国家审计服务经济建设

国家审计服务经济建设（精选12篇）

国家审计服务经济建设 篇1

为进一步规范党政领导人的经济责任审计工作, 保证工作质量, 提高工作效率, 用历史的、客观的、发展的眼光分析、评价和看待经济责任审计制度, 笔者从适应市场经济的发展, 加强党风廉政建设, 提高审计效率和效果, 科学考核、评价领导干部角度提出了自己的看法。

一、经济责任审计运行机制存在的问题

1. 立法层次较低。

在我国关于经济责任审计的法律法规, 主要有《县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见》、《审计署关于任期经济责任审计的实施细则》等, 但这些法律法规的立法层次都不高, 在《中华人民共和国审计法》中还没有具体的关于经济责任审计的内容, 其他有关经济审计工作程序、审计技术方法、审计报告等的规定也不全面。由于我国的经济责任审计的立法层次不高, 因此, 我国经济责任审计机制在运行的过程中, 很难发挥到最大的功效。

2. 独立性严重缺失。

在我国, 经济责任审计工作是由国家审计机关公务员实行, 并将审计结构报告给各级部门, 没有独立履行审计工作。这主要是由于审计机关隶属于政府, 并不是独立的机构。因此, 审计的最终结果多少受到地方的影响, 不利于审计结果的准确性和真实性, 从而影响经济责任的评价效果。

3. 审计标准不规范。

在我国各个地方的关于审计的各项法规文件存在不一致, 比如审计的概念、目标、对象、方法、程序等存在差异。审计的标准、内容存在差异也就导致审计的结果存在差异, 不利于国家对审计信息的掌握。

4. 执业人员素质偏低。

近年来, 我国经济责任审计任务繁重, 呈现出审计人员严重不足的现象, 主要因为许多的审计人员专业结构、知识结构和管理能力与审计要求不符合。这也严重制约了经济责任审计机制的效果发挥。

5. 事后处理难。

部分审计部门和审计人员对审计结果不重视, 导致审计中不合理的结果处理不及时, 致使国家遭受重大损失。

二、强化和改进经济责任审计

针对目前经济责任审计存在的风险, 为了更好地完善审计职能, 需要从以下几个方面对经济责任审计加以完善和改进。

1. 建立健全相关法规制度, 促进经济责任审计的制度化和规范化。

经济责任审计工作作为科学考察任用领导干部的必要程序, 政策性强, 要求高, 风险大, 应建立健全系统的法规制度, 规范运行, 才能保证审计质量, 降低风险, 提高效率。实施经济责任审计, 必须在《审计法》、审计准则等法律、法规的基础上根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》制定相应的实施细则和实施办法, 明确经济责任审计的目的、原则、领域、对象、重点、程序及方法, 使之与现行审计准则相适应。审计部门要使这项工作有法可依, 有规可循, 进一步增强经济责任审计工作的规范性和可操作性。要严格按照工作标准依法实施审计, 客观公正地评价领导干部任期内履行经济责任的情况。

2. 完善经济责任审计工作协调配合机制。

经济责任审计作为一个系统工程, 相关部门应增强全局观念和宏观意识, 加强协调配合, 将经济责任审计手段引入干部管理与监督之中, 形成审计监督与组织监督有机结合的新的干部管理与监督机制。把对审计决定的执行情况纳入纪检监察、组织人事的管理范围, 同时, 审计部门应全面落实审计决定, 提高经济责任审计的权威性。进一步完善经济责任审计工作联席会议制度, 形成各司其职、各负其责、运转高效的协调配合机制。审计部门应改变过去单一的离任审计方法, 对经济责任审计采取任前、任中、离任三种审计方式, 以任中审计为主, 严格按计划实施。在计划的安排上要突出重点, 对具有执法权、管理权, 资金拨付多、下属单位多的领导干部侧重进行审计;并逐渐扩大任前审计的范围和比例, 列入审计计划, 逐步实现“先审计, 再任职”的干部任免程序, 有问题的领导干部坚决不能上任, 业绩不好的领导干部报组织部门重新考虑。

3. 科学制定审计评价规范, 提高审计质量。

经济责任审计的核心就是评价经济责任, 以人在某事所负的责任定性。要坚持从实际出发, 以法律政策为准绳, 以审计事实为依据, 对审计事项做出实事求是、客观公正的评价。

4. 努力学习业务技能, 提高审计工作效率。

经济责任审计工作要深入发展, 人的素质是根本前提。解决当前经济责任审计任务重与力量不足的矛盾, 关键是要不断提高审计人员的业务素质, 通过加强业务培训和理论指导, 促进经济责任审计水平的提高。树立全局观念, 培养宏观意识, 学会历史地、系统地、辩证地看问题。不断提高审计人员的操作技能和审计水平, 努力把审计队伍建设成为业务精、素质高、作风正的过硬队伍。

三, 总结

建立健全经济责任审计机制, 重视审计人员的考核与评价, 有利于增强审计人员遵纪守法的自觉性, 从而依法办事, 保证审计人员按法律法规开展审计工作, 保证审计结果的准确性和真实性, 从而保证政府及时掌握我国经济的发展状况。同时有利于完善干部激励与约束机制, 正确评价和选聘干部。其一, 明确了审计人员的责任和义务, 对审计人员的行为有了规范和约束, 从而促进审计工作的正常有序地开展;其二, 可以了解审计工作开展的状况, 对审计工作作出有效性地评价, 做到奖惩有度。这对审计人员来说既有了行为的约束, 同时又有了做好审计工作的动力。总之, 能够为审计人员提供参照的规章制度, 可以有序地开展工作。纵观中国政府审计发展史, 不难发现理论和实践都证明了经济责任审计对我国经济的发展起着十分重要的作用。加强对经济责任审计的运行机制的建设, 有利于审计工作的正常开展, 有利于发挥审计工作的功效, 促进我国经济的发展和社会的进步。

摘要：经济责任审计是伴随着我国经济体制和政治体制改革的进程逐步发展起来的, 对完善领导干部的管理监督制度、增强单位领导的责任感和履行职责的自觉性以及严肃财经法纪有着十分重要的意义。本文剖析了当前开展经济责任审计存在的主要问题和难点, 并有针对性地提出了完善经济责任审计的相应对策及措施。

关键词：经济责任审计,加强,完善

参考文献

[1]杨全锋.进一步发挥经济责任审计作用的思路[J].现代审计, 2011, (2) :18-19.

[2]廖雅, 樊一阳, 陈亚锋.基于审计的技术创新管理研究[J].技术与创新管理, 2010, 31 (5) :

国家审计服务经济建设 篇2

为规范国家建设项目的跟踪审计行为，提高工作效率、保证审计质量，根据《审计机关国家建设项目审计准则》、审计署《政府投资项目审计管理办法》、《江苏省国家建设项目审计监督办法》、《常州市国家建设项目审计监督办法》等有关规定，制定本操作规程。

第一章 总 则

第一条 本规程所称国家建设项目跟踪审计，是指审计机关采用跟踪审计形式对建设全过程（包括建设项目的前期准备阶段、建设实施阶段以及竣工交付阶段）进行的经济效益审计。旨在通过及时、有效的审计，在项目建设全过程形成必要的监督制约机制，促进实现规范建设程序、改善建设管理、防止资金流失、节约建设成本、提高资金使用效益的目标。同时促进加强廉政建设，遏制舞弊行为的发生。

第二条 省级以上审计机关下达或授权的跟踪审计项目，有统一操作规程的，从其规定；没有统一操作规程的，参照本规程办理。

第三条 国家建设项目包括：

（一）全部使用财政预算投资资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金以及其他财政资金的。

（二）财政预算投资资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金以及其他财政资金占概算总投资的比例超过百分之五十，或者占概算总投资的百分之五十以下但政府实质上拥有项目建设或者运营控制权的。

第四条 实施国家建设项目跟踪审计时，应当确定建设单位（含项目法人和经授权委托进行建设管理的单位，下同）为主要被审计单位。同时，依照法定程序对与建设项目直接有关的勘察、设计、拆迁、评估、施工、监理、采购、供货、咨询等单位（以下简称建设项目相关单位）取得建设项目资金的真实、合法情况，进行审计或者调查。第五条 国家建设项目跟踪审计应以国家、地方及有关部门有关基本建设方面的法律、法规、规章、规定、办法为审计依据。被审计单位或其上级主管部门制定的制度、章程、决议及相关的合同、协议等，不违反现行法规的，可以作为审计参考依据。针对建设项目跟踪效益审计的特点，有关业务规范和经济技术标准、经济效益及社会效益评价标准（或指标）、公允的市场价格等也可以作为审计依据。

第六条 国家建设项目跟踪审计一般分为定期审计、定点审计、驻场审计等形式。

将建设全过程划分为若干阶段进行的跟踪审计，为定期审计；对建设项目确定若干重点环节进行的跟踪审计，为定点审计。定期审计和定点审计一般应有机结合。

驻场审计是指审计组常驻项目建设现场对工程进行全程审计，这是定期审计的特例，无特殊情况一般不采用。

第二章 审计程序

第七条 根据我市国家建设项目投资计划，按照“全面审计、突出重点”的方针，结合市政府、上级审计机关的要求和有关部门的意见，确定跟踪审计项目计划，并明确跟踪审计项目所采用的审计形式。上已列入计划，跨实施的项目，应作为“续审”项目，列入当年跟踪审计项目计划。

第八条 根据跟踪审计项目计划，审计机关确定审计组组长、主审，选派审计人员，组成审计组。审计组实行组长负责制。根据工作需要，可以聘请社会中介机构或者具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计工作。审计机关对审计结果负责。第九条 审计组应当编制《国家建设项目跟踪审计实施方案》，作为实施跟踪审计的作业依据。

（一）在编制审计实施方案前，应当进行审前调查，详细了解被审计项目的基本情况，分析调查资料，确定审计目标、审计形式和工作重点。审前调查应包括下列内容：

1.项目立项批准情况。

2.项目概算或预算的批准与调整情况。3.预算安排情况。

4.建设资金筹措计划与实际到位情况。5.基本建设程序执行情况。

6.工程现场管理、工程财务核算、工程材料与设备管理、工程价款结算、工程合同管理等内部控制制度的建立情况。

7.其它情况。

（二）跟踪审计项目的实施方案应包括下列内容： 1.编制审计实施方案的依据。

2.建设单位和被审计项目的名称、基本情况。3.建设项目相关单位的名称及基本情况。

4.审计范围、内容、形式、方法、重点、目标、实施步骤、预定时间。5.审计组成员名单、具体分工和相应职责。6.编制审计实施方案的日期。

7.实施定点跟踪审计为主的项目，应在审计实施方案中明确跟踪审计的重点环节、审计内容及其审计方法。

跟踪审计实施方案经部门负责人审核，报分管局长批准后，由审计组负责实施，重大项目由局长签发后实施。审计组应严格按照确定的审计实施方案执行。在执行过程中，如发现部分内容不适应实际需要时，应及时进行调整。调整方案的程序与制定方案的程序相同。

第十条 审计机关应当在实施审计3日前，向主要被审计单位送达《审计通知书》。对于其他被审计单位或实施审计前尚未确定的被审计单位，可根据需要或待确定被审计单位后在审计实施阶段按照法定程序送达审计通知书。审计通知书可采用通用格式。

审计通知书应包括下列内容：

（一）被审计单位的名称。

（二）审计依据、范围、内容、方式、时间。

（三）对被审计单位配合审计工作的具体要求。

（四）审计组成员名单。

（五）审计机关公章和签发日期。

（六）实施定点跟踪审计的项目，在审计通知书中明确跟踪审计的重点环节及审计要求。

审计通知书中应要求被审计单位在跟踪审计过程中根据项目进展程度向审计组提供以下资料：

1.项目批文：包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计或扩初设计（含设计概算）、施工图设计（含施工图预算）及审批文件等。

2.招投标资料：包括招投标文件、中标通知书及有关会议纪要等。3.建设项目相关单位的资质证明、取费证书、预结算编制人员资质证书（复印件）等。

4.项目前期征地拆迁资料。

5.经济合同：包括总承包、分包、设计、折迁、评估、施工、监理、咨询、材料（含设备）采购等合同及与项目有关的协议、纪要、各类签证等。6.验工月报（计量报告）及竣工验收资料等（如：施工日志、质量评定单等）。7.竣工图：包括土建、装饰、安装、市政、园林、交通、水利、电力等专业图纸（含工程变更）等。

8.工程结算资料：包括工程量计算资料、单价测算资料、工料分析单（含钢筋翻样单）及汇总计算资料等。

9.“基本建设项目概况表”、“竣工财务决算表”、“交付使用财产总表”、“交付使用资产明细表”、“竣工财务决算说明书”等。

10.项目财务收支账册、凭证、报表及交付使用财产、项目结余物资清单、未完工程项目资料等。

向被审计单位送达审计通知时，应当要求被审计单位法定代表人和项目主管人员就已经或将要提供资料的真实、完整和其他相关情况作出书面承诺。在跟踪审计过程中，审计组还可以根据具体情况向被审计单位提出书面承诺要求。

第十一条 跟踪审计实施阶段，审计组负责收集审计证明材料。审计证明材料种类有：

（一）被审计单位提供的与审计事项有关的各种资料。

（二）审计人员通过观察、调查、审核、计算等方法收集形成的、能够证实审计事项真相的证明材料。

第十二条 审计证明材料应符合客观性、相关性、充分性、合法性的要求。第十三条 审计证明材料应按照国家审计准则的规定，取得相关责任人的签名或盖章。审计人员对证据提供者拒绝签名或者盖章的审计证据，应当注明拒绝签名或者盖章的原因和日期。拒绝签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效。

第十四条 审计组应建立《跟踪审计日记》（表式见本规程附件9），由审计人员负责记载，组长或主审检查。及时记载审计时间、工作记实（包括审计内容、项目现状、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果）。日记要注重反映量化成果，要成为反映跟踪审计全貌的工作日志。

第十五条 跟踪审计过程中，审计人员应当对审计工作中的重要事项以及审计人员的专业判断进行记录，编制审计工作底稿，并对审计工作底稿的真实性负责。审计组组长应对审计工作底稿进行复核，并签署复核意见。

审计工作底稿的主要内容包括。1.被审计单位名称。

2.审计项目的名称及实施时间。3.审计过程记录。

4.审计人员对审计事项的判断意见。5.编制者的姓名及编制日期。

6.复核意见、复核者的姓名及复核日期。

编制审计工作底稿应做到真实客观、内容完整、事实清楚、重点突出。第十六条 跟踪审计实施阶段，审计组应按照“跟踪审计、分期报告、迅速反馈、及时纠正”的原则，针对发现的问题，定期或不定期地提出意见和建议，并出具《国家建设项目跟踪审计意见单》（文书格式见本规程附件1，以下简称意见单）。鉴于意见、建议主要供被审计单位改进工作之用，为简化操作程序，可以审计组名义制发。对于重大事项，应经专业会议讨论，必要时由审计机关作移送处理或出具专题报告。

审计组应重视审计建议或意见的针对性和可操作性，努力提高审计建议或意见的质量。

意见单的内容主要包括：

1.审计查证情况（跟踪审计中发现的主要问题）。2.审计意见和建议。3.被审计单位意见。

4.审计意见和建议的执行、落实情况。

意见单由审计组主审填制，审计组组长、主审应负责督促被审计单位执行、落实审计组提出的意见和建议，并作好相关记录。

第十七条 对于跨的跟踪审计项目，终了，审计组向审计机关出具跟踪审计工作报告（此报告可以不征求被审计单位意见）。对于跟踪审计终结的项目，应按照现行的审计操作程序，由主审负责起草审计报告、审计决定等法定文书。

第三章 审计内容

第十八条 国家建设项目前期准备阶段跟踪审计的主要内容包括：

1.检查建设项目的审批文件。包括项目建议书、可行性研究报告、概算批复、环境影响评估报告等文件是否齐全。

2.检查建设规划、用地批准及施工许可、环保及消防许可、项目设计等文件是否齐全。

3.检查初步设计概算、施工图预算编制范围是否完整，编制依据及采用规范、标准是否正确，设计方案是否经济合理。

4.检查建设项目相关单位的确定是否按照法定程序进行,以及其结果的合法性。

5.检查与各建设项目相关单位签订的合同条款是否全面、合法、公允，与招标文件和投标承诺是否一致，国家审计条款在经济合同中有无体现。

6.检查建设项目资金的来源及落实情况。资金来源是否合理，是否专户存储，能否满足项目建设投资进度需要，后续建设资金是否落实。对使用国债的建设项目，要严格规定其操作程序和使用范围，并作为建设资金审计的重点。7.检查各种规费是否按规定及时缴纳；减、免、缓缴是否符合有关规定，手续是否完善。

8.检查征地、拆迁补偿费是否符合有关规定和标准。有无弄虚作假、擅自扩大拆迁范围、提高或者降低补偿标准，损害拆迁人和被拆迁人的利益。重点关注拆迁补偿评估结果的准确性和合法性，特别是高出评估价格的补偿金额的确定是否履行了必要的程序、有无书面记录。

第十九条 国家建设项目实施阶段跟踪审计的主要内容包括：

1.检查主要经济合同履行情况。合同各方是否认真履行合同条款，有无转包、违法分包工程等情况。抽样检查项目设计、招标代理、造价咨询、监理、采购、供货等单位是否按照国家相关法律、法规、技术规范及合同、协议履行了职责。

