土地出让金制度改革

土地出让金制度改革（共9篇）

土地出让金制度改革 篇1

上个世纪90年代初以来, 我国的土地使用制度发生了重大变革, 特别在国有土地使用权管理方面取得了很大的进展, 由无价、无偿、无期、无流动的土地无偿使用制度转变为有价、有偿、有期、有流动的土地有偿使用制度, 并规定商业、房地产等经营性用地的使用权的出让方式必须为招、拍、挂。土地有偿使用制度的实行, 不仅一定程度上实现了市场对土地资源的优化配置, 提高了节约、集约用地的程度, 而且增加了政府收入, 为我国快速城市化提供了资金保障, 对我国城市建设整体水平的提升起到了重要作用。一时间, 土地出让制度成为各地所推崇的土地有偿使用方式。

近几年来, 随着我国经济体制转型, 土地在宏观经济建设中调控作用的逐步增强以及房地产价格的不断攀升, 重新引起了人们对土地使用权出让制度及土地出让金的收取等问题的关注, 成为当前讨论的热点。有人认为, 现有的土地出让制度及土地出让金的收取方式, 是改革的重大成果, 其运作模式、管理程序正趋于成熟, 应在稳定的基础上进一步完善。也有人认为, 目前这种方式成为掠夺农民的手段, 滋生腐败的重要源头, 哄抬房产价格的推进器, 影响安定的基本要素。主张对其实行两大改变:一是土地出让金由一次性收取变成年度收取;二是以税代金, 即把土地出让金变为房地产物业税或者土地使用税, 使它成为地方政府的一个支柱税种, 用以解决分税后地方与中央争利的矛盾。这些说法和意见都有其合理的部分, 本文拟在阐述土地出让金制度的内涵的基础上, 探讨其改革的必然性和限制条件, 并结合实践工作经验提出相关建议。

一、土地出让金制度的内涵

1. 土地使用权出让的含义。

土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者, 并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

2. 土地出让金的分配。

我国目前土地出让及土地出让金分配分三种情况:

第一种, 由土地行政主管部门代表国家从农村新征用土地, 把集体土地变为国有土地, 然后再出让。这种土地出让金分配包含四个子项: (1) 用于补偿农民的费用, 诸如征地补偿费、安置补助费、附着物补偿费、青苗补偿费等; (2) 对有关单位建设的公用设施补偿费, 诸如大型水利设施, 高压电线、交通道路等; (3) 国家征收的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等; (4) 经过评估计算出各级政府为被出让地块已经支付的改善周边便利条件的费用等。从南京十一区两县的情况看, 从1996年至2005年的10年中, 市、县合计平均每出让一亩增量土地, 可收取土地出让金40万元左右, 每平方约为600元, 其中用于第一子项即补偿被征地农民的费用占土地出让金的70%上下;用于第二个子项的费用占土地出让金的5%左右;用于第三个子项的费用约占土地出让金的13%;用于第四个子项的费用约占土地出让金的12%。

第二种, 城镇原国有土地出让。土地出让金中含有四个子项: (1) 补偿被拆迁者; (2) 补偿出让范围的公共设施, 包括水、电、路、树等; (3) 国家征收的有关税费, 国有土地使用税、城市维护建设税、教育附加、城市建设配套费等; (4) 经过评估计算出各级政府为被出让地块已经支付的改善周边条件的费用。从南京市、县城区原城镇国有土地出让的情况看, 每亩大概为200万元, 折合每平方3000元, 这一总额中用于子项 (1) 的费用约占70%, 用于 (2) 的费用约占8%, 用于 (3) 的费用约占10%, 用于 (4) 的费用约占12% (每亩24万元, 折合每平方360元左右) 。

第三种, 经过开发成熟地出让, 一般经过开发要达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”。这种开发费一般先由政府从收取的土地出让金中垫付, 然后在出让土地时计入土地出让金总价中一并收回。

从上述情况看, 真正能供政府使用的是土地出让金中的子项 (4) , 也叫土地收益, 大致占土地出让金10%~12%左右。

3. 土地出让金内部结构的新变化。

为保持社会稳定促进发展, 党和政府采取了一系列新机制、新措施, 来调整各方面的利益关系。在土地出让及土地出让金分配方面更注意向农民利益、群众利益倾斜:

第一, 探讨新的管理制度, 逐步实施建设项目占用农村集体土地, 其价格由市场机制评估确定, 加快改变过去“一刀切”的定价方法, 以此提高被征用地农民在土地出让金中的分配比例。另外, 正在探讨农民以土地入股的办法供建设项目用地使用, 以求使来自土地的收益, 绝大多数归农民所有。这样一来, 原来涵盖所有收入在内的土地出让金内部分配结构将出现很大的变化, 即土地出让金所有份额基本上让渡给被占地的农民。

第二, 同时改变城镇国有土地出让中的拆迁补偿办法。亦逐步采用评估定价方法确定被拆迁者补偿标准, 由此致使土地出让金中分配给被拆迁者的比例部分将大幅度提高。

第三, 扩大经济适用房、廉租房、中低价商品房用地规模。为了解决无房户, 住房困难、低收入家庭等弱势群体的住房问题, 南京市确定扩大经济适用房、廉租房、中低价商品房的用地规模。这些土地无偿划拨或低价出让, 使土地出让金收入明显减少。

这三种情况实质上标志着土地出让金中地方政府可支配部分, 即土地收益将大幅度减少, 这就是土地出让金内部分配结构的新变化。

4. 土地出让金来源的基本趋势。

根据国际惯例, 人均GDP在1000美元以上, 即进入了经济建设高速发展的时期, 南京市的人均GDP在2005年就已达到了5000美元, 标志着南京早已步入了新的发展期。据预测, 南京市的城镇化率将由现在的60%多, 在20年后提高到90%左右, 也就是说20年内将有210万人进入城镇, 以市、县人均用地80平方米计, 20年内需要用地25万亩。

从南京市目前的情况看, 城镇中可供出让的国有土地面积十分有限。这一部分可供出让的土地存有三个突出的现实问题:一是区位条件较差;二是拆迁任务重, 安置工作矛盾较为突出, 重新开发利用成本较高;三是开发建设者难于用作经营使用, 也就是说, 赢利能力较低。

基于以上情况, 即使采用十分严格的调控措施, 今后建设用地仍会以新征地为主。不言而喻, 土地出让金来源趋势主要是来源于新征占农村土地后而出让的土地。

二、实施土地出让金制度的现状

1. 土地出让金制度存在的问题。

土地出让金制度对我国经济发展以及快速城市化过程起着不可替代的作用, 但随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和科学发展观的提出, 其存在的问题也显现出来。主要表现在:

第一, 如果提高土地出让金中对农民补偿部分以及被拆迁者补偿部分, 则政府可支配部分将大幅度减少, 城市建设缺乏资金支持。如何处理好城市建设资金来源和保障被征地农民以及被拆迁者利益的矛盾, 是土地出让金制度改革的首要问题。

第二, 新时期财政承担的任务加大, 税收是财政收入的主渠道, 这也要求土地出让金变革为保证税收这一渠道创造一些条件。

第三, 原有土地出让金的构成存在漏项, 即在土地出让金一次性收取中漏掉了在整个出让期内地价增值部分, 原来收取的土地增值税也是在土地交易中一次性收取的, 它只是新出售地价与原地价之间的差价额定比例, 并不包括整个出让期 (40~70年) 土地增长的税收, 因而也需要对土地出让金其中也包括土地增值税作相应的变化完善, 以体现公平、公正、发展、与时俱进的理念。

2. 土地出让金改革的限制条件。

形势的发展需要对目前土地出让及土地出让金运作方式进行改革, 但是否完全否定土地出让金制度呢?答案当然是否定的。我们在对土地出让金制度进行改革时应注意以下限制条件。

首先是法律条件的限制, 法律不允许有大的变革。我国土地使用权的出让年限一般为40~70年, 从最早出让时间算起到现在只有20多年时间, 距这部分被出让的土地使用年限结束, 还有16~45年左右。在这期间内, 法律不允许有大的变动。诚然, 在具体操作的过程中也出现一些问题, 诸如有的地方出现腐败者, 但毕竟只是少数, 不能因噎废食, 更不能因个别人的问题就否定这种土地出让及土地出让金收取制度。再者, 我国的土地出让及土地出让金收取方式是从我国香港特区引用过来的, 香港特区的这种土地批租方式完全套用英国的做法, 他们的土地出让年限是99年, 美国的批租年限是990年, 比我国批租年限要长得多。他们在这方面的实践经验告诉我们, 社会经济要稳定和发展, 需要积极扶持、健全这样的土地批租制度, 而不是去简单地指责它、否定它。

其次是经济方面的限制, 经济发展需要与之配套的稳定的土地出让金收取政策。稳定是经济发展的前提。这种稳定包括社会稳定和政策稳定, 而我国目前的土地出让金收取政策又是经济政策的重要组成部分。众所周知, 我国得到土地受让权的企业大部分是中外合资企业、外资企业、股份制企业、民营企业, 它们是我国目前经济建设的重要支柱。如果土地使用权及其经济补偿政策发生震动, 很快就波及他们的生产积极性, 就会牵一发而动全身, 影响全国经济建设大局及国际声誉。至于说现行的土地出让及土地出让金收取方式掠夺农民问题, 是有些人不了解土地出让金收取后的内部分配规定。这个规定出自全国人大通过的土地管理法, 其中规定赔偿给被征占地农民的费用有土地补偿费, 为该土地年产值的3~6倍;安置补助费为该土地年产值的6~9倍, 两者合计最高不超过20倍。另外, 还有附着物补偿费、青苗补偿费等。现在看来, 标准是低了一点, 这是通过多年实践随着整个市场经济的进展逐步发现的, 因而正在进行新的探讨和调整。但不管怎样, 这只是在出让金总额这个大盘子进行内部调整, 而不是否定出让金收取的整体模式, 更不能对此戴上“掠夺农民”的大帽子。

再次是调控房价需要发挥出让金的作用。房屋是建设在地上, 而不是建设在空中, 因此, 做好土地出让及土地出让金的收取工作是调控房价的一项重要手段。国务院连接发出通知, 采取措施, 制止房价上涨过快, 国家发改委、国土资源部、财政部、建设部及各级人民政府立即行动, 一起综合调控房价。土地出让金在土地问题上发挥它的两大作用, 一是保证经济适用房、中低价商品房的用地规模, 并对这类用地实行无偿划拨、或低价协议出让;二是限制开发商的利润比例, 不能擅自抬高房屋销售价, 否则可收回土地使用权。这一特有调控手段是其他方法所不能替代的, 如果全面改变出让金收取方式, 将不利于对房地产市场的宏观调控。

还有就是调动土地投入积极性方面的限制。从调动投资者积极性的角度看, 也不宜对出让金运作方式有过大的变动。现有土地出让金收取方式是一次性收取, 它象征着受让者一次性买断了40~70年的土地使用权, 一定程度上满足了土地使用者对位置不可移动、不可再生具有独特属性商品——土地的长期占有的愿望。如果采取分阶段交纳出让金, 则只象征着土地使用者分阶段拥有土地的使用权利, 而不能从经济上体现出在整个土地出让期限内都有使用权。因而分阶段交纳出让金会增加土地使用者的不安心理, 产生两怕:一怕出让者中间变化土地使用时间;二怕出让者中途抬高出让价格。因此, 分阶段交纳土地出让金不利于调动受让者投入土地的积极性。

由此可见, 法律条件、经济发展等诸多因素都不允许对土地出让金收取进行全面的改革。

三、对土地出让金制度改革的建议

前面已经说到对土地出让金的收取运作方式必须进行一定的改革, 否则就不适应形势发展;但又不能全盘否定, 不然就会出现严重的不接续局面, 影响经济建设。面对这种情况谁也难以提出一个万全之策, 那么, 路在何方呢?

