财政扶贫的隐疾

财政扶贫的隐疾（精选7篇）

财政扶贫的隐疾 篇1

从2006年开始, 财政部和国务院扶贫办根据《财政扶贫资金绩效考评试行办法》 (财农[2006]18号) 对各省 (区、市) 使用财政扶贫资金的情况进行量化评估, 以便更有效地监督资金使用过程和评估资金使用效果, 并建立起激励机制和问责制度, 此考评办法已实施三年, 对引导扶贫资金使用、监督扶贫项目的实施, 提高财政扶贫资金使用绩效, 促进扶贫开发进程, 加快贫困人口脱贫步伐, 起到了积极的作用。

一、财政扶贫资金绩效考评指标体系评价方法概述

由于中央财政扶贫资金数额大, 涉及面广, 仅从单个指标不能反映财政扶贫资金使用及管理情况, 为了更全面、真实地反映各省扶贫工作和资金使用情况, 考评方法采用综合指标评价法。财政扶贫资金绩效考评体系指标设置遵循客观、公正、公开、规范、权责统一的原则, 并有利于加强财政扶贫资金管理和突出使用效益, 有利于资源整合。

指标体系的设置方法主要通过专家座谈法选择指标和设置权重, 指标设置的原则和考核的目标不变, 每年根据考核情况不断改进指标和权重, 2008年指标体系由3个一级指标13个二级指标组成, 总分100分。此外, 还有违规违纪减分指标和受灾情况、地区调整等加分指标, 具体指标含义及得分标准见附表1。

(一) 财政扶贫资金绩效考评指标体系

绩效考评主要从以下四个方面考核:

1. 扶贫成效 (45分) 。

该指标考核财政扶贫资金使用效果, 包括贫困人口减少进度和国家扶贫开发工作重点县 (东部为省定重点县) 农民人均纯收入增长幅度, 通过这两个指标反映各省扶贫资金使用成效, 选择这两个指标主要考虑数据的可获得性和指标综合性。

2. 资金管理及使用 (45分) 。

该类指标主要考核扶贫资金的使用过程, 目的是考核各省是否规范管理扶贫资金, 督促各省 (区、市) 认真贯彻落实《纲要》要求, 不断加大扶贫投入的力度。该指标包括资金到位情况、省 (区、市) 本级财政预算安排扶贫资金情况等5个具体指标。

3. 工作评价 (10分) 。

主要考核各省 (区、市) 扶贫、财政部门完成上级布置的各项工作的时间与质量。包括:材料及时上报情况、扶贫工作落实及创新情况、“财政扶贫资金管理监测信息系统”信息录入情况等。

4. 其他.

(1) 违规违纪情况 (-15分) 。该指标针对财政扶贫资金使用中违纪违规较为严重的现象进行减分, 督促各省 (区、市) 切实加强财政扶贫资金监管, 保证资金安全有效地用于扶贫开发。 (2) 受灾情况 (4分) 。由于自然灾害对减贫工作效果影响很大, 本评价指标体系把受灾情况作为调整指标, 由受灾面积和受灾人口加权计算得出, 根据受灾严重程度加0-4分, 由于统计数据主要依据旱灾和涝灾受灾程度, 对于特殊灾害, 如地震, 根据受灾程度, 给予特殊考虑。 (3) 区域差异。由于自然和地理条件的不同, 中国不同区域在发展速度和减贫难度上存在较大的差异。为了降低这种区域差异的影响, 对不同地区的减贫成效给予不同的权重。具体处理方式是对贫困人口减少进度和重点县农民人均纯收入增长幅度两个成效指标的总得分在东部给予100%的权重, 中部给予105%的权重, 西部给予110%的权重。

(二) 考核得分计算方法

各省 (市、区) 绩效考评得分采用简单加权法, 根据指标体系既定的得分标准, 计算各省各项指标的得分值, 然后汇总即得出各省 (市、区) 绩效考评总分, 用公式表示为:

式中, Ai指i省 (市、区) 绩效考评总分, Bij指i省一级指标中j指标 (扶贫成效、资金管理及使用等四个方面) 得分, 一级指标由各具体指标得分简单加权得出, 用公式表示为:

式中, Cjk指j指标下面的二级指标中k指标 (贫困人口减少进度等13个指标) 得分。

二、财政扶贫资金绩效考评方法存在问题

绩效考评办法对规范扶贫资金的使用, 加强财政扶贫资金管理和突出资金使用效益方面起到了重要作用。但是由于减贫因素的复杂性、扶贫资金使用项目的多样性, 当前的评价方法仍存在一些问题, 主要表现在以下几个方面:

(一) 综合评价缺乏针对性, 效果指标过大和权重太高

反映减贫工作成效最直接和有效的指标就是贫困人口数量减少和贫困人口收入增加情况, 这两项指标在国家统计局也有统计, 在其他成效指标很难获取, 收集成本太高和数据监测系统没有建立的条件下, 这两个指标是反映扶贫成效最有效的指标。但是这两项指标也有太宏观, 受扶贫资金投入影响不直接的缺点, 扶贫成效不仅受扶贫资金投入影响, 更受整个社会宏观经济运行情况的影响, 并且受宏观经济环境影响更大, 扶贫资金对全省贫困人口、贫困县平均收入增长只有补充性的作用。用这两项指标考核的是各省整个经济社会发展 (包括扶贫投资) 对贫困人口和贫困地区的影响, 而不仅仅是财政扶贫投资的效果。

(二) 部分考评数据采集方法不科学, 数据核实困难

部分考评数据主要依据各省 (区、市) 上报的书面材料, 如“项目完工率”等数据完全依靠上报, 核实困难。在没有核实的情况下, 很容易出现为提高考核得分而虚报数据的现象。只要有少数省这样做, 其它省份就会模仿, 从而使这些指标失去意义。

(三) 数据填报不及时、不可靠, 与考评要求脱节

填报数据仍存在很多问题, 如材料上报不及时, 不可靠, 上报的材料与考评要求脱节, 对一些指标表述不规范 (模糊) 等问题, 在实际考评工作中这一问题相当普遍。调查发现, 这主要是由于负责填报材料的人员对考评要求不理解或理解不到位所致。尽管财政扶贫资金绩效考评进行了三年, 但是至今没有对各省 (区、市) 扶贫办相关人员进行业务培训。此外, 对工作好的省份激励不足也是一个原因。

(四) 个别指标标准设置太高

有的指标地区之间可比性不强, 如“项目完工率”在南方和北方由于气候差异影响施工的时间和进度, 由于项目投资计划下达时间较晚, 且扶贫项目特别是基础设施建设项目主要是利用冬季农闲时间组织当地贫困群众建设, 不少项目实施往往需跨年度实施, 因此, 制定90%的进度实际操作中完成有困难。

三、改善财政扶贫资金绩效考评方法的建议

(一) 专项评价和综合评价结合, 完善考核体系

专项评价具有针对性强、项目可比性强等优点, 今后应结合各阶段扶贫工作的重点任务, 逐步转向专项评估为主, 综合评价相结合的方式。如对整村推进的专项考评、产业化扶贫的专项考评、片区开发的专项考评等。专项评估最大的难点就是数据收集难、成本高, 如果依靠实施单位上报数据, 则难以保证数据的真实性。更可靠的方法是与国家统计局合作, 根据考评指标体系需要的数据, 委托地方统计部门收集数据。但由于需要在统计部门的调查点之外布点和抽样, 而且要有足够大的样本保证省 (区、市) 级代表性, 样本也要随重点工作的变化而变化 (如整村推进调整村以后, 调查点也要随着调整) , 每年调查成本较高。

在数据来源没有解决的情况下, 分省 (区、市) 专项评估在短期内难以开展。一种可行的选择是先开展专项评估的研究工作, 暂时不推广到各个省 (区、市) , 只选择1-2个省 (区、市) 进行试点, 各省 (区、市) 仍然进行综合评估, 但需要降低现有绩效指标的权重。将分值降到15-20分。

(二) 改善考核指标, 提高评估的科学性

建议成效指标中增加贫困缺口的变化指标, 以反映贫困人口内部的不平等程度的变化。因为国家统计局在计算贫困人口时同时考虑了收入和消费, 所以, 贫困缺口指标的数值可以用收入缺口和消费缺口的平均值表示。

建议调低“年度项目完成情况”指标的标准。从各省 (区、市) 的实施进度看, 应根据实际情况适当调低项目计划完成情况指标值, 并且根据不同地区设置不同的考核标准。

建议进一步细化扶贫工作的评价指标。尽管扶贫工作评价是一项主观指标, 但应该采用相对比较科学的程序来打分, 以便客观、真实地反映各地扶贫工作的好与差。因此, 应该对各省 (区、市) 扶贫工作评价的内容再细化, 如分为工作特色、创新, 及时传达信息、按时上报材料等, 以细化的指标进行考评, 不仅易于操作而且更加科学、合理。在客观效果指标还不完善的情况下, 建议适当提高扶贫工作评价的得分。

(三) 进行相关培训, 提高业务水平

上报材料不够规范的部分原因是各省 (区、市) 不太熟悉考评工作, 在考评办法出台后, 有必要对各省 (区、市) 相关主管领导和业务人员进行培训, 不仅使他们更重视这项工作, 也提高他们的业务能力。在此基础上, 对仍不能按要求提供材料的省 (区、市) 加重扣分。

(四) 划分大区, 分区考核

目前的考核方法将所有省 (区、市) 放在一起考核, 同时在一些指标上对东中西部有不同的要求。并且对中西部的绩效指标进行了加分处理。这种方法主观性太强, 很难科学地确定不同指标的数据值和权重。更科学的方法应该是将所有省 (区、市) 分为东、中、西部分别考核, 单独排队。所有的省 (区、市) 只与本区内部的省 (区、市) 进行比较, 可比性大大提高。东、中、西根据省 (区、市) 的数量按比例分配A、B、C、D的等级指标。从而保证每个大区都有先进和落后的省 (区、市) , 形成更有效的竞争格局。

(五) 逐步建立持久的可操作性工作平台, 简化考评程序

建议结合财政扶贫资金管理监测信息系统和贫困监测系统, 建立财政扶贫资金绩效评价信息系统。包括监测信息系统和扶贫项目库, 监测信息系统现在已投入使用, 扶贫项目库也是地方申请项目的系统, 各地每年在申请项目时, 直接在这个系统上填报资料, 申请通过后, 项目的立项、中期检查和结项材料也要通过此系统上报。这样既节省人力、时间, 避免重重上报, 又有利于监督, 把扶贫项目库与现有的财政扶贫资金管理监测信息系统对接, 可以审查从中央到县的资金使用、项目审批情况, 从而使绩效评价指标更客观、公正。

在信息录入时, 财政扶贫资金、项目、及其他相关信息的录入坚持“谁负责, 谁录入”的原则, 这样, 每年在评价时, 将资金管理和使用方面的指标就可以直接从系统中调出所需数据, 大大减少各省 (区、市) 上报数据的工作量, 提高扶贫业务管理人员工作效率, 而且对资料的真实性有明确的负责人, 增加了数据的可追溯性。

