国家审计组织

国家审计组织（通用9篇）

国家审计组织 篇1

一、组织的定义与职能

组织(Organization)一直是管理的核心工作。社会学家StanleyH.Udy(1965)精确地将组织定义为具有明确的、有限的,并公开宣告其目标的“正式”机构。组织职能的实现依靠协调组织结构和权力关系的设计。组织结构(Organization Structure)是组织中相对稳定的关系和方面。James G.March和Herbert A.Simon(1958)在《组织》一书中将组织结构定义为组织成员之间的等级关系。RichardH.Hall(2004)认为组织结构是一种将员工之间互动关系、信息传递以及内部权力关系等方面进行界定并加以制度化的结果。Jones(2004)指出,“组织结构”是一套正式系统(formal system),它与规章、职务及权力关系相关,并说明各项工作怎样进行分配、每个个体应当对什么人负责以及组织内部协调机制。可见,组织内部每个成员之间的合作或竞争关系,在一定程度上受到“组织结构”的影响。John Child(1983)指出,当一个组织的结构偏离其管理需要时,就会导致很多问题出现,例如,决策受到延误、发生利益冲突、应变出现失误、行政管理成本居高不下以及士气低落等。因此,一个经过精心安排的组织结构,有利于员工执行职务和进行决策。

二、组织原则与效率

古典管理学派Chester I.Barnard、Henri Fayol和James D.Moony等人在组织原则方面对管理理论做出了积极的贡献,这些理论经过实践的检验证明是正确的。古典组织理论学者试图通过说明和确定某些组织原则来解决组织职能的复杂性,他们在这方面进行了大量的研究和实践。1776年,Adam Smith在《国富论》一书中提出了劳动专业化分工将使组织及社会受益的观点。Girbreth夫妇被公认为在动作研究和时间研究的分析方面起到了开拓者的作用,该动作要素的确定使古典管理学派认为,在许多不同的情况下都能做到高度的专业化。古典管理学派还提出部门化的原则(Departmentation),即组织中的活动应当经过专业化分工而组合到部门中。罗珉(2006)指出,部门化原则就是将组织中的工作活动按一定的逻辑安排,归并为若干个管理单位或部门。控制管理幅度(Span of Control)是保障组织有效运转的又一原则。管理幅度指管理者能够有效地直接管理的下属的人数。法国管理顾问Graicunas(1937)提出,在建立一种适当的管理控制幅度时,要考虑的一个重要因素是管理人员与下属间可能发生的潜在关系数。他揭示了管理者和下属的关系是一个复杂的社会过程,管理者每增加一个下属,他和下属之间潜在的相互影响关系将以几何级数增长。统一指挥原则是又一个重要的组织管理原则。Henri Fayol(1949)认为,每一个下属应当而且只能向一个上级主管直接负责。否则,这样的下属就可能要面对来自多个主管的冲突要求或优先处理要求。

三、国外国家审计组织管理

Romzek和Dubnick(1987)从控制源和控制度两个维度研究了受托经济责任。在控制源上,组织期望管理是通过公共受托经济责任机制进行的,这时,必要的控制源权威需要建立起来,通常,这种控制源权威来自于组织内部,包括组织内部正式的层级关系,或者非正式的社会关系。在控制度上,各委托方通过控制组织选择和运行机制。如组织及其成员行动的范围较小和深度较浅,则说明委托方实施的组织的控制度较强;倘若组织在选择与运行方面具有较多的权限,说明委托方实施的组织的控制度较弱。

(一)美国国家审计组织管理美国GAO(Government Accoun-tability Office)对国会负责,负责国家审计工作,GAO按照战略目标来设置组织结构,由13个职能局支持其中3个目标,5个部门支持其中一个目标。美国审计总署95%的审计工作是受国会及其专门委员会的委托进行的。GAO实施审计后,需要提交报告给国会。除此之外,美国审计总署开展的90%以上的审计工作与绩效审计相关。通常,大部分财务审计由政府部门的内部审计机构负责,或者,委托会计师事务所进行(孔金华,2003)。

(二)英国国家审计组织管理2003年《绩效审计手册》系统阐述了统筹灵活地配置审计资源,科学缜密地规划和管理审计项目,以确保投入的审计成本是值得的。英国的绩效审计实践,要求审计人员能够灵活地应对审计环境,鼓励在工作中加以创新。至于如何规划、实施和提交审计报告,并没有做出很详细的以及很严格的规范。根据规定,审计人员需要实施风险导向审计,并利用风险评估法来完成绩效审计计划和方案的制定。此外,绩效审计实施过程中,需要平衡考虑审计时间、成本和质量。

(三)澳大利亚国家审计组织管理澳大利亚审计署既独立于政府,也独立于议会,但其负有向议会报告的责任。国家审计署主要实施财务审计和绩效审计两方面内容,而财务审计又主要涉及财务合规性与合法性两方面。澳大利亚审计署一般包括五个部门:(1)财务审计;(2)绩效审计;(3)计算机审计;(4)金融审计;(5)综合部门。其中,70%的人员从事财务审计,约占绩效审计工作量的80%以上。澳大利亚审计署的审计计划由总体计划、年度计划和操作计划三部分组成。其中,总体计划规定3年内的工作方针、目标和内容;年度计划主要是有关财政年度内的具体工作任务和需要的经费;操作计划是针对审计实践制定具体的审计工作计划。通常,年度审计计划制定之前,要分别向议会和社会公众征求意见,同时还要搜集被审计单位情况。

(四)德国国家审计组织管理德国的国家审计机构包括联邦审计院、州审计院和市县审计局三个层次,每个机构独立依法行使审计职权。每年上半年,审计机关召开审计计划决策会议,并与不同专业、不同领域的机构和有关人员进行沟通和交流。同时,在审计项目实施过程中,审计人员广泛收集有关信息,提前为下一年度审计计划的制定作好充分准备。通常,审计机构广泛采取审前调查,并在此基础上确定审计计划。德国国家审计的原则是“全面审计,突出重点”。全面审计是指政府各部门都要接受审计,突出重点是指项目的选择重点考虑财政支出较多、容易产生问题的部门以及易于忽视的领域、单位和部门。

四、我国国家审计组织管理

(一)国家审计组织管理的实践和观点审计署《2008至2012年审计工作发展规划》明确划分了财政、金融、企业、经济责任、资源环境、涉外等六种类型的审计,深化了每类审计的目标、内容和要求。目前,审计署内设机构13个,有财政审计司、行政事业审计司、金融审计司以及企业审计司等,以满足上述六种类型审计为主要目标,除此之外,还管辖直属事业单位7个,派出审计局25个,驻地方特派员办事处18个。地方省、市和县级审计机构依照审计署,设立相应的组织机构。这种组织模式是典型的按照职能审计确立组织机构的思路。在现有的组织机构框架下,各地审计机关积极探索审计组织结构设置和审计业务组织管理方式。例如,陕西省建立“一个中心、两个平台、两条通道”为框架的大型审计项目组织管理体系。一个中心是中心审计组,两个平台是“统一指挥平台”和“统一数据处理平台”,两条通道是“数据传输通道”和“指挥信息通道”。湖北省以省、市、县三级审计网络为载体,以OA和AO应用系统为支撑,统一组织和管理审计项目,从而在同一项目、同一时间、不同的区域、不同审计人员之间较好地实现了资源共享、业务协同以及组织管理的整体联动。审计署驻西安特派办刘铮提出矩阵型组织结构在审计项目中的应用,各个项目组长直接向单位的最高行政领导负责,项目组长对项目的成功负有全部责任。此外,职能部门有责任为项目提供最好支持。湘潭市审计局从制定和完善制度入手,建立审计计划管理、现场审计查证、审计报告审理、审计结论执行四项职权分别由不同职能部门相对独立承担的全新的审计内部组织结构和管理体制,在此基础上,制定和完善七个方面的43项制度,构建完善的审计科学化管理体系。谢志华(2003)指出,市场效率要比行政效率高,因此,由市场解决得好和解决得了的问题应当优先由市场机制来解决,而不应采用行政方式来解决。在审计活动中,民间审计行为符合市场方式,而国家审计行为和内部审计行为则与行政方式较为接近。民间审计相对更有审计效率,凡是能由民间审计进行的审计业务应尽可能由其进行。

(二)国家审计组织管理的具体设计笔者认为,国家审计机关的组织管理模式,包括审计机关组织结构和审计业务组织管理方式的设计等。应当针对目前审计机关按照职能审计确立组织机构的现状进行改进,围绕审计机关履行的几个战略目标来组织管理审计资源,打破原有单一的职能处室的界限,同时,利用OA和AO信息平台,实现对各个审计项目的协调管理。

如图1,审计机关组织结构分为五部分,以审计业务即业务协调室为核心,一个质量保障机构即质量控制室,一个政策咨询机构即法规室,两个服务机构即办公室和人事培训室。按照审计业务目标,业务协调室下辖五个机构,即四个独立目标机构和一个专项调查机构。目标一负责:教育、医疗、就业和社会保障等方面;目标二负责:环境、公共安全、交通和市政建设以及持续性发展等方面;目标三负责:国企、金融以及企业事务管理等方面;目标四负责:党政负责人履责评价、政策评价以及制度运行评价等方面;专项调查负责:上级审计机构交办的任务、地方政府交办的任务、统筹安排年度和中长期审计计划进行的调查等方面。