首先, 笔者建议采用“一不变、两公示、三增加税收子项”办法解决。

“一不变”, 即出让土地仍以收取“土地出让金”办法不变, 以做到“名副其实”, 维护我国土地管理的法制性、稳定性、连续性、统一性。

“二公示”, 在出让土地时, 一要公布土地出让金底价, 二要公示出让金中应该拨付被征地群众的数量与办法, 切实维护群众利益, 提高宣传度, 增强透明性, 维护社会稳定。

“三增加税收子项”, 就是在土地增值税中增加“土地使用权出让年度增值税”这个子项 (这个子项收取标准, 以每五年评估价计算出来) 。新老出让的土地一律照章缴纳, 这样既符合关于“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收改革思路, 又防止了土地收益的流失, 而且维持了土地管理政策的连续性。更重要的是, 土地使用权受让者亦会认为收取年度土地使用权增值税是合理的。因为:一是原来土地出让时收取土地出让金中并不包含整个出让期内的土地增值部分, 使这个部分成为以前出让土地时的漏收项目;二是原来收取的土地增值税, 它是在进行土地交易时按比例一次性收取的交易前后土地差价的税收, 也不是整个土地出让期限内土地增值的税收。同时, 收取“土地使用权出让年度增值税”从开征年度开始计征, 以前年度不再追缴, 使以前获得出让土地使用权者得到了一定实惠, 他们会更加支持这种做法。

其次, 发挥土地出让在调控房价中的作用。要建立土地出让准入制度, 杜绝开发商囤地、捂房现象, 以缓解供求矛盾。在土地出让中避免大幅地块出让, 政府在出让土地中根据开发商土地储备量设立准入制度, “拿地较多的开发商应被适度限制再继续拿地”。在土地出让合同中, 明确缴纳土地出让金时限、开工时限、完工时限。违背其中任何一条, 开发商都要缴付违约金。

最后, 明确土地出让收益中用于经济使用房、廉租房等政策性建设的份额, 专款专用, 为保障低收入群体住房需求提供资金保障。

摘要：文章阐述了土地出让金制度的内涵, 分析了实施土地出让金制度的现状, 同时对改革土地出让金制度提出了相关建议。

关键词：土地出让金制度,内涵,现状改革建议

土地出让金制度改革 篇2

中办、国办印发了《矿业权出让制度改革方案》（以下简称《方案》），《方案》出台的背景是什么？改革的基本原则和主要内容有那些？就这些问题，记者近日采访了国土资源部矿产开发管理司司长姚华军。

坚持三大改革原则

“矿产资源属于国家所有，维护国家所有者权益，必须切实完善以矿业权出让制度为重要内容的矿产资源有偿使用制度。”关于此次改革的背景，姚华军说：“中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，完善矿产资源有偿使用制度和矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让。制定《方案》是中央确定的2016年重要改革任务之一。”

姚华军指出，针对市场竞争不充分、有偿使用不到位、制度体系不完善等问题，改革矿业权出让制度，是实现市场在矿产资源配置中从基础性作用到决定性作用转变，促进矿产资源配置公平公正，提升配置效率，同时更好发挥政府作用的迫切需要；是切实维护国家所有者权益，完善矿产资源有偿使用制度必然要求；是健全矿业权市场制度体系，坚持标本兼治，堵塞制度漏洞，解决矿产资源开发领域突出问题关键举措。改革坚持三大原则：

一是坚持市场竞争取向，遵循矿业发展规律。充分发挥市场配置资源的决定性作用，进一步扩大市场竞争出让范围，鼓励各类投资公平、平等参与竞争，激发市场活力；充分考虑矿业高风险、长周期和基础产业等特点，促进矿业绿色、健康、可持续发展。

二是坚持更好发挥政府作用，确保矿产资源安全。按照“放管服”要求，调整矿业权审批权限，创新监管服务方式。加强事关国家经济、能源和国防安全的战略性矿产调控，保障能源和重要矿产资源安全。坚持依法行政，推进信息公开、程序公正、竞争公平，加强社会监督。

三是坚持保障国家所有者权益，维护矿业权人合法权益。明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系，实现矿业权出让制度改革与矿产资源权益金制度改革的有机衔接，做好新旧制度的平稳过渡，减轻企业负担，推动供给侧结构性改革，切实维护矿业权人合法权益。

把握五方面改革重点

“此次改革，重点是全面推进矿业权竞争性出让、严格限制协议出让、改革出让收益管理、创新矿业权经济调节机制、下放审批权限等5个方面。”姚华军说。

在完善矿业权竞争出让制度方面，强调尽量减少申请在先、协议出让等行政方式配置资源，充分发挥市场配置资源的决定性作用，全面推进矿业权竞争性出让。

在严格限制矿业权协议出让方面，规定从严协议出让管理，建立协议出让基准价制度，完善国家财政出资探矿权管理，强调一般不得协议出让矿业权，特殊情形通过试点不断完善。

在改革矿业权出让收益管理方面，规定矿业权出让收益可按分期缴纳。对探矿权，取得勘查许可证时首次缴纳金额不低于一定比例，其余部分在转为采矿权后按缴纳。

在创新矿业权经济调节机制方面，强调充分利用经济手段遏制“圈而不探”现象，全面调整探矿权占用费收取标准，建立累进动态调整机制。在调整下放矿业权审批权限方面，坚持积极稳妥、试点先行，在下放矿业权审批权限同时，强化出让事前、事中、事后监管服务。

进一步扩大市场竞争出让范围

“适应社会主义市场经济要求，多年来，国土资源部不断修改完善相关制度，积极引入和扩大市场竞争方式，深入推进矿业权出让制度改革，推动矿业市场持续健康发展。”姚华军指出。

目前，除协议出让等特殊情形外，对其他矿业权出让，按找矿风险分为高风险、低风险、无风险三类矿产，并对不同的矿产实行分类分方式出让。第一类，高风险矿产的勘查空白区或虽进行过勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域可以采取申请在先方式出让探矿权；第二类，低风险矿产及高风险矿产经勘查形成的矿产地，要求以招标拍卖挂牌方式出让探矿权；第三类，砂石黏土等无风险矿产不需设置探矿权，直接以招标拍卖挂牌方式出让采矿权。

姚华军指出，此次改革针对市场竞争不充分问题，为避免人为技术判断，造成自由裁量权过大而引发风险，按照“竞争出让是惯例，非竞争出让是例外”思路，除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益。同时，强调尊重矿业发展规律，做好矿业权出让前期准备工作，明确矿业权出让条件，扩大出让区块各类地质资料和勘查成果公开范围，减少信息不对称。

严格限制协议出让范围

“《方案》提出要严格限制矿业权协议出让，协议出让范围较以往发生了很大改变。”姚华军介绍说，协议出让是针对一些特殊情形通过协议方式定向出让矿业权的方式。多年来，国土资源部不断完善制度，从严限制协议出让范围，持续规范协议出让程序。目前，有5种情形允许协议方式出让。即：国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地、省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目、为列入国家专项的老矿山寻找接替资源的找矿项目、已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域、已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的情形。

“为防止以协议出让行政配置资源的方式带来不公平、不平等竞争以及由此产生的相关风险，考虑历史条件的变化等因素，《方案》强调进一步严控协议出让范围，将5种情形调整减少为2种情形，即国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目、大中型矿山已设采矿权深部。除此之外，其他情形一律不予协议出让。”姚华军说。《方案》同时强调，进一步规范协议出让程序、加强事后管控：协议出让必须实行集体决策、价格评估和结果公示；以协议出让方式取得的矿业权，10年内原则上不得转让。

充分发挥经济手段的调节作用

“矿业权使用费的征收方式和征收标准已近20年未进行调整，亟待改革创新矿业权经济调节机制。”姚华军介绍说，《方案》遵循：低费率起步，充分保障矿业权人的合理勘查开发的工作需求；累进制调整，遏制矿业权人“跑马圈地”和长期“圈而不探的行为的原则，提出建立累进动态的探矿权占用费制度。根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，适时调整采矿权占用费和最低勘查投入标准。

姚华军介绍，遵循矿业发展规律，减轻企业尤其是勘查企业的负担，避免出现矿业权人还未取得收益就要缴一大笔费用，前期负担过重等问题，《方案》提出改革矿业权出让收益管理。对于探矿权，取得勘查许可证时，首次仅缴纳一定比例，其余部分可以在转为采矿权后在采矿权有效期内继续缴纳；找到矿的在转为采矿权后缴纳其余部分。

进一步下放矿业权审批权限 “此次改革，对部和省两级矿业权审批权限划分也作了相应调整。”姚华军说，矿产资源法及其配套法规确立了探矿权部、省两级审批，采矿权部、省、市、县四级审批的基本格局。随后审批权限多次调整。按照现行规定，国土资源部负责审批油气、放射性矿产等7种矿产的探矿权采矿权，22种矿产超过一定面积或勘查投入的探矿权，以及23种矿产资源储量规模大中型以上的采矿权。此次改革，按照“放管服”和合理划分中央、地方权限等有关要求，为方便相对人，提高审批效率，降低管理成本，进一步下放了部分矿种矿业权审批权限，将当前规定由部一级负责的煤成（层）气的探矿权交由省级负责，采矿权调整为部省两级分级审批；将部、省分级审批的煤、铁、金、铜等22个矿种的探矿权全部下放省级国土资源主管部门审批；将部、省分级审批的银、锰、铅、锌等13个矿种的采矿权全部下放省级国土资源主管部门审批。

姚华军介绍，改革后国土资源部保留石油、天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权、采矿权审批，保留资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾共11种矿产的采矿权审批。

关于此次改革事前事中事后监管的措施，姚华军指出，监管包括从出让到开发利用全流程的监督管理。《方案》提出，强化出让事前管控，落实矿产资源规划分区管理制度；严格出让交易监管，全面实行探矿权、采矿权竞争性出让、协议出让、延续、变更、转让、保留、注销等信息公开公示制度；加强配号监管服务，完善全国矿业权统一配号系统监管功能；改革矿业权人监管方式，全面实行矿业权人勘查开采信息公示制度等四个方面的监管措施。

积极稳妥推进改革试点

此次改革将通过试点先行的方式推进，对此，姚华军指出，矿业权出让制度改革涉及矿业权出让方式、出让收益、审批权限等重大政策和利益调整。为了积极稳妥推进改革，为矿产资源相关法律法规修改积累经验，《方案》选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）开展试点。

“在试点地区的选区上，主要考虑：一是与相关改革的衔接。矿业权出让制度改革是生态文明体制改革的一部分，福建、江西、贵州是我国设立的首批国家生态文明改革试验区，在三省试点，有利于地方政府统筹推进相关改革试点工作。二是选择矿产资源丰富的省份开展试点。山西是煤炭资源大省，又是国家资源型经济转型综合配套改革试验省，国土资源部煤层气矿业权审批制度改革试点省；新疆是油气资源丰富自治区，又是国务院确定的油气勘查开采改革试点；湖北是磷矿、铁矿、铜矿的资源富集区，还是页岩气资源丰富的省份。同时，6个省（区）从地域分布上也有一定的代表性。”姚华军说。

土地出让金制度改革 篇3

究其原因, 关键还在于近几年来国内房价始终处于居高不下的高位运行状态, 国内工薪阶层根本买不起房子, 国内大部分地区的房价与人均月收入之比已大大高于1:1的国际惯例。比如, 在次贷危机暴发前, 美国纽约的房价与收入之比仅为0.69:1, 寸土寸金的日本东京房价与收入之比亦仅为1.1:1, 而上海在2007年时的商品房均价与人均月收入之比已达到了3.8:1。而目前全球金融海啸源于美国房地产次级贷款危机的暴发, 房地产行业和金融行业的这一人为、潜移默化的危机教训, 我国不能不引以为戒。故面对国内房地产行业的现状, 如若不及时采取具有针对性的、积极有效的行政措施, 那么, 上世纪八十年代末东京房地产价值可以置换整个美国的神话, 说不定也会在国内某一地区重演。而造成目前国内房价高企的根本症结是, 现行土地出让金制度规定政府可一次性收取几十年的土地资源使用税费, 房地产开发商则将此项税费全额转移到房价成本中, 从而导致国内居高不下的房价成本中土地成本占了很大的比重。据全国工商联房地产商会2008年7-10月对北京、上海、广州等9城市房地产开发成本进行的实证调查证明, 土地成本占直接成本为58.2%。况且, 一些开发商还会伴随着各地土地出让金的节节攀升或周边地价的升值, 搭上涨价顺风车, 进一步从房价中获取土地增值利润, 从而进一步推高房价, 这已成了国内房地产行业的市场定价规律。故所以, 在国内一些天价地块的拍卖过程中, 一些开发商眼睛眨都不眨就举牌拍下高价地块, 已是见怪不怪了。客观上目前国内一些城市有价无市的天价高档商品房和天价旧公房, 实质上就是房地产泡沫的体现。再加上各级政府对“土地财政”的依赖, 已导致土地行情只能看涨, 故房价难以降下来。由此可见, 现行土地出让金制度已是引发房价居高不下的根本动因;况且, 改善城市最广大居民的住房条件, 是当今国内最大的内需。故所以, 改革现行土地出让金制度, 既是切实解决国内房价理性回归, 增加房价透明度, 又是实实在在扩大内需和解决民生问题的必由之路。

我国现行土地出让金制度所引发的弊端还反映在以下几个方面:

例如, 一些并无项目开发实力的房地产开发商, 由于“公关”得法, 竟可以预付少量的土地出让金, 就能轻而易举地拿到“建设用地规划许可证”和“房地产权证”, 在办完相关的房地产开发证照手续后, 然后再以土地作抵押获取银行贷款, 随后进行项目开发。显而易见, 一些地区现行土地出让金制度管理上的漏洞, 不仅为某些房地产开发商“空手套白狼”创造了机会, 同时还助虐了不法开发商囤积土地、炒卖土地的行为。

又如, 一些地方政府为了提前体现税收政绩, 公然允许和批准开发商在项目开工后即可进行房屋预售, 这一做法更为一些没有实力的开发商借“土地生钱”, 捞取真金白银, 将房地产开发风险转嫁给购房者埋下了危机祸根。

再如, 在国内房地产行业发展过程中, 政府物价管理部门对房地产行业的合理利润率并未严格加以限制, 助长了一些地区商品房的售价日趋游离于现行“土建成本+建筑安装成本+配套设施费+楼板成本+税收和合理利润率”的价格管理轨道之外, 同时, 还任凭开发商搭周边土地出让金节节攀升的顺风车, 获取土地增值利润, 以致一些地区的房价扶摇直上, 几年之内房价竟然可以涨几倍, 客观上推高了房地产泡沫。由此可见, 开发商和炒房者是现行土地出让金制度的最大受益者, 而真正需要解决住房的购房者则是最大的受害者。

众所周知, 近几年来, 中国房地产市场快速发展, 城镇居民住房分配市场化的初衷, 理应是为了解决建国几十年来城市居民住房困难的欠债问题, 即满足广大人民群众日益增长的物质和文化生活需要, 解决居者有其屋问题, 而并非仅仅为了满足少数富人和炒房者的需要。因此, 现行的房价应理性回归到普通消费者能够承受的合理水平。而房价的真正理性回归靠社会舆论和开发商的良知是很难解决的, 改革现行土地出让金制度方为根本出路。

