国家审计人员视角

国家审计人员视角（共12篇）

国家审计人员视角 篇1

2011年7月, 审计署署长刘家义做了“国家审计与国家治理”的报告, 该命题一经提出便引起极大反响, 引发审计学术界和实务界的“百家争鸣”, 该命题也因此成为了当今研究的热点。国家治理贯穿于国家发展的始终, 事关国家的生死存亡。而国家审计是国家治理的重要工具, 为国家治理服务, 是国家治理中的“免疫系统”, 构成国家治理的重要组成部分, 在国家治理中发挥着重要作用。因此, 基于国家治理视角对国家审计进行重新认识和思考显得非常有必要, 意义也很重大。

一、基于国家治理视角的国家审计的本质和地位

2011年7月, 刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上提出:国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为, 其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”, 是国家治理的重要组成部分。2011年11月, 审计署审计科研所和中国审计学会联合召开了“国家审计与国家治理”研讨会, 会议一致认可该观点, 这表明对国家审计的本质和地位基本上达成共识。

其实早在2008年3月, 刘家义也提出了关于国家审计的本质的观点。在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上, 他首次提出国家审计的本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”。

从前后两种对审计本质的阐述看, 虽然都将国家审计的本质定为“免疫系统”, 但仍存在鲜明差异。首先, 国家审计的意义从保障经济社会健康运行演变为实现国家良好治理, 国家审计是国家治理的重要组成部分;其次, 国家审计的实质从经济监督演变成国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为。而这两大差异也正是基于国家治理视角的国家审计与其他视角的国家审计的差异所在。从学科背景上, 可以看出新的理论观点是国家审计研究与政治学高度结合的产物, 是一种政治学的认识。同时, 这也反映了我国对国家审计理论、特别是国家审计的本质的认识是在不断动态发展的。

二、基于国家治理视角的国家审计目标和审计对象

国家审计是国家治理的重要组成部分, 国家审计的目标和对象内生于国家治理的目标, 服务于国家治理目标的实现。国家治理的形态不同, 关于国家审计的目标和对象的表述也不同。

目前, 关于国家审计目标的主要观点有公共受托责任论、权力制约与监督论、公共资金管理与控制论以及审计信息论。对于我国基于国家治理视角的国家审计的审计目标, 本文赞同刘家义的观点, 也即:我国国家审计监督的根本目的和长远目标就是维护人民群众的根本利益, 推进依法行政, 维护社会公平正义。这是因为, 我国的政府审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”, 审计监督的权力是体现人民意志的法律所赋予的, 维护人民群众的根本利益, 保证国家的一切权力属于人民, 是社会主义民主政治建设的重要内容, 也是社会主义国家应有的题中之义。虽然国家审计以维护国家安全作为第一要务, 政府责任的核心是国家利益。然而, 归根结底国家安全和国家利益是为了更好地保障民主、民生和公平正义, 更好地维护人民当家做主的地位, 更好地促进全社会的协调可持续发展。因此, 本文认为我国国家审计应以维护人民群众的根本利益作为审计目标。

诚然, 权力是国家治理的核心, 国家审计的实质就是依法用权力监督制约权力的行为。据此, 我国国家治理视角下的国家审计对象主要有三个方面:权力、谁来使用权力以及如何使用权力。针对“权力”, 国家审计活动本身就是实施国家治理活动的过程, 其实质就是对国家治理权力行为自身进行规范与监督。针对“谁来使用权力”, 我国目前主要是通过选举来产生权力行使主体, 因为选举具有权力转移、利益代表和问责等功效。但现实社会中存在“用我手中的钱, 去买人民的权, 再用人民的权, 去赚更多的钱”的腐朽思想和恶习, 因此, 政府审计应集中力量审计监督权力行使主体对权力的获得, 重点加强对权力行使主体选拔任用的监督。最后, 针对“如何使用权力”, 政府审计主要是审计监督权力行使的过程和结果, 集中体现在对权力使用予以控制与约束的预算上, 具体包括权力行使主体的预算编制、预算执行和预算执行结果。

基于国家治理视角来思考政府审计, 其最高目标是维护国家或人民群众的根本利益, 其审计对象可抽象化为权力、谁来使用权力和如何使用权力。这种认识从国家治理和权力的角度诠释了政府审计的本质, 它可以提高政府审计自身的权威性, 更好地发挥政府审计服务国家治理的作用。

三、基于国家治理视角的国家审计作用

国家审计是国家治理的工具, 作为国家治理的重要手段和组成部分, 发挥着其不可替代的作用。

(一) 发挥监督、制约作用和“免疫系统”功效, 治理贪污腐败。

在国家治理中, 社会公众与政府之间存在受托责任关系, 政府承担公共受托责任。然而责任缺乏监督, 便将处于失控状态。而国家审计就是国家审计机关代表社会公众对政府公共受托责任进行监督, 发挥着重要的监督、制约作用。国家治理系统是由紧密联系、相互制衡的决策系统、执行系统和监督系统构成。而国家审计是监督系统中最重要的组成部分, 对决策系统和执行系统进行监督和揭示, 能最大程度地发挥免疫系统的功效, 预防问题的出现。国家审计对中央政府及各个部门的财政收支情况、预算决算情况、大型国有企业的经济活动进行监督和评价, 纠错查弊, 并结合经济责任审计与绩效审计, 以不断提高国家资金的使用效率, 确保资金使用获得预期效果, 坚决打击并逐级问责贪污腐败问题, 促进了国家治理大系统有效的动态反馈。

(二) 发挥揭示风险的预警作用, 维护国家经济安全。

在国家治理过程中, 国家审计主要是监控政府活动的风险, 包括风险的识别、风险的评估应对、风险策略的确定、对新风险的环境、策略以及相应控制措施的进一步监控等。国家审计在国家治理过程中的预警作用, 可以帮助国家建立起一套及时感知的预警处理系统, 发挥预防功能, 揭示出潜在的风险点, 并通过有效的工作防范问题的发生, 确保风险的及时监控和排除, 从而提升国家对风险的应对能力, 这对于维护国家金融安全、保护国有资产和维持社会稳定至关重要。国家治理以维护国家生存和安全为首要任务。一直以来, 我国国家机关将维护国家安全作为审计工作的一项重大任务, 重点关注了财政金融运行、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域, 及时揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险, 为维护国家经济安全做出了重要的贡献。

(三) 发挥警示威慑作用, 增强政府责任和绩效意识, 推动改革深化。

国家审计通过审计结果公告发挥重要的警示作用。近三年, 我国审计机关共向社会发布审计结果公告14 000余篇, 同时审计机关还邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道, 及时公开审计过程和进展, 对审计结果采用问责制, 让项目的审计情况和事实暴露在公众的监督之下, 并对违法犯罪人员或单位进行惩治、问责处理, 严肃查处重大违法违规和管理不善的问题, 这对被审计单位产生了重大的警示威慑作用, 促使被审计单位增强责任意识和绩效意识。审计是一项管理工作, 通过审计公告与问责制度, 能够产生警示与威慑作用。我国国家审计以责任履行和责任追究为重点, 紧密结合常规审计和绩效审计, 能更好地实现政府的责任意识和绩效意识的不断增强。

此外, 我国国家审计接触的领域广泛、掌握的情况翔实具体, 能够从宏观和全局的角度来分析和反映审计发现的政策、制度、管理方面的问题、漏洞、弊病, 并提出制度层面的解决问题的建议, 从而实现持续推动国家各领域的改革。

四、改进和完善国家治理视角下的国家审计的对策建议

当前, 世界政治经济格局发生了很大变化, 我国国家治理也面临着一系列的挑战和变化。为使国家审计在国家治理中更好地发挥作用, 不断适应国家治理的需要, 本文在全面、深刻分析基于国家治理的国家审计的本质、审计目标和对象、审计作用的基础上, 提出完善现阶段国家治理视角下的国家审计的对策。

(一) 建立责任政府, 进一步推进国家治理导向的经济责任审计。

虽然我国“反腐倡廉”工作已经取得喜人成绩, 但腐败问题仍令人头疼。腐败实质上是权力的寻租, 它将使行政体系的软弱无能长期得不到改善。因而现代政府的首要责任在于保障实现公民权利、防止政府权力的滥用。不可否认, 对权力腐败治理的成败与否取决于司法机关、监察机关以及审计机关等多种监督机构共同作用的程度。但是, 在以上各种权力监督机构中, 经济责任审计对权力的制约和监督具有特殊的地位, 发挥着不可替代的作用, 这是由经济责任审计的本质特征所决定的。经济责任审计是对政府领导人的经济责任进行监督, 是监督和制约权力的重要机制, 是预防和治理腐败、维护最广大人民根本利益的最有效途径。经济责任审计不仅可以对国家财政财务收支进行经济监督, 还可以对其他经济监督部门的监督权力进行再监督, 经济责任审计是制约国家权力和防范国家权力滥用的重要手段。经济责任审计是现代审计理论与方法结合中国特色审计实践而产生的一种制度创新, 对完善领导干部监管机制、加强党风廉政建设、促进民主政治具有重要的现实意义。因此, 应进一步深化国家治理导向下的经济责任审计。

