联合出让（共7篇）
联合出让 篇1
财政部、国家发展改革委、环境保护部近日联合下发《排污权出让收入管理暂行办法》 (以下简称《办法》) , 规范开展排污权有偿使用和交易试点地区 (以下简称“试点地区”) 的排污权出让收入征收、使用和管理。
《办法》旨在规范排污权出让收入管理, 建立健全环境资源有偿使用制度, 发挥市场机制作用促进污染物减排。
《办法》明确规定, 排污权出让收入属于政府非税收入, 全额上缴地方国库, 纳入地方财政预算管理, 统筹用于污染防治。《办法》将从2015年10月1日起施行。
在征收缴库方面, 《办法》规定试点地区地方人民政府采取定额出让或通过市场公开出让 (包括拍卖、挂牌、协议等) 方式出让排污权。排污权有效期原则上为5年。有效期满后, 排污单位需要延续排污权的, 应当按照地方环境保护部门重新核定的排污权, 继续缴纳排污权使用费。缴纳排污权使用费金额较大、一次性缴纳确有困难的排污单位, 可在排污权有效期内分次缴纳, 首次缴款不得低于应缴总额的40%。《办法》同时强调, 分次缴纳排污权使用费的具体办法由试点地区确定。
《办法》指出, 排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限负责征收。对现有排污单位取得排污权, 考虑其承受能力, 经试点地区省级人民政府批准, 在试点初期可暂免缴纳排污权使用费。通过市场公开出让方式出让排污权的, 出让底价由试点地区省级价格、财政、环境保护部门参照排污权使用费的征收标准确定。
同时, 试点地区应当建立排污权储备制度, 将储备排污权适时投放市场, 调控排污权市场, 重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。
(摘自中国环境报)
土地出让金研究 篇2
关键词：土地出让金,财政收入,管理
土地是一种非常特殊的商品, 土地作为一种不可再生的稀缺资源, 是人类生存和生产发展的基础。随着社会经济的发展, 对土地的无限需求和土地的刚性供给之间产生了巨大矛盾。因为无论土地价格怎样上涨, 土地供给量也不会提高, 土地的需求量必然会随着人口的增长和社会的发展而增长。根据宏观经济学原理, 供需平衡是宏观调控的基本目标之一。土地参与宏观调控是一个新课题, 没有历史经验可循。我国的土地出让金制度是在改革不合理的土地使用制度的过程中形成的, 它激发了土地的潜在活力, 盘活了土地资源, 深刻地影响着经济社会的发展。
一、土地出让金的实质
国有土地使用权出让金 (收益金, 以下简称土地出让金) 是政府在批租土地时, 凭借所有权向土地使用权者征收的地租收益, 是十分宝贵的国有资产。管好用好这笔国有资产事关人民群众的切身利益, 事关经济社会可持续发展。
土地出让金, 是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴, 是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和, 说到底是土地财政问题。土地出让金, 在社会主义宏观调控中具有双重功能:一是调节土地的利用, 改进和调整产业结构, 包括一二三产业结构、各业内部结构等, 制约或促进经济发展;二是土地出让金的分配, 作为调整市场经济关系的经济杠杆, 调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益, 调节市场竞争关系等。
“城市土地资源是有限量的资源, 城市土地由于社会资本的投入和公共服务的供给而产生了价值, 并且和其他的土地利用形态互相影响而增加了价值。因此, 土地是具有公共性和社会性的资源, 和其他生产性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖。土地的所有权一定要归于国家。”
我国实行土地公有制, 作为所有者, 要收地租。地租, 是土地的所有权在经济上的实现形式, 即土地的价格。在社会主义市场经济体制下, 这个价格可以资本化, 从而使土地具有资本的形态。土地之所以有价格, 是因为在市场经济条件下谁拥有土地所有权, 谁就可以定期获得一笔固定收入———地租。所以, 土地价格是资本化的地租。土地出让金的功能是保证平均利润率对经济的调节作用。处理好土地所有者与土地使用者之间地租的分配的“度”。若土地所有者拿得多了, 土地使用者得不到平均利润, 就会影响他的竞争力和积极性, 反之, 如果土地所有者拿少了, 土地使用者有超额利润, 就可能盲目投资, 任意扩张。两种情况都不利于经济的协调发展。可见, 合理分配土地出让金收益, 必须明确土地产权, 建设土地市场, 使地租、地价通过市场显现。在我国土地公有制下, 作为所有者, 要收地租 (出让金、租赁费) , 国家作为管理者, 要收税等等都表现为我国土地使用制度改革的选择。
简言之, 现行的土地出让金的实质, 是一个既有累计若干年的地租性质, 又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。
这里所说的累计若干年地租总和, 本质上是公有资产的所有者收入, 是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务, 具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金, 将累计若干年地租总和, 采取一次性收取, 则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说, 土地出让金, 是租非税, 似税非税。
二、土地出让金成为地方政府财政收入的重要来源
1. 土地使用权出让合同约定的使用年限的地租总和是一次性收取的。
按照现行法规规定:土地使用权出让的最高年限分别是:居住地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年 (见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条之规定) 。我国法律规定城市土地是归国家所有, 国民对土地拥有使用权。由于我国土地不能买卖, 我国实行土地批租制度并规定土地出让的最低年限为40年和最高年限70年。我国规定居住用地70年限, 主要是考虑居住用地上的房屋建筑物, 一般在70年之后基本上价值就会折旧到零。同时, 这也与当时对中国人预期寿命70岁左右等综合因素有关。
现在的矛盾在于, 土地出让金是地方政府将40年或70年累计的地租采取了一次性收取 (征纳) 。这样, 地方政府一次性收取累计了50—70年的地租之总和, 势必造成地方政府“乐于”收取相对较高的土地批租收益, 增加地方政府的可支配财力, 用于加强城市基础设施建设和改善城市公共服务。说土地出让金是地租, 但地租一般是按年收取的;而将累计50—70年的地租一次性收取这又似税。从这个角度讲, 土地出让金似税非税, 成了所谓的“第四财政”。
2. 地方政府获得的土地出让金有很大比例是作为当年的
地方财政收入并安排作财政支出的, 这样, 实际上也即成了“第四财政”。所谓第一财政指预算内收入, 第二财政指预算外收入, 第三财政指制度外收入, 而土地出让金成为“第四财政”了。这笔“第四财政”在地方可支配财政收入的比重高达40%~60%, 有些地方甚至超过第二、第三财政之和。这样, 政府实际上不仅预收了未来50—70年的土地收益, 而且也实实在在地预支了未来的土地收益。这种地方政府的“第四财政”反映了我国现行财政体制中中央财政与地方财政的利益博弈状况。与世界的大多数国家相比, 中国把更多的支出责任下放给省以下的地方政府。中国财政总支出的65%集中在省以下的地方政府, 上世纪90年代曾高达80%, 但在收入方面, 地方政府没有相应的自主权。地方政府面对沉重的支出压力, 更加青睐“土地出让金”这座“第四财政”金矿。
三、土地出让金制度的利弊分析
对于我国这样一个处于经济转型中的发展中国家而言, 土地出让金是地方政府重要的收入来源, 这笔资金又可以刺激地方经济发展。土地是财富之母, 一国的土地资源是有限的。土地是不可再生的资源。土地价值增值直接提高了经济租金, 通过租金途径把公众活动带来的土地增值从土地所有者那里收回, 以供全社会使用, 只有这样才是公正和公平的。随着我国经济的不断发展和改革的不断深入, 我国土地财政领域中一个突出的新问题就是土地出让金问题。它是我国社会经济生活进入现代化和建设全面小康社会进程中与以下四大背景条件息息相关的。
(1) 从我国当前所处的工业化阶段看, 正处于工业化中期的重化工阶段, 对钢铁、汽车、装备制造、化工等产品需求上升, 相应地带动土地供应的需求;
