第十条第四款规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让”,而现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律将该处的土地使用权限制解释为国有土地使用权,确有违宪之嫌。因此,要解决“同地、同价、同权”问题,必须在法律上明确可以依法转让不仅仅是国有土地使用权,也包括集体土地使用权。

(二)完善现行的土地征收制度,严格限制土地征收,打破政府对建设用地一级市场的垄断。《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》对土地征收限制为公共利益需要,但现行《土地管理法》却对“公共利益”作了无限扩大解释,规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。国有土地从何处而来,向农民征收。这导致任何商业性开发及建设均被理解为“公共利益”需要。法律应以列举或排除的方式对公共利益作出严格的界定,这种严格限制也是各国普遍采取的方式。为了防止国家权力的滥用,我国相关法律也必须对《宪法》第十条所述的“公共利益”作出明确的解释并将土地征收严格限制为公共利益需要。

(三)灵活掌控集体建设用地使用权流转的期限。从长远来看,集体建设用地使用权期限的设计应考虑两个问题,一是要考虑和国有土地使用权的期限设计相接轨,二是要考虑到对土地的开发建设和长期利用。因此,期限的设计不宜过短,具体可参照国有土地使用权出让的期限设计,商业用地期限最长不超过40年,工业用地和综合用地不超过50年等。

(四)制定农村集体建设用地使用权流转规范,建立有形市场,以规范流转秩序。在农村集体建设用地使用权流转中,政府不是资产者代表,不应该参与、干涉当事人之间的交易行为,但对流转过程仍应尽到监管义务。

(五) 建立合理的收益分配制度。建立合理的收益分配制度,就是要合理的确定地方人民政府、土地所有权人、土地使用权人在集体建设用地流转中的利益分配。集体建设用地使用权流转收益应在土地所有权人和使用权人间进行分配,应将政府排除在分配主体之外。土地收益是土地所有权的经济体现,因此,土地使用权转让收益首先应归属于土地所有权人。土地使用权人对土地有投入的,应适当分配给使用权人。政府部门作为管理者,对集体土地的基础设施等配套建设投入是其法定职责,且土地使用者实际上已经交付了配套设施费和相关税费,政府不应再从流转收益中获利。

关于建设项目用地问题的调研对策 篇9

建设用地地质灾害危险性评估收费问题的复函

二○一○年九月三十日

岳阳市物价局：

你局《关于请求核定岳阳市建设用地地质灾害危险性评估收费项目和标准的报告》收悉。建设用地地质灾害危险性评估收费属涉及建设项目的特定服务价格，为规范其收费行为，我局正会同省国土资源厅组织研究制定有关收费文件，在我局文件出台前，现就有关收费问题复函如下：

一、开

环境评估资

持自愿委托

后，方可收

止借助行政展建设用地地质灾害危险性评估服务，应由具备地质，独立执业、承担相应法律责任的机构承担，并原则，与委托方签订协议，切实履行协议承诺的服费。不具备执业资格或无委托协议的，不得收费。职能强行服务、强制收费。质坚务禁

二、根据国家《地质灾害防治条例》第二十一条“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告”的规定，对在非地质灾害易发区进行工程建设的项目，不得强制进行地质灾害危险性评估并收费。

三、按照《湖南省服务价格管理条例》的规定，执收单位收费前应到当地同级价格部门办理服务价格登记证，使用国家规定的票据，并实行亮证收费。

关于建设项目用地问题的调研对策 篇10

国土资源部咨询研究中心土地咨询部

摘要：调研的对象选择了经济发达地区的广东和江苏；西部经济比较发达的地区四川和西部经济欠发达地区宁夏。这四个调研对象在经济发展与耕地保护方面的矛盾呈现出不同的特点。存在的共性问题主要有：土地利用总体规划确定的用地指标被突破；耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强；节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍；耕地后备资源不平衡。据此，调研组提出了如下建议：加强土地利用总体规划的科学性和严肃性；研究建立耕地保护的补偿机制；注重土地的节约集约利用；在土地整理资金的投放上不搞一刀切。