(二) 健全绩效管理制度, 全面推进国家治理导向的政府绩效审计。

追求绩效一直是政府治理追求的基本目标, 也恰是政府一直没能很好解决的关键问题, 我国政府应当建立健全包括绩效评价体系、绩效监控体系和绩效监督机制的绩效管理制度。而对于全面推进国家治理导向的政府绩效审计, 审计署已有自己的规划, 根据《审计署2008-2012年审计工作发展规划》, 到2012年, 每年所有的审计项目都需要开展绩效审计, 全面推进绩效审计, 实现财政资金和公共资源配置、利用的经济性、效率性和效果性的提高。应树立绩效审计广义化理念, 积极探讨绩效的基本内容与计量, 构建绩效与责任履行报告体系, 建立绩效审计报告与绩效审计结果公告制度, 健全绩效管理制度等, 全面推进政府绩效审计的开展。

(三) 不断创新国家审计模式, 确立和实行权力监控的国家审计模式。

在国家治理中, 国家宏观政策的颁布、出台和执行, 必然伴随着权力的运行。国家审计的实质是依法用权力监督制约权力。也正如前文所述, 基于国家治理视角的国家审计对象主要围绕权力展开, 即:权力、谁来使用权力以及如何使用权力。目前, 审计已经担当实现权力制衡的重要角色, 对完善民主政治发挥着重要作用。因此, 为防止贪污腐化、以权谋私等权力异化的丑恶现象的发生, 保证政府的公共受托责任得到全面有效地履行, 实现良好的国家治理, 我们应当考虑以权力作为切入点和着手点, 建立权力监控的国家审计模式, 充分发挥审计监控功能, 对经济权力进行监督和制约。权力监控的国家审计模式应以对权力运行状况的评价作为立足点, 以权力状况认定的前导性为基础, 这将比现代风险导向审计认定的战略系统分析和经营风险分析更加明确, 更易确定审计重点和审计风险。

(四) 加强国家审计队伍建设, 提高

发挥审计“免疫系统”功能的层次和水平。人是最积极、最活跃的、最具有创造力的因素, 国家审计工作人员一定要不断增强自身能力和水平, 增强为国家审计工作做贡献的本领, 做到与时俱进, 适应新形势, 吸收新知识、增强新本领。在审计队伍的建设中, 要着力注重提升拒腐防变能力、学习实践能力、依法审计能力、开拓创新能力, 从而更好地发挥审计“免疫系统”的功能, 最终保证“维护人民群众的根本利益, 推进依法行政, 维护社会公平正义”这一国家审计的目标的实现, 更好地体现国家审计的实质, 发挥国家审计的国家治理作用。S

参考文献

[1].刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学, 2012, (6) .

[2].谢盛纹.国家治理视角下的政府审计目标与对象[J].当代财经, 2012, (4) .

国家审计人员视角 篇2

一、追求宏观目标也要考虑微观现实。比如书中介绍管理者为了对某种美学形式的追求（比如宏大的气势、对称的格局、表面上看严整规则的秩序），致使他们未考虑到社会微观层面上的合理结构。比如巴西的首府巴西利亚建造，从城市的规划者和管理者的角度看，新建的巴西利亚符合清晰整洁、简单有序的几何美学标准和公平合理、严谨科学的政治理念。然而巴西利亚的规划者尽管考虑到城市宏观水平上的和谐与健康，却忽略了微观秩序上的复杂性。如果强行从地理上将不同的建筑，不同的机构隔离开来，城市微观的社会秩序就被人为地破坏了，人们的公共生活和私人生活都将受到诸多限制。

二、城市具有多样性并不断变化。现代城市设计的最大问题是把一个静止的格局置于丰富的未知可能性上。国家管理者为了控制的方便，往往采取清晰简单、一刀切的运作方式，忽略了项目实施过程中复杂的细节。规划者试图将动态发展中的城市束缚在静态的格局之中，然而城市的复杂结构之演变远远超出了人们的预期。假设一个勤勉的规划者收集到尽可能多的信息，他的信息也无法满足所有个体不同的需求，更何况并非所有的规划者都有这样的耐心去收集信息。

三、在考虑规划问题时需留有余地。詹姆斯·斯科特希望人们不要忘记理性和科学的局限之处，注重实践的知识和本土知识，给不可预期的事物留一点余地，给未来的发展留一点弹性空间。勒库布西耶的规划者关注的是整体城市景观形式和将人从一点转移到另外一点的效率，而雅各布的规划者则自觉地给非预期的、小的、非正式的，甚至没有产出的人类活动留出空间，这些活动构成了“有生命城市”活力的关键。所以说尽管城市规划者试图设计和固定化城市，但是城市往往逃脱他们的掌控，总是被居民再构建和塑造。城市建设须具有开放性、可塑性和多样性，这使它们可以满足为数众多的不同目标，包括许多尚未形成的目标。

【篇二：国强民富在何种视角下崛起】

美国耶鲁大学政治学教授詹姆斯·C·斯科特（JAMESC·SCOTT）在其名著《国家的视角—那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》一书中，通过对不同领域事务的实证分析，作者发现：软弱的公民社会、自上而下的国家视角以及极端现代主义意识形态是导致这些试图改善人类状况的项目失败的重要原因。在此基础上，斯科特教授指出参与者视角下的规划和互动会真正导向社会工程的成功和意义实现，从而揭示国强民富之路。

知识渊博、视野广阔的作者纵横捭阖，从森林木业的现代化谈起，到现代城市规划，再到革命政党执政，最后到村庄的集体化和强制村庄化等。其涉及的范围跨度大，分析的事情也林林总总，但是主要分析点都会落到自上而下的视角、盲目自信的社会工程实施者以及永远处于“被规划”状态的社会工程客体。通过对社会工程过程详尽和深刻的分析，作者令人信服论证了正是这种视角指导下的实践导致了社会工程的失败。并且，作者睿智地洞察到，在正式宣布的规章、运行过程之外，还存在着非正式运行的机制和“地下经济”。而且，也恰恰是这些非正式运行机制，推动了正式规章和机制的生命力延续。最终，作者得出结论：在日常生活实践中，任何社会工程都具有有限理性，如果不保证工程客体的参与和推动的话，那么这些工程往往会走向失败，与最初实施该工程的想法是背道而驰。

在书中，作者还提到了国家能力的建设问题。作者从政治社会学角度分析国家能力的强弱具体体现在对统治范围内税收收取的精确与否。在结合事例的分析基础上，作者深刻指出，靠从国家视角指导下的自上而下的国家能力建设往往效果甚微，甚至有可能背道而驰。而且，这种视角根本就没有考虑民众生活水平的提高和利益保障。其实，两者有着重要的辩证关系：提升国家能力不等于人民生活水平的提升，但是富裕、幸福的民众组成的国家，其能力一定不会差，并且会实现真正意义上的强大。

书中所分析的事例，无论是苏维埃的农庄集体化，还是极端现代主义的城市规划，乃至貌似科学规划的现代林业，看了之后都给笔者留下了深刻的印象，因为这些事例就发生在笔者生活的昨天和今天。因此，其主题，对当下中国的未来发展有着非常重要的借鉴和警示意义。

下面，从正反两方面，谈谈笔者看了此书后对当下中国未来发展的思考。

先谈正的一面。看了该书对苏联城市和农庄现代化试验实例分析后，联想中国改革开放三十年的历史与实践，感觉中国之所以能在苏联解体后发展和崛起，就在于中国走出了一条鼓励自下而上探索改革的路径。自从1978年邓小平复出后，提出著名的“不管黑猫、白猫，只要抓住老鼠就是好猫”猫论，在保持政治统一前提下，在经济政策上容许、鼓励基层改革创新，极大的解放了生产力。最著名的例子就是小岗村农民首创的家庭联产承包责任制，由农民首创，最终得到政府承认，并在全国推广，大大促进了农村生产生产力的发展。再比如，上个世纪八十年代初的深圳特区、苏南乡镇企业、浙江民营经济的发展，无不是中央政府在维护政治权威前提下的放手地方改革取得的成绩。

