土地出让市场（共10篇）
土地出让市场 篇1
引言
近年来,中国房地产业整体供求失衡,造成房价日益高涨,既严重制约了人民生活水平的提高,也阻碍了拉动内需政策的实现。究其供求失衡原因,表面上看是土地批租市场中存在着政府的绝对垄断,但更深层次的原因是部分地方行政部门利益与中央政府利益之间存在巨大差异,导致宏观调控政策并不能在实际中得到切实贯彻。
在分税制改革后,特别是2002年重新分配了财税比例“中央大头,地方小头”之后,某些地方政府的财政收入逐渐捉襟见肘。面对日益增加的社会公共开支,地方政府急需寻找新的收入来源。而中国现行土地制度的缺陷正好使得实行“土地财政”成为其增加财政收入“最好最快”的方式。例如,某些地方行政部门通过低价出让工业用地来吸引投资,赢得税收;高地价出售住宅用地,获取巨额一次性土地出让金,并带动物业税和房地产税激增;利用土地抵押贷款为城市基础设施建设融资等等。由于中央政府只拥有土地的名义所有权,土地的实际使用权和其他处置权更多地是被地方行政部门所把持。所以,一旦中央对于土地出让的监管力度不足,某些地方行政部门出于对财政收益和官员政绩的追逐,必然会忽略它所代表的社会整体利益,狭隘地追求自身局部、短期的收益。
土地出让问题应该如何加强监管,如何在政策制定层面杜绝违规现象的出现?这需要首先分析博弈双方各自的利益诉求。
一、土地出让市场主体的利益诉求
(一)中央政府的利益分析
中央政府作为国民利益的代表,与国家利益有着高度一致性。中央政府会更多地从国家全局利益的角度出发,关注于GDP总量与质量、宏观经济的可持续发展、物价水平、居民福利水平、社会稳定等。中央政府可以通过立法、规划和指令性手段进行干预,调控地租、地价(比如调整土地出让金的首付比例等)、利率和税收,以此保障土地的使用权权益并公平分配土地收益,确保土地市场良好运转。
(二)地方行政部门的利益分析
某些地方行政部门作为地区利益的代表,更多以“经济人”思维谋求地方利益最大化,看重本地区局部的、短期的利益目标,如当地GDP增长率、基础设施建设、土地收益对财政的贡献等。在土地市场中,地方行政部门除了一方面完成中央政府布置的各项经济发展指标,如促进国民经济增长,上缴税收,保障人民基本住房权利等,另一方面通过土地计划、城市规划、地价监控等手段调控当地实际土地供给数量、区位、结构、价格,以获得土地出让金以及各种土地税费收益。此外,当前对地方官员的评价是以当地GDP增长幅度为度量的,所以地方官员出于晋升考虑也有追求本地经济短期繁荣的极大动力。
二、中央政府与部分地方行政部门的土地利益博弈
中央政府与地方各自利益诉求的不一致导致无法产生制度性均衡,双方的非合作博弈在所难免。由于目前土地出让市场的法律规范的不完善,中央对地方行政部门的监管与约束仍主要靠国土监管部门来完成,所以,本文主要分析代表中央利益的国土监管部门与某些地方行政部门的之间的利益博弈。
(一)博弈的基本假设
本文提出了三个接近现实情况的经济学假设:a.地方行政部门是理性人,追求利润最大化,存在机会主义行为;b.信息不对称或不完全情况下地方行政部门的违规行为有可能未被查处;c.代表中央政府的国土监管部门是社会理性人,追求全社会的利益最大化。
(二)博弈模型的建立
在土地出让市场中,某些地方行政部门的行为可有两种纯策略可以选择:不违规A与违规B。国土监管部门也有两个可供选择的纯策略:监管a和不监管b。不违规时地方得益为C,违规时得益为D,显然D>C;一旦地方行政部门被发现违规,将受到的经济、法律制裁、信誉损失等的得益为-E。假设这个负效用可以抵消大部分违规得益,即D-E
(三)双方博弈策略的选择
在上述的一次纯策略博弈扩展式中,不存在纳什均衡。在代表中央政府的国土监管部门和地方行政部门都是理性人的假设前提下,进一步研究他们在混合战略下的行为选择。
1. 部分地方行政部门的最优行为选择
设监管部门履行监管职责的概率为p1,在履行监管职责时发现违规行为的概率为q1。则地方行政部门选择违规行为的预期效用U为:U1=D×(1-p1)+(D-E)×p1×q1+D×p1(1-q1)=D-Ep1q1。地方行政部门选择不违规行为的预期效用为:U2=C×(1-p1)+Cp1=C。根据效用最大化原则,地方行政部门是否选择违规取决于U1>U2是否成立,只要U1更大部分地方行政部门就会违规。U1>U2等价于D-Ep1q1>C,即E<(D-C)/p1q1。所以,只要违规行为被查处后部分地方行政部门所受的损失小于违规行为所产生的超出正常行为的得益(D-C)的1/p1q1倍时,某些地方行政部门在如此低的违法成本面前会毫无顾虑地选择违规。
2. 中央国土监管部门的最优行为选择
设部分地方行政部门违规概率为m1,监管部门履行监管职责的预期效用为:V1=(-h-f)×m1(1-q1)+(g-f)×q1×m1+(-f)(1-m1)=-hm1+hm1q1+gq1m1-f。监管部门不履行监管职责的预期效用为:V2=-h×m1。同理,监管部门是否选择监管取决于V1>V2是否成立。V1>V2等价于f<(h+g)m1q1。也就是说,假设地方行政部门违规概率m1和监管部门查处概率q1一定,当监管部门的监管成本小于监管后果的损益和(即h+g,h是绝对值)的m1q1倍时,监管部门会毫不犹豫地选择履职;反之,监管部门不会有积极履职的动力,即使有也是为了应付而敷衍了事,监管绩效极低。
三、结论与政策建议
根据上述混合博弈的分析,对于某些地方行政部门来说,其违规或违法动机很大程度上来源于在当前制度环境下该行为所产生的、超出正常行为的得益远大于违规行为被查处后所受的损失。所以首先应提高对违规行为的处罚力度,即增大地方行政部门违规行为被查处后所受的损失-E,并要做出具有实际效力的承诺行动,增强其置信度。其次,降低地方行政部门违规行为的收益D,使某些地方行政部门由于无利可图转而自觉维护市场秩序。最后,提高监管部门的工作努力程度,加大监管和查处的频率p1q1。
对代表中央的国土监管部门来说,其监管行为的选择或监管绩效很大程度上取决于监管部门的激励及约束机制。若某些地方行政部门违规而没有被监管部门发现,监管部门虽会在某种程度上声誉受损,但地方违规行为的直接受害者是其他相关利益群体,国土监管部门的切身利益损失并不大甚至还有好处(比如权力寻租);再者,监管部门即使查处了违规行为,并不能改变自身经济收益,因为当前监管部门人员收入与其业绩的优劣并无直接联系。因此,从理性人角度看,监管部门的激励程度相当低(仅有精神层面上的激励与约束)。所以,要激励监管部门履行职责就是要有效提高(g+h)的值。建议将监管绩效纳入国土监管人员的工作业绩考核指标中。若查处到某地方行政部门违规批地就按挽回的国家损失额度的一定百分比给予提成奖励,反之,若所监管地区出现了违规事件就处以国家损失额度一定百分比的责罚。只有建立具有实际意义的激励机制,才能使监管部门的监管有效。在激励的同时,要给予监管部门更大的监管权力,并对监管部门的人员实行垂直管理,以降低他们调查与处罚某些地方行政部门的成本。
结束语
在土地出让市场中,中央政府与某些地方行政部门博弈的原因归根结底是由于制度缺陷造成双方利益诉求不同。要改变这样的博弈局势,短期来看是要调整地方行政部门违法用地的收益成本结构,使其被查出后所受损失值远大于违规得益值并进一步激励监管部门加大对地方土地违法事件查处力度。但从长远来看是要转变地方行政部门经济上和政治上对短期逐利的“土地财政”路径的依赖:一方面地方政府可尝试发行地方债、市政债等债券,缓解财政压力,另一方面需完善中央对地方行政部门政绩评价体系,不唯GDP而论,增加社会满意度等民生性指标。这样才能从根本上促使地方行政部门的利益目标逐步向中央靠拢并最终一致,变双方博弈为合作共赢。
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土地出让金制度如何改革？ 篇2
自1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一宗土地50年的使用权，到1988年，《宪法》增加了“土地使用权可以依法转让”，土地使用权出让的制度才在中国大陆基本确立。
1989年，国务院和财政部先后出台了土地使用权出让收入的管理办法，要求其全额上缴财政，“其中先由取得收入的城市财政部门，留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归城市财政部门”，“实行收支两条线方式管理”，两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。
与此同时，中央财政占财政总收入的比重却急速下降。1994年，为了化解危机，分税制改革大幕拉开。作为中央与地方博弈的结果之一：土地出让收入自此全部划归地方所有，而中央财政与地方财政的收入之比，也逐渐从1993年的3：7上升至6：4。
“从这个时候起，我们开始鼓励地方发展房地产、兴建各种开发区。上世纪末、本世纪初，上海还办了一批蓝印户口：你买房子，我给你户口，类似这样的政策很多。当时的目的是推动中国的城镇化进程、推动中国的城市发展。”杜猛说，在此后20多年的城镇化进程中，土地出让收入总额逐年上涨，渐渐成为了地方政府的“第二财政”。
“‘费’是给特权准备的”
在杜猛看来，土地出让金支持了地方基础设施建设的开展和民生水平的提高，对于当代中国的经济发展功不可没。但不可否认的是，由于缺乏严谨的收费依据和管理规范，在各地的实际操作中，土地出让金收取和支出的随意性极大。“确实存在问题，到了该调整的时候了。”
“学过税法的人都了解，税是给政权准备的，因为合法政权的维护，必须要解决养军队、养警察、维护公共设施，维护政府的正常运营，必须要收税。可是费不一样，费是给特权准备的。但是目前，在土地领域，费反而成了第二税，甚至从数量上，比税要多得多。”既然是“费”不是“税”，而又没有相关的法律规定，那么土地出让金怎么收、用到哪些领域，随意性就很强。这样一来，各个地方政府“因地制宜”将土地出让金花到它们认为最重要的领域，也有其自身的道理。
同时，还是由于土地出让金是“费”不是“税”，其收入和支出自然不必经过同级人大的监督审核，种种因素综合导致了目前土地出让金“体外循环”、“难以监管”的局面。
“这种情况下，土地出让金怎么管？我认为就应该和土地税合并，撤销土地出让金。”杜猛毫不犹豫地说。
“地方政府不愿意让利”
土地领域的“税费合并”喊了20多年，到现在也不见实际进展，阻力之大，不言而喻。
“三亚市当年请我们去做征地制度改革的设计，我们提出：应该以农民为主体，进入土地一级市场，采取市场调节的方法。比如这块地有5个人要买，那就竞价呗。这个时候，土地的出让人就不是政府，而是农民了。”孔祥智告诉《经济》记者，方案一经提出，当时三亚市国土资源局的一个副局长就强烈反对。“他说，‘你们这样设计，还要我们干什么？’我说，‘你们要制定规划，另外，还可以针对交易收税’。”