(六) 建立绩效考评专家库, 提高评价的公正性

根据需要逐步建立绩效考评的专家库。专家库是根据评价项目的需要随机抽取专家的一个智能系统, 包含财政扶贫资金绩效考评所需的各专业的专家的信息, 在评价时从系统内随机抽取各方面的专家组成专家组。这样不仅可以保证评价专家队伍的稳定性, 而且有利于评价工作的公平、公正性。

(七) 合理利用考核结果, 促进各地扶贫工作

考核的最终目的是改善财政扶贫资金的管理和使用效果, 这就需要形成合理的奖惩和激励机制。一是将考评结果进一步与财政扶贫资金的分配挂钩, 使其成为决定资金分配的重要因素之一。二是拿出部分奖励资金对工作好的省 (区、市) 进行奖励, 用于补充工作经费, 进一步提高扶贫部门工作的积极性。三是在适当的范围内公布考核结果 (包括排队和得分情况) , 形成社会压力。

摘要：现行财政扶贫资金绩效考评体系采用综合指标评价法, 从扶贫成效、资金管理及使用等四个方面评价各省财政扶贫资金使用效果。但是由于减贫因素的复杂性、扶贫资金使用项目的多样性, 当前评价方法存在缺乏针对性、部分考评数据采集方法不科学、数据填报不及时、个别指标标准设置太高等问题。针对以上问题, 需要在多个方面进行改进, 包括专项评价和综合评价结合, 改善考核指标, 进行能力培训, 分区考核, 建立工作平台和专家库等。

关键词：财政扶贫资金,绩效考评,扶贫成效

参考文献

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[4]赵曦等.中国农村扶贫资金管理问题研究[J].农村经济, 2009 (1) .

财政扶贫的隐疾 篇2

一、整村推进成效显著

2002年,实施扶贫开发重点村整村推进扶贫工作以来,全市有扶贫开发重点村1450个,其中“十五”扶贫重点村403个,“十一五”扶贫重点村1047个(包括2008年增补扶贫重点村476个)。2002-2009年,全市投入到扶贫重点村整村推进扶贫资金142991.93万元,其中争取中央财政扶贫资金58940.66万元,地方财政配套资金11759.06万元。整合部门资金43126.03万元,其他资金29166.19万元。这些扶贫资金重点用于改善重点村群众生产生活基本条件、基础设施建设,学校卫生院等社会公益事业及“一村一品”扶贫主导产业等项目建设。其中投入基础设施建设111135.786

龙南县新城村山下村小组新貌万元,占扶贫资金总额77.72%,投入种植业6760.756万元,占4.7%,投入养殖业2605.83万元,占1.8%,投入公共设施及服务建设11207.035万元,占7.8%,其他11282.526万元,占7.8%。项目建设覆盖全市18个县(市、区),其中8个扶贫重点县;覆盖全市1450个扶贫重点村,其中1205个“三个确保”村;辐射全市扶贫重点村农户64.93万户,扶持农村农户32.73万户,其中贫困户7.4万户;辐射全市扶贫重点村农民309万人,扶持农村农民123万人,其中贫困人口31万人。全市按国家新的扶贫标准1196元以下的贫困人口到2009年底还有26.1万人;全市农民人均年纯收入由2000年的2100元增加到2009年底的3856元,增加1756元,增长83.6%。

1、扶贫重点村群众生产条件明显改善。

随着重点村基础设施建设的不断推进,重点村群众生产生活条件得到明显改善。2002年以来,全市扶贫重点村新修乡村道路11230公里,桥梁22680米,解决了1450个重点村没有通水泥公路的历史,使200多万人行路难问题得到有效解决;新建水井2304个,水池10178个,新建水陂、水渠等农田水利设施2067处(座),解决了49.8万人和24.7万头大牲畜的饮用水困难问题。新增农田灌溉面积35.1万亩,新增基本耕地面积1.5万亩。

2、扶贫重点村产业发展后劲明显增强。

全市扶贫重点村,结合当地实际,因村因地制宜,大力发展具有当地特色的“一村一品”主导产业。为做大做强赣南脐橙产业,2002年以来,全市投入果业开发资金1600万元,其中财政扶贫资金590万元。新开发脐橙面积22万亩,全市脐橙面积达到162万亩。寻乌县果业面积达到43万亩,全县人平超过一亩果。其中重点村果园面积达8.6万亩,果业已成为农民稳定增收的扶贫主导产业。兴国县开发果业面积23万亩,种植油茶50万亩,烟叶3万亩;上犹县开发油茶24万亩,发展茶叶4.1万亩。全市有国家扶贫龙头企业5家,省级扶贫龙头企业24家,市级扶贫龙头企业80家,通过扶持扶贫龙头企业发展,辐射带动农民发展产业,调整结构,增加收入,为农业增产,农民增收奠定了扎实基础。全市农民人均纯收入由2000年的2100元增长到2009年底的3856元,增加1756元。

3、扶贫重点村劳动力素质明显提高。

在实施整村推进扶贫工作中,坚持把劳动力技能培训、农业实用技术培训及中专学历培训作为提高贫困群众综合素质的重点来抓,努力增强贫困群众自我造血功能。几年来,全市完成劳动力务工技能转移培训7.5万多人,95%以上转移就业;累计举办实用技术培训班2100多期,培训农民15万人次,其中80%以上经过培训的农民基本掌握一门以上农业实用技术。2005年以来,认真实施全市“农民知识化工程”发展战略,在扶贫重点村开展“一村一名中专生”学历培训计划,全市完成“一村一名中专生”和“一村一名中技生”学历培训3500多人。为全市扶贫重点村培养了一大批中等专业技术人才。

4、扶贫重点村群众生活质量明显改观。

在实施扶贫重点村规划建设中,坚持整村推进与社会主义新农村建设有机结合,坚持把“三清三改”工作纳入重点村规划,以此推动扶贫重点村规划的有效实施。全市扶贫重点村清除垃圾150多万吨,清除路障800多处,清理污水沟15万米,有14477户农户安装了自来水,新建自来水厂226座,新改建卫生厕所6500多处。“三清三改”活动的开展,使重点村生产生活条件和生活环境质量得到明显改观,村容村貌得到有效整治,重点村群众精神面貌焕然一新,形成了一个“学科学、用科学、讲文明、讲礼貌,尊老爱幼、邻里团结、文明卫生、勤劳致富”的良好风气。

5、扶贫重点村群众自我发展能力明显提升。

贫困农民是实施扶贫开发的主体,也是扶贫开发的直接受益者,在实施村级扶贫规划建设中,各级组织采取多种形式引导、支持、鼓励重点村群众积极参与项目建设。一是投工投劳参与。投工投劳不仅是项目建设的需要,也是参与式扶贫的具体体现。8个重点县积极组织群众参与整村推进扶贫,群众自愿投工投劳折款都在2000万元以上,使有限的扶贫资金发挥了最佳效益。二是项目监督的参与。扶贫重点村充分发挥项目监督小组作用,在项目实施的前期、中期和竣工验收进行全程监督,让群众知晓项目实施的每个环节,给予群众知情权,使群众充分表达自己的意愿。促使群众在参与项目实施过程中,自我教育、自我发展、自我管理的能力有了明显提升。重点村议事、决策、干事机制进一步建立健全并发挥积极的作用。

二、强化管理,确保扶贫资金安全运行

在实施整村推进扶贫工作中,我们在注重群众参与的基础上,突出抓好扶贫项目资金使用管理,建立健全并完善了扶贫项目资金“十项”管理机制,确保扶贫资金安全有效运行。

一是“民主选项”制度。申报项目,坚持从扶贫重点村《“十一五”扶贫开发规划》中选择项目,坚持村级扶贫开发规划的严肃性,防止项目选择的随意性。凡是没有列入规划的项目或者需要重新调整规划项目的,在申报项目扶持前,都必须按照规定,经过村民代表大会同意后方可申报扶持。

二是三级申报制度。多年以来,我市凡是重点村项目都坚持从基层申报,即村委会在重群众意愿的基础上填写申报表,报所在乡(镇)签署意见,再上报县(市)扶贫办、财政局,县(市)扶贫办、财政局根据省、市下达的整村推进财政扶贫资金计划统筹安排后,统一将项目上报市扶贫办、市财政局。这项制度的坚持,较好的改变了过去由县(市)一级包办申报项目的做法,克服了以往申报项目出现个别领导主观臆断的现象发生,提高了各级申报项目的透明度。

三是资金项目“系统”录入制度。2007年以来,我市各级财政、扶贫部门能够按照“财政扶贫资金管理监测系统”的要求,均按省市项目文件,认真做好每项资金、项目的录入工作。

四是项目监督制度。为确保财政扶贫资金真扶贫,扶真贫,安全运行,用出效益,进一步加大了对财政扶贫资金项目检查监督的力度。一是将整村推进项目计划审批文件同时抄送同级审计部门,接受审计行政监督。二是将整村推进审批的扶贫项目计划文件通过互联网和乡村公示栏向社会进行公告、公示,接受社会和群众监督。三是实行年终检查和年度绩效考评制度。每年对扶贫资金项目管理实施情况,协同财政等部门组织若干个检查组进行全面检查验收,发现问题,及时改正,认真处理。与此同时,实行年度财政扶贫资金绩效考评机制,坚持对各县(市)财政扶贫资金使用管理情况进行全面的绩效考评,表彰先进,鞭策后进,总结经验,推动工作。

五是财政报账制度。从2002年起,按照《赣州市财政扶贫资金实行报账管理办法》的要求,市本级、各县(市)财政扶贫资金均实行了报账制管理,坚持财政管资金,扶贫办管项目,坚持做到了专户管理,封闭运行。

六是管理责任制度。各级扶贫部门为本区域财政扶贫资金项目的主管机构,县(市)扶贫办对项目管理具有组织协调、审核督查、验收把关的责任,是项目的具体责任单位。凡是村级项目,村委会为责任单位;所有的财政扶贫项目,县(市)扶贫办均与项目责任单位签订了《财政扶贫资金项目实施责任书》。各县(市)结合工作实际,认真抓好财政扶贫资金项目管理,坚持做到从项目选择、申报到资金报账、项目验收的各个环节都有章可循、有规可依。有些县对项目投入资金采取先审计,再请拨款的措施,从而确保了扶贫资金的安全有效运行;有些县建立了项目管理奖罚机制,对按时保质完成项目的重点村,给予项目资金奖励,并全县通报表扬,对未按规定完成项目的村进行经济处罚。安远县在重点村中开展了“村民代表评议项目”活动,增强了项目管理的透明度。各县(市)都加强了县级扶贫项目资料的归档,严格按市办规定的项目归档要求收录归档,专人管理、统一汇集、装订成册,县、村保管。

七是项目招、议标制度。为规范项目的实施工作,按照有关县(市)的规定应该实行招、投标的工程项目,均实行了招投标。一些相对较小未达到应招、投标额度规定的项目,由县(市)扶贫、财政等相关部门及乡(镇)扶贫专干、村项目执行、监督小组等组成的招投标小组,向社会有资质的施工单位进行公开议标工作。