上述审计组织结构体现了以下思想:一是国家审计机关要建立以业务协调室为中心的组织结构;二是要以审计业务目标整合审计机关现有的职能处室,在业务目标下统一调配审计资源;三是要借助OA和AO搭建的信息平台,实现对各个审计项目的统一协调管理。这样设计的好处体现在三个方面:

第一,有利于科学确定国家审计机关的组织结构,提高审计效率。通过精心安排组织结构,不仅能提高审计人员执行职务与决策的效果,还在于促进和落实科学审计。同时,可以引入目标管理和项目管理等先进的管理方式和手段,最大限度地提高审计质量。

第二,有利于统筹灵活地配置国家审计资源,并能够科学缜密地规划和管理国家审计项目。当前,审计机关普遍面临任务繁重、资源紧张的矛盾。并且,现行国家审计机关的组织结构,不利于审计资源在全局意义上的优化整合。通过组织管理,国家审计机关可以创造性地有效利用各种可支配资源,以确保取得的最终审计成果远远大于所投入的审计成本。

第三,有利于构建审计信息化平台,统一组织和管理审计项目。审计管理系统(OA)和审计现场实施系统(AO)得到充分和广泛的应用。通过OA和AO搭建的信息平台,既可以整合不同业务部门的资源,又可以实现对各个审计项目的统一管理、监督和考评。

国家审计组织 篇2

刘迎祥 马振华（审计署驻昆明特派办 新疆自治区阜康市审计局）

摘要：几十年来，我国国家审计机关坚持依法审计，通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，不断推动审计法制建设、依法审计，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。本文在介绍国家治理与国家审计之间关系的基础上，论述了依法审计在国家审计推动国家治理中的作用，分析了依法审计服务国家治理面临挑战，提出国家审计机关依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议。

关键词：依法审计 国家审计 国家治理

一、国家治理、国家审计和依法审计的关系

2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，从国家审计是国家治理的重要组成部分、国家审计对完善国家治理具有重要作用、进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理等三个方面详细阐述了国家治理与国家审计的关系，详细阐明了国家审计在国家治理方面的建设性作用。

刘家义审计长指出：国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。

“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”刘家义审计长对国家审计、国家治理和依法审计的关系进行了准确界定。

二、依法审计在国家审计推动国家治理中的作用

（一）依法审计是发挥国家审计在国家治理中建设性作用的前提

“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”因此，要发挥好国家审计在国家治理中的建设性作用，必须依法开展审计。其具体内容包括：审计监督的职责和权限、审计机关审计监督程序、审计机关评价审计事项、揭露问题、对违法行为处理和处罚等，都必须依据有关法律、法规的规定进行实施。其实质是审计机关通过独立、主动地行使监督职权，促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改进、经济社会持续稳定发展。

（二）依法审计是审计机关依法行政的必然要求

在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。审计机关依法行政的核心是依法审计，就是要求审计机关和审计人员把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，按照法律规定行使审计监督权和开展各项审计活动，维护法律秩序尊严的神圣职责，实现维护人民群众的根本利益的目标。因此，依法审计是国家审计发挥发挥“免疫系统”功能的基本要求，是国家审计推动实现国家良好治理的前提。

（三）依法审计是实现审计目标的有效途径

新审计准则对国家审计目标明确进行了诠释：审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。审计目标总是随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展，随着主管认识程度的提高而提高，纵观我国国家审计经过近30年的发展，尽管审计目标在不同的时期都有所不同，但每个审计目标的实现，都是以法律、法规作为保障的。当前为了发挥国家审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用，审计机关必须按照相关法律法规的要求开展审计工作。

（四）依法审计是防范审计风险的最佳选择

国际审计风险是指审计机关及其审计人员未能察觉被审计单位的重大错误或发表了不恰当的审计意见，而给国家审计机关带来某种损失的可能性。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险等。影响审计风险的因素有很多，一般来说，固有风险是不随审计人员的主观意志为转移的，因此，防范审计风险，必须从审计机关及审计人员自身入手，提高风险意识，将风险控制机制建立在广大审计人员依法审计这一基础上。因此，依法审计可以促使审计主体按法定的程序行使审计监督权，可以规范使审计人员的审计行为，可以保证审计机关依法评价、处理处罚并向社会公布审计结果，可以促使审计客体遵守财经法规，依法办事。

三、依法审计服务国家治理面临的挑战

（一）国家审计介入国家治理的范围不断扩大

随着审计工作的不断推进，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。任何审计活动都是以特定的受托经济责任关系的存在为前提的，在现代社会中，政府接收人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排是为了确保政府有效履行这种公共受托责任，国家治理超越了财政财务收支的范围，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题，这些审计内容涉及面广，涉及内容丰富，对审计机关和审计人员依法审计提出了新的挑战。

（二）民主法治进程对依法审计提出了更高的要求

随着我国经济社会的不断发展和民主法治进程加快，人民参与国家治理的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。政府审计作为国家治理的重要组成部分，近年来，国家审计通过向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权与参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效社会监督，成为公众参与国家治理的有效途径，对推动我国民主法治进程发挥了重要作用，树立了国家审计在社会上的地位和形象，但社会公众对政府审计期望和要求也在不断提高，要求通过国家审计参与国家治理的诉求不断增强，而政府审计有其独特的程序和规定，甚至会涉及国家秘密，这对依法审计提出了更高要求。

（三）从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议对依法审计提出新的挑战

国家审计机关通过依法审计，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，其视野已超越了财政财务收支的范围，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。审计机关改革开放三十多年来，我国经济社会发展日新月异，部分不能适应经济社会发展的法律法规不能得到及时废除，甚至被部分单位为了部门利益或小集体利益严格执行，而揭示这类问题往往是“无法可依”，而揭示这类问题以发现法律法规执行过程中的问题和漏洞是审计工作的重要组成部分，是从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议的重要方面，这也给依法审计带来了一些困难。

（四）政策法规不断调整和完善对审计人员依法审计提出了更高要求

当前我国经济社会快速发展，围绕全面建设小康社会、走向共同富裕经济社会发展目标，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来，体制改革的重点将放在促进经济发展方式转变、构建和谐社会及其相关领域。致使我国一系列制度、体制、规则、程序和方式不断发生调整和变化，新的法律法规规章制度不断出台和调整，如，近几年为了规范房地产业的发展，各部门针对房地产业的不同情况从土地、规划、银行信贷等多方面出台了各种调控政策，这些政策的不断出台和调整变化需要审计人员不断学习相关法律法规，对审计人员依法审计提出了更高的要求。

四、依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议

（一）继续推动审计法治建设，做到“有法可依”

1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；特别是2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。但目前国家审计在部分领域和审计执行过程中，相关法律法规仍存在需要完善的地方，而且随着审计对象的不断变化和调整，审计机关也需要相应的规章制度、技术方法，如在资源环境审计、绩效审计、计算机审计以及尚未拓展的审计领域，对新的审计领域拓展必须要有相关法律法规进行支持，仍需要审计相关法律法规的不断完善。

（二）严格执行相关法律法规，做到“有法必依”

做到有法必依，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。一是审计程序规范。国家审计监督属于行政执法范畴，审计人员在执行审计监督时，必须认真贯彻执行审计法律法规，必须遵守法定的方式、方法、步骤、时限和顺序进行审计。二是审计范围恰当。审计人员要严格按照审计目标和审计实施方案确定的审计范围开展审计，审计范围做到不越权、不越位。三是审计取证充分。审计证据要具有客观性、相关性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主观臆断、凭空杜撰。四是审计评价客观。审计评价要以事实为依据，以法律、法规和规章为准绳，站在客观公正的立场上，不带任何偏见或成见，做到客观公正、实事求是。五是审计意见公正。针对审计发现的问题，要充分征求被审计单位的意见后，分析存在问题的原因，并根法提出处理处罚意见。六是审计建议合理。审计建议是审计成果的最终体现，是解决问题的具体办法和措施，因此，审计机关在提出审计建议时既要做到符合国家政策，又要符合客观实际，还要有针对性和操作性。

（三）加强审计独立性建设，做到“执法必严”

国家审计的制度安排是为了确保政府履行公共受托责任，以满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求。审计是一种经济监督,而审计监督区别于其他经济监督的根本特征在于其独立性更强。目前，我国国家审计在审计组织、审计经费、审计人员等方面都有很强的独立性，但还有值得加强和改进的地方。一是完善地方审计机关管理体制。地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，其业务上属于行业垂直管理，人事制度和领导干部的任用及经费来源则是地方政府和地方财政负责安排，在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性，但这种管理体制一定程度上影响了地方审计机关的独立性，因此，审计署应加强对地方审计机关的管理，推动对地方审计机关行政管理和业务管理都实施垂直管理的改革。二是继续加强审计廉政建设。廉政纪律是审计工作的“生命线”和“高压线”，关系到审计事业的发展，对审计人员也是一种保护。自从审计署实施审计纪律“八不准”以来，取得了良好的效果，保障了审计机关的独立性，为审计机关树立了良好的审计形象，得到了广大人民群众的信任，审计机关要继续立足于教育，依靠于制度，培养审计干部的廉政意识、勤政意识，以保障审计的独立性。

（四）继续揭露违法犯罪和滥用权力行为等问题，做到“违法必究”