根据中心的调研计划安排，2007年4月下旬到6月下旬，土地咨询部分两个组分别对江苏、广东、四川和宁夏就“农用地用途管制——耕地保护”进行了调研。调研组分别与地方政府相关领导、当地的国土资源管理部门、相关部门和有关乡（镇）村干部群众就土地用途管制和耕地保护问题进行了座谈。并察看了基本农田保护区、土地开发整理项目、城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩暨拆院并村试点县和矿区复垦现场等。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

我们选择的调研对象是：东南沿海的江苏省和广东省，西部地区的四川省和宁夏回族自治区。这四个省区在经济社会发展和耕地保护方面各有其不同的特点。

江苏是经济比较发达的省份，但其省内发展不平衡，南部经济发达，北部经济相对落后。江苏省人多地少，2006年底全省耕地保有量7593万亩，其中，基本农田6606万亩，保护率87%。广东省是经济发达的省份，但其省内发展也是不平衡的，珠三角地区经济发达，西部地区尤其是与湘、赣交界地区经济较落后。总体上看，广东省人多地少，农地利用程度较高，耕地后备资源匮乏。据2006年土地利用现状调查，全省耕地面积为4323.75万亩，基本农田4270万亩，保护率达98.76%，人均耕地仅0.46亩，是全国人均耕地最少的省份之一。

四川是西部经济大省，经济发展对耕地保护的压力日趋严峻。截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6万亩（594.71万公顷），基本农田保护面积稳定在7722.45万亩（514.83万公顷），保护率达87%。

宁夏回族自治区属于经济欠发达地区，人均耕地较多，平均2.75亩，2006年底，耕地1650.24万亩，基本农田1326万亩，保护率81%多。其中，质量高、灌溉条件好的耕地集中在宁夏北部黄河冲积平原，有耕地603.15万亩，占全区耕地面积的36.5%，素有“天下黄河富宁夏，塞上江南鱼米之乡”的美称。此外，常年干旱，没有灌溉设施旱耕地，分布在宁夏南部山区八县，有耕地1047.09万亩，占全区耕地面积的63.5%。

二、四省（区）在耕地保护方面的主要做法和经验

1、统一思想，全面贯彻

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）下发后，各省（区）政府行动迅速，专门研究了贯彻实施意见。省（区）党委和政府认识到：保护耕地，节约集约用地，关系到民族生存和人民长远利益。在土地问题上，要有战略眼光，要保持清醒头脑。但是，随着工业化、城市化的快速推进和人口的增长，占用一定数量的土地是不可避免的，处理好保护与发展的关系，必须认真执行土地利用计划，严格控制占地规模，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。各市（县）采用多种形式加强宣传教育，将日常的法制教育与集中宣传相结合，建立县、乡、村三级普法宣传教育网络；实施“送法下乡”，组织人员巡回各乡镇、村进行法律知识讲课，送去法律法规书籍；以“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日为契机，开展集中宣传活动。通过宣传教育，增强了广大干部群众依法管地、依法用地和切实保护耕地的自觉性。

2、按规划用地，实施土地用途管制

四省（区）实施土地用途管制制度，按照土地利用总体规划严格土地管理。采取有效措施，进一步改进和加强土地利用计划管理，重点加强对耕地特别是基本农田的保护。一方面在建设项目用地预审和用地报批时严把规划审查关，设置引入项目的门槛，对不符合规划确定的管制原则和农用地转用条件，或节约集约土地达不到要求的，不予通过审查，如江苏省提出“六个不批”，广东省提出“六个一律不批”；另一方面，建立“年初下达、年中调整、年末考核、全年监管”的计划管理制度和土地利用计划管理信息系统，对土地利用计划执行情况进行实时监控、动态跟踪和及时预警。对于报国务院审批的单独选址项目，涉及占用基本农田的，坚持听证、认证制度，认真把好审核关。广东省为确保规划的法律权威性，省国土资源厅起草的《广东省土地规划条例》已列入广东省2007年立法计划，近期将报省政府审议。