八是项目验收制度。项目完工后,项目责任单位向县(市)扶贫办提出验收申请,由县(市)扶贫办、财政局组织包括工程技术人员、乡(镇)扶贫专干、村项目监督小组组成的验收小组对项目进行检查验收,验收小组应通过实地踏看,征求群众意见等方式进行认真检查,对申报验收项目做出是否验收的结论,并对项目建设后的社会效益、经济效益做出客观评价。凡项目建设质量差、不符合项目设计和施工要求的不予验收,较好地执行了项目保证金制度。合格项目应按规定要求填写《财政扶贫资金项目验收表》,并做好该项目照片等相关资料的档案收集整理工作。

九是检查评比制度。市扶贫办把财政扶贫资金项目的检查作为一项重要内容,每年都专门下发了《财政扶贫项目管理绩效考评方案》。如今年6月份市办组织了五个检查组对2009年的财政扶贫资金项目管理组织了检查,全市共计抽查了42个村124个项目,项目验收率达到99.2%。通过检查,总结交流了经验,进一步推动和强化了财政扶贫资金的管理工作。

财政专项扶贫资金管理办法 篇3

第一章 总 则

第一条 为加强财政专项扶贫资金管理, 提高资金使用效益, 依据《中华人民共和国预算法》和国家有关扶贫开发方针政策等制定本办法。

第二条 财政专项扶贫资金是国家财政预算安排用于支持各省 (自治区、直辖市) 农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场 (以下简称各地) 加快经济社会发展, 改善扶贫对象基本生产生活条件, 增强其自我发展能力, 帮助提高收入水平, 促进消除农村贫困现象的专项资金。

本办法所指扶贫对象是指根据中央扶贫标准、地方扶贫标准识别认定的农村贫困家庭、贫困人口。

第三条 中央财政预算安排的财政专项扶贫资金按使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。

第四条 财政专项扶贫资金中的以工代赈资金依照发展改革委制定的有关以工代赈管理办法进行管理。

“三西”农业建设专项补助资金依照财政部会同国务院扶贫办制定的有关“三西”农业建设专项补助资金使用管理办法进行管理。

少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金和国有贫困林场扶贫资金的管理, 由财政部分别会同国家民委、农业部、国家林业局, 根据资金用途的特点, 依据本办法另行规定。

扶贫贷款财政贴息资金的管理由财政部会同国务院扶贫办、中国残疾人联合会, 根据资金用途的特点, 依据本办法另行规定。

第二章 资金预算与分配

第五条 中央财政贯彻中国农村扶贫开发纲要精神, 依据减贫工作需要和财力情况, 在年度预算中安排财政专项扶贫资金。

地方各级财政根据各地减贫工作需要和财力情况, 每年预算安排一定规模的财政专项扶贫资金, 并逐年加大投入规模。省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省 (自治区、直辖市) 财政专项扶贫资金规模的一定比例, 有关资金投入情况作为绩效评价的重要因素。

第六条 中央财政专项扶贫资金主要投向国家确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村, 其中新增部分主要用于连片特困地区。

中央财政专项扶贫资金分配坚持向西部地区 (包括比照适用西部大开发政策的贫困地区) 、贫困少数民族地区、贫困边境地区和贫困革命老区倾斜。

第七条 中央财政专项扶贫资金主要按照因素法进行分配。资金分配的因素主要包括各地扶贫对象规模及比例、农民人均纯收入、地方人均财力、贫困深度等客观因素和政策性因素。客观因素指标取值主要采用国家统计局等有关部门提供的数据。政策性因素主要参考国家扶贫开发政策、中央对地方扶贫工作考核及财政专项扶贫资金使用管理绩效评价情况等。

地方各级财政安排的财政专项扶贫资金应主要采取因素法分配, 资金分配的因素及指标取值由各地自行确定。

第三章 资金使用与拨付

第八条 各地应按照国家扶贫开发政策要求, 结合当地扶贫开发工作实际情况, 紧密围绕促进减贫的目标, 因地制宜确定财政专项扶贫资金使用范围。各地确定的财政专项扶贫资金使用范围必须遵循如下基本方向:

(一) 围绕培育和壮大特色优势产业, 支持扶贫对象发展种植业、养殖业、民族手工业和乡村旅游业;承接来料加工订单;使用农业优良品种、采用先进实用农业生产技术等。

(二) 围绕改善农村贫困地区基本生产生活条件, 支持修建小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等, 支持扶贫对象实施危房改造、易地扶贫搬迁等。

(三) 围绕提高农村扶贫对象就业和生产能力, 对其家庭劳动力接受职业教育、参加实用技术培训给予补助。

(四) 围绕帮助农村扶贫对象缓解生产性资金短缺困难, 支持贫困地区建立村级发展互助资金, 对扶贫贷款实行贴息等。

(五) 围绕编制、审核扶贫项目规划, 实施和管理财政专项扶贫资金和项目而发生的项目管理费。

第九条 财政专项扶贫资金及中央财政专项扶贫资金项目管理费不得用于下列各项支出:

(一) 行政事业单位基本支出。

(二) 各种奖金、津贴和福利补助。

(三) 弥补企业亏损。

(四) 修建楼、堂、馆、所及贫困农场、林场棚户改造以外的职工住宅。

(五) 弥补预算支出缺口和偿还债务。

(六) 大中型基本建设项目。

(七) 交通工具及通讯设备。

(八) 城市基础设施建设和城市扶贫。

(九) 企业担保金。

(十) 其他与本办法第八条使用规定不相符的支出。

第十条 中央财政根据补助地方财政专项扶贫资金规模 (不含扶贫贷款贴息资金) , 按照2%的比例提取项目管理费。各地不得再以任何理由、任何方式从中央财政补助地方财政专项扶贫资金中提取任何费用。

中央财政提取的财政专项扶贫资金项目管理费, 依据补助地方的财政专项扶贫资金规模 (不含扶贫贷款贴息资金) 分配地方使用。其中安排到县级的比例不得低于90%。

中央财政专项扶贫资金项目管理费实行分账管理, 专门用于扶贫规划编制、项目评估、检查验收、成果宣传、档案管理、项目公告公示、报账管理等方面的经费开支, 不得用于机构、人员开支等。

第十一条 地方财政部门可以根据扶贫开发工作需要, 预算安排一定规模的财政专项扶贫资金项目管理费, 或者比照中央财政提取财政专项扶贫资金项目管理费的比例, 从地方财政本级安排的财政专项扶贫资金中提取项目管理费。安排或提取项目管理费的规模及具体比例、分配和使用管理办法由各地自行确定。

第十二条 各地要充分发挥财政专项扶贫资金的引导作用, 拓宽扶贫开发投入渠道, 加大整合支持农村贫困地区各类资金的力度, 统筹安排、集中使用, 以提高资金使用效益。

第十三条 财政部在国务院扶贫开发领导小组批准年度资金分配方案后, 及时将中央财政专项扶贫资金拨付到各省 (自治区、直辖市) 财政厅 (局) , 上划新疆生产建设兵团财政专项扶贫资金预算指标。

财政部采取提前下达预算等方式, 将中央财政专项扶贫资金按一定比例提前下达各省 (自治区、直辖市) 财政厅 (局) 。

第十四条 各省 (自治区、直辖市) 财政厅 (局) 要加快财政专项扶贫资金执行进度。收到中央财政专项扶贫资金拨款文件后, 及时将资金下拨到县 (市、旗、区) , 同时将拨款文件报送财政部。

第十五条 财政专项扶贫资金使用中属于政府采购范围的, 应当按照政府采购有关规定执行。

第十六条 各级财政部门及新疆生产建设兵团要按照财政国库管理制度的有关规定, 及时办理财政专项扶贫资金支付手续。

第四章 资金管理与监督

第十七条 与财政专项扶贫资金使用管理相关的各部门根据以下职责分工履行财政专项扶贫资金使用管理职责。

(一) 财政部门负责财政专项扶贫资金的预算安排、拨付、管理和监督检查, 会同相关部门拟定补助地方财政专项扶贫资金的分配方案。

(二) 财政部商国务院扶贫办拟定补助地方财政专项扶贫资金 (发展资金) 的分配方案。

发展改革委商财政部、国务院扶贫办拟定以工代赈资金分配方案。

国务院扶贫办商财政部汇总平衡提出统一分配方案, 上报国务院扶贫开发领导小组审定。由国务院扶贫开发领导小组通知各省 (自治区、直辖市) 人民政府, 同时抄送各省 (自治区、直辖市) 财政厅 (局) 、发展改革委和扶贫办。发展改革委下达以工代赈计划, 财政部拨付资金。

(三) 财政部门要加强财政专项扶贫资金的日常管理和监督检查, 扶贫、发展改革、民委、农业、林业、残疾人联合会等部门要加强相关财政扶贫项目的管理, 确保项目实施进度, 充分发挥财政专项扶贫资金使用效益。

(四) 国务院扶贫办、发展改革委、国家民委、农业部、林业局、中国残疾人联合会等部门应及时将年度财政专项扶贫资金使用管理情况报送财政部, 发展改革委、国家民委、农业部、林业局、中国残疾人联合会等部门的报告同时抄送国务院扶贫办。

(五) 上划新疆生产建设兵团的财政专项扶贫资金规模由财政部确定, 新疆生产建设兵团财务、扶贫部门负责使用管理与监督检查。

第十八条 各省 (自治区、直辖市) 扶贫、民委、农垦、林业、残联等部门分别会同财政部门, 根据国家、本省 (自治区、直辖市) 扶贫开发政策和财政部的有关要求, 制定年度财政专项扶贫资金使用计划。由财政部门负责汇总, 并根据中央财政专项扶贫资金下达情况按规定时间上报财政部, 同时抄送国务院扶贫办。

中央财政上年度提前下达预算的所有财政专项扶贫资金, 须于本年度1月底前报送资金使用计划;本年度下达预算的有关财政专项扶贫资金, 须于中央财政下达预算后六十个工作日内报送资金使用计划。

新疆生产建设兵团管理使用的财政专项扶贫资金, 由兵团财务部门于中央财政下达预算后六十个工作日内将资金使用计划报送财政部。

第十九条 财政专项扶贫资金使用计划需要明确资金具体用途、投资补助标准、项目建设内容、资金用款计划等内容, 并作为绩效评价等工作的参考依据。

第二十条 各地应根据扶贫开发工作的实际情况, 逐步将项目审批权限下放到县级。

第二十一条 财政专项扶贫资金支持的项目实行项目管理制度, 做到资金到项目、管理到项目、核算到项目。

第二十二条 财政专项扶贫资金年度使用计划、支持的项目和资金额度要进行公告、公示, 接受社会监督。

财政专项扶贫资金对扶贫对象给予补助, 在所在行政村进行公告、公示。

第二十三条 财政专项扶贫资金实行报账制管理, 分账核算。负责报账的具体层级由各省 (自治区、直辖市) 自行确定。

新疆生产建设兵团使用的财政专项扶贫资金按照财政国库管理制度的有关规定执行。

第二十四条 财政专项扶贫资金使用管理实行绩效评价制度。绩效评价结果以适当形式公布, 并作为分配财政专项扶贫资金的参考依据。绩效评价制度的具体实施方案由财政部门商相关部门确定。