(2) 从我国所处的城市化阶段看, 正处于城市化发展的加速期, 我国加快实施城镇化进程, 各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨, 也必然造成对土地供求紧张;
(3) 从我国个人消费结构升级看, 已从万元级商品提升至十几万元, 几十万元级阶段, 住房和汽车成为这一阶段的消费热点, 改善住房条件要土地, 发展汽车工业要道路等等, 随之而来的是对土地需求的猛升;
(4) 2003年后, 中国经济开始进入新一轮增长周期的上升期, 外资、民资等投资热情上涨, 同样也必然拉动对土地供应的需求, 令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。
上述四大热潮, 极大地推动了我国社会经济发展中的土地需求。改革开放20多年, 中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热, 特别是随着我国经济中用地 (土地使用者) 主体的多样化, 国家在上世纪90年代又改革了供地政策, 对一些营利性的用地项目实行公有土地有偿使用, 政府通过出让公有土地收取土地出让金制度规定办法。推出土地出让金制度的初衷主要在于:一是地方政府将50—70年的土地收益一次性收取, 可增加地方可支配的财政收入, 集中起来可以办些大事, 以改善地方公共服务和城市基础设施等;二是将后50—70年的土地收益一次收取, 将可遏制些过度扩张的土地需求等目的。
应该说, 总体上看土地出让金的出台, 既基本适应上述四大热潮带动的土地需求, 同时, 也为政府, 特别是省级以下各级地方政府集聚了一笔巨额的可支配财力。而且配合了国家实行积极财政政策由国债形成的基础设施及公共产品累积的积极效应。进而有力地推动了我国工业化、城市化和城乡居民消费结构升级换代, 为推进现代化和全面小康社会建设发挥了强有力的支撑作用。据有关权威部门统计, 1992年至2003年, 全国土地出让金收入累计达10 000多亿元, 其中近三年累计达9 100多亿元。2005年全国财政收入首破3万亿元, 属于地方财政的“土地出让金”达5 500亿元, 是前者的1/6强。
短短十余年, 特别是近些年我国土地制度和土地财政制度的变革带来了巨大的成绩, 聚集了巨额的可支配财力, 激发出潜在的活力, 把全国的土地资源盘活了。与此同时, 土地出让金制度带来的一些弊端也相当显现突出。
1. 各级地方政府在财政收入方面没有自主权的财政压力
下, 土地出让金可使地方政府将后50—70年的土地收益一次性收取, 必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。为了扩大土地批租量, 获得短期高额收益, 往往突击加大基础设施建设力度, 越权减免税收, 以吸引外商或民间投资。这种行为, 既有悖于“代际公平性”即代际之间利益关系公平性, 又有损于土地资源使用的有效性。在代际公平问题上, 绝对倾向于任何一个特定时代都是不可取的。也就是说, 我们既要防止过高的积累率影响当前消费, 从而影响人们的劳动积极性, 又要坚持可持续发展, 不能损害子孙后代的利益。拥有13亿人口的中国, 土地这个不可再生的资源, 更稀缺珍贵, 其使用的有效性更关键。
2. 征地与卖地之间的巨额利益诱使土地“寻租”。
不少地方政府, 以经营城市或经营土地等名义, 炒作土地。国家的供地政策改了, 即实行土地有偿使用, 政府通过出让公有土地收取土地出让金, 但征地政策却没有改变。当前, 农用地转为非农用地必须经过国家征用, 在征用过程中, 行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用, 这就使得地方当权者有了滥用权力的机会。突出表现在, 一方面用计划经济的办法低价拿地, 另一方面用市场经济办法高价供地, 低进高出, 炒作土地, 客观上形成了多占多得的机制。行政价格与实际市场价格的巨额差价, 既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力, 也是当地“寻租”行为产生的温床。由于权力的监督机制缺失, 势必导致权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用, 导致腐败的产生。改革开放以来, 中国经济发展中出现的一次次圈地热、开发区热等等, 究其深层原因, 无不都是不少地方政府把土地当成生财之道, 很多土地储备中心甚至把农民地预征后直接纳入土地储备, 也是屡见不鲜了。
3. 土地出让金的利益分配机制不合理。
土地出让金是若干年土地使用期的地租之和, 本届政府获得的土地出让金, 实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届和未来届的地方政府看, 则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入, 是一种对土地收益的“透支”, 这对于未来往后届政府显然是不公平的。在目前的土地出让金制度下, 现任届政府将土地出卖, 卖地收益都由本届政府支配, 这样, 就使得各届政府无法实现收益共享, 令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化, 往往也导致了土地滥用。再者, 有时下一任地方政府, 还需要负担土地卖出之后的开发配套投入, 乃至提供一些征地的补偿费等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地储备是有限的, 随着土地所有权的不断出让, 各级地方政府在这方面获得的财政收入也将有朝一日而锐减, 长此以往, 将会出现没有土地可供出让的尴尬局面。
正是上述这些弊端, 导致土地出让金的利益分配机制不合理, 近年我国宏观调控做出重大决策, 推出了既抓信贷超贷, 又抓冻结土地供应的两大杀手锏, 而且又决定在2005年继续收紧地根, 在宏观调控已取得初步成效基础上, 还应对土地出让金进行一次全面的清理和整顿。
四、用好土地出让金, 保证经济稳定运行
我国土地财政领域推出的土地出让金, 是将未来50—70年的地租一次性收取, 变为地方政府当前现实的可支配收入, 也就是说这笔资金是提前透支的。土地出让金, 从某种意义上讲, 与金融领域的金融衍生品如期货、期权等是相通的。其要义都是“做预期”。做预期, 是对未来50—70年的预期。从财政金融学意义上这是一个“远期”的土地期货、土地期权等衍生品的远期概念。而且, 它又是同“土地”这个实物资产, 这个稀缺、不可搬动资源结合在一身的实物期权, 其高风险性是不言而喻的。就必须要讲求和遵循经济规律办事, 遵循风险与收益原则, 即高风险、高收益;低风险、低收益。另外, 资金是有时间价值的, 资金有空间配置的有效性问题, 也有资金的时间配置有效性, 以及资金的时空配置是否得当的有效性等问题。
美国的经济繁荣, 在相当程度上是建立在借来的资金和借来的时间基础上的, 美国的巨额赤字就是佐证。有专家称:靠着美国旺盛的消费和中国强劲的投资, 支撑和推动了全球和亚洲经济获得了高的增长率。美国居民储蓄率却持续下降, 当美国居民债台高筑难以支撑房市泡沫的时候, 房市调整就在所难免, 进而导致次级和优级浮动利率按揭贷款的拖欠率明显上升, 无力还贷的房贷人越来越多。一旦这些按揭贷款被清收, 便造成信贷损失。此次源于美国次级贷而引发的全球金融危机, 最根本原因是美国房价下跌引起的次级贷款对象的偿付能力下降。
“用明天的钱, 办今天的事”, 应该说, 这是一个合乎财政金融学理论逻辑的新理财理念。美国经济是世界经济的龙头老大, 它的经济发展和繁荣建立在旺盛的消费基础上, 然而, 目前以美国为首的世界发达国家正陷入源于大量金融衍生品引发的严重经济衰退。
无论是宏观的一国的经济, 还是微观的市场主体的企业, 都不能完全靠“自有资本”, 而还需要得到“借入资本”和信贷等“借来的资金”支持。用明天的钱, 办今天的事, 要讲求风险 (成本) 收益 (效益) 交换律, 要作风险 (成本) 与收益 (效益) 比较。“用明天的钱, 办今天的事”这个今天的“事”既包含了要办投资之事, 也要办消费之事, 如“三农”等事。投资归根到底是为了消费。不应顾此失彼。投资与消费之间的关系, 是此长彼消, 因而, 必须强调投资与消费之事一定要协调发展。
