政府委托

政府委托（精选8篇）

政府委托 篇1

摘要：开展政府投资项目委托审计, 是国家审计机关探索出来的一条成功经验, 委托审计缓解了审计力量不足的问题, 同时为国家节约了大量资金。目前大部分审计机关在开展政府投资项目审计时, 都采用委托审计方式。但委托审计中仍存在不容忽视的问题, 如何提高政府投资项目委托审计的质量, 发挥审计的“免疫系统”功能, 需引起各级审计机关的深思。

关键词：政府投资,委托审计,思考

国家审计、社会审计、内部审计构成了我国的审计组织体系。目前, 由于国家审计力量严重不足, 越来越多的审计机关采取利用社会审计力量来解决审计力量不足的问题, 尤其是政府投资项目审计中采取委托社会审计的方式进行。但由于国家审计、社会审计的职能、作用、服务主体等不同, 导致审计目标出现很大的差异, 致使二者的资源优势不能充分发挥。如何整合二者之间的资源优势, 实现国家审计目标, 笔者结合政府投资项目委托审计工作实践, 作一探讨。

1 政府投资项目委托审计中存在的问题

1.1 国家审计与社会审计之间差异, 隐含审计风险

一是执法主体不同。国家审计是代表政府实施的审计, 而社会审计是接受委托以独立的第三者身份进行的审计。国家审计在维护国家利益方面具有较强的优势和不可替代的地位, 而社会审计由于其特有的性质, 与被审计单位发生经济关系, 在办理经济业务事项时具有依赖性。二是审计目标不同。真实、合法、效益是国家审计机关开展各项审计工作的基本目标, 而社会审计的目标是依照委托人的委托要求确立的, 相比较而言, 对合法性的监督存在差异。三是审计权限不同。国家审计机关在办理审计业务时具有法律赋予的权限, 如调查取证权、封存账册权, 社会审计组织审计过程中的调查取证权是委托人在委托协议中承诺或授予, 权限受到限制。四是执法依据不同。国家审计所依据的是《审计法》及审计署制定的审计规范, 而社会审计所依据的是中国注册会计师协会制定的审计准则。因此社会审计与国家审计相比, 存在很大差距, 社会审计不能代替国家审计, 社会审计机构代表审计机关执法, 还存在一定的审计风险。

1.2 重视经济效益, 忽视审计目标

社会审计为了生存, 一般从自身角度出发, 通过各种手段来承揽更多的业务, 提高经济效益。社会审计在政府投资项目中的收费是按送审造价和核减额收费, 因此, 社会审计注重工程造价的核减额, 对工程建设程序、工程管理、体制、机制等方面的问题关注甚少, 审计质量无法保证, 审计目标难以实现。2012年, 委托社会审计政府投资项目9个, 审计金额 10114万元, 核减工程造价797万元, 社会审计出具的9份审计报告中没有发现违反建设程序, 工程签证、工程管理等方面的问题。

1.3 重视工程造价审计, 忽视绩效审计

根据国家审计署的要求, 今后所有审计项目都要开展绩效审计, 但从委托审计情况看, 部分社会审计机构还存在法律意识淡薄, 缺乏绩效审计人员和绩效审计理念, 政府投资审计涉及多专业、多学科, 不仅要搞好工程造价审核, 而且要对工程建设程序、项目绩效进行评价和揭示。社会审计在政府投资项目审计中的主要优势就是对工程造价进行审核, 为国家审计提供审核结果是社会审计的最终目标, 至于项目的经济性、效益性、效果性一般不做过多评价和关注。

1.4 重视审计效率, 忽视审计成果

社会审计依靠工作业绩考核员工并发放薪酬, 业务人员为了在规定的时间内提交审计结果, 往往会加班加点, 来完成结算审计任务, 但提交审计成果往往不是社会审计的工作重点, 审计成果的利用范围带有局限性。而国家审计在完成审计任务时, 还要对审计中的工作方法、工作经验进行总结, 对审计中发现的问题要进行分析、研究, 从国家的体制、机制以及宏观层面提出意见和建议, 从而完善制度漏洞, 推动完善国家治理。所以, 审计成果是国家审计衡量审计质量的重要标准, 社会审计则忽视审计成果的利用。

1.5 思想观念待解放, 人员素质需提高

社会审计大部分业务人员工作不固定, 与受聘单位的关系都是合同关系, 人员素质教育仅限于省、地 (州) 市造价管理部门专业知识的后续教育, 对国家方针政策、法律、法规知识的学习不够, 对问题的分析缺乏判断力, 容易墨守成规, 按步就班, 与审计的新要求有差距。近年来, 国家审计通过培训, 不断提高审计人员素质, 审计质量得到大幅提升, 审计的成果得到了国家和社会的重视和认可。但社会审计由于体质、机制等因素影响, 在思想观念、人员素质等方面与国家审计人员还有差距。

社会审计在职业道德教育和人生观及价值观等理想信念教育方面与国家审计审计相比有差距, 社会审计缺乏廉政监督的相关制度, 容易受到不良因素的引诱和腐蚀, 从而丧失审计人员应有的独立性、客观性, 引发审计风险。另外社会审计执法意识淡化, 不能从推动完善国家治理, 维护政府经济安全的角度考虑问题、分析问题, 从而引发审计风险。

2 提高政府投资项目委托审计质量的对策

2.1 建立社会审计参与政府投资审计的操作规程

各地虽然出台了《社会审计报告质量核查结果运用办法》、《社会审计机构实施政府审计事项管理办法》, 对制约中介的审计行为, 提高审计报告质量起到了一定作用, 但都是事后核查, 缺乏对社会审计力量的组织和指导, 致使社会审计不能按国家审计的程序实施审计, 容易引发审计风险。因此, 各级审计机关在具体实施过程中, 结合自身情况, 建立投资项目委托审计的操作规程, 让社会审计按照操作规程进行审计从而提高委托审计的质量和效果。

2.2 择优选择社会审计机构及专业人员

(1) 把好社会审计准入关。在引入社会审计机构时, 通过公开招投标的办法筛选社会审计机构。一方面能够保证真正具有实力的社会审计机构进入国家审计的视野, 另一方面进一步规范社会审计的行为, 促进廉政建设。 (2) 建立规范的考核评价体系, 把社会审计纳入考核对象, 对社会审计的审计质量、审计效率、审计成果进行量化测评, 根据量化测评结果选择审计机构。 (3) 建立社会审计的诚信档案管理制度。结合委托项目的综合评分, 将综合评分载入诚信档案, 做为今后择优选用社会审计的依据。 (4) 建立信息公开披露制度。审计机关定期向社会公开披露社会审计质量的核查情况, 及时将审计结果和监督情况进行报告, 接受社会公众的监督, 保持委托环节的公开透明。

2.3 建立委托审计的经费保障机制

各地在开展委托审计时, 审计费用由谁支付, 怎么支付的问题是困扰各级审计机关的难题。由建设单位支付审计费用, 因建设单位与受托方产生经济利益, 影响审计结果的独立性;审计部门代收审计费用, 一旦建设单位不支付审计费用, 审计部门容易背上债务包袱或者引发债务纠纷。根据多年的探索和实践, 应建立委托审计的经费保障机制, 将委托审计费用纳入财政预算予以保障, 并建立配套的申请支付程序。既保证了委托审计项目的质量, 又解决了各方的经济利益关系带来的影响, 防范了审计风险。

2.4 加强社会审计专业人员的素质教育

对纳入委托审计项目库的社会审计机构, 定期开展《审计法》、《审计准则》、《国家建设项目审计监督办法》等法规培训, 强化参审人员的国家审计意识, 规范参审人员的审计行为;在项目实施过程中, 对项目实施情况及业务质量加强监督、严格监管, 形成多级复核、审理的复核审理机制, 逐步提高社会审计的综合素质。

2.5 加强社会审计机构及专业人员的监督管理

整合国家审计与社会审计资源时, 要做好以下几方面的工作。一是加强审计方案的制定。社会审计和国家审计有不同的审计角度和侧重点, 国家审计机关应该加强对聘请的社会审计机构参审人员的沟通和引导。在审计方式、审计手段等方面, 必须由审计机关牵头参与, 并落实到审计方案中, 通过对审计方案的执行来达到审计目标。二是建立审计情况定期汇报制度。要求参审人员定期汇报审计进展情况, 汇报内容包括工作进度、存在的问题及解决的建议。三是坚持复核、审理制度。指派专人复核审计程序、审计结果, 及时指出工作中存在的问题, 帮助整改, 规避风险。四是加强廉政建设。要把廉政建设始终贯穿于整个审计工作之中, 实行廉政考核一票否决制。

3 结束语

政府投资项目委托审计必须严格遵守法律法规, 坚持以国家审计为主, 社会审计为辅的基本准则, 通过教育培训、规范制度等措施, 逐步提高社会审计的质量和效果, 从而实现国家审计目标。

参考文献

[1]时现.建设项目审计[M].北京:北京大学出版社, 2002.

[2]李金华.审计理论研究[M].北京:中国时代经济出版社, 2005.

[3]张小莉.中介机构参与政府投资项目审计廉政风险防范控制初探[J].中国城市经济, 2011 (08) .