后来，孔祥智的团队通过国土资源部，把三亚市列为国家征地制度改革的试点，“试点文件到了海南省，就被省政府驳回来了。省里说，‘我们不试点’。”
实际上，十七届三中全会通过的《中共中央关于农业农村若干重大问题的决定》，已经勾勒出了征地制度改革的轮廓，其主要观点与孔祥智的团队若干年前为三亚市做的设计方案不谋而合。
“每年中央一号文件都在喊，‘创造条件让农民进入土地一级市场’。如果真的能做到市场定价，那根本就不存在农民和国家讨价还价的问题了，也不会再有农民去上访了。”不过，孔祥智深知，如此一改，地方政府的收入必然会大幅减少。也正是由于“很多地方政府不愿意让利”，2008年提出的改革雏形，迟迟没有落地。“但是，现在来看，我们已经进入‘新常态’了，经济发展速度就要降下来，地方政府还能再用原来的方式生财吗？是到了改革的时候。”
土地出让市场 篇3
1 北京土地出让市场的基本情况
1.1 交易数量与空间分布
根据北京市土地整理储备中心发布的数据, 北京市2010年共出让各类用地274宗 (中心发布数据为278宗, 其中4宗为重复记录, 本文予以剔除, 其内容以修正后数据为准) 。经测算, 建设用地面积总计2050.67万m2, 规划建筑面积总计3251.15万m2, 平均容积率为1.59。其中, 规划用途为居住或以居住为主的地块有48宗, 建设用地面积总计390.07万m2, 规划建筑面积总计740.12万m2, 平均容积率为1.90。从地类看, 成交地块中工业用途地块数量占据首席, 为131宗, 另外占较大比例的依次为居住 (含以居住用途为主) 用地、综合用地、办公用地、商业用地、金融用地等。受地形及相关调控政策的影响, 北京市2010年土地出让市场成交地块空间分布呈现重心向“中—东—南”位置倾斜的特点, 各种地类错综分布, 与感性预判相一致, 工业用地多分布在北京市远郊区县 (图1) 。
1.2 出让方式
近几年, 北京市土地出让方式以招拍挂为主, 尤其是以挂牌为主。在2010年出让的274块宗地中, 采取挂牌方式出让的有199宗, 占总交易地块数量的73%, 其余75宗采取招标方式出让。本质上, 挂牌方式是一种延长竞价时限的拍卖, 把现场竞价转变为7个或10个工作日内竞价[4]。挂牌与拍卖的相同点在于都是“价高者得”, 由于竞争过于激烈, 挂牌方式在挂牌截止日往往演变为现场拍卖[5]。在2010年北京市挂牌出让的199宗地块中, 现场竞价超过100次的有9宗, 超过50次的共有20宗, 占总量的10.05%, 说明2010年北京市土地交易市场热情依旧。
1.3 成交价格
从整体市场情况看, 北京市2010年交易出让274宗地块, 成交额共计16385946.94万元。以规划建筑面积为权重计算得出:成交价/起始价 (底价) =1.4882, 即溢价率为48.82% (此数值根据205宗地计算所得, 其余69宗地由于没有制定或没有公布起始价未予考虑) 。北京市2010年交易出让的48宗住宅或以住宅为主的成交地块成交额共计5632282.58万元。以规划建筑面积为权重计算得出:成交价/起始价 (底价) =2.0120, 即溢价率为101.20%;楼面地价平均为7688.79元/m2 (此数值根据22宗地计算所得, 其余26宗地由于没有制定或没有公布起始价未予考虑) 。由此可见, 居住类用地溢价率水平超过市场整体水平, 说明开发商更热衷于争拿居住类项目开发用地。从具体分布看, 溢价率最高住宅用地在空间分布上呈现“昌平—顺义”东西横线带以及“房山—丰台—朝阳—通州”西南至东北斜线带的特点 (图2) [6]。
2 土地出让市场存在的问题
2.1 居住类用地供应不充分
北京市2010年成交的274宗地块中, 居住或以居住为主的用地48宗, 仅占17.52%, 居住类宗地建设用地总面积占全部成交地块建设用地总面积的比例为19.02%, 两项指标都显示居住类用地供应不够充分。2010年北京市土地供应计划的“用途结构”计划指标分配方案为:基础设施用地2300hm2, 工业仓储及其他产业用地1100hm2, 科技、教育、文化、卫生、体育和行政办公用地200hm2, 住宅用地2500hm2, 其中廉租住房及公共租赁房用地50hm2、经济适用住房类用地200hm2、限价商品房及定向安置房用地1000hm2、商品房用地1250hm2, 商服用地300hm2。由此可见, 在实际供应中, 居住类用地的市场投放量相对较少。
2.2 远郊开发区地价被低估
从溢价率看, 数值最高的前五宗成交地块依次是:①平谷区马坊工业园区E04-03A多功能项目用地, 溢价率703.57%;②平谷区马坊工业园区E05-02、03商业和机动车停车场库项目用地, 溢价率650.52%;③怀柔区杨宋镇杨雁路杨宋段东侧加油站用地, 溢价率497.75%;④顺义区新城19街区08、09、19、21地块多功能用地, 溢价率372.02%;⑤平谷区王辛庄镇贾各庄村东侧居住项目用地, 溢价率362.02%。从整体层面看, 虽然居住类项目溢价率最高, 但具体到宗地, 溢价率前四高多以多功能用地为主, 且多数分布在远郊区县开发区。这说明开发商对北京市远郊区县的很多开发区项目非常看好, 心理承受价位远远超过政府基本定价, 说明远郊区县对开发区地价的估值偏低。
2.3 轨道交通对居住类用地地价的拉升被低估
仅考察北京市2010年成交的居住类地块, 溢价率最高的地块绝大多数分布在即将开通或以规划建设的轨道交通沿线边。政府在制定这些地块的起始价格时已考虑到未来轨道交通对地块价值的拉升, 并肯定已将此利好因素考虑在内。之所以这些沿线位置的地块溢价率相对较高, 是因为开发商更看好这些地块的升值空间。最理想的结果是, 所有成交地块的溢价率都趋于一致, 这是政府制定出让底价的最高水准, 当然事实上是很难实现的。但相对较高的溢价率居住类地块都集中在轨道沿线, 则说明轨道交通对这类用地的升值推力超过政府部门的想象[7]。
2.4 开发商拿地热情因地异而空前明显
从市场总体平均值来看, 虽然溢价率处于较高水平, 但仔细考察各宗成交地块交易信息发现, 很多地块在出让过程中实际上备受冷遇, 其溢价率被市场整体“平均”为较高。2010年北京市在土地出让的274宗地块中, 溢价率为零的地块128宗, 占46.72%, 如此高的比例在近几年非常少见。按起始价成交的128宗地块中, 111宗为工业用地, 说明开发商对工业用地的热情很冷, 多数是按既定挂牌方式出让, 没有演变为现场竞价。开发商拿地热情因地而异, 他们对少数被低估的开发区多功能用地、住宅类用地兴趣浓厚, 而对其他用地的兴趣一般, 尤其是工业用地, 意愿最低。
3 政策建议
3.1 加大居住类用地尤其是保障性住房用地供应
2011年1月, 国务院办公厅发布1号文件明确提出:“2011年, 全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式, 多渠道筹集保障性住房房源, 逐步扩大住房保障制度覆盖面。中央将加大对保障性安居工程建设的支持力度[8]。地方人民政府要切实落实土地供应、资金投入和税费优惠等政策, 引导房地产开发企业积极参与保障性住房建设和棚户区改造, 确保完成计划任务”。 2011年, 北京市土地供应计划显示, 在拟供应的6500hm2国有建设用地中, 住宅用地2550hm2, 占总量的39.23%, 其中各类保障性住房用地1330hm2, 占住宅用地的52.16%。这些计划如能充分实施, 可在一定程度上缓解开发商扎堆竞价的现象, 并通过加大面粉量进而抑制面包价格的调控机制对房价的过快上涨起到一定的调控作用[9]。
3.2 完善远郊区县开发区基准地价定制工作
北京远郊区县的一些新兴工业区或开发区, 如平谷区马坊工业园区的两宗成交地块溢价率达600%—700%, 这一方面说明当地政府在定制基准地价时起点太低, 另一方面反映出当地政府急于招商引资的迫切心情。事实上, 开发商愿意出如此高的价格争得这种地块的使用权, 很大程度上是因为当地政府把入园门槛定得过低, 如土地利用率 (包括建设密度、容积率等) 、单位土地产值、单位土地税收、安排就业人数等标准定得过低。在建设用地指标如此稀缺的市情下, 北京市远郊区县的工业园、开发区等要有长远眼光。提高企业入园标准, 并制定相关考核方法, 切实提高土地集约程度, 确保土地价值得以充分体现。
3.3 继续加强轨道交通建设
开发商比政府更看重轨道交通对地块升值所起的作用, 他们这种经验很大程度上来自于与购房人的实际业务接触, 他们深知很多购房人非常看重交通状况, 尤其是在北京这样的“堵城”。北京市轨道交通建设在近几年取得了巨大的进展, 但北京市特殊的城市性质和发展定位决定其轨道交通还有很大的后续建设空间。相比较发达国家主要城市的轨道交通水平, 北京市的轨道交通在外延建设的同时, 要对现有轨道进行线际、线间“加密”建设。这一方面可进一步提高土地价值, 另一方面为居民出行提供出行方便, 还能间接地缓解北京市交通拥堵问题[10]。
3.4 有效抑制房价, 寻找新的经济增长点
以居住类用地和工业用地为例, 开发商表现出“冰火两重天”的态度, 说明投资商仍一如既往地热衷于住房这样的钢筋水泥建筑, 其原因在于现实房价的高企、高涨及其持续性和由此带来的后市看涨预期。因此要想根本消除这种现象, 必须转变经济发展模式、经济结构优化和产业升级换代, 这种转变越早付出, 代价越小。目前最重要的是真正有效抑制房价, 不要过于看重房地产在国民经济发展中的地位, 尤其是不宜长期将其作为支柱性产业, 否则全民投资房地产, 社会资金多数沉淀于钢筋水泥, 社会经济是不可能真正有活力和竞争力的。把流动性和投资热情赶出住房这种基本生活资料市场, 才能为经济结构优化和产业升级换代提供可能。
摘要：依据北京市土地整理储备中心发布的数据, 利用地理信息系统技术和统计分析方法, 从总体情况、出让方式、交易价格等方面对北京市2010年土地出让市场情况进行分析。基于此, 提出土地出让市场现状反映出居住类用地供应不充分、远郊开发区地价和轨道交通对居住类用地地价的拉升程度被低估、开发商拿地热情因地异化空前明显等问题, 认为要切实加大居住类用地尤其是保障性住房用地供应, 完善远郊区县开发区基准地价定制工作并提高此类用地土地利用率, 继续加强轨道交通建设以提升土地价值, 真正有效抑制房价并尽快寻找新的经济增长点等。
关键词：土地出让市场,北京市,溢价率,房价
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土地协议出让的再审视 篇4
一、土地协议出让概述