为此, 笔者就现行土地出让金制度的改革问题提出如下建议:

一、各地政府现行一次性收取的土地出让金, 实际上涵盖了国家几十年的土地资源使用税收, 是将今后国家几十年的土地资源税收提前囊括己有。而土地资源是子孙后代得以繁衍生息的基本保障, 因此, 土地资源的收益应该细水长流, 逐年体现。又如按照现行政策, 购房者均要提前付出可能自己无需付出的税赋, 如一对60岁的老年夫妇购置一套商品住宅竟然也要承担70年的土地使用税费, 难道要他们活130岁?显然有悖于情理。故建议:今后凡外资批租、并持有物业或外销商品房的土地开发项目, 仍可按现行政策规定一次性征收土地出让金外, 凡满足国内居民居住需要的商品房土地开发项目, 其土地资源使用税收应按年度向土地实际使用人 (开发商或购房者) 征收, 这样做的好处是, 可以将目前内需商品住宅售价成本中所含的70年土地使用税费由“价内税”改为“价外税”, 由国家按年度另行征收或售房时带征, 那么, 内需商品房的价格构成就自然回归为“土建成本+建筑安装成本+配套设施费+税收和合理利润率”的高透明度成本, 内需商品房售价即可大幅度下降;同时, 开发商或炒房者借机搭车土地增值获取暴利的行为亦可以得到有效的抑制。其实这种税收方式在国外早已普遍通行。

二、土地出让金所含的土地资源使用税收, 由商品房的“价内税”改为“价外税”后, 国家可以根据各地经济繁荣和发展程度, 将土地年度使用税收制定出若干个征收标准, 同时, 土地使用税收征收标准也可以随各地经济发展水平相应加以调整, 今后城市土地增值所增加的收益均应归国家和全民所有。

三、土地资源使用税收列为商品房的“价外税”后, 房地产开发项目在开发建设期间及建成物业未售出之前的土地使用税收, 原则上应由开发商来承担, 而政府物价管理部门应事前介入商品房销售成本及其合理利润率的核算指导和监督管理。这样做既可制约开发商囤积土地与捂房源的做法, 而国内购房者又可以根据自身的经济承受能力选择购置相应地段或相应建筑档次的商品住宅, 从而解决实际居住需要问题。

四、土地资源使用税收列为商品房的“价外税”后, 内需商品房实际价格因政策性调整大幅下降后, 在一些大型城市或特大型城市, 为了防止境外、异地或一户多房炒房现象对房地产市场的价格干扰, 当地政府应制定办理“房屋产权登记”的准入政策, 以防范因房地产盲目发展而引发的城市人口膨胀或城市空心化等次生灾害的发生。

五、现行土地出让金制度改革后, 今后城市土地批租应严格按照城市规划的使用功能进行项目招标, 投标开发商必须提供建筑设计方案, 经专家评审合格并胜出者方能取得土地开发使用权。因此, 各地政府还可以通过新的市场招投标模式, 寻觅到更具实力和更有专业水准的城市建设开发商。与此同时, 政府作为国家土地资源的管理和运营者, 更能防范和杜绝“土地财政”滋生的腐败。

六、现行土地出让金制度改革后, 原来“土地财政”给各地经济发展带来的快速、强劲推动力并不会因此受到太大的影响, 相反土地批租纳入理性、有序的管理轨道后, 如果涉及到城市旧区改造动拆迁的住宅开发项目, 政府因为没有了一次性几十年的土地出让金收入可以动用, 或财政也不能承受动拆迁成本的, 则完全可以按照市场运作原则, 通过银行或房地产发展信托基金等机构进行融资加以解决。

七、现行土地出让金制度改革后, 涉及到城市旧区改造, 动迁居民要求原拆原建的, 只要该区域改造符合城市居住功能规划, 并且是属于改善当地居民居住条件的内需商品房土地开发项目, 被动迁者能够承受该区域新规划所建商品住宅档次差价的和土地使用税收征收等级标准的, 开发商应当予以考虑。

八、现行土地出让金制度改革以前, 各地已实施的商品房开发项目, 其土地资源使用税收拟按原规定执行;而土地资源使用税收改革后的内需商品房开发项目, 则应按新规定制定市场销售价格, 并由土地使用者按年度缴纳土地资源使用税收。如果按此操作的话, 不仅国内今后新开发的商品房项目市场销售价格能够自然回归理性, 增加楼市交易量和政府税源也根本不成问题;而且早期开发的存量商品房, 开发商也必然会随之自动予以降价。届时, 国内房价与收入之比亦能逐步与国际接轨, 国内真正需要解决和改善住房条件的最广大人民群众, 其愿望将会得到一个和谐、完美的结局。

土地出让金制度改革 篇4

例

上诉人某某房地产有限公司为与被上诉人某某房屋土地资源管理局土地使用权出让合同纠纷一案，不服上海市高级人民法院沪高民初字第5号民事判决，向本院提起上诉。土地出让合同本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。

经审理查明：1992年6月8日，中美联合信托公司、上海新城房产企业公司、上海市虹口区房屋综合开发经营公司与某某房地局签订沪土出让合同第13号《上海市土地使用权出让合同》约定：信托公司、新城公司、开发公司以4，205，800美元的土地使用权出让金获得上海市吴淞路31号街坊A地块的土地使用权，土地使用权期限自1992年8月15日至2042年8月14日止。1993年2月24日，信托公司、新城公司与开发公司经当地工商行政管理部门批准投资组成合资企业某某公司，上述A地块土地使用权即转为某某公司。1994年9月10日，某某公司与某某房地局又签订沪土出让合同第75号《上海市国有土地使用权出让合同》约定：某某公司取得上海市吴淞路31号街坊B地块的土地使用权；某某公司如不按与上海市虹口区人民政府签订的《委托拆迁和市政配套合同》支付费用，某某房地局有权解除本出让合同，已付的土地出让金不予退还。同日，某某公司与某某房地局签订《A地块出让合同备忘录》载明：双方同意将A地块的土地使用权期限延长至2043年10月8日止，与B地块土地使用权期限相同。同年9月9日、9月10日，某某公司分别与案外人虹口区政府签订

《虹口区大市政配套费合同》、《补充协议》、《委托拆迁和市政配套合同》，约定了虹口区政府的拆迁范围、拆迁期限、拆迁费用数额及违约责任等事宜。在某某公司与虹口区政府履行上述合同、协议过程中，某某公司发现受让的地块存在民防工程。

1996年10月，某某公司以虹口区政府违反《委托拆迁和市政配套合同》、《虹口区大市政配套费合同》及《补充协议》约定的拆迁期限、且在拆迁过程中发现该受让的土地存在民防工程为由，向上海市高级人民法院提起诉讼，请求判令依法解除拆迁合同，由虹口区政府返还其支付的动迁费，并支付违约金、设计费、勘察费及A地块土地使用年限减少等损失。土地出让合同

【法院判决】

1、一审判决

上海市高级人民法院审理认为：

合同性质。某某房地局代表国家以合同形式将讼争国有土地使用权出让给

某某公司，双方因土地使用权合同权利义务履行而发生的纠纷，属于平等主体间的民事纠纷，某某房地局要求以行政合同定性，不予支持。

诉讼时效。某某房地局就某某公司诉讼已超过时效所提供的证据为复印件，依法不能作为认定事实的根据；即便某某房地局提供的虹口区民防办谈话通知书能证明某某公司已于1995年1月12日知悉讼争地块有民防工程，但是，早在1996年11月1日，某某公司已提出质疑，因此，某某房地局认为某某公司起诉已超过诉讼时效的理由不能成立。可认定某某房地局出让给某某公司的地块是有瑕疵的，对此，依法应由某某房地局承担相应的民事责任。

合同效力。已生效的人民法院民终字第161号民事判决，可以确认某某公司与虹口区政府之间的《拆迁合同》等有效，并继续履行。而《拆迁合同》又是本案B地块出让合同解除与否的前提，且某某公司关于解除本案讼争合同 的主张，不符合法律规定的解除条件，因此，对某某公司请求解除B地块土地使用权出让金合同及返还土地出让金的请求，不予支持。

(4)责任承担。对某某公司提出的赔偿经济损失的主张，因民防工程拆除费用为49，元，应由某某房地局承担。已生效的民事判决书确认某某公司在委托拆迁及市政配套方面也存在违约，因此，某某公司的违约行为亦是造成其土地开发工作闲置的原因之一，某某公司亦应承担相应的民事责任。某某房地局提供的土地存在瑕疵，土地使用权又是有价值的，故可延长土地使用权年限来折价赔偿。

上海市高级人民法院于1998年9月18日以沪高民初字第15号民事判决书判决：

一、某某公司与虹口区政府之间有关上海市吴淞路31号街坊B地块的《委托拆迁和市政配套合同》及《虹口区大市政配套费合同》有效，继续履行；

二、虹口区政府于判决生效后10日内偿

付某某公司赔偿金2，645，美元；

三、虹口区政府于判决生效后10日内赔偿某某公司受让的A地块土地使用年限减少损失130，美元；

四、某某公司的其它诉讼请求不予支持；

土地出让金制度改革 篇5

一、土地出让金制度产生、发展过程

新中国成立后, 我国逐步废除了土地私有制, 实行土地国有和集体所有的二元公有制, 土地的使用实行的是严格的“无偿、无期限、无流转的土地计划配给制度”, 这种制度明显的弊端是, “使土地使用者丧失了经济地使用土地和使土地产出最大化的动力, 不利于公平竞争, 此外也严重消弱了政府部门的投资效率”[1] 。

改革开放以后, 传统的土地制度已经不能满足经济社会的发展要求, 迫切需要改变传统的土地无偿划拨制度, 实行有偿的土地使用制度。1987年土地有偿转让第一次在深圳试点成功后, 1988年《宪法修正案》第十条第四款增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”, 正式确立了土地有偿使用制度, 1988年、1998年、2004年三次对《土地管理法》进行了修正或修订, 均明确规定了土地使用权可依法转让。1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第一条规定:“为了改革城镇国有土地使用制度, 合理开发、利用、经营土地, 加强土地管理, 促进城市建设和经济发展, 制定本条例。”这就明确指出国有土地出让金产生的真正原因:一是合理高效开发利用和经营土地。通过对土地使用收取出让金, 促进土地资源高效使用和优化配置。二是促进城市建设和发展。土地出让金的征收使得存量土地资本的价值货币化, 土地收入成为提高政府财政收入和城市建设资金的重要来源, 对减缓政府资金压力, 加快城市基础设施建设等发挥了重要作用。

由于法律法规仅规定土地使用权可有偿转让, 没有规定土地有偿使用费的具体使用方向、用途以及中央与地方分配比例, 于是1998年的《土地管理法》规定, 新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央政府, 70%留给地方政府, 都专项用于耕地开发。1999年财政部印发了《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》, 重申关于中央和地方的分配比例问题。但是地方的土地出让金主要还是用于城市建设与发展。以上海为例, 2001年5月21日发布的《上海市土地使用权出让办法》规定:“土地出让金主要用于城市土地建设和土地开发。”

2001年财政部国土资源部联合印发了《新增建设用地土地有偿使用费财务管理暂行办法》, 明确了上缴中央财政土地有偿使用费支出范围, 即专项用于耕地开发项目支出、耕地信息与监督系统建立支出以及与土地有偿使用费使用有关的其他支出。至此, 土地出让金以前一直为城市建设和发展独揽的局面被打破, 土地出让金开始用于耕地开发, 但是数额仅为土地有偿使用费的30%, 与地方的70%相比明显偏小。2004年3月国务院颁发了《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》, 规定土地出让金用于农业土地开发的比例不低于土地出让平均纯收益的15%。这就明确规定了地方土地出让金对农地开发使用, 但是土地出让平均收益标准偏低, 而实际用于农业土地开发数额很少。就最大限度的计算来说, 土地出让金用于农业土地开发仍不超过40.5% (假设中央的30%土地有偿使用费全部用于农地开发, 地方的70%中有15%用于农地开发) 。无论从农地面积与城市面积比, 还是从农村人口与城市人口比来说, 这样的比例分配虽然比以前有很大改善, 还是很不公平的, 不但没有缓和城乡二元化, 反而加剧了这种矛盾。2004年11月颁发了《财政部国土资源部中国人民银行关于进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知》, 对土地有偿使用费的缴库方式进行了调整, 土地有偿使用费30%上缴中央财政、70%上缴地方财政的政策没有变。

二、土地出让金制度的成效

土地出让金制度自产生以来, 对我国经济社会建设作出了巨大贡献。具体来说, 主要有以下几个方面:

第一, 盘活全国土地资源, 创造经济价值, 促进了工业化和城市化发展。

土地出让金制度使得土地使用权的分配由无偿转为有偿, 显化了土地资源的价值, 增加了政府非税收入。从1992年至2003年, 全国土地出让金收入累计达10000多亿元, 其中近三年累计达9100多亿元。土地出让金制度不仅盘活了全国土地资源, 激发了土地潜在活力, 聚集了巨额可支配财力, 而且促进了工业化和城市化发展。我国正处于工业化和城市化快速发展期, 由于工业化带来对钢铁、汽车、装备制造、化工等重化工产品需求的上升和城市化带来对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求的普遍高涨, 造成了严重的土地供求紧张。土地出让金制度对合理调节土地资源供求紧张局面, 充分发掘土地的资源价值方面作出了巨大贡献。