政府委托 篇2

甲方：_________

乙方：_________根据_________政府采购计划，依据《中华人民共和国采购法》及有关规定，甲方就_________项目委托乙方组织(公开/邀请/询价/竞争性谈判)招标。乙方愿接受甲方委托，按照国家有关法律法规和甲方的要求组织采购。甲乙双方经协商一致，就有关事宜达成如下协议：

一、招标项目及范围_________。

二、项目的完成时间：自_________年______月_____日至_________年_____月_____日

三、甲方的权利和义务

1.指定一位负责人作为甲方的项目负责人，代表甲方联系和处理招标过程中的有关具体事项。

2.向乙方提供招标项目的有关行政批准文件，确定项目的招标范围、数量及有关技术、商务等方面的具体要求。

3.参与招标(采购)文件的编写，负责技术招标和要求的审核。

4.对评标内容保密。

5.与中标单位签订合同，负责组织项目的验收工作。

6.指派代表参与评标。

四、乙方的权利和义务

1.指定一位项目负责人，代表乙方联系和处理招标过程中的有关具体事项，协助做好招标项目的市场调研，制定招标项目的技术文件及服务内容等商务技术要求。

2.根据甲方提供的技术、服务、商务等材料和要求，负责编制、印刷、发售、解释招标(采购)文件。

3.负责发布招标公告，审查投标商资格。

4.落实开标和评标地点等有关事务，与甲方协商确定开标程序和评标细则，组织开标大会。

5.组织评标委员会进行评标，负责安排评标活动的有关事宜。

6.根据评委会的评标结论，向政府采购管理部门提交评标报。待审查批准和公示后，按政府采购管理部门批准的评标报告，向中标单位发出《中标通知书》，监督合同的签订并负责上报。

7.招标结束后，负责将采购项目确认书、投标单位名单、供货企业名单、各投标企业所报技术和价格汇总表、采购合同等上报政府管理部门备案。

五、工作原则

1.甲乙双方均应严格遵守国家法律，按照政府采购管理部门的有关规定，坚持公开透明、公平竞争、公正、诚实信用的原则开展工作，重大事项由双方协商研究决定。

2.在整个招标过程中，双方均接受政府采购管理机构及有关部门的监督管理。

六、有关费用问题

乙方按有关规定，向中标方收取_________%的中标服务费。

政府委托 篇3

一、构建重复建设的委托代理模型

1. 关于重复建设。

造成重复投资的原因是多方面的, 但其中重要的原因之一就是地方政府只是从本地区利益出发, 为维护局部利益, 不适当地行政干预企业投资, 造成大量的低水平重复建设, 形成地区之间产业结构雷同, 正在发育过程中的市场受到了严重阻碍, 也使得中央政府的宏观调控难以为继。为了建立和巩固全国统一的市场, 使我国产业结构得到合理调整, 我们应该寻找优化地方政府经济行为的对策。但是我们也不能否认, 在改革开放后, 我国重复建设是有其客观必然性的。

2. 委托代理理论。

委托代理理论的建立源于股份制公司管理体制问题的研究, 如何进行制度设计, 使经理层在按自身利益最大化行动时最大限度实现股东利益, 是委托代理理论所要研究的核心内容。任何理论的建构都有自己的研究范式, 都是建立在一些基本的假设前提之上, 明确这一点是掌握一个理论的基础。委托代理理论遵循的是以“经济人”假设为核心的新古典经济学研究范式, 并以两个基本假设为前提。一是委托人和代理人之间利益相互冲突。委托代理理论中, 委托人和代理人都是“经济人”, 行为目标都是为了实现自身效用最大化。在委托代理关系中, 由于利益的相互冲突, 代理人便可能利用委托人委托的资源决策权谋取自己的利益, 即可能产生代理问题。二是委托人和代理人之间信息不对称。委托代理理论还假设委托人与代理人之间信息是不对称的。由于委托人无法知道代理人的努力水平, 代理人便可能利用自己拥有的信息优势, 谋取自身效用最大化, 从而可能产生代理问题。因此, 委托人必须设计某种契约或机制, 诱使代理人选择适合委托人利益的最优努力水平。

3. 委托代理模型的扩展。

参照传统的委托—代理模型, 我们可以界定上级政府与本地区公众作为委托人, 地方政府作为代理人, 以考察地方政府在现有的制度框架下进行投资建设的行为选择。为说明地方政府行为选择中所遇到的困境, 忽略其他委托人涉及的极为复杂的效用函数, 主要涉及的是委托人对地方政府的监督行为, 可分为有效鉴别与无效鉴别, 即委托人能否对地方政府的建设行为做出准确的识别。在此基础上, 依据委托—代理模型的个体理性约束条件, 通过比较地方政府按照委托人意愿管理社会公共事务的期望收益与不按委托人意愿管理社会公共事务的期望收益, 就可以分析出地方政府作为代理人可能做出的行为选择。根据现实情形和模型建构的需要, 本文对地方政府的可能的建设行为方式作了两种界定, 高效率投资建设与低效率的重复建设。所谓高效率的投资建设即地方政府从宏观经济的长远发展考虑, 依据市场有效竞争的客观规律与自身职能对本地区范围内的社会公共事务实行的有效的、合理的投资建设。利用一定的参数假定, 便可计算出, 地方政府针对委托人不同监督行为机制可能采取的不同行为方式的相应期望收益, 也就形成了如下表所示的地方政府在不同情形下的期望收益矩阵。

注: (1) R (Revenue) ———地方政府高效率投资建设的整体收益; (2) C1 (CostⅠ) ———地方政府高效率投资建设所需的治理成本; (3) C2 (CostⅡ) ———地方政府低效率的重复建设所需的造假成本; (4) C3 (CostⅢ) ———地方政府低效率的重复建设被发现后所面临的处罚成本; (5) P (Probability) ———地方政府低效率的重复建设被发现的概率 (O≤P≤1) ; (6) 为了突出模型分析的侧重点, 假定委托人有效鉴别和无效鉴别两种不同情况下地方政府良好治理的期望收益均为 (R-C1) ; (7) 模型中各参数原赋值均为正。

二、模型的分析

一个地方政府的行为选择取决于以上收益矩阵中期望收益的比较。地方政府高效率投资建设与低效率的重复建设期望收益分别如下:

高效率投资建设的期望收益:

低效率的重复建设的期望收益:

要在制度上促使地方政府选择良好治理这一治理方式, 就必须从根本上使得良好治理的期望收益大于虚假治理的期望收益, 即ER1>ER2。

由ER1-ER2>0, 经整理之后得:P (R+C3) + (C2-C1) >0 (1)

考察 (1) 式, 又可以分为两种不同的情况分别进行探讨。

首先, 当委托人不能够有效鉴别地方政府的行为时, 即P值趋近于0时 (P→0) , (1) 式就转化为C2-C1>0。这说明当委托人若不能够有效鉴别地方政府的行为, 而又想促使地方政府选择良好治理这一行为方式, 就必须使得造假成本大于良好治理成本, 即C2>C1。而一旦委托人不能有效识别地方政府行为 (P→0) , 良好治理成本又总是大于造假成本 (C1>C2) , 便使得地方政府的虚假治理的期望收益总大于良好治理的期望收益, 于是代理人的参与约束便不能得到满足。地方政府在治理的行为选择中就存在一个占优策略———虚假治理, 即地方政府在利益驱动下更倾向于选择“浮夸虚报”、“欺上瞒下”的对策。

其次, 当委托人能有效鉴别地方政府行为时, 即P趋近于1时 (P→1) , (1) 式转化为R+C2+C3-C1>0。这说明即使委托人能够明察秋毫, 也未必能保证地方政府循规蹈矩。要促使地方政府倾向于选择良好治理的行为方式, 关键在于从制度上搞好成本控制, 即良好治理收益和造假成本及惩罚成本之和大于良好治理成本 (R+C2+C3>C1) 。

三、结论及政策含义

经过委托—代理模型的引入、构建和分析, 本文得出的结论是, 委托人对地方政府行为的有效鉴别是遏制地方政府虚假治理重复建设行为的必要条件。要促使地方政府选择高效率的投资建设, 应着手于下面的工作:

1. 调整业绩评价标准, 正确引导政府行为。

国家用什么指标来评价地方政府业绩, 对地方行为有很大的导向作用。今后, 应适当调整评价指标, 把保证充分就业、健全社会保障、促进城乡共同繁荣、保护资源环境生态、维护社会稳定等方面的指标和要求摆到更突出位置。减少和减轻地方争投资、争项目的刺激与压力, 引导地方政府把主要精力放到促进经济社会协调发展、城乡协调发展、人与自然协调发展上来, 真正实现地方的可持续发展。

2. 加强中央政府财政调控力度。

地方政府都知道自己重复投资的地方保护主义行为必然会影响宏观经济的发展, 但出于本地区利益考虑, 理性的地方政府谁都不愿意首先废除这种地方保护主义, 不愿意失去眼下发展的机会。这样, 对地方政府行为构成约束的主要力量就只有来自中央政府的财政调控, 也就是说中央政府要进一步运用财政政策来抑制地方政府重复投资的行为, 从而推动宏观经济发展。