一般来说, 投资是扩大再生产、提高生产能力的重要手段, 较高的投资率不仅可以直接带动生产的增长, 还会带动居民消费的增长。发展中国家和地区为保持经济较快地增长, 都维持较高的投资率水平。当经济发展到一定水平后, 投资率会逐步趋缓, 消费率逐步提升。此时, 经济增长也由投资拉动为主转为以消费拉动为主, 此后, 消费率始终保持较高水平。
土地出让金这个土地财政问题, 进而言之, 在社会主义市场经济体制意义上说, 它只是一种发挥“资金是经济第一推动力”的手段或工具功能。在实现现代化和全面建设小康社会, 坚持以人为本, 落实可持续的科学发展观而言, 消费才是真正意义上的“经济第一推动力”。因此, 消费才是社会主义经济的长远的、根本的最终目的性功能。因此, 用好土地出让金, 发挥土地出让金应有的作用, 保证经济稳定运行, 具有十分重大的意义。
五、加强土地出让金管理的对策研究
随着地方城市化进程的不断加快以及土地管理制度的不断建立健全, 土地正在逐步升值, 土地出让金征收也随之大幅度增长。虽然地方为加强土地管理及出让金管理出台了有关政策规定, 建立健全了土地有形市场体系, 实行了土地公开交易和土地收购储备制度, 促进了土地的保值增值, 有效地防止了土地出让金的流失, 但目前土地出让金供给与需求的矛盾比较突出, 土地开发成本管理规定明显滞后, 欠缴土地出让金的问题尚未彻底解决, 土地出让金在城市建设、企业改制、社会保障和农业发展方面需统筹兼顾。因此, 进一步加强土地出让金的征收管理和运作显得尤为迫切和重要。
1. 统一计算标准, 严格土地出让金的测算
经营性用地出让必须按照规划部门确定的规划指标测算土地出让金, 严格审核土地成本, 测算的土地成本和土地出让金作为招拍挂底价, 并采取招标、拍卖或挂牌方式供地;协议出让不得低于国有土地有偿使用最低价, 即有基准地价的地区, 土地出让金最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%, 没有基准地价的地区, 土地出让金最低价不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地 (拆迁) 补偿费及按照国家和市政府规定应当缴纳的有关税费之和。土地行政主管部门要严格按照市政府公布的土地级别、用途出让标准测算土地出让金, 并形成测算报告。
2. 严格执行土地出让合同, 按规定征收土地出让金滞纳金, 杜绝土地出让金缓缴现象。
国有土地使用权出让合同明确, 土地受让方未按合同如期缴纳土地出让金的, 应从滞纳之日起每日按应付出让金的一定比例缴纳滞纳金。如果严格执行土地出让合同, 按合同条款征收滞纳金, 将能保证土地出让金的及时足额征收。
3. 加大土地出让金检查力度。
应组织开展土地出让金缴纳情况的专项检查, 对拍卖地块超规定容积率建设的项目, 应按拍卖时单位土地出让金计算补收。对协议出让用地应根据有关规定处理。对应补缴土地出让金的房地产开发单位, 资金确有困难且不再进行开发建设的, 可允许其用未销售的房屋抵缴, 价格由财政部门委托中介机构评估确定, 财政部门对该资产组织拍卖;如继续开发, 则必须缴清所欠规费, 否则, 相关部门停止对其房地产开发项目的审批。加强对土地征收征用的监督检查力度, 认真查处侵害农民利益的问题, 规范征地程序和补偿标准, 防止国有土地资产和资金流失, 促进有关部门管好、用好土地资产及土地出让金等土地有偿使用资金, 保证土地补偿费的各项政策能够真正落实。
4. 取消按比例向土地使用权获得者收取拍卖费的做法, 为土地出让金的取得创造良好环境。
土地是国家所有, 其使用权是一种特殊商品, 不能等同于一般拍卖标的物, 按一般商品收取佣金。佣金费用过高, 影响土地使用权的拍卖。在进行土地竟拍时, 竞买者肯定将拥金计入土地成本, 从而降低土地成交额, 影响政府收益。因此, 可考虑由土地买受人按土地拍卖成交价, 定额支付拍卖佣金, 也可考虑按照拍卖工作量大小, 由政府财政列支, 作为土地出让成本。
5. 严格建设用地跟踪管理
要进一步加强土地出让等有偿使用合同的跟踪管理, 督促受让人按约定的开工和竣工时间进行建设。对未按期动工的, 要依法征收土地闲置费或收回土地使用权;对改变用途、增加建设规模的, 应按程序向社会公示, 补交土地出让金后, 重新签订合同;对协议出让改为经营性建设用地的, 必须按规定实行招标、拍卖、挂牌出让。政府必须坚持土地的统一管理, 建立和完善建设用地集中供应制度、土地使用权公开交易制度、基准地价定期更新和公布制度、土地出让金“收支两条线”制度、土地出让金征收及使用监管制度, 建立长效机制, 并采取切实有效的措施确保制度的落实。
6. 严格土地出让金收益取得成本管理。
这主要是为了提高土地出让金的收益。除加强土地开发成本管理, 努力降低开发成本外, 要控制政府部门在土地出让金中的专项开支和业务开支。要规范土地出让金的减免返还审批权限, 对非政策性减免, 应由政府集体研究确定。要认真执行先征后返政策, 返还土地出让金必须先扣除其费用和业务费。要加强对退还政策的研究, 可以考虑将返还改为补贴, 即对一些特殊事项, 政府从土地出让金中给予单位适当补贴, 且不与土地出让金缴纳数额挂钩, 有利于掌握土地出让金管理的主动权, 进一步加强土地出让金管理。
土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源。土地出让金制度的实施, 不仅盘活了土地资源, 而且使土地出让金调节土地的利用, 改进和调整产业结构的功能得到了充分发挥。同时, 土地出让金制度也带来一些弊端, 需要加强对土地出让金的管理。通过合理分配土地出让金, 在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益, 有效调节市场竞争关系, 保证国民经济稳定运行。
参考文献
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城市土地出让底价研究综述 篇3
1土地出让底价的构成分析理论基础
目前关于土地出让底价的构成分析主要建立在劳动价值论、地租理论和土地收益论的基础之上。
第一从劳动价值论分析。马克思认为价值是由劳动创造的,并且集中体现在没有差别的人类劳动中,价值决定价格。自然形成的土地是一种特殊商 品,其特殊性主要表现在土地具有使用价值,由于土地的稀缺性、垄断性等特征使其具有价格被称为“虚幻的价格”或“地租的资本化”。而经过改良后的土地凝结了人类劳动力,拥有“真实价值”,故称土地的价格为土地资本价格。可见,土地价值具有明显二元性,又因价值决定价格,土地价格包含两个方面,由土地的自然肥力产生的土地物质价格和由人工改良带来的土地资本价格。但也有学者认为,在土地总价值二元论的基础上通过一组假设得出,土地物质能够带来与土地资本同等效用和使用价值,即土地“虚幻的价值”与“真实价值”具有等效性和等值性,虚幻价值又称等效价值。
第二从地租理论和土地收益论的角度探析。土地价值取决于土地收益,土地价值的本质即为地租资本化,而地租又包括绝对地租、级差地租和垄断地租。 从土地构成的二要素出发,分析土地物质价格包括绝对地租(因国家对土地所有权垄断产生)、级差地租I (位置较好的城市土地、自身条件优)和垄断地租组成, 而土地资本地租即等于由于国家对于土地进行投资而形成的级差地租II[1],因此土地价格=绝对地租+级差地租I(土地所有者改良)+垄断地租+级差地租II (社会改良)。随着人类社会的进步,土地的资本价值日益被重视。有学者提出土地价值来源于四个方面为取得土地所有权和使用权而投入的劳动、为改良和提高土地条件而投入的前期劳动、在土地开发过程中投入的劳动、为保证土地合理开发利用所投入的劳动观点[2]。
以劳动价值论和地租收益理论为基础,目前关于土地出让底价的具体构成可以分为两个部分。其一, 土地所有权收益。因土地具有使用价值,国家凭借对土地所有权的垄断收取的垄断地租,具体表现为土地受让者通过向国家交纳租金而获得土地的使用权。 其二,因对土地进行开发和改造,使土地本身形态发生较好的改变或增值而产生的费用,主要表现为级差地租II。从具体增加的费用来看,可分为两方面:第一,土地征地费和拆迁费用。这部分费用在发生交易时应返还给原土地使用者,若不交易,则不存这部分费用。另外若出让地块为新增建设用地时,这部分费用则要返还给农民。第二,土地开发配套费用。主要用于对土地本身进行整理、建设相关设施等产生的费用,如“三通一平”、“五通一平”。
随着社会注重对生态环境的重视,於忠祥认为除上述几种费用外,土地出让底价还应包括发生农用地转用时对土地原有的生态效用予以恢复与保护补偿的费用[3]。
2土地出让底价的影响因素
2.1地理环境与区位