第二, 降低土地交易成本, 为土地开发提供了激励机制。

由于政府有限理性和开发商投机主义, 土地资源的合理配置存在较大的交易成本, 包括:信息成本、缔约成本、监督成本等。土地出让金制度明确规定了开发商获取土地使用权途径、方式、价格等, 为土地有偿使用提供制度平台, 大大降低了交易成本。同时, 土地出让金制度对于地方政府、开发商等产生明显激励效应。土地出让金作为地方政府重要的收入来源, 大大激励了地方政府积极促进土地交易以获取更多出让金收益的积极性;对于开发商而言, 土地出让金制度降低了政府寻租空间, 激励开发商把更多的精力放在投资项目的收益获取上, 而且促进了集约和节约用地, 最大限度发挥土地资源的潜在价值。

第三, 弥补国有土地产权不足, 促进了国有土地优化配置。

从产权经济学来看, 土地出让金实际上是土地所有者出让土地使用权的资金收益, 或者说是, 土地受让人为获得土地使用权而支付的资金代价。作为出让人的国家和土地受让人之间的土地交易, 是土地使用权和受益权实现的重要表现, 没有出让金的土地产权是不完整的, 而土地出让金制度恰好弥补了土地产权这方面的不足, 促进了国有土地优化配置。如果国家出让国有土地使用权不收取土地出让金, 这不仅意味着国有土地产权是残缺的, 而且在土地的配置合理使用方面也是低效的。因此, 土地出让金作为国有土地使用权出让收益, 不仅是国有土地用益物权在经济上的实现形式, 而且通过价格杠杆有效地调节土地供求等, 实现了土地资源优化配置。

三、土地出让金制度面临的困境

在现代社会中, 政府本身就作为一个利益集团而存在, 特别是地方政府, 他们会为谋取最大化利益而充分利用自己手中的权力。正像孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”[2] 政府为获取土地出让金对土地进行粗放式的野蛮开发导致目前很多问题产生。

1.加剧城乡二元结构的分化, 严重损害了农民利益

由于我国严格限制集体土地直接进入土地市场, 其土地使用权本身不能成为交易的对象, 故我国土地市场的交易对象主要为国有土地使用权, 在新增建设用地中, 国有土地使用权绝大多数来源于对农村集体土地的征用。自土地有偿使用实施以来, 土地出让金与与对农地的补偿之间的“剪刀差”为城市的建设和发展提供巨大资金支持, 实现了城市快速发展, 农村和农民成为推进城市发展的无偿动力, 加剧了城乡二元化, 严重损害了农民利益, 为社会的协调发展埋下隐患, 严重危害了社会安全与稳定以及经济社会的可持续发展。“据有关方面资料显示, 现在全国起码有4000万失地农民, 60%的失地农民生计困难, 其中相当一部分人成了‘三无农民’ (无地、无业、无保障) 。某省调查分析, 若征地成本价为100%, 其收益分配格局是:地方政府占二至三成, 企业占四至五成, 村级组织占近三成, 农民仅占5%~10%。有专家测算, 近20年有关方面通过各种形式征用耕地的价格‘剪刀差’, 从农民身上至少拿走50000亿元。”[3]

土地出让金加剧城乡二元化的另一个表现为:土地出让金为城市公共产品的提供方面提供了巨大资金支持, 城市中的公共服务和公共设施, 如教育、医疗、图书馆、公共交通、消防、绿化等均来源于公共财政, 并向全体社会成员开放, 而城里人并不会额外负担相关费用。而在农村, 类似的“公共产品”大都需要农民集资建立, 甚至地方行政的部分开支也通过“摊派”的形式由农民负担。以至于“农民人均支付的税款相当于城镇居民的9倍, 加上上缴的各种杂费, 则相当于城镇居民的30倍”[4] 。在教育方面, 2002年, 全社会的各项教育投资为5800多亿元人民币, 其中77%用于城市, 占接受义务教育孩子总数70%的农村孩子只获得其余23%[5] 。

2.阻碍了现代公共行政建立和市场经济发展

地方政府将分取的土地出让金投入到生产性领域, 利用政府投资拉动和扩大本地投资规模, 提高地区经济增长速度。这种财政政策构成和经济发展模式仍带有浓重的计划经济色彩, 有悖于我国政府及其收支活动向现代政府和公共财政的转型;同时当前一些地方政府的收支结构中, 出让土地的收入已经占到全部地方财政收支的30%甚至是40%[6]37, 有悖于由税收收入占据绝大多数份额的现代政府公共收支结构, 危害了政府公共收支的稳定化、持续化和法制化。

政府过多地干预生产和投资领域, 将直接影响到资源在投资和消费间的配置, 导致政府对市场干预过度。而且政府过多地介入地产行业的运营, 为政府的权力寻租带来机会, 政府从土地买卖和经营中瓜分到过大规模的利益, 直接扭曲地产行业的产权机制和经济激励机制, 破坏行业竞争秩序, 阻碍房地产市场的健康发展。

3.造成土地资源过度开发, 严重危害后代利益

由于土地出让金巨大收益的吸引和长期严格土地利用规划监管的缺位, 地方政府的短视效应导致土地开发泛滥和土地利用的低效, 严重违背了当初征收土地出让金的初衷。从各地滥建的开发区可见一斑。从2000年开始的开发区热, 当时正值西部大开发的实施, 许多地方政府纷纷设立开发区。这些开发区往往存在以下一些问题:土地征而不用或者多征少用;规划失控, 布局零乱;重复建设, 效益低下等等。在这轮热潮中, 一些沿海地区5年时间就用完了10年的用地规划。截止2004年7月, 全国共清理出6866个各类开发区, 其规划用地面积达3.86万平方公里, 超过现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积[7] 。

土地使用权出让金是政府作为城镇土地的所有者将土地使用权在一定年限内让与土地使用者时所收取的费用, 包含土地使用权未来若干年的预期收益, 实质是未来地租收益的现值。按照我国现在的行政体制, 政府在5年的任期内独占了未来至少35年 (而按照现行的土地法规, 土地使用权的出让年限最短的商业、旅游和娱乐用地为40年) 的土地收益, 严重损害了后代人的利益。

四、土地出让金制度的反思

土地出让金设立初衷一是, 为了“合理高效开发利用和经营土地”。因为在传统的无偿划拨用地情况下, 土地利用效力低下, 无法高效开发和经营土地。在土地有偿使用的初期, 土地出让金的收取实现了土地资源的优化配置, 提高了土地利用效益, 但是在它的发展过程中也产生了诸多问题, 在一定程度上阻碍了“合理高效开发利用和经营土地”目标的实现, 这就迫切需要对现有的土地出让金制度进行改革, 不仅促进土地经济效益提高, 更要实现土地经济效益、社会效益和生态效益的综合发展。

土地出让金设立初衷二是, 改变当时城市建设和发展落后的局面, “促进城市建设和发展”。从目前的状况来看, 土地出让金设立促进了城市建设和发展, 但是它是以农村、农民和农业的巨大损失为代价的。而且三农问题的产生也将严重影响城市可持续发展。

在建设社会主义新农村、构建和谐社会的今天, 工业反哺农业、城市反哺农村的政策已制定, 土地出让金不能仅是城市的专利, 更应该是惠及广大农村和农民、缩小城乡二元化的有效工具。虽然2004年3月国务院颁发了《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》, 规定土地出让金用于农业土地开发的比例不低于土地出让平均纯收益的15%, 但是这还是远远不够的, 需要对出让金的使用制度进行改革以缩小城乡二元化, 促进城市持续良性发展。

五、土地出让金制度的出路

1.着眼土地综合利用效益, 提高土地出让金数额

在以前的土地利用中, 我们往往只看到土地经济效益, 对土地的社会和生态效益认识不足, 这就直接影响了对土地的价值的认定, 进而影响土地出让金的数量。土地出让金不仅要包含土地的经济价值, 更应当包含土地的社会价值 (如粮食安全等) 和生态价值, 而且随着我国土地稀缺化程度的加大, 土地的资源价值也应不断增加, 土地出让金必须体现这种土地价值变化。因此, 提高土地出让金、合理显示土地资源的综合价值对土地综合效益提高具有重要的促进作用。

2.着眼城乡协调发展, 加大土地出让金支农惠农的力度

缩小城乡二元化差距, 促进城乡协调发展是社会主义新农村建设和和谐社会建设的重要举措。

首先, 土地出让金是国家作为土地所有者获得一项国有资源性收入, 理应由全国人民共享, 但是在偏重工业化、城市化的政策导向下, 过去的20多年一直为城市所独享, 导致城乡二元化加剧。扭转这种局面的根本途径在于加大土地出让金支农惠农的力度, 补偿“三农”所受的损失。一般情况下, 出于公平考虑, 土地出让金对三农的支出比例可以按照城乡人口比或城乡面积比计算, 即土地出让金对三农的分配额=土地出让金总额×农村人口数/总人口数, 或者=土地出让金总额×农村土地面积/总土地面积。如果加上过去应对三农的补偿, 可以适当提高对三农的分配额。对于土地出让金的三农用途可以主要放在农民社会保障体系建设方面、耕地保护和开发方面、农业补贴和生态农业建设方面等。

其次, 现在的土地出让金仅体现了国家土地所有权, 没有将农民的土地承包权、耕作权纳入其中, 在这方面实际上是剥夺了农民土地出让金分配的主体地位。因此, 应将拥有所征用土地承包权和耕作权的农民纳入到土地出让金的分配主体中, 建立农业用地征用为建设用地的“事后分成”机制。依据国家对农业用地承包权期限的规定, 对农业用地征用后的出让收入, 采用中央政府、地方政府和农民三方共同分享的方案;在土地出让期满后, 如果尚未超出国家农业土地承包的法定期限, 农民及其后代仍有权继续参与到该项土地的再出让收入的分配, 形成农民参与征用土地出让金的动态分配机制[6]38。

3.着眼土地法治化建设, 规范土地出让金收支制度体系建设

土地法治建设是依法治国的重要方面, 将土地出让金的收支活动纳入到统一的政府预算中来, 受国家预算法和财政法规范, 这一方面有利于实现土地出让金收支公开化、透明化, 另一方面也有利于法治阳光政府的塑造。第一, 对于土地出让金的征收, 实行“收支两条线”, 由财政部门负责, 纳入地方财政。第二, 建立土地出让金收支专户, 省级土地出让金的专户放在财政部, 省以下的放在省财政厅, 这样有利于从总体上掌握土地出让金的征收情况。通过土地出让金间接了解各地区每年土地出让规模, 有效控制各个地区的土地出让审批额度;了解地方政府土地出让收入的使用情况, 规范地方政府在土地出让金收支上的短期行为。第三, 对于土地出让金的使用分配, 应优先足额安排支付征地补偿安置费用、拆迁补偿费用, 补助被征地农民社会保障所需资金的不足, 结余资金应重点用于农业土地开发和农村基础设施建设、农村社会保障体系建设等方面, 并兼顾廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设等。

4.着眼土地持续利用, 建立“国有土地收益基金”

土地的出让金实际上是若干年土地使用期的地租之和, 政府获得的土地出让金有很大比率是预支未来的收益。按照一定的比例提取土地出让金建立“国有土地收益基金”, 政府每年只可以使用基金一定比例。“国有土地收益基金”的设立, 不仅为后代的土地发展留下资金支持, 体现代际公平;而且会使本届地方政府的可用财力减少不少, 对于遏止地方政府圈地具有很大的作用。

参考文献

[1]田莉.土地有偿使用改革与中国的城市发展——来自香港特别行政区公共土地批租制度的启示[J].中国土地科学, 2004, (6) :40-45.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神 (上册) 中译本[M].北京:商务印书馆, 1961:154.

[3]刘维佳.中国“四农”问题数据解析[J].农村工作通讯, 2005, (8) :24-28.

[4]曹红蓓.中国农民工子弟:在城市与乡村的夹缝里挣扎[N].中国新闻周刊, 2005-03-23.

[5]陈锡文.当前我国的农村经济与农村政策[J].改革, 2004, (3) .

[6]王晓阳.重新审视土地出让金改革——一个国有产权和公共财政的框架[J].当代财经, 2007, (2) .