3. 中央政府必须具有与地方政府进行博弈的意识。

政府采购委托代理协书 篇4

委托协议书

编号：陕正衡招字第2016-199号 地点： 陕西凤翔

项目名称：凤翔农商银行2016年工装采购项目 委 托 方：陕西凤翔农村商业银行股份有限公司

受 托 方： 陕西正衡工程项目管理有限公司

政府采购项目委托协议书

双方依据中华人民共和国法律法规的有关规定，自愿就此次采购项目的采购代理事宜，达成本协议（以下简称“协议”）。

一、委托项目基本情况

（一）项目名称：凤翔农商银行2016年工装采购项目

（二）委托金额：110万元

（三）采购方式：邀请招标

（四）在具体实施采购项目时，请委托方向受托方提供采购项目所需资料：

提供采购项目完整的采购技术参数需求和基本商务要求（纸质、电子版各1份，当电子版与纸质文件内容不符时，以纸质文件内容为准）。

以上资料均需加盖单位公章，提交受托方。(五)收费: 招标代理服务费人民币壹万元整。

二、采购原则

贯彻执行国家《政府采购法》，坚持公开、公平、公正和诚实信用的原则，严格按照招标程序，通过公平竞争、择优选择成交供应商。

三、委托范围

具体实施采购项目，编制招标文件，发售招标文件，组建评标小组，主持开、评标大会，协助评标小组审查供货商资格，组织评审，发布中标候选人公示，向成交供应商发成交通知书。

四、协议双方的权利与义务

本协议生效后，甲乙双方均应切实履行，具体如下：

（一）委托方权利与义务

1、委托方权利

（1）委托方有依法确定采购需求（方案）、参与招标文件拟订、审定的权利；

（2）委托方有监督受托方依法履行“协议”的权利；（3）免责条款

在协议履行期间，如发生危及社会安全稳定的重大事件或遭遇不可抗力，委托方向受托方说明理由后，有权单方终止合同，且不承担因此给受托方造成的损失。

2、委托方义务

（1）委托方有依法从事采购活动和履行“协议”的义务；（2）在本“协议”履行期间，委托方有保证受托方独立履行“协议”并不对受托方施加任何干扰的义务；

（3）委托方在签订本协议后的同时，有向受托方提交项目完整的、确定的采购技术参数需求（方案）和基本商务要求的义务；

（4）委托方对受托方送达的各类文件有在法定期限内确认的义务；

（5）对受托方在委托代理期间和代理权限内提出的与项目有关的问题，委托方有及时答复的义务；

（6）在委托代理期间，应受托方要求，委托方有按照项目执行进度及时指派采购人代表、监督人员的义务；

（7）在委托代理期间，委托方应当积极配合受托方组织潜在供应商现场考察或者召开标前答疑会，应供应商的要求依法对采购文件作出澄清；

（8）审核采购结果报告，按照采购结果报告推荐的候选成交供应商排序，确定成交供应商，并复函采购机构，如委托方逾期未将成交复函送达受托方，视为确定谈判报告中推荐的成交供应商候选人为成交供应商；

（9）成交通知书发出后，应当依法与成交供应商签订采购合同；

（10）在本委托代理期间，委托方受理供应商对采购技术参数需求（方案）提出的质疑并在法定期限内予以答复；如果供应商对招标文件、招标过程、成交结果提出质疑，委托方应当积极配合受托方依法作出答复；

（11）正式形成的采购文件并经委托方确认后，委托方不得擅自做任何更改。

（二）受托方权利与义务

1、受托方权利

（1）受托方有依法在本“协议”范围内组织采购活动，且不受任何干扰的权利；

（2）在签订本协议的同时，受托方有权要求委托方提供项目完整的、确定的采购技术参数需求（方案）和基本商务要求，否则受托方有权拒绝接受委托；

（3）免责条款

在协议履行期间，如发生危及社会安全稳定的重大事件或遭遇不可抗力，受托方向委托方说明理由后，有权单方终止合同，且不承担因此给委托方造成的损失。

2、受托方义务

（1）受托方在本协议规定的委托范围内，有依法从事采购活动的义务；

（2）委托方递交技术需求之日起3个工作日内，受托方应当编制招标文件并经委托方代表签字认可，加盖公章确认；

（3）委托方确认上述文件后，受托方应当采集信息，并向供应商发出邀请，发售采购文件；

（4）采购文件发出后，如出现必须对采购文件进行澄清和修改的情形，受托方必须在委托方书面确认后，方可对采购文件做出澄清和修改，并通知投标供应商；

（5）受托方依法组建评标委员会，组织项目开标，并对上述采购活动（公开招标过程）做好记录；

（6）在谈判工作结束后，受托方在5个工作日内将采购结果报告送委托方，委托方应当在收到采购结果报告后5个工作日内，按照采购结果报告中推荐的中标候选供应商顺序确认成交结果并复函受托方；

（7）根据委托人的“成交复函”，发布“成交公示”，并向成交供应商签发“成交通知书”；

（8）督促委托人与成交供应商按期签订采购合同，协调项目合同执行工作；

（9）在本委托代理期间，受托方受理供应商对采购文件、采购过程、成交结果的质疑并在法定期限内予以答复，如果因采购文件、采购过程、成交结果导致投诉，由受托方和委托方依法配合采购监督管理部门对投诉的处理，并承担由此产生的法律责任；

（三）根据采购进程，受托方向委托方提供以下资料：（1）采购文件、供应商响应文件格式；

（2）开标大会（谈判大会）日程安排、投标报价记录、评审报告的复印件；

（3）“成交通知书”和成交供应商投标文件副本1份。

（四）保密义务

双方应当对获悉的采购预算、评审专家名单、评审过程等内容保密，任何一方泄密，由其承担相应法律后果。

（五）其他约定

本协议未尽事宜，由双方协商后签订补充协议，与本协议具有同等法律效力。

五、其他

1、协议的生效：除另有约定外，本协议自双方签字盖章后生效。

2、本协议一式四份，委托方、受托方各执一份。（此页无正文）

甲 方

地址：

邮编：

法定代表人：

被授权代表：（签字）电话： 传真：

日期： 年 月

乙 方

地址： 邮编： 法定代表人：

被授权代表：（签字）电话： 传真：

开户银行： 帐号：

日期： 年 月

日

政府委托 篇5

一、政府代理失范的表现

在公共管理部门存在着双层的委托—代理关系, 第一层委托代理关系存在于公民与政府部门之间, 由于公民的利益非常分散, 加上信息不完备、不对称, 以至不能有效地控制作为公共管理者的政府的行为, 而政府的实际行为也并不一定完全遵循和维护公民的利益;第二层委托代理关系存在于政府部门与非政府组织或私营部门之间, 这是由于市场体制的改革, 为了打破政府的垄断行为, 引入竞争机制, 政府把部门权力下放给非政府组织或私营部门掌管, 在公共部门大量的服务转包过程中出现的另一层委托代理关系, 在这种双层的委托代理关系下, 政府是公民与非政府组织或私营部门的中介环节, 如果缺乏有效的监督约束机制, 政府的失范行为会对两者产生不利的影响, 其失范表现体现为:

1.政府代理过程中政府权力的扩张。根据委托代理理论的基本思想可知, 政府作为代理人, 其权力得以扩张的前提是立法机构与政府组织的委托—代理关系之间存在着明显的信息不对称, 立法和司法机构对行政系统的监督比较乏力, 且政府组织体系具有明显的自主性, 从法理意义上说, 权力首先意味着一种义务和责任, 这种义务和责任是政府权力存在的前提和依据。但是追逐自利的政府则会把行政权力当作获取利益的工具, 忽视其义务和责任, 从而引发权力的膨胀。政府权力的过度使用是指政府为了自身的利益, 不顾自己的义务和责任滥用权力的情况。政府部门往往能够“通过运用被授予的权威, 来取得对未被授权的某个领域的控制, 权威得到了扩展。”[1]中国的机构改革跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈, 原因也在于此。

2.政府代理过程中政府政策的扭曲。政府作为公民的代理人, 它的一切行为是应该为公民服务, 其制定的公共政策也应该是出于对公民委托人的利益和要求考虑的。公共政策作为一种正式的制度安排, 它的基本功能在于及时有效的解决社会公共问题以及对于稀缺性社会资源进行最优化的配置, 因此公共性是其最本质的属性。由于受自利性的影响, 部分政府的政策执行主体凭借手中的权力参与市场竞争, 对市场稀有资源进行权威性垄断, 追求自我利益的最大化, 对公共政策执行重视不够, 力度不大, 甚至“有利就执行, 无利就变形”, 同时由于信息的不对称, 也造成公共政策执行的政策宣传不当、政策理解失误、政府沟通堵塞、尤其可能产生部门政策执行的“暗箱操作”和以权谋私, 难以维护政策执行的权威性, 最终影响公民委托人的利益。