随着改革发展的深入和推进，给予地方政府改革的权限逐渐延伸到行政体制、社会福利事业改革等。已经普遍实施的村民自治、闻名全国的“仇、和执政模式”等都是很好的证明。中央政府此举极大的调动了地方政府改革开放的积极性，很好的保持和增强了地方政府的活力。

也正是在全国各地地方政府在中央政府的鼓励和放权下，大胆改革，勇于创新，取得了骄人的成绩。中国也因为其尊重地方性知识、地方实践，鼓励地方创新改革，不但没有步前苏联的后尘，还走出了自己的崛起之路。

再来谈谈负的一面，或者说是值得我们警示的一面。当下中国大陆，城市化进程如火如荼的进行。一时间，城市里大楼林立，楼层越盖越高，越建越漂亮。让人放眼一看，感觉中国城市现代化程度已经是非常之高。但是，貌似漂亮、现代的城市里，有着大量买不起房的“蜗居”一族，高企不下的房价蒸发了很多民众的生活幸福感；在城市居民享受还不够完善的社会保障和社会福利等权益时，同一座城市里还有一部分人—城市外来人口，他们为城市做出的贡献不亚于其他人，但是无论是他们自己还是他们的子女，由于户籍政策、社保制度等原因，都无法能顺利融入城市生活，甚至连子女入学都成问题；在快速城市建设中，看似推进“城中村”非贫民化的举动，实质大大损害了居住其中居民的利益，并且也给其他社会群体带来不便；沦丧的社区精神，社会信仰缺失，导致城市暴力犯罪增加。等等，诸如此类问题，正如《国家的视角》一书分析的，不同视角指导下的城市规划对规划者的意义和对居住者的意义不同的。而我们要的是对居住其中的民众有意义的城市规划，是民众视角下的城市化。如此，城市生活才能让生活更加美好。

正如《国家视角》一书指出和以上引申两个事例分析，不同视角指导下的社会工程的发展前景是不同的。自上而下的国家视角，其指导下的社会工程试验因缺乏与地方的互动，违背地方实际情况，导致试验往往走向失败。而从参与者的民众视角出发，尊重地方性知识，注重过程的开放性和不断修正，往往会取得社会工程试验的成功。中国当下的得与失也很好的验证了此理，未来的发展就更要以此为警示，从民众参与者视角出发，注重民众的互动，引导未来民众生活更加幸福，国家也更加强大！

【篇三：国家的视角读后感作文】

《国家的视角》一书角度新颖，集中阐述了在上层设计和国家控制力思维推动下德、英、苏、巴西等多个国家简单而刚性的林业经济、城市建设、农业与农村改革、税收征管或社会管理等方面的失败案例与种种不良弊端。美国籍作者詹姆斯。C。斯科特，是一位从事政治学和人类学研究近半个世纪的著名学者。他以全球的视野、国家的角度平和地分析社会改革和建设过程中各项工作的负面效应，这是我们平常很容易疏忽的一种思考方式。独裁主义、极端现代主义现象，其实在我们当前的国家建设各个方面都有若有若无的影子存在。因此，《国家的视角》给我的启示是，开展斯科特式思考对我们温岭的现代化中等城市建设来说，显然也是非常必要和有益的。

温岭人多地少资源缺，区位优势不足，这样的城市其实是很脆弱的。改革开放初期，全国上下强调大力发展地方经济，业绩考核首论GDP，淡化了环境保护、淡化了科学建设，结果陆续出现河道污染、空气质量变差、违章建筑普遍、流动人口暴增、社会管理滞后等一系列问题。

低档设备缺省安全保护装置、全国性流动的农民工摇身一变而成产业工人后缺乏有效劳动技能培训和必须安全常识，导致了机械工人频繁出现断指伤害。

工厂环保措施不足，忽视职业健康预防，导致鞋业刷胶工人出现胶水慢性中毒等职业病危害。

工业性生产出现大量的废旧物品被拆解或者焚烧，导致土壤污染、空气污染源源不断产生。

地方政府把重视税源征管作为重要短期目标，以获取更多的地方可支配财政资源。工厂为获取利益最大化，简化了所有的设施、设备和人员配置以及教育培训。薪酬采用计件式工资，导致工人自身忽略了疲劳作业、环境改善、精神文化生活追求等需求。

走进学校我曾发现，规格一致的教室，穿着统一的学生，网格式整齐划一的四平米教师办公区间。这样的模式简直就像工厂里生产工业产品一样，毫无个性展现和审美培养意义。学校看上去就像工厂无异。这到底是进步还是倒退？

令人不安的国家视角 篇3

在《国家的视角》中，詹姆斯·斯科特强调自己绝非简单地反对某种意识形态，而是对官僚主义者和专业技术精英操控的国家权力对人类命运、前途、生活方式和社会秩序的安排，提出自己的质疑，同时感到担忧。

斯科特在书中研究了许多失败了的国家工程——德国的林业科学化运动、前苏联的集体农庄、坦桑尼亚的贾乌玛运动和巴西利亚城市规划等。这些人所共知的国家工程，无一例外地都带来了显而易见的灾难。而全球化正在使得这一问题更加复杂。

詹姆斯-斯科特认为，现代国家权力比过去时代更加希望“社会清晰化和简单化”，“社会清晰化和简单化为大规模社会工程提供了可行性，而极端现代主义的意识形态为其提供了欲望，独裁的国家主义则具有实现这一愿望的决定权和行动能力，软弱的公民社会所导致的等级社会是这些社会工程实施的基础”。

斯科特认为，在现代社会，精英阶层全面掌控国家权力，这一点在极权现代主义国家表现得更为明显，这些极端现代主义者包括工程师、技师、高层管理人员、建筑师、科学家等，也包括政治家。

这些人怀着对科学和技术进步的强烈信念，“其中心是对持续的线性进步、科学技术知识的发展、生产的扩大、社会秩序的理性设计、不断满足人类需要以及对控制自然的超强信心”。他们一般都会认为，社会生活的方方面面都是可加以改进的。

国家审计人员视角 篇4

治理并非现代经济社会的产物, 而是与国家理论的发展相融共生。国家的权力属于人民, 人民通过法律授权国家机关对公共事务进行管理。随着社会的多元化发展以及公共事物日趋复杂, 现代意义的国家治理是国家的统治阶级及其国家机关为了实现国家职能, 通过一定的制度安排和体制设置, 协同多样化的组织结构, 共同管理公共事务、推动经济和社会协调发展的过程。治理主体由统治者和国家机关扩展到多元化的社会组织;治理理念强调善治, 即责任、透明、民主、合法性和公平公正;治理目标以管理和促进资源的有效配置, 并推动社会经济持续、全面、均衡发展, 从而满足社会成员的需求。同时, 对于国家治理的理解和运用要注意相关理论在我国特有的政治、法律和文化背景下的适应性。

二、国家治理的目标导向

史学将提供给人们其他学科所不能给的两个概念:一个是全面的概念, 一个是必然的概念。治理并非现代经济社会的产物, 而是与国家理论的发展相融共生。“治国无法则乱”反映了治理最朴素的思想———统治。“尧求能治水者”反映了统治者为达到一定目标对政治和社会事务的管理过程。因此治理是统治者或管理者通过公共权力的配置和运作, 管理公共事务, 以支配影响和调控社会。国家是在社会中享有主权的政治组织, 通过实施政治统治与政治管理的职能维持现存的统治秩序, 因此国家治理是国家的统治阶级及其国家机关为了实现国家职能, 通过一定的制度安排和体制设置, 协同多样化的组织结构, 共同管理公共事务、推动经济和社会协调发展的过程。因此治理的本源可以视为国家治理。

20 世纪90 年代以后, 随着社会的多元化发展以及公共事物日趋复杂, 治理的范畴和领域不断扩大和深化。联合国全球治理委员会对治理的概念进行了界定, 认为治理是各种公共的及私人的个人或机构管理共同事务的诸多方法的总和, 它使不同利益方或相互冲突方得以相互调和, 并采取联合行动的一种持续过程。国家治理具有经济、政治、文化和社会四种职能, 在不同发展阶段中, 配合国家的中心任务统筹运用。现代国家治理在维护国家安全稳定的基础上, 以期实现民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐的善治目标, 因此在公共权力的配置和运作方式上也发生了变化。例如:治理主体多元化, 由统治者和国家机关扩展到多元化的社会组织;治理方式具有弹性, 由自上而下的统治变为互动协商、实现多赢的合作关系。国家治理在社会历史发展的进程中不断拓展和完善。