2.检查项目概算执行情况。有无超概算、擅自提高建设标准和扩大建设规模、挤占或者虚列工程成本等问题。

3.检查内控制度建立、执行情况。建设单位是否建立健全了内控制度，并按规定执行。如：工程招投标制度；工程奖惩制度；工程签证、验收制度；设备材料采购、验收、领用、清点制度；费用支出报销制度等。同时要督促建设单位建立完善的管理机制并监督其执行，保证项目建设顺利进行、建设资金合理合法使用。

4.检查分期工程结算资料是否及时报送，监理及建设单位是否认真把关。重点检查施工合同中工程变更及额外工程内容的真实性、合法性，包括程序是否规范、价款是否合理等；检查主要隐蔽工程的真实性，以及是否按设计规范、设计要求完成。

5.检查工程项目会计核算和财务管理，是否符合《国有建设单位会计制度》的要求和有利于建设项目的管理及竣工决算的需要。

6.检查建设资金到位情况是否与资金筹集计划及投资进度相衔接，有无大量资金闲置、或因资金不到位而造成停工待料等损失浪费现象。7.检查建设资金是否专户储存、专款专用。是否按照工程进度付款，有无挤占、挪用建设项目资金或者外借使用等问题。对往来资金数额较大且长时间不结转的预付工程款、预付备料款要查明原因，防止超付工程款现象。

8.检查建设单位管理费的计取范围和标准是否符合有关规定，费用支出是否符合“必须、节约”的原则，有无超出概算控制金额，审查其真实性、合法性。

9.检查主要材料与设备的采购方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购。

10.检查国家、省、市优惠政策的落实情况。检查各级政府给予该项目的优惠政策，相关部门是否贯彻执行；建设单位是否将优惠政策全部用于建设项目上，有无将优惠政策以各种形式移作他用，从而增加建设项目投资。

11.检查建设项目环境保护情况。重点检查环境保护设施与主体工程建设的同步性以及实施的有效性。

第二十条 国家建设项目竣工交付阶段跟踪审计的主要内容包括：

1.检查工程结算和工程财务资料，核对甲乙双方材料决算表，超、欠供材料计算是否正确、结算凭证是否合法。

2.检查工程库存物资的财务处理是否合规。

3.检查待摊投资的真实性、合法性。工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出。审查各种非正常损失费用的真实性，核销有无经过有权部门审核批准。已摊销待摊投资是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配比。

4.检查建安工程投资真实性、合法性。审查竣工图纸及相关资料的真实性，审查竣工资料与实物是否一致。检查工程量的真实性，以及工程单价与取费的准确性。审查工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况。5.检查建设项目基建收入、结余资金。重点检查建设期间收入的形成和工程投资结余资金分配比例的真实性、合法性。

6.检查建设项目交付使用资产。主要检查“交付使用资产总表”、“交付使用资产明细表”，核实交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续等。

7.检查尾工工程。重点检查建设单位预留建设项目未完工程投资的真实性和合法性。

8.对建设项目投资效益审计，依据有关经济、技术、社会和环境等评价标准（或指标），对建设项目投资决策的有效性、经济合理性进行评价，分析影响投资效益的各种因素。

第二十一条 实施定点跟踪审计为主的项目，根据项目具体情况确定定点跟踪审计的重点环节及其内容。跟踪审计不同阶段的重点环节一般包括：

（一）前期准备阶段

本规程第十八条第3、4、5、8款。

（二）项目实施阶段

本规程第十九条第1、4、9款。

（三）竣工决算阶段 本规程第二十条第4、7款。

第四章 审计方法

第二十二条 国家建设项目跟踪审计应在项目的前期准备阶段将其纳入审计范围，做好审前调查和各项衔接工作，掌握并监督项目前期准备阶段的相关情况。实施定点跟踪审计的项目，还应做好重点环节分析工作，并结合项目具体情况确定重点环节的内容和审计方法。正式进点时间一般安排在项目立项以后。第二十三条 实施定点跟踪审计为主的项目，一般采取定点审计与定期审计相结合的形式，对未列入重点环节的内容，仍然采取定期审计的形式，其时间间隔具体可视实际需要确定。定点跟踪审计为主的项目时间间隔一般长于定期审计。

第二十四条 审计组应在项目现场设立办公场所，与被审计单位建立有效的沟通制度，积极了解项目的进展情况，有选择地参加工程例会，收集、掌握工程审计的相关情况，定期或不定期地组织工程审计专题会议。审计组应根据跟踪审计实施方案的要求，全面审计与抽样审计相结合，对审计发现的问题及时提出审计意见或建议。

第二十五条 审计组在工程的各个环节可按下列方法实施：

（一）前期准备阶段

1.审计组应积极了解项目的设计动态，关注设计方案的经济合理性，重点加强对设计概算及施工图预算的审计监督，从源头上控制工程造价。

2.审计组在项目拆迁阶段，应重点关注评估结果的准确性和补偿安置费用确认程序的合法性。（1）拆迁评估的结果作为拆迁补偿的主要依据，其准确性和合法性是审计关注的重点，审计组应根据土地性质，按照现行国有土地和集体土地拆迁补偿办法，对评估单位出具的评估结果进行全面或抽样审核。

（2）重点审查实际补偿费用高出评估价格的补偿金额是否履行了必要的程序。审查对疑难问题和特例事项的处理是否合理，手续是否完备，是否履行了必要的程序，有无书面记录，并及时提出审计建议。

（3）审计组应对拆迁实施单位及相关单位的账目及时审查，通过走访、调查被拆迁户等方法，抽查拆迁实施单位是否按照拆迁安置协议进行补偿，有无弄虚作假，截留、侵占、挪用拆迁资金，并及时提出审计建议。3.审计组在工程招投标阶段，监督建设项目相关单位的确定程序，重点是施工、监理、供货单位的确定；应在工程开标前，对招标方式、招标文件、评标办法、工程量清单、信息发布方式等方面进行审计监督；列席相关开标、评标或比选会议，检查招投标及比选结果的合法性。

4.审计组在工程合同签订阶段，应在合同形成初稿、尚未签字生效前，审查合同具体条款的合理性、合法性、全面性、有效性，对工程款的结算方式、支付方式以及工程质量、工程进度等条款进行审计监督。重点审查合同条款是否与招标文件精神一致，中标单位投标承诺是否得以体现，并提出审计意见。同时，要求有关单位在经济合同条款中明确国家审计的条款。

（二）建设实施阶段

1.审计组应在建设项目跟踪审计实施方案中规定定期审计的审计期限，要求被审计单位按照审计组规定的时间和方法报送分期或汇总工程结算资料，审计组应按跟踪审计实施方案要求及时出具审计结果。

2.审计组应要求被审计单位在上报工程结算的同时，必须附相关的合同、招投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、设计变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料。

3.在项目实施阶段应重点监督监理单位的履职情况，强化监理的质量、进度、投资控制职能，并对监理工作进行定期或不定期的复核检查。

4.对于合同内工程，建设项目相关单位已完成的工作量按合同约定支付进度款。审计组根据项目特点分期对合同内工程进行审计，审计结果作为甲乙双方调整结算和竣工决算的依据。5.对于合同外工程（包括在工程实施过程中发生的工程变更、额外工程），建设项目相关单位必须严格按程序进行申报，并书面说明变更原因，提交实施方案的同时，申报变更价款（要有详细的价格组成），经监理、建设方审核后，报审计组审计。

6.对于主要隐蔽工程，建设项目相关单位应在工程隐蔽之前告知审计组，审计组成员进行必要的检查，重点关注其真实性以及是否按设计规范、设计要求完成。

7.对建设项目设备和材料采购的审计。首先审查采购的方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购，价格是否符合市场情况；其次审查设备、材料采购的规格、型号、数量与合同要求是否一致，审计时要根据建设单位提供的设备、材料采购计划进行核对。审计人员尤应关注特殊规格材料、非标设备的采购情况。

（三）竣工交付阶段

1.工程结束，审计组依据已审计的分期结算，并结合工程变更、其他调整等情况，对单位工程结算进行审计。

2.重点检查建安工程投资真实性、完整性、正确性、合法性。根据被审计单位提供相关的合同、招投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、工程变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料，审查竣工图纸及相关资料的真实性，工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况等。

第二十六条 财务审计应按以下审计方法实施：

（一）审计进点后，审计组应对建设资金的来源、到位情况、使用情况、账户科目设置情况、财务核算情况、内控制度的建立和执行情况进行全面审计或调查。

（二）审计待摊投资的支出是否有依据，是否按照合同协议和规定进行支付。

（三）对建设单位付款情况进行审计。财务审计人员根据工程每期审定的数据（该数据由工程审计人员将分期审定的工程结算单按工程项目、施工单位进行汇总提供），由财务审计人员对照合同，检查建设单位是否按照合同进度付款，是否存在超付或拖欠工程款的现象。

（四）对建设单位采购的设备材料的核算进行审计。抽查主要设备材料的验收、领用等手续是否健全。设备材料的供应是否根据工程的进度和需要进行。

（五）审查工程竣工决算编报是否及时、正确、完整。检查竣工决算报表数据是否真实，各表之间的勾稽关系是否正确。

第二十七条 审查建设项目投资效益情况并作出综合评价。要依据项目可行性研究报告中列出的有关指标，结合工程竣工后的实际情况加以分析，作出评价，指出项目在规划设计、概算、工期、质量等方面存在的问题，同时进行经济效益、社会效益和环境效益评价。

附件：1.国家建设项目跟踪审计意见单 2.国家建设项目跟踪审计信息表一 3.国家建设项目跟踪审计信息表二

4.国家建设项目跟踪审计信息表三 5.国家建设项目跟踪审计信息表四 6.建设项目基建程序执行情况表 7.建设项目招投标情况表

国家审计服务经济建设 篇3

【关键词】国家审计；经济安全；理论依据；实现路径

国家经济安全是国民经济和社会健康发展的重要前提，是国家安全的重要基础。维护国家经济安全是国家治理的核心内容之一，是政府责无旁贷的任务。近年来，审计机关把维护国家经济安全作为首要任务，充分发挥审计“免疫系统”功能，不断加强对重点行业、关键领域的审计监督，有效履行了维护国家经济安全的重要职责。随着经济全球化进程的不断加快，影响国家经济安全的因素不断增加，审计机关维护国家经济安全的任务日益艰巨，只有科学把握国家审计与国家经济安全的内在联系，才能更好地发挥审计监督的职能作用，履行好维护国家经济安全的重要使命。本文从市场监管和政策执行角度探讨国家审计维护国家经济安全的理论依据，并提出主要方式及实现路径。

一、国家审计维护国家经济安全的理论依据

1.从市场监管角度分析

西方经济学认为，市场不是万能的，由于市场可能存在内在功能性缺陷和外部条件缺陷，市场机制在资源配置的某些领域会出现运作不灵，造成行业垄断、恶性竞争、经济外部性等，出现失业、通货膨胀、生产过剩、经济衰退等问题，使社会资源无法达到最优配置，经济运行处于高风险状态，在国内外各种政治、经济因素的共同作用下容易引发经济危机，给国家经济安全带来威胁，对国家经济利益造成根本性伤害。为有效避免因市场失灵引发的经济运行风险，保障国家经济健康运行，政府有责任介入、干预经济活动，充分运用经济和法律手段，实施经济调节和市场监管，弥补市场机制的缺陷。审计是政府重要的经济职能，是国家治理大系统中一个内生的“免疫系统”，具有预防、揭示和抵御功能，具备直接了解微观和宏观经济状况的有利条件，能及时感知经济运行中的潜在风险，揭示经济运行中的突出矛盾和问题，清除经济肌体上的各种“病毒”，推动完善经济体制制度机制，因此在市场经济条件下，国家审计是弥补市场失灵、维护国家经济安全的重要手段。

2.从政策执行角度分析

公共选择理论认为，相对于市场不是万能而言，政府也不是万能的，市场会出现失灵，政府同样也会出现失败，因为政府是由政治家和公务员等个人组成的群体，政府人员与普通人一样，以追求自身利益最大化作为行为准则，他们在知识、能力方面不是无所不知、无所不能的，这就决定了由政府人员制定出来的政策可能不够完善，政策执行可能不完全到位，在补救市场失灵时就可能出现失败的现象，造成经济调节和市场监管目标无法顺利实现，国家经济安全得不到充分保障。为有效防止政府失败，政府内部必须建立起决策、执行、监督有机结合的权力运行机制，充分发挥监督机制的作用，推动各项政策有效执行。由于任何公共政策都是对稀缺资源的权威性分配，也就是涉及到对公共财政资金的分配和使用，国家审计作为政府重要的经济监督部门，能通过依法评价政府、企事业单位财政财务收支的合法性、真实性、效益性，检查政策执行情况，推动政策有效落实，促进政策不断完善，因此在国家治理权力结构体系中，国家审计是防止政府失败、维护国家经济安全的重要工具。

二、国家审计维护国家经济安全的主要方式

1.监测和预警

国家审计对经济活动的监测与其他宏观经济管理部门不同，它不是采取宏观数据统计分析的方式，而是采取专项审计调查等方式，审计机关通过对有关部门发布的统计数据进行分析评估，选择经济运行中最薄弱的环节作为切入点，从微观层面着手，深入查找影响国家经济安全的突出问题，及时向决策系统发出预警信息，维护国家经济安全。

2.控制和纠偏

国家经济从“安全”到“不安全”是一个渐变的过程，国家审计通过对财政财务收支真实性、合法性和效益性的评价，可以及时发现各种影响国家经济安全的苗头性、局部性问题，并通过采取措施实施控制和纠偏，及时切断“火源”，防止演变成为趋势性、全局性的问题，确保经济平稳健康运行。

3.修复和完善

国家审计不能“就审计论审计”，要站在国家治理的高度，充分发挥建设性作用，通过对审计发现的问题进行深入分析，从体制制度机制上查找原因，推动政府决策科学化、民主化，从制度层面上维护国家经济安全。

三、国家审计维护国家经济安全的实现路径

1.将安全性列为国家审计的法定目标

目前我国审计法规定审计的目标包括检查评价财政财务收支是否真实、合法、效益，尚未将安全性列为法定的审计目标，但在实际工作中，维护国家经济安全一直是审计机关的首要任务，如果经济安全无法保证，就谈不上经济健康发展，因此将安全性确定为国家审计的法定目标，有利于审计机关更加牢固地树立经济安全意识，把维护国家经济安全摆在突出位置，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，保障国家经济健康发展。

2.坚持在法定职责范围内维护国家经济安全

维护国家经济安全是一项系统工程，需要各有关职能部门共同努力，国家审计维护国家经济安全应在法定职责范围内进行，绝不能“包打天下”、越俎代庖，更不能缺位，应通过向党委政府提供权威的审计报告、信息，为维护国家经济安全提供有价值的参考依据。

3.明确界定国家经济安全的内涵和外延

目前对经济安全的看法存在不同的观点，这些观点虽然有一定的差异，但都强调国家经济应具有抵御风险冲击的能力，使国家最为根本的经济利益不受伤害。国家审计维护国家经济安全应避免“泛经济安全”，避免将经济安全等同于经济稳定、经济发展，只有这样才能抓住影响国家经济安全的关键环节，提高国家审计维护国家经济安全的针对性和有效性。

4.积极构建大财政审计格局，维护国家财政安全

政府财政汲取能力是衡量国家治理能力的重要标准，财政资金收支审计是国家审计的永恒主题，财政安全状况直接关系到政府的信用，关系到政府治理市场和社会的能力。当前我国财政领域存在资金使用不规范、使用效益不高等问题，既损害了广大纳税人的利益，影响了社会公平，也使国家财政存在潜在的风险。因此要积极构建大财政审计格局，全面整合审计资源，大力开展“大兵团、多兵种”作战，集中力量打好“歼灭战”，积极揭示财政领域存在的突出问题，防止苗头性问题演变成趋势性问题，维护财政安全。

5.高度关注国家金融安全

金融安全直接影响国家的根本利益，金融如果不安全，对国家经济安全的打击将是致命性的，从20世纪90年代末东南亚金融危机到2008年全球金融海啸可以看出金融安全的极端重要性。国家审计要坚持将金融审计摆在重要位置，重点关注影响金融体系安全的关键因素，积极为国家建立健全金融行业监控机制提出建议，努力维护国家金融安全。

参考文献：

刘家义.中国特色社会主义审计理论体系.北京：中国时代经济出版社，2013

作者简介：

国家审计服务经济建设 篇4

一、欧美债务危机对我国经济安全的影响

欧美债务危机是2008 年国际金融危机的延续,欧盟、美国等世界主要经济体债务缠身成为影响全球金融市场稳定和发达经济体经济复苏的高危因素。在全球化相互依存的背景下,加入WTO以来对国际市场形成了较高依存度的中国也难以独善其身,美欧作为进口中国商品的两大主要市场,财政紧缩导致购买力下降、美元进一步贬值和推高全球通胀都将对中国经济造成直接影响,欧美债务危机影响中国国家经济安全主要表现在以下几个方面: 一是金融安全风险。国际游资和国际金融危机对我国不成熟的金融体系和资本市场的冲击,加大了我国金融风险存在的威胁。二是资源环境风险。次贷危机以后,美欧等国为缓解和转移国内矛盾和就业压力频频出台贸易保护主义政策,对我国先进制造业、战略资源等产业安全都能构成巨大的威胁。三是信息安全风险。信息是一个特殊的因素,尤其是经济信息,一旦在传递过程中出现异常,就具有极大的破坏性,将会对国家经济安全产生巨大的危害。四是民生安全风险。跨国公司利用雄厚资金实力和先进技术挤占国内市场,严重威胁了我国产业安全,尤其是关系到国计民生的关键产业。