3.政府代理过程中政府寻租的泛化。“在现代的寻租理论中, 一切利用行政权利大发横财的活动都可以成为寻租活动, 租金则泛指政府。”[2]寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段以获取拥有租金的特权。寻租活动最能引发政府官员的腐败行为。亨廷顿指出, “腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换”[3]。政府腐败行为指的是政府机构或人员通过违反相关法律, 以公共权力为依托, 以侵害公民委托人的公共资源为代价, 获得私利的行为。在第二层的政府部门与私营部门的委托代理关系中, 政府人员的寻租行为也容易发生。在公共部门大量的服务转包过程中, 政府可以通过合同出租或公共服务社区化的方式将部分政府职能和公共产品转移出去, 如果没有相关明确的法律规定、公开透明的运行机制和一系列相配套的制度措施运行的话, 其寻租行为就容易发生。如合同出租是政府在确定某种公共服务项目的数量和质量标准的基础上, 通过竞争性招投标形式对外承包给私营部门的, 在招标的过程中, 各个私营部门则会为了赢得招标权, 会千方百计地想尽办法去对政府官员行贿, 产生寻租行为, 导致政府行为失范。

二、政府代理行为失范的原因

1.信息不对称是导致政府代理行为失范的外在因素。在公共行政领域中的委托代理关系中, 信息不对称是指公共部门与公民委托人之间所拥有的政策信息的不一致和不完全, 对公共政策执行所需要的各种政策信息了解不够充分, 因而容易出现政府代理所制定的政策方针不符合委托人的要求, 并导致政策执行中存在一定的信息交易成本和费用。从政府代理行为的整个过程分析, “由于委托人和代理人之间的目标并不一致, 代理人的某些私人信息并不为委托人所知, 或者委托人不能完全了解代理人的行为动机, 就很有可能导致逆选择或道德风险。”[4]逆选择和道德风险都可能出现, 所谓逆选择是指在信息不对称的状态下, 接受代理的政府一方一般拥有充分的信息资源并且利用委托人信息缺乏的特点对委托人不利。在现代社会, 随着信息技术的迅猛发展, 政府掌握的信息资源很丰富, 即政府所拥有的信息比公民多, 但是由于缺乏有效、畅通的沟通渠道, 加上政府为了寻求自身利益的最大化, 使得政府在信息的公开方面不及时且不透明。作为委托人的公民, 由于所掌握的信息不完备, 使得政府做出的公共政策偏离其愿望。而道德风险来源于经济活动中一方的信息优势。在政府代理的过程中, 由于政府掌握充分而又可靠的信息来源, 出于实现自身利益最大化的理性选择, 政府可以采取有利于自己的行为, 即败德行为。政府代理人所拥有的独占性的信息是产生败德行为的关键。败德行为无论是在政府与公民的委托代理关系中, 还是在政府与私营部门的委托代理关系中都会发生。

2.政府的自利性是导致政府代理行为失范的内在根源。现代民主观念认为, 政府建立在人民的同意与授权的基础上, 是人民的代理人或公仆, 其存在的目的在于维护公共利益。“由于委托人和代理人之间存在着明显的信息不对称, 在报酬由委托人支付的情况下, 代理人从自身的利益出发, 可能采取某些机会主义的行为, 使自身效用最大并降低承担的风险。”[5]在行政领域, 政府代理作为公民和私营部门的中介人, 不管是在制定和执行政策的过程中, 还是在政府提供大量的服务转包的过程中, 都会有自利的一面。公共选择理论认为, 在政治市场上活动的政府官员也是利益最大化者, 由这些官员组成的政府部门也是追求自身利益最大化的集团, 在权力不受制约的体制下, 政府官员自动代表公共利益不过是人们的一种美好的愿望。政府代理人会出于自身的利益考虑, 在制定公共政策的过程中, 政府并不完全真正的“中立人”、“仲裁者”, 并不完全是社会公共利益的维护者, 为了维护自身的统治利益, 政府会影响公共政策的制定和执行。如果政府是一项政策的既得利益者, 就会阻止政策的更新。另一方面, 企业家与私营部门本可以通过技术创新和管理创新来获取垄断地位, 从而获得超额垄断利润的, 但是在激烈的市场竞争中, 技术上和管理上的创新带来的垄断地位不容易长期保持, 随着强有力的竞争者加入, 超额垄断利润会逐步消失。只有政府干预市场形成的经济租金, 可以长期保障企业的超额收入, 这便诱发了私营部门为获取或保持政府给予的垄断地位而争相向政府官员行贿的动机。在这一背景下, 政府组织及其官员的自利, 很容易使政府行为失范。

3.监督机制的不完善是导致政府代理失范的制度缺陷。政府权力如果缺乏有效的监督, 那么政府行为就会出现“失控”。在行政领域的委托代理关系中, 政府由于对信息的掌握占有绝对的优势, 容易导致逆选择和道德风险, 而用来控制这种不道德的行为的成本又非常高, 加上政府内部、立法机关、新闻媒体和社会公众的监督机制存在诸多的缺陷和困难, 使得政府极易产生行为失范。在第一层的委托代理关系中, 公民将一部分权力让渡出来形成公共权力, 委托给公共管理部门, 由它来管理全体社会的公共事务, 维护社会秩序, 进而维护整个社会的整体利益。作为代理人的政府其行为就是在公意的要求下, 利用公众让渡的权力, 为公众谋取利益的过程, 可是由于委托人处于代理人行使职权的具体活动之外, 两者的利益已经出现了分离的格局, 公民难以对政府进行监控。人民代表大会是国家的最高权力机关, 代表着广大人民群众的利益, 因此, 人大的监督是最全面最具权威的。但是宪法对人大所赋予的监督权却停留于原则性的规定, 体现在国家权力机关对非法行政行为的监督尚停留在事后汇报、人大代表一般性巡视、开会期间质询等方式上, 对行政机关的活动并无多大的约束力。此外, 在政府运行机制中, 政府过程不公开, 暗箱操作, 其他社会组织和公民难以进行有效的利益表达, 更无法对政府行使有效的监督。在第二层的政府部门与私营部门之间的代理关系中, 由于政府的目标是多元的, 既有经济、政治的, 又有社会文化的, 而企业的目标则是单一性的, 即为了达到赢利的目标。政府为了降低行政成本、提高行政效率, 将部分公共产品的供给委托给私营部门进行管理和服务。在这一委托的过程中, 政府出于为内部利益考虑, 封锁信息, 使人们对政府行为难以进行监控, 最弱导致政府行为失范。

4.政府官员的公利意识淡薄是导致政府代理行为失范的意识根源。政府公职人员的公利意识淡薄也是导致政府代理行为失范的原因。政府官员具有身份上的双重性。一是公民身份;二是公职身份。与身份的双重性相对应, 行政人员的行为也必然具有双重性———公民的个人行为和行政人员的公务行为。政府行政人员在执行政府行政活动的过程中, 往往由于缺乏公利意识的情况, 而假借合法的公职身份, 利用行政行为来掩蔽其在公务活动中的自利行为。有的行政官员把钱、权、名、利作为自己唯一的人生目标和价值追求, 把执政为民、执政为公全然抛在脑后, 这就会影响政府行政人员作出决策的公正性, 最终导致政府信用的流失。委托代理理论认为, 委托人预期效用的实现, 依赖于代理人的行动, 同时也取决于彼此的承诺和相互的信任。政府信用是行政人员主体获得广大人民群众信赖与支持的最稳定、最持久的政治资源, 是对整个社会信用价值观的塑造进行引导、示范和培育的强大推动力, 是政府治理社会、维护市场秩序的根本要求。不管是在第一层的委托代理关系之间, 还是在第二层的委托代理关系之间, 政府作为两者行为的中介, 如果政府官员在制定政策和提供服务及公共产品的过程中, 存在着私利, 缺乏职业道德规范, 就会引起政府整个行为的失范。

三、解决政府代理行为失范的对策

针对以上政府行为失范产生的表现和矛盾分析, 解决政府代理行为失范的措施应从内部监督与外部控制两方面进行。

(一) 政府内部监控是解决政府代理行为失范的必要手段

从内部监督方面来看, 应借助于制度规则的力量, 也即化解组织管理中出现的代理人控制委托人或所谓的“寡头统治铁律”。在制度层面作出相应的调整, 主要体现在以下两个具体措施中:

1. 建立责任追究制。

现代社会越来越强调政府应承担的责任, 责任政府指的是政府必须对民意负责, 政府与人民之间是一种委托与被委托的关系, 政府必须对作为委托人的人民负责。责任行政是现代公共行政的基本原则, 民主与法治是责任政府赖以生长的政治环境, 基于民主和法治之上的监督机制则是建立责任政府的重要制度保障。健全政府责任的监督机制, 尤其是要制定出便于操作的行政人员的引咎辞职法规, 完善对失职和违法行为的人员的惩戒机制;构建多途径的监督体系, 以实现对政府权力的多方位监督作用。责任追究的方式是多方面的, 政府官员必须承担起与其责任行为相应的责任, 不能因为有了内部行政处分, 就可以免除其他更为严厉的责任追究。此外, 在个人责任制的基础上实施有条件的追究集体负责制下集体的责任, “这种负责制并非要求所有同居一个行政组织的所有行政人在任何事务方面承担连带的责任, 而是要求共同承担某项具体行政事务实施的所有行政人在个体负责制的基础上, 不得再享有行政责任追究的例外权限, 而必须承担相应的责任, 这其实是权责平衡的正当要求。该制度设计的要点是, 制定这样的规则, 即方案执行造成的不利后果中, 如果有迹象表明某个行政人或某些行政人曾经发现其中的问题而又主观上不予报告有关机构及责任人的, 必须予以追究‘不作为’的责任。”[6]这种责任追究制的最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或使损失最小化。