第二十五条 中央财政在发展资金中每年安排部分资金, 根据财政部和国务院扶贫办对发展资金使用管理的绩效评价结果对有关省份给予奖励补助。

奖励补助资金的使用管理参照本办法执行。

第二十六条 各级财政和相关部门要加强对财政专项扶贫资金和项目的监督检查, 配合审计、纪检、监察部门做好资金和项目的审计、检查等工作。

第二十七条 乡镇财政部门要充分发挥监管职能作用, 加强对扶贫项目的巡视、检查, 发现违规问题及时制止并报告上级财政部门。

第二十八条 对违反本办法规定, 虚报、冒领、截留、挤占、挪用财政专项扶贫资金的单位和个人, 按照《财政违法行为处罚处分条例 (国务院令第427号) 》有关规定处理、处罚、处分。

第五章 附则

第二十九条 各省 (自治区、直辖市) 根据本办法, 结合各地的实际情况制定具体实施办法, 并报财政部、国务院扶贫办、发展改革委备案。新疆生产建设兵团可根据本办法制定具体实施办法, 并报财政部备案。

各省 (自治区、直辖市) 和新疆生产建设兵团制定的具体实施办法, 须进一步明确财政专项扶贫资金的具体用途、资金申报资格和程序、资金补助方式、资金使用与拨付程序、监督管理规定等内容。

第三十条 本办法自2012年1月1日起执行。2000年5月30日印发的《财政部、国务院扶贫开发领导小组、国家发展计划委员会关于印发〈财政扶贫资金管理办法〉 (试行) 和〈财政扶贫项目管理费管理办法〉 (试行) 的通知》 (财农字[2000]18号) 同时废止。

财政扶贫的隐疾 篇4

1 河北省农村财政扶贫工作概况

消除贫困, 改善人民生活水平, 最终实现共同富裕, 是社会主义的本质要求, 是改革开放和社会现代化建设的重大任务, 是中华民族始终不渝的奋斗目标。河北省在21世纪来临之前制定了《河北省1994~2000年扶贫攻坚计划》, 在进入21世纪初制定了《河北省农村扶贫开发规划 (2001~2010年) 》, 并且印发了《中国农村扶贫开发纲要 (2011~2020) 》的实施意见, 将扶贫开发上升为国家大事。

2001年, 国家实施《中国农村扶贫开发纲要 (2001~201年) 》, 按照当时的标准, 河北省有7102个贫困村, 570万贫困人口, 国家级重点贫困县 (区) 40个, 省级重点贫困县12个, 总共52个需要重点扶持的县 (区) 。按照《河北省农村扶贫开发规划 (2001~2010年) 》的安排, 河北省分三批对7102个贫困村进行扶持, 如表1所示。

“十一五”期间, 中央和省累计投入25.5亿元财政扶贫资金, 比“十五”期间增加10.5亿元, 平均每个重点村投入50万元以上财政扶贫资金, 较“十五”期间大幅度增加, 其中国家投入20亿元, 详见图1。另外, 五年间为48.45亿元扶贫贷款进行了贴息, 其中2010年扶贫贷款12.58亿元, 贴息3058万元。五年来, 全省直接扶持了29万个贫困家庭发展各类脱贫增收项目, 许多贫困户稳定脱贫, 成为当地脱贫致富的典型。截至到2012年底, 河北省还有694万人没有解决温饱问题, 其中需要扶贫的目标人群有462万人, 约占农村户籍人口的9.9%。

“十二五”期间, 调整了各贫困县区不同的投入比例, 国家规定的贫困县要拿出地方公共财政预算输入的1%以上用于扶贫开发, 环首都扶贫攻坚示范区的贫困县要拿出2%以上的地方公共财政预算收入用于专项扶贫开发。平均每个国定贫困村投入300万元以上, 其中至少包括100万元的财政扶贫资金, 其他资金则来源于部门资金、信贷资金和社会资金, 省定贫困村的投入力度与国定贫困村保持基本一致即可。2012年, 河北省财政安排了2.7亿元的扶贫资金, 比上年增长了1倍, 大部分扶贫开发重点县落实了“拿出地方财政一般预算收入的1%专项用于扶贫开发”的规定, 特别是沽源县、赤城县、蔚县分别投入资金4000万元、6000万元、5000万元, 分别占本县地方一般预算收入的25.9%、11.9%、12.9%。各级投入扶贫资金大幅度增加, 为打好全省扶贫攻坚战奠定了坚实基础。2013年, 中央和省政府都加大了扶贫力度, 中央投入96387万元财政扶贫资金, 比上年增长17680万元, 增幅达到22%, 河北省政府的扶贫专项资金也达到了历史新高, 投入11亿元, 实现了河北省100万贫困人口稳定脱贫的目标。

2 河北省农村财政扶贫资金运作管理存在的问题

2.1 扶贫资金投入不足, 脱贫难度无形加大

目前我国的资金投入机制是中央政府主导型, 投资渠道单一, 地方投资不足。西部是国家扶贫开发的重点, 因此分配到河北省的财政扶贫资金就相应的减少了;而且河北省是农业大省, 自身财力有限, 这就导致了省级财政配套扶贫资金不足, 供需矛盾异常突出。2009年, 河北省共投入财政扶贫资金74280万元, 其中48910万元为中央财政投入;青海省全省共投入财政扶贫资金110400万元, 其中61590万元为中央财政投入, 河北省投入的扶贫资金总量只有青海省的67%。2010年统计数据显示, 中央财政共投入扶贫资金4.87亿元, 而河北省地方配套扶贫资金仅1.25亿元。仅从发展产业单方面来使贫困村脱贫, 不含基础建设, 河北省至少需要投入300万元。而实际扶贫工作中, 对于河北省农村财政扶贫资金的投入, 平均到每个村还不足50万元。可见, 河北省财政配套资金与国家要求差距不小, 财政援助的扶贫资金供给远远低于扶贫工作的需要。

2.2 资金传递过程繁琐, 诱发扶贫效能缺失

将扶贫资金足额传递给贫困地区所用时间的长短决定了扶贫资金传递效率的高低。资金传递时间越短, 中途损耗越少, 传递效率就越高。我国的扶贫资金是从中央到地方, 自上而下层层传递, 而不是一次到位。河北省的扶贫资金要想到达贫困地区, 经过层层政府部门的决策, 难免会使得部分扶贫资金不能按时到位, 势必影响扶贫工程的进度, 不同程度影响工程的质量。在资金流转过程中, 还会因为相关部门的协调沟通不力导致资金在无形中增加运行成本。更为严重的是, 当扶贫资金到位时, 由于贫困地区财政收入有限, 县级政府往往会截留部分资金用来维持机构运转, 从而使能够真正用在扶贫上的资金越来越少。

2.3 资金分配尚不规范, 项目用途管控不严

河北省扶贫资金来源很大程度上依赖于财政扶贫资金的划拨, 但由于农村财政扶贫资金的分配是无条件的, 不用偿还的, 所以宣传能力和政治等非经济因素决定了扶贫项目的选择, 而不是社会资金利润率, 违背了坚持效益优先和公平的分配原则。各个贫困县所分配的扶贫资金本应用于扶贫项目上, 然而部分资金却被投向了能产生较高利益的非扶贫项目上, 其原因在于贫困县地方政府财政紧张, 想以此来缓解压力。更为严重的是, 有些地方官员不解决实际问题, 只注重面子, 因而大量的扶贫资金被用于可以提升政绩的工程上, 贫困状况并没有改变。

2.4 扶贫资金使用分散, “漏出”现象时有发生

河北省财政扶贫资金由多部门共同管理, 涉及到财政、扶贫办、发改委、民委、林业等, 再加之各部门管理方式上的不同, 致使资金不能进行统一的使用, 这就更增加了管理的难度。从实际的扶贫资金投资方向来看, 大量的扶贫资金并没有投向农村的文化建设、教育、卫生等基本生活保障及基础设施, 而是投向非农产业, 使得农户生产性和创收性并没有提高, 扶贫资金的使用不尽人意。不仅如此, 越来越多的专项扶贫贷款投向了大中型基础设施建设和龙头企业, 而这些企业是完全可以使用商业贷款的, 导致贫困县和贫困地区无款可贷。在扶贫资金使用过程中, 资金“漏出”现象时有发生, 个别单位甚至编造虚假账簿、凭证, 私自将财政扶贫资金用于部门的费用开支, 或挪作他用。

2.5 监管机制有待健全, “贫困”帽子不愿早摘

由于贫困人口识别机制的缺失, 导致信息收集和反馈渠道不对称, 扶贫项目缺乏完善的效果和资金使用效益的评价指标体系。一旦某个地区被评为贫困, 扶贫资金等各项优惠政策就会接踵而来, 从而该地区贫困人口容易滋生懒惰思想, 不去改善贫困状况, 而是坐等发放的扶贫资金。为了加强监督管理, 扶贫资金管理体制在建立时被过于复杂化, 不仅要经过从省到地方各级政府部门, 且审批环节多而繁琐。涉及管理的部门过多导致没有专门的部门对资金使用情况进行统一检查监督, 只是停留在事后的跟踪检查上, 致使责、权、利严重脱节, 更增加了监管的成本。

3 加强河北省农村财政扶贫资金运作管理的对策

3.1 筹资渠道多元化, 提高脱贫积极性

在我国, 政府是反贫困资金的主要提供者。针对贫困县财政收入较低, 无法完成中央要求的配套资金的规定比例, 扶贫项目难以得到有效实施的问题, 中央根据地方经济实力的不同, 制定不同的地方财政资金配套比例。但在新的形势下, 扶贫资金的筹资渠道应当趋于多元化, 建立以政府财政投入资金作为筹资导向, 农民作为主体, 并补充以外资、信贷和社会投入等多渠道、多元化的扶贫机制。在扶贫工作中, 政府所起的作用和扮演的角色也应适当调整, 并将扶贫开发项目纳入到公共财政专项资金的框架之中, 打造“服务型政府”, 将政府难以控制约束的事情下放给市场进行自动调节。尽管市场机制本身还存有一定的“缺陷”, 但在资源配置方面, 它无疑是一种最佳机制, 市场的良好运作, 对改善贫困地区的现状是不可或缺的。

3.2 简化资金传递过程, 强化“高压线”意识

在纵向和横向方面, 我国扶贫开发系统机构庞大, 委托代理关系繁杂, 因此有必要对传递主体和层次进行简化, 适当缩短项目审批时间, 减少上级对下级“瞎指挥”的现象, 从而减少制度本身的运作成本。同时, 加强对各级政府的廉政和法律法规教育, 尤其是对县、乡基层管理人员进行思想教育和业务培训, 不断提高他们自身的素质、业务技能和工作执行力, 牢固树立扶贫资金“高压线”的思想, 从源头上制止资金“漏出”的行为, 将扶贫资金管理各项制度执行到位。