二、国家审计维护国家经济安全的理论依据和方式

( 一) 维护国家经济安全是国家审计的职责

2011 年7 月8 日,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事会上提出,国家审计是国家治理的重要组成部分,国家审计是维护国家安全的重要保障。2010 年,审计署发布新的国家审计准则,进一步明确了维护国家安全是国家审计的目标。新准则第六条明确指出,“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性,维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政建设,保障国家经济和社会健康发展。”国家审计独立履行其职责,通过对被审计单位的经济活动进行事前、事中、事后的审计与监督,发挥其职能作用,为国家经济安全提供有效防范和保障,维护国民经济的有序、健康和平稳发展。

( 二) 国家审计是维护国家经济安全的“监督者”和“防火墙”

国家审计是国家治理的重要组成部分,是对国家权力运行的监督制约机制,是促进国家治理完善的监督控制的自组织系统(刘家义,2012;王会金等,2012)。作为国家治理中专司经济权力监督制约的国家审计,不仅直接对权力运行进行监督制约,还要通过对国家经济监督制约体制机制的监督审查,确保国家经济运行权力系统的稳定和有序,从而实现国家治理目标。国家审计维护国家经济安全主要依赖于两种途径,一是对经济运行的问题查处、风险预警,及时发现和调整偏离目标的行为,及时修正决策的失误; 二是对权力运行监督体制机制的问题查处、风险预警,跨越部门、行业、领域的利益羁绊,客观地反映国民经济运行中出现的各种异动,前瞻性地反映各种倾向性、苗头性问题。

三、运用国家审计维护国家经济安全的具体措施

( 一) 重视信息安全,构建审计预警机制

在当今经济运行体系中,价格、政策、外部环境、国际形势、统计数据等众多信息引导着经济的运行,信息的质量直接关系到政府决策的正确与否,直接关系到国家经济运行的安全。国家审计可以充分利用其对于经济安全信息的监测与评价机制,对威胁国家经济安全的各种因素进行监测和预测,依据一定的标准和程序判断经济安全运行的效果,提出相应的纠正措施和建议,促进宏观经济达到安全运行的预定效果,使国家审计监督与经济发展变化相结合,防患于未然。

( 二) 重视财政安全,推进并强化绩效审计

绩效审计作为组织资源运用投入、管理和产出的评价手段,以提升组织资源运用绩效为目的。国家审计通过监督检查重点财政专项资金和重大投资项目的绩效状况,能促进提高财政资金使用效益,推动社会和谐发展。绩效审计的重点不仅以资金量的大小来考查,更要以财政资金项目对社会经济发展的绩效来考查,真正搞清楚资金安排是否合适恰当。开展绩效审计可以监督政府的公共管理行为,促使政府在使用资金时不敢贸然行事,而是加强计划性,力求使“好钢用在刀刃上”,遏制腐败行为的产生,防范“形象工程”。

( 三) 重视金融安全,完善金融审计

欧美债务危机的教训警示: 国家审计对金融系统的监管,特别是金融机构资金安全的监督,是十分必要和重要的,因为近几次全球和区域性经济危机均由金融市场向实体经济蔓延和扩散。结合当前影响我国国家经济安全的因素,审计机关要对金融机构的生存能力和运行环境状况进行分析,了解其战略优势和威胁其经营目标的风险,从宏观层面识别重大金融风险,准确发现金融机构在防范风险方面存在的缺陷,并提出切实可行的改进建议。将审计资源向重点风险领域倾斜,对于高风险层次的风险因素进行全面详查,最大限度地强化金融机构的风险治理功能,及时发现风险、防范风险,发挥风险预警作用,促进金融系统安全运行。

( 四) 重视民生安全,开展专项审计

民生问题是一个国家稳定的关键所在。民生问题解决得好既可以提高居民生活质量,又可以激活消费、扩大内需、促进发展。从国家的角度讲,民生审计不仅维护了国家经济安全,而且保障了国家社会安全。国家审计机关应对重点部门、重点资金和重点项目进行审计和审计调查,主要包括: 一是关注预算分配的公平性和合理性,促进增强预算的约束力,加强对一系列财政改革制度和措施执行情况的审计监督; 二是开展对医疗、科技、环保、资源、涉农资金审计和专项审计调查,重点关注项目建设中有无决策失误,导致损失浪费的情况以及资金的使用效果,确保资金合理、有效使用,维护群众的切身利益; 三是加强政府债务、投融资平台公司等专项审计,通过对地方债务状况的评估和分析,对地方政府资金流向进行监督,确保资金合理使用,引导地方投融资业务的健康发展,切实防范债务风险。

( 五) 重视监督制约权力,完善经济责任审计

浙江省国家建设项目审计办法 篇5

第二条 本准则所称国家建设项目，是指以 国有资产投资或者融资为主(即占控股或者主导地位)的基本建设项目和技术改造项目。

与国家建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。

第三条 审计机关在安排国家建设项目审计时，应当确定建设单位(含项目法人，下同)为被审计单位。必要时，可以依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督。

第四条 审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。

第五条 审计机关对国家建设项目的建设程序、资金来源和其他前期工作进行审计时，应当检查建设程序、建设资金筹集、征地拆迁等前期工作的真实性和合法性。

第六条 审计机关对建设资金管理与使用情况进行审计时，应当检查建设资金到位情况和资金管理与使用的真实性和合法性。

第七条 审计机关根据需要对国家建设项目的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等方面招标投标和工程承发包情况进行审计时，应当检查招标投标程序及其结果的合法性，以及工程承发包的合法性和有效性。

第八条 审计机关根据需要对与国家建设项目有关的合同进行审计时，应当检查合同的订立、效力、履行、变更和转让、终止的真实性和合法性。

第九条 审计机关对国家建设项目设备、材料的采购、保管、使用进行审计时，应当检查设备、材料核算的真实性、合法性和有效性。

第十条 审计机关对国家建设项目概算执行情况进行审计时，应当检查概算审批、执行、调整的真实性和合法性。

第十一条 审计机关对国家建设项目债权债务进行审计时，应当检查债权债务的真实性和合法性。

第十二条 审计机关对国家建设项目税费进行审计时，应当检查税费计缴的真实性和合法性。

第十三条 审计机关对建设成本进行审计时，应当检查建设成本的真实性和合法性。

第十四条 审计机关对国家建设项目基本建设收入、节余资金进行审计时，应当检查其形成和分配的真实性和合法性。

第十五条 审计机关根据需要对工程结算和工程决算进行审计时，应当检查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。

第十六条 审计机关对国家建设项目的交付使用资产进行审计时，应当检查交付使用资产的真实性和合法性。

第十七条 审计机关对国家建设项目尾工工程进行审计时，应当检查未完工程投资的真实性和合法性。

第十八条 审计机关对建设单位会计报表进行审计时，应当检查年度会计报表、竣工决算报表的真实性和合法性。

第十九条 审计机关根据需要对国家建设项目的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位进行审计时，应当检查项目勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目直接有关的收费和其他财务收支事项的真实性和合法性。

第二十条 审计机关根据需要对国家建设项目工程质量管理进行审计时，应当检查勘察、设计、建设、施工和监理等单位资质的真实性和合法性，以及对工程质量管理的有效性。

第二十一条 审计机关根据需要对国家建设项目环境保护情况进行审计时，应当检查环境保护设施与主体工程建设的同步性以及实施的有效性。

第二十二条 审计机关根据需要对国家建设项目投资效益进行审计时，应当依据有关经济、技术及社会、环境指标，评价国家建设项目投资决策的有效性，分析影响投资效益的因素。

第二十三条 对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。

第二十四条 审计机关在组织对国家建设项目审计时，可以根据需要对专项建设资金的征集、管理与使用情况和与国家建设项目有关的重要事项或者倾向性问题进行专项审计或者专项审计调查。

第二十五条 本准则由审计署负责解释。

国家审计服务经济建设 篇6

【关键词】国家建设项目；绩效审计；对策

一、开展国家建设项目绩效审计的必要性

１、适应现时经济发展阶段的经济条件和经济环境的需要

在不同的历史时期，对审计工作的要求也不同。过去二十年我国国家建设项目审计是以监督财政财务收支的真实性和合法性为重点，实施财务审计，这是与当时的经济社会发展水平相适应的。当前我国社会主义市场经济体制处于完善阶段，政府将由权力型向责任型转变，由管制型向服务型转变，致力于宏观调控和公共管理，为社会提供优质高效的服务。必须坚持科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展是我国今后经济发展的指导方向。传统的财政财务收支审计仅对项目建设和资金使用中的不合规、不合法行为进行审计，而对资金使用取得的效益、效果等方面却没有进行审计。国家建设项目应不断丰富和拓展审计的内涵和外延，与时俱进，积极探索与我国实际相结合的审计模式，建立符合国际惯例的政府审计准则，为我国政府审计和内部审计注入新的活力。

２、国家建设项目开展绩效审计的意义

首先，国家建设项目实施绩效审计可以促进投资管理体制不断完善，有利于提高建设资金的管理水平和投资效益。目前，一些地方盲目投资、低水平重复建设，大办开发区，盲目追求ＧＤＰ的增长。而立项时审查部门只看着一份申请立项的可行性报告，到底该项目在实施过程中破坏了多少原本已在产生效益的基础设施呢？很多时候申请立项的部门都刻意回避这个问题。开展绩效审计，可以从经济效益和社会效益两方面去衡量财政投资的效率，促进投资管理体制的不断完善，有利于少投入多产出，提高建设资金的管理水平和投资效益。

其次，开展绩效审计有助于揭露问题，促进管理，推动改革，提高效益，有利于维护正常的经济秩序和避免经济、政治风险等。通过开展绩效审计，有助于揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题，监督其决策行为及其在项目审批工作中有无失察、失职的问题；促进政府领导和有关部门领导加强对建设资金的管理，监督政府领导对建设资金的支配权；有利于加快政府职能转变的进程，提高政府工作效率，形成一个公正透明、廉洁高效的行政管理体制，增强公众对政府的信心，避免产生社会不安定因素。

二、开展国家建设项目绩效审计的对策

１、确立国家建设项目绩效审计制度基础

首先，必须使审计机关建立在能够独立、客观和公正地审查和评价政府在国家建设项目中的职责和行为的制度基础上。从绩效审计的产生和实质看，绩效审计是为了提高政府预算和公共资金支出的透明性和有效性。当前在我国经济改革和财经领域中所存在问题的成因，一个重要方面恰恰是公共权力过于集中、公共决策过于“暗箱操作”、缺乏权力约束机制。当前在审计实务执行过程中常受行政长官的言语和口头文件影响，而法定的基本工作任务却往往被忽视。因此，绩效审计更需要结合立法机关所实施的立法监督来发挥作用，而立法机关也更需要借助于有效的审计监督来强化立法监督职能。

其次，立法。审计机关在审计处理处罚中的执法主体资格不够明确。在国家建设项目审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面存在的问题实施监督，但能否依据《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制度等规定进行处理、处罚，在执法主体和执法的方式、方法上争议较大。因为这些法律法规明确了其相应的执法部门，并未规定审计机关也是执法主体之一，同时《审计法》也未明确规定。审计处理处罚行为在法律诉讼中能否得到支持就成为问题。因此，修改、补充《审计法》的部分内容，对时过境迁的与建立市场经济体制有悖的法律条文进行及时调整，建立严格的审计质量责任制，已变得十分迫切。只有健全审计相关法律法规，才能营造良好的审计法律环境，充分发挥审计的监督作用，增强审计监督的权威性。不然，光揭露问题不查处，只会让审计工作流于言表，起不到实质性的监督阻吓作用。

２、如何开展国家建设项目绩效审计

首先，前期阶段，重点在于监督勘测设计的规范性和审计征地拆迁手段的科学性。许多规划部门和勘测设计单位的工作人员工作不认真负责，不下现场，没把勘测、调查等前期工作做深做细，而是闭门造车，打开图纸在相应位置一划，一条红线出来了，没有结合实际，规划最优方案。那么紧接着的施工设计也跟着一错再错，到了实施征地拆迁时才发现这个方案有些地方不可行或要耗费更多的人力、物力和财力，造成重复劳动和财政资源的浪费，且影响政府的公信力，给公众留下朝令夕改的印象。所以开展国家建设项目的绩效审计，重在把好这一关。

拆迁审计是难点，主要是因为拆迁是一个短暂行为，它不像在施工阶段，有监理单位现场签证工程量。而是双方一谈妥补偿，被拆迁人就要在限期内交出房屋，房屋一交出就可以马上拆除，等审计部门想去现场核对拆迁量也无从考证。有合法产权资料的房屋还好办，以产权资料为准，没有产权资料的临时建筑、构筑物或建筑物以外的其他补偿项目就更难审查了。这方面的审计对拆迁单位本身的内部审计都是一大难题，更不用说对外部的审计部门了。所以征地拆迁是最容易出现舞弊现象，同时又是最难发现舞弊现象的环节。革新审计技术方法，大力开发审计应用软件已是刻不容缓。国家审计部门必须在应用计算机审计技术方面采取以下有效的措施：在审计中广泛采用电算化的方法，使计算机在审计查证、分析性复核、审计信息的收集与传递等方面发挥应有的作用；逐步实现办公自动化，利用现代科技手段（即计算机技术）作为国家审计的必要手段，提供准确的充分的信息，以达到决策科学合理，促进经济活动合理化的目的。

近几年，一些地方进行了许多有益的探索，如某市一个专门负责市政拆迁的单位开发了一套名为《城市拆迁资源计划》的软件，很好地解决了对拆迁量的审查和监督问题。它从拆迁预算抓起，到最后签订拆迁补偿协议，都有计算机全程跟踪、复查和修正。拆迁前期的摸查资料，包括产权面积、业主、户口人数、使用性质、使用情况、建筑物的照片、产权证复印件、户口本复印件、屋内设施（如有线电视、电话、管道煤气，总之是拆迁条例上规定要补偿的设施）的资料等全都扫描进计算机，对拆迁补偿项目都有一个系统的分析数据，系统会自动分析所输入的数据是否合理，如不合理系统会警示，审计人员可以根据所输入的数据到现场复核。到签订拆迁补偿协议时，协议的内容，包括补偿项目、拆迁量、补偿单价等资料都要输入系统，系统会自动与摸查资料核对，并分析补偿的单价是否合理，如发现问题，会拒绝协议生效。这样，拆迁中的舞弊现象就基本可以杜绝。同时，系统还可以根据拆迁人员工作流程中出现差错的频率，对该拆迁人员的业绩进行绩效考核。应用计算机审计技术使审计工作更加高效准确，也增强了审计结论的可靠程度，是解决拆迁审计难题最科学飞最经济、最有效的方法。

其次，施工阶段，重点审查招投标，把好施工队伍选择和工程材料采购关。审计既要监督是否实行招投标，也要对邀标、评标、竟标及中标各环节程序的真实性、合理性进行全过程监督，避免一家投标多家陪标的现象及人为操作标底的可能。审查重要物资设备采购行为是否实行招投标管理，是否公开、公平、公正地选择施工队伍和采购物质设备，防止暗箱操作，以保证项目质量和项目投资的效益。要按照招投标法有关规定，审查项目招投标程序是否履行合法程序以确保选择到最佳的具有资质的施工队伍：同时将对招标过程中存在的各种违法违规行为进行查处，与完善招投标制度以及从源头上遏制建筑市场上的腐败行为结合起来，促进建筑市场规范、有序地发展。对施工管理及监控部分，要审查监理单位的选择方式和资质，检查施工单位质量保证体系和监督检查制度的建立以及是否有效运行，重点检查监理单位对隐蔽工程及其他检查的内容是否进行了监理并办理了有关签证手续，确保工程建设质量；要结合项目施工管理和控制检查，促进项目建设质量控制制度的建立。

再次，竣工验收阶段，要重点审查项目竣工决算，把好资金结算关。通过严格的竣工验收和结算审计，审查工程量和工程造价，合理确定项目投资总额，确定建设成本的真实性、合法性，并尽可能地减少经济损失，提高项目投资效益。对偷工减料、高估冒算、甚至将未做的项目虚假进入结算的，审计机关应依法查处。对高估冒算、虚报冒领的金额必须坚决剔除并进行追究。

国家建设项目关系到国计民生，开展绩效审计要关注该工程是否注重“人口、资源、环境、发展”四位一体的总协调。审计项目的过程中，既要以经济效益又要以社会效益更要从环境效益这三方面综合衡量，才能反映出该项目的总效益。因为，随着社会进步和经济发展，人们对生存环境更加重视，建设资金投入到基础设施的建设中，应该是与环境保护或最大限度减少环境污染为前提。

国家审计服务经济建设 篇7

一、耗散结构理论和Brusselator模型

(一)耗散结构理论

(1)熵与熵定律。德国物理学家克劳修斯把“熵”的概念引入到热力学定理中,认为熵是物质系统中能量衰竭程度的量度,并指出对于任何的热力学过程,系统的熵值总趋于增大。后来,玻尔兹曼认为熵可以作为系统无序度的衡量,在一个不与外界发生任何联系的封闭系统中,系统的熵值总趋于增大,而使系统处于混乱和无序的状态,最后走向灭亡,这就是熵定理。(2)耗散结构理论。在热力学中,普利高津按照系统与外部环境的关系,将系统分为孤立系统、封闭系统和开放系统。开放系统存在着热力学平衡态、近平衡态和远离平衡态三种状态。远离平衡态的开放系统通过与外部环境不断的进行物质和能量的交换,引入负熵流,抑制系统内部的熵增,产生自组织现象,使系统从无序走向有序,从低级有序走向高级有序,自发形成新的有序结构,这种结构被称作“耗散结构”。耗散结构形成需要四个条件:系统必须是开放的;系统必须远离平衡态;系统内部各要素之间存在非线性的相互作用;系统从无序向有序的演化是通过随机涨落来实现的。