土地协议出让是指政府以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用者向政府支付土地出让金的行为。长期以来，我国土地供应以新增建设用地为主，协议出让大多以土地物质出让（即增量）的形式出现。随着中央“严控增量，盘活存量”土地政策方针的确定，我国土地利用重心逐渐转移到存量建设用地挖潜上来。原土地使用权人提高存量土地开发条件并补交土地出让金的行为也属于协议出让，此情形下，土地物质并未增加，土地协议出让以土地权利出让（即存量）的形式体现。
土地协议出让实际上是政府与土地使用者一对一地谈判和磋商出让土地使用权的一种出让方式。由于在土地获取过程中只有一位意向用地者，市场竞争程度相对较弱；同时，土地协议出让价格由政府在地价评估基础上集体会审确定，其并未经过市场竞价的检验和修正，实际上是政府定价，价格形成机制存在一定人为因素。
我国土地协议出让经历了一个逐步演进的过程。自1978年开始土地有偿使用制度改革以来，在相当长的时期内，土地协议出让方式是我国土地出让的主要形式。在当时经济社会条件下，土地协议出让暴露了市场竞争不充分、出让程序不透明、出让价格偏低、容易产生寻租等缺陷，限制和取消土地协议出让的呼声日益强烈。2001年，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求商业性房地产开发用地和其他土地，供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须以招标、拍卖和挂牌等公开出让方式供地，土地公开出让开始取代协议出让成为土地出让的主要方式。2003年，国土资源部出台《协议出让国有土地使用权规定》，在规范土地协议出让程序的同时，进一步将土地协议出让的适用范围限定在自有划拨土地补办出让、划拨土地转让、出让土地改变用途方面。2004年，国土资源部和监察部联合要求从2004年8月31日起，所有的经营性用地一律实行公开出让，否则追究有关单位的责任，协议出让从经营性用地配置领域彻底退出。2007年，国土资源部和监察部联合发文要求严格落实工业用地招拍挂制度，工业用地供应也杜绝了协议出让方式。自此，我国确立了土地划拨、土地公开出让为主，土地协议出让为补充的供地方式格局，即公益性项目用地以划拨方式供地，非公益性项目用地以公开出让方式供地，土地协议出让方式则受到严格的限制和约束，仅限于在历史遗留问题处理等零星领域使用。
二、土地协议出让的现实需求
当前，我国经济社会发展对土地协议出让产生了较强的现实需求，土地协议出让开始被赋予了新的价值和作用。
1.存量土地再开发的需求
多年来，我国城市呈现摊大饼式外延扩张的特征，部分城市特别是沿海经济发达城市耕地保护与生态承载已经逐渐达到极限，为纠正这个问题，中央确定了未来“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”土地利用总体基调，实施划定城市增长边界政策，我国城市土地利用的重点逐渐转移到存量土地再开发上来，“城市更新”“低效用地再开发”等城市存量土地再开发政策创新不断深入开展。在城市存量土地再开发中，传统的土地收储后公开出让的土地开发方式开始失灵，例如对于功能置换地块、实施微改造的地块，由于收储成本高于收储收益，土地收储方式经济上不具备可行性；同时收购拆迁中交易成本过高，部分存量土地通过土地收储推进难度极大。允许自行开发开始成为存量土地再开发的一个重要选项。由于涉及土地权利的变化和重新取得，存量土地自行开发需要通过土地协议出让方式办理相关用地手续。从政策方向上看，国土资源部《城镇低效用地再开发试点指导意见》已经明确符合条件的低效用地可以协议方式办理出让手续，重新签订土地出让合同，取得新的土地使用权，并按市场价格补缴土地出让金，上海、深圳、广州、南京等地也在城市更新政策中作出了类似规定。
2.市场配置资源的需求
当前，我国土地供应仍然是土地划拨、土地出让双轨制，学校、医院、政府办公、交通基础设施等用地仍然采用无偿划拨方式，由于缺乏价格调节与成本约束，公益性项目用地普遍存在规模偏大、用地浪费的问题。为深化土地市场改革、推动市场在资源配置中发挥决定性作用，国土资源部《节约集约利用土地规定》要求扩大国有土地有偿使用范围，除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，应实行有偿使用。同时，民营与社会资本逐渐介入学校、医院等民生项目，交通基础设施领域PPP模式逐渐探索推行，这些项目用地出于融资以及市场化运作的需要，要求以出让方式获得项目用地。由于公益性项目、准公益性项目的特殊性，不可能采用招拍挂等公开出让方式供地，只能采用协议出让方式办理供地手续。
3.土地混合利用的需求
土地混合利用已经成为城市建设领域的热点之一，也是未来我国土地利用的一个方向。长期以来，城市建设领域“功能主义原则”和“功能分区思想”占据主导地位，这种原则和思想对于我国城市规划、土地管理制度的构建以及城市建设的快速发展起到了重要作用，但其土地开发功能单一、建筑形态机械和缺乏活力等问题也开始暴露。从国际经验来看，土地混合利用已经成为土地利用的一个重要方向。实际上，越来越多的土地开发以混合功能出现，如保障性住房用地属于二类居住用地，其主体功能是住宅，同时需要混合配建商服设施；居民社区中心用地则是社区文体娱乐、医疗卫生等公益性功能与商业配套等经营性的混合体。以公益性为主、经营性为辅的混合功能用地，其经营性土地并非单独地块，而是以混合功能建筑中分摊土地的形式出现，在公益性建筑分摊土地以划拨方式供地的同时，其经营性用地不具备公开出让的条件，只能以协议出让方式供地。
三、土地协议出让存在的问题
土地协议出让重新成为解决现实问题的重要政策工具，但从当前情况来看，土地协议出让作用和价值的发挥仍受到诸多因素制约。
1.认识上存在误区
当前，人们对土地协议出让的认识和印象一直停留在土地有偿使用制度改革初期。当时由于土地协议出让的内在程序和外在监管均不成熟，确实产生了一些问题。随着我国土地市场体系不断完善，当前土地协议出让模式无论是内在程序还是外在监管均发生了巨大变化。从内在程序上看，土地协议出让前必须在经过出让公告环节，一旦有两家以上意向用地单位即转入公开出让程序，其竞争机制与土地公开出让类似；从外在监管上看，土地协议出让已经完全被纳入了土地有形市场，其出让程序、出让价格完全向社会公示，接受社会监督，公平公开程度已经与土地协议出让初期完全不同。用固有的眼光看待土地协议出让模式，对土地协议出让持排斥和回避的态度，既不利于土地协议出让工作规范与政策创新，也不利于对现实需求及问题的及时响应与解决。
2.法规支撑上存在障碍
当前，我国土地供应制度按照用途管制的原则进行设计，供地方式的选择主要按照土地用途确定。有关政策法规明确商业、旅游、娱乐和商品住宅以及工业用地必须采用公开出让方式供地，对同类用途土地的差异化状态考虑不足。虽然近期国务院、国土资源部出台的支持文化创意产业用地、鼓励低效用地再开发政策一定程度突破了旧有法规，允许符合条件的经营性用地协议出让，但这些政策主要以工作意见的形式出现。这种状况导致各地在城市更新、低效用地再开发等领域中土地协议出让创新举措缺乏法律法规支撑，导致有关工作开展承担了较大的法律风险。
3.价格形成机制存在缺陷
土地协议出让价格主要通过评估测算确定，但现有的评估技术规范仍不完善。例如，在对出让价格影响很大的评估基准日进行选择确定时，评估基准日往往被确定为规划条件改变的批准时点。从批准规划条件改变到土地实际出让可能时间周期较长，土地协议出让价格实为出让前一时期的价格，这也是协议出让价格低于当期公开出让价格的原因之一。同时，在城市存量土地自行开发中，土地出让价格的确定不仅仅是技术问题，更是土地收益分配调整与土地增值收益分享的问题。各地在存量土地自行开发中，对土地出让金的测算均体现了土地增值收益分享的理念，但在这个过程中各地做法和标准不一致，其依据和合理性也不够充分，需要进一步创新与完善。
4.出让程序不健全
一是出让程序的决策不完善。当前我国土地协议出让决策权集中于政府，拟协议出让的地块分布与出让时间主要由政府决定。从国外经验来看，城市更新与存量土地再开发决策更多呈现“自下而上”的特点，即地块是否启动协议出让需要更多的听取和尊重企业职工、社区居民的意见。二是出让条件的设定不尽科学。当前土地出让以经济效益为导向，出让条件的设定追求土地利用强度和经济效益最大化，对环境保护、历史文脉传承、社区邻里关系的保存重视不足。三是出让程序需要完善。现行程序下存在土地出让价格后置的问题，即土地出让公告只公告地块位置、面积、用途等信息，未确定并公告土地价格，待公示结束后才开始确定土地价格，这种程序设置使得协议出让的公平性受到质疑。
四、土地协议出让完善建议
1.重新定位土地协议出让模式
在存量土地再开发、公益项目土地有偿使用以及土地混合利用中，土地协议出让模式具有公开出让所不能替代的作用。在规范透明运行的前提下，健全和发展土地协议出让模式有助于丰富土地市场体系，回应和满足经济发展新常态对土地利用与管理的现实需求。要破除对土地协议出让模式的刻板印象，正确理解和重视新时期土地协议出让模式的价值，不断创新和完善土地协议出让制度，并在土地管理体系中赋予土地协议出让模式应有的地位和作用。
2.加强顶层设计
在文化创意产业用地、旧城区工业企业搬迁以及低效用地再开发中，国家相关政策文件已经为土地协议出让模式创造了政策空间，地方性城市更新政策也对协议出让模式的使用进行了探索与创新。建议在梳理研究各地方实践经验与做法的基础上，适时调整土地协议出让模式有关政策依据。同时，由于土地协议出让制度创新的实质是土地权利重新界定与土地收益分配方式调整，可借鉴国外经验引入土地发展权概念，为土地协议出让特别是存量土地再开发中土地协议出让制度的重构奠定法理基础。
3.完善价格形成机制
一是改进协议出让价格评估规范。将评估时点明确为出让时点，具体操作时可确定为规划条件调整完成后、土地协议出让启动时点。二是构建土地协议出让指导价格体系。土地协议出让指导价格体系将经营性的教育、医疗、养老等产业用地同时纳入，相对于当前许多地方协议出让时所使用的基准地价体系，土地出让市场指导价格在价格水平上更接近土地市场实际水平，在用途划分上较基准地价中传统的商服、住宅、工业三大类更具有针对性和可操作性，在更新时间和方式上更加灵活，可以更好地为土地协议出让价格管理服务，并有效引导市场预期。三是建立协议出让地价管理信息系统，将所有协议出让数据材料、评估方法、可比实例等信息纳入信息系统，在便于地价监管同时，也有助于协议出让价格评估时可比实例的选取，提高土地协议出让价格评估的便利性与科学性。
4.健全出让程序