2. 倡导“激励兼容”机制。

在委托代理关系中, 由于委托人和代理人之间的目标并不一致, 代理人的某些私人信息并不为委托人所知, 或者委托人不能完全了解代理人的行为动机, 有可能导致逆选择或道德风险。因此, 应设计适当的激励机制, 以对代理人的信息和行为作出反应, 诱导代理人去追求委托人的目标, 使其行为符合委托人的利益, 达到“激励兼容”, 显得十分的必要。实现“激励兼容”的目标, 包括两个方面的内容:一是政府代理人通过对外签订合同的方法来解决激励问题。“激励就是委托人拥有一个价值目标或一项社会福利目标, 这些目标可以是最小个人成本或社会成本约束下的最大预期效用, 也可以是某种意义上的最优资源配置, 委托人如何制定规则, 使代理人都能使利己行为的最后结果与委托人的目标一致。”[4]激励问题就是一个信息问题, 这就需要委托人拥有足够的信息, 使代理人在制定决策时, 使其不会因为隐瞒私人信息或显示虚假信息而获利。这样, 代理人就没有必要采取欺骗行为, 最终保证了委托人的利益。公共部门主张以委托代理的方式尽可能多地对外签订合同, 打破政府的垄断, 引入市场竞争机制, 把某些公共产品交给市场和社会力量来提供, 政府在此过程中, 需要把大量的信息公之于众, 使公民委托人能够了解足够的信息, 同时, 还需要使各市场主体的竞争处于公开、公平的状态中。建立完善的政府监管机制, 对公共服务民营化进行必要的规划。此外, 加强对政府在签订合同过程中的监督和控制机制也是十分必要的。二是制订激励契约, 把奖励与责任的履行协调起来。之所以在政府代理行为中会出现各种失范行为, 其中一个重要的原因就是政府官员的报酬都是固定的, 这种固定的报酬制度不能对个体产生有效的激励效果, 政府组织及其官员在履行了责任之后不会受到应有的奖励, 这样不但加强了政府官员的偷懒动机和寻租行为, 而且影响政府的行政效率, 导致委托人最终利益的损失。因此, 需要采取绩效工资制来激励个人, 实现个体利益与共同利益的兼容。在考察政府组织及其官员的绩效时, 应结合其是否在其职权范围内做了有利于增进公共利益的事, 其行为是否遵循了民主科学的程序, 是否取得了很好的结果及效率如何等。

(二) 公民参与是解决政府代理行为失范的最终途径

1. 加强电子政务监督。

20世纪90年代以来, 全球掀起了信息化的浪潮, 电子政府的实施与发展成为实现政府管理现代化的一个助推器, 代表了信息化社会政府管理的一个必然趋势。政府内部运行和管理已经逐步实现了全面的自动化。电子政务的迅猛发展一方面节约了行政成本, 提高了行政效率, 同时也为公民更好地监督政府行为, 了解信息提供了广阔的平台。以往, 由于技术方面的原因, 公民委托人很难控制政府代理人的行为, 加上监督政府行政行为的成本比较高, 抑制了公民对政府行为监控动力。随着电子政务的广泛发展, 公众在掌握一定信息的基础上, 就能方便地对政府的政策制定和执行情况进行全方面的了解, 形成“金鱼缸效应”, 即政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样时刻受到公众的审视和评判。“电子政务的实施, 拉近了政府与公众之间的距离, 使政府工作可以真正置于社会公众的监督之下, 电子化手段非常有效地克服于传统政务环境下绝大多数社会成员不可能与政府实现空间上零距离接触和第一时间接触的困难。”[7]电子政务的迅猛发展, 使得“暗箱操作”、“寻租设租”、“中间环节肠梗阻”等容易滋生腐败的行为大大降低, 增强了政府工作的透明度和责任感, 促进了政府部门的廉政建设。

2. 崇尚公共舆论的监督。

主权在民思想认为, 国家的一切权力来源于人民, 人民的根本利益是公共权力运作的宗旨。而保障人民的根本利益, 保证公共权力合法合理地有效运作就离不开公共舆论的监督。公共舆论监督是民主政治、政治文明建设的软环境。“从某种意义上讲, 监督不仅仅是一种制度设计, 更是一种理念, 一种观念, 一种理想。”[8]公民社会是公共舆论监督的主体。“公民社会必须符合三个条件:第一, 公民社会的领域不受国家权力的支配, 它是由在财产基础上的私人集合而成的领域, 国家不得随意剥夺私人的财产, 同样也不能随意侵犯这个领域;第二, 市民社会 (下转190页) (上接9页) 的领域能够在经济上自我调节, 而且能够通过讨论的意见来形成公共舆论, 协调市民之间的关系;第三, 公民社会能够有效地影响公共政策, 它有能力反对公共权力机关。”[9]越是成熟的公民社会, 其公共舆论所发挥出来的监督作用就越强大。因此, 应加强公共舆论的监督作用, 使政府代理的行为置于广大公众的面前。当前, 中国政府需要解决的任务就是要培养和发展完善的公民社会, 使之形成一股重要的监督力量。

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政府委托 篇6

在我国深化工程建设管理体制改革的过程中, 政府投资性社会事业建设项目管理中仍存在“投资、建设、监管、使用”多位一体的弊端, 从而引发一系列问题:政府投资项目实施过程中, 管理者缺乏造价控制动力, 三超现象 (超投资、超规模、超标准) 严重;机构重复设置, 管理水平低下;权利寻租现象严重, 政府官员腐败问题层出不穷。为解决这一制度的弊端, 各地政府开始尝试通过招标或直接委托等方式将一些非营利性政府投资项目委托给一些有实力的专业公司, 代替业主对项目进行管理, 并逐步发展成现在的代建制。

1 委托代理理论概述

委托—代理关系, 就是一种契约关系, 通过这一契约, 一个人或一些人 (委托人) 授权给另一个人 (代理人) 为委托人的利益从事某项活动, 但这又不同于一般的雇佣关系, 委托人授予代理人相当大的自主决策权, 而委托人很难监控代理人的活动。委托代理理论中的委托人—代理人关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易, 因此, 委托代理问题产生的原因从一般意义上讲就是因为委托人和代理人之间的利益不一致和信息不对称。信息不对称在经济管理领域的定义即市场交易的各方对有关交易的信息没有全面、充分和真实的了解, 即整个交易是在不透明的前提下进行的。这种信息不对称和相应发生的信息成本以及由此导致的逆向选择和道德风险效应会影响到市场机制的正常运行, 从而影响到市场的均衡状态和效率。逆向选择是指在信息不对称的条件下, 参与交易或交往的一方可能隐藏自己的私有信息, 反而提供不真实的信息以谋求增加自己的利益, 但是这种行为却损害到另一方的利益。道德风险是指在信息不对称的情况下, 参与交易的一方在双方合约签订之后才会做出的某种选择, 如果合约当中所隐含的激励机制设计不佳, 或是没有充分考虑到信息不足的缺陷, 极有可能引起参与交易的一方利用合约激励机制中的不完善之处选择对自己有利的机会主义行为, 使另一方利益受损。

因此, 委托代理理论基本模型的框架就是在激励相容和参与约束两个条件下考虑委托人如何选择激励计划, 让代理人的行为符合委托人的利益。这一模型有两个基本的结论:一是在任何满足代理人参与约束及激励相容条件下而使委托人的预期效用最大化的激励机制或契约中, 代理人必须承担部分风险。其次, 如果代理人是一个风险中立性者, 可通过使代理人承受完全风险的方法达到最优激励的结果。

2 代建制下委托代理关系分析

在政府投资人、代建人与承包商三方中存在着经济学上的两个委托代理关系:一是政府投资人委托代建人对工程项目进行专业化管理;二是代建人委托承包商进行工程施工和建设。在第一个委托代理关系中, 代建人比政府投资人拥有更多的私人信息, 双方的信息并不对称, 而工程项目的产出很大程度上取决于代建人科学、专业化的管理, 代建人的努力程度、管理水平及组织能力关系到政府投资人的建设成本和利益的实现。在第二个委托代理关系中, 承包商为了追求自身的经济利益, 在建设施工中可能存在偷工减料、质量欺骗、拖延工期等不良行为, 而这些在某种程度上取决于代建人的监控程度和管理成效。由此可见, 在政府投资项目代建制模式下代理人起着至关重要的作用。因此, 本文利用博弈论理论重点对政府投资人、代建人的委托代理关系进行了动态研究与分析。

3 博弈模型的建立和分析

3.1 博弈模型建立的假设条件

为方便模型的建立, 我们做如下假设:

(1) 信息不对称假设。代建人比政府投资人有更多的私人信息, 这些信息政府投资人不能无成本获得。

(2) 代建人符合“经济人”假设, 对工作是反感的。基于“经济人”假设的, 由于工作带来负效用, 因而代建人对工作是反感的。

(3) 不确定性假设。代建人的工作结果不仅受代建人努力程度影响, 还受很多代建人无法控制的因素的影响。

(4) 目标函数不一致假设。基于“经济人”的假设, 当代建人对自己的若干行为做出取舍选择时, 总会自觉的进行成本收益核算, 做出试图使自己能以最小的投入获得最大预期收益的选择, 从而与政府投资人的目标函数发生偏离。