对城市土地价格形成影响最直接的是克里斯塔勒的中心地理论,也称为城市区位论。该理论主要从提供产品和服务的能力、交通运输以及行政管理等方面论述了城市的中心区的形成,并提出城市的“等级规模”学说 (城市的等 级与规模 关系的六 边形模型)[4]。且随着基本生活设施的完善,交通运输和管理的提高,等级也就越高,城市规模越大。但是,不同时期,区位因子对地价的影响力是不同的。住宅价格的高低受CBD、城市基础设施因素和交通因素等影响,近年来随着生活水平的提高,居住群体正逐渐注重较高的生活品质的居住环境,因此,高度重视建设具有“生活质量”的设施设备是有必要的[5]。
有学者通过对影响居住用地和商业用地地价的区位因子进行建模分析,地价受政府管理影响较大, 交通状况的改善是一个新开发区发展的先决条件[6]。 地铁的建设极大便利人们的出行,周边地价受其辐射影响较大,但超出这个范围,其对地价的影响较小或无,因此建议政府应寻求地铁的“辐射”范围,并对“辐射”范围内的土地价值进行重新评估[7]。而对于不同用途的土地来说,地铁带来的影响又是不同的,其中商业受地铁影响最大,其次为住宅用地,影响最小的为工业用地[8]。
2.2政府政策行为
从土地供给方面来说,政府通过控制土地供给量、调整土地供给结构和土地利用强度来影响土地价格。首先,在多数情况下,土地的稀缺性导致土地供给弹性较小,而随着城市经济的发展对土地引致需求增加,必然导致地价的上扬。而土地储备制度的实行,使土地供给量进一步缩减,土地使用权“转换”渠道逐步掌握在政府手中,也易促使对土地需求的急剧增长。其次,调整土地供给结构来影响土地价格,最鲜明的论证为上海发生的“商住倒挂”现象,该现象导致的地价上涨与政府的供地计划密切相关,主要表现在政府对住宅的供给量和住宅内部供给结构的控制。 当住宅的供给量小于工业和商业用地的供给量会使住宅价格增涨;而在住宅用地内部结构中,当商品房供应量高于经济保障房和适应性住房时,则进一步抬高总体住宅地价水平[9]。最后,在土地供给量和供给结构不变的情况下,政府通过制定城市建设法律法规、城市规划等政策来增加土地利用强度,从而来影响地价。
同时,政府也可以通过制定土地出让政策,来影响土地出让底价。从土地使用的“三无”政策到有偿使用、协议出让到全面实行招牌挂出让制度,不仅体现出土地出让制度的改革,也显示出我国土地资源配置的正逐步向市场化迈进。显然,市场配置下的土地出让底价也是“上升”的。此外,中央和地方政府的财政分权以及政府间的竞争也一定程度上影响了土地出让价格。分税制改革极大地削弱了地方政府对财政收入与支出的权利,造成地方财政紧张,地方政府则加大了对土地出让价格的期望,即促成了土地出让价格的上涨。而以经济增长绩效等指标为主体的官员考核体系,则是导致土地出让价格偏离的主要原因,表现在工 矿价格极 低,而住宅和 商业价格 猛涨[10]。由此可知,规范政府行为是有必要的。
2.3经济与社会发展状况
有学者通过引入“城市———不均衡理论”探讨土地价格与城市经济发展水平的关系,得出地价与城市经济发展水平呈正向相关,但不是唯一决定因素,地价还与土地 市场状况、土地供求 等因素有 关的结论[11]。通过对江西省7个地级市中心城区经济发展水平的综合测度,得出经济发展与地价水平呈正相关,并指出GDP和城镇居民可供支配收入、财政收入、工业增加值等是经济发展的核心指标,且伴随着这些因素 的增长土 地价值交 易价值也 将产生量 变[12]。从更微观的视角来探讨,金融发展水平也对地价影响重大,其中贷款规模对商住地价呈正向增 长,存款规模仅对住宅用地产生影响且作用程度小于贷款规模,但是工资水平对地价的影响远超过前两者作用程度,因此管理者需加强对货币的调控作用[13]。
从社会供给与需求的角度考虑,住宅用地属于需求导向型,经济发展潜力、交通便捷度、人口规模等是影响价格的主要因素;工业用地属于供给导向型,对经济发展潜力和对外交通要求较高,但地方财政一定程度上能够降低地价;商业用地属于区位(市场规模) 导向型,对经济发展水平、人口规模、以及到CBD的距离要求更高[14]。
2.4城市规划
在宏观方面,城市规划主要通过三个方面来调节和影响地价:第一制定规划纲要,通过对土地供求等方面的确定来控制各类地价的整体水平;第二制定总体规划,以此来调节城市土地使用结构平衡不同用途地价价格;第三制定控制性详细规划,确定具体出让地块的土地价格[15]。在总体上,城市规划对地价的影响是正向的,但如城市规划不合理则易产生负效应。
而在微观方面,城市规划主要通过规定具体地块的容积率、面积和绿化率等方面来影响地价的。容积率对地价的作用程度与城市规模、区位、宗地用途等密切相关[16]。而在收益机制的作用下,容积率与建筑密度共同作用,能够对土地价格产生综合性的影响,且容积率大小在一定程度上影响住宅用地成交单位地价高低。此外,有学者认为住宅用地的成交单位地价可以通过总地价与容积率大小来衡量,但如需 “稳定房价”则要考虑用楼面地价作为地价动态监测的首要指标[17]。在探讨宗 地面积对 地价影响 分析上,有学者利用Hedonic模型探讨杭州市老区宗地面积与地价的关系,得到宗地的面积越大,总价越高的结论;而运用GWR模型探究宗地面积与地价关系, 则得到宗地面积 大小对总 价在空间 上存在较 大差异[18],在考虑宗地面积与楼面地价的关系中,有学者以一定条件为假说,通过线性回归分析得到单宗地块面积越大,成交楼面地价就越低的结论[19]。
3土地出让底价评估方法
国内土地出让底价评估方法文献成果包括对传统评估方法的研究、对传统方法改进后的方法研究及其他辅助估价方法的研究。
3.1传统评估方法的研究
第一,收益还原法是基于收益理论而产生的,学者们主要对收益还原法的若干理论、土地纯收益、误差等方面进行了研究[20,21,22]。但该方法重点和难点在于对土地的还原率的确定。目前理论上主要包括四种方法:市场提取法、安全利率加风险调整值法、投资收益率排序插值法和投资结构法[23]。该方法存在一个较大缺陷,即主观性较强,受专业评估人员综合素质影响较大,仅对历史数据分析难以把握未来还原率的变化。第二,市场比较法依据替代原则,通过寻找土地交易市场中合适的可比案例,其主要缺陷在于可比案例选取的困难性以及估价人员修正区域因素时带有主观性。第三,假设开发法是土地评估最符合市场价值的一种方法[24]。存在较多问题,如难以准确确定市场信息、计息和现金流量折现法公式中参数匹配不明确、折现率难以估值等。第四,成本逼近法主要从成本角度考虑土地的价格,仅应用于新开发的土地的价格评估,特别应用土地市场不发育、交易案例较少的地价评估,如工业用地、公共用地。第五,基准地价系数修正法是在上述方法的基础上形成的,其主要局限在于,当土地市场不稳定,基准地价未及时更新带来的滞后性。早期,刘耀林则引用专家系统技术,在基准地价系数修正法的基础上,建立自动评估系统[25]。
3.2传统方法改进后的评估方法
第一改进的收益还原法。通过对收益法中自由现金流量的折现率、收益额等参数的确定和对相关参数进行不确定性分析,借助蒙特卡罗法原理利用对DFC模型进行模拟以此提高评估精度,也较好地解决了如何确定纯收益和还原率这两个问题[26]。
第二改进的市场比较法。提高市场比较法评估精度主要从两个方面展开:可比实例的选取和区域因素的修正。而基于模糊数学理论,通过选择评价指标、建立评分标准等步骤,从多个案例中选取贴近度较大的案例,可以解决可比实例选取问题。同理,用灰色关联度法分析案例资料与估价对象之间的关联度,通过比较大小,也能选出最合适的可比案例。而规范区域因素修正则可利用层次分析法,通过构建价格影响因素的层次结构体系,确定权重而得到估价对象价格。此外,冯右骖通过采用GIS缓冲区分析的方法,计算缓冲区内案例和估价对象对特定事物距离等,也对市场比较法中的区域因素进行了修正[27]。
第三改进的假设开发法。曲卫东、於洋以蒙特卡罗原理为基础,通过建立假设开发法的数学模型并对所选参数做分类假设分析,借助Matlab软件实现自动模拟,直接得到评估值的统计信息,如均值、极大小值、方差等,从而得出地价所处的合理区间,这种改进使评估结果的精度更高、更客观[28]。
第四改进的基准地价系数修正法。一种是参照基准地价系数修正法评估思路,建立灰色GM(1,1) 预测模型,对评估环节进行改进:1在估价期日修正时利用该模型求取平均地价和地价指数;2利用数学模型进行拟合分,得出容积率修正系数;由此可以预测地价中长期价格水平。另一种则是利用BP神经网络模型,通过土地监测样点和土地价格影响因素, 从源头上形成一种能够提高基准地价的精确度、并简易评估过程的一种方法。刘耀林、吴迪军和徐小任等做过此类研究[29,30]。
3.3土地估价辅助技术方法