长期以来，国家审计机关在审计过程中始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。做到违法必究还要完善以下几方面的工作：一是继续研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域有针对性的加强审计监督，继续发挥国家审计在反腐败、维护法治和国家治理方面的警示作用；二是继续建立和完善与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理;三是健全审计结果公告和信息发布制度，在依法公开审计结果、审计计划的同时，及时公开审计过程和进展情况，加大审计违法情况及处理整改情况公告力度，发挥国家审计惩治腐败的威慑作用，也为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支等活动提供了重要渠道。（刘迎祥 马振华）

参考文献：

1．刘家义.国家治理与国家审计[J].中国审计.2011年第16期

2．地方审计机关在依法审计中有关问题的思考[J].http://

/new/287/289/314/2006/1/ad93622***23264.htm

3．蔡春、蔡利、朱荣.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考[J].审计研究.2011年第4期

国家审计组织 篇3

一、新型国家审计项目管理组织构建

对审计组织体系进行变革, 建立适应审计项目化管理的国家审计项目管理组织模式对国家审计工作的顺利开展有着重要的意义。第一, 对现有的国家审计组织体系的变革, 完善国家审计组织结构, 从制度上保证国家审计进行全面质量管理。第二, 建立新的国家审计组织模式, 真正建立国家审计项目化管理体制, 以项目的审计目标和顾客的需求为审计项目小组的工作导向, 以委托人的需求为国家审计人员的行为目标, 打破原有的职位导向, 建立新型的审计激励机制。第三, 建立新的国家审计组织模式, 实现审计项目化管理, 打破科室限制, 实现审计资源的合理、有效配置, 建立合理的审计人员知识结构, 更好地利用专家工作。第四, 建立新型的审计工作团队, 群策群力地开展团队工作, 建立新的审计文化, 约束审计人员的审计行为, 全面提高国家审计的审计质量。

要实施国家审计项目化管理, 必须改变不适应项目化管理的旧的官僚制的组织体系, 打破现有的处、科、室制的组织管理体制, 以顾客 (国家审计委托人) 需要为中心, 以确保国家审计项目目标实现为基本原则, 建立以项目矩阵制为基础的国家审计组织模式。其基本设想如下图所示:

二、国家审计项目管理的组织模式及运作

1. 审计项目管理的组织模式。

(1) 审计项目层次的组织设计。根据审计机关的年度审计计划和上级审计机关的审计安排, 结合每个审计项目的实际, 以项目的审计目标和顾客的需求为审计工作导向, 以委托人的需求为国家审计人员的最高行为目标, 打破原有的职位导向, 打破科室限制, 从审计机关的各个科室抽调审计人员, 成立以审计项目组长为核心的审计项目工作小组。审计项目组组长全面负责审计项目的工作, 对审计项目的质量管理负直接的责任。审计项目组组长的主要职责有:明确项目的审计目标;负责编制审计项目实施方案, 经审计组所在部门负责人审核, 报审计机关分管领导批准, 由审计组负责实施;评估审计人员的胜任能力和道德水准, 组建审计项目团队, 对审计团队进行管理和考核;对审计实施方案中审计目标的可行性、重要性水平和审计风险评估的合理性、审计范围、内容和重点的适当性、审计步骤和方法的可操作性、时间安排的合理性、审计分工的恰当性等事项进行复核并负责归档;对审计人员的工作进行督导, 对审计工作底稿进行复核;对审计报告的真实性和完整性负责;对审计工作底稿记录的重大问题不予反映或者不如实反映和审计报告反映的问题严重失实承担责任;对文件材料进行审查验收, 对审查验收意见负责;对主审履行职责的结果和对审计项目的质量管理承担责任。

(2) 审计机关层次的组织设计。为了保证审计项目质量, 审计机关应从组织上加强监督。首先, 在审计机关设立审计项目质量检查委员会, 负责监督检查下级审计机关的审计质量, 负责评估和追究审计项目质量责任。审计机关主要负责人为质量检查委员会主任, 委员由审计机关其他负责人和相关审计业务机构、法制工作机构、人事教育机构、监察机构、机关党委、办公厅 (室) 负责人及有关专家担任。其次, 在审计项目质量检查委员会下设立法制工作小组, 负责复核审计项目组拟定的审计报告、审计决定书、审计移送处理书、被审计单位对审计报告的书面意见等。该工作小组负责向审计项目质量检查委员会报告违反审计项目质量控制规定的行为, 并负责调查违反审计项目质量控制规定的问题。

2. 审计项目管理组织模式的运作。

(1) 审计项目团队管理。国家审计实施审计项目化管理, 打破了原有以科室为单位的组织单元边界, 形成了矩阵式的组织形式, 而临时抽调组成的审计项目工作小组成员, 面临着审计团队的管理问题。实施审计项目化管理后, 审计项目小组的审计人员所在的组织接近扁平化组织, 突破了传统行政以命令为导向的审计文化的束缚。这对审计人员的素质要求较高, 要求审计人员具备学习型组织人员的内在品质, 要求审计人员明确审计项目的目标, 自觉为实现审计目标而努力工作, 把自己与项目紧密联系起来, 实现自我管理。审计项目组组长在组建审计项目之初, 就应向审计人员讲明审计项目的目标, 引导全体成员树立项目目标导向理念, 积极参与项目的质量管理工作, 为全面提高审计项目的质量而努力工作。

(2) 审计项目组织模式的职责协调。国家审计实施审计项目化管理, 将按职能划分的部门和按项目划分的部门结合起来组成一个矩阵, 使每个审计人员既同原有的职能部门保持组织与业务的联系, 又参加项目小组的工作, 于是产生了一个矩阵式的组织结构问题:双重隶属关系、职权和责任交叉分割, 审计人员既受原有职能部门的领导, 又受审计项目组组长的业务领导, 职能部门领导和项目组组长职权可能存在交叉现象, 这就需要对审计职责进行协调。在实施项目化管理后, 应该对职能部门的职责和项目组组长的职责进行重新划分, 使审计人员业务上受审计项目组组长的领导, 行政上受原有的以科室为单位的职能部门领导, 审计项目组组长的业务考核结果作为审计人员行政考核晋升的依据。

(3) 强化质量责任追究制度。实施审计项目化管理后, 应建立审计质量的责任追究制度。项目小组审计人员向审计项目组组长承担审计工作质量的责任, 项目组组长向部门审计责任人承担该项目的质量责任, 部门审计责任人向审计机关承担所管辖审计项目的质量责任。建立审计项目质量层层负责制, 可以更好地实现审计的目标, 提升审计质量。

摘要：现有的审计项目管理组织模式是建立在传统组织理念之上的, 难以适应国家审计项目化管理的需要, 应对现有的审计项目管理组织进行改革。本文构建了国家审计项目管理组织的运作模式, 以满足国家审计项目化管理的需要。

关键词：国家审计项目,项目管理,组织模式

参考文献

[1].斯蒂芬.P.罗宾斯著.孙健敏译.管理学.北京:中国人民大学出版社, 2003

[2].李金华.审计理论研究.北京:中国审计出版社, 2001

国家审计相关论文 篇4

【关键词】国家审计 国家经济安全

一、我国政府审计在维护国家经济安全方面的现状

(一)金融安全方面。我国的政府审计目前只对中央银行，国有银行，国有非银行金融机构和国有资本占控股地位和主导地位的金融机构的资产、负债、损益进行审计，而其他类型的金融机构，如非国有控股金融机构和外资银行则不在审计范围内。因此对于国家经济安全中的非国有控股金融机构的监督尚需通过政府审计以外的途径解决。

(二)财政安全方面。财政安全可以保证政府合理使用财政资金，控制政府债券风险，从而保障一国经济的良好运行。目前我国的政府审计能够做到通过对本级各部门和下级政府的预算和决算以及其他财政收支情况进行审计监督，从而控制了财政债务风险，保障了中央和地方财政的安全。

(三)产业经济安全。目前我国的政府审计主要是对国有企业和国有资本占控股地位或主导地位企业进行审计和监督，而在我国经济发展中也占据重要地位的民营企业则不在审计范围之列，随着市场经济的完善，民营企业也可能在某一行业占据重要地位，因此就必须借助政府审计以外的方式解决，如民间审计等。

二、从政府审计承担的责任看与国家经济安全的关系

(一)从审计的本质的角度看。审计的本质就是经济监督。按照审计主题性质不同，审计可划分为国家审计、社会审计和内部审计。由于国家审计机关和社会审计组织各自的性质不同，其承担的责任各有不同，发挥的效果也各不相同。国家审计内生于政治制度，从古至今，都伴随着政治制度的变化而变化，因此，国家审计主要是维护和促进国家政治制度中的责任关系的履行。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。也就是说，国家审计是上层建筑作用于经济基础的工具。

(二)从审计职能的角度看。国家审计的基本职能就是维护国有资产、公共资金的安全和有效，维护广大人民群众的根本利益。根据《最高审计机关国际组织审计准则》，“无论作出何种安排，最高审计机关的基本功能是维护和促进公共责任，维持国家机器的有效运行”。作为政府的组成部门之一，审计承担着国家内部审计监督工作职能，因此维护国家经济安全、保障政府有效运行成为国家审计的基本职能。