一是完善协议出让程序。针对当前协议出让价格后置的问题，逐步改进协议出让程序，在土地协议出让公告信息中增加土地价格内容，使协议出让公告内容与公开出让公告并轨，一旦有两家以上意向用地单位，即转入公开出让程序。二是加强协议出让调控。当前协议出让土地在整个供地中占比较小，且呈现零星、不规律的特征，政府在土地供应计划与调控中往往忽视土地协议出让。随着未来土地协议出让规模扩大，土地协议出让对市场供需关系将产生重大影响，要结合城市更新、低效用地再开发等新情况，在年度出让计划中综合考虑公开出让、协议出让的规模、结构、分布与出让节奏，将土地协议出让纳入出让计划管理与调控范畴，未纳入年度供地计划的地块，原则上不得办理协议出让手续，以此调控土地市场供需关系，防止土地市场大起大落。三是健全协议出让监管体系，特别是对协议出让价格评估确定等重点环节实行备案审核与抽查，确保土地协议出让规范运行。
城市土地出让底价研究综述 篇5
1土地出让底价的构成分析理论基础
目前关于土地出让底价的构成分析主要建立在劳动价值论、地租理论和土地收益论的基础之上。
第一从劳动价值论分析。马克思认为价值是由劳动创造的,并且集中体现在没有差别的人类劳动中,价值决定价格。自然形成的土地是一种特殊商 品,其特殊性主要表现在土地具有使用价值,由于土地的稀缺性、垄断性等特征使其具有价格被称为“虚幻的价格”或“地租的资本化”。而经过改良后的土地凝结了人类劳动力,拥有“真实价值”,故称土地的价格为土地资本价格。可见,土地价值具有明显二元性,又因价值决定价格,土地价格包含两个方面,由土地的自然肥力产生的土地物质价格和由人工改良带来的土地资本价格。但也有学者认为,在土地总价值二元论的基础上通过一组假设得出,土地物质能够带来与土地资本同等效用和使用价值,即土地“虚幻的价值”与“真实价值”具有等效性和等值性,虚幻价值又称等效价值。
第二从地租理论和土地收益论的角度探析。土地价值取决于土地收益,土地价值的本质即为地租资本化,而地租又包括绝对地租、级差地租和垄断地租。 从土地构成的二要素出发,分析土地物质价格包括绝对地租(因国家对土地所有权垄断产生)、级差地租I (位置较好的城市土地、自身条件优)和垄断地租组成, 而土地资本地租即等于由于国家对于土地进行投资而形成的级差地租II[1],因此土地价格=绝对地租+级差地租I(土地所有者改良)+垄断地租+级差地租II (社会改良)。随着人类社会的进步,土地的资本价值日益被重视。有学者提出土地价值来源于四个方面为取得土地所有权和使用权而投入的劳动、为改良和提高土地条件而投入的前期劳动、在土地开发过程中投入的劳动、为保证土地合理开发利用所投入的劳动观点[2]。
以劳动价值论和地租收益理论为基础,目前关于土地出让底价的具体构成可以分为两个部分。其一, 土地所有权收益。因土地具有使用价值,国家凭借对土地所有权的垄断收取的垄断地租,具体表现为土地受让者通过向国家交纳租金而获得土地的使用权。 其二,因对土地进行开发和改造,使土地本身形态发生较好的改变或增值而产生的费用,主要表现为级差地租II。从具体增加的费用来看,可分为两方面:第一,土地征地费和拆迁费用。这部分费用在发生交易时应返还给原土地使用者,若不交易,则不存这部分费用。另外若出让地块为新增建设用地时,这部分费用则要返还给农民。第二,土地开发配套费用。主要用于对土地本身进行整理、建设相关设施等产生的费用,如“三通一平”、“五通一平”。
随着社会注重对生态环境的重视,於忠祥认为除上述几种费用外,土地出让底价还应包括发生农用地转用时对土地原有的生态效用予以恢复与保护补偿的费用[3]。
2土地出让底价的影响因素
2.1地理环境与区位
对城市土地价格形成影响最直接的是克里斯塔勒的中心地理论,也称为城市区位论。该理论主要从提供产品和服务的能力、交通运输以及行政管理等方面论述了城市的中心区的形成,并提出城市的“等级规模”学说 (城市的等 级与规模 关系的六 边形模型)[4]。且随着基本生活设施的完善,交通运输和管理的提高,等级也就越高,城市规模越大。但是,不同时期,区位因子对地价的影响力是不同的。住宅价格的高低受CBD、城市基础设施因素和交通因素等影响,近年来随着生活水平的提高,居住群体正逐渐注重较高的生活品质的居住环境,因此,高度重视建设具有“生活质量”的设施设备是有必要的[5]。
有学者通过对影响居住用地和商业用地地价的区位因子进行建模分析,地价受政府管理影响较大, 交通状况的改善是一个新开发区发展的先决条件[6]。 地铁的建设极大便利人们的出行,周边地价受其辐射影响较大,但超出这个范围,其对地价的影响较小或无,因此建议政府应寻求地铁的“辐射”范围,并对“辐射”范围内的土地价值进行重新评估[7]。而对于不同用途的土地来说,地铁带来的影响又是不同的,其中商业受地铁影响最大,其次为住宅用地,影响最小的为工业用地[8]。
2.2政府政策行为
从土地供给方面来说,政府通过控制土地供给量、调整土地供给结构和土地利用强度来影响土地价格。首先,在多数情况下,土地的稀缺性导致土地供给弹性较小,而随着城市经济的发展对土地引致需求增加,必然导致地价的上扬。而土地储备制度的实行,使土地供给量进一步缩减,土地使用权“转换”渠道逐步掌握在政府手中,也易促使对土地需求的急剧增长。其次,调整土地供给结构来影响土地价格,最鲜明的论证为上海发生的“商住倒挂”现象,该现象导致的地价上涨与政府的供地计划密切相关,主要表现在政府对住宅的供给量和住宅内部供给结构的控制。 当住宅的供给量小于工业和商业用地的供给量会使住宅价格增涨;而在住宅用地内部结构中,当商品房供应量高于经济保障房和适应性住房时,则进一步抬高总体住宅地价水平[9]。最后,在土地供给量和供给结构不变的情况下,政府通过制定城市建设法律法规、城市规划等政策来增加土地利用强度,从而来影响地价。
同时,政府也可以通过制定土地出让政策,来影响土地出让底价。从土地使用的“三无”政策到有偿使用、协议出让到全面实行招牌挂出让制度,不仅体现出土地出让制度的改革,也显示出我国土地资源配置的正逐步向市场化迈进。显然,市场配置下的土地出让底价也是“上升”的。此外,中央和地方政府的财政分权以及政府间的竞争也一定程度上影响了土地出让价格。分税制改革极大地削弱了地方政府对财政收入与支出的权利,造成地方财政紧张,地方政府则加大了对土地出让价格的期望,即促成了土地出让价格的上涨。而以经济增长绩效等指标为主体的官员考核体系,则是导致土地出让价格偏离的主要原因,表现在工 矿价格极 低,而住宅和 商业价格 猛涨[10]。由此可知,规范政府行为是有必要的。
2.3经济与社会发展状况
有学者通过引入“城市———不均衡理论”探讨土地价格与城市经济发展水平的关系,得出地价与城市经济发展水平呈正向相关,但不是唯一决定因素,地价还与土地 市场状况、土地供求 等因素有 关的结论[11]。通过对江西省7个地级市中心城区经济发展水平的综合测度,得出经济发展与地价水平呈正相关,并指出GDP和城镇居民可供支配收入、财政收入、工业增加值等是经济发展的核心指标,且伴随着这些因素 的增长土 地价值交 易价值也 将产生量 变[12]。从更微观的视角来探讨,金融发展水平也对地价影响重大,其中贷款规模对商住地价呈正向增 长,存款规模仅对住宅用地产生影响且作用程度小于贷款规模,但是工资水平对地价的影响远超过前两者作用程度,因此管理者需加强对货币的调控作用[13]。
从社会供给与需求的角度考虑,住宅用地属于需求导向型,经济发展潜力、交通便捷度、人口规模等是影响价格的主要因素;工业用地属于供给导向型,对经济发展潜力和对外交通要求较高,但地方财政一定程度上能够降低地价;商业用地属于区位(市场规模) 导向型,对经济发展水平、人口规模、以及到CBD的距离要求更高[14]。
2.4城市规划
在宏观方面,城市规划主要通过三个方面来调节和影响地价:第一制定规划纲要,通过对土地供求等方面的确定来控制各类地价的整体水平;第二制定总体规划,以此来调节城市土地使用结构平衡不同用途地价价格;第三制定控制性详细规划,确定具体出让地块的土地价格[15]。在总体上,城市规划对地价的影响是正向的,但如城市规划不合理则易产生负效应。
而在微观方面,城市规划主要通过规定具体地块的容积率、面积和绿化率等方面来影响地价的。容积率对地价的作用程度与城市规模、区位、宗地用途等密切相关[16]。而在收益机制的作用下,容积率与建筑密度共同作用,能够对土地价格产生综合性的影响,且容积率大小在一定程度上影响住宅用地成交单位地价高低。此外,有学者认为住宅用地的成交单位地价可以通过总地价与容积率大小来衡量,但如需 “稳定房价”则要考虑用楼面地价作为地价动态监测的首要指标[17]。在探讨宗 地面积对 地价影响 分析上,有学者利用Hedonic模型探讨杭州市老区宗地面积与地价的关系,得到宗地的面积越大,总价越高的结论;而运用GWR模型探究宗地面积与地价关系, 则得到宗地面积 大小对总 价在空间 上存在较 大差异[18],在考虑宗地面积与楼面地价的关系中,有学者以一定条件为假说,通过线性回归分析得到单宗地块面积越大,成交楼面地价就越低的结论[19]。
3土地出让底价评估方法
国内土地出让底价评估方法文献成果包括对传统评估方法的研究、对传统方法改进后的方法研究及其他辅助估价方法的研究。
3.1传统评估方法的研究
第一,收益还原法是基于收益理论而产生的,学者们主要对收益还原法的若干理论、土地纯收益、误差等方面进行了研究[20,21,22]。但该方法重点和难点在于对土地的还原率的确定。目前理论上主要包括四种方法:市场提取法、安全利率加风险调整值法、投资收益率排序插值法和投资结构法[23]。该方法存在一个较大缺陷,即主观性较强,受专业评估人员综合素质影响较大,仅对历史数据分析难以把握未来还原率的变化。第二,市场比较法依据替代原则,通过寻找土地交易市场中合适的可比案例,其主要缺陷在于可比案例选取的困难性以及估价人员修正区域因素时带有主观性。第三,假设开发法是土地评估最符合市场价值的一种方法[24]。存在较多问题,如难以准确确定市场信息、计息和现金流量折现法公式中参数匹配不明确、折现率难以估值等。第四,成本逼近法主要从成本角度考虑土地的价格,仅应用于新开发的土地的价格评估,特别应用土地市场不发育、交易案例较少的地价评估,如工业用地、公共用地。第五,基准地价系数修正法是在上述方法的基础上形成的,其主要局限在于,当土地市场不稳定,基准地价未及时更新带来的滞后性。早期,刘耀林则引用专家系统技术,在基准地价系数修正法的基础上,建立自动评估系统[25]。
3.2传统方法改进后的评估方法
第一改进的收益还原法。通过对收益法中自由现金流量的折现率、收益额等参数的确定和对相关参数进行不确定性分析,借助蒙特卡罗法原理利用对DFC模型进行模拟以此提高评估精度,也较好地解决了如何确定纯收益和还原率这两个问题[26]。
第二改进的市场比较法。提高市场比较法评估精度主要从两个方面展开:可比实例的选取和区域因素的修正。而基于模糊数学理论,通过选择评价指标、建立评分标准等步骤,从多个案例中选取贴近度较大的案例,可以解决可比实例选取问题。同理,用灰色关联度法分析案例资料与估价对象之间的关联度,通过比较大小,也能选出最合适的可比案例。而规范区域因素修正则可利用层次分析法,通过构建价格影响因素的层次结构体系,确定权重而得到估价对象价格。此外,冯右骖通过采用GIS缓冲区分析的方法,计算缓冲区内案例和估价对象对特定事物距离等,也对市场比较法中的区域因素进行了修正[27]。