审计的本质是国家治理中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统, 是国家治理的重要组成部分。国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节, 国家治理的需求决定了国家审计的产生, 国家治理的目标决定了国家审计的发展方向。以国家治理目标为导向的国家审计理念, 是对新时期下国家审计发展的重新审视和高度凝练。

三、以国家治理目标为导向的我国国家审计之嬗变

理论基础是事物存在和发生的逻辑起点, 反映了研究对象的本质和发展规律。在审计问题上, 相对一致的观点认为审计产生的理论基础是受托责任的存在。受托责任是社会生产力发展到一定阶段的产物。由于信息不对称可能造成的逆向选择和道德风险, 要求独立于委托人和代理人的第三人对受托人的责任履行情况予以监督和评价, 因此审计应运而生。人们的行为对他人负责是人类活动的一个共同特征, 正是这一特征构成从古到今审计功能之基础。审计迄今演化为三大分支:国家审计、民间审计、内部审计, 反映了审计不但因受托责任的发生而发生, 而且因受托责任的发展而发展。国家审计的理论基础应该在受托责任的前提下反映与其他审计分支的核心区别。

国家的权力属于人民, 人民通过法律授权国家机关对公共事务进行治理。要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力。为了避免信息不对称所带来的对国家权力的滥用, 需要出现独立于国家机关的第三方对其受托责任的履行予以监督审查。因此国家审计源于国家职能的履行和受托责任的发展, 服务于国家治理的需求。它是国家治理的重要组成部分, 对权力的制衡发挥独特的作用。国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进, 其目标、任务、重点和方式, 都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变, 始终在国家治理中发挥着不可替代的作用6。国家治理按照社会发展阶段可分为古代国家治理、近现代国家治理和当代国家治理。因此本文对我国国家审计的发展阶段也依此方式划分。

(一) 古代国家审计:萌芽甚早, 由盛及衰

1. 机构设置

奴隶制社会的西周时期, 中央财计部门设置了由宰夫负责的专职机构负责审查中央及地方政府官吏收支情况的优劣, 对后世审计体系的建立有着深远的影响。秦汉设立的御史监察机构, 政治监察和管理职能逐步加强, 开启了中央财计组织部门经济监察权力独立之先河。唐朝设立了独立的审计部门, 比部从司法系统独立地对中央至地方各级官府的财政财务收支进行勾覆, 进一步提高了审计的权威性和独立性, 开创了中国审计与监察相结合的历史新时期。

2. 审计制度

产生于西周并完备于战国的上计制度通过对官吏定期稽察考核, “度其功劳, 论其赏庆, 岁终奉其成功, 以效于君, 当则可, 不当则废”。秦始皇统一中国后继承并发展了上计制度, 至西汉已将其纳入国家法律制度。唐朝的比部“掌勾诸司百僚俸料、公廨、赃赎、调敛、徒役、课程、逋悬数物, 以周知内外之经费而总勾之”, 勾检制度体现了逐级审计的思想, 包括对官府一般事务和文书和国家财政收支的审核稽察。

3. 代表人物

管仲提出理财为治国之本, 应节约开支, 量入为出, 对国家财政收支活动进行全面考核和审查的主张, 从而衍生出“明法审数”的审计思想。“明法审数”作为一条重要的审计原则, 成为当时政府审计监督的重要标准与规范, 要求审计人员依照国家所颁定的法令和规章制度去办事, 依据国家财政收支实际情况审查考核。西汉时期的张苍制定了《上计律》, 审计的查帐、查询和比较分析等基本方法在上计制度中初步具备9, 同时他提出和制订了一套比较完整的关于度量衡方面的理论法律制度, 并把算学研究成果直接用于国计民生和审计工作。

由于所处历史时期共同的政治特色, 我国古代国家审计直接向统治者负责, 通过简单的经济监督参与国家治理, 成为“国家中心主义”治理方式的重要组成部分, 并且大多通过精英人物来完成。参与国家治理的目标是维护皇权, 强化中央集权的专制统治, 保证中央有关政治、经济、军事和文化等方面律令畅通。我国古代国家审计经历了萌芽、发展、繁盛至衰落的过程, 与封建国家的兴衰和治理的效果休戚相关。

(二) 近现代国家审计:借鉴西方理论、强调独立性

西方资产阶级革命胜利以后, 随着资本主义商品经济的发展和受托责任的完善, 世界各国结合自身的政治、经济、文化、法律等社会环境形成和完善了立法、司法、行政、独立四种较为成熟的审计模式。立法型审计模式中审计机关隶属于立法部门, 某种程度上确保三权分立的制衡机制。司法型审计模式的国家审计机关是介于行政和立法之间的独立机构———审计法院, 保证审计的高质量和判决的合法性。行政型审计模式中国家审计机关隶属政府部门, 它是政府的行政管理部门和下属机构, 有利于统一领导, 但独立性和权威性不高。独立型审计模式是指国家审计机关独立于立法权、司法权和行政权之外, 公正地行使审计的监督职能, 是一种较为理想的状态。

国家审计模式的选择取决于国家的政治体制, 期望国家审计能够在这一政治结构中取得逻辑一致的政治效果。它反映出不同国家对政府审计期望作用的不同价值以及对政治结构本身的政治观点。选择立法、司法模式的国家, 多强调对权力的制衡;选择行政模式的国家, 多重视行政政府的操作职能。孙中山先生强调建立五权分立的民主的国家, 人民享有决定国家权力的公民权利。这一时期的国家审计充分体现了孙中山审计监督和立法的思想, 开始向制度化和规范化方向发展。南方革命政府时期, 监察院审计部的设立不仅独立于财政机关, 而且独立于政府行政系统之外, 可以说是中国审计发展史上一个新的飞跃。但是由于革命的不彻底性, 导致地方实力派争夺国家的控制权, 中国社会仍处在半殖民地半封建社会之中。在政治体制和历史传统没有发生重大变革的前提下, 形式上完善和严密的审计机构和制度并不能发挥国家治理应有的作用。因此国家审计若要发挥治理作用离不开特定的政治环境。

(三) 当代国家审计:强化制度建设, 拓展治理领域和职能

新中国成立后, 取消了国家审计机关, 国家财政收支的监督工作由财政部门内部的监察机构完成, 弱化了国家审计。1982 年颁布的《中华人民共和国宪法》规定:在我国建立审计机关, 对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支, 进行审计监督, 由此建立起独立的审计监督制度13。1983 年9 月, 中华人民共和国审计署成立, 是国务院的组成部门;1994年8 月31 日, 《中华人民共和国审计法》正式颁布, 并于2006 年2 月28 日重新修订, 健全了审计监督机制, 完善了审计监督职责, 加强了审计监督手段, 规范了审计监督行为。自1983 年审计机关成立, 特别是《审计法》颁布实施以来, 国家审计机关不断建立健全审计法规, 拓展审计领域, 规范审计行为, 改进审计方法, 国家审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。

我国的政体是民主集中制的人民代表大会制度, 全国人民代表大会是国家最高权力机关。改革开放后, 人民代表大会根据不同发展时期的国家治理的重点领域对国家审计提出了与时俱进的要求, 国家审计在国家治理中的领域和职能不断拓展、作用和地位日益提高:1987 年, 党的十三大确立了有计划的商品经济体制, 针对经济转型时期, 违纪现象比较严重的现实, 提出国家审计要严肃财经纪律。1997 年, 党的十五大明确了社会主义市场经济体制, 要求变革管理方式, 国家审计服务于国家宏观调控。2002 年, 党的十六大提出加强对权力的制衡和监督, 发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用, 第一次明确国家审计在对权力的制约和监督方面的要求。2007 年, 党的十七大提出国家审计要坚持用制度管权、管事、管人, 建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。2012 年, 党的十八大提出要建立健全权力运行制约和监督体系, 通过健全经济责任审计等制度, 加强监督, 推进权力运行公开化、规范化。

这一时期我国始终坚持以经济建设为中心的治理目标, 治理主体多元化, 激活了微观市场, 大大提高了国家综合实力。但是由于缺乏有效的制度约束和监督机制, 经济腐败和权力不受约束问题亟待解决。目前我国的国家治理开始转型, 目标由经济建设发展为构建和谐社会, 相应地要求国家审计由经济领域的监督和制约发展为经济、政治、文化和社会领域的制约和协调, 形成规模效应, 在国家治理中发挥综合作用。如为降低地方债务风险 (中国政府性债务占GDP的比重由2008 年的28.3%升至2012 年的46.1%) , 2013 年8 月, 审计部门首次审计全国政府性债务, 涉及中央、省、市、县、乡五级政府。