3.3 动态管理贫困目标, 进入退出形成常态

确定新的扶贫标准后, 应对贫困目标实行动态管理。首先, 加强信息档案管理。通过逐村逐户建档立卡, 基本摸清贫困人口底数, 定期定批建立包含村、乡镇、县地方三级贫困人口、扶贫项目等基本账目, 包括贫困人口的具体数量, 扶贫项目资金的申报、立项、审批、验收和资金的拨付、使用、结算、审计等运行环节, 应做到专人负责, 入账保存。其次, 建立动态的进入与退出机制。2014年河北省委、省政府参照国家调整重点县的办法, 借鉴外省的做法和经验, 出台了《关于鼓励扶贫开发工作重点县加快脱贫出列步伐的意见》。此举是改革创新扶贫工作机制的必然要求, 是确保如期实现全面建成小康社会目标的重要措施。利用互联网建立贫困人口动态监测网络, 定期对脱贫和入贫对象“销账”和“入册”, 对扶贫对象进行动态管理, 以解决戴上“贫困”帽子不想摘, 继续享受扶贫政策的懒惰思想, 又能使真正贫困的地区进入到扶贫的范围之中。

3.4 构建适当奖惩机制, 分配使用综合考量

在现实体制中, 地方政府多数迎合上级, 贫困地区为了达到考核要求, 普遍存在虚报和瞒报的情况。地方扶贫资金原则上分配应以公平为主, 正是这种思想的影响, 造成了扶贫资金分散使用, 滋生了贫困群体的“等、靠、要”的懒惰心理, 因此, 为了提高地方政府的责任心和扶贫效果, 带动贫困群体积极参与, 在扶贫资金分配上应采取激励机制, 建立以结果为导向的扶贫问责机制。在扶贫资金分配上, 一部分要按贫困规模和程度进行, 以体现资金分配的公平性;另一部分按绩效考评结果分配, 对扶贫效果成绩显著, 贫困人口逐年减少的贫困地区要多补助, 并且逐渐形成以奖代补的激励机制, 扶贫效果差的地区少补甚至不补。对各地违规使用财政专项扶贫资金的行为, 实行严格的“问责制”, 一经发现, 立即查处, 严惩不贷, 绝不姑息。

3.5 建立健全监管机制, 加强各种审计监督

由于我国扶贫机构庞大, 多部门管理扶贫资金和扶贫项目, 使得扶贫信息不对称, 跟踪监测效果不佳, 对扶贫资金“漏出”行为监管乏力。因此, 有必要建立阳光财政, 使财政扶贫资金的管理和使用规范、透明、公开, 强化政府理财和监督职能。在扶贫资金的管理上应加大监督力度, 对扶贫资金要严格执行专户管理制度, 运行过程中要做到封闭化以及资金的定期报账制, 实行村有“一本清”、户有“明白卡”, 到村资金“直通车”等做法, 严防侵占、私留、挪用等违规现象的发生。各级审计监督部门对财政扶贫资金的使用和扶贫工作的进程要注意跟踪审计监督, 及时发现资金使用不合理倾向和扶贫项目扭曲的现象, 并对资金传递过程进行全程跟踪监控, 对扶贫专项资金的使用和项目完成情况进行定期抽查, 重复监督。

参考文献

[1]李俊义.河北取消贫困县GDP考核[N].中国建设报, 2014-05-19.

[2]毕祯.河北省财政扶贫绩效评价指标体系研究[D].秦皇岛:燕山大学, 2012.

财政扶贫的隐疾 篇5

一、主要做法

1、建立扶贫资金专户制。实施贫困地区财政资金扶贫以来,管理上不太规范比较放松,帐目都是建在村委或村小组,不同程度地出现过挪用、挤占财政扶贫资金,改变项目资金的用途,帐目混乱不清,甚至不做帐等现象。为了防止和杜绝财政扶贫资金流失,保障贫困地区群众的利益,使财政扶贫资金管理使用有章可循、有法可究。资溪县根据中央省市关于财政扶贫资金管理和使用的要求,结合实际工作,率先制定《资溪县财政扶贫资金管理办法》,并以资府发[2002]13号文件发于全县贯彻落实,主要内容就是实行“三专一封闭”的管理机制,取消乡、村、组、扶贫办设立的扶贫资金报帐的财会措施;在县会计管理核算中心统一设立县、村两级扶贫资金专户,由县财政局安排专业会计人员专门负责专帐管理,专款专用,报帐取款在中心完成的封闭运行。所有财政扶贫资金经上级批准安排到项目后,全部进入县会计管理核算中心扶贫资金专户帐,由县财政会计核算中心对扶贫资金进行日常会计核算,按村设立明细帐。按照项目实施进度和工程质量分批拨付资金;报帐实行转帐结算,拨入项目实施单位帐户,严格控制现金支出。

2、建立规范的公告制。公告是民主决策的重要手段,是阳光作业主要方式,是群众参与决策和享有知情权必要途径。资溪县建立扶贫项目资金申报前和项目资金实施后公告制。一是申报前公告。重点村(贫困村)根据扶贫部门要求,结合本村的生产生活等方面的实际困难,提出当年拟上报的扶贫项目和项目资金数额,以公告形式张榜公布,征求村民的意见;再召开村干部、村小组长、“三老”同志和村民代表会议讨论通过,确定当年上报的扶贫项目及资金数量。以书面报告,并签署乡镇党委政府的意见,上报县市扶贫部门审批。二是项目实施后公告。项目负责单位把当年实施扶贫项目的名称、地点、资金总投资、资金的来源渠道和数额、项目质量要求、竣工时间、实施方的基本情况向村民公开。实施公告制以来,扩大扶贫工作透明度,使群众真正享有参与权和知情权,极大地调动了村民投入扶贫开发工作的热情,促进了扶贫事业快速发展。

3、建立公开招投标制。实行扶贫项目公开招投标是有效地遏止项目责任单位办事不公、以权谋私、暗箱操作的根本措施。所有使用财政扶贫资金建设的项目都要经过由乡(镇)政府、县公共资源交易中心、县扶贫部门、项目负责村委和村民代表组成招投标工作组进行公开向社会具备资格的单位或个人公平竞争择优录用施工单位(个人)。招投标前以公告形式向社会公布扶贫项目的地点、工程量、工程质量要求、资金数额、下程施下日期、施工方所具备条件等基本内容。实行招投标制度后,杜绝了人情工程、关系工程等不良现象,项目建设成本明显下降,工程质量更佳。

4、建立项目工程监督制。参与监督扶贫项目实施工作是群众真正参与管理和扶贫阳光操作的具体体现。重点村都有扶贫工作监督小组,由村组干部和村民代表组成,从项目实施开工到竣工全过程进行监督,对施工用材进行市场调查其价格和等级,向有关技术部门调查项目材料构成的比例大小。由于监督工作到位,项目质量过硬,经受住2010年6.19特大洪灾考验,使扶贫项目成为资溪县涉农惠农项目的榜样。省扶贫绩效考评组多次评价:资溪县扶贫项目做得不错很实在。

5、建立联合验收制。验收是项目实施重要把关环节。资溪县对财政扶贫资金项目都要进行验收检查,验收工作由项目所在的乡村干部、村民代表、扶贫、财政部、有关技术人员组成联合小组具体实施,由施工单位(个人)提供材料原始凭证、对照项目设计图纸,在项目现场评估核算。根据验收情况形成联合检查验收报告,项目验收合格的,分批拨付项目资金;验收不合格的,提出整改和返工要求,确保扶贫项目质量,保护贫困地区集体和群众的利益。

6、建立责任审计制。审计制是一项监督扶贫工作的长效机制,审计是对扶贫项目建设和资金使用的科学认可和肯定。县审计部门依照审计法规和会计核算办法,每年都开展使用财政扶贫资金项目事后审计工作,并把结果报县政府和所在乡镇政府,总结其做法和指出不足,提出改进措施和处罚意见。资溪县坚持责任审计制,有效地预防和打击违规使用财政扶贫资金的行为,不断增强扶贫干部法律意识和责任意识,使扶贫项目质量经得起各种检查和时间的考验,扶贫资金的使用规范化、管理制度化、监督常态化。

7、建立多方把关请款制。请款是财政扶贫资金管理的关键工作。资溪县财政扶贫资金请款由重点村(贫困村)、所在乡镇,财政和扶贫部门四家共同把关签署意见,并要具备11个方面的材料,才能拨付资金。11个材料为项目预算表、工程设计图纸、项目合同书(村与施工方合同、财政扶贫印制合同)、项目申请报告、项目刚可行性分析材料、施工单位的资质证书、工程验收意见书、审计报告、工程结算清单、税务发票。根据项目进度和质量情况,分三次拨付资金,项目开始时,拨付项目资金总量的30%,项目完成70%时再拨付40%,项目竣工后经验收审计后,拨付最后30%。多方把关请款制能更好地杜绝工作人员的失误和个人套取资金等以权谋私的行为,确保扶贫资金正当合法使用,更有效地发挥扶贫资金的作用。

8、建立民主评议制。民主评议制既是一项民众监督机制,更是建言献策出招谋发展的议事制。资溪县民主评议扶贫工作分二个层次,一是重点村组织开展民主评议扶贫工作,分析总结当年扶贫工作情况,提出今后扶贫工作和扶贫资金使用的意见,充分发挥群众(特别是贫困群众)的民主权利和表达他们脱贫致富的强烈愿望。二是县人大组织人大代表开展评议扶贫工作,人大代表深入到重点村和移民搬迁新村等实地视察扶贫项目,召开会议评议全县扶贫项目建设和资金使用情况,结合县里农村工作部署和中心工作要求,肯定扶贫工作取得成效,指出工作的不足和改进的办法,提出资溪扶贫事业发展的新举措和奋斗目标。

二、主要成效

1、贫困地区面貌变化大。“十一五”期间争取财政扶贫资金和整合部门资金1100万元,新修村组公路129公里、自来水池25个、水渠河堤3400米;新建村小学1600平方米、村卫生所560平方米、新建文化活动室580平方米、维修村小学940平方米;扶持610户农民发展瘦肉型猪、有机大米、白茶、烟叶等绿色生态产业,培植高效丰产毛竹林基地2000亩。重点村基础设施全面改善,村组公路硬化率达91%,村民饮用自来水达82%,各项事业取得跨越性的发展和进步。

2、生态型搬迁扶贫特色鲜。按照现代“生态型”新村标准建设移民搬迁安置社区,把资溪天然生态环境与移民新村完美地结合起来,实行统一规划、 统一时间施工等“八统一”的措施和奖励移民进城公寓式安置新机制,开拓移民扶贫工作新路,彰显资溪生态移民搬迁特色。2008年享受西部延伸政策实施移民搬迁,投入移民扶贫和县财政资金2100万元,搬迁了24个自然村,建立移民集中安置点19个,解决了915户3884名移民居住安全问题。实施进城公寓式安置,每年可节约建房用地150余亩,既解决了山区建房用地难的问题, 更保护了生态环境,取得多方共赢的效果。