3、明确责任，层层落实

四省（区）都出台了《耕地保护责任目标考核办法》等文件，实施了耕地保护目标责任制，明确耕地保护的责任、权利和义务，细化、量化考核办法，将农用地用途管制的耕地保有量、基本农田保护面积、农用地转用管理、项目用地审查报批和耕地占补平衡等内容列入考核指标。从省级到市、县、乡、村，层层实行土地管理行政首长负责制，有的地区还将基本农田保护的责任落实到农户，建立和完善耕地保护目标考核体系，将耕地保有量和基本农田保护面积、耕地开发和非农建设用地控制指标作为考核各级政府及其负责人工作业绩的重要内容，引入奖罚机制，落实耕地保护责任。

4、开发整理土地，落实耕地占补平衡

近年来，随着经济的快速发展，各地建设占用耕地逐步增加。面对这种趋势，四省（区）严格执行国土资源部《耕地占补平衡考核办法》（第33号令），认真开展耕地占补平衡的考核工作。一是建立补充耕地储备指标制度。广东省规定各地在用地报批时实行先补后占或边补边占，凡没有落实耕地占补平衡的一律不予审批。二是地注重生态保护前提下，根据土地后备资源情况，多渠道开垦新耕地。各级政府加大自筹资金补充耕地工作力度，鼓励多渠道筹集资金投入开垦耕地。三是加强耕地占补平衡的考核工作。明确考核任务，落实工作责任，加强督促检查，对占补平衡中检查出的问题，专门发文要求整改。

三、存在的主要问题

1、土地利用总体规划确定的用地指标被突破，农用地用途管制执行得不好

调研中，各地普遍反映：现行的土地利用总体规划（1997～2010年）是在当时的社会经济条件下制定的，已不符合近年来社会经济发展的要求。因而，一方面急切希望新一轮规划的修编，期待通过修编获得一个相对宽松的发展空间；另一方面，在规划修编之前，用地计划指标普遍被不同程度地突破。比如广东省，土地利用总体规划中，到2010年的建设用地规划总规模是158.26万公顷，而2005年建设用地总规模已达到158.67万公顷，超出规划期末（2010年）控制指标0.41万公顷，提前5年超额使用完规划指标。这是带有普遍性的问题。从全国建设用地规模规划目标执行情况来看，1997～2010年全国规划建设用地总量3706.67万公顷，阶段性（2005年）控制目标2382.86万公顷；实际执行情况是：到2004年，用地总量为3192.24万公顷，占到了规划目标的86.12%，阶段性控制目标实现程度133.97%，超过规划用地34%。土地利用总体规划没有起到土地资源利用的控制作用，农用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用总体规划的严肃性也遭到破坏。

2、耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强

种田的比较效益低，成为耕地保护的一大阻力。当前，地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性普遍不高，法律规定建设占用基本农田条件十分严格，基本农田用途单一，除法律规定的特殊需要外，严禁占用。从形成的原因上看，除保护意识不强，保护经费严重不足外，种地收益低、缺少政府扶持是造成基本农田难保的主要原因。据广东省江门市调查，一亩以种植粮食作物为主的基本农田，年产值为1500元左右，而工业用地，每亩出让金不少于30万元，二者相差悬殊。基本农田产值低、收益少，挫伤了农民保护耕地的积极性。有的地方反映，以前政策规定要交公粮，不少农民将责任田连公购任务交给别人代为耕种，现在取消农业税，不再承担“任务”取消了经济责任，少数农民宁愿将田丢荒。有的将农田出租。

多年来，耕地保护主要是以行政、法律手段为主，重视运用经济手段不够。国家规定，可从新

增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理，但乡（镇）政府及村组没有留成，且有关规定过于笼统，缺乏具体操作办法，也影响了耕地保护责任的落实。