(三)从审计的根本目的看。国家审计的根本目的就是维护国家利益。国家审计必须关注政府责任，而政府责任的核心就是国家利益。而在我国，国家审计的目的是维护群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。当前和今后一个时期，我们的审计工作必须从这个目标出发，紧紧围绕“民主、民生、改革、发展、法治、绩效”来开展工作(刘家义，)，为改革开放服务、为经济发展服务、为贯彻落实科学发展观服务、为推动民主和法制建设服务、为全面建设小康社会服务，评价各级财政财务收支及有关经济活动的真实、合法与效益。

三、政府审计如何在维护国家经济安全方面发挥更大作用

(一)创新审计理念。在经济全球化的背景下，政府审计必须立足现有的政治管理体制和经济管理体制，同时站在维护国家经济安全的高度开展工作，通过审计理念创新，提出政府审计在维护国家经济安全方面的作用类型，以此寻求在维护国家经济安全方面发挥审计监督作用的有效途径。首先必须在政府审计机关和广大审计干部中创新审计理念，切实树立国家经济安全新观念、增强经济安全意识、维护国家经济安全。其次，要积极探索政府审计与维护国家经济安全有机结合的新路子，把为维护国家经济安全变为国家审计机关和审计人员的自觉行动，真正发挥好政府审计的职能作用。

(二)创新审计管理体制。根据《审计法》的规定和国际国内形势发展的需要，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，积极推进审计管理体制改革，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的审计管理体制。包括围绕维护国家经济安全创新审计计划管理方法;创新审计资源(包括信息资源、人力资源、物质资源)配置方法;创新审计组织方式，如实施审计署和地方审计机关联合审计。

四、政府审计在维护国家经济安全中应注意的`问题

(一)处理好监督促进与提高预警能力的关系。审计在维护国家经济安全中的现实意义，更在于如何变被动为主动，从传统的“剔肤剜骨”到更具积极作用的“防患于未然”。建立健全审计预警机制，应成为现代审计的着力方向。不仅揭露问题，促进整改，而且要从科学角度，对涉及国家经济安全的问题提出准确、及时、全面、可靠的决策依据，发挥预警作用，从而采取措施，加以防范。这也正是审计“免疫系统”的重要功能。

(二)处理好正常审计与经济安全突发事件审计应对的关系。现代审计是一种开放的、主动的、全方位的国家行为，是一种服务于政治、服务于大局，贯彻国家意志的政府行为，无论是在日常经济生活中，还是在金融危机、抗震救灾的特殊时刻，审计机关都必须建立一种有别于传统的被动应对体制的现代机动性突击系统。审计是保障国家经济健康发展的突击队，审计是保障国家经济健康发展的急先锋，在其它执法机关尚未到场之前，审计就应该发挥作用。

国家审计组织 篇5

(一) 信息化条件下, 审计风险呈现新特点

1. 转型风险。

传统的审计理念、审计方法、审计手段已经成为制约审计工作发展的“瓶颈”。比如在信息化条件下, 被审计单位的手工明细账、日记账不存在了, 记账凭证数据存储在磁性介质上, 财务处理过程由软件自动完成, 肉眼可见的审计线索大大减少, 这无疑给审计人员带来了转型风险。

2. 系统风险。

比如电子化会计数据可能被滥用、篡改和丢失, 电子化的审计线索易于减少或消失, 原始数据的录入可能存在错漏以及不可预计的突发灾害、软硬件故障等都会给系统的可靠性造成严重危害。

3. 控制风险。

比如权限设置或职责分工导致约束机制失效, 网络传输和数据存贮故障会使审计数据出现异常错误, 审计软件对业务缺乏实时有效的控制手段等。

4. 检查风险。

比如会计软件的更新换代, 增加了历史数据难以采集汇总的可能性。内部控制主要依赖软件本身, 难以全面检查测试。

(二) 信息化条件下国家审计发展的制约

1.审计系统的灵活和高度可扩展性面临的挑战。被审计单位业务的不断发展, 监管条件的不断变化, 审计系统的更新和升级将是一个长期的过程。因此, 在建设审计署信息系统时, 需考虑审计系统的灵活性和高度可扩展性。如何将审计业务与IT资源有机的结合, 如何利用IT系统促进信息化审计业务的发展, 避免因IT系统架构上的缺陷制约信息化审计业务的快速发展, 是建设高性能的审计信息系统的重心。这需要考虑引入系统架构方法论来构建审计系统。需要以审计业务架构为基础, 业务架构包括审计所需业务功能、业务流程、业务组织等规划, 用于引导信息系统数据架构、应用架构的建立, 以数据架构 (是指审计所需信息实体如何在信息系统中合理分布, 以及数据在审计系统不同应用功能之间如何有效的流转、共享、整合、存储) 、应用架构 (指支持审计业务发展的所需信息系统应用功能组成, 即构建信息系统) 为支持, 构建完整的信息系统架构, 这给审计带来较大挑战。

2.审计业务水平与信息化建设和发展的要求不适应。审计人员由于计算机知识的欠缺, 很难提出符合信息化规律的审计需求, 将传统的审计技术方法转换为计算机操作的语言需要较长磨合过程。虽然, 审计署培养了大量中级计算审计人员, 但由于多数属非计算机专业毕业, 缺乏深层次的计算机系统设计技能, 与被审计单位信息化人员专业结构相比还有很大差距, 很难完成较大的实质性信息系统及信息安全审计程序的实际运用与评价工作。审计人员的结构在短期内难以与信息化发展的要求相适应。

二、信息化条件下国家审计的组织方式和内容方法

(一) 国家审计组织方式的发展

随着信息化进程, 在现有的审计组织方式即实行“五个统一”和“六个结合”基础上, 一些新的审计组织方式将随着信息化进程而不断创新和发展。

1. 打破业务、行业界限, 开展项目审计和建立组织机构。

目前上级审计机关尤其是审计署各业务司工作重复交叉, 人力也不能满足现有工作需要。发挥审计“免疫”系统作用, 已不能停留在脚疼医脚、独立作战的阶段。大项目、综合项目逐渐开展, 财政审计与金融、企业、经济责任、资源环境和涉外审计等各行业审计开始结合, 在审计组织上, 客观要求打破各司局界限。而要真正打破各司局界限, 只能靠行政手段, 调整原来的机构设置。信息技术的飞速发展, 尤其是审计数据库的整合和数字化审计方式的推广, 为审计组织方式的发展提供了技术支持。因而, 审计署应建立一支强大而稳定的综合统筹指挥部, 在此架构下, 建立一支支数据分析非现场审计团队, 以及分布在各地以现场审计为主的审计机构, 形成“总体指挥———数据分析———延伸核查”的组织模式和方式。这对按行业设置部门、分行业开展审计工作将是一次革命性的颠覆。

在现有组织结构下, 可以采取发挥综合协调部门的力量。如在开展财政审计大格局工作中, 可进一步发挥财政审计协调领导小组办公室的作用, 这将有助于打破司局界限开展工作和成果利用。在组织方式上, 改变过去按派出局成立审计组, 采取按财政部资金科目成立审计组, 如成立教育资金审计组、科技资金审计组、卫生资金审计组、水利资金审计组、农业资金审计组、社保资金审计组、环保资金审计组、国土增值资金审计组等, 确保每个审计组从资金源头到使用全过程的审计。发挥审计“免疫”系统功能, 只有打破传统的组织方式, 才能实现有效整合, 服务于两个大报告的需要。

2. 非现场审计成为日常监督的重要方式。

数据中心的建立、以及金审三期工程规划的5大应用系统的建设等审计信息化的发展, 都为非现场审计提供了保障, 非现场审计将成为国家审计重要的方式。非现场审计不仅可以提高审计效率、节约审计成本, 能够弥补现场审计人手不足的问题, 更重要的是将与现场审计有机结合、互为补充。在审计组织模式上, 将形成两支审计力量, 一支是非现场审计人员, 这将成为审计的主要力量和监督力量, 实现对被审计单位的实时、在线审计监督, 发现问题线索;另一支是现场审计人员, 以非现场审计人员发现的问题线索为切入点, 到现场核实取证和延伸调查。

3. 大型审计项目为主的审计模式。

一是审计组织管理方式由“松散型”向“集中型”转变, 实现了对各审计组审计全过程的统一指挥。二是审计质量控制由“事后监督”向“全程监控”转变, 项目组长和质量控制人员不在现场也可随时查看现场审计工作情况, 实时了解和核查审计查出的问题。三是信息资源管理由“单点分散独享”向“全面幅射共享”转变。通过审计专网, 时时实现上下左右沟通、及时反映和掌握审计情况、汇总提升审计成果。

(二) 国家审计内容方法的发展

信息化发展, 使审计内容和方法发生技术性革命, 审计由传统的现场审计发展为现场审计和非现场审计结合, 以在线审计、实时审计为特征的联网非现场审计将得到更广泛的应用;由事后审计发展为事后、事中审计。审计方法中的检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析等各种方法得到综合运用, 尤其是对有关业务程序或者控制活动独立进行重新操作验证, 分析研究数据之间的合理关系, 对相关信息作出评价等重新操作和分析方法得以普遍使用。

1.全面审计成为可能。利用计算机技术快速、准确的特点, 不仅能提高审计效率, 而且能更加系统、全面了解被审计单位, 使得全面审计成为可能。一方面, 审计人员利用审计软件进行查询、筛选, 摘取审计疑点, 寻找审计线索;审计人员利用审计软件的数据挖掘技术, 高效、准确地收集各种电子数据进行统计、分析, 抓住审计重点, 审计效率大大提高。另一方面, 被审计单位信息化的管理, 便于审计对被审计单位整体进行分析、对照、比较, 从宏观上、总体上、系统上去把握审计对象, 总揽全局, 结合在审计环节上设置疑点控制, 实行实时全面审计。