3、贫困群众脱贫致富步伐快。培养贫困群众脱贫致富技能,提高其“造血”功能,必须结合当地产业发展项目和群众意愿来确定“雨露计划”培训项目内容。雨露计划被村民称之为贫困群众脱贫致富的“金桥”。资溪县根据群众积极发展面包产业的实际,精选“雨露计划”培训内容学习面包烘焙技术,精心架好了贫困通往富裕的“金桥”。“十一五”期间扶持资金50多万元,培训贫困群众1400余人,培训人员100%就业,他们中有的开店经营面包,有的当上烘焙师傅,目前有100多户年收入10万元以上,20多户年收入超100万元,打工的年收人3万元以上,实现致富全家的目的。

4、产业扶贫可持续发展前景广。产业扶贫是贫困群众直接受益的重要途径和帮助贫困群众脱贫致富的主要渠道。把县委、县政府“生态立县、绿色发展”战略精神贯穿于扶贫工作中,突出“生态主题”,着重发展绿色项目,各重点村依托本村优势发展生态产业。港东村有3万多亩竹木资源和500亩红豆杉群,重点发展高效毛竹林和乡村生态旅游业;初居发展白茶和生态瘦肉猪等,全县扶持毛竹林低产改造1.1万亩、白茶2100亩、烟叶2500亩,发展生猪2000多头,县市级以上农业产业化龙头企业达11家,使毛竹林亩均增收300元/年,白茶种植面积达2.2万亩,有机油面积9000亩,全县面包产业大军4万多人创年产值40亿元,95%以上贫困农民参与了产业发展,实现了增产增收,推动产业发展上规模、上档次。

5、“大扶贫”帮扶济困氛围浓。资溪县利用各种机会和途径,采取多种方法大力宣传扶贫工作,得到政府高度重视和社会全力支持。县里规定每个重点村都有县级领导干部挂点,优先安排有帮扶实力的县直单位,年扶持资金2万元以上;交通、水利、教育、卫生、新农村办等涉农资金重点倾斜贫困村和“三区”移民安置新村建设项目。“十一五”期间,共整合部门资金1300余万元,使重点村组公路硬化率达91%,村民饮用自来水达82%,里大源、五良等移民新村成为生态示范社区的样板点,何家山移民新村建设为省级新农村示范点,初居村被评为全省整村推进扶贫开发先进单位。490名党员干部帮扶430名贫困群众解决生产生活问题,许多面包富裕户从技术、资金、信息帮助家乡贫困户开店经商,争取德顺企业、江西日报社、中国扶贫基金等社会资金210万元,为贫困地区的发展增添强大动力。

财政扶贫的隐疾 篇6

西部贫困地区的发展对整个西部乃至全国的发展都起着现实和潜在的影响。四川省有贫困人口约六百多万, 主要分布在川西北高寒藏羌区、攀西大小凉山彝区、川北秦巴山区和川南乌蒙山区等生态环境恶劣地区。当地农民长期实行的是一种低层次、高消耗的自然资源开发利用方式, 既不利于生态保护, 也不利于农业生产。要彻底改变这种贫困面貌, 转变扶贫思路, 把脱贫致富与生态环境建设紧密结合起来, 实现绿色扶贫的可持续发展是目前新阶段的必然选择。

一、绿色扶贫的内涵与特征

1.绿色扶贫的内涵

绿色扶贫是在保护贫困地区生态环境的前提下, 合理开发利用自然资源, 通过建立参与式的绿色扶贫机制, 使更多的农民掌握致富技能, 促进地区绿色低碳经济和可持续发展, 进而帮助生态脆弱地区贫困人群脱贫致富的一种新的扶贫方式。其理念是在扶贫工作中加入可持续发展的理念, 追求人与自然的和谐发展, 人和环境的共同发展。

绿色扶贫突破了过去把扶贫的目标简单理解为经济上脱贫的局限, 强调扶贫工作要落实到坚持以人为本, 实现全面、协调、可持续发展, 以促进人与自然的和谐, 实现经济发展和人口、资源、环境相协调, 它是科学发展观在扶贫工作中的体现。

2.绿色扶贫的特征

(1) 绿色扶贫是保护性的扶贫。

绿色扶贫不同于以往掠夺式、高损耗的扶贫方式, 其首先要求保护贫困地区原有环境, 尽量避免破坏环境、滥用资源的发展方式, 着眼区域长远发展, 注重人和自然和谐相处。在保留贫困地区原生态文化、保护贫困地区原生态环境的基础上, 寻求产业发展;在制定绿色扶贫规划时, 把生态保护与扶贫工作有机结合;在具体项目实施中, 着重发展绿色项目, 在保护贫困地区环境的前提下, 创新扶贫开发, 不断提升扶贫开发的层次和水平。

(2) 绿色扶贫是可持续的扶贫。

绿色扶贫是基于可持续发展理念的扶贫, 在选择扶贫产业和项目时, 要依托当地资源禀赋, 依靠地方主体参与。绿色扶贫不仅增加了当地农民的收入, 还使扶贫开发与当地生态环境建设、能源建设有机结合起来, 实现了贫困地区环境与经济的可持续发展。

(3) 绿色扶贫是参与式的扶贫。

绿色扶贫提倡以人为本, 在实施过程中更尊重贫困农户的主体地位, 尊重农民个人价值实现, 提升农户的个人能力, 帮组农户自我脱贫。绿色扶贫把从下至上的参与式治理结构的原则融合进中国从上至下的行政组织框架之中, 将贫困人群从被动的受益者转变为经济发展和自我脱贫的决策者, 以及扶贫开发项目的实施者、监督与效益的评估者, 将政府、专家和技术人员转变成发展和脱贫的启动者、指导者和支持者。

(4) 绿色扶贫是差别性的扶贫。

不同区域的生态环境与自然条件不同, 绿色扶贫在扶贫制度安排和政策实施中体现差别性, 优先保障那些贫困发生率高、贫困程度深、贫困波动大的、地处生态极强脆弱地区的贫困人口脱贫。

3.绿色扶贫的基本要求

(1) 生态上可持续。

绿色扶贫要求在扶贫开发过程中, 牢固树立生态可持续发展的思想, 不能为了解决贫困问题而忽视甚至牺牲对生态环境的保护。项目选择上, 要把生态环境影响放在突出位置, 及时采取有效措施防止环境污染扩大, 在发展经济时要关注循环经济、生态农牧业, 最大限度地保护贫困地区的生态环境, 走生态可持续发展的道路。

(2) 经济上可持续。

绿色扶贫要求为贫困农户提供比较稳定持续的收入, 不仅仅考虑短期利益, 更注重长期的发展。以往扶贫开发主要采取给贫困农户发放补贴方式进行贫困救助, 不能给贫困人口带来比较稳定的现金流, 这种扶贫方式只可能解决一时的困境, 很难从根本上解决贫困问题。绿色扶贫要求根据当地的特点和比较优势, 选择适合的项目, 在开发扶贫项目的过程中, 大力发展生态产业, 注重产业链条的培育与延伸, 有效地增强经济可持续发展的能力。

(3) 社会发展上可持续。

绿色扶贫要求扶贫开发不仅要体现经济的进步, 更要突出社会的全面进步。一方面, 注重人的权利, 培养人们的民主参与意识的精神, 注重农户的合作与参与, 注重广大农户对项目收益的分享。另一方面绿色扶贫充分体现扶贫的公益性质与特色, 注重改善人们整体生活质量, 注重社会各项事业的发展。

二、四川省率先实施绿色扶贫的内在需求与现实基础

1.四川省率先实施绿色扶贫的内在需求

(1) 经济全面转型的需求。

四川省已经进入工业化中期阶段, 发展方式和发展战略都面临重大转变, “十二五”时期经济社会发展主要目标之一就是经济结构战略性调整取得重大进展, 生态环境质量明显改善。坚持环境保护与经济社会建设相统筹, 寻求最佳的环境效益、经济效益和社会效益, 向低碳、节能的绿色经济转型也是经济发展的整体紧迫趋势。这种转型要求四川省发展方式转变, 推行有利于节约能源资源、保护环境的产业结构、生产方式、消费模式, 走生态建设与产业扶贫、保护环境与农民增收协调发展的绿色扶贫之路成为必然选择。

(2) 深化新农村建设的需求。

2005年党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的战略, 四川省新农村建设力度逐步加大, 截至2010年底, 四川全省省、市、县三级示范片已建成新村 (聚居点) 2614个, 新建、改建、扩建和风貌改造56.17万户, 启动规划编制和建设的新农村综合体290个。2010年省市县三级示范片建设财政性资金投入386.86亿元, 带动农民和社会投入476.6亿元。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村面貌在四川省全面铺开。虽然近几年国家在社会主义新农村建设以及每年农村工作的“一号文件”中, 涉及农村扶贫问题均制定出相应的政策措施, 但是受自然条件、生态条件、基础设施条件制约, 贫困地区新农村建设情况一直滞后。建设难度过大, 资金辐射薄弱, 贫困地区也是新农村示范片建设的难点所在。随着四川新农村战略的逐步推进, 贫困地区要深化新农村建设, 必须要走绿色扶贫与新农村建设结合发展的道路。

(3) 巩固灾后重建成果的需求。

四川省“5·12”地震灾后恢复重建三年目标任务已经基本完成, 但要实现发展振兴, 还有很长的路要走。灾后重建的政策重心没有及时地由应急性恢复型重建向长远性发展型重建调整, 导致灾区产业重建远滞后于硬件设施重建。水利工程、大型基础设施、生态恢复等时间较长, 扩大就业、增强自身可持续发展能力, 更是一项长期的任务。同时, 大多数重灾区都是贫困地区, 也是地质灾害频发地区, 灾区的防灾减灾的任务仍然繁重, 地震造成地质环境稳定性进一步恶化, 滑坡、泥石流等灾害隐患进一步增多, 在今后相当长时间内, 需要继续深入推进防灾减灾能力建设。在以后产业发展, 项目选择上更要注重生态重构, 环境休养。实施绿色扶贫, 促进灾区群众收入增长, 同时保护生态环境, 预防二次灾害, 是巩固来之不易的灾后恢复重建成果的内在要求。

2.四川省率先实施绿色扶贫的现实基础

(1) 四川省扶贫攻坚已取得重大进展。

1978年改革开放之初, 中国农村分布着2亿5千万没有解决温饱问题的极端贫困人口, 占当时农村总人口的30.7%。四川省贫困人口2600万, 占全国贫困人口的10.4%。在三十多年的扶贫工作中, 四川经历了体制扶贫、区域扶贫、攻坚扶贫和综合扶贫各个扶贫阶段, 多种适合省情的创造性扶贫模式, 为提高扶贫资金的利用效率, 加速四川省贫困人口的减少起到积极作用。根据中国现行扶贫标准, (1) 四川农村贫困人口数量已从2000年的1041万下降到2010年的308万, 贫困发生率从2000年15.22%下降到目前的2.17%。《四川省农村扶贫开发规划 (2001～2010年) 》确定的目标任务已经圆满实现。四川省扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段, 转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