3、节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍

“九五”期间，全国国内生产总值年均增长8.3%，“十五”期间，年均增长9.5%；1997～2005年期间，全国建设用地总量年均增长了9.4%。从我们调研的情况看，东南沿海的土地利用集约程度要高于西部地区。比如，宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。有的城镇人均建设用地250～270平方米。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”，是有科学道理的。现任领导将发展的思路调整为“跨越式发展”，搞了宽马路、大广场等形象工程。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情，同时也造成了土地的粗放利用和资源浪费。由于宁夏可利用的荒地较多，其工业用地70%以上用的是未利用地。这种优越的资源条件为其用地粗放提供了保障。

4、耕地后备资源不平衡

发达地区耕地后备资源匮乏，比如广东省，继续实现耕地占补平衡开始难以为继，人们在考虑建设用地时，往往认为，山地作为生态保护用途，林业部门管得严不能占；滩涂海洋部门管得严不能占；河滩水利部门管得严不能占。那么建设用地就只好瞄准了我们的“生命线”——耕地了。经济和建设的快速增长，年复一年的占和补，已使得发达地区难有再补之地了。他们搞异地补偿的愿望比较强烈。

宁夏由于其特殊的地理位置，可开垦的荒地较充裕，自1987年以来，扣除退耕还林还草政策性因素影响，全区连续20年实现了耕地总量持续净增，累计净增耕地695万亩。目前，宁夏耕地后备资源还很充足。

四、对策建议

1、加强土地利用总体规划的科学性和严肃性

《土地管理法》第二十一条规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”编制任何规划或计划，都要考虑规划（计划）期内的各相关因素及其未来发展趋势。1997～2010年的土地利用总体规划也不例外，都有其相应的科学性。以现行的规划已不适应当前的经济发展为借口，任意突破规划，是对法律的轻视。如果在土地用途管制中任意突破法律的约束，却受不到任何处罚，那么土地用途管制就形同虚设。实行土地的用途管制，加强耕地保护，规划是重要的实现手段，必须增强规划的科学性和实施规划的严肃性。

（1）提高土地利用总体规划的法律地位。为突出规划的调控作用和法律权威，国家应抓紧制定《土地规划法》或《土地规划条例》，提高土地利用总体规划的法律地位。突出违反规划的罚则，加大违规成本，增强规划的严肃性，维护法律的尊严。

（2）加快新一轮土地利用总体规划编制进程。出台规划编制具体政策和操作指南，加快规划编制进度，科学、合理规划安排各业、各类用地，以有效实施土地用途管制，促进耕地保护和保障发展必需用地。

（3）改进规划编制理念和方法。改变上轮规划中自上而下层层分解下达指令性规划指标，并在规划实施中，采用高度集权的行政审批办法落实指标的编制和管理办法。适应市场经济条件下，土地使用主体多元化、分散化的特点，增加规划的可操作性。根据区域发展战略规划，统筹安排耕地保护指标，不再实行平均分配。

（4）研究制定相应标准。尽快会同有关部门制订农业结构调整和生态退耕的规划标准，加强农业结构调整的审批监督管理。

2、研究建立耕地保护的补偿机制

土地用于农业与用于工业在效益方面存在巨大的比较差异，保护耕地在直接经济利益方面，不论是地方政府还是使用土地的农民都会感到相对于搞项目开发会产生较大的机会损失。国家实行土地的用途管制，从法律上、行政上，限制农用地的转用。但从经济利益的角度，地方政府和农民对于保护耕地缺乏内在的动力。调研中我们发现，在发达地区如广东，由于取消农业税，再次出现耕地撂荒；发展相对滞后的市（县）农民看到了相邻地区经济发展中土地带来的巨大收益，内心产生巨大反差，认为保护耕地就是保护落后。他们有发展的强烈愿望，换句话说是土地被占