土地出让金制度改革 篇6

一、土地出让金收入内涵的历史演变及其性质探讨

(一) 土地出让金收入内涵的历史演变

1988年《宪法》和《土地管理法》确立了我国国有土地有偿使用制度。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定, 土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者, 并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。关于土地出让金收入管理, 1989年财政部发布的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》对土地使用权出让收入的内涵和外延作了界定:各级政府土地出让主管部门将国有土地出让给单位或个人, 按规定向单位或者个人收取的土地出让价款, 包括土地金、续期土地出让金、合同改约补偿金。1992年下半年, 财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》, 第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”。2006年国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》, 对土地使用权出让收入定义进行了完善:政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款, 包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。

(二) 土地出让金收入的形成过程

我国《宪法》第十条规定:城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有以外, 属于集体所有;宅基地和自留山、自留地, 也属于集体所有。《土地管理法》第四条、四十三条规定, 国家编制土地利用总体规划, 规定土地用途;任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。《土地管理法》第二条规定:国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予被征地农村集体和个人合理补偿和妥善处理。《土地管理法》第五十八条规定了国家可以收回国有土地使用权的情形, 并对土地使用权人进行适当补偿。在这一宪制和法律架构下, 建设用地的供给来源分为征用农地而增加的增量部分和城市内部挖掘、储备的存量部分, 依靠行政特权形成土地储备, 使地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者, 然后进行开发整理并按照市场原则和所有权原则向建设用地需求者供地, 如图1所示。

(三) 土地出让金收入的性质

在快速工业化和城市化进程中, 我国建设用地的供给大都来源于增量土地储备, 即农业土地非农化, 本文以此为例从权力来源上界定地出让金收入的性质。

土地出让金制度作为我国国有土地有偿使用制度, 促进了土地资源优化配置和高效使用, 但就其目前的土地产权配置手段来看, 土地出让金收入不仅仅以所有权原则和市场等价原则进行的, 存在着不对称的隐形产权交易关系。

第一, 国家是集体建设用地的唯一接受者, 国家凭借公权力公共利益对私人产权的强势地位而非市场机制强制性征用农地, 并按照国家规定给予农民征收补偿和相关安置, 付出较低成本——本文称之为集体土地所有权行政补偿价格, 获得土地所有权, 使集体所有土地转变为国有土地。

第二, 国家是建设用地使用权的唯一供给者。国家凭借土地用途管制和供地计划等土地管理制度, 使地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者, 这时地方政府完全按照市场等价原则和所有权原则, 向土地使用者出让国有建设用地使用权。

图2模拟并比较了集体土地向城市建设用地流转的两种情景:竞争性市场和完全垄断市场。横轴表示流转面积, 纵轴为农地非农化流转的成本或价格。假设集体土地向城市建设用地流转过程中成本保持不变, 表现为水平的农地非农化边际成本曲线MC。

第一种情景:在符合规划的条件下, 集体建设用地直接入市。由于土地的地理位置固定性、土地供给不可再生性等垄断因素的存在, 市场结构介于完全竞争和完全垄断之间的竞争性市场, 需求曲线 (平均收益曲线) 和边际收益曲线分别为D和MR (用虚线表示) , 根据市场均衡条件MR=MC, 市场在E点达到均衡时的价格和流转面积分别为P0、Q0;

第二种情景:“先征后让”的农地非农化。在规划权 (农用地转用审批) 的配合下, 国家运用征收权将集体农用地征收为国有城市建设用地, 按照农地非农化边际成本曲线MC给农民补偿 (用C0表示) 后, 再以市场方式出让给土地使用者。在这一情景下, 政府是城市建设用地的唯一供给者, 市场结构为完全垄断市场, 需求曲线 (平均收益曲线) 和边际收益曲线分别为D*和MR* (用实线表示) , 此时市场在E*点达到均衡时的价格和流转面积分别为P*、Q*, 如图2所示。

在第一种情景下, 集体土地所有者与城市建设用地需求者直接进行市场化自由交易, 此时集体建设用地价格为P0。第二种情况, 政府在“先征后让”的“征地—出让”行为中, 集体土地所有权补偿价格为C0, 国有建设用地使用权出让价格为P*, 获得一个剩余收益为 (P*-C0) 。第二种情况与第一种情况相比, 集体土地所有者收益损失 (P0-C0) , 建设用地需求者付出的成本提高了 (P*-P0) , 两者之和为 (P*-C0) 。 (P*-C0) 即是政府通过“先征后让”获得的农地非农化开发增值收益。根据对30多个城市的统计, 从获取土地的成本到出让土地的收益, 平均是18倍。同样的分析原理适用于存量土地供给情况。

综上所述, 若把土地出让金收入只看作是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款, 是片面的, 静态的, 忽略了中国特殊国情和土地出让金制度的复杂性。土地出让金收入是土地收购制度——储备制度——市场交换制度等制度安排的产物, 是“先征后让”的结果, 是土地使用权市场出让价格与行政所有权 (使用权) 补偿价格的剪刀差, 本质上是国家通过规划权、征收权等公权力汲取的土地开发增值收益, 这与国家税收在权力来源上具有相似性, 皆属于公共财政管理范围。

二、土地出让金支出管理制度的历史演变及其性质探讨

土地出让金收入是一种政府性收入, 理应纳入公共财政管理范围, 在理论上是毋庸置疑的, 同时研究土地出让金支出结构和流向及其性质, 也有助于推进土地出让金支出管理制度的创新及判断其在宏观经济政策的作用。

首先, 关于土地出让金收入在各级政府之间的分配, 国务院1989年5月出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定土地出让金收入地方和中央按照6:4分成;两个月后, 财政部公布的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定土地出让金收入上缴中央比例降为32%;1992年下半年, 财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》, 将土地出让金收入上缴中央财政部门的比例下调为5%;1994年实行分税制后, 国务院出台《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》将土地出让金收入作为地方固定收入, 并在此后逐渐被学者称为地方财政的“第二财政”。这也符合政府间收入划分的国际惯例, 来源于不动产的政府收入一般归属于地方政府。

其次, 关于土地出让金的使用和支出管理, 1989年5月, 国务院出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》、1995年《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》都明确规定, 土地出让金上缴国库, 专款专用, 专项用于城市建设和土地开发。《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》 ([2004]8号) 规定土地出让金用于农业开发的比例, 按各市不低于土地出让平均收益的15%确定。2006年9月出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确要求2007年1月1日起, 土地出让收入全额纳入地方基金预算管理, 支出一律通过地方基金预算, 实行彻底的“收支两条线”管理。《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》 (财综[2009]74号) 规定市县财政、国土资源管理部门在编制土地出让支出预算时, 要确保足额支付征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民社会保障支出, 重点向新农村建设倾斜, 逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重;要严格按照规定将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金。随着土地出让金制度的实施, 土地出让金收支管理制度日趋严格和完善。根据中国土地出让金支出实践情况来看, 一般来说, 地方政府获得土地出让金收入后, 要先行支付各种土地规费和征地补偿, 此后如有净收益, 则多用于城市建设和土地开发。土地出让金纯收益的近30%用于基础设施建设。在土地出让金收益的分配格局中, 农民只得到5%-10%, 村级集体得到25%-30%, 而60%-70%为各级政府和中间商获取。

通过以上法律规章和规定可以看出, 土地出让金在支出过程中发挥着收入再分配的公共财政功能, 首先, 一部分支出用于集体土地土地价所有权行政补偿价格;其次, 一部分支出用于弥补土地出让前的生地变成熟地的土地开发成本;最后, 还要支付土地使用权流转过程中的各种税费和交易成本。这三者在国民收入流程中的作用类似于总需求中的政府购买。剩余的部分为政府获取的土地纯收益, 一部分成为城市基础设施投资、农业土地开发和农业基础设施投资的资金来源, 其在国民收入流程中的作用类似于总需求中的政府购买;还有一部分用于提取农村社会保障基金、廉租房等用途, 其在国民收入流程中的作用类似于转移支付。由于我国处于快速工业化和城市化阶段, 土地出让金收入大多来源于增量土地供给, 即农地非农化的先征后让方式, 此方式下的土地出让金收入的支出结构及其在国民收入流程的作用如图3所示。

三、结论和启示

第一, 土地出让金收入是土地收购制度——储备制度——市场交换制度等制度安排的产物, 是“先征后让”的结果。在价值形态上, 土地纯收益表现为土地使用权市场出让价格与行政所有权 (使用权) 补偿价格的剪刀差, 本质上是国家通过公共利益对私人产权的强势地位对相关土地先征后让方式汲取的土地开发增值收益, 这与国家税收在权力来源上具有相似性, 属于公共财政管理范围。

第二, 根据土地出让金收入的性质, 土地出让金制度是以国家“公共利益”对“私人财产”处于强权地位下的土地征收制度为杠杆的, 这与西方国家主要依赖公平、自由市场手段配置土地资源方式有区别的。根据其来源确定其分配方向和“谁受损, 谁理应受到补偿”原则, 既不违背公共利益对私人财产的强权地位, 也能体现“公产私产地位平等”物权法的精神。这就要求提供保证土地出让金制度下的公共利益与私人利益平等博弈的制度, 包括解决公共利益与私人利益矛盾的司法诉讼渠道。就目前的土地出让金支出结构和模式看, 其支出方向理应从城市基础建设投资退出, 向失地农民社会保障、农村基础建设等新农村建设方向转移。

第三, 从土地出让金收入的支出实践情况来看, 缺乏具有合理依据的土地出让金收入分配的理论支撑, 没有技术方案的制度设计如同纸上谈兵。政府到底凭借哪些权力可以取得土地使用权出让收益中的增值收益;农业土地向建设用地用途转变的发展权增值收益, 该如何计算, 该归谁所有。现行集体农地所有权的征地补偿标准的科学性等等都应该其合理的逻辑理论依据, 而目前学术界和政界在这方面还没有给予清晰的论证和结论, 这也是土地出让金制度的研究和改革方向。

第四, 通过研究土地出让金收支性质可以清晰地看到土地出让金收支在国民收入流程中的循环路线。从国民收入循环流程视角看, 土地出让金收入使得资金从私人部门流入政府部门, 相当于国民收入的漏出量;土地出让金支出通过转移支付和政府购买, 使资金从政府部门流入私人部门, 相当于国民收入的注入量, 这为土地出让金收入参与国民收入经济循环的研究提供了新的视角。土地出让金收入作为政府公共财政收入的重要来源, 其支出发挥收入再分配功能, 用于社会生产性质或者收入再分配的支出项目, 可以服从国家宏观调控的需要。因此, 土地出让金制度可以作为国家宏观经济政策, 应当成为我国土地出让金管理政策的着眼点之一。

摘要：文章通过法规归纳法和经济学模型分析法透视土地出让金收入和支出的性质, 为土地出让金制度改革和研究提供新的视角。土地出让金收入本质上是国家通过公权力即公共利益对私人产权的强势地位汲取的土地开发增值收益, 是国家“先征后让”的结果;从支出结构来看, 土地出让金支出具备政府购买和转移支付的公共财政功能。土地出让金收入性质突出了公共利益和私人财产的对立, 土地出让金制度改革应眼点则应重在创设公共利益与私人产权在利益上平等博弈机制, 体现“公产私产地位平等”物权法的精神。建设具有合理依据的土地出让金收入分配技术方案的理论支撑, 是设计土地出让金收支管理制度的基础, 是当今之要务。土地出让金的公共财政功能可以将土地出让金收支引入国民收入经济循环中, 可进一步研究其作为宏观经济政策参与国民经济的宏观调控。

关键词：土地出让金制度,土地出让金收入,土地出让金支出,性质

参考文献

[1].安徽省财政厅课题组.基于产权经济学视角的土地出让金研究[J].经济研究参考, 2006 (94) .

[2].赵国玲.“土地财政”的效应分析[J].生态经济, 2008 (7) .

[3].靳相木.土地出让金制度改革的三个视角及其综合[J].农业经济问题, 2010 (10) .

土地出让金制度改革 篇7

一、改革前国有土地出让收支管理存在问题

一是由于财政困难, 国有土地出让实行先收款后征地, 用地户直接与农民或拆迁户协商支付价款, 导致了相当一部分国有土地出让收支游离于财政监管之外。二是业务程序极不规范。国有土地出让收支在专户核算, 没有纳入预算管理, 缴款笼统, 未按科目解缴, 特别是统征划拨部分, 宗地不明、土地收入和税费搅在一起, 均以征地包干费缴纳, 致使无法进行宗地核算。三是收支管理混乱。支出无预算, 收多少返多少, 支出项目不清, 加之大部分征地活动由乡镇实施, 回收存量土地由主管部门代办, 土管部门支付补偿款时以拨作支, 使得财政部门、土管部门对给农民及拆迁户的补偿情况一无所知。四是相当一部分地区土地出让金收支缺乏必要的财政监督, 实行专户管理的资金预算和净收益金库管理缺乏透明度, 难以对该资金在预算编制、执行方面实行全面的管理, 容易滋生浪费和腐败问题。五是信息不畅。财政、国土、银行及国有土地出让收入使用单位, 联系较少, 信息互不专递, 各搞各的, 形成几张皮。

二、国有土地使用权出让管理改革的实践

2013年以来, 镇巴县开展了以“改革缴款方式、创新预算管理、实现信息共享、强化绩效评价”为主要内容的改革, 融管理、服务、监督于一体。具体做法概括为“规范两个流程, 健全三项机制”。

(一) 规范两个流程

一是规范出让价款缴库方式。采取国有土地部门开票, 银行收款, 财政审核、国库统管的收缴方式。收入全部缴入地方国库, 支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排, 实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账, 专门核算土地出让收入和支出情况。二是规范土地储备资金管理。采取竞买者缴纳一定的预购金, 从收益基金中拿出一部分资金的“两条腿走路”的方法, 解决了财政投入不足的矛盾, 彻底改变了过去由用地单位拿钱, 国土部门代办, 出让无收益的尴尬局面。

(二) 健全三项机制

一是健全宗地预决算机制, 创新预算管理方式。可以清楚的掌握宗地收入、宗地成本、宗地结余等情况, 实现宗地核算, 以收定支, 自求平衡, 节余统筹。二是健全信息沟通机制, 实现信息共享。制定定期对账制度, 建立国土局、统征办、交易中心、代理金库、财政局之间的信息互通机制, 做到事前、事中、事后监管相结合, 确保该项工作的顺利运转。三是健全绩效评价机制, 提升收支质量。评价指标体系由业务绩效和财务管理两个目标层 (一级指标) 构成。业务绩效由目标完成程度、组织管理水平、技术指标、经济效益指标、社会效益指标五个准则层 (二级指标) 构成。财务管理由资金落实情况、实际支出情况、会计信息质量、财务管理状况等四个元素层 (二级指标) 组成。整个评价指标体系共17个指标。对违规违纪行为, 严格按照相关法律、法规进行处理, 并依法依纪追究有关责任人的责任。