(2) 四川省生态建设进入新的发展阶段。

1998年、1999年, 四川先后在全国率先启动天然林保护、退耕还林两大生态工程。2000～2010年十年期间四川省实施至今, 共退耕还林1336万亩, 建成自然保护区167个, 森林覆盖率达到34.8%, 比1999年提高了10个百分点。10年来, 四川又相继实施了退牧还草、湿地保护、水土流失治理等一批重点生态工程, 在为全国特别是长江流域生态安全做出重大贡献的同时, 城乡人民的生产生活条件也得到很大改善。改革开放三十多年来, 四川省相继完成了砍树人到栽树人、单一生态保护到保护与开发并举这两大转型, 随着《四川生态省建设规划纲要》颁布实施, 四川省全面进入经济发展与环境保护有机统一发展的新时期。

(3) 前期多样化探索已取得明显成效。

近年来, 国内外都逐步开始探索尝试绿色扶贫模式, 并取得一些可喜成绩。从1993年至今, 新疆先后与加拿大大使基金、联合国开发计划署、世界银行和国际农发基金等国际组织在扶贫领域进行合作, 分别执行了UNDP扶贫小额贷款项目、新疆绿色扶贫项目, 以及国际农业发展基金 (IFAD) 新疆贫困地区农村综合发展等“绿色扶贫”合作项目。广东省林业厅、湖南省林业厅、中国工商银行等政府部门和国有单位已开始试点推动绿色扶贫工程。碧桂园、冠叶集团等大型民营企业也通过开展绿色产业扶贫项目, 帮助贫困地区发展。

将扶贫开发与生态建设相结合, 探索创新扶贫方式, 四川一直走在全国前列。2006年, 联合国开发计划署、科技部和商务部中国国际经济技术交流中心共同发起“中国绿色扶贫”的项目, 帮助贵州、四川、云南三省交界的农户用麻风树种子生产生物柴油, 并为这种含油量高的种子开拓市场。2010年, 四川省在加大现代农业发展的同时, 着力培育生态农业, 并启动了农业循环经济发展项目试点。此外, 四川省还进一步创新财政扶贫方式, 2006开始至今, 四川省启动了贫困村村级发展互助资金项目, 通过政府投入撬动农民资金互助, 提高了贫困群众自我管理、自我组织和发展的能力, 实现了贫困村和贫困农户扶贫效果可持续性。

三、财政支持绿色扶贫的建议

1.树立财政支持绿色扶贫的理念

(1) 绿色扶贫是财政扶贫方式的正确选择。

要解决好农村生态环境保护与扶贫开发之间、保护与发展之间的矛盾, 促进扶贫的可持续性, 就必须要转变发展观念, 树立以人为本、生态环境与扶贫开发相结合的理念, 在此基础上创新发展模式、提高发展质量, 把扶贫工作到全面协调可持续发展的轨道。财政部门就要以协调环境与经济关系、实现可持续发展为目标, 整合财政资源和政策资源, 建立健全国家支持绿色扶贫的财政体系, 形成目标明确、决策统一、手段协调的绿色扶贫财政政策支持模式。

(2) 财政扶持是开展绿色扶贫的必要条件。

生态脆弱的贫困地区经济发展的历史欠账太多, 自我发展的内生力量弱小, 仅靠自身的力量难以尽快实现脱贫致富, 难以在保护生态的前提下实现经济起飞。所以, 外部力量的扶持是生态脆弱地区走出贫困的必不可少的条件, 绿色扶贫离不开国家和其他社会力量的支持与帮助, 特别是政府财政扶持是其走出贫困的最需要、最可信赖的组织力量。同时, 保障社会公平, 消除消极分化, 帮扶贫弱群体, 政府责无旁贷。扶贫济弱是政府的公共服务的基本职能, 也是社会主义制度的内在要求。

2.建立支持绿色扶贫财政投入制度

(1) 建立财政绿色扶贫专项资金制度。

建立财政绿色扶贫专项资金制度, 资金由国家设立, 用于生态脆弱的贫困地区、经济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区开展绿色扶贫开发, 以稳定的财政资金来源来支持一些社会效益较好, 有广阔前景, 但需要动用大量资金的绿色扶贫项目。每年单独安排相应的绿色扶贫资金支出列入经常性预算, 把每年增加的一部分财政收入投入绿色扶贫建设中, 并保持一定增长比例。

(2) 建立财政绿色扶贫配套资金制度。

建立财政绿色扶贫配套资金制度, 省市各级政府对扶贫专项资金进行一定比例配套, 并纳入政府年度经常性预算。提高对贫困地区配套扶贫建设力度, 加强对农村生态基础设施的建设, 建立有效的农业防灾、救灾体系, 提高绿色农业的综合生产能力。

3.促进绿色扶贫资金与其他农村发展资金整合

(1) 促进绿色扶贫资金与涉农部门资金整合。

推广整合资金、整村推进、连片开发扶贫试点项目实施方案, 对投入到县的财政扶贫资金与其他涉农项目资金进行整合, 集中投入, 统一管理使用。统筹规划交通、水利、教育、农业、林业等部门资金, 把性质和用途相近的资金进一步整合, 向扶贫重点村建设投入。在坚持上级扶持政策不变、有关单位资金项目管理权限不变、资金来源渠道不变的前提下, 将本级财政扶贫资金、以工代赈资金、农业开发资金、民族发展资金、涉农部门专项资金、土地整理资金及其他支农资金实行整合。

(2) 促进绿色扶贫资金与社会力量资金整合。

贫困群众既是扶贫开发成果受益的主体, 也是扶贫开发投入的主体。新阶段扶贫, 首先要用足用活 “一事一议”政策, 组织农民投工。在征得农户同意的前提下, 以资代劳, 按规定将投工折算成现金, 提高农户参与度, 激发农户积极性;其次加强与大型企业、慈善组织等社会机构联系, 取得他们认可和支持, 鼓励个人与企业自愿捐资, 对口帮扶贫困村的基础设施建设和公益事业建设;三是加强与帮扶单位的联络, 赢得更大支持。让全社会都来支持扶贫、参与扶贫, 形成一股强大的扶贫力量。

4.构建多种与其他社会力量合作机制

(1) 政府直接购买社会组织绿色扶贫服务。

建立政府向社会组织购买绿色扶贫公共服务制度, 将部分原来本应由政府直接承担的绿色扶贫事项交给有资质的社会组织来完成。一是政府对部分NGO (非政府组织) 已经完成的扶贫项目进行考察, 按照一定的标准进行评估后对效果不错的绿色扶贫项目支付服务费用。二是政府对将要实施的绿色扶贫项目, 采取招投标的形式筛选出符合条件的NGO, 以合同方式交予有资质的社会组织完成, 并根据后者提供服务的数量和质量, 按照一定标准进行评估后支付服务费用。NGO采取竞争性购买、指令性购买或协商式购买等方式取得扶贫项目, 政府将财政资金直接拨款给非政府组织, 这样一方面政府的资金鼓励NGO做大做强, 另一方面NGO发挥自身的技术优势和服务力量, 来弥补政府服务的不足。

(2) 政府与社会组织合作开展绿色扶贫服务。

政府每年拿出部分绿色扶贫专项资金, 探索和NGO合作开展绿色扶贫工作。政府部门制定评估标准进行筛选, 选择信誉较好、实力较强、技术先进的NGO在贫困地区进行绿色扶贫推广。NGO或者由其他基金会提供一部分资金主要用于绿色扶贫项目的开展, 政府提供一部分项目实施资金, 通过两者的合作共同推进项目的开展。

(3) 政府出台支持社会组织参与绿色扶贫政策。

四川省及市、县 (区) 相关行政职能部门作为政府购买社会组织服务工作的主体, 将负责制定相关实施方案, 承担具体实施和管理工作。同时, 财政部门将负责审核项目并将其经费纳入部门综合预算统筹安排, 并及时拨付购买服务所需资金, 确保资金按时到位。财政划拨专门资金, 由民政部门通过电视竞标、专家和社会评审方式, 评选出最优秀、最受贫困地区欢迎的绿色扶贫项目, 对项目实施NGO给予奖励。此外, 成都还可以通过新闻媒体及时披露、公开与政府购买社会组织服务相关信息, 包括服务机构的选择标准、选择结果、考评标准、考评结果等, 以加强公众对相关工作的监督。

5.提高绿色扶贫资金运行管理水平

(1) 加强财政绿色扶贫资金整合力度。

针对以往扶贫资金管理部门多、多方争利导致使用效率不高的问题, 应该由财政部门牵头, 清晰界定财政及相关部门的职责, 按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则, 形成绿色扶贫资金协调配合、良性互动的工作机制, 对来自财政、发改、农牧、水利、扶贫、林业等部门安排用于生态农业、生态环境改善、扶贫开发等方面的专项资金, 采取纵向、横向的“打捆”、“拼盘”、“合并”等方式进行归集和安排, 并进一步强化对项目的事前、事中、事后监管, 建立健全绿色扶贫资金的绩效评价体系, 确保资金整合使用安全高效。

(2) 提高财政绿色扶贫资金规范程度。

全面推行绿色扶贫资金公示制度。在中央和省一级, 要对扶贫资金分配原则和标准进行公示, 在县一级, 对确定的贫困村、年度计划实施的项目、扶贫资金使用标准进行公示。全面推行绿色扶贫资金的专户管理和集中报帐制度。结合公共财政管理的改革, 在县级对扶贫资金实行专户管理和集中报帐, 对专户中资金的存入和转出的定期检查可以和资金使用方向、资金到位的监测结合起来, 分析扶贫资金投入情况。全面推行绿色扶贫项目验收制度。项目验收可以分层进行, 对不同规模项目制定不同验收等级。所有使用扶贫资金实施的项目, 都应定期向人民代表大会报告和对公众公示, 接受公众质询。试点第三方机构评估制度。

摘要：贫困地区大多处于生态脆弱地区, 传统扶贫开发只顾眼前利益, 专注经济发展, 忽视生态保护。要解决好农村生态环境保护与扶贫开发之间、保护与发展之间的矛盾, 就必须转变思路, 积极探索出一条“在保护中开发、在开发中保护”, 促进生态环境保护与扶贫开发相结合的新途径——绿色扶贫。财政作为宏观调控的重要手段, 应是绿色扶贫的主要推动力量。从财政角度出发, 研究分析绿色扶贫的必要性, 并提出具有针对性的财政支持政策与建议, 探索建立绿色扶贫机制, 具有十分重要的现实意义和社会价值, 对财政转变未来扶贫方式有较强的前瞻性和指导性。