(二)Brusselator模型的基本形式

“布鲁塞尔器”(Brusselator)是普利高津领导的比利时布鲁塞尔学派研究发现的,用来研究耗散结构演化和系统自组织行为的化学反应动力学模型。“布鲁塞尔器”(Brusselator)模型的基本形式如下:其中,A、B为初始反应物,D,E为反应产物,他们保持不变,x,y为中间组分,他们浓度随着时间发生变化。不考虑逆反应过程,建立求解模型的动力学方程:假定其动力学常数为1,且不考虑扩散现象,则(5)式可以转化为:则式(6)的定态解为:普利高津发现,只要控制初始反应物A、B的浓度,如果满足条件B>1+A2,就能够使系统失稳,然后向耗散结构过渡。

二、审计“免疫系统”论概述

(一)审计“免疫系统”论与国家审计职能的转变

我国经济快速发展的同时,一些对公众利益直接产生影响的问题逐渐成为社会公众关注的焦点。作为受托方的社会公众,迫切希望政府能够采取措施解决这些社会问题,但是政府传统的公共受托经济责任已经无法满足社会公众的需求,这就需要出现新的公共受托责任———公共受托社会责任。审计伴随着公共受托责任的产生而产生。公共受托社会责任的出现,要求国家审计必须转变观念,从解决经济问题和社会问题的双重角度提出新的审计理念。在这种背景下,国家审计从科学发展观的角度,提出审计本质上是国家经济社会运行的“免疫系统”的理念。这一理念把国家审计看作是经济社会系统的“免疫系统”,通过及时预防、揭示和抵御经济社会系统中存在的各种障碍、矛盾和风险,发挥国家审计维护经济社会系统安全运行的功能。公共受托责任的转变对国家审计的目标提出了新的要求,国家审计目标从评价政府公共资源的经济性、效率性和效果性转变为识别经济社会运行中的各类风险,维护经济社会系统安全运行。审计“免疫系统”论要求审计机关把维护经济社会系统的安全运行作为审计机关的第一要务。国家审计不仅要关注财政安全、金融安全、国有资产和国有资源安全等传统经济安全问题,还要关注生态环境安全、民生安全等社会安全问题。国家审计系统要在其法定职责范围内及时关注经济社会系统的障碍、矛盾和风险,以此来确定审计工作的具体目标和任务,开展审计工作,维护经济社会系统的安全运行。由此,国家审计“免疫系统”论把政府审计的职责从经济领域拓展到社会运行领域,国家审计的职能从经济监督拓展为维护经济社会系统安全运行。

(二)审计“免疫系统”论对国家审计的新要求

国家审计系统能否正常运转,取决于审计文化、审计组织结构、审计能力等子系统。审计“免疫系统”论下,国家审计系统是经济社会系统的一个子系统,如果把审计文化、审计组织结构和审计能力看作是国家审计的内部子系统,则国家审计所处的经济社会系统就是它的外部环境。根据耗散结构理论,国家审计首先要协调内部子系统形成系统合力,减少系统内部矛盾产生的熵值;其次要响应外部环境变化的要求,及时与经济社会系统进行物质、能量和信息的交换,确保引入足够的负熵流,抑制系统内部熵值的增加。这样国家审计系统才能形成和保持耗散结构,从而表现出免疫系统功能的特性,维护经济社会系统安全运行。如果国家审计不能减少系统内部的矛盾和适应外部环境的变化,就会导致国家审计系统内部熵值的增加,国家审计无法发挥免疫系统功能,无法确保经济社会系统的安全运行。因此,审计“免疫系统”论是适应经济社会系统变化提出的新理论,同时也对国家审计内部子系统提出了新的要求。(1)审计“免疫系统”论对审计文化的要求。审计职能的转变要求审计文化应该建立起与审计免疫系统功能相适应的审计意识。要树立政治效益意识,审计人员要关注国家政策,通过审计监督国家政策的落实情况,实现政治效益、经济效益和社会效益的统一;要树立服务意识,使国家审计服务于经济建设、民生改善和社会稳定;要树立大局意识,从宏观性、全局性的角度考虑问题,把注意力放在维护经济社会系统安全的大局上;要树立批判意识,国家审计应该批判性的对待审计工作,及时发现经济社会系统中的障碍、矛盾和风险,并及时采取措施进行化解;要树立责任意识,国家审计有能力,也必须发挥免疫系统功能,维护经济社会系统安全运行,这是党和人民赋予审计机关的神圣职责。(2)审计“免疫系统”论对审计组织结构的要求。审计机关是以科层制为其组织形式,由审计署、省、市、县四级审计机关组成。从纵向来看,如果把一个国家看作系统,省、市、县就是国家这个系统的子系统,这些不同的行政区域都组成了一个小的经济社会系统,审计机关从上到下的组织结构设置,涵盖了我国所有的行政区域,审计的“触角”伸向了每一个小的经济社会系统,确保审计能够维护地方经济社会系统的安全。审计“免疫系统”论的提出,把审计职责拓展到社会领域,这就要求审计组织结构从横向的角度使国家审计覆盖经济社会系统的主要行业,不仅涵盖财政、金融、企业等传统的经济部门,还应该包括环境保护、社会保障、医疗卫生等社会部门,使审计的“触角”伸向经济社会系统中的社会性事务,确保行业经济社会系统的安全。在这种状况下,审计组织结构才能形成横纵交织的网络,充分涵盖经济社会系统的主要方面,使地方经济社会系统和行业经济社会系统都置于审计的监督之下,确保经济社会系统整体的安全运行。(3)审计“免疫系统”论对审计能力的要求。审计能力由审计人员、审计技术和审计经费组成。首先,审计免疫系统的提出对审计人员的素质提出了新的要求:要求审计人员具有较高的政治素质,能够认真执行国家的方针政策,围绕政府工作的重心来确定审计重点,为经济社会系统健康有序发展保驾护航;要求审计人员具备一定的职业道德修养,能够在审计活动中独立、依法、公正地行使经济社会监督权,抵制寻租行为,维护审计人员良好的社会形象;要求审计人员能够具备专业胜任能力,及时发现经济社会系统中存在的障碍、矛盾和风险,主动或协同相关部门采取措施,预防和打击各类违法违纪经济案件,维护经济社会系统的安全运行。其次,审计技术是审计能力提升的技术保障。随着信息技术、网络技术的发展,组织传统的经营模式、管理模式和会计模式发生了改变。审计“免疫系统”论要求审计部门能够适应这些变化,能够把信息技术、网络技术应用到审计实践中,提升审计的效率和质量,以确保国家审计能够充分发挥免疫系统功能;最后,审计经费与审计事业的发展息息相关,没有审计经费作保障,审计工作就无法正常开展。审计“免疫系统”论要求各级政府部门要积极保证审计部门审计经费的充足,确保审计部门有足够的经费来开展审计活动。审计“免疫系统”论对国家审计内部子系统提出了新的要求,这些要求归结起来,就是要求各子系统把维护经济社会系统安全运行作为系统目标,通过各子系统的协调配合,形成系统合力,使国家审计系统涌现出新的特性———“免疫系统”特性。

三、审计“免疫系统”论与经济社会系统演化

(一)国家审计不具备免疫系统功能时,经济社会系统的演化模型

审计免疫系统功能对经济社会系统演化具有推进作用,能够促使经济社会系统形成耗散结构,下面我们用布鲁斯尔器模型来证明审计免疫系统功能对经济社会系统演化的作用。首先对布鲁塞尔器的各个符号进行转义,将A、B、D、E、x、y所代表的意义转换为影响经济社会系统安全的各种概念。设:A、B为影响经济社会系统安全的审计条件,A为审计条件1,即国家审计系统内部熵值不断增加,降低了国家审计机关的审计效率,表现为较低的审计质量,B为审计条件2,即国家审计系统从外界环境引入负熵流,降低了国家审计系统内部的熵值,提升了国家审计机关的审计效率,表现为较高的审计质量;D、E为A、B作用下经济社会系统形成的两种状态,D为经济社会系统状态1,即经济社会系统安全隐患减少,E为经济社会系统状态2,即经济社会系统安全隐患增加;x、y为经济社会系统中存在和不存在安全隐患的被审计单位。

国家审计不具备免疫系统功能,经济社会系统的演化模型如下:A(审计条件1)(存在安全隐患的被审计单位)(8);B(审计条件2)(不存在安全隐患的被审计单位)+D(状态1)…(9);(不具备免疫系统功能的演化)…(10);(状态2)…(11);

式(8)的含义是在审计条件1下,国家审计机关没有形成良性的审计文化,审计组织缺乏独立性且结构不合理,审计能力低下,不能适应国家审计系统外部环境的变化,导致系统内部矛盾激增。这种情况下,国家审计机关的审计质量低,不能揭示经济社会系统中被审计单位的安全隐患,因此,会导致被审计单位无视审计机关的存在,从事违规违法的经济社会活动,严重危害经济社会系统的安全。也就是说,在审计条件1下,经济社会系统中存在安全隐患的被审计单位就会增多。

式(9)是指在审计条件2下,国家审计系统从外部环境引入负熵流,审计系统内部熵值降低,形成了较好的审计文化、审计组织结构和审计能力,国家审计系统形成有序结构,这种情况下,国家审计机关的审计质量较高,能够部分揭示经济社会系统中被审计单位的安全隐患,被审计单位迫于审计的威慑力,不敢从事违规违法的经济社会活动。因此,部分具有安全隐患的被审计单位,迫于审计的威慑力,转变为不存在安全隐患的被审计单位,发挥了审计的经济社会监督职能,经济社会系统处于较安全的状态。

式(10)是交叉催化作用,这个式子说明在审计质量较低的审计环境下,大多数被审计部门都存在侥幸心理,认为国家审计系统并不能发现他们存在的问题,因此,在这种大环境的影响下,即使是不存在安全隐患的被审计单位也会被同化,采取各种违规违法措施,获取更多的经济社会利益,转变为存在安全隐患的被审计单位。

式(11)是自催化作用,指存在安全隐患的被审计单位在条件k4的催化下,使经济社会系统处于一种不安全的状态。

式(8)—(11)说明,由于国家审计内部子系统存在的矛盾以及与外部环境的不协调,导致国家审计系统内部熵值不断增加。虽然国家审计系统能够从外部环境吸收一定的物质、能量和信息,引入一定的负熵流,但是这些负熵流并不能抵消系统内部熵值的增加,因此,国家审计系统较难形成有序结构,表现为审计机关的审计质量不高,不能够发挥好审计的经济社会监督职能,促使经济社会系统出现较多的安全隐患。在国家审计不具备免疫系统功能时,只有当B>1+A2时,经济社会系统才能形成自组织的耗散结构。

(二)国家审计具备免疫系统功能时,经济社会系统的演化模型

李崇阳等的研究表明经济社会系统具备耗散结构的基本特征,因此,经济社会系统的演化机制与化学反应方程的动力学过程具有相似性,都是远离平衡态的开放系统,系统内部各要素之间都存在非线性的相互作用,都是通过随机涨落来实现系统从无序向有序的演化。因此,可以应用布鲁塞尔器模型来研究国家审计免疫系统功能对经济社会系统的演化作用。A、B、D、E、x、y的含义与国家审计不具备免疫系统功能时,经济社会系统的演化模型的含义相同,E的含义是经济社会系统具有较高安全性的一种状态。A(审计条件1)(存在安全隐患的被审计单位)…(12);B(审计条件2)(不存在安全隐患的被审计单位)+D(状态1)…(13);(具备免疫系统功能的演化)(…14);(状态2)…(15)。

式(12)的含义与式(8)基本相同,在审计“免疫系统”论下,国家审计内部子系统能够形成统一目标———维护经济社会系统安全运行。虽然国家审计内部熵值也趋于增大,但内部子系统在统一目标的指引下,能够减少内部矛盾,抑制熵增。

式(13)的含义与式子(9)基本相同,在审计“免疫系统”论下,国家审计的职能从经济领域拓展到社会领域,拓宽了国家审计系统与经济社会系统的接触面,国家审计系统能够充分地从外部环境中吸收物质、能量和信息,充分引入负熵流,使国家审计系统形成耗散结构。国家审计功能不再是揭示安全隐患,而是把预防、揭示和抵御三项功能结合起来,对经济社会系统的监督力更强。

式(14)的含义是,在审计质量较高的审计环境下,被审计单位认为审计机关能够及时准确的预防、揭示和抵御其存在的安全隐患。因此,迫于审计的威慑力不敢从事违规违法的经济社会活动,即使有也会被同化,转变为不存在安全隐患单位。

式(15)的含义是,不存在安全隐患的被审计单位在条件k4的催化下,使经济社会系统处于一种安全的状态。

令T=A2+B>0,经济社会系统的稳定性取决于ω,也就是说系统的稳定性由A、B两个因素来决定,下面分别进行讨论:当ω<0,ω2>4T,特征方程(28)的两个特征根都小于0,随着时间的推移,代表序参量值的动点趋近于定态解(x0,y0),此时的动点叫做稳定结点,经济社会系统趋向于稳定。当ω<0,ω2<4T,特征方程(28)有两个负实部的共轭复根,随着时间的推移,代表序参量值的动点趋近于定态解(x0,y0),此时的动点叫做稳定焦点,经济社会系统趋向于稳定。当ω>0,ω2>4T,特征方程(28)的两个特征根都大于0,随着时间的推移,代表序参量值的动点远离定态解(x0,y0),此时的动点叫做不稳定结点,经济社会系统趋于不稳定。当ω>0,ω2<4T特征方程(28)有两个正实部的共轭复根,随着时间的推移,代表序参量值的动点以定态解(x0,y0)为中心形成一个极限环,此时的动点叫做不稳定焦点,经济社会系统在一定范围内振荡,趋向于不稳定。当ω=0,特征方程(28)有两个虚根,定态解(x0,y0)为稳定的中心,代表序参量值的动点不趋近也不远离它,经济社会系统处于稳定状态。其中,只有当ω>0时,经济社会系统才能失稳。由ω>0得出,要使经济社会系统出现自组织耗散结构,必须满足以下条件:

国家审计系统不具有免疫系统功能时,经济社会系统形成耗散结构的条件为:B>1+A2。由于A2>0,令t=1+A2,t的最小值为1,即,B>1。也就是说至少需要B>1,经济社会系统才能失稳,向着有序结构演化。国家审计系统具有免疫系统功能时,经济社会系统形成耗散结构的条件为式(29)。令:当0

四、结论与建议

从上述分析可见,在国家审计具备免疫系统功能时,经济社会系统更容易形成耗散结构,更容易实现健康有序发展。然而,国家审计系统免疫功能的实现,主要受A(审计条件1)、B(审计条件2)的影响。审计条件1受国家审计内部子系统的影响,审计条件2受国家审计内部子系统和外部环境的影响,只有通过减少内部系统的矛盾,引入负熵流,才能降低审计条件1对被审计单位产生的影响,提升审计条件2对被审计单位的影响,使得国家审计系统形成自组织的耗散结构。

本文由此提出以下建议:国家审计部门应该在审计“免疫系统”论的指导下,围绕“充分发挥免疫系统功能,维护经济社会安全运行”的目标,组织和开展审计工作,形成审计合力,积极减少审计内部子系统(审计文化、审计组织结构、审计能力)存在的矛盾;通过积极关注国家方针政策、公众需求以及经济社会变革产生的各类问题,协调纪检、监察、司法、税务、工商等行政部门以及内部审计和社会审计等社会审计资源,及时与人大、政府、企业和公众进行充分的信息交流,使国家审计系统引入足够的负熵流,形成和保持耗散结构,维护经济社会系统的健康有序发展。

摘要：国家审计作为经济社会系统的免疫系统,必须能够预防、揭示和抵御经济社会系统中的安全隐患,确保经济社会系统的健康运行。本文以熵定律和耗散结构理论为理论分析工具,并借助布鲁塞尔器(Brusselator)模型,以揭示在国家审计发挥免疫功能的条件下,经济社会系统更容易形成耗散结构,更容易实现健康有序发展。