第三改进的假设开发法。曲卫东、於洋以蒙特卡罗原理为基础,通过建立假设开发法的数学模型并对所选参数做分类假设分析,借助Matlab软件实现自动模拟,直接得到评估值的统计信息,如均值、极大小值、方差等,从而得出地价所处的合理区间,这种改进使评估结果的精度更高、更客观[28]。
第四改进的基准地价系数修正法。一种是参照基准地价系数修正法评估思路,建立灰色GM(1,1) 预测模型,对评估环节进行改进:1在估价期日修正时利用该模型求取平均地价和地价指数;2利用数学模型进行拟合分,得出容积率修正系数;由此可以预测地价中长期价格水平。另一种则是利用BP神经网络模型,通过土地监测样点和土地价格影响因素, 从源头上形成一种能够提高基准地价的精确度、并简易评估过程的一种方法。刘耀林、吴迪军和徐小任等做过此类研究[29,30]。
3.3土地估价辅助技术方法
土地估价辅助技术方法主要是指在地价理论基础上,借助数理统计分析方法进行建模的一些方法, 目前主要集中在利用GIS中插值功能做空间分析、 建立数学回归模型求取估价结果以及基于估价中的存在模糊性采用新视角的分析和研究。刘耀林引入Kriging技术于地价评估中,通过构建地价等值图,估计误差范围,分析住宅价格的空间分异,为土地估价提供新的思路[31],另一些学者则考虑利用数学线性回归模型和Hedonic建模求取评估值[32]。刘军芳认为城市中商业繁华度、交通便捷度、人口规模等在空间分布上是不均匀的,故引入“非均质空间随机扩散方程”通过求解参数得出地价评估的方程[33];由于地价评估具有模糊性和随机性,胡石元采用云模型对评估的不确定性进行分析,从而得到新的宗地地价评估方法[34];此外,还有学者将A星算法应用于城镇土地估价系统中[35]。
4结论
与其他国家相比,土地出让制度和土地出让价格明显具有中国特色,但其中理论和基础仍来源于西方发达国家,国内学者在此基础上作了大量关于土地价值、土地价格、土地评估等方面的借鉴和创新,具有如下特点:第一,在理论上,结合我国土地出让制度,对地租、地价理论的拓宽,并在实践运用中对土地价值构成细化细分;第二,在影响因素的分析上,更具体更全面,视角更独特;第三,在估价方法上,研究思路有所拓宽,借助计算机技术从多个角度改善评估方法, 具有一定创造性。但也存在一定的局限性,在实证过程中仅采取少数几个案例进行分析,不足以说明该种方法的广泛适用性。
在房价的高涨跌幅,地价溢价,“地王”频现的现势下,土地出让底价作为地方财政的重要组成部分更是土地管理者和财政管理者的焦点。基于理论的前提下,运用先进适用方法评估出合理的土地出让底价是现今的重要研究课题。
摘要：对学术界关于土地出让底价的构成、影响因素和估价方法3个方面进行了综述。基于劳动价值论、地租和土地收益论,从理论和实践上探讨了土地出让底价构成。从地理环境与区位、政府政策与行为、经济状况与社会发展、城市规划方面分析了其影响因素。对传统评估方法和基于理论改进的方法进行了归纳和总结。总结:在理论的前提下,通过分析土地出让底价的构成和影响因素,运用先进适用方法评估出合理的土地出让底价。
土地出让金审计问题研究 篇6
一、引言
这些年, 土地出让金逐渐的成为我国地方政府重要的收入来源之一, 甚至有些地方土地出让金收入占到地方收入的一半左右。由于现阶段我国房地产发展畸形, 各个房地产开放商大行“圈地行动”, 在房地产开发商的圈地活动中, 违规违法的土地交易行为时有发生, 土地出让金的违规使用的现象也越来越多, 土地出让金审计问题开始被我国政府和群众重视。2014年3月, 我国审计署组织了一场较大规模的土地出让金审计活动。在政府的土地出让金审计活动工作报告中指出, 2014年要对土地出让金的收支情况以及耕地保护情况进行严格的审计。2014年3月的土地出让金审计工作是我国首次进行全国范围内的土地出让金收支审计, 很大程度的提高了人们对土地出让金的重视。
二、我国土地出让金审计管理中存在的一些问题
1. 在一定程度上预支了地方的收益
对于我国不少城市来说, 土地出让所能够得到的收益几乎可以比拟地方财政的收入, 有些地方的土地出让金的收入甚至超过了财政的收入, 因此, 土地出让金被称为地方的“第二财政”。为了保障我国地方土地出让金的安全管理。我国也出台了相关的规定来保障农民和拆迁居民利益的规定。但是, 不少的地方政府将土地出让金作为政府的小金库, 作为地方政府弥补财权不匹配的重要方式。一般来说, 土地转让的年限在40~70年之间, 这么说, 土地出让就意味着预支了未来40~70年的土地可以得到的收益, 并且, 绝大多数的土地出让都是房地产开发商用于各种商业建筑的建设, 属于不可再生的资源。地方政府的土地出让仅仅是当前政府的领导者的一项短期的收益行为, 对于下一届政府领导者来说, 不仅无法再采用土地出让获得收益, 更是要承担土地出让后的例如征地补偿等出让的后续费用。
2. 预算审计存在很大的问题
按照我国财政管理部门的相关规定, 地方政府应该要建立完善的年度土地出让的预算审计编制, 在每一年的第三个季度开始, 就应该开始第二年的土地出让金预算审计的编制工作, 并且应该将预算审计中的收支纳入地方中国政府的基金预算审计。但是, 对于各个地方政府来说, 很难做到科学准确的编制土地出让金的预算审计收支, 因为在编制土地出让金预算审计的过程中, 不仅需要收集上一年度的当地政府土地出让获得的收入的具体情况、当地的土地的价格水平以及分析当地政府编制的上一年度的土地的供应计划等, 但是这一类的数据收集有一定的难度, 并且数据的准确性与否难以核实。例如:虽然我国2010年的土地供应情况良好, 我国全国土地出让收入高达2.7万亿元, 但是, 2011年土地受到了财政部门宏观调控的影响, 各种城市限购令的出台让土地出让收入受到不可避免的影响。因此, 根据2010年的土地收入来编制2011年的财务预算审计是不准确的。
3. 会计核算办法还不完善, 给审计带来了难度
对于土地出让金的收支, 我国政府的各个部门并没有制定一定的会计核算的办法, 因此, 在土地出让金的问题上, 我国一直没有一个统一的会计核算体系, 因此, 我国政府的土地出让金与其他财务收支相比, 会计核算非常的薄弱。原本土地出让应该要设置独立的帐套来进行财务核算, 并且在会计科目的设置上, 在应收账款的类目中设置“土地出让金”这一二级科目的同时, 还需要设置“协议出让”以及“公开交易”两个科目并且在这两个科目下分别设置“直接出让”、“综合改造”以及“补办出让”等等细分科目。但是, 现阶段我国各个地方政府的土地出让金的会计核算都比较粗放, 会计核算较为简单, 给土地出让金的金额统计带了了很大的困难, 甚至很多时候需要手工核算会计数据, 容易造成错误, 这些都给审计工作带了了一定的困难。
4. 票据审计力度不足
按照我国的规定, 土地出让的收入属于非税收收入。因此, 土地征收的部门需要有完备的土地出让合同以及各级政府给出的划拨用地的批复等许可文件。在拥有这一系列的批复文件, 并且填写相关的缴款书之后, 拥有土地使用权的受让人才能够依法将出让土地的全部金额打进财政部门为该土地出让专门开设的结算户中。但是, 一般政府的审计工作在日常操作中仅仅是检查票据的开具是否合法, 缴款书的填写是否合格。对结算户的审计工作并不重视, 不少的地方政府并没有开设结算户, 而是将土地出让金由国土局的专户结转入财政专户中。
三、土地出让金改革的建议
1. 对土地出让金的管理进行创新化的改革
首先, 应该讲土地出让金的一切的收支活动都纳入统一的管理之中, 确保土地出让金能够收到我国法律的保护和管理, 并且保障土地出让金的公开性, 以便于塑造阳光法制的政府形象。其次, 在土地出让金的征收的过程中需要细化收支管理条例, 将土地出让金纳入政府的全权管理之中。再次, 对于土地出让金的分配问题, 应该建立健全的土地出让金使用管理办法, 将除掉农民保障或者拆迁居民补助之外的土地保证金重点用于社会公民基础设施建设以及各项社会体系保障等方面。再次, 对于。地方政府的土地出让仅仅是当前政府的领导者的一项短期的收益行为, 对于下一届政府领导者来说, 不仅无法再采用土地出让获得收益, 更是要承担土地出让后的例如征地补偿等出让的后续费用这一问题, 我国应该加强土地出让金使用预算审计, 将土地出让金在扣除后续费用之后, 根据土地出让的年限进行预算审计均摊, 保障当地政府的可持续利益的享受。
2. 加强土地出让金预算审计管理
首先, 地方政府应该严格按照我国相关要求进行土地出让金的预算审计编制, 方政府应该要建立完善的年度土地出让的预算审计编制, 在每一年的第三个季度开始, 就应该开始第二年的土地出让金预算审计的编制工作, 并且应该将预算审计中的收支纳入地方中国政府的基金预算审计。在编制土地出让金预算审计的过程中, 不仅需要收集上一年度的当地政府土地出让获得的收入的具体情况、当地的土地的价格水平以及分析当地政府编制的上一年度的土地的供应计划, 而且还需要对土地相关的政策进行合理的分析。实施弹性的预算审计方式, 对土地出让金的不确定因素允许随实际情况进行调整。对于上一年度的数据信息, 只能作为预算审计编制的参考, 预算审计编制的重点应该要放在对下一年度的预测分析, 这样才能够保障对土地出让金的预算审计足够的准确。
3. 建立全新的会计核算办法
土地转让金的核算较为复杂, 当前较为创新的为“宗地核算办法”。但是, “宗地核算办法”较为复杂有一定的难度。首先, 当地政府应该按照合同来核算成本, 并且严格按照合同的内容来划拨各项费用。采用宗地核算办法来核算土地出让金, 不仅可以保障核算数据的准确性, 而且可以为土地出让金的统计工作带来很大的方便。土地出让应该要设置独立的帐套来进行财务核算, 并且在会计科目的设置上, 在应收账款的类目中设置“土地出让金”这一二级科目的同时, 还需要设置“协议出让”以及“公开交易”两个科目并且在这两个科目下分别设置“直接出让”、“综合改造”以及“补办出让”等等细分科目。只有细化明细科目, 才能够将土地出让金的收支情况核算清除, 方便数据需求者能够快速、准确、清晰的查询需要的信息。
4. 对土地出让金相关的票据进行严格审计, 加强银行管理
首先, 应该对土地出让金的合同进行严格的审查, 并且对各种政府批复进行校验, 严格按照规定填写缴款书, 保障各个环节规范化处理, 其次, 将收取土地出让金设立一个专门的结算户, 并且由专人严格管理。按照土地出让金的结算户作为一个预算单位审计, 根据银行流水来进行下一年度的预算审计数据的支持。
参考文献
[1] .丁成林.我国土地出让收支管理问题研究.金融纵横, 2013 (03) .