四、政策与建议

国家治理源于国家的产生, 国家及其公共权力一直是政治学稳定的、普遍的研究范畴, 因此相关国家治理与国家审计关系的研究主要围绕政治学相关理论展开。国家审计是国家治理的重要组成部分, 对权力的制衡发挥独特的作用。一方面, 国家审计一切制度安排服从于国家治理的总体要求。另一方面, 国家审计以其独立性、综合性和专业性有效作用于国家治理, 相辅相成, 实现国家良好治理。从国家审计的发展脉络来看, 始终以国家治理目标为导向, 并构成国家治理的重要组成部分。今后国家审计的重点工作依然要围绕构建和谐社会的目标导向和重点领域实施。

(一) 探索环境审计思路, 实现经济的循环发展

所谓环境审计是指审计机关、内部审计机构和注册会计师, 依据环境法规、政策和标准, 遵循审计准则, 系统地、定期地对被审计单位的环境活动、环境财务信息和环境管理系统的真实性、合规性和有效性进行监督、评价和鉴证, 使之达到管理有效、控制得当, 并符合可持续发展要求的审计活动。和谐社会的理念要求发展经济建设的同时, 树立环保意识、建设节约型社会、形成可持续发展。根据审计署制定的《审计署“十二五”审计工作发展规划》和《关于加强资源环境审计工作的意见》, 国家审计机关要在各种类型的审计项目中安排资源环保审计。对国家审计机关而言, 要不断的积累资源环境的审计经验, 继续加大资源环境审计力度, 坚持以促进落实节约资源和保护环境基本国策为目标, 及时发现、揭示和抵御资源环境保护工作中存在的问题和风险, 充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能, 依法审计、围绕中心、服务大局, 为建设我国生态文明做出应有的贡献。

(二) 深化经济责任审计, 落实公民的监督权

权力的经济性是权力的最基本属性之一, 当前权力滥用多是以经济上的贪污腐败为主。对公权力的监督, 最为有效的方式仍为外部监督, 不仅能改促进行政效率的提高, 更重要的是保证公共行政服务目标的公民取向。经济责任审计是新形势下党中央、国务院赋予审计机关的重要职责, 对于加强干部管理和监督, 促进党风廉政建设, 治理腐败行为, 推进依法行政具有重要的意义。构建和谐社会的目标之一是建立公民社会, 强调公民的参与权和监督权。从1994 年开始, 我国形成了审计结果公告制度, 有效提高了公民对政府履行受托责任的监督力度。但就有效性和效率而言, 审计结果公告制度还需进一步完善, 首先充分重视公众反馈信息的收集和受理机制, 形成从政府到社会公众再到政府的信息循环机制, 切实提高国家审计的实际效果。其次是各级政府审计机关在审计过程中应主动吸引公众参与到审计工作的各个程序环节中, 虚心接受包括专企业、专家、民间组织等部门在内的不同方面利益主体的意见, 充分利用多种形式搭建公众提供信息和咨询建议的平台和渠道。公众直接参与到审计工作的决策和执行环节, 是社会监督国家审计部门履行受托责任情况的有效途径。通过这些渠道和途径实现公民的参政议政, 充分体现了社会公众的意愿, 在降低治理成本的基础上削减矛盾, 提高了国家审计机关的水平和效率。

(三) 创新审计体制观念, 推动国家治理发展

新时期的国家审计要树立科学的审计理念、创新审计机制、转变审计思路, 在更高层次、更多领域发挥审计“免疫系统”功能。政府行政管理体制的改革是中国治理改革的核心内容。现阶段我国社会主义市场经济存在着很多体制和管理上的矛盾和问题。国家审计结构需要解决的一个问题是国家审计体制指最高审计机关归谁领导、对谁负责以及中央国家审计机关与地方各级地方国家审计机关之间的关系。行政型的国家审计模式是特定历史条件下符合我国政治体制和历史传统双重约束下的选择, 并在改革开放的实践中发挥了重要作用。但从对权力的制衡和监督视角看, 国家审计机关对同级政府及政府主要领导人的监督受限, 与之平行的政府公共受托经济责任的评价工作无法履行。在目前情况下, 对国家审计模式的改变不应操之过急, 而应关注现行模式下如何加强和改进审计工作, 全面履行审计职责, 进一步发挥审计的监督作用。国家审计要进一步树立科学的审计理念、创新审计机制、转变审计思路, 在更高层次、更多领域发挥审计“免疫系统”功能;打造一流的审计队伍, 培养优秀的审计人才, 提高审计执行力;树立服务意识, 开拓创新, 推进审计事业的不断前进, 营造良好的审计监督氛围等方面。

(四) 全面保障国家安全, 深入落实公共财政审计

国家审计要把维护国家经济安全、改善国家治理水平以及提高国家治理效率作为国家审计的重要目标, 重点关注国土安全、国家财政、教育医疗等涉及民生及安全的重要领域。首先国家审计要通过完善法律法规、健全机制减少寻租空间, 加大违法成本, 保证经济行为的真实、合法、富有效益。其次国家审计要通过确保合理高效地运用财政资金, 促进经济社会健康运行。公共财政审计是国家审计的重要组成部分, 是限制政府公共权力扩张、制衡公共权力的一项重要制度安排。在理念上, 国家审计应该进一步深化“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”的财政审计大格局思路, 通过建立全面政府绩效审计以检查财政收支真实、合法性, 完善落实惠民政策的长效机制, 尽快建立科学合理的绩效审计评价体系和问责机制。在实践中, 国家审计应重点关注公共财政运行背后的公共权力及其掌握的公共资源的前提下, 确保财政资金使用的规范性、安全性和有效性, 从制度上有效预防和惩治腐败行为, 促进经济社会健康运行。

摘要：国家治理的需求和目标决定了国家审计的产生和发展方向;国家审计是国家治理的重要组成部分, 对权力的制衡发挥独特的作用。本文以国家治理的目标导向作为切入点, 以历史维度为经, 以国家审计治理政策为纬, 探究了国家治理和国家审计的天然联系、适应性及地位作用的变化。国家审计治理是经济发展方式转变的内在要求和经济发展方式转变的现实需要, "溯往以为来者师也", 围绕今后一个时期我国政府体制改革的重点领域提出了国家审计治理的政策建议。

国家审计人员视角 篇5

刘家义审计长指出，国家治理是指对国家和社会的控制、管理和服务，而国家审计作为国家治理的重要组成部分，本质上是国家治理系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，对完善国家治理具有重要作用。审计长关于“国家审计与国家治理”科学论断的提出，为学术界和实务界高度重视并广泛讨论。本文以国家审计通过何种机制和何种基本路径参与对国家的治理为切入点，探讨国家审计如何推动完善国家治理这一基本理论问题，期以抛砖引玉，引发大家更多的思考。

一、国家审计在服务国家治理中发挥的作用

(一)国家审计推动完善国家政治治理

国家治理的核心问题是公共权力，国家治理主要通过对公共权力的配置和运用，实现提供公共产品、配置公共资源、管理公共事务等目标。从政治治理角度看，国家审计就是一种对公共权力进行监督和制约的制度安排，通过对公共权力的监督，对政府的相应公共责任作出公正评价，从而制约权力的过度使用。在各种监督机制中，国家审计有其特殊的优势，如国家审计部门无任何经济管理职能，不参与任何管理部门的经济管理活动，具有独立性;审计监督内容取决于委托人或授权人的需要，审计内容具有广泛性等。法律赋予国家审计独立的监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价，并通过公开审计结果公告，关注责任的落实，加强政府透明度建设。服务国家治理是国家审计的内在要求，国家审计通过对公共权力的监督制约，促进国家治理机制的完善。当国家审计监督能切实发挥作用时，能显著提高国家治理的有效性。

(二)国家审计推动完善国家经济治理

审计的基本功能之一是监督功能。阎金鄂认为，审计是一项具有独立性的经济监督活动，其内在的职能是经济监督。在市场经济环境下，市场的有效性取决于公共资源的合理配置，而资源配置的基础是真实有效的信息。信息失真会带来严重的经济后果，将引起投资决策失误和社会经济资源的无效配置，使交易费用越来越高昂，最终导致交易的停顿。如果政府长期高支出和低效率，必然严重浪费公共资源，影响政府行政效率的提高。经济层面的信息风险影响信息使用者的正确决策，进而在宏观层面影响国民经济的运行秩序和健康发展。国家审计作为国家治理的工具，运用自己的独立地位，对于市场中资源配置的突出问题，摸清情况，查找问题，充分披露和反映其真实性、有效性和公允性，从而维护公共资源的.有效配置，促进经济发展。国家审计通过降低市场信息风险，提高经济运行效率，有效地推动完善了经济治理。