国家审计服务经济建设 篇8

由于国家经济安全的内涵在不同文献有着不一致的表述, 因此, 要弄清政府审计在维护国家经济安全方面发挥重大作用这一问题, 首先要对研究问题中所用的国家经济安全概念的内涵作一个较准确的界定。只有应用统一合理的国家经济安全的内涵, 分析才有意义。这种内涵的理解既要是科学客观的, 与研究问题本身所指的国家经济安全的定义是一致的, 又要尽量与大众所理解的国家经济安全的含义相贴近。具有代表性的国家经济安全的概念包括:一是张幼文 (1999) , 雷家骕 (2000) 认为的国家经济安全是指一个国家在国际经济生活中要具有一定的自主性, 自卫力和竞争力, 要能防范来自于外部的冲击, 避免整个国民经济利益受损;二是顾海兵 (2007) , 刘秀丽 (2009) , 王素梅 (2009) , 何玉芬 (2009) , 官银 (2010) 等学者给出的内涵, 认为要保证国家经济安全, 必须做到国家的经济发展和经济利益不受国内和国际因素的威胁, 经济能够稳定、健康、持续发展, 能抵御来自国内外的经济风险;三是叶卫平 (2009) 认为发展中国家的国家经济安全, 指的是发展中国家的经济战略利益处于无风险或低风险的状态, 主要表现为国家经济制度和经济主权没有受到严重损害, 而导致经济危机的风险也处于可控状态。同时他还认为, 国家经济安全具有三个重要特性:国家经济安全的个性大于共性, 不同国家性和历史性的情况下, 国家经济安全的内涵是不一样的;从构成要素上, 战略重于非战略性, 即国家经济安全所表示的不是一般的经济状态, 而是直接关系到国家战略利益的经济状态;在我国目前开放条件下, 安全威胁的外源性多于内源性。学者们对于国家经济安全的内涵理解基本类似, 都指出了国家经济安全与国家经济利益之间存在着密切关系, 只有保障了整个国家的经济利益, 才有可能保障国家的经济安全。所不同的是雷家啸等学者是从经济全球化视角的角度来定义国家经济安全的, 强调了国家经济来自于外部冲击的部分;郭秀琴等学者强调了要保障国家经济安全, 国内和国际因素的威胁都要考虑, 国内外经济风险都要抵御;叶卫平则重点强调了国家的基本经济制度和经济主权也应包括在国家经济安全内, 同时因一般的区域经济安全和产业安全不涉及到主权安全问题, 所以不应该包括在国家经济安全范围内, 即国家经济安全考虑的不是一般经济安全问题, 而是涉及国家主权利益的经济安全问题。上述三种最具代表性的国家经济安全的内涵所分析的角度不同, 都具有一定的借鉴价值, 不过结合分析政府审计对国家经济安全所起的作用, 在此应这样界定和理解这一内涵: (1) 国家经济安全的内涵既包括涉及国家主权利益的经济安全, 又包括一般意义上涉及到国家层面的经济安全。这一点理解在文中分析的前两种内涵中没有明确指出, 又与上述的第三种内涵相异。之所以要明确指出包括涉及国家主权利益和一般意义上涉及到国家层面的这两种情况是因为要考察政府审计在国家经济安全中所起的作用, 首先得弄清国家经济安全包括什么, 才能有针对性地进行分析, 而第三种内涵是从政治意义上去考虑的, 所以只考虑涉及到国家主权利益的。本文借鉴一般意义上大家所认知的国家经济安全, 因此在考虑政府审计和国家经济安全问题上时, 还是要加上除涉及到国家主权利益外的其他影响国家经济利益的经济安全, 即一般意义上涉及到国家层面的经济安全。 (2) 结合各学者的观点, 国家经济安全应从对内和对外两方面加以考虑, 应在考虑内源性风险的同时, 也要特别重视外源性风险, 即张幼文、雷家骕文中所指的外部冲击。 (3) 根据叶卫平文中的观点, 每个国家的国家经济安全的内涵都是不一样的, 应单独考察我国的国家经济安全的内涵, 另外还要注意该内涵也具有时期性, 是动态变化的, 要注意不同时期国家经济安全的重点方面。 (4) 国家经济安全的基本涵义是以我国经济能够稳定、健康、持续发展为基础的涉及到国家层面的经济安全问题。

二、政府审计在维护国家经济安全中的作用

我国政府审计的功能分为三个方面:预防功能, 揭露功能和抵御功能。我国政府审计机关在进行政府审计工作时, 必须在涉及到国家经济安全的各个方面围绕这个根本目标, 充分发挥这三个审计功能来展开工作, 为国家经济安全工作保驾护航, 而不是替代别的部门的工作, 来为国家经济安全问题担负全部的责任。比如政府审计机关在进行财政审计时, 并不是要控制财政政策如何制定, 而是对财政政策的执行落实情况进行审计, 尽审计机关应有的经济职能, 保证财政经济安全。政府审计工作是有一定权限的, 也是有法可依的, 必须在审计法律法规的依据下, 根据其职责范围来定位对国家经济安全究竟有多大的影响。

(一) 政府审计与金融安全

金融安全在经济安全中占据首要的位置, 政府审计对于保障金融安全无疑需要起到较大的作用。根据政府审计的三大功能, 政府审计对于我国金融机构财务收支的真实性、合法性、效益性以及预算执行情况可以起到审计作用, 同时对于识别金融领域内部控制中的薄弱环节, 揭露该领域内的违纪违法行为, 是其他政府以及社会机构不可替代的。但政府审计是不是在金融安全的每一个方面都发挥着作用呢?根据我国2006年修订的《审计法》第十八条, 我国的政府审计目前只对中央银行, 国有银行和国有非银行金融机构的资产、负债、损益等进行审计, 同时《审计法》第二十一条指明, 对国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构的审计监督也包含在审计范围内。而对于其他类型的金融机构, 如非国有控股金融机构和外资银行则不在审计范围内。因此, 对于非国有控股金融机构和外资银行中如何保障国家经济安全的问题需要通过政府审计之外的途径来加以解决。另以汇率安全为例, 汇率安全是金融安全中的一种, 是指国家的汇率较稳定, 波幅较小, 能较好地发挥汇率的资源配置作用, 也有助于提高宏观调控的能力, 增强货币政策的效用, 从而能避免因汇率制度抉择不当而带来的经济风险加剧, 避免给我国的经济社会造成负面影响。显然, 从汇率变动这个角度来说, 由于汇率变动是由一个国家的国际收支状况、国民收入、通货膨胀率等多种因素来决定, 政府审计是不可能靠提供预防、揭露, 抵御的三大审计功能来维护汇率安全问题的。但汇率安全不仅是一种金融安全, 也是一种经济安全, 政府审计在这一种经济安全问题上并不能提供解决方法。

(二) 政府审计与财政安全

财政安全是指政府合理、有效地使用财政资金, 确保整个国家的财政运行状况良好, 能控制政府债务风险, 使该风险占GDP的比重在一个合理、安全的范围之内。而政府审计确实能够通过对本级各部门 (含直属单位) 和下级政府的预算和决算以及其他财政收支情况 (如政府投资和以政府投资为主的建设项目, 以及政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金, 其他有关基金、资金的财务收支等) 进行审计监督, 在一定程度上控制了财政债务风险, 揭露了“三公”经费信息和违法违纪行为, 保障了中央和地方财政安全。也就是从财政安全角度来看, 有效的政府审计工作确实可以为财政安全提供预防、揭露、抵御的审计监督的功能。

(三) 政府审计与资源环境经济安全

资源经济安全和环境经济安全可以统称为资源环境经济安全, 是当今人们关注的一个热点问题。资源经济安全是指资源持续、稳定、及时、足量和有效地获取的问题, 同时还包括资源运输经济安全问题等。资源经济安全所指的主要资源有土地、水源、天然林、地下矿产、动植物、大气、粮食、石油等。资源越丰富, 经济发展的空间越大。但目前我国部分资源生产率减少, 比如石油采储比急剧下降, 如果忽视这一问题, 极有可能制约我国经济发展。而环境经济安全是与资源经济安全紧密相联的, 是指发展经济要在可持续发展情况下进行。以破坏环境和损害浪费自然资源为代价的急功近利, 科技含量低, 不注重社会效益和环境效益的短期行为, 必然会造成环境资源过多消耗和枯竭, 影响经济可持续发展。关于政府审计如何对这两类经济安全施加影响, 目前我国还没有正式明确的法律依据, 但是审计署已经据此设立了有关资源环境方面审计的机构, 即审计署农业与资源保护审计司。目前该司已经卓有成效地开展了林业资源项目, 城市排污费项目, 河湖污染治理审计工作, 由于资源环境经济安全问题比较复杂, 环境审计业务理论和技术还在探索中, 我国这方面的政府审计工作还处于初级阶段, 所以政府审计工作目前可在一定程度上来保障资源经济安全和环境经济安全, 但保障程度还有待提高。

(四) 政府审计与产业经济安全

产业经济安全是指国民经济中各行业的发展得到保障, 特别是重点关键行业能够稳步健康发展, 国家经济结构和产业结构得到合理调整, 粗放经营、技术落后的夕阳企业遭淘汰, 新兴产业、科技产业、第三产业的发展得到大力加强, 减少了行业不正当竞争和垄断行为, 同时从外源性经济来看, 开放型经济得到稳步发展, 在国际经济竞争中赢得主动, 提升了产业国际竞争力。我国《审计法》第二十条指出审计机关对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督, 同时指出对国有资本占控股地位或者主导地位的企业也在审计监督之列。但是在我国经济发展中也具有重要地位的民营企业则不在政府审计范围之内。以前, 民营企业在我国处于弱小的地位, 但随着经济的发展, 民营企业也有可能在某一行业经济发展中占据重要位置, 如果仅用政府审计的方式, 会形成民营企业审计的缺位, 会影响行业经济安全。也就是, 政府审计最终只能在维护国家产业经济安全的某一局部范围内发挥作用, 而国家产业经济安全的其他部分则需要由其他方式来解决, 如民间审计等。

(五) 政府审计与经济信息安全

经济信息安全是指国家经济信息是否真实可靠, 是否受到保护, 是否有着完整的信息传导和控制机制, 是否不被侵犯, 不被窃取, 其范围大到国家重要的秘密经济信息, 小到企业商业机密等, 如国外信用评级机构, 会计师事务所, 投行占领中国市场, 电子商务安全措施不严, 经济腐败现象严重, 经济信息数据失真等都给经济信息安全带来不稳定的因素。但由于目前我国没有专门的关于信息安全审计方面的法律法规, 许多方面的经济信息安全对于政府审计来说, 无法可依, 还有的经济信息安全并不是依靠政府审计的的根本目标和三大功能能够解决的, 如国外金融机构占领中国市场的问题, 主要依靠金融监管部门来处理。也就是, 经济信息安全的维护还会涉及到公安部门、国家安全部门、保密部门、国资委、金融监管机构等部门的工作, 政府审计不能在所有涉及到经济信息安全的环节中起作用。

(六) 政府审计与外贸经济安全

外贸经济安全是指一个国家在对外贸易收支中处于有利的地位, 即该国产品市场在国际市场竞争中具有较强的抗冲击能力, 有一定的抵御国际各种贸易风险的能力, 还有一定的国际经济谈判和合作能力。除了国有企业或国有控股企业涉及到外贸经济安全外, 我国的许多外贸出口企业都是民营企业, 对于他们的审计一般是聘请会计师事务所来执行。而我国自2010年5月1日起施行的《审计法实施条例》第二十七条规定审计机关进行审计或者专项审计调查时, 有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查, 也就是政府审计机关对会计师事务所出具的关于民营企业的审计报告进行核查。如果把我国政府审计对于国有企业或国有控股企业的经济安全的维护看作是直接维护, 那么政府审计对于民营企业的经济安全的维护可看作是间接维护, 因此, 总的来说, 我国的政府审计对于外贸经济安全的维护上是充分发挥作用的, 是通过直接和间接维护两种方式共同起作用。

虽然我国政府审计在面临国家经济安全问题时发挥着重大作用, 但政府审计并不是维护国家经济安全的唯一途径, 其他政府机构和金融监管部门, 社会团体等也有重要的职责, 政府审计应是一种“有所为而有所不为”的审计, 政府审计是在一定的职责范围内对维护国家经济安全起作用的, 职责范围是由根本目标和三大功能决定的。其根本目标要求政府审计必须在审计相关法律法规规定的审计范围内发挥作用, 其三大功能要求政府审计是靠预防功能、揭露功能和抵御功能发挥作用的。政府审计在维护国家经济安全时也有涉及不到的地方, 如:一是涉及到两国经贸谈判的问题时, 因其与两国经济利益和主权利益高度相关, 显然也是属于国家经济安全问题, 它需要国家外交部, 商务部等部委和其他相关机构等来共同解决, 这时需签订合同, 建立国际经贸合作关系。合同签订的好坏, 直接关系到国家的经济利益和主权利益的维护和保障, 而不是靠政府审计在其中发挥作用。二是涉及到宏观经济的问题时, 如GDP变化, 物价变化, 汇率变化, 失业率变化, 股市波动等, 政府审计的审计工作是涉及不到这些方面的, 但这些问题也与国家经济安全有关。如果从宏观经济指标的角度来看, 政府审计难以控制这些宏观经济问题显得更加明显, 如在叶卫平 (2010) 一文中所涉及到以下指标:基本经济制度安全状况的所有制结构, 分配结构。涉及到国家经济主权和安全状况中的经济方案政策的自主制定率, 重要国际经济组织的投票权重, 重要海峡无危险通过率, 与经济危机风险状况中的GDP负增长率, 采购经理指数, 失业率, 社会固定资产投资负增长率等。这些指标涉及到宏观经济, 需要用宏观经济政策来解决。三是涉及到产业经济安全问题或外贸经济安全问题时, 因民营企业和外贸企业不在政府审计的范围之内, 但这些企业与我国国民经济的发展有着重大关系, 对于它们的审计一般是靠民间审计和内部审计起作用, 因此, 政府审计在产业经济安全和外贸经济安全问题中所起的审计作用虽大, 但仍需要民间审计和内部审计的协助。

三、政府审计维护国家经济安全的战略路径

(一) 厘清政府审计边界, 制定相应策略

正确认识政府审计在维护国家经济安全中发挥作用的地方, 明确政府审计边界, 对于政府审计职责范围内的事应按照相关法律法规处理好, 对于政府审计职责范围外的事, 要找到相应对策, 如对于与宏观经济政策有关而不需要进行审计的经济活动, 如GDP, 汇率, 这部分的经济安全应由其他相关部门负责, 不应由政府审计部门来负责;对于政府审计这种审计方式单独解决不了的经济安全问题, 如产业经济安全, 外贸经济安全问题, 要与民间审计和内部审计方式相结合, 这样兼顾了对国有企业和国有控股企业, 以及民营企业的审计, 使保障经济安全落到实处;对于我国没有审计立法, 但已经开展审计工作的审计项目, 要抓紧立法, 研究切实可行的政府审计方法和步骤, 为我国经济安全保驾护航, 如资源环境经济安全就可以采用这个办法。

(二) 高层领导重视, 分工共同完成

国家经济安全的维护并不是一两个部门能单独负责的, 也不是仅靠政府审计的力量能完成的, 高层的高度重视是非常必要的。这样的国家大事的组织权和执行权应该掌握在国家最高机构手中, 进行统一布置协调, 成立依托以国家审计署为主要力量, 发改委, 财政部, 金融监管部门等相关部委及其他相关机构共同参与的国家经济安全战略领导小组, 制定国家经济安全战略计划, 时刻关注国家经济安全动态, 对战略计划及时进行跟踪和调整, 做到重要责任到位、有效管理到位、具体措施到位、相关人员到位, 做到落实国家经济安全战略工作时相关的各个部委、各个机构和工作人员的全面覆盖, 并将该工作贯穿到战略设计、战略执行、战略调整、战略反馈、战略再设计等各个环节, 反复测试, 调整并运行, 以减小国家经济安全风险, 监测和维护各种国家经济安全, 保护国家经济利益。

(三) 关注经济安全变化, 实施动态预警

国家经济安全各个时期最需要关注的内容是不一样的, 必须从涉及到国家经济安全的各种问题中找出主要问题, 抓大放小, 使大问题能及时解决, 比如某段时期国家经济安全的主要问题是要解决金融危机给出口企业带来的巨大影响;某段时期国家经济安全的主要问题是要解决某些产业发展的问题, 比如我国钢铁产业经济安全, 我国房地产产业经济安全。而某段时间的主要问题是要解决环境破坏给我国经济带来的影响。人们就需要根据不同情况, 由以国家审计署为主要力量的国家经济安全战略领导小组, 及时制定战略计划, 进行战略调控, 加强某一方面的经济安全。同时也加强国家经济安全预警。利用预警理论, 建立相应的预警指标, 可以帮助在信息畅通的情况下国家经济安全战略领导小组可以观察到国家经济安全方面的异常变动风险, 发现警兆, 并做出灵敏的反应, 以较好地帮助分析我国经济安全发展状况, 预测未来我国国家经济安全发展趋势。可以用LOGIT判别方法, 具体根据不同的国家经济安全, 如财政安全、金融安全、产业经济安全等情况, 分别和汇总设置一些敏感性与国家经济安全有关的财务和非财务预警指标, 确定适当的判别阀值, 分析预测的精度, 使模型的误判率最低, 处理好灰色地带的判断问题。利用预测指示灯由绿到红的逐步转化的信号, 起到对国家经济安全的预测、警示、报警的作用。

(四) 采用多种审计方法, 提高审计成效

政府审计在维护国家经济安全时发挥着重大作用, 因此, 维护国家经济安全, 对政府审计的工作效率进行提高就显得至关重要。用来保障国家经济安全的审计方法仅仅用传统的政府财务审计方法是远远不够的, 应大力提倡绩效审计, 网络化审计和跟踪审计等方法。应用绩效审计, 提高财政资金和公共资源配置能力, 使审计工作由注重经济事项的真实性和合法性向效益性转化;应用网络化审计, 利用网络信息平台, 方便快捷地进行各地区、各行业、各项目国家经济安全方面的信息查询和交流, 扩大了审计工作覆盖面, 极大地提高审计工作效率;应用跟踪审计, 对国家经济安全中发生的重大事项, 突发事项进行全过程跟踪审计, 才能有效地发挥审计部门的免疫系统功能。