土地出让收益的模糊综合评价 篇7
土地是珍贵的经济资源, 更是房地产市场的重要供给要素之一, 土地政策的变动会引起土地交易价格的波动, 进而对房地产市场有较大的影响。2004年3月, 中国政府首次将土地制度调控作为继财政政策、货币政策之后的第三大宏观政策调控工具。通过合理的土地储备, 可有效的规范土地市场, 进而稳定房价, 促进房地产市场的均衡运行;同时, 也有利于稳定民心, 保证社会安定和国民经济的长期、稳步发展。
另外, 城市土地是城市形成和发展的基础, 是城市社会、经济、政治、文化等各项活动载体, 城市土地收益是政府的重要收入来源之一, 土地收益在某方面代表城市土地资源利用的合理程度。而在城市土地出让过程中, 一般涉及的资金密集且技术难度较大, 每一项微小的分析判断都将直接影响土地收益的大小, 关系到国家的切身利益。因此, 对其正确评价至关重要。
一、指标选取
城市土地收益是一个内涵丰富的概念[1], 涉及多方面的因素, 难以简单地用单个或几个指标进行评价, 必须建立科学的评价指标体系, 进行全面反映, 综合评价。构建城市土地收益综合评价的指标体系必须遵循以下原则: (1) 科学性原则:指标体系的建立应立足于城市土地出让收益评价的理论框架, 科学地体现城市土地出让收益的内涵。 (2) 主导因素原则:主要考虑对土地出让收益影响大的因素, 即主导因素, 剔除影响较小的因素。这样, 既减少工作量, 也可保证工作精度。 (3) 代表性与独立性原则:指标体系的建立应尽可能地排除相关性较强的指标, 选择具有代表性和独立性较强的指标参与评价过程, 提高评价的准确性和科学性。 (4) 全面性与可操作性原则:即指标体系应能从不同角度反映被评价系统的主要特征和状况;指标的数据应易于收集;其准确性、可靠性容易保证;指标数量不宜过多;此外, 应避免过于复杂的计算, 易于掌握。
一般来说, 影响土地出让收益的不确定因素应该从宏观影响因素和微观影响因素两个方面来考察[2], 评价指标 (见下页表1) :
二、土地出让收益的模糊综合评价
影响土地出让收益的各主要不确定因素中, 都具有模糊性和不确定性, 严密的经典数学推理难于计量和预测土地效益风险潜伏性及风险度。运用模糊数学 (Fuzzy mathematics) 能描述一些含混模糊的客观现象, 它突破二值逻辑, 描述多值逻辑, 能将以上的影响土地收益的不确定因素, 作为一个内部模糊关系涵盖入一个评价模型之中, 以实现综合性的评判[3]。模糊综合评价法的一般步骤如下:
1. 确定识别评价指标集。根据上面的评价体系, 我们可以得出两级评价指标:
一级指标:Y= (Y1, Y2)
二级指标:Y1= (Y11, Y12, Y13, Y14)
2. 确定各指标的权重系数。所谓权重系数是表示某一指标在上级或整体指标体系中具有的重要程度。某种指标越重要, 则该指标的权重系数越大, 反之, 权重系数越小。可通过德尔菲法 (Delphi technique) 、相关系数法和层次分析法来确定各指标的权重。设Yi对Y的权重分别为k1、k2, 则对应的权重矩阵为K= (K1, K2) , 同样设Yij对Yi的权重矩阵分别为:W1= (W11, W12, W13, W14) , W2= (W21, W22, W23) 。
3. 确定判定评语集合。评语集是对各种指标作出可能结果的集合, 可请专家进行评估定级。根据土地出让收益评价的目的, 建立评语集U= (U1, U2, U3, U4, U5) = (极大正收益, 正收益, 无收益, 负收益, 极大负收益) 。
4. 计算综合评价值。计算综合评价值涉及到模糊矩阵的复合运算。对于多层次的指标体系, 从最低层次开始, 按不同因素子集进行模糊评价, 其结果作为所隶属的上一层次指标的单因素评价, 得到上一层次的模糊评价矩阵。根据权重得到上一层次的评价结果。以此类推, 直到得到最高一层次的评价集A。
(1) 用专家评分法或德尔菲法得到二级指标隶属于评语的矩阵如下:
(2) 求一级指标的模糊综合评判集合:
Ai=Wi×Ri= (ai1, ai2, ai3, ai4, ai5) , 其中i=1, 2。即:
同理:A2=W2×R2= (W21, W22, W23, W24, W25)
(3) 求最终评价对象的模糊评价矩阵E:
(4) 对模糊评价矩阵E归一化处理:
由于∑ei (i=1, 2, 3, 4, 5) 可能不等于1, 故需要对其进行归一化处理:
, 得到E′= (e'1, e'2, e'3, e'4, e'5)
(5) 求综合评价指标:
将评语集U= (U1, U2, U3, U4, U5) 量化, 根据加法法则在相互交叉的同类指标间采用加法合成, 可以给出一个反映土地利用效益状况的综合指标。根据这个指标的数值可以判断土地出让收益的高低。
三、土地出让收益的模糊综合评价实例
以某市距市中心较近的某地块为例。
1. 对该地块的基本情况进行考察, 以确定其出让收益的大小, 经分析, 得出影响该地块投资收益的基本资料如下:宏观影响因素:国家政策稳定;经济呈上升趋势态势;社会稳定, 城市化进程快;人文底蕴厚重。微观影响因素:离中心地带较近;基础、公共设施完善;地势、地质状况良好, 较适于高层建筑。
2. 对该地块做进一步的分析, 运用模糊数学的评判模型对其进行综合考评, 建立土地出让收益的模糊综合评判模型。步骤如下:
(1) 选取评价指标集。一级指标:Y= (宏观因素Y1, 微观因素Y2) ;二级指标:Y1= (国家行政因素指标Y11, 经济因素指标Y12, 社会因素指标Y13, 区域特征Y14) , Y2= (地理位置Y21, 基础和公共设施状况Y22, 自然因素Y23) 。
(2) 用专家打分法确定指标的权重。经汇总, 得出Yi对Y的权重矩阵为K= (k1, k2) = (0.36, 0.64) ;Yij对Yi的权重矩阵分别为:W1= (W11, W12, W13, W14) = (0.2, 0.3, 0.2, 0.3) , W2= (W21, W22, W23) = (0.5, 0.25, 0.25) 。
(3) 根据未来收益的大小确定相应的评价集U= (U1, U2, U3, U4, U5) = (极大正收益, 正收益, 无收益, 负收益, 极大负收益) 。
(4) 应用德尔菲法确定指标隶属值。选择十位专家对该地区土地利用情况进行评价, 评价结果整理 (见表2) :
(5) 根据所建立的数学模型, 计算如下:
, 无须修正, 即E’=E。
(6) 将评价集U= (U1, U2, U3, U4, U5) 量化, 如令U= (U1, U2, U3, U4, U5) = (5, 4, 3, 2, 1) , 则评价结果得以量化。则:, 该值接近于5, 说明此地块出让收益较高。这样, 在综合考虑了各个不确定因素的基础上, 得到了该地块的总体评价。政府可以再结合土地供应水平、供应结构、供应时点等其他因素来进行出让底价的确定以及相关决策的制定。
四、土地出让收益模型综合评价分析
土地出让实际操作过程中, 需要考虑许多因素, 而且许多因素具有较大的模糊性。模型综合评判法就是通过专家群体对各影响因素进行模糊评判, 充分利用专家的智慧, 由定性分析转变为定量表述, 综合分析各个主要的不确定因素, 解决在土地市场尚不发育、市场资料不太齐备的情况下, 土地出让收益评价问题, 为城市政府土地出让运作过程中的相关决策提供参考。
参考文献
[1]许学强, 张俊军.广州城市可持续发展的综合评价[J].地理学报, 2001, (1) .
[2]刘兆云, 刘文赫, 吴琼.有土地使用权出让中的模糊评判研究[J].经济研究, 2006, (2) .
土地出让金规模实证分析 篇8
土地出让金是政府在土地一级市场上获得的跟土地使用权相关的收入。土地出让金是土地使用者为获得国有土地使用权必须向国家缴纳的费用, 具有一定的强制性, 无偿性, 固定性, 土地出让金在一定程度上符合了税收的特征, 但国家截至目前并未将土地出让金以明确的税收法律确定下来, 也未将土地出让金收入纳入税收收入中, 因此土地出让金有似税非税的特点。
2 土地出让金纵向规模分析
文章中土地出让金纵向规模是全国总体土地出让价款即土地出让金在特定的社会经济等条件下, 所呈现出的发展水平及土地出让金所占GDP的比重。本文以1999年至2012年的全国土地出让金数据为依据进行了纵向分析, 现数据资料如下:1999年至2012年全国土地出让价款合计数分别是, 514.33亿元、595.58亿元、1295.89亿元、2416.79亿元、6161.22亿元、5894.14亿元、5505.15亿元、7676.89亿元、12000.00亿元、10259.80亿元、15900.00亿元、27000.00亿元、31500.00亿元、26900.00亿元。1999年至2012年全国土地出让金占当年GDP的比例如下, 0.63%、0.67%、1.35%、2.36%、5.28%、4.32%、3.02%、3.67%、4.87%、3.41%、4.74%、6.78%、6.68%、5.18%。
2.1 土地出让金纵向规模分析
2.1.1从整体趋势上看, 自1999年以来至2012年14年期间, GDP总体规模合计达到了3286237.00亿元, 平均每年的GDP规模都接近了234731.21亿元;土地出让金所占GDP的比重平均达到了4.68%。
2.1.2从具体规模上看, 1999年到2002年土地出让金所占GDP的比重均低于3%, 自该阶段后, 其所占GDP比重均超过了3%;2003年土地出让金在GDP中所占的比例与前阶段相比上升速度最快, 到达了2个百分点;2004年至2009年6年期间, 土地出让金所占GDP比重均在4%上下波动;2010年、2011年土地出让金所占GDP的比重突破了6%;2012年受政府调控, 其所占GDP的比重略有下降。
2.2 土地出让金纵向规模和GDP相关性的实证模型分析
对土地出让金规模和GDP规模按照线性回归的标准进行线性回归得到如下结论:国内生产总值为因变量Y, 土地出让金为自变量X, 回归模型可表示为:Y=13.183X+86676.166, 通过对土地出让金规模和GDP规模线性回归模型的拟合优度检验, 相关系数为0.941接近于1, 拟合优度为0.885, 修正后的拟合优度为0.873, 拟合优度的检验表示该模型能较好的反映GDP规模和土地出让金规模之间的关系。总之, 通过以上数据的分析得出GDP规模和土地出让金规模之间存在着一定的相关性, 且存在着一定的正相关性。