(三)国家审计推动完善国家社会治理

面对“以人为本”的社会全面发展的新形势，民生问题越来越成为政府关注的重点问题。民生的改善实际正是一种公共受托责任，它是以“人”为中心的社会全面发展的目标，因此国家审计作为国家治理的工具必须帮助政府实现此责任。审计应围绕宏观调控政策的方向，关注与民生相关的重大问题，如社会保障体系的建立和对社会保障体系的监督。社会保障是实现社会公平的最主要途径，社会保障审计的基本职责就是对政府社会保障预算执行情况及其效果进行审计监督，将预算与决策的关系有机结合，重点关注政策的执行效果，促进国家各项社会保障政策措施的贯彻落实，维护人民切身利益和社会和谐，从而推动完善国家的社会治理。

二、国家审计推动完善国家治理的机制：信息披露

在审计的不同发展阶段，国内外学者提出了关于审计本质的不同观点，包括查账论、方法过程论、审计监督论、经济评价论、代理论、信息论、管理决策服务论和免疫系统论等，其中又以审计监督论、免疫系统论和国家治理论这三种基本观点为代表。国家审计参与、介入对国家和社会的控制和服务，推动国家治理的完善，必然要通过某种机制加以实现。笔者基于上述不同审计理论视角，将与国家审计完善国家治理机制相关的理论基础分析如下：

(一)审计监督论

审计监督论的基本前提是受托经济责任观，受托经济责任(Accountability)是指按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其履行状况的义务。审计基本理论认为，受托经济责任关系的存在是审计产生的重要条件或首要前提，审计的本质是“对受托责任履行情况的检查与评价”。审计监督论认为政府审计产生于受托经济责任关系，为委托人(人民)提供公共财政审计服务，监督受托人(政府)的经济责任履行情况。审计监督论认为审计是国家财政的“经济卫士”，是经济监督和经济控制的工具，审计的主要目标是监督财政收支的真实性、合法性和有效性。随着公共受托经济责任的内容拓展，国家审计功能向政府绩效审计、社会责任审计、环境审计、宏观审计、审计对权力的有效监督以及审计权的有效发挥等拓展。因此，当服务国家治理已然成为公共受托经济责任的重要内容时，国家审计的目标就应包含服务国家治理，并充分发挥审计功能。

由此可见，依照审计监督论，审计机关应当根据审计授权人的授权，独立检查监督对被审计人(如财政资金或公共资源的管理者、使用者)的受托责任，并将检查结果向审计授权人进行报告，披露受托责任的履行情况，以此完善国家的治理。从这个意义上说，作为国家治理重要组成部分的国家审计，要实现授权人赋予的功能，其基础机制就是将审计相关信息向授权人披露。

(二)免疫系统论

国家审计人员视角 篇6

【关键词】韬光养晦 有所作为 国家利益 视角

【作者简介】四川大学博士，重庆三峡学院副教授

【中图分类法】D03

【文献标识码】A

【文章编号】1006-1568(2012)03-0027-40

1989¬—1991年间，为应对1989年政治风波和冷战结束之际国内外的复杂局势，邓小平提出了包括“韬光养晦、有所作为”等在内的28字对外战略，简称“韬光养晦”战略。这是“一个政党或国家对政治、经济、军事和外交等某一方面的全局性的指导规划”， 是与局部性或一时性的外交政策或方针存在根本性差别的国家战略，对于帮助中国度过冷战结束前后的艰难岁月起到了积极作用。

近年来，随着中国综合国力的快速增长以及国际环境的变化，有关“韬光养晦”战略的内涵及其在新时期是否应继续坚持的问题在学者中引起了极大争议。在笔者看来，这一争论的重点在于学者们从不同视角看待同一问题的缘故，正所谓“横看成岭侧成峰”。本文试图从国家利益的视角，讨论“韬光养晦”战略的内涵及其是否过时的问题。

国家利益是邓小平“韬光养晦”战略的核心问题

有学者认为，“超越社会制度和意识形态的差异发展国家间关系，坚持国家利益高于一切，扩大开放，发展自己，是邓小平国际战略思想的价值定位”， 这是很有道理的。邓小平在1989年月10月会见美国前总统尼克松时就明确指出：“我们都是以自己的国家利益为最高准则来谈问题和处理问题的”， 显示出国家利益在邓小平国际战略中的中心地位，当然也是“韬光养晦”战略的核心。

中国学者都强调，国家利益是“一切民族国家全体人民物质和精神需求的东西”。 西方学者尽管认为国家利益是“关于与其他外部世界关系中一系列有共识的重点”， 但也强调，国家利益包括安全和物质利益以及道义和伦理利益两个方面。 因此，中西方学者几乎都认为国家利益包括物质和精神两个方面。

中西方学者也几乎都认为，国家利益的实现是有矛盾的，亦即当几种国家利益无法同时得到满足，或者一种利益的实现只能建立在牺牲另一种利益的基础之上时，正确处理几种国家利益之间的关系是非常重要的。诸多学者都列举了由哈佛大学肯尼迪政治学院、尼克松和平与自由中心以及兰德公司发起成立的国家利益委员会在1996年和2000年两次发表的《美国的国家利益》的研究报告，主要强调了国家的根本利益或核心利益的重要性，认为国家外交理性与否主要与国家外交是否能够时刻以国家的“核心利益”或“根本利益”为中心密切相关。

2011年9月，中国国务院新闻办发表《中国的和平发展》白皮书，对中国最核心和长远的国家利益给了明确的界定，即“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障”。 邓小平“韬光养晦”战略始终坚持和强调的，首先是这些利益。

邓小平“韬光养晦”战略最重视的是国家最核心和长远的发展利益。邓小平指出：“考虑国与国之间的关系主要应该从国家自身的战略利益出发。着眼于自身长远的战略利益，同时也尊重对方的利益”， “中国对外政策的核心目标是争取世界和平。在争取世界和平的前提下，一心一意搞建设，发展自己的国家，建设具有中国特色的社会主义”。 而在国家处于“社会主义初级阶段”的国情下，即使面对1989年政治风波后西方制裁那种“山雨欲来风满楼”的情况，邓小平也主要从国家长远的发展利益出发，坚持“抓住时机，发展自己，关键是发展经济”。 在这一前提下“不随便批评别人、指责别人，过头的话不要说，过头的事不要做”， 目的也是为了一心一意地“把自己的事情做好”。因此，中国学者强调，把“韬光养晦”作为一项外交战略必须有这样一个基本假定，也即“中国外交战略的基本出发点是建立最有利于实现中国最核心利益的外交环境”。 西方学者认为，如何“确保(国内)经济快速增长”这一因素一直支配着中国外交政策的制定。 这些都反映出，从国家最长远和核心的发展利益出发，是“韬光养晦”的重要特点。

“韬光养晦”战略也始终兼顾国家的主权和安全利益，也就是兼顾核心利益的其他方面。尽管为了“更大胆地改革开放”，为了借力世界，加快中国的经济发展，邓小平坚持同包括西方国家在内的所有国家发展和平和友好关系，但同时也对西方国家侵犯中国主权和干预中国内政的行为始终保持高度警惕。在东欧多国发生政治动荡的情况下，邓小平不断告诫中央领导同志“要维护我们独立自主、不信邪、不怕鬼的形象。我们决不能示弱”， “国家的主权、国家安全要始终放在第一位，对这一点我们比过去更清楚了”。 这显示出邓小平在冷战结束前后那种险恶的国际环境下，维护国家主权和安全方面的核心利益绝不退缩的态度。西方学者也认为，邓小平“韬光养晦”包含着这样的目的，即在告诉中国领导人一定要“冷静”，不能作出“过度反应”的同时，强调“稳定压倒一切”，绝不容许外来势力干涉中国内政。 因此，必须明确的是，邓小平的“韬光养晦”从来就没有无原则的在国家利益上退让的内容。邓小平对西方国家的外交政策实际上包含两个方面，积极发展和西方国家的各方面合作，特别是经济合作是一方面，但同时对各种侵犯中国主权和国家利益的行为保持警觉是另一方面。

发展利益及国家安全和主权利益毫无疑问属于国家的物质利益。但邓小平的“韬光养晦”战略并未偏废国家的精神利益，也坚持在精神利益方面“有所作为”。邓小平自己也说：“在国际问题上无所作为不可能，还是要有所作为。” 他强调，我们“要积极推动建立国际政治经济新秩序”，积极“反对霸权主义，强权政治，维护世界和平”。