三、国有土地使用权出让收支管理取得的成效

(一) 落实了国土出让收支管理规定

落实了国有土地出让收支管理规定, 维护了政策的严肃性。推行改革的2013年国土出让收入纳入预算管理7 592.93万元, 占应全部收入的72%;2014年国有土地使用权出让收入纳入预算管理762.90万元, 占应全部收入的100%。

(二) 落实了出让收支预决算制度

落实了出让收支预决算制度, 强化了资金使用效益。从2013年起我们把国有土地使用权出让收支纳入了基金预算管理, 编制了国有土地使用权出让收支预算草案, 并将国有土地使用权出让收入安排的支出并入单位部门预算, 作为专项收支来管理。2014年国有土地使用权出让收支决算工作已按基金预算管理的要求进行了布置和落实。

(三) 强化了收入征缴管理

发挥了非税收缴系统的作用, 强化了收入征缴管理。2014年国有土地出让收入已通过非税系统缴纳, 保证了国土出让收入全部进入国库, 不但简化了程序, 方便了群众, 而且票据使用也进一步得到了规范。

(四) 明确细则, 增强了各环节业务操作性

明确了出让收支管理细则, 增强了各环节业务操作性。为了开展土地储备业务, 管好用好土地储备资金, 我们出台了土地储备资金管理暂行办法、进一步规范国有土地使用权出让收支管理有关规定, 这些规定的出台, 为规范我县国有土地使用权出让收支管理, 提供了政策支撑。

(五) 土地储备初见成效

2013年全县启动了土地储备业务, 当年通过土地储备方式共储备土地76.85亩, 其中:有偿回购67.48亩, 征收9.37亩, 储备土地出让76.85亩, 取得土地出让收入9 438.8万元, 剔除土地储备支出后, 为财政净增财力3 584万多元。土地储备业务的提早开展, 和规范运行, 也得到了上级的认可, 县土地储备机构通过了市政府的批准, 正上报国家备案。

四、国有土地出让权收支管理改革的几点体会

(一) 领导重视是关键

领导重视是搞好国有土地使用权出让收支管理的关键。财政部门多次向政府领导汇报国有土地使用权出让收支管理工作, 反映问题, 提出建议, 引起政府领导的高度重视;政府领导做出批示要求财政、审计、国有土地管理部门在自审自纠的基础上, 尽快拿出符合县上实际的管理措施, 并出台了关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知, 为创新国有土地使用权出让收支管理方式, 奠定了基础。

(二) 掌握政策了解实情是基础

掌握政策了解实情是规范国有土地使用权出让收支管理的基础。由于我们认真研究了国有土地使用权出让收支管理方面的法规, 吃透了政策精神, 充分了解了实情, 找准了症结, 才开出了良方, 把政策和实际很好地结合起来, 制定出了切实有效的办法, 规范了国有土地使用权出让收支管理工作。

(三) 相关部门紧密配合

规范国有土地使用权出让收支管理, 离不开各部门紧密配合。在规范国有土地使用权出让收支管理工作中, 始终依靠国土、银行和有关部门, 是他们的建言献策, 为我们打开了思路, 是他们的坚定支持和配合, 改革创新才得以落实。

(四) 寻求突破是改革的亮点

土地出让招拍挂制度的是是非非 篇8

除了北京,上海也已经开始摸索尝试其他出让方式,在中国两大房价最高的地区实行多年的招拍挂制度将面临调整和完善。无论是增加综合评标的权重、减少价格决定因素,还是科学测算出让底价、设立合理的价格区间、完善相关配套措施,这些都表明,土地市场的变革已经一触即发。但是,这些种种努力,能否将楼市从水深火热中解救出来?

一、北京先行改革掀波澜

为中国房地产市场公开、公平、公正市场规则的建立立下汗马功劳的招拍挂制度,正站在舆论漩涡的十字路口,各种或批判或支持的声音在漩涡中期待寻找到一个新的出路。据了解,从全国两会前到三月底,媒体上不断地出现关于招拍挂出让制度何去何从的讨论。某知名网站做了一个民意调查,563人中,竟有81.9%的人认为应彻底改革土地拍卖制度。然而,我们不禁疑惑,招拍挂的改革,真的能够从根本上牵制住房价吗?

招拍挂制度起源于国土资源部1999年下发的《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》,其中只要求豪华住宅等经营性用地进行招标、拍卖出让。但当时的普通居住用地更多的是划拨供应,由于房价上涨而导致的矛盾不像现在这么激烈,人们更倾向于关注土地市场交易的公正、透明,因此,后来普通商品住宅用地顺理成章地要求了招拍挂出让。

据记者查阅国土部最新数据显示,2009年全国土地出让总价款为1.59万亿元,同比增长63.4%。其中,招拍挂出让价款为1.51万亿元,占出让总价款的94.9%。这意味着目前我国的经营性用地普遍通过招拍挂的方式进行。不过由于土地出让时通过招标的项目有限,而挂牌出让最终大部分由于竞争者较多而进行拍卖,因此尽管名为“招拍挂”,但实际上大部分土地最终都通过拍卖完成出让的。

现今,招拍挂已然是土地出让的主流手段,北京的招拍挂改革,其改进遵循的思路是:

一、拟将投标价款、付款进度、开发建设周期、政策性住房建设条件、土地节约集约程度、企业资质、业绩、财务状况、以往出让合同履约情况、参与建设的政策性住房规模、近期拿地情况和对未来商品住房销售价格的承诺等因素作为评标条件。

二、设定合理价格区间,在社会中介机构对区域地价和房价进行综合评价的基础上,经过专家论证,有关部门集体决策确定。

三、进一步弱化投标价格因素,其所占分值由50分降低到25分,最终按照综合条件最佳者得的原则确定土地受让人。

具体的详细措施是:

一、完善商品住宅用地招拍挂出让方式。今后商品住宅用地出让将不再只是“价高者得”,更多采用“综合条件最优者得”的综合评标方式。通过设定一系列评标条件和合理的评标方式,抑制非理性竞价和地价房价过快增长。

二、缩小单宗商品住宅用地出让规模,限制企业拿地规模,防止开发企业囤地。原则上单宗商品住宅用地土地出让面积控制在10公顷左右,商品房建筑面积控制在20万平方米以下,热点地区地块的出让面积原则上控制在5公顷左右,建筑规模控制在10万平方米左右。

三、加强市场准入和合同履约监管。北京市国土资源局今后将对每一宗出让土地在网站上进行合同签订、地价款缴纳、项目开竣工时间等信息的公示。对逾期不签订出让合同、欠缴土地出让价款、未按期开工、不执行开竣工申报制度等不良记录或土地开发规模超过实际开发能力的,北京市国土资源局将禁止或限制该公司及其关联公司参与土地竞买。

据记者了解到,在北京昌平区北七家工业区配套住宅项目用地试行的招标措施其招标文件中显示,评标将分两个阶段进行。第一阶段主要评估和比较投标人的财务及资信,占30分,得分低于15分不能进入第二阶段的评标。第二阶段中,投标价款总额占25分;项目定位、方案说明、经营理念及开发进度、开发周期说明占20分;企业资质、开发业绩或投资业绩情况,以及通过北京市土地交易市场取得的商品住宅用地规模与经营性用地出让合同的履约情况占20分;综合印象占5分。

除此之外,北京市将试点“不设评标委员会”的招标方式,引导企业理性参与土地竞买;试点采用“限房价、竞地价”及“限地价,竞政策性住房面积”的方式,抑制地价和房价的过快增长。企业在竞买时承诺的政策性住房配建面积、配建价格以及对未来商品住房的销售均价,将在土地成交后写入土地出让合同,并按约定内容严格执行。

二、腐败成了最大的隐忧

是否能做到公平、公正、公开?腐败问题如何解决?如果以招标形式出让地块,综合评标的具体标准有哪些?如何评定打分、如何给予明确的界定与相应的制度规范?这是业内人士对招标的共同的发问,尽管变拍卖为招标的方案呼声很高,质疑声却一直没有停过,特别是对“暗箱操作”的质疑。如某报刊在2010年4月披露的,某地2004年采用“区间定价法”实行招标后的一段时间里,开发商的主要工作变成了与当地土地管理部门“搞好关系”,以获取底价信息。这也仅仅是招标腐败的冰山一角。相比行政划拨和协议出让,土地招拍挂确实是目前相对最公开和透明的做法,如果操作不当,“综合评标”方式会产生一个可以预料的后果,就是进一步强化政府分配土地资源的权力,增大暗箱操作的空间,从而可能导致官员腐败问题更趋严重。

也有专家对相关操作细节提出建议,希望最大程度上堵塞可能的制度漏洞。比如:如果两家企业在其他指标上都不相上下的话,那么地价指标还是会成为最终决定性因素,此时与价格因素所占权重就没有决定性作用了。此外,还有专家还建议应关注房价由市场决定与地价由评估确定之间的矛盾,在招标过程中需杜绝寻租行为,最大程度上保证公平、公正、公开。

中国土地矿产法律中心佟绍伟是“保招派”,他认为:即使政府低价出让了土地,开发商也不会将节省的土地出让金让利给购房人。因此,指望通过取消招拍挂制度来抑制房价,不但违反市场规则,也不切实际。更为重要的是,“实行土地招拍挂出让之前触目惊心的腐败事实,以及实行招拍挂出让之后仍难以根除腐败,让我们更加坚信,必须毫不动摇地坚持和进一步完善土地招拍挂制度。”佟绍伟表示。

佟绍伟说:“对于土地财政问题,即地方政府遵循市场规则,通过土地招拍挂出让,尽量使国有土地资产价值最大化,避免国有资产流失,并以此来增加财政收入,这样的土地财政也不应受到批评。”他认为,符合规划并保障农民权利才是土地财政合理性的关键。

土地专家李军晶向记者表示支持佟绍伟的观点:“土地招拍挂出让制度创造了一个公开、透明的竞争平台,最大限度地防止了暗箱操作,保证了国有资产价值的充分体现。在目前条件下,不仅应坚定不移地坚持土地招拍挂出让制度,还应不断加大对其宣传力度和广度。”李军晶同样认为,在当前一些城市房价、地价上涨过快的情况下,从民生角度出发,适当对招拍挂制度的具体环节作一些完善,也是有必要的。

他指出,在具体操作上,还可以规定凡涉及民生的普通住宅用地必须采用“一次报价”或“综合条件最优者得”的方式出让。“这样做最大的好处是可以防止土地价格被哄抬、炒高到非理性的高度。”李军晶说。

除了政界人士之外,学术界著名经济学家、燕京华侨大学校长华生发表了自己的观点:如果没有招拍挂之前谁有关系就可以拿到土地,招拍挂至少像我们高考入学制度一样,高考制度有无数的问题,但是它最起码提供了一个公平的机会,招拍挂也是这样,如果房改改掉了招拍挂,实际上为腐败敞开了大门。

然而,腐败仅仅是其中之一的问题,有业内人士指出,高房价是多方面因素综合的结果,在当前的市场供求关系下,招拍挂制度的改革能否实现改革初衷,尚有待最终检验,而如何防范改革中可能出现的各种新问题,更需有关方面的关注。

三、各种完善方案的激辩

除了反对招拍挂改革的呼声,地产界各人士纷纷抛出自己的观点。

中国人民大学土地管理系副教授曲卫东认为:简单地通过招拍挂形式出让土地,特别是住宅用地的模式应该改变。“招拍挂制度本身并没有问题,关键是在操作环节。政府应该根据经济发展和产业政策,科学合理地测算招拍挂的出让底价,并在底价的基础上设立一个理性区间。当地价超过上限时就应该叫停土地出让,给地价设立‘涨停板’。”曲卫东说,从目前的情况看,住宅用地的成交价格普遍大幅超过设定的底价,部分地块的溢价率高达2-3倍,这都表明出让底价的测算不够科学合理。“如果土地供应底价是经过科学合理测算的,那么最终的成交价格与底价就不应偏离太多。当成交价格过高的时候政府应该叫停,或者宣布成交价格无效,从而引导土地价格趋于理性。”曲卫东向记者表示。

“招拍挂制度是最公平的方式,但是在这过程中也抑制了部分土地供给。”光大证券首席经济学家潘向东提出了合作建房的设想,他认为目前招拍挂是唯一的土地供给渠道,而很多非房地产企业手中有地却不愿意盘给地方政府进行一级开发,主要是由于土地的增值部分收归国有,与原企业无关。“可以考虑打破土地垄断性,在招拍挂供地的同时,允许企业和开发商合作建房。”

还有业内人士提出建议,把住有所居等民生目标固化到土地招拍挂出让制度中来,用更成熟的思路优化土地供应模式,并进一步细化土地用途分类管理。例如,普通商品住宅和中小套型、中低价位商品住宅用地在招拍挂出让时,将价位区别于高档住宅、黄金地段的大户型住宅等。

由于招标和拍卖出让都要求有三家以上的竞买人方可进行,只有挂牌出让允许可以少于三家,因此很多地方政府为避免流拍或流标,大多采用挂牌方式出让土地。这样,在土地竞争激烈时,转入现场竞价环节后,往往容易产生地王。针对这种情况,可规定凡涉及民生的普通住宅用地或中小套型、中低价位住宅用地,只能采取招标或竞标方式,而不能简单地采用拍卖或轮番竞价方式。

经济学家厉以宁则给出一条另辟蹊径的建议,他认为土地出让应是“价低者拿地”:企业参与招标时不是报标土地价,而是报标房价或租房价,而出价最低者将最终中标。他认为,若能以此改革土地招标制度,则整个中国的高房价问题将迎刃而解。

同时,一度被视为能够替代招拍挂的“土地出让预申请制度”也被拿上桌面。4月14日,国土资源部在其官方网站上发布了《保发展保红线工程—2010年行动方案的通知》。《通知》中指出:要完善土地调控政策和机制,稳步推进土地管理制度改革,其中针对土地出让方式调整,通知中明确表示,将推行土地出让预申请制度,探索土地出让综合评标办法。从政策的内容不难看出,此次政府调控的出发点,依然是规范土地市场的管理制度、避免开发商的非理性拿地行为,在未知竞争的同时促使土地价格更趋合理,防止现场竞价催生“天价土地”,并进而通过地到房的传导机制来平抑房价,最终实现社会的和谐统一。这项“土地出让预申请制度”将和招拍挂制度并驾齐驱,那么该项政策是否会替代土地出让招拍挂制度呢?