(5) 委托人即政府投资人是风险中性的, 代建人是风险规避的, 且均是理性的。

(6) 代建人效用函数具有不变绝对风险规避特征。即u=-e-ρw, 其中u表示效用, ρ是绝对风险规避变量, w是代建人的实际收入。

3.2 博弈模型建立分析

在政府投资项目代建过程中, 政府投资人作为委托人, 代建人为代理人。设变量a (a>0) 是一个一维连续变量, 表示代建人的努力水平;A (A>0) 为代建人的项目管理能力水平系数;B (B>0) 为代建人的组织能力系数;C (C>0) 为代建人的业绩水平系数;I为政府预计投入的资金量;k是调节系数 (调节利润产出) ;θ是均值为零、方差等于σ2的正态分布随机变量, 表示外生的不确定因索。则代建人的产出函数 (投资成本节约额) 可取如下线性函数:

π=kI (A+B+C) a+θ

产出的期望值为:

π=kI (A+B+C) a

即代建人的项目管理能力水平、组织能力水平和业绩水平以及努力水平决定产出的期望值。

政府投资人确定报酬制度, 如采取线性合同:

s (π) =α+βπ

其中α是代建人的固定收入 (与产出π无关) β为激励强度系数, 表示代建人产出份额, 即产出π每增加一个单位, 代建人的报酬增加β单位。β=0意味着政府全部承担, β=1则意味着风险由代建人完全承担。因为政府投资人政府是性的, 给定s (π) =α+βπ, 政府投资人的期望效用等于其期望收入:

Ev (π-s (π) ) = (1-β) kI (A+B+C) a-α

由于代建人的效用函数具有不变绝对风险规避特征, u=-e-ρw。假定代建人努力的成本c (a) 可以用货币成本表示, 为简化起见, 假定c (a) =ba2/2, (b为成本系数, b>0) , 代建人的实际收入为:

w=s (π) -c (a) =α+β (kI (A+B+C) a+θ) -ba2/2

确定性等价收入为

W=Ew-ρβ2σ2/2=α+βkI (A+B+C) a-ba2/2-ρβ2σ2/2

其中, Ew是代建人的期望收入;ρβ2σ2/2是代建人的风险成本。

委托人政府投资人的目标是最大化其期望收入Ev (π-s (π) ) , 代建人的目标是最大化确定性等价收入W。

令代建人的保留效用即保留收入水平为undefined。那么, 如果代建人的确定性等价收入W

undefined

代建人的激励相容约束可以表述为:

α+βkI (A+B+C) a-ba2/2-ρβ2σ2/2≥α+βkI (A+B+C) a′-ba′2/2-ρβ2σ2/2

(1) 信息对称的情况。

在信息对称的情况下, 作为委托人的政府投资人可以观测到代建人的努力水平。此时, 激励相容约束不起作用, 任何努力水平的都可以通过满足参与约束实现。因此, 委托人政府投资人的问题是选择 (α, β) , 解下列最优化问题:

max Ev (π-s (π) ) =max[ (1-β) kI (A+B+C) a-α] (1)

undefined

在最优情况下, 参与约束的等式成立, 即:

undefined

因此, 有undefined

将式 (2) 代入式 (1) 中的目标函数, 得到:

undefined

对目标函数 (3) 的a和β分别求导数, 令其为零, 得最优化的两个一阶条件:

undefined

求得:a*=kI (A+B+C) /b, β*=0 (4)

将 (4) 代入 (2) , 得到:

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则最优合同为:

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此时, 代建人努力的边际成本为:

c′ (a) = (ba2/2) ′=ba*=kI (A+B+C)

代建人努力的边际期望效用为:

[Eπ (a) ]′=[kI (A+B+C) a]′=kI (A+B+C)

所以, 代建人努力的边际成本等于其边际期望效用, 帕累托最优努力水平可以实现。

委托人政府投资人的期望收入为:

undefined

代建人的实际收入为:

undefined

因为委托人政府投资人是风险中性的, 代建人是风险规避的, 帕累托最优风险分担要求代建人不承担任何风险 (β*=0) , 政府支付给代建人的固定收入刚好等于代建人的保留收入加上努力成本, 政府投资人的实际收入等于产出的保留部分。因政府可以观测到代建人选择的努力水平a, 只要政府观测到代建人选择了a

(2) 信息不对称的情况。

实际中, 委托人即政府投资人将代建项目通过合同谈判委托给代建人后, 不可能每时每刻都在监督代建人的行为, 即政府不能观测到代建人的努力水平, 因此, 信息不对称的情况必定发生。此时, 激励相容约束有效, 政府的问题是选择 (α, β) 来解以下最优化问题:

max Ev (π-s (π) ) =max[ (1-β) kI (A+B+C) a-α] (7)

undefined

参与约束和激励相容约束可以重新表述如下:

undefined

将 (8) 代入 (7) 中的目标函数得:

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对β求导, 并令其导数为零, 得一阶条件:

undefined

求得:undefined

将 (9) 代入 (8) 得到:

undefined

则政府投资人和代建人的委托合同为s# (π) =α#+β#π

此时, 代建人努力的边际成本为c′ (a) = (ba2/2) ′=ba=β#kI (A+B+C)

而代建人努力的边际期望效用为[Eπ (a) ]′=[kI (A+B+C) a]′=kI (A+B+C)

因为ρ>0 (代建人是风险规避的) , 所以0<β#<1。因此, 代建人努力的边际成本小于其边际期望效用, 最优努力水平没有达到。即a#=β#kI (A+B+C) /b

委托人政府投资人的期望收入为:

undefined

代建人的实际收入为:

undefined

对比 (10) 和 (5) , (11) 和 (6) 可以看出, 委托人政府投资人信息不对称时的期望收入小于信息对称时的期望收入, 而代建人信息不对称时的实际收入大于信息对称时的实际收入。

由此可见, 由于信息不对称, 作为委托人的政府投资人处于信息劣势的地位, 其利益受到了一定的损害, 而作为代理人的代建人则处于信息优势的地位, 因而可以通过降低努力水平来使自己的实际收入增加。政府投资人信息不对称时的期望收入相对其信息对称时的期望收入的减少就是政府投资人的代理成本, 由公式⑩和⑤, 可以得出, 政府投资人的代理成本为:

AC=Ev*-Ev#=ρσ2/[2 (1+βbσ2/k2I2 (A+B+C) 2) ) ]

通过以上的博弈模型的建立与求解, 我们可以得出以下结论:

在通常情况下 (信息不对称) , 代建人越努力, 管理能力水平越高, 组织能力水平越强, 业绩水平越高, , 即代建人的综合实力越强, 政府投资人的期望收入越高, 因而, 选择较强实力的代建人, 对政府投资人具有重要意义;代建人越是风险规避性 (即ρ越大) , 努力成本系数越大 (即b越大) , 影响代建人产出水平的外界不确定性因素波动越大 (即σ2越大) , 代建人政府投资人的保留收入越大 (即undefined越大) , 政府投资人的期望收入越低。

代建人的管理能力水平越高, 组织能力水平越强, 业绩水平越高, 委托人政府投资人对代建人的最佳激励强度越大;代建人越是风险规避型的, 努力成本系数越大, 对代建人产出水平有影响的外界不确定性因素波动越大, 政府投资人对其激励强度越小。可见, 提高政府投资人的期望收入与提高对代建人的激励强度水平两者之间并不是矛盾的, 而是统一的。因而, 适当地提高对代建人的激励强度水平, 可以同时提高政府投资人的期望收入。

4 结语

政府投资项目代建制管理模式正处于摸索阶段, 配套的政策法规尚不完善。因此, 运用博弈论相关理论对代建人的选择并对其实施过程进行充分分析, 制定有效的防范与监控措施, 以降低风险发生带来的损失, 使代建制充分发挥其专业管理的优势, 切实提高政府投资项目的投资效益, 具有重要的现实意义。

摘要：近年来随着我国投资体制改革的深化, 为充分利用社会化技术和管理经验, 规范建设程序, 实现项目的专业化管理, 提高项目的投资效益, 各省市先后开始推行代建制。针对代建制实施的特点, 对代建制中存在的委托代理关系进行了分析, 运用博弈论的相关知识, 建立了政府和代建人之间的博弈模型, 并通过数学推理得到了很多有益的结论。

关键词：代建制,博弈,委托代理

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政府委托 篇7

一、交通工程质量监督工作体制机制创新

目前交通工程质量监督普遍采用“技术+ 行政”的工作形式, 即以交通工程的建设标准、规范等技术指标为基础, 对工程的相关单位是否按质量技术标准规范执行的情况进行监督, 并以行政检查、行政执法等形式保障监督工作的落实, 而是否严格执行技术标准, 则通过检测技术来实现。以往, 市交通质监机构由所属的工程质量监督室负责具体项目的质量监督工作, 需要对工程质量进行检测时, 再由工程质量监督室通知检测室进行检测, 检测工作处于相对被动状态, 廉政风险内部防控力度匮乏。