“精神利益的追求必须与国力相适应，否则就会对整体的国家利益造成损害。” 说“韬光养晦”战略正确处理了国家精神利益和物质利益的关系，其关键也在于邓小平这一战略在恰如其分地评估了中国国力的基础上，把精神利益的追求放在了与国力相适应的“度”上。

许多学者都强调了邓小平“韬光养晦”战略包含着“有所作为” 的内容，而“韬光养晦”和“有所作为”两方面内容正好体现出了这一战略对物质和精神两个方面利益的追求，而且邓小平的这一战略很好地处理了“韬光养晦”和“有所作为”之间的关系。

邓小平多次强调，中国既是一个大国，也是一个小国，这是对中国国情国力的最为清醒的认识。说中国是一个大国，主要是“人多，土地面积大”，所以中国不要贬低自己，怎么样也算一极，所以必须在国际事务中有所作为。但同时，“中国还是发展中国家，比较穷，人均国民生产总值只有300美元”, 国家的内政和外交只能首先围绕“经济建设”。这也是西方学者所说——我国处于国际体系“局外人的地位”，却要在“应对美国为中心的大国集团”局面的基础上，加速中国特色社会主义事业。 在这种情况下，我们就很容易理解，为什么邓小平强调中国“不当头”。这是因为“一当头什么事就坏了”，就成为西方国家外交的众矢之的，就干扰了我国“以经济建设为中心”的大战略。还因为我们的“力量不够”，所以在国际事务中发挥的作用是有限的，绝不能过头。强调只有在中国发展起来后，才能对世界和平与发展作出更大贡献。因此，有学者认为：“如何将‘韬光养晦’与‘有所作为’两者有机地结合起来，掌握平衡并灵活地加以应用，这需要高超的外交才能和科学的外交思维”， 并认为邓小平很好地做到了这一点，这是很有道理的。从这方面说，邓小平“韬光养晦”战略的精髓实际上就是实事求是，量力而行。

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冷战后的历史也证明，正是由于我们坚持了“韬光养晦”战略，坚持在量力而行的基础上追求精神利益，才使得中国能够“一直致力于国内的经济建设，经济保持了持续快速发展的强劲势头，综合国力显著提高，国际影响与日俱增”。

因此，考虑“韬光养晦”的内涵及其是否过时，必须重视国家利益的视角，从国家的整体利益出发，考虑国家最核心和长远的利益，考虑物质和精神利益的平衡，強调实事求是、量力而行。

国家利益视角下的韬光养晦内涵

中国学者关于“韬光养晦”内涵的观点主要有以下三个：其一是从“韬光养晦”的字面含义讲西方对这一战略的误解，其实也是国内某些人的想法，就是认为这一战略主要是隐藏自己的战略目的，为了“在国际上进行战略欺骗”。比如大家常引用美国2002—2006年的《中国军力报告》，把“韬光养晦”译为“hide our capabilities and bide our time”，意思就是“掩盖自己的能力，等待时机”。 其二，认为“韬光养晦”主要是做事谦虚低调，不张扬。如有学者认为“韬光养晦”精髓就是“对其邻居大而不欺小”，“强盛而不凌弱”，是一种“自我克制的精神风范”。 其三是认为“韬光养晦”是做任何事情一贯的无原则的隐忍，甚至是退让，认为实际上是“苟且偷安”和“鸵鸟政策”。

从国家利益视角判断关于“韬光养晦”内涵的争议，就应该看“韬光养晦”的哪一种内涵更能实现和维护国家的整体和长远利益，哪一种内涵能做到物质和精神利益的平衡，更能体现“韬光养晦”战略的精髓——实事求是，量力而行。

“战略欺骗”的解读，很明显将使中国在精神利益上受到极大损害。精神利益是国家利益中不可分割的重要部分，特别是对于大国来说。我国一些学者多次强调精神利益的重要性； 西方学者也认为，国家利益包含“人道主义”和“民主”利益，强调“国家利益的民主化界定”， 都足以证明这一点。但我国学界从文革后出现了在外交领域内重物质利益而轻精神利益的倾向，这虽然是对文革期间外交过度意识形态化的一种纠正，但若走到另一个极端，也会极大损害国家的整体和长远利益。实际上，我国一些学者关于“韬光养晦”的文章中，尽管多数以西方，特别是美国军方对“韬光养晦”战略的解读为基础，但自身的这种倾向却不难从字里行间发现。我们必须克服这种偏见。

战略欺骗首先损害了国家的道义形象，将给国家的国际信誉和地位造成极大损伤。暂不说战略欺骗是否可能骗得了对手，能够骗多久，即便我们可以在相当长时期内骗得了对手，对于一个大国来说，丧失国家信誉的代价几乎是不可承受之重。在当今时代，任何一个对条约的承诺，即使是只有道义约束的条约，其违约的道义责任，就足以让大国三思，何况是一个国家长期的战略欺骗。西方主流国际关系理论中的国际机制学派早就指出，违反机制规范和承诺“不仅有损其双方获益的制度安排，也将损害违反者的名声，从而损害其未来制度协议的能力，这是任何国家都必须考虑的”。 特别重要的是，自上世纪80年代开始，中国就一直在塑造国际体系中“负责任的、建设性的、可预期的塑造者”形象，这是我国在异质化的国际社会中生存和正常发展的基础。一旦被发现战略欺骗，对我国这一努力的伤害将是致命的，我国在当前国际体系立足之本将遭到致命的损害。

同时，战略欺骗也是对我国千百年来传统文化的背叛，更是对中国社会主义特色文化的亵渎。任何违背自身文化和信仰的战略或政策，即使短时期有外交收益，而且可能拥有许多可观的外交收益，也是一种不能容忍的政策或战略。美国著名学者亨廷顿说过，“国家利益源于认同，而认同又包括文化和信仰两部分”。 而战略欺骗实际上是一种去掉了中国外交根基的“去根”行为，其对外交整体的损害又岂是可以用数字来衡量？而在当前时代，文化、道义和信誉对一个国家的软实力增长起着难以估量的重大作用。正如中国学者所说：“在全球化时代，有效维护国家主权，增强国家实力，仅仅靠军事力量不够，还必须有政治、文化和道义的高度。” 因此，任何把把“韬光养晦”解读为“战略欺骗”行为，不是误解，就是别有用心。

实际上，美国把“韬光养晦”战略解读为“战略欺骗”的势力，除了军方，就是“鹰派”学者。这些学者和美国军方都有一个共同的目的，就是把中国描绘成“掩藏实力”、“等待时机成熟出手”的“现状不满者”， 为“中国威胁论”制造借口，为美国制造“对手”。因此，说西方把“韬光养晦”解读为“战略欺骗”的势力别有用心是不算过分的。

把“韬光养晦”解读为“苟且偷安”和“鸵鸟政策”，也是对国家整体和长远利益的一种损害。从把“韬光养晦”解读为无原则的“苟且偷安”和“鸵鸟政策”的文献看，这种解读包含着两重逻辑：其一是西方国家的霸权主义和强权政治是一种客观存在，无论我们是低调应对，还是高调、强硬地“有所作为”都是如此。其二是“韬光养晦”是一种低调、隐忍的外交方式，在邓小平时期我国国力不强又面临复杂国际局势的情况下，尚称得上合理。但在中国崛起态势日益明朗，在美国为首的西方对中国的围堵和防范不可避免的情况下，中国的大国责任和地位决定了中国不应继续“韬光养晦”，应旗帜鲜明、强硬地与美国的霸权主义作斗争，追求以“有所作为”为主的外交。但这也是一种损害中国长远和根本利益的误导。

首先，西方霸权主义和强权政治是一种无法回避的客观存在，正说明了西方在国际体系中长期的主导地位，包括中国在内的第三世界国家在与西方的力量对比中处于劣势。现实主义是西方居于主流地位的理论范式，其基本假设就是认为国际社会是无政府，国家之间的关系不可避免地是由权力界定利益，国家是根据国家利益进行决策的理性行为体。在西方所有的国际关系思想中，也许最一致的假设莫过于这样一个假设：“国家靠权力生存，用权力实现目标，因此权力的运用成为所要解决的主要问题”。 在西方国家看来，最大限度地攫取国际权力，并运用这些权力追求自己利益的最大化是多么的天经地义。因而，西方国家自进入近代以来在全球体系中的为所欲为及在道德等方面的优势，都是西方在国际社会中权力优势的必然产物。直到今天，西方对包括中国在内的“新兴国家”和发展中国家的颐指气使和无端指责，也都与西方在整个国际体系中仍然处于绝对优势密不可分。因此，尽管诸多学者强调进入新世纪后，国际格局大动荡、大调整，新兴力量的崛起成为国际格局变化的最大特色之一，但我们必须对包括中国在内的“新兴力量”在国际舞台的地位有更为清醒地认识。