事实上,该项政策的出台不会取代土地招拍挂制度,将与土地招拍挂制度并存,取长补短,完善土地出让制度,让土地价格逐步趋于合理。“土地出让预申请制度”只能在现有基础上补充和完善土地出让招拍挂制度,配合土地出让预申请制度,使土地价格更趋合理。因此,现在没有能够真正替代招拍挂制度的方案,高地价这个综合问题需要的不仅仅是单方面的完善。

四、改革最终目的能否达到

众所周知,挂牌、拍卖出让方式都是采用“价高者得”的原则,在房地产市场火爆的当下,挂牌出让最终就成了现场竞价,与拍卖没什么区别。加之招标出让比重低,现行招拍挂制度似乎就“只有拍卖一种形式了”,在供不应求的情况下很容易越拍越高从而导致地王的涌现,而招标出让则是根据出让使用权地块开发利用的条件和要求,从价格、规划方案、竞标人的资格、社会效益等多方面综合考虑来决定中标者。

对于正在慢慢兴起的新一轮完善招拍挂制度的尝试,国土资源部土地利用管理司司长廖永林透露,目前国土资源部已经组织相应的专题研究,随后可能会对试点进行推广。那么,这项完善招拍挂制度的尝试是否真的能够达到降低房价的最终目的呢?

美联物业全国研究中心主任徐枫认为,该改善措施就是对房价新一轮的调控:“这是一个好的方向,我们可以将北京、上海等地的新举措看作是对开发商考核体系的一次调整,这将在很大程度上转变开发商的拿地行为,并最终有利于促进整个行业的健康发展。尤其是将参与建设的政策性住房规模纳入评标体系等做法,对政府未来推进保障性住房建设有较大积极意义。”她预测:“新措施的出台一定有助于降低地价,今后地王的出现频率将大大降低。”

对于最终效果,中国房地产产业协会副秘书长何琦表示,在调控政策出台之前,没有一个地方政府提出要改善土地招拍挂制度的,而且各地“地王”的始作俑者大部分都是地方政府:推地的量有限、推地的时机掌握的恰到好处,所以推至“地王”频繁出现,引起当地房价过快上涨,因此“地王”和某些地方政府有着不可推卸的责任。土地出让制度改革的下一步要看其执行力度。何琦认为,改革后的土地招拍挂制度,能抑制但不可能完全抑制“地王”出现,而把市场化和保障性住房用地区分开来,前者30%的比例完全推向市场,而后者70%则不要进行招拍挂出让。

建设部政策研究中心副研究员周江则认为,解决地价过高的根本,还是要改变地方政府依靠土地出让金的制度。拿走地方政府的土地出让收入,但同时还得给它开辟一个相应新的资金来源渠道,这就要依托于长期的物业税或房地产税的制度安排,地方政府可以以房地产税、物业税作为其地方税种和主要收入来源,减少对土地出让收入的依赖。

我国土地供给效率一直是核心问题,但一直改革缓慢。目前政策多半是对高房价做滞后谨慎调整,而供给短期内难有明显改变,长期依然偏紧。我国土地的特殊属性使得土地买卖并不是完全竞争的市场经济,因为各级政府在土地市场上处于绝对垄断的优势地位并且脱离不了土地财政。这从根本上说无法仅凭改善招拍挂来实现土地供应透明化。地价问题的暂时缓解依旧是治标不治本的“隔靴挠痒”。

五、土地出让垄断仍是关键

经济学家们指出,从经济学的角度讲,现有的土地招拍挂属于供给垄断和需求竞争型。这种供给垄断与需求竞争并存的模式,必然造成需求方恶性竞争,导致地价不断暴涨。光大证券首席经济学家潘向东支持这种说法,他认为房地产造成的困境主要还是供给和需求引起的,供给不足、需求旺盛才会导致价格偏高。

从国际上看,美国房地产采取纯市场化政策,因为经济高度发达,人民收入高,贫富差距低;而新加坡基本是政府起到保障作用,虽然经济比较发达,但人口收入差距很大,土地资源短缺,大部分人买不起房。李庆云主张在中国实行“政府+市场”的住房制度,也就是政府应当把保障性住房市场做得足够大,只有供求关系变了,房地产市场才能得到根本意义上的改变。

不错,现行的土地招拍挂制度确实推高了地价,而民众从上升的地价中得出了房价必然上涨的预期,于是一窝蜂抢购房产,又为地价再上涨提供了市场购买力的支持,从而形成了地价、房价恶性循环攀升的局面。但是,现行的招拍挂制度导致推高地价,根本原因并不在于“出价高者得地”的拍卖方式,而是因为政府垄断了土地供给,通过控制土地投放数量和确定土地底价等方式,使得开发商不得不高价竞标,否则无地可拿。

在上一轮中央房地产调控中,民众产生了房价会降的预期,购房数量大减,逼使部分地区开发商降价销售。同时,多处地方出现“土地流拍”现象。注意,不是成交地价下降了,而是流拍了,是政府地价太高,开发商拿不到地了。这里不是什么“价高者得地”,而是“价不高就得不到地”,不正说明不除去政府的土地垄断,“市场”本身就无能为力吗?结果当然是调控失败,地价、房价再上新高。

事实上,当初搞土地招拍挂制度的一个重要原因,是当时“协议转让”土地制度中,产生了腐败问题,民愤很大。于是推出土地招拍挂制度,按市场原则,公开透明,让出价高者得地。然而始料不及的是,政府也因此完成了对土地一级市场的垄断。政府成立了土地储备中心,土地只能卖给它,形成了“买方垄断”,得以低价收地;又成立了土地交易中心,土地只能由它卖,形成了“卖方垄断”,地价自然昂贵。

不难看出,在现行的招拍挂制度中,“出价高者得地”是符合市场经济原则的,也是有利于遏制腐败的;“垄断土地经营”是不符合市场经济原则的,也是腐败的重要成因。因此,要改革现行制度,应该从哪里入手找到根源是明显的。不消除垄断因素,弱化市场因素,归结看来,亦只是能缓解表面现象的举措。

土地出让金研究 篇9

关键词：土地出让金,财政收入,管理

土地是一种非常特殊的商品, 土地作为一种不可再生的稀缺资源, 是人类生存和生产发展的基础。随着社会经济的发展, 对土地的无限需求和土地的刚性供给之间产生了巨大矛盾。因为无论土地价格怎样上涨, 土地供给量也不会提高, 土地的需求量必然会随着人口的增长和社会的发展而增长。根据宏观经济学原理, 供需平衡是宏观调控的基本目标之一。土地参与宏观调控是一个新课题, 没有历史经验可循。我国的土地出让金制度是在改革不合理的土地使用制度的过程中形成的, 它激发了土地的潜在活力, 盘活了土地资源, 深刻地影响着经济社会的发展。

一、土地出让金的实质

国有土地使用权出让金 (收益金, 以下简称土地出让金) 是政府在批租土地时, 凭借所有权向土地使用权者征收的地租收益, 是十分宝贵的国有资产。管好用好这笔国有资产事关人民群众的切身利益, 事关经济社会可持续发展。

土地出让金, 是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴, 是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和, 说到底是土地财政问题。土地出让金, 在社会主义宏观调控中具有双重功能:一是调节土地的利用, 改进和调整产业结构, 包括一二三产业结构、各业内部结构等, 制约或促进经济发展;二是土地出让金的分配, 作为调整市场经济关系的经济杠杆, 调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益, 调节市场竞争关系等。

“城市土地资源是有限量的资源, 城市土地由于社会资本的投入和公共服务的供给而产生了价值, 并且和其他的土地利用形态互相影响而增加了价值。因此, 土地是具有公共性和社会性的资源, 和其他生产性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖。土地的所有权一定要归于国家。”

我国实行土地公有制, 作为所有者, 要收地租。地租, 是土地的所有权在经济上的实现形式, 即土地的价格。在社会主义市场经济体制下, 这个价格可以资本化, 从而使土地具有资本的形态。土地之所以有价格, 是因为在市场经济条件下谁拥有土地所有权, 谁就可以定期获得一笔固定收入———地租。所以, 土地价格是资本化的地租。土地出让金的功能是保证平均利润率对经济的调节作用。处理好土地所有者与土地使用者之间地租的分配的“度”。若土地所有者拿得多了, 土地使用者得不到平均利润, 就会影响他的竞争力和积极性, 反之, 如果土地所有者拿少了, 土地使用者有超额利润, 就可能盲目投资, 任意扩张。两种情况都不利于经济的协调发展。可见, 合理分配土地出让金收益, 必须明确土地产权, 建设土地市场, 使地租、地价通过市场显现。在我国土地公有制下, 作为所有者, 要收地租 (出让金、租赁费) , 国家作为管理者, 要收税等等都表现为我国土地使用制度改革的选择。

简言之, 现行的土地出让金的实质, 是一个既有累计若干年的地租性质, 又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。

这里所说的累计若干年地租总和, 本质上是公有资产的所有者收入, 是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务, 具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金, 将累计若干年地租总和, 采取一次性收取, 则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说, 土地出让金, 是租非税, 似税非税。

二、土地出让金成为地方政府财政收入的重要来源

1. 土地使用权出让合同约定的使用年限的地租总和是一次性收取的。

按照现行法规规定:土地使用权出让的最高年限分别是:居住地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年 (见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条之规定) 。我国法律规定城市土地是归国家所有, 国民对土地拥有使用权。由于我国土地不能买卖, 我国实行土地批租制度并规定土地出让的最低年限为40年和最高年限70年。我国规定居住用地70年限, 主要是考虑居住用地上的房屋建筑物, 一般在70年之后基本上价值就会折旧到零。同时, 这也与当时对中国人预期寿命70岁左右等综合因素有关。

现在的矛盾在于, 土地出让金是地方政府将40年或70年累计的地租采取了一次性收取 (征纳) 。这样, 地方政府一次性收取累计了50—70年的地租之总和, 势必造成地方政府“乐于”收取相对较高的土地批租收益, 增加地方政府的可支配财力, 用于加强城市基础设施建设和改善城市公共服务。说土地出让金是地租, 但地租一般是按年收取的;而将累计50—70年的地租一次性收取这又似税。从这个角度讲, 土地出让金似税非税, 成了所谓的“第四财政”。

2. 地方政府获得的土地出让金有很大比例是作为当年的

地方财政收入并安排作财政支出的, 这样, 实际上也即成了“第四财政”。所谓第一财政指预算内收入, 第二财政指预算外收入, 第三财政指制度外收入, 而土地出让金成为“第四财政”了。这笔“第四财政”在地方可支配财政收入的比重高达40%~60%, 有些地方甚至超过第二、第三财政之和。这样, 政府实际上不仅预收了未来50—70年的土地收益, 而且也实实在在地预支了未来的土地收益。这种地方政府的“第四财政”反映了我国现行财政体制中中央财政与地方财政的利益博弈状况。与世界的大多数国家相比, 中国把更多的支出责任下放给省以下的地方政府。中国财政总支出的65%集中在省以下的地方政府, 上世纪90年代曾高达80%, 但在收入方面, 地方政府没有相应的自主权。地方政府面对沉重的支出压力, 更加青睐“土地出让金”这座“第四财政”金矿。

三、土地出让金制度的利弊分析

对于我国这样一个处于经济转型中的发展中国家而言, 土地出让金是地方政府重要的收入来源, 这笔资金又可以刺激地方经济发展。土地是财富之母, 一国的土地资源是有限的。土地是不可再生的资源。土地价值增值直接提高了经济租金, 通过租金途径把公众活动带来的土地增值从土地所有者那里收回, 以供全社会使用, 只有这样才是公正和公平的。随着我国经济的不断发展和改革的不断深入, 我国土地财政领域中一个突出的新问题就是土地出让金问题。它是我国社会经济生活进入现代化和建设全面小康社会进程中与以下四大背景条件息息相关的。

(1) 从我国当前所处的工业化阶段看, 正处于工业化中期的重化工阶段, 对钢铁、汽车、装备制造、化工等产品需求上升, 相应地带动土地供应的需求;

(2) 从我国所处的城市化阶段看, 正处于城市化发展的加速期, 我国加快实施城镇化进程, 各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨, 也必然造成对土地供求紧张;

(3) 从我国个人消费结构升级看, 已从万元级商品提升至十几万元, 几十万元级阶段, 住房和汽车成为这一阶段的消费热点, 改善住房条件要土地, 发展汽车工业要道路等等, 随之而来的是对土地需求的猛升;