参考文献

[1]顾海兵、沈继楼、周智高、唐帅:《中国经济安全分析:内涵与特征》, 《中国人民大学学报》2007第2期。

[2]叶卫平:《国家经济安全定义与评价指标体系再研究》, 《中国人民大学学报》2010第4期。

[3]王素梅、李兆东、陈艳娇:《论政府审计与国家经济安全》, 《中南财经政法大学学报》2009第1期。

[4]吕金忠:《政府审计的再定位:还“万能审计”为“有限审计”》, 《中国审计》2002第6期。

[5]张幼文、周建明:《经济安全:金融全球化的挑战》, 高等教育出版社1999年版。

国家审计服务经济建设 篇9

任何审计工作都必须有明确的审计对象, 离开具体的审计对象, 审计职能和目标就无从实现。因此, 审计对象是一国审计制度框架的核心要件。审计对象不仅决定着审计作用发挥的具体领域和范围, 还会影响审计在国民经济中的地位和权威性。审计对象选择的正确与否, 关系到审计发挥作用的深度和广度, 关系到审计存在的价值和意义, 关系到审计的可持续发展。

长期以来, 我国政府审计机关确定审计对象主要遵循《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》的规定, 审计涉及的单位主要有:政府机关、行政事业单位、国有或国家控股占主导地位的企业、金融机构;涉及内容主要是:财政财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和有效性。

在粗放经营的经济环境下, 政府审计机关以当好“财政看门狗”为宗旨, 以查找大案要案为重要任务, 以财政收支的真实性、合法性监督为重点, 发挥了重要的监督职能;对严肃财经违纪, 保障财政资金安全, 减少重大违法违纪行为发挥了十分重要的作用。

随着改革开放的进一步深化, 我国经济从粗放经营向集约化经营转型, 即经济增长方式转变;市场监管从过去的政府干预和控制为主向宏观调控为主转变;市场主体以公有经济为主向支持、引导非公有制经济发展转变。经济转型发展导致的经济结构提升和支柱产业替换, 是国民经济体制和结构发生的一个由量变到质变的制度变迁过程。国家审计也从“财政看门狗”的角色定位向经济社会运行的“免疫系统”功能转变, 成为国家治理的重要组成部分。然而, 国家审计的对象并未随着审计角色定位的转变而调整, 这在一定程度上制约了审计在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中应当具有的作用和能力。因此, 针对经济转型发展的新要求和新目标, 重新研究审计对象和内容, 构建适应国家审计科学发展的对象内容体系和框架, 促进国家良治、实现审计角色转变具有十分重要的现实意义。

二、相关文献综述

学术界关于审计对象的研究成果并不太丰富, 国家审计对象的研究相对更少。当前已有的国家审计对象研究成果主要集中在概念研究, 审计对象影响因素研究, 选择、确定和管理审计对象的具体方法研究等方面。

1. 为了科学把握审计对象的范畴, 最早的研究主要集中在审计对象的概念和内涵。

关于审计对象的概念, 李凤鸣教授主编的《审计学原理》具有一定代表性, 认为审计对象是参与审计活动关系并享有审计权利和承担审计义务的主体所作用的对象, 它是对被审计单位和审计范围所作的理论概括。审计对象包括两层含义:其一是外延上的审计实体, 即被审计单位;其二是内涵上的审计内容或审计内容在范围上的限定, 即审计对象既指被审计单位, 也指审计的具体内容和事项。

关于审计对象的内涵研究, 早期的观点如下: (1) 认为审计对象是会计资料; (2) 认为审计对象是经济活动; (3) 认为审计对象是经济管理活动; (4) 认为审计对象是被审计单位的财政财务收支活动及其经济效益, 凡是财政财务收支活动及其经济效益的载体, 例如预算、决算、计划、合同等, 都在审计监督范围之内。随着对审计认识的深入, 后期的研究结论基本一致, 认为审计对象是会计和其它经济资料及其所反映的经济活动。

2.

审计对象的概念和内涵清晰之后, 每个审计主体在确定和选择审计对象时, 还需要考虑影响审计对象的共性因素和不同国家的个性因素, 故不少理论研究和实务工作者从宏观层面和微观层面两个领域对影响审计对象的因素进行了较多的规范性研究, 实证研究文献很少。

有的从影响国家审计对象的因素出发, 从宏观层面进行分析, 认为环境是影响审计对象的主要因素, 指出国家审计对象的确定, 受特定社会政治、经济制度的制约, 并服从、服务于国家权力机关特定政治、经济目的的需要, 审计对象的具体内容会随着国家政治、经济体制的变革和经济及社会发展的需要而做出相应的调整。

还有的则立足于某一类型的具体审计业务, 从微观层面对具体审计对象进行了分析。如:经济责任审计的对象研究 (袁奋强, 2012;袁涛云, 2012;吕金忠, 2013;徐雪林、郭长水, 2005) ;资源环境审计对象研究 (李运亮, 2012;李兆东等, 2008) ;绩效审计对象研究 (杨献龙, 2009;刘勇, 2011;王彦平, 2007) ;郭建生 (2005) 对公路建设审计对象和内容研究等, 得出了不同审计业务的不同对象, 使审计对象研究更为具体, 增强了可操作性。

3. 审计对象的确定既是一个理论问题, 也是一个实务难题。

针对审计对象选择问题, 不少研究者提出了多种多样的解决方法。

有的运用比较研究的方法, 对审计对象进行了中外对比, 通过对英国、美国、加拿大、意大利、德国、日本、瑞典等国家公共财政审计范围和内容的比较, 提出了可供我国参考的思路。

有的立足于实践层面, 结合我国实情, 提出审计对象选择和制定审计计划需要考虑的六个要素:上级要求、政府与人民的要求、审计对象的内在需求、国家法律政策要求、前期审计情况、审计机关现状。

有的进一步提出采用风险预警法和数据集合法来遴选国家审计对象的办法。有的在此基础上以效益审计为研究基础, 认为应当根据国家审计的特点和目标来遴选审计对象, 提出采用DEA法来遴选国家审计对象, 解决审计资源不足与审计业务范围不断扩大之间的矛盾。

随着现代科技的发展, 还有人从审计管理的视角对审计对象管理系统的开发进行研究, 提出应用最新的网络技术、数据通讯技术和数据库技术, 开发审计对象信息管理系统的设想 (肖正兰, 2000;李建洲, 2001;林树青, 2003;贾凤兰、郭凤明, 2007) 。

综上所述, 国内已有的文献大多数研究了审计对象的概念内涵, 并从既定的现有审计对象内容框架出发, 在审计对象具体选择方法;确定和选择审计对象需要考虑的影响因素等方面取得了一定的研究成果。有少量的文献研究了经济转型背景下的审计目标、战略定位等问题, 局部性地涉及了审计对象和内容, 但所涉及的研究主要从理论层面提出了基本思路, 结论较宏观和抽象。

为此, 本研究将结合中国经济转型的特征, 探索经济转型对审计环境、审计需求产生的影响, 从完善中国特色社会主义审计制度的视角, 分析国家社会制度与审计对象的影响关系, 提出中国特色社会主义审计对象与审计内容的理论架构, 并以上述理论架构来深入分析当前国家审计对象存在的问题, 进一步重构中国特色社会主义审计对象。

三、我国审计对象的“法定”现状

多年来, 我国政府审计机关审计对象主要依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》的规定进行, 这些法规是当前审计对象形成的制度依据。

1.《宪法》框架下的审计对象。

《宪法》第91条规定:国务院设立审计机关, 对国务院各部门和地方各级政府的财政收支, 对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支, 进行审计监督。宪法中的审计对象包括国务院各部门和地方各级人民政府、国家财政金融机构和企业事业组织四大类型。审计内容主要是财政收支、财务收支两大部分。宪法规定的审计内容小于中央本级预算审计的范围。

2.《审计法》框架下的审计对象。

《审计法》是规范审计工作的基本法, 是对《宪法》确定的审计制度的基本内容的具体化, 是审计机关确立审计监督的范围、对象、内容的基本依据。

首先从被审计单位看, 在宪法给定的审计对象基础上, 新《审计法》第16、19条规定:审计机关对本级各部门 (含直属单位) 和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计;对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支行审计。同时, 第21条规定:对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督。第22、23、24条规定审计机关对政府投资为主的建设项目;国际组织和外国政府援助、贷款项目;政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支进行审计监督。最后, 《审计法》第25条还进一步明确了国家机关和属于审计机关审计监督对象的其他单位主要负责人应承担经济责任的审计。

因此, 《审计法》制度层面的审计对象可以概括为两大类, 一类是以部门和单位为载体的法人审计对象, 另一类是以自然人 (领导者个人) 为载体的审计对象。 (1) 以法人为载体的审计对象包括:国务院及各级政府部门;除政府以外的其他国家机关;党政组织;社会团体;国家事业单位和使用财政资金的其他事业单位;国有企业、国有金融机构;国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构;政府投资和以政府投资为主的建设项目单位等。 (2) 以自然人为载体的审计对象分为:党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计两类。党政主要领导干部包括中央和地方各级党委、政府、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部。国有企业领导人员包括国有和国有控股企业的法定代表人。

3.《国家审计准则》框架下的审计对象和审计内容。

《审计准则》作为审计人员履行法定审计职责的行为规范, 从制度的实践层面对审计对象的确定进行了规定。第1、6条提出审计通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性, 发挥保障国家经济和社会健康运行的“免疫系统”功能。第28条强调, 审计机关编制审计项目计划, 确定审计对象时, 应当考虑政府工作中心、本级政府行政首长和相关领导机关对审计工作的要求以及群众举报、公众关注的事项。第163条要求审计机关建立审计整改检查机制, 督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。显然, 国家审计对象除监督财政财务收支行为及整改外, 具有一定程度的不确定性。

4. 我国审计的特色。

我国审计机关的审计对象与国外相比, 既有共性的方面, 也有自己的特点。

第一, 我国国家审计对象不仅包括法人还包括单个自然人;针对法人开展的审计除政府部门外, 又以国有资本以及国有资本占控股地位或者主导地位的经济主体为主。而国外审计对象一般只包括法人, 并且以私有制经济主体为主。

第二, 我国国家审计内容包括法定的预算执行情况审计外, 还包括反舞弊、服务政府中心工作为目的的众多审计事项的真实性、合法性审计, 并向绩效审计发展。而国外除财政预算执行审计外, 还有大量的公共资金审计和财政决算审计;审计内容主要以绩效审计为主, 审计对象的确定有严格的法律法规和审计职责的限定。

四、制度分析:国家制度与审计对象的关系

新制度经济学引入制度因素分析修正了新古典经济学的缺陷, 强调制度的重要性。在正统经济理论提出的天赋要素、技术、偏好三大柱石的基础上, 认为“制度”是经济理论的第四大柱石。新制度经济学代表人物诺思认为, 制度经济学的目标是研究制度演进背景下, 人们如何在现实世界中做出决定, 以及这些决定又如何改变世界。因此, 分析我国审计对象形成的国家制度根源, 对揭示我国审计对象所具有的政治属性和经济特质具有十分重要的意义。

根据新制度经济学的观点, 我国国家审计对象的特点与我国长期以来形成的政治、经济、文化制度及历史传统存在必然的联系, 具有鲜明的中国政治属性和经济特质, 即中国审计特色。主要体现在:

1. 以公有制为主要审计对象是我国基本经济制度的体现。

以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度, 也是中国特色社会主义制度的重要支柱。党的十八届三中全会提出必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济, 坚持公有制主体地位, 发挥国有经济的主导作用, 不断增强国有经济活力、控制力、影响力。国家审计作为经济监督机构的制度安排, 担负着维护经济秩序, 打击违法犯罪, 保护国家政治、经济安全和社会稳定, 促进和完善国家治理的责任。因此, 必须把公有经济主体作为国家审计监督和服务的主要对象, 确保我国基本经济制度的健康发展。

2. 以预算执行审计为内容是保障国家政治体制运行的需要。

我国政府是代表人民行使国家权力、处理公共事务的国家职能机构, 而维持庞大的政府机构运转必须要有巨大的财政投入。作为国家审计机关必须首先对政府支配和管理国家财政收支方面的权力进行监督和制约, 发挥预防、揭示和抵御的功能, 促进实现国家良好治理。因此, 加强财政资金收支审计自然成为保障国家政治体制良好运行的重任。

同时, 为了促进政府更好地实现治理目标, 围绕政府中心工作, 服务政府决策必然也成为隶属于政府部门的审计机关的重要使命。由于我国政府长期受旧中国中央集权制度的影响, 一定程度上还存在政府行政权力泛化的问题, 故隶属于政府的审计部门不仅有处理处罚权, 还将审计整改检查作为审计的一项内容, 来提高审计部门的地位和权威。

3. 经济责任审计是破除我国传统文化及法律弊病的选择。

中国虽然进入现代社会, 但某些方面仍然不同程度地带有旧式传统文化的影响, 加上我国法律法规还不够完善, 各级管理人员无章可循或有章不循, 逾越制度的情况大量存在, 出现上级管下级, 一级管一级, 官大一级压死人, 最高领导不受控制的情况。由于权力制约机制的不完善, 个别领导无党纪国法, 滥用职权、贪污、受贿、挪用公款, 严重影响领导干部的公信力。

在这样一个现实背景下, 为了促进国家治理, 特别针对国家公权不受制约现象, 政府审计机关必然需要开展对领导干部权力运行情况进行监督的经济责任审计。

4. 合规性审计是我国社会主义初级阶段的国情要求。

我国还处在市场经济的初级阶段, 市场机制不够完善, 相关法律法规和制度不够健全, 法律意识淡薄, 不少单位和个人钻制度漏洞, 利用会计舞弊方式偷漏国家税收, 盗窃国家资产, 会计造假十分普遍, 严重影响了我国的正常经济秩序。为了打击、制约经济犯罪行为, 严肃财经纪律, 确保会计资料和经济资料的真实可靠, 为经济决策和监管提供准确信息, 我国审计机关需要开展高质量的合规性审计, 发现被审计单位的错误或舞弊。

De Angelo把审计质量定义为审计人员发现错误或舞弊与披露错误与舞弊的联合概率。为了提高审计质量, 审计机关重点对财政、财务收支的真实性、合法性进行审计, 关注大案要案的审查, 这是我国现阶段经济发展的国情要求。

五、经济转型、制度变迁与审计监督的理论架构

1. 诺思制度变迁的一般理论。

美国经济学家道格拉斯·C·诺思 (Douglass C.North) 通过对西方市场经济演变史的审视与分析, 升华出制度变迁理论的思想, 以产权理论、国家理论和意识形态理论三大基石构建分析框架。他认为:在稀缺经济和竞争组织环境下, 制度和组织的连续交互作用是制度变迁的关键点。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高, 人们会不断提出对新制度的需求, 以实现预期增加的收益, 于是出现制度变迁。

制度变迁通常分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁首先由一群人或一个团体受新制度获利机会的引诱, 从下而上自发倡导、组织和实现。另一种情况是当国家预期收益高于他强制推行制度变迁的预期成本时, 很有可能发生由政府命令或法律引入来实现的自上而下的强制性制度变迁。但强制性制度变迁很可能受到统治者偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突、社会科学知识局限等的困扰。此外, 制度变迁使原有的道德价值及其规范不能再有效发挥作用, 新的制度规范则出现利益不同体间的博弈, 尚不能充分有效地引导人们的利己利人行为, 也不能充分有效地遏制损人利己、损人不利己行为, 增加了混乱和机会主义行为, 如搭便车现象。

2. 经济转型、制度变迁与审计。

根据新制度经济学的观点, 经济转型和制度变迁过程中, 不可避免地存在机会主义行为。而审计作为国家治理内生的“免疫系统”, 以宪法或者法律形式明确的权力制度安排, 通过履行法定职责, 促进规范权力的配置和运行, 有责任尽早地揭示、预防和抵御经济转型中的机会主义行为和其他风险事项。但经济转型发展, 审计所处的内部和外部环境正在发生巨大变化, 审计目标、职责也随之改变, 即审计环境影响审计目标, 审计对象又是现实审计目标的载体。因此, 审计目标是确定审计对象内容范围的依据 (如图1) 。服务于国家治理的审计机关, 要促进国家实现良治, 减少机会主义和转型风险, 必须重新建立与经济转型环境和转型目标相适应的审计对象体系。

3. 经济转型背景下的审计环境与审计对象。

经济转型使审计环境发生了巨大变化, 重新构建适应新形势的审计对象十分迫切。

首先, 十八大三中全会提出必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展, 允许非公有制企业进入特许经营领域, 并大量发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济形式。而新《审计法》仅仅将国有或国家控股占主导地位的单位纳入审计对象范围, 但非国有或国家控股不占主导地位的单位仍然是审计监督的盲点。

第二, 随着经济转型发展, 小微企业数量迅猛发展, 正在取代中型企业;另外, 经济发达地区乡镇政府所控制的经济实体也越来越多, 资金规模越来越大, 经济自主权不断扩大, 其中国家资金所占的比重也越来越大, 但小微企业、乡镇政府尚未纳入国家审计的对象范畴。

第三, 经济转型发展以质量和社会责任为重点, 强调责任追究制度, 对问责呼声越来越高。但目前的审计对象尚未能满足问责所需的信息要求, 屡审屡犯, 审计问责难以见效。

第四, 经济转型发展的目标就是改变高投入、低效益、低科技的发展模式, 建设生态文明国家, 绩效成为关注重点。然而, 当前的审计对象尚未完全纳入生态环境的内容, 主要以财政、财务收支合规性审计为主, 不能满足资金管理和使用的绩效要求。

第五, 经济转型发展强调市场主体的自律性, 加强内部控制建设, 减少政府的直接监管。但当前审计对象尚未将单位内部控制作为专门的审计对象。

六、结论与启示

国家审计机关应当结合我国经济转型的目标和内容, 拓展《审计法》关于财政收支审计规定, 重新构建符合当前制度环境要求的审计对象和内容, 即构建以经济责任为主线, 以服务问责为导向, 以内部控制审计为基础, 绩效审计为重点, 财务信息和非财务信息并重的国家审计对象框架及内容体系 (如图2) 。