2.跟踪审计成为发挥审计“免疫”系统功能的重要方面。我国经济运行方式、政府管理方法发生深刻变化, 重大政策措施和投资项目的实施, 战略性资源的利用和开发, 突发性公共事件的处置等, 具有周期长、敏感性强、涉及面广、社会关注度高等特点, 采取传统的事后审计难以达到“免疫”的要求。跟踪审计能够在事前、事中、事后全程进行追踪, 通过对资金的监控和对政策执行力度的关注, 确保了决策的科学性、执行的有效性和资金使用的效益性。

跟踪审计常见的难题是资金和项目执行的分散, 两者皆呈“扇形辐射”, 如何确定重点, 来保证审计的时效性、准确性, 信息化条件为跟踪审计解决上述难题提供了有效的保障。审计人员可以充分利用信息化进行数据分析, 确定资金、项目、执行政策的审计重点内容。一是利用电子数据, 沿着资金的流向、轨迹, 对资金的收、支等环节及时跟进, 查处各种违法违规问题, 防范资金风险, 最大限度地减少损失浪费, 提升资金使用的效率和效果。二是利用被审计单位项目管理的信息化, 对项目的规划、论证到设计、施工、竣工验收的全过程进行动态跟踪。三是通过以资金为主线, 以项目为基数, 对权力运行进行有效的监督, 促进决策的民主性和科学性, 保证政策的可行性和连续性。在审计方法上, 要充分利用好金融数据库与各行业数据库的结合, 采用数据分析技术开展数据分析和跟踪审计。如结合好财政、投资项目数据和银行账户审计数据的结合, 更多的使用计算机分析技术, 沿着资金流向的轨迹开展数据分析。

3.国家审计在反腐倡廉方面发挥更大作用。信息化一方面给犯罪分子带来了更为诡秘的犯罪方式, 同时由于信息化的发展, 也给监管提供更为广泛、系统而全面的信息资料。长期的审计实践表明, 几乎所有的犯罪需要借助银行账户, 尤其是一些高端犯罪离不开账户的运作。经济领域中的违纪违法犯罪活动一般都能从资金往来中查出蛛丝马迹。审计机关在审计过程中, 运用独有的技术方法, 能及时发现一些犯罪线索。在审计内容上, 一是可以整合金融、财政、企业有效的数据, 全面分析项目资金摆布, 突出重点项目和资金的分析, 注意发现可疑问题;二是整合银行间的数据, 以资金异常流动为线索, 分析账户的网络关系, 重点查处违规资本运作的高端犯罪线索;三是可以结合审计发现的一些突出问题, 围绕单位账户开展审计, 设定一个金额界限, 对账户之间的流转查深查透。在审计方法上, 主要是运用数学算法对指标进行采集和分析评价, 运用数据模型分析资金流动。

4.信息系统审计成为国家审计的重要内容。根据审计署计算机技术中心发布的《计算机审计审前调查指南———计算机审计实务公告第8号》, 国家审计探索了对部分行业信息系统的检查。随着信息化进程, 信息系统的审计成为必然。《审计署关于印发2008至2012年信息化发展规划的通知》提出“探索符合中国国情的信息系统审计。逐步加大对信息系统审计的力度, 关注信息系统的可靠性和安全性, 维护被审计单位和国家的信息安全。”这也表明信息系统审计将成为国家审计的重点内容之一。

国家审计组织 篇6

一、分析审计信息化和在信息化条件下对国家审计业务组织管理模式的挑战

（一）审计信息化

早在1998年，联合国科教文组织就在《知识社会》一书中明确表示：“信息化既是一个技术的进程，又是一个社会的进程”。而我国制定出的信息化发展战略中也表示：“信息化是充分利用信息技术，将优质资源充分结合起来，促进资源共享的同时，将其效用最大限度显现出来”。审计信息化是在开展审计工作中结合现代信息技术，搭建一个信息管理平台，利用审计信息资源，可以简单概括为三个方面：其一，审计业务管理信息化，顾名思义在特定条件下按照审计计划制定、审计组织实施、审计、审计报告等各个方面，整个流程信息技术贯彻始终。其二，在审计项目中实施信息化。在开展审计项目等相关工作中，制定科学合理的审计实施方案，审计取证，对这个过程中出现问题及时解决，在这个基础之上编制审计记录，审计过程控制，并依据实际情况撰写审计报告，对各个环节实施信息化管理。其三，审计机关事务管理信息化，其是指审计机关内部事务，包括文件传达、业绩考核等实施信息化管理。

（二）信息化条件下对国家审计业务组织管理模式的挑战

其也可以简单的概括为三个方面：其一，没有建立相对完整的审计计划管理数据库，也正因为如此，大部分审计机关对长期审计计划没有制定科学规划，致使年度审计时得到的数据与实际相差甚远。再者，就是没有制定科学化、系统化的审计计划动态管理，不能依据实际情况变换而进行相应的调整，导致制定的管理办法欠合理，没有将信息化技术充分运用到动态管理中，这也是审计计划在执行过程中常出现问题的原因所在。其二，审计业务实施组织管理方面。审计项目职能型组织没有充分将信息技术融入到实际工作中，致使其不能够满足信息化条件下国家审计业务组织管理模式创新的需要，再者就是计算机审计技术部门其作用没有充分发挥出来，审计项目实施方式不能够与审计信息化发展需要有效结合起来，有待建立健全全国审计体系。其三，审计审理工作方面。当前，大多数审计机关审理工作大多数采用的是事后资料审理模式，尽管是依据现实情况进行整理，看似比较科学化，但是从深层次上来说其没有充分运用信息化手段进行在线整理，这样既能够节约时间，也能够及时调整在这个过程中出现的问题，倘若出现问题只能够采用亡羊补牢的方式进行处理，信息技术在审计业务中没有得到体现。

二、信息化条件下国家审计业务组织管理模式创新

（一）依据实际情况，制定科学合理的审计计划

审计对象多种多样，为了便于相关工作的开展，可以在特定条件下按照一定的标准和审计需求进行划分，之后对各个对象的审计频率和计划周期进行合理安排，确保每个周期计划得到落实之后，对其情况进行全面分析，并在这个基础之上结合实际制定下一步工作计划，使得周期与周期之间紧密结合起来，相辅相成，对发现的问题及时进行处理以免其扩大化，一定程度上避免了审计计划的随意性。

（二）制定较为合理的年度审计计划

上文中也讲述到依据实际情况制定科学合理的审计计划，而这只是以一个总体框架的形式存在，制定合理的年度审计计划能发挥关键性作用，尤其是利用信息化手段，能够拓宽其编制审计计划等相关信息的渠道，收集各方面消息，使得在编制审计计划的过程中能够借鉴其他优秀资源，为制定合理的年度审计计划奠定坚实基础。

（三）整合审计优质资源

在信息化这个背景下，审计机关应当充分利用信息化手段，优化配置，整合各方面审计优质资源，将其效用最大限度发挥出来。再有就是对审计资源进行合理配置，实施资源共享，审计管理部门对已经确定并实施的审计项目，进行深入研究，依据审计项目的特点，对审计资源进行合理配置，为审计资源共享创造条件。

三、结语

信息化现已成为世界经济和社会发展的必然趋势，伴随着经济社会信息化的不断深入发展，相应的审计信息化也会逐渐完善，只要充分将信息资源到审计业务中的每一个流程，将其效用充分显现出来，在提高审计质量和审计工作效率的基础上，加快国家审计业务组织管理模式创新的步伐。

参考文献

[1]王智玉.审计信息化与审计组织方式[J].审计研究.2011(04).

[2]周德铭.电子审计体系研究[J].审计研究.2011(04).

论国家审计与国家安全 篇7

一、维护国家安全是国家审计的职责所在

国家安全是一个国家处于没有危险的客观状态,也就是国家既没有外部的威胁和侵害又没有内部的混乱和疾患的客观状态。毫无疑问,国防、外交是维护和保障国家安全的必要条件和重要途径,但未涵盖国家安全所需要的充分条件和全部途径,保障经济、政治、文化、社会健康发展,还需要建立健全立法、执法和监督体制并有效发挥其作用。现代国家审计是一个国家政治制度的重要组成部分,是民主法治的产物,是推动民主法治的工具,是经济和社会运行的一个“免疫系统”。审计工作作为国家的“免疫系统”,有责任更早地感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议,有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时,促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。

《中华人民共和国审计法》将立法的目的规定为:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”。它不仅直接把国家审计的服务对象界定为“国家”,而且是针对全面建设小康社会经济体制改革要“优化结构和提高效益”,要使“资源利用效率显著提高”,政治体制改革要“提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”要求,旨在贯彻落实科学发展观,保障国民经济健康发展,促进构建和谐社会,揭露和防止来自国家“外部的威胁和侵害”及存在和产生于”内部的混乱和疾患”。回顾审计历史,我们可以清楚地看到,无论是西周的宰夫检查监督百官执掌的财政财务收支,“考其出入而定刑赏”,还是秦汉时期上计制度重在稽查考核官吏,将官吏财经方面的政绩和经济责任的审查作为主要内容,或是唐代比部审计中央各行政机构及地方各级政权行政效率和财务,尽管不同历史阶段审计内容不完全相同,但是国家审计均服务于国家参与社会产品分配和再分配,取得财政收入并用于各项支出,以保证国家能够使所占有财产的使用符合统治者或公共权力机构的意图,实现国家的统治职能和社会职能。