土地估价辅助技术方法主要是指在地价理论基础上,借助数理统计分析方法进行建模的一些方法, 目前主要集中在利用GIS中插值功能做空间分析、 建立数学回归模型求取估价结果以及基于估价中的存在模糊性采用新视角的分析和研究。刘耀林引入Kriging技术于地价评估中,通过构建地价等值图,估计误差范围,分析住宅价格的空间分异,为土地估价提供新的思路[31],另一些学者则考虑利用数学线性回归模型和Hedonic建模求取评估值[32]。刘军芳认为城市中商业繁华度、交通便捷度、人口规模等在空间分布上是不均匀的,故引入“非均质空间随机扩散方程”通过求解参数得出地价评估的方程[33];由于地价评估具有模糊性和随机性,胡石元采用云模型对评估的不确定性进行分析,从而得到新的宗地地价评估方法[34];此外,还有学者将A星算法应用于城镇土地估价系统中[35]。
4结论
与其他国家相比,土地出让制度和土地出让价格明显具有中国特色,但其中理论和基础仍来源于西方发达国家,国内学者在此基础上作了大量关于土地价值、土地价格、土地评估等方面的借鉴和创新,具有如下特点:第一,在理论上,结合我国土地出让制度,对地租、地价理论的拓宽,并在实践运用中对土地价值构成细化细分;第二,在影响因素的分析上,更具体更全面,视角更独特;第三,在估价方法上,研究思路有所拓宽,借助计算机技术从多个角度改善评估方法, 具有一定创造性。但也存在一定的局限性,在实证过程中仅采取少数几个案例进行分析,不足以说明该种方法的广泛适用性。
在房价的高涨跌幅,地价溢价,“地王”频现的现势下,土地出让底价作为地方财政的重要组成部分更是土地管理者和财政管理者的焦点。基于理论的前提下,运用先进适用方法评估出合理的土地出让底价是现今的重要研究课题。
摘要：对学术界关于土地出让底价的构成、影响因素和估价方法3个方面进行了综述。基于劳动价值论、地租和土地收益论,从理论和实践上探讨了土地出让底价构成。从地理环境与区位、政府政策与行为、经济状况与社会发展、城市规划方面分析了其影响因素。对传统评估方法和基于理论改进的方法进行了归纳和总结。总结:在理论的前提下,通过分析土地出让底价的构成和影响因素,运用先进适用方法评估出合理的土地出让底价。
排污权出让收入管理暂行办法 篇4
第一章总则
第一条为了规范排污权出让收入管理, 建立健全环境资源有偿使用制度, 发挥市场机制作用促进污染物减排, 根据《中华人民共和国环境保护法》和《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》 (国办发[2014]38号) 等规定, 制定本办法。
第二条经财政部、环境保护部、国家发展改革委确认及有关省、自治区、直辖市自行确定开展排污权有偿使用和交易试点地区 (以下简称试点地区) 的排污权出让收入征收、使用和管理, 适用本办法。
第三条本办法所称污染物, 是指国家作为约束性指标进行总量控制的污染物, 以及试点地区选择对本地区环境质量有突出影响的其他污染物。
试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求, 将污染物总量控制指标分解到企事业单位, 不得突破总量控制上限。
第四条本办法所称排污权, 是指排污单位按照国家或者地方规定的污染物排放标准, 以及污染物排放总量控制要求, 经核定允许其在一定期限内排放污染物的种类和数量。
排污权由试点地区县级以上地方环境保护主管部门 (以下简称地方环境保护部门) 按照污染源管理权限核定, 并以排污许可证形式予以确认。
第五条本办法所称排污权出让收入, 是指政府以有偿出让方式配置排污权取得的收入, 包括采取定额出让方式出让排污权收取的排污权使用费和通过公开拍卖等方式出让排污权取得的收入。
第六条本办法所称现有排污单位, 是指试点地区核定初始排污权以及排污权有效期满后重新核定排污权时, 已建成投产并通过环保验收的排污单位。
第七条排污权出让收入属于政府非税收入, 全额上缴地方国库, 纳入地方财政预算管理。
第八条排污权出让收入的征收、使用和管理应当接受财政、价格、审计部门和上级环境保护部门的监督检查。
第二章征收缴库
第九条试点地区地方人民政府采取定额出让或通过市场公开出让 (包括拍卖、挂牌、协议等) 方式出让排污权。
对现有排污单位取得排污权, 采取定额出让方式。
对新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权, 以及现有排污单位为达到污染物排放总量控制要求新增排污权, 通过市场公开出让方式。
第十条采取定额出让方式出让排污权的, 排污单位应当按照排污许可证确认的污染物排放种类、数量和规定征收标准缴纳排污权使用费。
第十一条排污权使用费的征收标准由试点地区省级价格、财政、环境保护部门根据当地环境资源稀缺程度、经济发展水平、污染治理成本等因素确定。
第十二条排污权有效期原则上为五年。有效期满后, 排污单位需要延续排污权的, 应当按照地方环境保护部门重新核定的排污权, 继续缴纳排污权使用费。
第十三条缴纳排污权使用费金额较大、一次性缴纳确有困难的排污单位, 可在排污权有效期内分次缴纳, 首次缴款不得低于应缴总额的40%。
分次缴纳排污权使用费的具体办法由试点地区确定。
第十四条排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限负责征收。
负责征收排污权使用费的地方环境保护部门, 应当根据排污许可证确认的排污单位排放污染物种类、数量和规定征收标准, 以及分次缴纳办法, 确定排污单位应缴纳的排污权使用费数额, 并予以公告。
排污权使用费数额确定后, 由负责征收排污权使用费的地方环境保护部门向排污单位送达排污权使用费缴纳通知单。
排污单位应当自接到排污权使用费缴纳通知单之日起7日内, 缴纳排污权使用费。
第十五条对现有排污单位取得排污权, 考虑其承受能力, 经试点地区省级人民政府批准, 在试点初期可暂免缴纳排污权使用费。
现有排污单位将无偿取得的排污权进行转让、抵押的, 应当按规定征收标准补缴转让、抵押排污权的使用费。
第十六条通过市场公开出让方式出让排污权的, 出让底价由试点地区省级价格、财政、环境保护部门参照排污权使用费的征收标准确定。
市场公开出让排污权的具体方式、流程和管理, 由试点地区依据相关法律、行政法规予以规定。
第十七条试点地区应当建立排污权储备制度, 将储备排污权适时投放市场, 调控排污权市场, 重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。储备排污权主要来源包括
(一) 预留初始排污权; (二) 通过市场交易回购排污单位的富余排污权; (三) 政府投入资金进行污染治理形成的富余排污权; (四) 排污单位破产、关停、被取缔、迁出本行政区域或不再排放实行总量控制的污染物等原因, 收回其无偿取得的排污权。
第十八条排污单位通过市场公开出让方式购买政府出让的排污权的, 应当一次性缴清款项, 或者按照排污权交易合同的约定缴款。
第十九条排污单位支付购买排污权的款项, 由地方环境保护部门征收或委托排污权交易机构代征。
第二十条地方环境保护部门或委托的排污权交易机构征收排污权出让收入时, 应当向排污单位开具省级财政部门统一印制的票据。
第二十一条排污权出让收入具体缴库办法按照省级财政部门非税收入收缴管理有关规定执行。
第二十二条排污权出让收入在政府收支分类科目中列103类07款10项“排污权出让收入”, 作为地方收入科目。
第二十三条地方环境保护部门及委托的排污权交易机构要严格按规定范围、标准、时限或排污权交易合同约定征收和代征排污权出让收入, 确保将排污权出让收入及时征缴到位。
第二十四条任何单位和个人均不得违反本办法规定, 自行改变排污权出让收入的征收范围和标准, 也不得违反排污权交易规则低价出让排污权。
严禁违规对排污单位减免、缓征排污权出让收入, 或者以先征后返、补贴等形式变相减免排污权出让收入。
第二十五条地方环境保护部门应当定期向社会公开污染物总量控制、排污权核定、排污权出让方式、价格和收入、排污权回购和储备等信息。
第三章使用管理
第二十六条排污权出让收入纳入一般公共预算, 统筹用于污染防治。
第二十七条政府回购排污单位的排污权、排污权交易平台建设和运行维护等排污权有偿使用和交易相关工作经费, 由地方同级财政预算予以安排。
第二十八条相关资金支付按照财政国库管理制度有关规定执行。
第四章法律责任
第二十九条单位和个人违反本办法规定, 有下列情形之一的, 依照《财政违法行为处罚处分条例》和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等国家有关规定追究法律责任;涉嫌犯罪的, 依法移送司法机关处理:
(一) 擅自减免排污权出让收入或者改变排污权出让收入征收范围、对象和标准的; (二) 隐瞒、坐支应当上缴的排污权出让收入的; (三) 滞留、截留、挪用应当上缴的排污权出让收入的; (四) 不按照规定的预算级次、预算科目将排污权出让收入缴入国库的; (五) 违反规定使用排污权出让收入的; (六) 其他违反国家财政收入管理规定的行为。
第三十条排污单位不按规定缴纳排污权出让收入并提供有效缴款凭证的, 地方环境保护部门不予核发或换发排污许可证。
第三十一条有偿取得排污权的单位, 不免除其法定污染治理责任和依法缴纳排污费等其他税费的义务。
第三十二条排污权出让收入征收、使用管理有关部门的工作人员违反本办法规定, 在排污权出让收入征收和使用管理工作中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的, 依法给予处分;涉嫌犯罪的, 依法移送司法机关。
第五章附则
第三十三条试点省、自治区、直辖市根据本办法制定具体实施办法, 并报财政部、国家发展改革委、环境保护部备案。
第三十四条本办法由财政部会同国家发展改革委、环境保护部负责解释。
第三十五条本办法自2015年10月1日起施行。
土地出让金审计问题研究 篇5
一、引言
这些年, 土地出让金逐渐的成为我国地方政府重要的收入来源之一, 甚至有些地方土地出让金收入占到地方收入的一半左右。由于现阶段我国房地产发展畸形, 各个房地产开放商大行“圈地行动”, 在房地产开发商的圈地活动中, 违规违法的土地交易行为时有发生, 土地出让金的违规使用的现象也越来越多, 土地出让金审计问题开始被我国政府和群众重视。2014年3月, 我国审计署组织了一场较大规模的土地出让金审计活动。在政府的土地出让金审计活动工作报告中指出, 2014年要对土地出让金的收支情况以及耕地保护情况进行严格的审计。2014年3月的土地出让金审计工作是我国首次进行全国范围内的土地出让金收支审计, 很大程度的提高了人们对土地出让金的重视。
二、我国土地出让金审计管理中存在的一些问题
1. 在一定程度上预支了地方的收益
对于我国不少城市来说, 土地出让所能够得到的收益几乎可以比拟地方财政的收入, 有些地方的土地出让金的收入甚至超过了财政的收入, 因此, 土地出让金被称为地方的“第二财政”。为了保障我国地方土地出让金的安全管理。我国也出台了相关的规定来保障农民和拆迁居民利益的规定。但是, 不少的地方政府将土地出让金作为政府的小金库, 作为地方政府弥补财权不匹配的重要方式。一般来说, 土地转让的年限在40~70年之间, 这么说, 土地出让就意味着预支了未来40~70年的土地可以得到的收益, 并且, 绝大多数的土地出让都是房地产开发商用于各种商业建筑的建设, 属于不可再生的资源。地方政府的土地出让仅仅是当前政府的领导者的一项短期的收益行为, 对于下一届政府领导者来说, 不仅无法再采用土地出让获得收益, 更是要承担土地出让后的例如征地补偿等出让的后续费用。
2. 预算审计存在很大的问题
按照我国财政管理部门的相关规定, 地方政府应该要建立完善的年度土地出让的预算审计编制, 在每一年的第三个季度开始, 就应该开始第二年的土地出让金预算审计的编制工作, 并且应该将预算审计中的收支纳入地方中国政府的基金预算审计。但是, 对于各个地方政府来说, 很难做到科学准确的编制土地出让金的预算审计收支, 因为在编制土地出让金预算审计的过程中, 不仅需要收集上一年度的当地政府土地出让获得的收入的具体情况、当地的土地的价格水平以及分析当地政府编制的上一年度的土地的供应计划等, 但是这一类的数据收集有一定的难度, 并且数据的准确性与否难以核实。例如:虽然我国2010年的土地供应情况良好, 我国全国土地出让收入高达2.7万亿元, 但是, 2011年土地受到了财政部门宏观调控的影响, 各种城市限购令的出台让土地出让收入受到不可避免的影响。因此, 根据2010年的土地收入来编制2011年的财务预算审计是不准确的。
3. 会计核算办法还不完善, 给审计带来了难度
对于土地出让金的收支, 我国政府的各个部门并没有制定一定的会计核算的办法, 因此, 在土地出让金的问题上, 我国一直没有一个统一的会计核算体系, 因此, 我国政府的土地出让金与其他财务收支相比, 会计核算非常的薄弱。原本土地出让应该要设置独立的帐套来进行财务核算, 并且在会计科目的设置上, 在应收账款的类目中设置“土地出让金”这一二级科目的同时, 还需要设置“协议出让”以及“公开交易”两个科目并且在这两个科目下分别设置“直接出让”、“综合改造”以及“补办出让”等等细分科目。但是, 现阶段我国各个地方政府的土地出让金的会计核算都比较粗放, 会计核算较为简单, 给土地出让金的金额统计带了了很大的困难, 甚至很多时候需要手工核算会计数据, 容易造成错误, 这些都给审计工作带了了一定的困难。
4. 票据审计力度不足
按照我国的规定, 土地出让的收入属于非税收收入。因此, 土地征收的部门需要有完备的土地出让合同以及各级政府给出的划拨用地的批复等许可文件。在拥有这一系列的批复文件, 并且填写相关的缴款书之后, 拥有土地使用权的受让人才能够依法将出让土地的全部金额打进财政部门为该土地出让专门开设的结算户中。但是, 一般政府的审计工作在日常操作中仅仅是检查票据的开具是否合法, 缴款书的填写是否合格。对结算户的审计工作并不重视, 不少的地方政府并没有开设结算户, 而是将土地出让金由国土局的专户结转入财政专户中。
三、土地出让金改革的建议
1. 对土地出让金的管理进行创新化的改革
首先, 应该讲土地出让金的一切的收支活动都纳入统一的管理之中, 确保土地出让金能够收到我国法律的保护和管理, 并且保障土地出让金的公开性, 以便于塑造阳光法制的政府形象。其次, 在土地出让金的征收的过程中需要细化收支管理条例, 将土地出让金纳入政府的全权管理之中。再次, 对于土地出让金的分配问题, 应该建立健全的土地出让金使用管理办法, 将除掉农民保障或者拆迁居民补助之外的土地保证金重点用于社会公民基础设施建设以及各项社会体系保障等方面。再次, 对于。地方政府的土地出让仅仅是当前政府的领导者的一项短期的收益行为, 对于下一届政府领导者来说, 不仅无法再采用土地出让获得收益, 更是要承担土地出让后的例如征地补偿等出让的后续费用这一问题, 我国应该加强土地出让金使用预算审计, 将土地出让金在扣除后续费用之后, 根据土地出让的年限进行预算审计均摊, 保障当地政府的可持续利益的享受。
2. 加强土地出让金预算审计管理
首先, 地方政府应该严格按照我国相关要求进行土地出让金的预算审计编制, 方政府应该要建立完善的年度土地出让的预算审计编制, 在每一年的第三个季度开始, 就应该开始第二年的土地出让金预算审计的编制工作, 并且应该将预算审计中的收支纳入地方中国政府的基金预算审计。在编制土地出让金预算审计的过程中, 不仅需要收集上一年度的当地政府土地出让获得的收入的具体情况、当地的土地的价格水平以及分析当地政府编制的上一年度的土地的供应计划, 而且还需要对土地相关的政策进行合理的分析。实施弹性的预算审计方式, 对土地出让金的不确定因素允许随实际情况进行调整。对于上一年度的数据信息, 只能作为预算审计编制的参考, 预算审计编制的重点应该要放在对下一年度的预测分析, 这样才能够保障对土地出让金的预算审计足够的准确。
3. 建立全新的会计核算办法
土地转让金的核算较为复杂, 当前较为创新的为“宗地核算办法”。但是, “宗地核算办法”较为复杂有一定的难度。首先, 当地政府应该按照合同来核算成本, 并且严格按照合同的内容来划拨各项费用。采用宗地核算办法来核算土地出让金, 不仅可以保障核算数据的准确性, 而且可以为土地出让金的统计工作带来很大的方便。土地出让应该要设置独立的帐套来进行财务核算, 并且在会计科目的设置上, 在应收账款的类目中设置“土地出让金”这一二级科目的同时, 还需要设置“协议出让”以及“公开交易”两个科目并且在这两个科目下分别设置“直接出让”、“综合改造”以及“补办出让”等等细分科目。只有细化明细科目, 才能够将土地出让金的收支情况核算清除, 方便数据需求者能够快速、准确、清晰的查询需要的信息。
4. 对土地出让金相关的票据进行严格审计, 加强银行管理
首先, 应该对土地出让金的合同进行严格的审查, 并且对各种政府批复进行校验, 严格按照规定填写缴款书, 保障各个环节规范化处理, 其次, 将收取土地出让金设立一个专门的结算户, 并且由专人严格管理。按照土地出让金的结算户作为一个预算单位审计, 根据银行流水来进行下一年度的预算审计数据的支持。
参考文献
[1] .丁成林.我国土地出让收支管理问题研究.金融纵横, 2013 (03) .