3 土地出让金的横向规模对比
土地出让金的横向规模是指在同一时期不同的地区或者省份土地出让金所呈现的规模。我国东中西部经济圈的划分主要依据为中华人民共和国国家统计局对东中西部划分的解释。
我国东部地区的土地出让金规模数据由2005年至2009年中国国土资源年鉴相关数据整理计算而得, 现资料如下:土地出让金价款 (万元) , 本区GDP规模 (万元) , 土地出让金所占GDP的比重 (%) 分别为:北京市:3974229.698、77762500.00、5.11%;天津市:2968260.244、42178900.00、7.04%;河北省:2598401.032、116024920.00、2.24%;辽宁省:4500229.702、97235740.00、4.63%;上海市:4422880.76、105715640.00、4.18%;江苏省:11399559.62、223033700.00、5.11%;浙江省:10808542.15、161381440.00、6.70%;福建省3818148.548、80459840.00、4.75%;山东省:6725868.64、6725868.64、2.97%;广东省:6031825.5、262782540.00、2.30%;广西壮族自治区:1379121.418、50703180.00、2.72%;海南省:475966.166、10798580.00、4.41%;合计:59103033.48、1454322840.00、4.06%。
总体上看, 我国东部12省份土地出让金规模合计达到了5900多亿元, 12省份平均的土地出让金规模接近490亿元, 且土地出让金所占GDP比重5年的平均值达到了4.06%.具体来看:在东部12省份中, 江苏、浙江的土地出让金规模分别居第一和第二位。在土地出让金所占GDP的比重中, 浙江省高出了江苏省1.59个百分点;;上海市和辽宁省土地出让金与GDP的比重也都超过了4%;;北京市、福建省两省土地出让金所占GDP的比重中北京市达到了5.11%, 福建省达到了4.75%;海南省在东部地区中5年的土地出让金最小, 但也接近了50亿元, 其所占GDP的比重也达到了4.41%。
同上, 我国中部地区的土地出让金规模 (万元) , GDP规模 (万元) , 土地出让金所占GDP比重为:山西:784885.58、29332835.52、2.68%;内蒙古:844539.55、29558394.78、2.86%;吉林:866831.16、26362078.98、3.29%;黑龙江:680670.26、37533442.88、1.81%;安徽:3428108.82、37778797.76、9.07%;江西:1592471.2、28475076.9、4.59%河南:2058770.54、76197144.57、2.70%湖北:2664673.36、46667813.10、5.71%;湖南:2177967.61、46563813.78、4.68%;合计:15098918.10、358469398.30、4.21%。
总体上看, 我国中部9个省份的土地出让金规模合计达到了1500多亿元, 9个省份平均的土地出让金规模接近167亿元, 且土地出让金所占GDP比重的5年的平均值达到了4.21%, 比东部高了0.15个百分点。
同上, 我国西部地区的土地出让金规模 (万元) , GDP规模 (万元) , 土地出让金所占GDP比重为:重庆市:2493502.75、5615233.33、7.00%;四川省:5447125.12、88427400.00、6.16%;贵州省、677175.8、23343200.00、2.90%;云南省、1172695.61、40736400.00、2.88%;西藏藏族自治区:55455.63、2948033.33、1.88%;陕西省:1366956.9、45550633.33、3.00%;甘肃省:391157.04、23043600.00、1.70%;宁夏回族自治区:290522.03、7353533.33、3.95%;青海省:27229.98、6561700.00、0.41%;新疆维吾尔族自治区:449747.05、30575366.67、1.47%;合计:12371567.97、304155100.00、4.07%。
总体上看, 我国西部10个省份土地出让金规模合计到达了1237多亿元, 10个省份平均的土地出让金规模接近了124亿元, 且土地出让金所占GDP的比重5年的平均值达到了4.07%, 该比重比东部高出了0.1个百分点, 比中部低了0.4个百分点。
4 东中西部土地出让金规模的综合比较
综合以上数据分析, 可以看出: (1) 2004年至2008年5年期间, 各个省份的土地出让金规模存在着差距, 每个省份的土地出让金规模所占当地GDP的比重也存在着差距; (2) 我国东部省份综合平均的土地出让金规模要大于中部省份的, 而中部省份的又要大于西部省份的; (3) 从相对指标上看, 东中西部经济圈土地出让金占GDP比重的五年平均值, 却呈现出中部大于西部, 而西部大于东部的特点。
5 土地出让金规模的原因分析
5.1 土地出让金纵向规模原因分析
5.1.1 制度背景。
分税制改革后地方政府的财政收入开始减少, 地方政府的财政收入不能维持地方政府巨大的财政支出。地方政府为了增加财政收入, 通过土地出让收入增加财政收入来补充减少的税收收入。地方政府通过土地出让金尝到了很大的甜头, 导致土地出让的行为有增无减, 这也促使了全国土地出让金纵向规模呈现出不断增长的发展趋势。
5.1.2 经济背景。
城市化水平的不断提高, 需要庞大的财政资金支撑。城市化的外延, 更多的土地被出让, 带动土地出让金规模的不断增长。城市化的扩张推动了地区的房地产业和建筑业等各产业的发展, 也带动了当地的就业、消费和投资等的不断增长, 从而更好地刺激和促进当地GDP的不断增长。经济的增长从一定程度上又刺激了当地土地出让价格的不断增长, 进而土地出让金规模又不断增长。
5.1.3 政治背景。
以GDP为核心的政绩考核也极大地刺激了地方政府的积极性, 地方政府通过扩大GDP规模来显示政绩。而在寻找地方政府财政收入的新来源中, 出让国有土地使用权取得土地出让金成为最为有效和成绩最为显著的方式。综合上述观点, 土地出让金纵向规模呈现不断增长和发展的状态趋势具有一定的必然性。
5.2 土地出让金横向规模东中西部呈现差距的原因分析
因各个经济圈的地理环境、经济发展水平以及国家政策的不同, 所呈现出了不同的土地出让金规模。
从地理环境上看, 我国东部地区有优越的地理条件, 容易开发, 因此会有比中部和西部较多的地适用于出让。我国西部地区地理环境最为复杂, 其开发难度也最大, 可供出让的土地面积也最少。
从经济发展水平来看, 东部地区充分发挥自己的优势, 在国家政策的积极支持下, 平均经济发展水平较中西部明显高且快。经济发展水平高的地区, 人口较集中, 城市化发展速度较快, 对土地的需求与中西部相比要旺盛, 且土地供给的速度与数量较中西部来说也较大, 因此土地出让金规模随之较大。
从国家政策看, 国家为了促进东部地区的发展, 对东部地区的发展给予了相当的重视, 以期东部地区能起到经济发展的带头作用, 在以上因素的推动下东部地区综合平均的土地出让金规模是我国三个经济圈中最大的。2004年温家宝总理在政府工作报告中第一次明确提出了促进中部地区崛起, 在国家政策的鼓励和支持下, 土地出让金规模也达到了一定的水平, 土地出让金所占GDP的比重也超过了东部地区。虽然东部地区平均的土地出让金规模较大, 但东部地区GDP发展更多依靠的是消费和生产的推动, 因此在东部地区土地出让金所占GDP的比重在三大经济圈中为最小。西部大开发战略在2000年正式启动, 国家出台了一系列政策来促进西部地区的经济发展, 促使了西部地区城市化水平的提高, 在城市化发展过程中, 地方政府将更多的土地用于出让, 以期获得更多的建设资金, 地方政府在认识到土地出让金带来的好处后, 土地出让金制度在西部地区得到了更多的重视和更大的发展。因此, 虽然西部地区平均的土地出让金规模在三大经济圈中最低, 但其所占GDP的比重超过了东部地区。
6 土地出让金规模所反映的问题
6.1 土地出让金与GDP的比重过大
从1999年到2012年的土地出让金纵向规模得出我国的土地出让金总体规模过大, 且全国土地出让金总体规模占全国GDP总规模的比重接近了7%。通过对土地出让金纵向规模呈现出不断增长的发展趋势的原因分析, 看出土地出让金是政府在土地一级市场通过出让土地使用权而获得的土地出让金, 是政府收入的重要组成部分, 就政府收入其中的一项就占到GDP的4%左右。以2006年为例, 在国民经济核算中, 第一产业对整个国民经济的贡献率为5.6%, 而在2006年全国土地出让金所占全国GDP规模的比重都达到了3.67%。在整个国民经济中, 一个产业对GDP的贡献率和一项政府收入所占GDP的比重相差不大, 可以看出, 该项政府收入的比重过高。
6.2 地方政府经济发展模式不可持续
土地出让金制度给地方政府带来了巨大的利益, 各地政府为了获得更多的土地出让金不断储备土地, 不断征地, 从而导致了部分地区政府不顾当地的生态环境盲目扩大土地出让面积, 造成耕地面积减少, 生态环境遭到破坏, 尤其是西部地区。西部地区土地出让金规模呈现以上特点除了社会经济等客观条件外, 很大程度上是因为土地出让金制度在全国的兴起, 西部地区为了发展经济促进城市化水平的极大提高而扩大土地出让金的规模。扩大土地出让金规模能得到更多的土地出让金, 更多的土地出让金就能储备更多的土地, 更多的土地就获得更多的土地出让金, 如此不断的循环, 最终会因为土地资源的有限而使该种模式下的经济发展受到限制。因此, 政府依靠扩大土地出让金规模带动经济发展的模式与我国实行的可持续发展战略是不相统一的。
参考文献
[1]匡家在.土地出让金制度变迁与地方政府行为[J].中共中央党校学报, 2009, 13 (2) :46-50.
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[4]国家统计局.中国国土资源公报 (2009) [M].北京:中国统计出版社, 2009.