在交通工程质量监督工作体制机制中创新发展, 监督工作业务范围不断拓展。一是积极推进农村公路监督体制改革, 制定出台了《重庆市农村公路建设质量安全管理办法》和《重庆市农村公路工程质量监督规定》, 深入试点各县区进行工作调研和现场指导, 全市各县区成立了监督机构或部门, 农村公路监督体制改革试点工作取得阶段性成果。二是积极推进行政审批制度改革, 全系统完成了行政权力梳理工作, 编制了权力清单和责任清单。

二、交通工程质量和安全政府监督可委托执法的依据

《建设工程安全生产管理条例》第四十四条规定, 建设行政主管部门或者其他有关部门可以将施工现场的监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施。《建设工程质量管理条例》第四十六条规定, 建设工程质量监督管理, 可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。

根据以上规定, 县级以上地方各级人民政府交通运输主管部门根据需要, 可以将交通工程施工现场的安全监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施, 可以将交通工程质量监督管理委托的建设工程质量监督机构具体实施。需要说明, 交通工程只能将施工现场的安全监管进行委托, 非施工现场的安全监管不能委托, 仍需由交通运输主管部门进行监管, 例如企业安全生产标准化建设、企业涉安资质管理、企业安全生产评优等。目前, 各地交通运输主管部门均已设立了交通工程质量或安全监督机构, 委托专职从事交通工程质量或安全监管。职责委托主要有两种方式, 一是各地机构编制委员会在批复交通工程质量或安全监督机构成立时明确的单位职能职责, 二是由各地交通运输部门向交通工程质量或安全监督机构签署、签发委托文件。不管采用何种委托方式, 不影响交通运输主管部门作为监督主体, 交通工程质量或安全监督机构属于受委托的具体执行机构。

三、交通工程质量和安全政府监督委托执法的权限

交通工程质量和安全政府监督是行政执法行为, 是执行《安全法》《建设工程安全生产管理条例》《建设工程质量管理条例》等法律法规而采取的具体行政行为。行政执法, 是指在实施国家公共行政管理职能的过程中, 法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范, 以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。行政执法行为包括行政检查、行政强制以及行政处罚等具体行为。县级以上地方各级人民政府交通运输主管部门属于法定的国家行政机关, 受委托行使职责的各地交通工程质量或安全监督机构属于得到法律、法规授权的组织。

( 一) 交通工程质量和安全政府监督委托执法行政检查权限

受委托行使职责的各地交通工程质量或安全监督机构在执法过程中, 应严格按照法律法规的规定行使职权, 不得逾越权限, 胡作为、乱作为, 牢记“法无授权不可为, 法定职责必须为”的思想。根据《建设工程安全生产管理条例》第四十三条规定, 交通工程质量或安全监督机构行使安全检查时, 有权采取下列措施: ( 一) 要求被检查单位提供有关建设工程安全生产的文件和资料; ( 二) 进入被检查单位施工现场进行检查; ( 三) 纠正施工中违反安全生产要求的行为; ( 四) 对检查中发现的安全事故隐患, 责令立即排除; 重大安全事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的, 责令从危险区域内撤出作业人员或者暂时停止施工。根据《建设工程质量管理条例》第四十八条规定, 交通工程质量或安全监督机构行使行政质量检查时, 有权采取下列措施: ( 一) 要求被检查的单位提供有关工程质量的文件和资料; ( 二) 进入被检查单位的施工现场进行检查; ( 三) 发现有影响工程质量的问题时, 责令改正。

( 二) 交通工程质量和安全政府监督委托执法行政强制权限

在交通工程质量和安全政府监督执法过程中, 为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形, 可以依法对公民、法人或者其他组织采取的查封、扣押、停水、停电、停止供应民爆器材等强制措施。根据《行政强制法》第十七条规定, 行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。因此交通工程质量或安全监督机构不得自行行使行政强制措施权, 如在执法过程中需要采用行政强制措施, 应报请交通运输主管部门实施。

( 三) 交通工程质量和安全政府监督委托执法行政处罚权限

交通工程质量和安全监督对象实施了违反法律规范的行为, 需要进行惩戒的, 可以采取行政处罚措施。交通工程监管领域常见的行政处罚的种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等; 根据《行政处罚法》第十八条规定, 委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督, 并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内, 以委托行政机关名义实施行政处罚。因此交通工程质量或安全监督机构在行政执法过程中需要实施行政处罚的情况, 必须以交通运输主管部门的名义实施行政处罚, 不能以本单位的名义形式行政处罚权, 所造成的法律后果由委托机关交通运输主管部门承担。

四、实施交通工程质量和安全政府监督委托执法的建议意见

( 一) 必须依法成立交通工程质量或安全监督机构

不得委托企业、社会团体、临时机构等从事交通工程质量和安全政府监督, 交通工程质量或安全监督机构必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。一般由县级以上各级人民政府交通运输主管部门举办, 经各级机构编制委员会批准成立, 并进行组织机构登记、事业法人登记的管理公共事务的事业单位。交通工程质量或安全监督机构必须满足法律法规的要求, 方可作为交通工程质量和安全政府监督的受委托组织, 行使行政执法权限。

( 二) 纳入行政执法体系, 规范执法行为

当前, 很多地方交通工程质量或安全监督机构尚未纳入行政执法体系, 各地交通运输主管部门应深刻认识到交通工程质量或安全监督是行政执法行为, 应把交通工程质量或安全监督队伍纳入行政执法队伍建设。制定交通质监机构场所外观标准, 统一规范“交通质监”执法标识和执法人员着装。开展交通工程质量或安全监督行政执法培训, 严格执法人员资格管理, 规范执法风纪、执法用语、执法检查、行政处罚等执法行为, 树立执法队伍良好形象。通过聘请法律顾问, 设置法制员岗位, 强化执法监督, 确保执法行为合法规范; 规范工作职责、规范执法程序, 切实做到公正、公平、公开、廉洁、文明执法。

( 三) 充实交通工程质量或安全监督人员, 提升业务能力

交通工程质量或安全监督机构应具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员, 应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。针对各地交通工程质量或安全监督机构普遍存在人员编制少、专业技术人员不足等问题, 各级交通运输主管部门应加强与本级政府、上级部门沟通, 取得支持, 增加交通工程质量或安全监督机构人员编制, 拓宽专业技术人才招录渠道。交通运输主管部门应为交通工程质量或安全监督机构配备必要的试验设备、检测设备, 适时开展技术培训, 提升整体业务能力。

( 四) 完善交通工程质量或安全监督工作机制

不断完善监管体系和管理制度, 建立交通工程质量安全监督执法工作机制, 制定监督执法中统一的岗位标准、流程标准、服务标准, 对容易产生问题的领域进一步设立规定动作、规范步骤和必走程序, 形成一套“统一监督内容、统一业务流程、统一处罚标准”的工作方法, 形成对交通工程质量安全的有效监督。交通工程质量安全监督工作重点必须转移到对参建单位的质量管理行为以及从业单位的质量安全保证体系运转情况, 法律、法规和强制性标准执行情况的监督, 实现监督工作重心由工程实体向管理行为和工程实体相结合、由注重微观监督向宏观和微观监督相结合、由注重技术监督向技术和行政执法相结合的“三转变”。

参考文献

[1]《安全生产法》.

[2]《建设工程安全生产管理条例》.

[3]《建设工程质量管理条例》.

[4]《行政处罚法》.

[5]《行政强制法》

[6]重庆市政府法制办编写组.行政执法实用教程[M].法律出版社, 2009.6.

政府委托 篇8

1 我国政府采购现状分析

我国自20世纪90年代中期开始在部分地区实行政府采购试点工作,并于2003年正式颁发实施《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)。这部法律的实施为我国解决政府采购中存在的问题提供了法律依据,对我国政府采购资金使用效率、提高依法行政水平、开创政府采购新局面,都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

然而,与西方发达国家的政府采购制度相比,我国的政府采购制度还处在起步和摸索阶段,在一些具体制度的设计上还存在不少缺陷,信息不对称,程序不透明等等,这都将会导致采购过程中寻租和腐败行为的发生,进而给国家和人民的财产、生命安全造成重大的损失,如重庆市纂江县彩虹桥整体垮塌,辽宁沈四高速公路青洋河大桥局部塌陷等事故,都与政府采购中的腐败和信息不对称有关。政府采购中的寻租和腐败行为不仅造成经济上的巨大损失,而且扭曲了社会资源的配置,降低了经济效率,造成社会福利的净损失,给经济和社会稳定带来极大的负面效应。因此,正确分析和认识寻租存在的原因,有利于有效防止寻租和腐败行为发生。

2 委托代理机制下政府采购寻租行为的原因分析

政府采购所涉及的关系人主要有:纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政事业单位和供应商。在政府采购过程中,一般会形成纳税人—政府—财政部门—政府采购主管部门—政府采购中心—政府采购人员这样长长的委托代理链。政府采购人员是最终的代言人,链的另一端是初始委托人,即政府采购权和政府采购资金的供应者———纳税人。在委托代理关系中,由于双方目的的不一致性和信息的非对称性:委托方和代理方之间总是难以实现理性的双赢,代理方在非对称的信息环境下总是最大限度地实现自身利益的最大化。正是这种委托人与代理人的个人效用函数的不一致,使我国政府采购存在着委托代理失灵问题,为政府采购中寻租行为的产生提供了温床。其具体原因分析如下:

2.1 激励不相容

事实上,在这个委托代理链中,作为初始委托人的纳税人实际并无行为能力,因为它既不能在市场上进行决策、签订契约,也不能从中获得利益。在这一过程中真正起到决定作用的是具有专业知识、专门负责采购活动的代理人———政府采购人员。由于作为理性经济人的采购主体同样追求自身利益最大化,当与委托人的利益发生冲突时,很难要求他严格执行政府采购法规,完全保证政府采购职能的实现。正是这种委托人与代理人的个人效用函数的不一致,天然地产生了委托人和代理人激励不容的问题。相反,出于自身利益的追求,采购执行人员,采购中心,甚至采购监管部门和供应商的利益极易趋同,这些是产生寻租行为的重要原因。

2.2 信息不对称

在公共权力的委托代理运行中,谁对公共权力运作拥有的信息多,谁在这种隐含的委托代理契约及其执行中就拥有潜在的优势。由于政府采购的专业性很强,代理人特别是政府采购官员,他们作为政府采购方案的提出者,一般拥有比委托人更多的私人信息,而委托人要获得专业性很强的政府采购信息,必须付出比代理者高很多的成本。另外,对代理人之间的合谋,委托人很难观察到,即使可以观察到,付出的成本也很大。因此,在政府采购中委托人的决策往往受制于作为信息提供者的代理人,采购的范围、采购的方式以及采购的限额标准实际上都是由代理人最终决定。可见,这种信息不对称为代理人偏离委托人的委托目标提供了可能。

2.3 契约不完备

委托代理关系实质上是一种契约关系,委托人与代理人在实施政府采购过程中可以通过签订契约的方式来规范双方的行为。政府采购过程中的委托代理关系是采用长期契约的形式,而长期契约是不完备的,它不可能预料到所有可能发生的情况,也不能规定各种情况下各方的责任。而且职能机构的官员不可能像企业生产产品那样程序化和有规则的重复,因此必须给官员以充分的自由处置权。比如,在政策执行的每一阶段都需要有人解释一些法规,但法规不可能十分精细,因此在执行过程中会与原始法律意图发生偏差。在政府、财政部门、专门采购机构、采购官员及供应商信息不对称的情况下,代理人可以通过掌握的信息,利用不完备的契约和政府采购中的权力去谋求个人效用的最大化,从而损害了纳税人的利益。

3 政府采购中寻租行为产生的后果分析

寻租行为是一种社会交易成本极高的“负和博弈”,会对社会政治经济生活产生巨大的负外部效应,其直接后果是:

3.1 社会资源的浪费

由于政府采购中的寻租有利可图,供应商必然要花费大量的时间和精力用于游说政府采购官员,利用礼品和金钱疏通层层关系,使官员参与寻租并接受租金;而政府采购官员出于谋求自身利益的考虑进行设租时也要花费时间精力甚至是金钱用于使供应商支付的租金符合自己所期望的水准以及掩盖自己的不良行为;对于上述两种情况政府有关部门和其他社会力量又必须花费时间精力等资源用于对这两种违规行为的监管。而这三种成本的支出都是社会主义市场经济建设生产领域中所不需要的。相对于人类来说本来社会资源就是稀缺的,如果将时间、精力和金钱等社会资源用于这种非生产领域,那么这带来的只能是社会资源的严重浪费。

3.2 扰乱市场竞争秩序

在完全公平竞争的条件下,供应商之间的利益分配基本上是均等的,然而,由于政府采购中寻租问题的存在,导致了寻租的供应商不仅获得了销售量的增加,实现了正常的生产利润,而且通过寻租活动又实现了额外的非生产利润———租金收入;与之对应的是非寻租供应商,因为寻租供应商而失去了政府采购市场中的应有份额,从而导致了正常的生产利润不能完全实现。在其他条件不变的情况下,寻租供应商与非寻租供应商重复博弈的结果,必然导致所有供应商都去选择寻租,进而导致整个市场竞争秩序的紊乱。

3.3 降低财政资金使用效率

在预算编制时,财政资金由财政部门总体掌握,各采购实体为了自身利益的最大化,积极寻租,得到最为满意的财政资金,采购官员在具体采购时,由于市场和法制的不健全,配合供应商的寻租,进行“合谋”,而整个政府采购过程中的寻租成本则由财政资金负担,这样,大量的财政资金被权力阶层侵吞,降低了财政资金的使用效率,导致政府开支扩大,纳税人负担加重。

4 抑制政府采购中寻租行为的建议

4.1 完善政府采购法律法规

政府采购是依法规范和运作的,建立完整统一、协调一致的政府采购法律、法规体系是完善政府采购制度的前提。实践证明,我国现行《政府采购法》不能完全适应政府采购实际工作需要,有些方面的规定不够科学严谨详细,缺乏可操作性,致使一部分人利用法律的不完善,恣意寻租。因此,为配合《政府采购法》的执行,应该制定大量配套的法规,如对供应商资格的规定、招投标中介组织管理的规定、评价标准和程序的规定、采购从业人员资格的规定、仲裁程序的规定等,健全政府采购运行机制,使得每一个相对独立的利益集团,包括政府在内,都能在法律程序和框架内追求自身的合理、合法的利益,以形成一种有度、均衡、恰当的社会制度,来保证决策者在追求自身利益最大化的同时,提高整个社会的福利水平。

4.2 创新采购制度,抑制寻租行为

政府采购电子化是政府采购制度的一种创新,它保证了信息要素的公开和不断流动,为供应商提供了良好的竞争平台。具体的采购需求信息,供应商参与投标要求,已发生项目的评标、中标、成交结果,以及其他相关法律法规、机构介绍等信息都会在政府采购网站上详细发布。并且,供应商从政府采购网站上获取相关信息后,任何有意参与竞标的都可以从政府采购网站上直接下载投标的相关文件,然后把竞标文件用电子邮件的形式直接传给政府。有意参与竞价的供应商可以在政府采购网上注册成为会员,然后登录进入网站的“竞价采购”页面在线竞价。这种信息完全公开的形式,让每一个供应商都能获得等量的信息资源,并拥有平等的机会参与项目竞争,避免了为获得内部消息的各种暗箱操作,尤其是采购过程、采购标准、成交原则和成交结果的公开,往往能减少不少人为因素的干扰,有效地减少寻租行为。

4.3 完善监督机制,强化采购寻租的制约功能

加强对政府的采购监督,有利于使政府采购行为更加规范,有利于提高财政资金的支付效率。长期以来,人们在认识上出现了一定的偏差,只强调了采购行为的合法性,而忽视了采购的有效性监督。这样造成了采购成本的巨大浪费,采购资金的使用效率低下。因此,对政府采购的监督可以分为两个部分:合法性监督和有效性监督。合法性监督是对采购过程是否符合有关法律规定进行监督,有效性监督则是在合法性监督的基础上更高层次的监督,其关注的重点是如何提高政府资金的使用效益。由此可见,要防止采购中的寻租行为,有必要对采购从合法性和有效性上进行双向监督,规范公共财政的运行机制,减少由于监督不利而发生的寻租概率。

4.4 加强人员的选拔与培训

政府采购人员素质的高低,直接影响到采购工作是否公平、公正,这同时也涉及到政府的形象问题。由于现在政府采购制度在我国还是新生事物,采购人员对工程项目的技术性、合理性、经济性掌握不准,对合同的履行、验收、监管不到位等方面经验能力的匮乏,不利于政府采购活动的顺利、有效开展,也容易出现违规、腐败行为。因此,需要通过必要的专业培训提高采购人员的业务水平,使我国从事政府采购活动的人员符合专业化和国际化的要求。另外,加强政府采购官员的职业道德和思想道德教育。应对采购官员加强职业道德教育,培养他们敬业精神、工作责任感、事业心和荣誉感,从道义上提倡官员廉政,洁身自好;运用各种宣传、教育手段,尤其是传播媒介的舆论导向功能,在全社会培育起反寻租的社会道德力量,净化当前政府某些官员一切向“钱”看的社会风气,使采购官员追求更高层次的需要,自觉放弃和抵制寻租行为。这也要求政府采购官员树立崇高的理想,坚持全心全意为人民服务的宗旨,强化人民公仆的理念,做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋,不断增强自身抵制腐败的能力。

摘要：当前政府采购中的各种寻租行为的发生,造成了社会资源的浪费和市场竞争力的下降,扰乱了市场经济秩序。鉴于此,从委托代理理论的视角下,具体分析寻租行为产生的原因及造成的后果,并结合分析提出建议,为我国政府采购制度的完善提供一个参考。

关键词：委托代理理论,政府采购,寻租

参考文献

[1]王欣.政府采购中的寻租行为及其防范[J].科技创业月刊,2005(18):85-86.

[2]张得让.政府采购支出中的寻租行为及其遏制[J].中国政府采购,2004(6):85-86.