关键词：绿色扶贫,中西部地区,财政支持

注释

财政扶贫的隐疾 篇7

为加强财政扶贫资金的监管力度, 提高扶贫资金使用效益, 2003年由财政部农业司扶贫处牵头, 联合国务院扶贫办、国家发改委、国家民委、国家统计局等几家单位, 共同研发一套能够在全国范围内使用的财政扶贫资金管理监测信息系统。该系统要能全面地反映我国现阶段扶贫工作的实际情况,与扶贫工作紧密结合, 方便各级业务数据处理。同时提供先进的数据交换手段, 将所有业务过程中产生的数据逐级上报到省、中央, 方便各级用户查询统计。

由于我国各省现阶段贫困状况的差异, 扶贫工作在具体细节上也略有不同, 扶贫软件的开发在很大程度上要提高软件整体构架的灵活性和适应性, 在不改变基础信息的收集过程中, 通过系统设置, 改变软件运行模式, 达到较好的通用性的目的。

2 开发目标

《财政扶贫资金管理监测信息系统》的总体建设目标是 :完成对全国扶贫资金、项目的管理和监控, 通过多种渠道、方式收集分析与扶贫工作有关的各类信息, 为扶贫相关政策的制定和决策提供全面详细的资料, 提高扶贫资金使用效率, 为顺利完成国家制定的21世纪扶贫纲要的目标提供信息保证。

现阶段系统建设任务: 在不改变各地现有扶贫工作模式的同时, 通过使用信息系统, 帮助各级扶贫业务管理人员提高工作效率, 收集在扶贫资金、项目管理过程中的各类信息,充分发挥网络系统数据传输及时、准确的优势, 在中央形成各类有效的分析统计报表, 帮助用户及时了解和掌握我国现阶段的扶贫状况。

由于目前全国各地对于扶贫工作的模式不尽相同, 在信息的提供上也没有统一的格式, 所以信息收集和处理的难度都比较大, 为避免信息系统与业务的脱节, 在系统设计中采用了多种解决方案, 提高系统的灵活性, 在项目信息卡、项目报账提款单等重点信息的收集上做到准确完备, 充分满足上级领导分析统计信息的要求。

3 设计原则

在财政扶贫资金管理监测信息系统设计时, 充分考虑到财政扶贫资金管理监测信息系统和金财工程的兼容性, 借鉴金财工程中“统一领导、统一规划、统一技术标准、 统一系统平台、统一组织实施”的“五统一” 指导思想建立一个规范、高效、科学、透明, 面向项目的反馈系统。

在财政扶贫资金管理监测信息系统的设计过程中, 从时间、效率、成本、投资保护、 技术因素等方面综合考虑, 制定如下7条设计原则:

3.1 实用性

为了保证系统的实用性, 整体设计在软件和硬件两个方面与实际工作流程和实际条件相结合, 使本系统能够真正地服务于扶贫工作。

3.2 友好性

本系统主要服务于政务工作人员, 它们的大部分精力都集中在项目管理上, 时间十分宝贵, 因此, 在界面的设计中,多次咨询业务人员的意见, 使界面风格符合他们的习惯。

3.3 技术先进性

针对技术发展的现状, 提出“十年不落后”的设计理念。在技术路线的选择上, 选用现在最先进的技术。

此外, 下面提到得可扩充性和开放性使系统能够及时升级, 是系统技术先进性的有力手段。

3.4 扩充性

系统可扩充性可以有效地保护用户投资。在软件的设计中, 尽量采用灵活的方式, 给用户提供改动的接口, 以便于扩充、修改。

3.5 稳定性

系统的稳定性涉及软件、硬件、管理环境等诸多方面。在系统中, 每一个设备选型的故障率都会有明确的参数。对于稳定性较差的部分, 将采取有效的措施进行控制。

3.6 安全性

在系统安全性方面, 加强了内部管理, 对防黑、防病毒、防数据灾难采取了相应的措施。此外, 还将聘请第三方作安全体系方面的指导和评估, 使整个体系达到BS7799标准。

3.7 最低的总体拥有成本

对于从设备购置、安装、测试、维护、 管理、升级、更新直至报废全过程发生的费用, 都会进行论证和测算, 使整个系统的TCO降到最低。

4 设计目标

4.1 规范工作规程

将财政部扶贫资金管理工作的整体流程电子化, 使得从中央到各省 (自治区、直辖市)、地 (市)、县 (市、旗) 的各级政府的财政部门、扶贫办、计划部门、民委、 统计部门都在同一个管理平台上办公, 不仅规范了工作流程, 也便于数据统一管理。

4.2 信息数据管理

在财政部扶贫资金管理监测系统中, 信息发布、收集与管理的范围涉及到从中央到各省 (自治区、直辖市)、地(市 )、县 (市、旗 ) 所有使用国家财政扶贫资金的单位 , 信息数据内容包括发布和查询财政部扶贫资金管理、以工代赈扶贫项目管理、少数民族扶贫项目管理的政策法规及重要文件; 查询所辖各地的贫困状况、扶贫规划和计划; 汇总扶贫项目、工代赈扶贫项目、少数民族扶贫项目等的计划执行情况并进行跟踪分析; 扶贫资金的专户收支情况, 实际使用情况及与实际使用情况相关的所有信息。

将采用科学的方法设计数据库的数据结构, 分类指标,保证信息收集的全面性、规范性和可行性。

4.3 统计分析数据

通过各层级用户收集起来的基础信息, 建立起完备的扶贫资金管理信息数据库后, 每个层次的主要用户和其他5个用户都可以根据6类扶贫资金监测指标, 利用系统专业的统计分析方法对数据源信息进行处理, 不仅可以综合分析与评估扶贫资金的投入、产出、瞄准、效率、 效益、配套和管理水平, 而且为今后的项目审批和评估提供了科学的、可量化的依据。

4.4 加强监督管理

扶贫资金管理信息化, 不仅极大地提高了中央与地方,上级与下级财政扶贫相关部门的办事效率, 而且由于每一个扶贫项目从申请审批, 到项目实施资金分配, 及最终项目的监管与评估, 全部要通过管理系统完成, 能从很大程度上提高上级单位的监管力度, 杜绝不正常现象的发生。

4.5 项目跟踪评估

扶贫项目的效果和影响是评估扶贫资金使用是否得当,是否有成果的主要依据。然而, 对扶贫项目全面地逐个进行效果统计, 在人力、物力和时间上都是不允许的。只有通过复杂的计量分析才能实现客观的评估, 而这必须要求分析对象中包括足够多的样本。一套完善的扶贫资金信息管理监测系统, 包括了扶贫项目资金信息, 再加上国家统计局目前的贫困监测抽样调查中包含的非常详细的生活质量信息, 必将大大强化对扶贫资金使用效果和影响的分析与评价, 并可依据效果分析和影响评估的结果, 提出有可操作性的、较为具体的扶贫资金管理、使用及扶贫政策调整建议。

5 业务流程

5.1 制定业务流程

扶贫规划首先由乡和村有关的部门进行采集、录入、汇总, 然后上报到县里有关的部门, 如财政、扶贫办、计委、统计局等。在由县有关部门汇总县里各个有关部门采集、 录入、汇总县里所有扶贫规划上报到市, 然后市汇总再上报到省, 省最后汇总上报到中央有关单位。

5.2运用流程

5.3业务流程

6 系统功能

根据财政扶贫资金管理主要业务分析可以知道本系统的主要功能。系统设计围绕项目管理、资金管理这两条主线,系统主要功能包括以下栏目:

(1) 项目管理包括项目规划、项目计划、 项目进度、绩效考评。

(2) 资金管理包括预算安排、资金分配 、资金拨付、资金统计。

(3) 监测信息包括来自扶贫办、发改委、财政部、民委、统计局的监测信息。

(4) 辅助决策根据历史数据分析、资金贫困关系 、项目贫困关系统为决策提供辅助信息。

(5) 内部信息包括政策法规、公告通知、扶贫研究。

(6) 系统维护包括权限维护、基础数据维护 、数据上下传、同级数据互传。

7 功能结构图

如图4所示。

8 拓扑结构

在本方案中, 涉及到各个部委之间以及各个单位上下级之间的信息交换问题。系统拓扑结构如图5所示。

9 管理信息系统的构成

财政扶贫资金管理监测信息系统由项目管理子系统、资金管理子系统、联合办公子系统、决策辅助子系统、 信息管理子系统、网络发布子系统、安全子系统7部分组成 (参见图6系统构成示意图)。

10 B/S 体系结构

传统的信息管理系统采用C/S架构 (客户机/服务器), 在这一架构中业务逻辑位于客户端, 对数据库频繁访问使网络上数据流量非常大。为了弥补C/S架构的缺陷, 人们发展出了三层或多层架构:客户机一中间件 (应用服务器) 一数据库服务器。

B/S架构或称浏览器/服务器架构就是三层架构的一种, 其最显著的特点就是客户端操作界面采用上网时常用的浏览器形式, 也就是说, 其客户端就是网络浏览器。客户端的后面是应用服务器和数据库服务器, 客户端通过浏览器访问服务器以及与服务器相连的后台数据库, 发出数据请求, 由应用服务器, 或者称之为Web服务器从后台数据库服务器取出数据并进行计算, 将结果返回浏览器, 完成整个操作过程。

与C/S架构相比, 对于信息化管理技术, B/S架构具备极大的优越性, 采用统一的B/S架构开发的系统可以实现无缝地与其他系统进行整合。同时基于B/S架构的系统, 在维护和升级方面也具备显著优势。运维人员可以通过远程连接服务器,做到远程维护和升级。所有客户端只是浏览器, 所有的维护操作只对服务器进行。B/S架构如图7所示。

11 软、硬件及网络环境

11.1 软件开发环境

如表 1 所示。

11.2 软件运行环境

如表 2 所示。

11.3 硬件环境

如表 3 所示。

11.4 网络环境

各业务部门浏览数据, 中央与各省上传下达数据, 财政部与其他业务部门互传数据都将在公网上进行, 为保证数据的安全情, 将采用数字加密、数字认证等一系列安全措施。

12 政策法规模块的实现

12.1 浏览政策法规

点击内部信息→政策法规→最新政策法规, 如图8所示。

点击按钮后可查看到各个部门制定的更多的政策法规。

12.2 维护政策法规的实现

点击内部信息→政策法规→政策法规维护, 如图9所示。

点击新增后进入以下界面进行编辑, 如图10所示。

编辑完成点击提交按钮, 如图11所示。

删除法规, 点击删除按钮。如图12所示。

13 结语

经过几个月的设计和开发, 扶贫信息系统基本开发完毕。通过应用UML对财政扶贫资金管理信息系统进行分析并设计, 其功能基本符合用户需求, 能够满足用户的需求, 完成的工作有以下几点:

(1) 对信息系统政策法规模块进行分析 , 其主要功能有查询、维护、浏览等几个方面。

(2) 应用UML对信息系统的政策法规模块基本功能进行描述, 画出用例图、类图、顺序图和活动图, 并对每个功能进行用例描述。

(3) 应用UML对信息系统数据库进行设计 , 并使用B/S结构设计信息系统体系结构。

(4) 应用Java语言和Oracle技术对信息系统进行实现。