关注土地出让收益抵质押贷款风险 篇9
二、抵、质押行为与现行法律法规有矛盾。以土地出让收益提供贷款抵押和第二还款来源保证时，由于作为抵（质）押标的土地尚未进入“招、拍、挂”程序，抵押权人大多不具有合法有效的土地使用权证，无法办理土地他项权力证书，并不具备《物权法》和《担保法》效力，也不符合《国家土地管理局关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》（国土[籍]字[1997]第2号）第一条第四款“土地使用权抵押权的合法凭证是《土地他项权利证明书》、《国有土地使用证》”的规定，致使抵押的合法性不能得到保证。
三、土地出让收益存在重复抵押可能。由于在办理土地出让收益抵押手续时，未对土地抵押情况进行登记，土地管理部门也不对外公布土地抵押信息。而银行机构信息来源渠道有限，难以得到标的土地是否已设置其他的抵押权利，极易造成土地重复抵押，最终形成信贷风险。
四、土地出让收益不确定性较大。银行机构在计算土地出让收益时，往往依据当地政府提供的土地拍卖基准价格计算土地拍卖收入，并直接以此收入直接计算抵押金额和抵押率。但土地在收储和拍卖过程中，拆迁补偿支出、土地平整支出及土地拍卖价格等都很难预计，土地出让收益是否能覆盖贷款本息还具有较大不确定性。
浅谈土地出让金制度改革 篇10
近几年来, 随着我国经济体制转型, 土地在宏观经济建设中调控作用的逐步增强以及房地产价格的不断攀升, 重新引起了人们对土地使用权出让制度及土地出让金的收取等问题的关注, 成为当前讨论的热点。有人认为, 现有的土地出让制度及土地出让金的收取方式, 是改革的重大成果, 其运作模式、管理程序正趋于成熟, 应在稳定的基础上进一步完善。也有人认为, 目前这种方式成为掠夺农民的手段, 滋生腐败的重要源头, 哄抬房产价格的推进器, 影响安定的基本要素。主张对其实行两大改变:一是土地出让金由一次性收取变成年度收取;二是以税代金, 即把土地出让金变为房地产物业税或者土地使用税, 使它成为地方政府的一个支柱税种, 用以解决分税后地方与中央争利的矛盾。这些说法和意见都有其合理的部分, 本文拟在阐述土地出让金制度的内涵的基础上, 探讨其改革的必然性和限制条件, 并结合实践工作经验提出相关建议。
一、土地出让金制度的内涵
1. 土地使用权出让的含义。
土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者, 并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
2. 土地出让金的分配。
我国目前土地出让及土地出让金分配分三种情况:
第一种, 由土地行政主管部门代表国家从农村新征用土地, 把集体土地变为国有土地, 然后再出让。这种土地出让金分配包含四个子项: (1) 用于补偿农民的费用, 诸如征地补偿费、安置补助费、附着物补偿费、青苗补偿费等; (2) 对有关单位建设的公用设施补偿费, 诸如大型水利设施, 高压电线、交通道路等; (3) 国家征收的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等; (4) 经过评估计算出各级政府为被出让地块已经支付的改善周边便利条件的费用等。从南京十一区两县的情况看, 从1996年至2005年的10年中, 市、县合计平均每出让一亩增量土地, 可收取土地出让金40万元左右, 每平方约为600元, 其中用于第一子项即补偿被征地农民的费用占土地出让金的70%上下;用于第二个子项的费用占土地出让金的5%左右;用于第三个子项的费用约占土地出让金的13%;用于第四个子项的费用约占土地出让金的12%。
第二种, 城镇原国有土地出让。土地出让金中含有四个子项: (1) 补偿被拆迁者; (2) 补偿出让范围的公共设施, 包括水、电、路、树等; (3) 国家征收的有关税费, 国有土地使用税、城市维护建设税、教育附加、城市建设配套费等; (4) 经过评估计算出各级政府为被出让地块已经支付的改善周边条件的费用。从南京市、县城区原城镇国有土地出让的情况看, 每亩大概为200万元, 折合每平方3000元, 这一总额中用于子项 (1) 的费用约占70%, 用于 (2) 的费用约占8%, 用于 (3) 的费用约占10%, 用于 (4) 的费用约占12% (每亩24万元, 折合每平方360元左右) 。
第三种, 经过开发成熟地出让, 一般经过开发要达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”。这种开发费一般先由政府从收取的土地出让金中垫付, 然后在出让土地时计入土地出让金总价中一并收回。
从上述情况看, 真正能供政府使用的是土地出让金中的子项 (4) , 也叫土地收益, 大致占土地出让金10%~12%左右。
3. 土地出让金内部结构的新变化。
为保持社会稳定促进发展, 党和政府采取了一系列新机制、新措施, 来调整各方面的利益关系。在土地出让及土地出让金分配方面更注意向农民利益、群众利益倾斜:
第一, 探讨新的管理制度, 逐步实施建设项目占用农村集体土地, 其价格由市场机制评估确定, 加快改变过去“一刀切”的定价方法, 以此提高被征用地农民在土地出让金中的分配比例。另外, 正在探讨农民以土地入股的办法供建设项目用地使用, 以求使来自土地的收益, 绝大多数归农民所有。这样一来, 原来涵盖所有收入在内的土地出让金内部分配结构将出现很大的变化, 即土地出让金所有份额基本上让渡给被占地的农民。
第二, 同时改变城镇国有土地出让中的拆迁补偿办法。亦逐步采用评估定价方法确定被拆迁者补偿标准, 由此致使土地出让金中分配给被拆迁者的比例部分将大幅度提高。
第三, 扩大经济适用房、廉租房、中低价商品房用地规模。为了解决无房户, 住房困难、低收入家庭等弱势群体的住房问题, 南京市确定扩大经济适用房、廉租房、中低价商品房的用地规模。这些土地无偿划拨或低价出让, 使土地出让金收入明显减少。
这三种情况实质上标志着土地出让金中地方政府可支配部分, 即土地收益将大幅度减少, 这就是土地出让金内部分配结构的新变化。
4. 土地出让金来源的基本趋势。
根据国际惯例, 人均GDP在1000美元以上, 即进入了经济建设高速发展的时期, 南京市的人均GDP在2005年就已达到了5000美元, 标志着南京早已步入了新的发展期。据预测, 南京市的城镇化率将由现在的60%多, 在20年后提高到90%左右, 也就是说20年内将有210万人进入城镇, 以市、县人均用地80平方米计, 20年内需要用地25万亩。
从南京市目前的情况看, 城镇中可供出让的国有土地面积十分有限。这一部分可供出让的土地存有三个突出的现实问题:一是区位条件较差;二是拆迁任务重, 安置工作矛盾较为突出, 重新开发利用成本较高;三是开发建设者难于用作经营使用, 也就是说, 赢利能力较低。
基于以上情况, 即使采用十分严格的调控措施, 今后建设用地仍会以新征地为主。不言而喻, 土地出让金来源趋势主要是来源于新征占农村土地后而出让的土地。
二、实施土地出让金制度的现状
1. 土地出让金制度存在的问题。
土地出让金制度对我国经济发展以及快速城市化过程起着不可替代的作用, 但随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和科学发展观的提出, 其存在的问题也显现出来。主要表现在:
第一, 如果提高土地出让金中对农民补偿部分以及被拆迁者补偿部分, 则政府可支配部分将大幅度减少, 城市建设缺乏资金支持。如何处理好城市建设资金来源和保障被征地农民以及被拆迁者利益的矛盾, 是土地出让金制度改革的首要问题。
第二, 新时期财政承担的任务加大, 税收是财政收入的主渠道, 这也要求土地出让金变革为保证税收这一渠道创造一些条件。
第三, 原有土地出让金的构成存在漏项, 即在土地出让金一次性收取中漏掉了在整个出让期内地价增值部分, 原来收取的土地增值税也是在土地交易中一次性收取的, 它只是新出售地价与原地价之间的差价额定比例, 并不包括整个出让期 (40~70年) 土地增长的税收, 因而也需要对土地出让金其中也包括土地增值税作相应的变化完善, 以体现公平、公正、发展、与时俱进的理念。
2. 土地出让金改革的限制条件。
形势的发展需要对目前土地出让及土地出让金运作方式进行改革, 但是否完全否定土地出让金制度呢?答案当然是否定的。我们在对土地出让金制度进行改革时应注意以下限制条件。
首先是法律条件的限制, 法律不允许有大的变革。我国土地使用权的出让年限一般为40~70年, 从最早出让时间算起到现在只有20多年时间, 距这部分被出让的土地使用年限结束, 还有16~45年左右。在这期间内, 法律不允许有大的变动。诚然, 在具体操作的过程中也出现一些问题, 诸如有的地方出现腐败者, 但毕竟只是少数, 不能因噎废食, 更不能因个别人的问题就否定这种土地出让及土地出让金收取制度。再者, 我国的土地出让及土地出让金收取方式是从我国香港特区引用过来的, 香港特区的这种土地批租方式完全套用英国的做法, 他们的土地出让年限是99年, 美国的批租年限是990年, 比我国批租年限要长得多。他们在这方面的实践经验告诉我们, 社会经济要稳定和发展, 需要积极扶持、健全这样的土地批租制度, 而不是去简单地指责它、否定它。
其次是经济方面的限制, 经济发展需要与之配套的稳定的土地出让金收取政策。稳定是经济发展的前提。这种稳定包括社会稳定和政策稳定, 而我国目前的土地出让金收取政策又是经济政策的重要组成部分。众所周知, 我国得到土地受让权的企业大部分是中外合资企业、外资企业、股份制企业、民营企业, 它们是我国目前经济建设的重要支柱。如果土地使用权及其经济补偿政策发生震动, 很快就波及他们的生产积极性, 就会牵一发而动全身, 影响全国经济建设大局及国际声誉。至于说现行的土地出让及土地出让金收取方式掠夺农民问题, 是有些人不了解土地出让金收取后的内部分配规定。这个规定出自全国人大通过的土地管理法, 其中规定赔偿给被征占地农民的费用有土地补偿费, 为该土地年产值的3~6倍;安置补助费为该土地年产值的6~9倍, 两者合计最高不超过20倍。另外, 还有附着物补偿费、青苗补偿费等。现在看来, 标准是低了一点, 这是通过多年实践随着整个市场经济的进展逐步发现的, 因而正在进行新的探讨和调整。但不管怎样, 这只是在出让金总额这个大盘子进行内部调整, 而不是否定出让金收取的整体模式, 更不能对此戴上“掠夺农民”的大帽子。
再次是调控房价需要发挥出让金的作用。房屋是建设在地上, 而不是建设在空中, 因此, 做好土地出让及土地出让金的收取工作是调控房价的一项重要手段。国务院连接发出通知, 采取措施, 制止房价上涨过快, 国家发改委、国土资源部、财政部、建设部及各级人民政府立即行动, 一起综合调控房价。土地出让金在土地问题上发挥它的两大作用, 一是保证经济适用房、中低价商品房的用地规模, 并对这类用地实行无偿划拨、或低价协议出让;二是限制开发商的利润比例, 不能擅自抬高房屋销售价, 否则可收回土地使用权。这一特有调控手段是其他方法所不能替代的, 如果全面改变出让金收取方式, 将不利于对房地产市场的宏观调控。
还有就是调动土地投入积极性方面的限制。从调动投资者积极性的角度看, 也不宜对出让金运作方式有过大的变动。现有土地出让金收取方式是一次性收取, 它象征着受让者一次性买断了40~70年的土地使用权, 一定程度上满足了土地使用者对位置不可移动、不可再生具有独特属性商品——土地的长期占有的愿望。如果采取分阶段交纳出让金, 则只象征着土地使用者分阶段拥有土地的使用权利, 而不能从经济上体现出在整个土地出让期限内都有使用权。因而分阶段交纳出让金会增加土地使用者的不安心理, 产生两怕:一怕出让者中间变化土地使用时间;二怕出让者中途抬高出让价格。因此, 分阶段交纳土地出让金不利于调动受让者投入土地的积极性。
由此可见, 法律条件、经济发展等诸多因素都不允许对土地出让金收取进行全面的改革。
三、对土地出让金制度改革的建议
前面已经说到对土地出让金的收取运作方式必须进行一定的改革, 否则就不适应形势发展;但又不能全盘否定, 不然就会出现严重的不接续局面, 影响经济建设。面对这种情况谁也难以提出一个万全之策, 那么, 路在何方呢?
首先, 笔者建议采用“一不变、两公示、三增加税收子项”办法解决。
“一不变”, 即出让土地仍以收取“土地出让金”办法不变, 以做到“名副其实”, 维护我国土地管理的法制性、稳定性、连续性、统一性。
“二公示”, 在出让土地时, 一要公布土地出让金底价, 二要公示出让金中应该拨付被征地群众的数量与办法, 切实维护群众利益, 提高宣传度, 增强透明性, 维护社会稳定。
“三增加税收子项”, 就是在土地增值税中增加“土地使用权出让年度增值税”这个子项 (这个子项收取标准, 以每五年评估价计算出来) 。新老出让的土地一律照章缴纳, 这样既符合关于“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收改革思路, 又防止了土地收益的流失, 而且维持了土地管理政策的连续性。更重要的是, 土地使用权受让者亦会认为收取年度土地使用权增值税是合理的。因为:一是原来土地出让时收取土地出让金中并不包含整个出让期内的土地增值部分, 使这个部分成为以前出让土地时的漏收项目;二是原来收取的土地增值税, 它是在进行土地交易时按比例一次性收取的交易前后土地差价的税收, 也不是整个土地出让期限内土地增值的税收。同时, 收取“土地使用权出让年度增值税”从开征年度开始计征, 以前年度不再追缴, 使以前获得出让土地使用权者得到了一定实惠, 他们会更加支持这种做法。
其次, 发挥土地出让在调控房价中的作用。要建立土地出让准入制度, 杜绝开发商囤地、捂房现象, 以缓解供求矛盾。在土地出让中避免大幅地块出让, 政府在出让土地中根据开发商土地储备量设立准入制度, “拿地较多的开发商应被适度限制再继续拿地”。在土地出让合同中, 明确缴纳土地出让金时限、开工时限、完工时限。违背其中任何一条, 开发商都要缴付违约金。
最后, 明确土地出让收益中用于经济使用房、廉租房等政策性建设的份额, 专款专用, 为保障低收入群体住房需求提供资金保障。
摘要：文章阐述了土地出让金制度的内涵, 分析了实施土地出让金制度的现状, 同时对改革土地出让金制度提出了相关建议。
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