完善城市土地使用权出让制度 篇6
一、加强城市土地使用权出让制度的环境建设
1、树立土地可持续利用的发展观。
政府要树立以人为本、协调可持续的发展观, 从人的发展角度追求人与自然、社会的协调、持续、全面的发展。这种发展观把人的发展作为核心, 强调人、自然、社会的协调发展, 是对社会发展的深化。要牢固树立保护耕地、爱护环境、关心他人利益、后代利益的意识和可持续发展的意识, “自觉”约束城市土地出让权。
2、建立统一规范的城市土地市场。
随着我国土地市场交易的逐步活跃, 需要有一个固定场所作为市场信息的集散地, 并集中办理交易完成后的一系列手续的办公地。这样既有利于扩大交易者的选择范围, 又有利于减少交易成本, 而且扩大交易范围还有利于土地资源的合理配置。从我国有形土地市场发展的前景来看, 未来土地交易过程的绝大部分要在这里完成, 这些过程包括交易信息的获取和交易双方的联系, 有关政策法规的咨询、交易等手续的完备, 在税务部门授权下收取土地交易涉及的有关税费, 甚至政府招标、拍卖土地的全过程等。因此, 必须建立规范、有序的土地交易市场, 为土地经营者提供交易平台, 按规定时间向社会公布土地出让年度计划, 及时向社会公布土地信息, 保证土地市场交易的公平、透明。
3、规范土地利用总体规划的编制和实施。
为突出土地利用总体规划的调控作用和法律权威性, 国家有关部门应抓紧制定《土地规划法》, 提高土地利用总体规划的地位。保证土地利用总体规划在制定审批之后, 具有一定的法律效力, 具有一定的刚性。在土地规划的制定过程中, 要保证市民的广泛参与和讨论。从规划的编制到实施整个过程, 都要严格按照法定程序, 要增加规划的公开性、透明度, 加强公众参与, 保障人民群众参与规划编制的权利, 开放编制规划, 保证规划决策的民主化和科学化。土地利用总体规划一经批准, 必须保证严格执行, 任何单位和个人未经批准不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
4、建立合理的政绩考核机制。
政府要确立科学的政绩评价考核的指导思想。要把“三个代表”重要思想作为政绩观的灵魂和指南, 把实现人民群众的利益作为追求政绩的根本目的, 把实现经济社会的可持续发展作为考核政绩的重要内容。同时, 要建立一整套科学合理的政绩考核内容范围。必须坚持群众公认和注重实绩的原则, 要从单纯地追求速度, 变为增长速度、就业水平、教育投入、环境质量的综合考核, 变为能真正体现政效的考核, 变为与群众联系紧密的实效考核。
二、完善城市土地使用权出让制度的具体措施
1、加快城市土地使用权出让制度的法治建设。
现有土地使用权出让制度只就出让中的一些过程、步骤作了一些规定, 并未包括土地出让应有的内容和全部, 从其效力而言, 除《中华人民共和国城市房地产管理法》一个内容之外, 都不是独立的法。因此, 今后为理顺各种利益主体之间的关系, 我国应制定独立的《城市土地使用权出让法》, 作为对全国城市土地利用的宏观经济法规制度。
同时, 还要进一步明确规范土地使用权出让行为, 从而削弱地方政府在土地使用方面的自由裁量权, 保证土地出让的各个环节有法可依。在完善立法的同时, 还要加大执法力度, 对触犯法律的行为人进行严惩, 从而保证整个城市土地使用权出让过程, 有法可依, 执法必严。
2、建立城市土地使用权出让代理经营制。
按照《民法通则》有关代理制度的规定和我国土地市场的实际, 我们将出让代理经营制定义为:代理人 (经营代理机构) 以被代理人 (政府) 的名义, 在授权委托权限内, 与第三人 (土地使用者) 进行一定的法律行为 (即出让、受让行为) , 被代理人 (政府) 对代理人的合法代理行为享有相应的权利, 承担相应的义务。
实行土地出让代理经营制能够较好地体现政府在土地使用权出让过程中行政权力和民事权利分离的思路。通过出让代理经营制, 既体现了国家“垄断”土地一级市场的原则, 同时通过授权委托, 将土地使用权通过代理机构盘活增值, 实现国有土地资产的社会与经济效益。实行土地出让代理经营制还能较好地明晰各类中介机构的权利义务, 激活其开发热情。香港在回归前, 地政处的处长就是政府土地代理商, 代表香港总督与土地买主签订批租合同。从国际惯例看, 政府将城市土地委托给专职的中介机构经营也是比较成功的经验。
3、取消用地制度的双轨制, 完善城市土地使用权出让方式。
取消用地制度的双轨制, 在全国范围内取消行政划拨土地使用制度, 对国有和集体所有的土地一律实现有偿、有限期、有流动使用的单轨制度, 形成一个全国统一的土地使用权市场。
把政府供地方式限制在协议、招标、拍卖和挂牌四种有偿出让方式中。同时, 要规范土地使用权的出让方式, 把协议出让方式严格界定在公用和公益事业的范围之内, 而且要严格限制以协议出让取得的土地使用权的权能, 从而把政府的土地供应行为纳入市场的轨道。
在土地有偿出让的方式中, 要尽可能采取招标、拍卖和挂牌方式, 招、拍、挂出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则, 同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地, 以供应引导和制约需求, 实现土地优化配置, 还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为, 保障依法行政。
4、建立城市土地出让金年租制。
年租制是土地市场上土地出让的一种方式, 国家将城市土地使用权租赁给开发者或者土地使用者, 他们每年向国家缴纳一定数量的土地租金。这种土地使用方式相比于土地批租制最大的不同就是本来一次性交足的土地出让金改为土地使用期限内每年交一次。
土地年租制作为新的土地经营方式, 它的实行将会在一定程度上克服原有方式的一些弊端, 给各方带来一些有利的变化。首先, 政府将会有持续稳定的收益并增强其土地调控能力。实行年租制, 可以保证政府财政每年都有稳定的来自土地方面的收益, 这将为城市基础建设和土地开发提供资金保障, 有利于土地资源的优化配置, 增强土地的集约利用。其次, 将减轻房地产开发企业的负担, 有利于平抑房价。据有关资料统计, 我国商品房价格构成中土地费用及税金占到45%, 而国际社会成熟商品房价格构成中此项费用仅占20%。如果实行年租制, 将房产使用权 (所有权) 和土地使用权分离, 将原来购房时一次性缴纳的土地使用金分期缴纳, 一定可以大幅降低房价, 大力推动我国住房商品化进程。
5、建立强制性退出制度。
笔者认为, 今后我国必须要加强对出让土地的后续管理, 在明确规定开发期限的同时, 对于囤积土地的开发商超过规定期限未进行开发的, 政府要进行强制性收回土地, 当然可给予开发商合理补偿。对于成交后不按合同足额支付地价款的开发商也要强制性收回土地, 并给予处罚, 借以维护土地出让制度。对于一切违法用地都可适用这一强制性退出制度, 借此增大违法者的成本, 更好地维护土地使用权出让制度的有效运行。
摘要：城市土地使用权出让制度的建立有助于实现土地价值, 提高土地利用效率, 实现土地资源优化配置。但是, 在该制度的运行过程中仍然存在许多问题, 阻碍了土地使用权出让制度社会经济目标的实现。本文从制度的环境建设和制度本身两个方面, 对我国城市土地使用权出让制度的完善提出建议措施。
关键词：城市土地,土地使用权
参考文献
[1]李并敏.要建立合理的政绩考核机制[N].太原日报, 2004.9.3.