二、维护国家安全是国家审计的发展所需

国家安全概念虽然其内涵简单,但是外延广泛。它是维持主权国家存在和保障其根本利益的各种要素的总和,是国家生存和发展的基本前提。所谓国家根本利益不仅包括国家政权的存在和领土完整,而且由于国家经济秩序稳定、金融与货币安全、贸易与投资安全等经济安全要素、环境与生态保护、重大犯罪的防范与控制等等,都是影响国家根本利益的因素,因而都属于国家安全的范畴。审计是一种社会现象,它是为满足某种客观的社会需要而产生和发展的,社会政治经济生活对审计的客观需要是审计产生和发展的动因。受托责任关系外延的变化和发展,导致了审计类型和审计内容的发展变化,不论审计类型和审计内容如何变化,审计的本质都是对受托责任履行情况进行的检查和评价。政府管理国家事务,实质上也是履行受托责任。国家安全是政府责任的首要环节,是民主民生的根本保障,国家审计关注国家治理,关注政府责任,眼光就不能离开国家安全;国家安全的内涵将随着政府责任和政府能力的不断发展而不断扩充,基于政府责任和国家安全的国家审计事业也必将长期发展和壮大。

三、维护国家安全是国际审计界共同关注的内容

研究考察世界各国审计法规和审计实践不难看出,以下三个方面是各国国家审计机关共同特点之所在:

(一)公共性。

公共资金、公共账户、公共机构是国家审计的基本对象,如日本《会计检查院审计法》规定,会计检查院应经常对公共账户进行审计和监督,确保其准确并指出错误;英国《国家审计法》规定,主计审计长可以对“任何政府部门、管理机构和其他团体”进行检查。

(二)全面性。

德国《联邦预算法》不仅规定“审计包括是否按照规定和经济性原则管理和使用资金”,甚至要求“对从预算资金中得到的贷款以及对联邦提供的各种担保,联邦审计院可审计有关参与方是否采取了充分的防范措施,来避免出现不利于联邦的情况,或者是否具备享受联邦资助的条件”。德国联邦审计院还可以指出关系到政治决策前提条件或影响的审计结果,如果通过审计认识到现行法律将产生或可能产生立法机关所不希望的影响则可以建议修改法律。

(三)绩效性。

经济性、效率性和效果性审计为世界各国国家审计机关所关注,而且日益受到重视。澳大利亚《1997审计长法案》以专门章节规定审计长对代理机构、联邦授权机构及其下属单位、联邦公司和下属单位进行绩效审计。

以上三个共同特点提供的信息是,凡是涉及公共即国家资源和利益的客体都是审计机关的审计范围;审计机关需要回答的是国家资源“用到了哪里、用得怎样”;审计机关不仅要发现问题而且要致力问题的解决。归结到一点就是公共利益最大化,国家利益最大化,为国家的长治久安提供保障。

四、履行监督职责突出建设功能

生物学告诉我们,免疫系统为机体执行保护、清除和修补三大功能,人体内有一个免疫系统,它是人体抵御病原菌侵犯最重要的保卫系统。免疫系统具有高度的辨别力,能精确识别自己和非己物质,以维持机体的相对稳定性;同时还能接受、传递、扩大、储存和记忆有关免疫的信息,针对免疫信息发生正和负的应答并不断调整其应答性。将国家审计机关定位于“免疫系统”是从国家“机体”组织内部对审计本质和功能的揭示,也是对国家审计机关发挥维护国家安全作用的全新诠释。

(一)国家审计机关维护国家安全必须以履行经济监督职能为基础,正确处理监督与服务的关系。

强调审计工作服务于经济又好又快发展,服务于和谐社会建设和改善民生,服务于节约型社会和生态文明社会建设,服务于民主法治和廉政建设,服务于深化改革开放,绝对不能脱离履行监督职能,没有监督就没有审计,没有高水平的监督不可能有高质量的服务,没有对问题特别是重大问题的揭露不可能发挥免疫系统“保卫机体安全”的作用。

(二)国家审计机关维护国家安全需要充分发挥建设性作用。

国家审计的建设性,决定了审计工作的生命力,也决定了审计工作能在更大程度上为国家和被审计单位创造价值。揭露问题是建设性作用的体现,因为只有发现问题才可能对受损的“机体器官和组织”进行“修补”,才能对“新陈代谢后的废物”予以“清除”。然而,仅此远远不够,需要在此基础上发挥“保护”作用,使国家“机体”免于“病菌、细菌、污染物质及疾病的攻击”。为此,需要树立政策意识、风险意识、开放意识三个意识。

政策意识是工作目标,是围绕中心、服务大局的具体体现。政策是国家机关、政党等在特定时期为实现或服务于一定社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列法令、条例、制度、办法的总称,是国家整体利益和安全的保障。国家审计发挥建设性作用,应当致力于政策措施贯彻落实的监督检查,揭露政策措施执行过程中缺位、越位、不到位和有令不行、有禁不止的行为,以科学发展观为指导推动政策措施的完善。

风险意识是思维方式,要加强审计发现问题的“点”“面”结合、苗头性与趋势性结合、个性与共性结合的相关性分析,关注财政、金融、国有资产和国有资源、民生、环境安全以及某一领域对其他领域安全的影响。

开放意识是工作方法,要以开放的视角扩充知识提高技能,以开放的姿态加强协调和沟通,以开放的途径发挥审计成果的作用。

国家审计组织 篇8

一、国家治理需要审计监督机制

国家起源于人民根据自由意志所缔结的社会契约, 根本目标在于通过国家来保障人民的基本权利, 推动社会可持续和谐发展。国家治理是国家机关为了实现其根本目标, 通过一系列制度安排, 配置和运行国家权力和责任, 识别治理范围内的风险, 协同其他主体, 对社会实施管理和控制的过程。在不同历史时期, 各个国家的治理目标、模式、手段和方法各有不同, 但有一个共同的追求就是实现国家良治。

刘家义 (2012) 认为[2], 国家治理良治的标准主要有五条:一是有效的国家安全体系, 对外维护主权和对内维持政局稳定;二是有效的权力运行和制约机制, 遏制腐败;三是有效的法律规则和社会秩序, 实现公平正义;四是有效的民生权益保障机制, 促进摆脱贫困和增进福利;五是有效的经济社会发展机制, 保障国家经济社会健康运行。

国家治理的参与主体从理论讲应该包括政府、社会、市场。中国改革后的国家治理模式实质上是一个全能型政府逐步收缩, 社会和市场治理不断扩展的过程。但总体来看, 中国目前还属于政府发挥主导作用的国家治理模式, 社会和市场参与国家治理的力度不足。人民政府作为参与国家治理的国家机关, 具体的治理目标主要是构建责任、廉洁、高效、法治、透明的政府, 保证公共财政的公平分配, 为公平的经济增长创造一个富有活力的政治和法制环境, 维护社会公正, 逐步实现政府、社会、市场的共同治理。

国家治理的核心是公共权力如何有效配置和运行的问题, 需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督的职责, 因此, 国家治理的结构就表现为决策、执行和监督三个子系统, 这三子系统之间相互联系、相互作用和相互依赖。按照委托代理理论, 上述国家治理结构容易与委托人之间产生“信息不对称”、“目标不一致”和“利益冲突”等缺陷。这些缺陷形成的严重后果就是行政权力和财政收入的滥用、国家治理活动的绩效缺失、政府官员将手中公共权力私有化。这些后果都会直接或间接导致无法顺利实现国家治理目标, 所以, 为了实现国家职能, 实现构建责任、廉洁、高效、法治、透明政府的国家治理的目标, 需要建立权责对等和利益公平分享机制、权力制衡机制、奖惩问责机制、预算管制机制、行为与信息透明机制、监控机制等治理机制以弥补上述缺陷。

蔡春等 (2012) 认为[3], 国家审计通过监督、鉴证和评价等职能的发挥, 为国家治理机制的有效运行提供坚强的后盾, 才能合理保证和促进公共受托责任的全面有效履行。

二、国家审计的产生源于国家治理的需要

国家治理产生的理论基础是委托代理理论, 按照委托代理理论, 国家在行使人民让渡的国家权力过程中, 形成了公共受托责任关系。杨时展教授 (1986) 指出“审计因受托责任的发生而发生, 又因受托责任的发展而发展”[4]。国家审计产生的动因是公共受托责任, 公共受托责任可分为受托财务责任阶段、受托管理责任阶段、受托社会责任阶段。

受托财务责任阶段, 国家审计关心政府财政资金使用合法不合法, 杨时展教授 (1997) 认为:“在民主制度比较不发达的情况下, 受托责任以合法性为主, 只要是依法支出的, 没有‘落入个人腰包’, 能够按照老套的封建标准, 做到‘取之于民, 用之于民’, 也就认为已经尽受托责任能事了, 不大注意所付货币代价大小的问题”[5]。

到了受托管理责任阶段, 国家审计除了关注政府财政资金使用是否合法, 还要关注财政资金使用的经济性、效率和效果, 国家审计关注范围扩大了。

到了受托社会责任阶段, 受托责任扩展到对非特定委托人的社会责任, 国家审计开始超越传统审计业务领域, 关心政府责任的履行及其效能, 不仅包括财政资金使用的合法性、经济性、效率和效果, 还包括经济安全、资源环境安全等问题。