用搞开发的愿望，而对于让别人发展赚钱，让他们保护耕地感觉不公平。地处内陆的宁夏，当地农民对于发达地区经济发展的状况不甚了解，他们几千年在黄河流域耕作繁衍，丰衣足食，也自觉其乐融融，尤其近年取消农业税和实行种粮补贴，提高了土地产出率，增强了农民种粮的积极性。建立耕地保护的长效机制，不仅要对耕地保护有外在的约束，而且还要有内在动力。研究耕地保护相关的利益关系，以政策法规的形式固化合理的利益关系，建立耕地保护的利益补偿机制，使地方政府和农民自觉保护耕地。

（1）搞好区域间的统筹。在落实耕地保护工作中，引入区域统筹和经济补偿机制。对承担耕地保护任务重的地区，加大财政转移支付力度，除用于扶持农业生产和土地开发复垦整理工作外，由地方政府统筹安排，直接用于增加农民收入和改善农村生活环境，使农民共享发展成果，增强自觉保护耕地的意识和积极性。

（2）增加对耕地农民的直接补偿。对保护耕地特别是保护基本农田的农民，要采取不同的形式，通过不同的渠道进行补偿。让使用土地的农民认识到土地与他们生计的关系，认识到土地的重要，使保护耕地变成农民的自觉行动。

（3）调整地方政府的政绩考核标准。对地方政府的考核标准应当调整，不搞一刀切。不分具体的社会经济、自然条件和历史背景，一律按照GDP来衡量地方政府的政绩是片面的。我国实行土地的用途管制，应当在划分功能区的基础上，重点从功能的发挥上，从区域经济发展上设置考核指标，考核地方政府的政绩。比如对粮食主产区的考核应当以当年粮食的产量为衡量标准，如果达到了相应的标准，地方领导的政绩就应得到认可；国家就应在基础设施建设等方面给予资金支持；对种粮的农民就应当给予补贴或奖励，让种粮的农民真正得到实惠。

3、注重土地的节约集约利用

土地的节约集约利用是土地管理工作永恒的主题。我们在土地节约集约利用方面与世界先进水平相比还有很大差距。在经济发达地区，经历了土地粗放利用的过程，经济发展后，由于资源匮乏、地价提高等因素促使其开始注重土地的节约集约利用。而内陆欠发达地区，对土地的节约集约利用重要性的认识不够深刻。宁夏由于历史和区位的原因发展相对较慢，起步较晚。宁夏提出跨越式发展，这几年工业发展了，产值翻了一番，在经济发展中开始注重耕地保护和资源节约。该区15个工业园区（国家级的1个，自治区级的14个），大都在山川结合部，占用的多为未利用地。

在经济欠发达地区的经济起步和快速发展阶段应始终保持清醒头脑，坚持土地的节约和集约利用。

4、在土地整理资金的投放上不搞一刀切

发达地区的耕地后备资源已经匮乏，开发整理的空间非常有限，而其新增建设用地补偿费的数额相对要大得多，如果以各省上缴的新增建设用地有偿使用费为基数，计算和安排土地整理的资金，就会出现资源配置不合理，影响土地开发整理效果的问题。

宁夏土地开发和整理的潜力较大，有近400公里的黄河从宁夏境内穿过，河套地区土质较好，灌溉便利。据宁夏国土资源厅介绍，宁夏3000亩以上集中连片的宜耕后备资源约有近400万亩，引黄灌区中土地整理和中低产田的潜力很大。我们调研中年到的宁夏10万亩土地整理项目，其效果非常喜人。他们认真落实谁开发，谁使用，谁受益的政策，吸引大批农民出钱出力搞土地整理，开发出10万亩耕地，使昔日的荒滩变成一望无际的绿油油的麦田。

在土地整理项目的安排上，应有针对性地采取倾斜政策。在返还新增建设用地有偿使用费时予以倾斜，在技术上给予支持，扶持、鼓励耕地后备资源充足的地区开发整理耕地。为落实耕地占补平衡，保障全国粮食安全，实现土地资源的可持续利用。