[2]赵娜.我国城市土地使用权出让制度绩效分析研究[D].郑州大学, 2007.40.
土地出让收益的模糊综合评价 篇7
土地是珍贵的经济资源, 更是房地产市场的重要供给要素之一, 土地政策的变动会引起土地交易价格的波动, 进而对房地产市场有较大的影响。2004年3月, 中国政府首次将土地制度调控作为继财政政策、货币政策之后的第三大宏观政策调控工具。通过合理的土地储备, 可有效的规范土地市场, 进而稳定房价, 促进房地产市场的均衡运行;同时, 也有利于稳定民心, 保证社会安定和国民经济的长期、稳步发展。
另外, 城市土地是城市形成和发展的基础, 是城市社会、经济、政治、文化等各项活动载体, 城市土地收益是政府的重要收入来源之一, 土地收益在某方面代表城市土地资源利用的合理程度。而在城市土地出让过程中, 一般涉及的资金密集且技术难度较大, 每一项微小的分析判断都将直接影响土地收益的大小, 关系到国家的切身利益。因此, 对其正确评价至关重要。
一、指标选取
城市土地收益是一个内涵丰富的概念[1], 涉及多方面的因素, 难以简单地用单个或几个指标进行评价, 必须建立科学的评价指标体系, 进行全面反映, 综合评价。构建城市土地收益综合评价的指标体系必须遵循以下原则: (1) 科学性原则:指标体系的建立应立足于城市土地出让收益评价的理论框架, 科学地体现城市土地出让收益的内涵。 (2) 主导因素原则:主要考虑对土地出让收益影响大的因素, 即主导因素, 剔除影响较小的因素。这样, 既减少工作量, 也可保证工作精度。 (3) 代表性与独立性原则:指标体系的建立应尽可能地排除相关性较强的指标, 选择具有代表性和独立性较强的指标参与评价过程, 提高评价的准确性和科学性。 (4) 全面性与可操作性原则:即指标体系应能从不同角度反映被评价系统的主要特征和状况;指标的数据应易于收集;其准确性、可靠性容易保证;指标数量不宜过多;此外, 应避免过于复杂的计算, 易于掌握。
一般来说, 影响土地出让收益的不确定因素应该从宏观影响因素和微观影响因素两个方面来考察[2], 评价指标 (见下页表1) :
二、土地出让收益的模糊综合评价
影响土地出让收益的各主要不确定因素中, 都具有模糊性和不确定性, 严密的经典数学推理难于计量和预测土地效益风险潜伏性及风险度。运用模糊数学 (Fuzzy mathematics) 能描述一些含混模糊的客观现象, 它突破二值逻辑, 描述多值逻辑, 能将以上的影响土地收益的不确定因素, 作为一个内部模糊关系涵盖入一个评价模型之中, 以实现综合性的评判[3]。模糊综合评价法的一般步骤如下:
1. 确定识别评价指标集。根据上面的评价体系, 我们可以得出两级评价指标:
一级指标:Y= (Y1, Y2)
二级指标:Y1= (Y11, Y12, Y13, Y14)
2. 确定各指标的权重系数。所谓权重系数是表示某一指标在上级或整体指标体系中具有的重要程度。某种指标越重要, 则该指标的权重系数越大, 反之, 权重系数越小。可通过德尔菲法 (Delphi technique) 、相关系数法和层次分析法来确定各指标的权重。设Yi对Y的权重分别为k1、k2, 则对应的权重矩阵为K= (K1, K2) , 同样设Yij对Yi的权重矩阵分别为:W1= (W11, W12, W13, W14) , W2= (W21, W22, W23) 。
3. 确定判定评语集合。评语集是对各种指标作出可能结果的集合, 可请专家进行评估定级。根据土地出让收益评价的目的, 建立评语集U= (U1, U2, U3, U4, U5) = (极大正收益, 正收益, 无收益, 负收益, 极大负收益) 。
4. 计算综合评价值。计算综合评价值涉及到模糊矩阵的复合运算。对于多层次的指标体系, 从最低层次开始, 按不同因素子集进行模糊评价, 其结果作为所隶属的上一层次指标的单因素评价, 得到上一层次的模糊评价矩阵。根据权重得到上一层次的评价结果。以此类推, 直到得到最高一层次的评价集A。
(1) 用专家评分法或德尔菲法得到二级指标隶属于评语的矩阵如下:
(2) 求一级指标的模糊综合评判集合:
Ai=Wi×Ri= (ai1, ai2, ai3, ai4, ai5) , 其中i=1, 2。即:
同理:A2=W2×R2= (W21, W22, W23, W24, W25)
(3) 求最终评价对象的模糊评价矩阵E:
(4) 对模糊评价矩阵E归一化处理:
由于∑ei (i=1, 2, 3, 4, 5) 可能不等于1, 故需要对其进行归一化处理:
, 得到E′= (e'1, e'2, e'3, e'4, e'5)
(5) 求综合评价指标:
将评语集U= (U1, U2, U3, U4, U5) 量化, 根据加法法则在相互交叉的同类指标间采用加法合成, 可以给出一个反映土地利用效益状况的综合指标。根据这个指标的数值可以判断土地出让收益的高低。
三、土地出让收益的模糊综合评价实例
以某市距市中心较近的某地块为例。
1. 对该地块的基本情况进行考察, 以确定其出让收益的大小, 经分析, 得出影响该地块投资收益的基本资料如下:宏观影响因素:国家政策稳定;经济呈上升趋势态势;社会稳定, 城市化进程快;人文底蕴厚重。微观影响因素:离中心地带较近;基础、公共设施完善;地势、地质状况良好, 较适于高层建筑。
2. 对该地块做进一步的分析, 运用模糊数学的评判模型对其进行综合考评, 建立土地出让收益的模糊综合评判模型。步骤如下:
(1) 选取评价指标集。一级指标:Y= (宏观因素Y1, 微观因素Y2) ;二级指标:Y1= (国家行政因素指标Y11, 经济因素指标Y12, 社会因素指标Y13, 区域特征Y14) , Y2= (地理位置Y21, 基础和公共设施状况Y22, 自然因素Y23) 。
(2) 用专家打分法确定指标的权重。经汇总, 得出Yi对Y的权重矩阵为K= (k1, k2) = (0.36, 0.64) ;Yij对Yi的权重矩阵分别为:W1= (W11, W12, W13, W14) = (0.2, 0.3, 0.2, 0.3) , W2= (W21, W22, W23) = (0.5, 0.25, 0.25) 。
(3) 根据未来收益的大小确定相应的评价集U= (U1, U2, U3, U4, U5) = (极大正收益, 正收益, 无收益, 负收益, 极大负收益) 。
(4) 应用德尔菲法确定指标隶属值。选择十位专家对该地区土地利用情况进行评价, 评价结果整理 (见表2) :
(5) 根据所建立的数学模型, 计算如下:
, 无须修正, 即E’=E。
(6) 将评价集U= (U1, U2, U3, U4, U5) 量化, 如令U= (U1, U2, U3, U4, U5) = (5, 4, 3, 2, 1) , 则评价结果得以量化。则:, 该值接近于5, 说明此地块出让收益较高。这样, 在综合考虑了各个不确定因素的基础上, 得到了该地块的总体评价。政府可以再结合土地供应水平、供应结构、供应时点等其他因素来进行出让底价的确定以及相关决策的制定。
四、土地出让收益模型综合评价分析
土地出让实际操作过程中, 需要考虑许多因素, 而且许多因素具有较大的模糊性。模型综合评判法就是通过专家群体对各影响因素进行模糊评判, 充分利用专家的智慧, 由定性分析转变为定量表述, 综合分析各个主要的不确定因素, 解决在土地市场尚不发育、市场资料不太齐备的情况下, 土地出让收益评价问题, 为城市政府土地出让运作过程中的相关决策提供参考。
参考文献
[1]许学强, 张俊军.广州城市可持续发展的综合评价[J].地理学报, 2001, (1) .
[2]刘兆云, 刘文赫, 吴琼.有土地使用权出让中的模糊评判研究[J].经济研究, 2006, (2) .