在社会公众与政府之间形成的委托-代理关系中, 政府作为代理人拥有信息优势, 而社会公众作为委托人处于信息劣势。由于利益冲突和信息不对称的存在, 作为代理人的政府及其下级机关或人员可能试图谋取自身利益的最大化, 从而损害委托人利益, 因此, 有必要专门设置一个独立的机关, 对各级政府机关或人员的公共受托责任的履行情况进行审查监督, 这一独立机关, 就是国家审计机关。

在审计的起源意义上, “一开始, 政府就关心核算收支和征收税赋。体现这种关心的一个重要方面是建立控制, 包括审计, 减少因官员不称职或欺诈所造成的错误和弊端。”[6]所以, 国家审计的产生源于国家治理的需要, 其核心是推动实现国家的良好治理, 保证国家经济社会健康运行和科学发展, 从而更好地保障人民的利益。

三、国家审计的业务类型取决于国家治理问责机制的需要

审计是基于公共受托责任关系和国家治理的需要而产生的, 为什么会有合规性审计、财务审计、绩效审计、经济责任审计等多种审计业务类型呢?这是因为审计业务类型由国家治理中的委托人问责内容决定。委托人的问责内容一般包括是否真实报告相关信息、是否遵守国家相关法律法规、财产是否安全、是否有效使用财产等。其中, 前三项是最基本内容, 主要源于受托财务责任。委托人对问责内容与责任的不同关注度影响着审计业务类型。如果委托人主要关心财务责任, 则审计业务就是财务审计和合规性审计。如果委托人主要关注管理责任, 审计业务便是绩效审计或经济责任审计。

不同国家审计业务类型的差异化也可用此原则来解释。比如美国等发达国家以绩效审计为主, 而目前中国国家审计以真实性、合法性审计为主。这就是由于问责主体对问责内容的需求不同形成的。发达国家的国家审计比较成熟, 问责主体对真实性、合法性等财务责任的问责需求和不满意程度已经较低, 因而更加关心经济性、效率性和效果性等管理责任。中国开展现代国家审计仅仅三十余年, 改革开放过程中还伴随大量的制度变迁, 因此, 对以真实性、合法性为主的财务问责甚至是财务责任的某一方面有较强的需求, 财务审计自然就成为主要的审计业务类型。然而, 公共部门的管理责任并非没有问题, 而只是在当前有限的审计资源条件下, 国家审计资源必须优先配置到最迫切的领域。所以, 中国国家审计要围绕国家治理的中心工作开展, 正体现出审计业务由公共责任委托人的问责需求决定。

四、国家审计在国家治理中的基本职能是监督

在国家治理结构中, 需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督的职权与责任, 三者之间相互联系、相互作用和相互依赖。从理论上讲, 权力具有扩张性、自利性和腐蚀性等特征, 只有受到有效监督和制约的权力才能维护公民的自由和权利, 才能捍卫社会公共利益。《宪法》和《审计法》赋予审计法定的监督职责, 使国家审计对权力的制约和监督拥有较高的法律地位。

关于审计的职能, 主流观点是“三职能论”, 即经济监督、经济评价和经济鉴证。这三个职能中又有“侧重论”:国家审计侧重监督, 内部审计侧重评价, 民间审计侧重鉴证[7]。近年来兴起的跟踪审计强调“审帮促”, “免疫系统”论强调立足服务、坚持监督[8]。“国家治理”论认为, 国家审计的目标、重点和方式, 应随着国家治理的目标、重点和方式的转变而转变[9]。因此, “国家治理”论是国家审计理论的高度凝练, 根据“国家治理”论, 国家审计应重点发挥监督职能, 关注民生、腐败和政府透明等问题。其中民生问题与人民幸福最为相关, 可以发挥审计的监督和评价职能;腐败问题是当前人民最关心和最紧迫的问题, 可以发挥审计的监督职能;政府透明是国家治理机制有效运转的基础, 可以发挥审计的评价和鉴证职能。

纵观中国国家审计职能的发展, 由“监督经济活动运行”相对单一的层次, 发展到了“免疫系统”论中“保障国家经济社会运行”较高层次, 再到把国家审计提升到国家治理的高度, 在这个发展过程中, 审计是通过发挥揭示、抵御和预防的功能而实现其监督的职能的。1

1. 揭示功能。

指国家审计通过监督检查各项治理政策措施的贯彻执行情况, 在审计实践中证实被审计问题的客观现状, 即能够清楚地说明被审计对象存在问题的客观事实“是什么”和“为什么是什么”, 从而起到有效的揭示作用, 促进治理措施落实到位。

2. 抵御功能。

指国家审计提出切实有效的审计建议, 促进完善体制、规范机制、健全制度, 即解决“应该是什么”的问题, 能够起到抑制和抵御经济社会运行中的各种“病害”的功能, 促进提高国家治理绩效。

3. 预防功能。

指国家审计凭借其震慑作用及独立、客观、公正、超脱、综合的优势, 从国家治理相互制约的机制建设层面, 提出切实有效的系统优化建议, 起到预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患的功能, 增强治理系统的“免疫力”。

揭示、抵御和预防是国家审计实现“免疫系统”功能的三种表现方式, 统一于审计工作的实践之中, 是三位一体的, 共同保障国家经济社会的健康运行。其中, 揭示是基础, 没有揭示, 就不能进行抵御和预防;抵御是重点, 没有抵御就不会形成威慑, 就不会使揭示的问题得以纠正、发现的漏洞得以修补, 预防也便无从谈起;预防是目的, 保障经济社会的健康运行就是使经济社会少出问题, 这需要事前的预防, 预防的深度和广度在一定程度上体现着审计作用是否得到充分发挥。免疫系统作用的发挥是一个整体, 不能割裂开来, 没有揭露和抵御功能的充分发挥, 预防功能是无法单独实现的[5]。

五、国家审计在国家治理中的根本作用是建设

从根本上看, 中国国家审计发挥的是建设性作用。国务院总理李克强在2013年6月视察审计署时表示:审计是我们国家监督机制的重要组成部分、国家利益的“捍卫者”、公共资金的“守护者”、反腐的“利剑”、权力监督的“紧箍咒”、深化改革的“催化剂” (刘家义, 2013.10) 。1中国的国家审计从真实、合法性审计为主到效益审计的探索, 从重点揭露问题到重视审计整改, 全面反映了中国国家审计建设性作用的不断发挥。国家审计的建设性作用具体表现在以下方面:

1. 监督权力运行———促进政府责任化。

权力和责任从来都如影随形, 享受权力的人, 理应负有责任。政府的责任至少包括经济责任、政治责任和行政责任等。国家审计以经济监督为主线, 扩展到监督人民关心的各项政府经济活动, 从聚焦于经济活动层面的审查监督深入落实到问责制度层面。通过监督各项经济活动, 揭露经济责任履行中的重大违法违规问题, 对相关人员进行责任追究, 形成责权对等的体制, 最终促进责任政府的建立。

2. 保证廉洁行政———促进政府廉洁化。

国家审计监督作为一种制度性设计, 几乎覆盖所有财政资金和政府机构, 最有条件发现国家财富被直接或间接侵吞, 也最有可能发现和揭露大案要案, 在国家反腐倡廉建设中发挥重要作用, 合理保证政府廉洁行政。

3. 提高政府效能———促进政府高效化。

国家审计通过评价政府财政收入的使用效率, 有助于发现财政资金使用中的问题, 追究相关人员的责任;有助于评价政府经济责任的履行情况, 考核政府及公职人员的业绩。还可以及时地揭露国家治理中的制度性问题和政策性缺陷, 通过提出有针对性的建议, 推动国家改革中的制度建设和政策规范, 促进政府的高效化。

4. 维护市场经济秩序———促进国家法制化。

审计可以通过两个途径促进国家法治化:一是对政府部门财政、财务收支情况的审计, 揭露不严格执行法律的行为, 查处违法乱纪行为, 推进法律法规的贯彻执行。二是通过发现法律法规制度的缺陷, 法律执行中的不足, 及时将信息反馈给相关部门, 推进法制化的建设和完善。

5. 维护人民群众利益———促进政府透明化。

国家审计对于提高政府透明度的作用在于审计信息披露, 通过及时和完整的信息披露与综合利用, 可以推动提高政府信息透明度。

6. 推动社会和谐发展。

开展国家审计可以及时发现、识别影响国家经济安全和社会和谐稳定的公共风险隐患, 及时揭示潜在的风险, 提出预警信号, 并用审计结果引导社会公众理性接受、分析和判断风险程度, 维护社会和谐稳定, 推动国家良治。

参考文献

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[2]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学, 2012, (6) :60-72.

[3]蔡春, 蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考[J].审计与经济研究, 2012, (3) :3-10.

[4]杨时展.审计的发生和发展[J].财会通讯, 1986, (5) :8-11.

[5]孟焰, 张军.论国家审计“免疫系统”实施机制[J].中央财经大学学报, 2010, (5) :81-84.

[6]杰里·D.沙利文, 等.蒙哥马利审计学 (上) [M].《蒙哥马利审计学》翻译组, 译.北京:中国商业出版社, 1989:6-7.

[7]廖洪, 李德文.中国国家审计理论研究的回顾与思考[J].审计研究, 2002, (3) :32-37.