1. 经济转型的目标之一是构建完善的现代市场体系, 而市场是由各种经济责任主体交织而成经济体, 要求以诚信为基础, 建立明晰的产权制度和责任机制。经济转型发展过程中出现的各种机会主义, 如违纪、违法、贪污、腐败与责任不清、履职不当有关, 问责难均与责任不清有关。因此, 国家审计的对象应当从财政财务收支拓展为以责任审计为主线, 包括单位和个人的责任履行、资源分配、权力使用、财务信息报告等责任, 以被审计事项涉及的一切“责任”为主线, 围绕“责任”这一关键词, 开展多层次、多方式的责任审计活动。这不仅是市场经济发展的要求, 也是促进单位明确岗位目标, 认真履行职责的要求。

为了对权力运行进行制约和监督, 构建责任政府、法治政府, 审计应当推动和服务问责。问责是促进责任履行的有效机制, 也是促进市场经济发展的重要机制, 审计机关应当构建有利于“问责”机制运行的审计内容体系, 将法律法规明确规定应当问责的事项纳入审计范围, 为我国问责制的施行提供准确的信息来源, 发挥国家治理机制中“问责”的信息采集、信息鉴定、信息发布作用。因此, 围绕责任这条主线, 以问责的具体内容作为主要审计对象, 推动问责机制的运行, 建设法治社会。

2. 转型发展的目标是要改变高投入、高消耗、高污染, 低效能、低科技的局面, 强化节能节地节水、环境、技术、安全等措施。这就要求国家审计对象不能仅满足于合法、合规性审计, 应当将所有政府资金和公共资金的使用、管理情况开展“责任”为主线的绩效审计, 查明公共资源、资产、资金的经济性、效率性和效果性。绩效审计可以是针对某个项目、某项政策或者某笔资金, 审计范围可以涉及一个单位, 也可以是多个单位。从被审计单位的责任出发, 重点对责任履行的绩效、履行职责过程中管理、使用公共资源、资产、资金的绩效进行审计, 这是经济转型发展的要求, 也是强化责任意识的重要手段, 更是维护最广大人民根本利益的要求。

3. 建设统一开放、竞争有序的市场体系, 完善国有企业治理结构, 加强内部控制建设, 提高行业自律性是经济转型发展的重要内容。然而, 经济转型、制度变迁中不可避免地存在各种层面的道德失范和机会主义行为, 仅仅依靠外部监督必然力不从心。

为了充分发挥单位和部门内部控制防范风险的作用, 审计机关应当增加专门的内部控制审计内容, 将内部控制审计作为一项独立的审计事项列入国家审计的对象范畴中, 增加对被审计单位内部控制审计项目, 最大限度地促进被审计单位内部控制制度的健全和完善, 使内部控制成为企业和单位的守护神, 实现持续、良好的内部控制治理效果, 为绩效审计的开展提供有力的保障。而《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制指引》的颁布和实施, 为审计机关开展内部控制审计创造了良好的基础。因此, 审计机关应当取消仅仅把内部控制调查、测试仅作为审计程序某一环节的做法。

4. 国家审计主要以非营利的国家机关和政府资金的管理、使用为审计对象, 审查被审计单位和审计事项的绩效时很难运用具体财务指标进行量化衡量, 需要运用大量的非财务信息构建特殊的评价指标和评价模式, 涉及大量的非财务信息。而当前的审计内容不论是财政财务收支审计、专项审计调查还是经济责任审计, 都过于偏重财务信息审查, 偏重对财务指标的评价, 对非财务信息取证不足。为了更好地发挥审计的作用, 推动实现国家的良好治理, 审计内容应当从财务信息审查拓展到财务信息与非财务信息审查并重。

参考文献

[1] .李凤鸣, 王会金.审计学原理.上海:复旦大学出版社, 2008

国家审计服务经济建设 篇10

1. 建设生态文明是贯彻落实科学发展观、实现可持续发展的重要内容。

科学发展观的核心是以人为本, 其实质是可持续的发展观。纵观人类历史, 物质文明的进步史, 伴随着人类对自然的改造史。由于不恰当的资源开发利用模式, 物质文明不断进步的同时, 人类对自然生态环境的破坏不断加剧。对我国而言, 工业化、城镇化加快发展的现阶段, 人口—经济—资源—环境四者间的矛盾越来越突出, 环境恶化带来的负面效果不断积聚, 只有实现人与自然的和谐发展, 才能保持人类社会整体的全面、协调、可持续发展。生态文明建设思想, 把人与自然的和谐发展作为其核心价值取向, 强调人类与自然界互惠互利、共生共存的关系, 在人类社会的经济社会发展过程中, 遵循自然规律, 追求人类社会的可持续发展。因此, 在经济社会发展的过程中推动生态文明建设, 合理使用自然资源、保护生态和生活环境, 是深入贯彻科学发展观, 实现可持续发展的重要内容。

2. 建设生态文明是改善人民生活福祉、提高生活质量的有效方式。

生态文明建设是历史发展的必然之路, 它涉及人类的生产方式、生活方式、价值观念的变革。从生产方式出发, 建设生态文明要求合理开发利用资源环境, 提倡循环经济、清洁生产;从生活方式出发, 建设生态文明要求建设节约型社会, 提倡环保低碳;从价值观念出发, 建设生态文明要求可持续发展、经济绿色转型, 提倡公民绿色消费。因此, 建设生态文明, 能够削弱空气污染、水源污染、食品安全等文明生活中的重大威胁;能够为我们的子孙后代留下一片蓝天净水;能够使自然资源得到有效使用, 切实改善我们的生活环境和生活质量。因此, 建设生态文明是改善人民生活福祉、提高生活质量的有效方式。

3. 建设生态文明是全面建成小康社会的重要途径。

全面建成小康社会的任务, 是对我国改革开放30年来经济社会发展的经验总结, 体现了我们党对科学发展、和谐发展理论认识的升华。党的十六大确定了全面建设小康社会的宏伟蓝图, 党的十七大第一次把生态文明建设作为全面建设小康社会评价体系、奋斗目标之一。党的十八大对于生态文明建设的重大意义和实现方式提出了具体要求, 并提出建设美丽中国, 实现中华民族永续发展的新目标。全面建成小康社会, 不仅体现在社会物质条件的进步、经济的发展, 更体现在人与自然关系的日益和谐。同物质文明、精神文明建设一样, 生态文明建设的作用同样举足轻重, 在全面建设小康社会的道路上, 同样发挥着不可替代的作用。只有不断重视并加强生态文明建设, 我们的小康社会才能建设的更加完整, 目标才能全面实现。

二、国家审计对于生态文明建设的促进作用

生态文明建设是中国特色社会主义五位一体总布局的一项重要任务, 也是一项庞大的系统工程, 关系到社会发展的各行各业。实现的方式和途径主要有:实施并落实节约资源和保护环境的基本国策;优化国土空间开发格局;积极转变经济发展方式, 大力发展环保产业, 开发和推广节约、替代、循环利用等先进技术, 大力发展清洁能源和可再生能源;依法加快淘汰落后产能, 重点加强水、大气、土壤等污染治理;落实相关部门和领导干部责任;加大执法监察力度, 完善监管体制和政策协调体制等等。上述各项内容, 均需要国家投入大量的财政资金来实现。为了确保生态文明建设各项工作的顺利进行, 确保生态环境建设资金得到充分利用、建设项目达到预期效益, 建立健全相应的工程项目和资金监管体制、机制至关重要。国家审计是内生于国家治理系统专司监督职责行政机关, 是国家重要的政治制度安排, 对生态环境建设项目和资金进行审计监督, 既是各级审计机关职责所在, 为生态文明建设做出应有的贡献, 也是国家审计的光荣使命。

2000年, 国务院出台的《全国生态环境保护纲要》, 明确提出要建立生态环境保护与建设的审计制度, 确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。近年来, 审计署全面贯彻落实科学发展观, 围绕环境污染防治、资源能源节约利用和生态环境建设等生态文明建设的各个领域, 在全国范围内组织实施了对重点流域水污染防治、节能减排、退耕还林、土地和矿产资源等审计项目。多年来的审计结果表明, 在生态文明建设的道路上, 国家审计已成为一支不可或缺的重要力量, 在促进国家资源环保政策的贯彻落实、优化国土空间开发格局、督促地方政府积极履行职责、提高资金使用效益、保障资源环境安全等方面正在发挥不可替代的促进作用。

三、国家审计加强生态文明建设的具体对策

1. 以生态文明新理念, 丰富和发展科学审计理念的新内涵。生态文明是人类继农业文明、工业文明之后, 必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念, 把生态文明建设放在突出地位, 融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。科学审计理念是刘家义审计长在贯彻科学发展观、总结审计实践经验、把握审计和经济社会发展全局内在规律基础上, 对于“什么是审计”、“为谁审计”、“为什么审计”、“怎么审计”和“靠什么审计”的重大理论和实践问题做出的理论思考和科学回答, 是指导审计工作的重要指针和重大理论实践创新。以生态文明新理念丰富和发展科学审计理念的新内涵, 就是要把生态文明的理念融入到审计工作的各个方面。财政审计要关注财政支出的生态环境效益情况, 金融审计信贷政策和资金投向要符合生态文明建设要求, 企业审计要重点关注企业转型发展、绿色发展、开展循环经济、清洁生产、节能减排等情况, 领导干部经济责任审计要把领导干部生态环境方面的经济责任履行情况纳入审计范围, 资源环境审计更要提高层次、加大分量、全面覆盖、深入推进, 涉外资金审计要关注“走出去”和引进项目与资金对生态环境的影响。

2. 以资源环境审计为主要切入点, 发挥国家审计在促进资源节约利用、生态环境保护等方面的积极作用。在国家审计作为国家治理监督系统的大框架下, 资源环境审计是国家审计六大板块内容的重要板块, 其地位和作用要适应生态文明建设的需要, 提高层次, 加大分量, 扩大覆盖面和监督频次。具体地讲, 应围绕国土空间开发格局、资源环保政策执行、财政专项资金的筹集使用、重点生态环境建设项目以及完善生态文明制度等内容具体展开。如在政策执行方面, 重点审查国家环境保护政策的有效性, 国家节能减排、水资源节约、土地集约利用、矿产资源开发等资源监管政策的落实情况, 资源性产品价格机制和资源环境产权交易机制的有效性, 审查低碳经济、节能减排措施和资源节约环保型产品有关政策的落实, 审查国家生态保护与修复政策的有效性等等。在资金筹集使用方面, 重点关注资源环保资金的筹集、分配和管理使用情况, 揭露各类拖欠、挤占、挪用、截留、损失浪费资金, 以及非法出让、转让等导致国有资产流失和损害群众利益等问题。在重点建设项目审计中, 应关注国家组织实施的资源环境保护项目的规划、论证、实施及运行效果, 重点关注资源环保工程项目建设、资源开发利用管理和环境保护工作中的浪费资源、破坏环境等问题, 揭示环保措施不到位、环境安全存在隐患等破坏生态环境的问题。

3. 将生态文明建设的理念全面融入绩效审计和领导干部经济责任审计, 以点带面, 全面推进生态文明审计监督。第一, 在绩效审计中, 一方面审计机关应当充分依据我国现行的《审计法》、《节约能源法》、《环境保护法》、《循环经济促进法》等法律法规开展生态绩效审计, 另一方面要逐步建立科学的生态环境绩效考核评价指标体系, 为审计确定具体的评价目标和依据。随着绩效审计的逐步深入, 国家审计更加注重对于财政资金使用效率和效果的审查。在具体操作中就需要建立一套包含生态指标、经济指标和社会指标等内容的评价指标体系。如在生态指标中应包含能源利用率、原材料消耗量、废弃物排放、大气和水体质量等指标。第二, 在经济责任审计中, 重点要关注资源环境保护工作问责等制度建立、执行和考核情况以及资源环境保护目标和任务的分解、落实情况。政府相关部门是否建立并落实节约资源、保护环境的目标责任制和行政问责制, 揭示在经济发展过程中各类急功近利、以环境为代价换取经济发展速度的短视行为, 防止和纠正重经济增长轻环境保护的倾向。第三, 在不直接涉及生态文明建设的审计项目中, 以生态文明建设的理念对审计涉及的事项进行思考, 站在生态发展的角度认定和评价审计事项。

4. 注重建立审计机关与相关部门合作机制, 全力推进生态文明建设。审计机关在审计实施过程中, 应充分调动被审计单位的积极性, 积极探索建立与相关单位的合作机制, 向相关职能部门充分学习、深入沟通。比如在资源环保等专业审计项目中, 聘请专家和技术人员参与, 学习先进的、专业的理论知识, 借鉴好的经验做法。与政府相关职能部门建立沟通协调机制、成果开发利用机制等, 便于取得外部的支持, 增强审计成果针对性、操作性, 提高审计结果获得政府相关部门的认可度。

此外, 各级审计机关还可以紧密围绕本地区的实际情况, 有针对性地确定生态审计的切入点, 使生态审计更加符合省情、市情、县情;还应采取必要的措施加强审计队伍建设, 增强审计机关生态环境审计的能力, 为促进生态文明建设、开展生态审计, 奠定坚实的人才基础。

参考文献

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[5].黄道国.关于深化资源环境审计工作的思考[J].中国审计, 2009 (4)

国家审计服务经济建设 篇11

一、我国推进审计职业化的必要性

所谓审计职业化，就是要求以审计为职业的审计人员具备职业意识、职业技能、职业道德和职业地位，能独立履行审计职能。

（一）审计职业化是审计职业的基本要求。审计人员能否对审计事项进行分析判断，取决于其业务素养水平。审计人员只有具备高水平的业务素养才能出具独立的、权威的审计结论。随着国家治理的深入，国家审计涉及领域也在不断扩大，比如领导干部任期经济责任审计、国家政策落实情况审计、资源环境审计、绩效审计等等，加之审计工作专业性很强，对从业人员专业水平和实践技能要求较高，不仅要求审计人员具有会计知识和审计技能，也要具备相应专业知识才能胜任审计工作，具体涵盖经济、社会、管理、物理、环境等诸多学科领域。可见实行审计专业化是审计职业的基本要求。

（二）审计职业化是提升审计能力的根本途径。按照现有制度安排，审计机关是政府组成部门，审计人员作为国家公务员纳入综合类公务员管理，审计人员在调入、招录时没有进行审计工作适应性测试，也没有职业资格要求，致使新录用的人员短期难以适应工作，需要花费大量人力、物力进行长时间培训，有些人员由于审计相关知识的欠缺即使经过培训也难以适应工作，影响到审计工作的开展。目前全国9万多名审计人员中，有7万多名分布在市县，基层审计机关人员构成复杂，年龄结构、知识结构不尽合理，安置型、照顾型人员较多，具有相关专业知识的人才较少，基层审计机关陷入人员严重超编与审计力量严重不足并存的矛盾。所以实行审计职业化是提升审计能力的根本途径。

（三）审计职业化是实现审计全覆盖的客观需要。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是新时期党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。要求对重点部门、重点单位每年审计，其他审计对象一个周期内至少审计一次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次，对重大政策落实、重大投资项目和重大突发事件开展跟踪审计。审计机关在现有人力资源情况下很难完成这些任务，只有实行审计职业化，才能强大审计队伍，提高审计效率，保证审计质量，实现审计全面覆盖。

（四）审计职业化是国际经验。对审计人员实行审计职业资格管理是国际发达国家的普遍做法。以英国为例，审计署绝大多数工作人员必须取得或即将取得至少一个职业会计团体的资格证书。对于新雇佣的人员要求他们两年之内取得职业资格，并出资对他们进行培训。凡是取得职业资格的人员可以留任并晋升职务，规定时间未取得资格的人员要辞退。这一制度保证了审计人员从业必备的专业知识。美国审计署鼓励其工作人员参加专业协会或组织，并承担获取相关职业资格的费用。

（五）审计职业化有利于保持审计独立性。独立性是审计的灵魂，审计机关和审计人员只有保持独立性才能客观公正发表审计意见、履行审计监督职责。审计的独立性表现在组织上、经济上和工作上。组织上的独立性不仅指审计机关独立行使审计监督权不受其他行政机关、社会团体和个人的干扰，也指要根据审计工作特性设立职业资格，形成独立的晋升渠道。经济的独立性不仅指审计机关的经费要有保障，也指建立独立的与审计人员业务能力相适应的薪酬体系，调动工作积极性。工作上的独立性是指审计人员具备必要的业务胜任能力并不断提升。实行审计职业化是保持审计独立性的前提条件。

二、审计职业化建设路径选择

（一）实行审计职业资格准入制度。审计职业资格准入制度就是从人口控制审计人员的业务素质，只有具备一定审计资格的人员才能从事审计工作。根据国家审计人员职业特点，审计机关综合类公务员和审计专业技术类公务员应分类招录，其中审计专业技术类公务员单独招录，只有取得审计职业资格的人员才可以报考。参照我国司法资格考试制度并结合我国国家审计、社会审计、内部审计实行不同职业资格的现实（国家审计、社会审计是水平评价类职业资格，社会审计是准人类职业资格），应该整合现有审计职业资格，打通不同审计职业资格壁垒，实行不同的审计组织适用同一种审计职业资格。因为不论是哪一种审计组织，审计原理、审计技术方法具有趋同性，实行同一种职业资格在技术上是可行的，优点是一方面可以吸引大量的社会人员参加审计职业资格考试，从整体上提高审计人员业务水平，另一方面也贮备了大量熟练的专业审计人员，专业审计人员可以在不同审计工作岗位锻炼，国家审计机关及其他审计组织可以及时选用经验丰富、业务能力强的审计人员，而且实行同一种职业资格也可以克服审计人员退出机制带来的阻力。