(4) 2003年后, 中国经济开始进入新一轮增长周期的上升期, 外资、民资等投资热情上涨, 同样也必然拉动对土地供应的需求, 令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

上述四大热潮, 极大地推动了我国社会经济发展中的土地需求。改革开放20多年, 中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热, 特别是随着我国经济中用地 (土地使用者) 主体的多样化, 国家在上世纪90年代又改革了供地政策, 对一些营利性的用地项目实行公有土地有偿使用, 政府通过出让公有土地收取土地出让金制度规定办法。推出土地出让金制度的初衷主要在于:一是地方政府将50—70年的土地收益一次性收取, 可增加地方可支配的财政收入, 集中起来可以办些大事, 以改善地方公共服务和城市基础设施等;二是将后50—70年的土地收益一次收取, 将可遏制些过度扩张的土地需求等目的。

应该说, 总体上看土地出让金的出台, 既基本适应上述四大热潮带动的土地需求, 同时, 也为政府, 特别是省级以下各级地方政府集聚了一笔巨额的可支配财力。而且配合了国家实行积极财政政策由国债形成的基础设施及公共产品累积的积极效应。进而有力地推动了我国工业化、城市化和城乡居民消费结构升级换代, 为推进现代化和全面小康社会建设发挥了强有力的支撑作用。据有关权威部门统计, 1992年至2003年, 全国土地出让金收入累计达10 000多亿元, 其中近三年累计达9 100多亿元。2005年全国财政收入首破3万亿元, 属于地方财政的“土地出让金”达5 500亿元, 是前者的1/6强。

短短十余年, 特别是近些年我国土地制度和土地财政制度的变革带来了巨大的成绩, 聚集了巨额的可支配财力, 激发出潜在的活力, 把全国的土地资源盘活了。与此同时, 土地出让金制度带来的一些弊端也相当显现突出。

1. 各级地方政府在财政收入方面没有自主权的财政压力

下, 土地出让金可使地方政府将后50—70年的土地收益一次性收取, 必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。为了扩大土地批租量, 获得短期高额收益, 往往突击加大基础设施建设力度, 越权减免税收, 以吸引外商或民间投资。这种行为, 既有悖于“代际公平性”即代际之间利益关系公平性, 又有损于土地资源使用的有效性。在代际公平问题上, 绝对倾向于任何一个特定时代都是不可取的。也就是说, 我们既要防止过高的积累率影响当前消费, 从而影响人们的劳动积极性, 又要坚持可持续发展, 不能损害子孙后代的利益。拥有13亿人口的中国, 土地这个不可再生的资源, 更稀缺珍贵, 其使用的有效性更关键。

2. 征地与卖地之间的巨额利益诱使土地“寻租”。

不少地方政府, 以经营城市或经营土地等名义, 炒作土地。国家的供地政策改了, 即实行土地有偿使用, 政府通过出让公有土地收取土地出让金, 但征地政策却没有改变。当前, 农用地转为非农用地必须经过国家征用, 在征用过程中, 行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用, 这就使得地方当权者有了滥用权力的机会。突出表现在, 一方面用计划经济的办法低价拿地, 另一方面用市场经济办法高价供地, 低进高出, 炒作土地, 客观上形成了多占多得的机制。行政价格与实际市场价格的巨额差价, 既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力, 也是当地“寻租”行为产生的温床。由于权力的监督机制缺失, 势必导致权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用, 导致腐败的产生。改革开放以来, 中国经济发展中出现的一次次圈地热、开发区热等等, 究其深层原因, 无不都是不少地方政府把土地当成生财之道, 很多土地储备中心甚至把农民地预征后直接纳入土地储备, 也是屡见不鲜了。

3. 土地出让金的利益分配机制不合理。

土地出让金是若干年土地使用期的地租之和, 本届政府获得的土地出让金, 实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届和未来届的地方政府看, 则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入, 是一种对土地收益的“透支”, 这对于未来往后届政府显然是不公平的。在目前的土地出让金制度下, 现任届政府将土地出卖, 卖地收益都由本届政府支配, 这样, 就使得各届政府无法实现收益共享, 令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化, 往往也导致了土地滥用。再者, 有时下一任地方政府, 还需要负担土地卖出之后的开发配套投入, 乃至提供一些征地的补偿费等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地储备是有限的, 随着土地所有权的不断出让, 各级地方政府在这方面获得的财政收入也将有朝一日而锐减, 长此以往, 将会出现没有土地可供出让的尴尬局面。

正是上述这些弊端, 导致土地出让金的利益分配机制不合理, 近年我国宏观调控做出重大决策, 推出了既抓信贷超贷, 又抓冻结土地供应的两大杀手锏, 而且又决定在2005年继续收紧地根, 在宏观调控已取得初步成效基础上, 还应对土地出让金进行一次全面的清理和整顿。

四、用好土地出让金, 保证经济稳定运行

我国土地财政领域推出的土地出让金, 是将未来50—70年的地租一次性收取, 变为地方政府当前现实的可支配收入, 也就是说这笔资金是提前透支的。土地出让金, 从某种意义上讲, 与金融领域的金融衍生品如期货、期权等是相通的。其要义都是“做预期”。做预期, 是对未来50—70年的预期。从财政金融学意义上这是一个“远期”的土地期货、土地期权等衍生品的远期概念。而且, 它又是同“土地”这个实物资产, 这个稀缺、不可搬动资源结合在一身的实物期权, 其高风险性是不言而喻的。就必须要讲求和遵循经济规律办事, 遵循风险与收益原则, 即高风险、高收益;低风险、低收益。另外, 资金是有时间价值的, 资金有空间配置的有效性问题, 也有资金的时间配置有效性, 以及资金的时空配置是否得当的有效性等问题。

美国的经济繁荣, 在相当程度上是建立在借来的资金和借来的时间基础上的, 美国的巨额赤字就是佐证。有专家称:靠着美国旺盛的消费和中国强劲的投资, 支撑和推动了全球和亚洲经济获得了高的增长率。美国居民储蓄率却持续下降, 当美国居民债台高筑难以支撑房市泡沫的时候, 房市调整就在所难免, 进而导致次级和优级浮动利率按揭贷款的拖欠率明显上升, 无力还贷的房贷人越来越多。一旦这些按揭贷款被清收, 便造成信贷损失。此次源于美国次级贷而引发的全球金融危机, 最根本原因是美国房价下跌引起的次级贷款对象的偿付能力下降。

“用明天的钱, 办今天的事”, 应该说, 这是一个合乎财政金融学理论逻辑的新理财理念。美国经济是世界经济的龙头老大, 它的经济发展和繁荣建立在旺盛的消费基础上, 然而, 目前以美国为首的世界发达国家正陷入源于大量金融衍生品引发的严重经济衰退。

无论是宏观的一国的经济, 还是微观的市场主体的企业, 都不能完全靠“自有资本”, 而还需要得到“借入资本”和信贷等“借来的资金”支持。用明天的钱, 办今天的事, 要讲求风险 (成本) 收益 (效益) 交换律, 要作风险 (成本) 与收益 (效益) 比较。“用明天的钱, 办今天的事”这个今天的“事”既包含了要办投资之事, 也要办消费之事, 如“三农”等事。投资归根到底是为了消费。不应顾此失彼。投资与消费之间的关系, 是此长彼消, 因而, 必须强调投资与消费之事一定要协调发展。

一般来说, 投资是扩大再生产、提高生产能力的重要手段, 较高的投资率不仅可以直接带动生产的增长, 还会带动居民消费的增长。发展中国家和地区为保持经济较快地增长, 都维持较高的投资率水平。当经济发展到一定水平后, 投资率会逐步趋缓, 消费率逐步提升。此时, 经济增长也由投资拉动为主转为以消费拉动为主, 此后, 消费率始终保持较高水平。

土地出让金这个土地财政问题, 进而言之, 在社会主义市场经济体制意义上说, 它只是一种发挥“资金是经济第一推动力”的手段或工具功能。在实现现代化和全面建设小康社会, 坚持以人为本, 落实可持续的科学发展观而言, 消费才是真正意义上的“经济第一推动力”。因此, 消费才是社会主义经济的长远的、根本的最终目的性功能。因此, 用好土地出让金, 发挥土地出让金应有的作用, 保证经济稳定运行, 具有十分重大的意义。

五、加强土地出让金管理的对策研究

随着地方城市化进程的不断加快以及土地管理制度的不断建立健全, 土地正在逐步升值, 土地出让金征收也随之大幅度增长。虽然地方为加强土地管理及出让金管理出台了有关政策规定, 建立健全了土地有形市场体系, 实行了土地公开交易和土地收购储备制度, 促进了土地的保值增值, 有效地防止了土地出让金的流失, 但目前土地出让金供给与需求的矛盾比较突出, 土地开发成本管理规定明显滞后, 欠缴土地出让金的问题尚未彻底解决, 土地出让金在城市建设、企业改制、社会保障和农业发展方面需统筹兼顾。因此, 进一步加强土地出让金的征收管理和运作显得尤为迫切和重要。

1. 统一计算标准, 严格土地出让金的测算

经营性用地出让必须按照规划部门确定的规划指标测算土地出让金, 严格审核土地成本, 测算的土地成本和土地出让金作为招拍挂底价, 并采取招标、拍卖或挂牌方式供地;协议出让不得低于国有土地有偿使用最低价, 即有基准地价的地区, 土地出让金最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%, 没有基准地价的地区, 土地出让金最低价不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地 (拆迁) 补偿费及按照国家和市政府规定应当缴纳的有关税费之和。土地行政主管部门要严格按照市政府公布的土地级别、用途出让标准测算土地出让金, 并形成测算报告。

2. 严格执行土地出让合同, 按规定征收土地出让金滞纳金, 杜绝土地出让金缓缴现象。

国有土地使用权出让合同明确, 土地受让方未按合同如期缴纳土地出让金的, 应从滞纳之日起每日按应付出让金的一定比例缴纳滞纳金。如果严格执行土地出让合同, 按合同条款征收滞纳金, 将能保证土地出让金的及时足额征收。

3. 加大土地出让金检查力度。

应组织开展土地出让金缴纳情况的专项检查, 对拍卖地块超规定容积率建设的项目, 应按拍卖时单位土地出让金计算补收。对协议出让用地应根据有关规定处理。对应补缴土地出让金的房地产开发单位, 资金确有困难且不再进行开发建设的, 可允许其用未销售的房屋抵缴, 价格由财政部门委托中介机构评估确定, 财政部门对该资产组织拍卖;如继续开发, 则必须缴清所欠规费, 否则, 相关部门停止对其房地产开发项目的审批。加强对土地征收征用的监督检查力度, 认真查处侵害农民利益的问题, 规范征地程序和补偿标准, 防止国有土地资产和资金流失, 促进有关部门管好、用好土地资产及土地出让金等土地有偿使用资金, 保证土地补偿费的各项政策能够真正落实。

4. 取消按比例向土地使用权获得者收取拍卖费的做法, 为土地出让金的取得创造良好环境。

土地是国家所有, 其使用权是一种特殊商品, 不能等同于一般拍卖标的物, 按一般商品收取佣金。佣金费用过高, 影响土地使用权的拍卖。在进行土地竟拍时, 竞买者肯定将拥金计入土地成本, 从而降低土地成交额, 影响政府收益。因此, 可考虑由土地买受人按土地拍卖成交价, 定额支付拍卖佣金, 也可考虑按照拍卖工作量大小, 由政府财政列支, 作为土地出让成本。

5. 严格建设用地跟踪管理

要进一步加强土地出让等有偿使用合同的跟踪管理, 督促受让人按约定的开工和竣工时间进行建设。对未按期动工的, 要依法征收土地闲置费或收回土地使用权;对改变用途、增加建设规模的, 应按程序向社会公示, 补交土地出让金后, 重新签订合同;对协议出让改为经营性建设用地的, 必须按规定实行招标、拍卖、挂牌出让。政府必须坚持土地的统一管理, 建立和完善建设用地集中供应制度、土地使用权公开交易制度、基准地价定期更新和公布制度、土地出让金“收支两条线”制度、土地出让金征收及使用监管制度, 建立长效机制, 并采取切实有效的措施确保制度的落实。

6. 严格土地出让金收益取得成本管理。

这主要是为了提高土地出让金的收益。除加强土地开发成本管理, 努力降低开发成本外, 要控制政府部门在土地出让金中的专项开支和业务开支。要规范土地出让金的减免返还审批权限, 对非政策性减免, 应由政府集体研究确定。要认真执行先征后返政策, 返还土地出让金必须先扣除其费用和业务费。要加强对退还政策的研究, 可以考虑将返还改为补贴, 即对一些特殊事项, 政府从土地出让金中给予单位适当补贴, 且不与土地出让金缴纳数额挂钩, 有利于掌握土地出让金管理的主动权, 进一步加强土地出让金管理。

土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源。土地出让金制度的实施, 不仅盘活了土地资源, 而且使土地出让金调节土地的利用, 改进和调整产业结构的功能得到了充分发挥。同时, 土地出让金制度也带来一些弊端, 需要加强对土地出让金的管理。通过合理分配土地出让金, 在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益, 有效调节市场竞争关系, 保证国民经济稳定运行。

参考文献

[1]干玲, 段修峰.对我国国有土地出让金收益分配和管理机制的思考[J].国土资源科技管理, 2007, (6) .

[2]赵尚朴.城市土地使用制度研究[M].北京:中国城市出版社, 1996.

[3][美]兹维·博迪, 罗伯特·C.英顿.金融学[M].伊志宏, 等, 译.北京:中国人民大学出版社, 2000.