[8]刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展[J].审计研究, 2008, (3) :3-9.

国家审计促进国家治理的案例分析 篇9

案例实施时间为2007年,适逢宁波市面临文明城市复查及创建。

一、审计实施过程

(一)案由

宁波市民对于出租车营运集中反映的问题有:“打的”难、出租车拒载、卫生状况不佳及驾驶员服务态度差等。这些问题在宁波火车南站区域尤为突出。时值宁波市创建文明城市,出租车恰恰是城市文明的重要窗口,因此,宁波市审计局根据市政府的要求,对宁波市出租车管理及运营情况进行了审计调查,并重点调查了运营秩序比较混乱的南站广场区域,审计中先后向市政府上报三份审计专报,全程参与了市政府组织的南站广场管理方案的调研和起草,引起广泛的社会反响,并取得良好成效。

(二)审计目的

审计目的在于:推动政府履行职责,促进职能部门依法行政,推进廉政建设,推动政策措施贯彻落实,确保出租车规范运行,维护乘客和司机的合法权益。

(三)审计的实施

1. 了解被审计调查对象的基本情况。主要调查:出租车拥有的数量;出租车管理机构;群众关心的主要问题等。

2. 确立审计调查工作目标。审计目标为出租车的服务质量,即出租车能否为群众的出行提供优质的服务,出租车在服务中是否有损乘客的权益。具体为:(1)出行方面。主要审计出租车的配置是否合理,出租车的服务是否方便快捷,出租车运营是否产生良好的经济和社会效益等。(2)权益方面。出租车服务中涉及的乘客权益主要有:人身安全权益(安全乘车)、身体健康权益(乘车环境良好)、精神权益(不拒载)、经济权益(价格公道)等。涉及到司机权益有:营运证投放与管理是否合理等。

3. 明确审计调查对象与范围。审计调查对象是出租车管理机构及出租车司机、出租车运营机构以及出租车乘客等,具体有:市运管处、市交警部门、市城管部门、市出租车协会、市出租车公司、个体车主及出租车驾驶员。

4. 突出审计调查重点。审计调查重点涉及:营运权证的拍卖与投放是否科学合理;运价制定是否合理;出租车管理部门的投诉、稽查执法处理情况;出租车辆座套的制作、清洗,车身广告投放工作是否规范;出租车公司是否对出租车服务质量进行有效管理等。

5. 采取适当的审计调查方式。根据项目特点,采用就地审计、现场调查取证、专家咨询会议及新闻媒体参与和公布举报电话、开通局长信箱广泛听取市民意见等方式。

6. 上报审计专报。

二、审计成效、经验与不足

(一)成效

该案例成功地把握住国家治理中的疑难问题,并取得政府部门的支持,从制度上探索一条解决政府部门在国家治理中存在的“多头管理,职责不清”的路子,获得审计署2008年“全国地方优秀审计项目”。审计成效显著,体现如下:

一是三份审计专报得到市长重要批示;二是成立了宁波市南站区域综合管理办公室;三是行业管理部门制定了《关于进一步提高客运出租汽车服务质量若干意见》等六项管理制度;四是《宁波市出租汽车客运管理条例》的修改建议并被列入了五年立法规划;五是扩大审计宣传,提高审计工作公信力。

(二)经验

该案例是在当前我国审计资源普遍面临不足、审计管理体制属于行政型的特殊背景下国家审计在国家治理中发挥职能的典范,它提供了一整套审计调查方法,给开展类似审计调查提供了较好的范本。

1. 立项要围绕领导重视群众关心的热点问题。

立项应是国家治理中的难题,还是政府部门关注的重点,是二者的结合点,这也是国家审计机关建立以来顺利开展审计工作的重要前提。

2. 组织形式上借助外力,工作方式上积极创新。

组织形式上借助外力,引入专家咨询服务,审计组成员以审计机关审计人员为主,另外邀请了具有丰富出租车辆管理经验的专家和熟悉南站区域管理体制的辖区机关人员。在审计中,对有关重难点问题,向宁波高校运输管理专家和法律专家咨询,召开出租车营运权证专家研讨会、南站管理体制座谈会等。获取相关政府部门支持、广泛发动各方参与是本案例的重要特征。在国家审计资源不足、审计任务繁重的情况下,如何开创性地开展审计工作,是摆在各级审计机关面前的一项重要课题。从案例实施的过程来看,不是审计部门单打独斗,而是有效调动各方面力量,形成合力,共同改善和提高了政府履行职责的能力,并最终完善了国家治理水平。

3. 注重以效益审计的理念探索行政效能审计。

鉴于城市出租车管理工作好坏没有一个明确评判的标准,本次审计调查从行政效能角度拓宽效益审计,着重从营运权证的投放工作、出租车投诉处理成功率、重点区域的管理成效几个方面入手,揭示成效不佳、管理不力的问题。如营运权证的投放工作,近年来拍卖的840辆出租车,平均拍卖价为20万元,远低于70万元左右的市场价,两者差异愈4亿元,以拍卖的方式被各个出租车公司瓜分。营运权证的拍卖竞标应当是管理部门引导出租车公司规范经营、提高服务质量的最重要的手段,然而,由于拍卖评分标准中对提高服务质量的评分比重不够,导致管理部门对出租车公司管理不力,导致出租车公司小、散、弱,没有积极性提高服务质量,属于典型的管理效能不佳。针对上述问题,本案例的其中一个亮点是注重发现国家治理层面的问题,从机制、体制上找原因,从根本上改善国家治理水平。从国家治理的视角来审查财政财务,可能财政财务本身并不违反法律法规和财经纪律,但是,这样的财政财务活动却有可能不利于提高国家治理水平。例如,财政分配、财政转移导致的分配不公以及财政资源占有的不均衡等问题,使民众拥有的公共服务水平差异化,产生财政分配上的“贫富分化”现象。

4. 边审计边抓审计意见的落实和整改。

边审计边落实审计意见整改,审计调查期间,通过审计专报信息的方式,将审计过程中发现的问题及审计建议及时提交给市政府和有关部门,督促并参与审计意见建议的落实和整改。

(三)不足

本案例在立项、审计方法等方面获得了很大成功,但在审计方式、调查覆盖面以及审计内容等方面还存在一定的缺陷。

1. 案例实施的方式有待改进。

本案例是国家审计机关组织实施的一项审计调查。审计调查具有方式灵活、针对性强的特点。但是,审计调查不能替代审计本身,尤其是绩效审计的功能和作用,是绩效审计调查所不能代替的。相比审计调查来说,绩效审计提供的证据更全面、更客观,结论也更有说服力。

2. 审计调查覆盖面较窄。

本案例审计调查的重点区域为南站广场,主要调查2006年度各管理部门查处的营运车辆违规经营案件、“黑车”违法载客案件、倒卖车票、站外接拉客扰乱秩序案件以及盗窃诈骗治安案件等情况,分析南站广场管理过程中存在的问题,揭示该区域的管理制度建设是否完善合理。因而,审计调查是局部调查,仅限于南站广场,没有覆盖到宁波市,具有局限性。事实上,在节假日期间,出租车运力经常存在不足,在一些乘客集中的区域,例如高教园区、车站、码头等地,存在出租车载客“不打表”的现象;在出租车上下班交车时刻,存在出租车“拒载”的现象等。因而,客观上缺乏从整体上提供权威的证据来说明并评价:出租车司机是否存在侵犯乘客权益的现象,如果存在这种现象,其侵害乘客权益是一种什么样的状况。

3. 审查内容不够全面。

本案例重点调查乘客的权益,没有考察出租车及司机的利益。事实上,任何权益都是双方的。作为出租车司机,其正当的权益也是应该受到保护。出租车司机是否交纳养老保险、是否高额交纳营运权有偿使用费、是否有足够时间休息等等,也是直接影响他们权益的重要问题。

三、相关启示

案例本身是关于民众出行权益方面的审计,但案例所体现出来的问题是尤为深刻的。反映出政府职责履行不到位,上升到国家治理层面就是治理不完善。整个审计过程,就是调动政府相关部门认真检查出租车运营和管理中的薄弱环节和问题,通过进一步完善规范制度、科学设置管理机构、落实审计建议等,有效地提高国家治理的水平,并对国内其他地区解决类似问题具有积极的借鉴意义。案例的主要启示如下:一要在审计立项上选取政府治理和管理中的薄弱环节,这些环节往往是问题的集中所在,民众的意见也较大;二要调动各方力量广泛参与,发挥协同效应,提升审计质量;三是及时以中期报告的形式上报发现的重要问题,促使政府成立相应的机构,协调解决问题;四是要在完善制度上下功夫,建立转变政府职能的长效机制,避免“屡审屡犯”的现象。

摘要：国家审计促进国家治理的重要途径是开展以政府履责为核心的行政效能审计。本文以宁波市审计局的一则典型审计案例为分析对象,介绍了案例的实施过程,揭示了其成效、经验以及存在的问题与不足,并总结了案例的启示。

关键词：国家治理,国家审计

参考文献

[1]李金华.审计是国家治理的工具[J].今日中国论坛,2005(1).

[2](英)约翰·洛克.政府论[M].杨思派译.北京:中国科学出版社,2009.

[3]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学,2012(6).

[4]郑建飞.宁波民生审计研究与探索[M].北京:中国时代经济出版社,2012.