为了调动审计人员的积极性，增强审计人员的责任心，应建立在职审计人员分类管理制度，具体可以设置三类岗位：一类是辅助审计员，主要配合、辅助审计人员开展审计工作，不具有独立的执法资格；二类是审计员，在辅助审计人员配合下独立开展审计工作；三类是审计业务管理员，从事审计业务管理。各类审计人员经考试考核后可以相互转换，如辅助审计人员经考试合格后可以转为审计人员，审计人员不能胜任工作或者出现一般性审计质量事故转为辅助审计人员，审计管理人员必须从审计人员中产生，审计管理人员不能胜任工作可以转为审计人员或者辅助审计人员。

要根据审计人员级别序列，实行不同级别审计人员对应不同薪酬的管理办法，工资水平应与社会审计和内部审计人员同职级人员相当，这是调动审计人员积极性的根本手段，是吸引高素质人才加入国家审计队伍的有效途径。

（二）建立常态化的审计人员继续教育制度。审计职业资格解决了审计人员的准入问题，表明审计人员具备了基本审计素质，而审计继续教育是解决审计人员的发展问题，通过继续教育使审计人，贷提高轵业胜任能力，提高业务水平。发达国家的审计机关对审‘计人员继续教育有明确的时间和内容要求，鼓励审计人员参加与审计相关的职业培训，并承担费用，评估。培训效果，建立培训档案。我国还没有统一的国家审计人员继续教育培训制度，完全由各级审计机关自行安排，取决于审计机关领导人的认知度、审计人员自觉性和经费保障度，实际中往往是理论学习多，实务培训少，注重培训形式，忽视培训效果。需要及时出台统一的国家审计人员继续教育制度，建立统一的继续教育平台，明确以审计实务为主的培训内容，实行继续教育学分制，建立继续教育培训档案，通过考试、考核评估培训效果，对不能按时完成继续教育的审计人员终止履行职务。鼓励国家审计人员积极参加与审计相关的其他职业培训，获取其他职业资格，并且承担相应费用。

（三）实行审计质量责任制。既要明确审计人员履行职责所具有的权利，保证顺利完成任务，也要明确审计责任，做到责权相统一。一是实行主审负责制。审计机关是国家行政机关，实行行政首长负责制，主要体现在制度建设、机关运行、选人用人、监督检查等方面；具体到审计项目，应实行主审负责制，选择有足够专业胜任能力和项目管理能力的人员担任审计组主审，审计人员现场培训、业务指导、质量检查、质量验收等全部由主审负责，审计组人员组合、业务分工应由主审安排；主审撰写审计报告，对审计结果质量承担责任。二是改革现行审计质量认定办法。由于相互关系及技术局限性，由本单位组织审计质量责任认定的做法的执行效果大打折扣。从审计的固有风险性及其复杂性考虑，审计质量鉴定人员应由具有更高业务水准、独立于本单位的机构承担，才能客观公正地进行审计质量鉴定，应由省级审计机关设立审计质量鉴定机构，开展区域内审计质量认定。三是严格责任追究。审计人员应严格执行廉政纪律和审计工作纪律，坚持原则、无私无畏、敢于碰硬，做到忠诚、干净、担当。对违反廉政纪律以权谋私的行为或者违反审计工作纪律的行为要严格按照党纪国法追究责任，由于审计能力不足造成审计质量问题的，应在合理鉴定审计责任的基础上根据审计人员承担责任程度依法追究责任，提升审计人员的责任感，不断增强审计权威性。

国家审计服务经济建设 篇12

经过30多年的高速增长,中国经济逐渐步入新常态,即经济增长速度从高速增长转入中高速增长,经济结构从不尽合理和相对低端不断优化升级,增长动力从要素驱动、投资驱动不断向创新驱动转变。但从旧常态走向新常态,并非是一个自然过渡和切换的过程,如果没有强有力的改革措施作为保障来推动这一转变,中国经济将依然存在很强的路径依赖,会日益面临动力不足、结构断档、增长失速和滑入中等收入陷阱的风险。为了更好地实现经济增长方式的转变,顺利切换到经济新常态,供给侧改革应运而生,从2016年3月李克强总理的政府工作报告可以看出,供给侧改革将在“十三五”时期或更长的时间段内引领经济新常态,具体表现为:

1. 供给侧结构性改革引领经济增长动力切换。

中国长期以来形成了投资和出口两大经济增长引擎,但随着席卷全球的金融危机的爆发,国际市场急剧萎缩,中国的产能过剩问题凸显,传统产业已日趋饱和。供给侧改革重在去产能、去库存和去杠杆,同时补短板,特别是补创新不足的短板,通过完善市场机制,调整各类扭曲的政策和制度安排,进一步激发市场活力,推动大众创业和万众创新,有效引领经济增长动力从要素驱动、投资驱动不断向创新驱动转变。

2. 供给侧结构性改革引领产业结构转型升级。

供给侧改革从生产领域加强优质供给,减少无效供给,扩大有效供给,提高供给结构的适应性和灵活性,提高全要素生产率。通过去产能、去库存、去杠杆调整传统产业,通过补短板大力发展战略性新兴产业,坚持信息化、高端化、服务化发展方向,积极推动“中国制造2025”和“互联网+”行动计划,不断鼓励创新,引领和驱动产业结构转型升级。

3. 供给侧结构性改革引领经济增长速度平稳转换。

供给侧改革的重点在于培育有国际竞争力的企业,加快发展高附加值、符合消费结构升级方向的新兴产业,不断推进新技术的运用和新型商业业态的成长,做大做强现代制造业和服务业等新兴产业集群,打造动力强劲的新引擎,实现经济增长动力从投资和出口驱动向创新驱动转化,增长动力的顺利切换和产业结构的转型升级,表明供给侧结构性改革是引领经济增长速度从高速增长向中高速增长平稳转换的关键。

二、供给侧结构性改革是国家经济治理思路和战略的重大转变

供给侧结构性改革作为支撑经济新常态的改革措施,必将贯穿中国整个“十三五”时期,构成这一时期发展的主线。供给侧结构性改革是国家经济治理理念、思路和战略的重大调整,体现在以下三个方面:

1. 供给侧结构性改革表明,国家经济治理的重点从需求侧转向了供给侧。

中国原有的高速经济增长主要依赖出口和投资,而消费、投资和出口在凯恩斯的总需求分析框架内被认为是拉动经济增长的三驾马车。在需求侧管理的经济治理思路下,经济下滑以后,更多的是运用扩张性的财政政策和货币政策。2008年全球金融危机爆发后,中国政府就启动了四万亿元的大规模扩张性政策,由于强刺激,短期稳住了增长,但同时导致了较为严重的产能过剩,使得我们目前依然处于前期刺激政策的消化阶段。中国步入新常态以后,为了避免滑入中等收入陷阱,特别重视经济增长的长期可持续性,由于凯恩斯的经济治理药方偏重需求、短期及平抑经济波动,所以实现从需求侧向供给侧管理的转变,对于激发各种要素活力、强化要素投入、为长期增长提供可持续的动力至关重要。因而,供给侧结构性改革是国家经济治理思路和战略顺应经济发展态势所做出的重大调整。

2. 与需求侧管理相比,供给侧管理更重视发挥市场机制在资源配置中的作用。

需求侧管理认为,现有的产出依靠市场自身的力量无法全部出清,与总供给相比,有效需求或总需求不足,因而需要政府积极干预,通过各种财政政策或货币政策刺激总需求,通过需求扩张去迎合现有产能,才能达到市场出清。供给侧管理则认为,市场可以通过价格调整等方式达到自动出清,因而现行的供给侧改革强调的是简政放权、金融改革、国企改革、企业重组、土地改革等,这些都是深化市场经济体制改革的具体举措,力图通过改革的办法推进结构调整,矫正要素配置,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,促进经济长期可持续增长。所以,供给侧改革的核心是发挥市场在资源配置中的决定性作用,重点在于进一步深化和完善市场经济体制改革,让市场发挥配置资源的决定性作用。

3. 供给侧结构性改革理念和思路的提出,必然要求政府转变经济工作重心。

国家经济治理思路从需求侧管理转向供给侧管理,要求政府经济工作重心作出相应转变,中央经济工作会议将这些转变概括为:稳定经济增长,更加注重供给侧结构性改革;推动经济发展,更加注重提高发展质量和效益;调整产业结构,更加注重加减乘除并举;进行资源配置,更加注重市场在资源配置中的决定性作用;保障改善民生,更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶;实施宏观调控,更加注重引导市场行为和社会心理预期等。

三、国家经济治理思路的重大转变要求国家审计主动跟进和调整

当前,国家经济治理的思路和战略已经发生了重大转变,从需求侧管理转向了供给侧管理,国家审计作为国家治理的重要基石和保障,自然需要主动跟进和调整。供给侧结构性改革引领下的经济新常态,以稳增长、调结构和促改革为特征的发展诉求必将导致国家审计的思路和战略重点发生变化,具体表现为以下三点:

1. 国家经济治理思路从需求侧转向供给侧,要求国家审计的思路从需求侧审计转向供给侧审计。

需求侧审计和供给侧审计的概念尚待形成,我们暂且将围绕宏观经济运行的需求侧和供给侧管理思路和理念,分别对需求侧和供给侧管理的政策是否落实,资金使用是否合法、合规和有效以及需求和供给侧管理的领导干部是否履行经济责任进行的审计,界定为需求侧审计和供给侧审计。需求侧审计的重点是围绕宏观经济需求管理的,主要表现为宏观调控政策的落实情况、宏观调控政策的效果评估,包括投资项目是否落实、财政资金是否有保障、经济下行时期的金融和债务风险防范等。供给侧审计侧重从国民经济管理的供给端着手,关注去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板以及创业创新、转型升级、精准扶贫、节能环保等领域的政策实施效果、资金运用以及相关部门领导是否存在懒政、怠政行为等。由于国家经济治理思路已经从需求侧转向了供给侧,所以国家审计的战略重点必须从需求侧审计转向供给侧审计,并且要努力做到引领并不断深化和持续推进供给侧审计。

2. 供给侧结构性改革背景下,要求国家审计的内容更加侧重服务于促改革和调结构。

在中国经济发展进入新常态后,国家审计围绕着党和政府的中心工作,服务改革和发展大局,在稳增长、防风险、保民生以及反腐败方面,发挥了突出作用,而国家审计在促改革和调结构这两个方面还有很大的提升空间。国民经济运行中的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险这五个方面是有机统一的:稳增长是前提,也是全面实现小康社会,跨越中等收入陷阱的核心所在;调结构是稳增长的关键,中高端的产业结构才能维持中高速增长;而促改革又是调结构和稳增长的基本保证;防风险是稳增长的底线;保民生则与稳增长相互促进。虽然这五个方面是有机统一的,但并不意味着在不同的时期,这五个方面的侧重点是完全相同的。近几年国内经济下行压力加大,稳增长、防风险和保民生理应成为政府工作的重点,也是国家审计关注的重点。而伴随着中国经济增长动力切换的迫切需要和供给侧结构性改革的提出,促改革和调结构应该成为下一步政府经济工作和国家审计的战略重点。只有全面深入地推进改革,才能有效地促进经济结构调整,才能实现稳增长的目标,从而从根本上降低经济运行的风险并保障民生。因此,供给侧结构性改革的提出必然要求国家审计的内容更多地服务于国民经济中的促改革和调结构工作。

3. 供给侧结构性改革背景下,要求国家审计的战略重点应该从行为审计过渡到行为审计与制度审计并重。

行为审计是指就特定的评价标准,对当事人行为的合规、合法性等进行判断和评价,通过揭示资金运用行为失范、权力运行失范和政策执行失范等来矫正行为,以达到理想的国家治理绩效。以往需求侧审计重点关注扩张性财政资金的运用是否合规、金融行为是否合法、稳增长的政策执行是否落实以及权力运行是否存在腐败等行为失范问题。行为审计对于揭示和纠正经济失范行为和权力失范行为固然重要,也是国家审计威慑力之所在,但如果只局限于行为审计层面,而不深入追究行为失范背后的制度原因,极易导致“头疼医头,脚痛医脚”的审计,也会引发屡审屡犯、屡犯屡审的尴尬。制度审计是一种基于制度实施的审计,是国家审计促进国家治理的重要途径,它是通过制度实施中暴露的问题对制度有效性、科学性、系统性作出分析和评价,提出完善的建议。目前中国经济深层次的问题无一不触及制度或体制,产能过剩是这样,过度负债是这样,腐败和创新不足也是这样,在国家经济治理中,如果缺少对制度及其实施结果的评价机制,就不能保证制度一定会被正确地执行,也不能保证制度自身的缺陷会被及时发现并得到修正与完善,最终有损国家治理绩效。制度的建设和完善是国家良治的必然要求,因此,供给侧结构性改革不应只局限于传统的行为审计,而是要更加侧重于制度审计,将制度审计与行为审计放在同等重要的地位,把揭示违规行为与制度建设有效结合起来,以完善制度的形式固化审计成果,夯实国家审计服务于国家治理的基石。

四、国家审计服务于供给侧结构性改革的基本路径

当前,国家经济治理的思路和战略已经发生了重大转变,从需求侧管理转向了供给侧管理,国家审计作为国家治理的重要基石和保障,服务于供给侧结构性改革的基本路径主要有以下几种:

1. 国家审计需要发挥供给侧结构性改革的“催化剂”作用。

目前供给侧结构性改革的框架、重点任务以及保障条件已经初步形成,但是改革是一项系统工程,供给侧结构性改革本身仍然需要进一步深化。在国家深化供给侧结构性改革的背景下,要求国家审计及时更新战略重点和工作思路,敏锐地关注结构性改革发展的深层次问题,坚持问题导向,对制约和阻碍结构性改革、简政放权、政府职能转变、创业创新、产业升级等制度层面的问题做到及时揭示、未雨绸缪,凭借重点审计项目、专项审计调查以及审计信息系统掌握的数据,结合现代审计技术进一步前瞻性地提出深化改革的建议,为触发或启动深层次改革做好准备,同时为尽可能减少或避免改革决策部门的决策风险,加快决策进程和提高决策效率发挥应有的推动作用。

2. 国家审计需要发挥供给侧结构性改革的“追踪器”作用。

供给侧结构性改革引领经济新常态,是贯穿“十三五”时期的主线,供给侧结构性改革的成败事关中国经济发展全局。供给侧结构性改革的政策是否落到实处,改革中是否出现“上有政策,下有对策”的博弈思维和抵消行动,用于改革、结构转型和创新的资金是否及时到位,资金使用是否合规、合法和有效,负责推进改革的部门是不是很好地履行了相应的职责,这些都是改革过程中需要考虑的问题。国家审计凭借其“免疫系统”功能,通过免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能,把工作重点放在国家方针政策落实的监督上,通过政策落实跟踪审计以及党政干部经济责任审计,及时揭示政府部门在政策落实过程中的低效率、不作为等行为,更好地发挥国家审计的“追踪器”作用,将各项改革举措不折不扣地落到实处。

3. 国家审计需要发挥供给侧结构性改革的“推进器”作用。

改革是一种利益的重新调整,触及利益比触及灵魂还难,改革的推进往往会受到既得利益者的强烈阻扰,让改革措施无法落实,出现改革停滞甚至改革倒退,供给侧结构性改革同样面临这样的困难与风险,改革的目标和路径是各部门、各利益集团之间博弈的结果。由于各部门和利益集团不可避免地存在部门利益本位论,因而有极大的可能出现博弈中的囚徒困境。国家审计作为实现公共利益最大化的方式和实现国家治理的有效途径,可以超脱各部门的利益纷争,从全局和长远的角度有效协调部门利益,促进各项改革工作顺利推进。作为国家治理的重要基石和保障,国家审计需要在推进结构性改革中披荆斩棘,踏踏实实,一步一个脚印地推进改革,直至改革措施完全生根落地,为改革的推进和顺利完成发挥应有的保障作用。

4. 国家审计需要发挥供给侧结构性改革的“测量仪”作用。

改革是一项系统工程,改革措施落实以后,改革的绩效如何?达到预期目标了吗?改革中有哪些好的经验?还存在哪些问题?如何对改革进行纠偏?优化和深化改革的方向在哪里?国家审计作为国家治理的重要基石,可以通过改革政策落实跟踪审计、改革进程审计、改革绩效审计等方式不断发挥国家审计对供给侧结构性改革的“测量仪”作用。同时通过国家审计,也能不断完善政府官员的治理机制,强化权力监督,减少政府失灵,提高公共服务效率,以便为更加深入持久地推进结构性改革、实现经济转型和中高速增长、最终达成全面建成小康社会的目标提供有力支撑。

摘要：供给侧结构性改革将在“十三五”或更长时期引领中国经济新常态,这一改革使得国家经济治理的重点从需求侧转向供给侧,必然要求政府经济工作重心发生相应转变,推动国家审计的思路从需求侧审计转向供给侧审计,国家审计的战略重点从行为审计过渡到行为审计与制度审计并重,国家审计的内容则更加侧重服务于促改革和调结构。发挥供给侧结构性改革的“催化剂”、“追踪器”、“推进器”以及“测量仪”作用,是国家审计服务于供给侧结构性改革的基本路径。

关键词：供给侧结构性改革,国家经济治理,国家审计

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