其次，中国作为资本主义世界体系内的“异质”大国，强硬地与西方，特别是美国对抗，只能加剧我国和西方国家的对立。长期以来，中国一直以警惕的眼光，在资本主义全球体系以外，以激进的革命方式，试图对抗和颠覆霸权体系，这主要是在“美国的胁迫下，发达民主国家对其进行鼓励的结果”。 改革开放让中国的精英开始改变对现存体系的看法，充分意识到外部环境与自身发展的紧密关系。在这个历程中，特别是冷战后，中国的精英逐渐认识到全球化条件下“一个世界”的重要性，即“只有在一个世界的框架下，才能认定全球化是一个不可抗拒的历史趋势，而不是继续顶礼膜拜‘谁战胜谁’的历史趋势”。 中国逐渐把融入国际体系，利用现有国际体系发展自己作为最重大的战略利益之一。即使对于“建立国际新秩序”的目标，我们也坚持“不是要抛弃或否定现有秩序，而是对其中不合理之处进行调整和改革，使之能够反映大多数国家和人民的利益，推动国际关系的民主化”。 在这种情况下，我们必须“重视发展与美、俄、欧等大国的关系，重视与它们就亚洲问题加强对话和协调，愿意看到它们为本地区的和平、稳定与发展发挥建设性的作用”。 因此，现阶段，与包括美国在内的西方国家发展良好关系，继续融入国际体系的进程是我国重大核心利益之一，强硬地、高调地有所作为是不符合中国国家的整体和核心利益的。当前，就连一些西方学者都认为中国是“国际体系的现状国”，中国应该会通过“国际机制并使之内化”而影响国际体系的变迁， 我们不能贸然抛弃这一形象。

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同时，我们也应该明白，中国作为世界上最大的发展中国家和社会主义国家，中国本身的发展壮大才是社会主义和发展中国家的最大希望，以损害中国国家利益的行为去追求建立公正、合理的国际新秩序，只能是离这一目标更加遥远。中国是大国，又是发展中的大国，属于第三世界。中国之大，又坚持“永远属于第三世界”，决定了中国代表着第三世界的希望。中国能否真正发展和壮大起来，在很大程度上决定着国际新秩序能否真正建立起来。在社会主义问题上更是如此。中国作为仅存的社会主义大国，“只要中国不垮，世界上就有五分之一的人口在坚持社会主义”。 而“社会主义的根本任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根结底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，并且在生产力发展的基础上不断改善人民的物质文化生活”。 因此能否把中国自己的事情搞好，把中国建设成为社会主义的现代化国家，本身就是社会主义和发展中国家的最大希望，是国际新秩序建立的最大希望。

最后，前面已经论述过，邓小平的“韬光养晦”绝不意味着对西方侵害我国主权和安全的行为“视而不见”或一味“隐忍”，这里不再赘述。

因此，从国家利益的视角来看，对“韬光养晦”内涵的解读，只有做事谦虚低调，不张扬，才最符合中国作为“异质”的社会主义和发展中大国的国家利益。因为，这一内涵的解读，既不存在“战略欺骗”的道义负担，也不存在强硬地、高调地与西方国家对抗的国家利益损失，又兼顾了中国作为大国在国际新秩序上的“有所作为”。

从国家利益视角看中国是否应该继续坚持“韬光养晦”战略

从众多学者的论述看，大家对于“韬光养晦”战略应该包含“有所作为”的争议并不大，争议的焦点主要集中于在中国崛起态势日益明显的条件下，我国当前在国际事务中的“有所作为”的方面是否不够，是否应该更高调、更强硬些。在这种情况下，从国家利益视角看“韬光养晦”战略是否过时，必须回答以下问题：其一是当前我国的国家利益的内涵是什么？是否发生了根本性变化？发展已不再是中国最为核心的国家利益？其二，什么是维护国家利益的最恰当方式？也就是在大家对“有所作为”的必要性不存异议的情况下，如何“有所作为”才更符合我国现阶段的国家整体利益？

首先必须明确，在当前情况下，国家发展和社会稳定依然是我国最大的国家利益。尽管中国经济建设已经取得了巨大成就，但我国是一个人口大国，人均GDP仍排在世界近100位；经济结构不合理，多数关键技术掌握在发达国家手中，许多重要设备和技术依赖进口；重要资源的人均拥有量低，损耗浪费严重；城乡之间、地区之间、行业之间发展不平衡；等等。正如中国学者所说：“中国虽是最具潜力的世界市场，却尚未成为世界工厂，人均GDP低下，地区差距拉大等都表明，中国要成为世界经济的增长中心尚需时日。” 与此同时，改革开放和经济转型过程中产生的各种矛盾在新的条件下有激化之势，社会道德失范的现象也足以引起我们的重视，而政治和文化体制改革加速的任务也正越来越紧迫……种种迹象表明，我国的经济和社会发展水平只能说是处于“全面建设小康社会”时期，也即 “社会主义初级阶段”时期。加快经济发展，加速经济结构调整的同时，集中精力应对社会转型和推进政治与社会体制改革，仍将是我国今后相当长时期内国家大战略的首要任务。

与此同时，中国的快速崛起，也在亚太乃至世界引起了强烈反响。亚太乃至世界的权力结构、制度安排和价值观念等，都由于中国的崛起而开始了长期的调适过程。美国的“重返亚太”，中国周边国家在领土等一系列问题上的主動挑衅，其实都是这种调适过程的反应。在这个过程中，中国和西方及周边国家在利益、价值观和对待国内、国际问题的差异不断被人提及，强硬政策往往会成为部分民众和学者的本能选择。但我们必须明白，在这个特殊时期，我们必须“冷静、冷静，再冷静”。因为在大国迅速崛起时期，崛起国是以冷静的态度、以“包容性”姿态对待周边，特别是既有大国的不安，还是以强硬的姿态、以对抗性方式对待崛起中的矛盾，对于崛起国能否实现真正崛起具有决定性影响。前者如美国相对英国的崛起，是一个成功的范例；后者如日本和德国对于英国和美国的崛起，是一种失败的教训。因此，正确应对中国崛起带来的体系“调适过程”，小心应对周边和体系大国的不安，是当前情况下中国特色社会主义顺利推进的最重要外部条件。特别是在不断有西方学者提出“中国将非和平崛起”论断的情况下， 我们更需要有谦虚谨慎的态度，低调做人的风格。

另一方面，随着我国经济的快速发展和国际地位的迅速提高，适当提高“有所作为”在我国外交中的地位，对国际社会作出更大贡献，也是我国“负责任大国”的必要内容。随着中国经济的快速发展和国际地位的不断提高，中国在国际社会的影响力也在从亚太走向全球，在全球和平、安全和发展中发挥越来越大的作用已经不是需要不需要的问题，而是如何发挥的问题。同时，气候变化、环境污染、自然灾害、跨国犯罪、毒品泛滥、疾病流行等人类面临的共同挑战，也越来越迫切地要求中国担负起应负的责任。因此，中国在国际社会更大程度的“有所作为”已不可避免。正如有学者所说，中国今后应积极遵守并创制新的国际规范，参与地区和全球问题的解决，并力所能及地提供更多的全球性当然首先是地区性“公共产品”，努力塑造国际社会“负责任大国”形象，这不仅符合我国社会主义形象要求和发展中国家对我们的正当期待，也是应对西方对中国在国际社会“不负责任”和“搭便车”指责的最好回应，是维护国家精神利益的重要途径。

同时，随着我国经济的快速发展和我国国际交往范围的不断扩大，提高“有所作为”的地位也是我国新时期维护国家利益的一种方式。冷战结束后，世界范围的经济一体化和区域经济集团化浪潮蓬勃兴起，已融入世界体系，并实现了经济快速发展的中国，国家利益必然随着中国经济的快速发展和交往范围的不断扩大以及与世界相互依赖的不断加深而日益融入世界的各个角落。今天的中国，经济上对世界市场的依赖越来越强，对世界各地的能源和原材料的需求越来越多，世界任何一个地方的金融和经济动荡与中国的关系越来越密切。政治上，利比亚、叙利亚动荡涉及的中国巨大利益以及湄公河上发生的中国人被杀事件都证明，世界任何一个地方的政治动荡和变革都越来越与中国的利益密不可分；有组织犯罪、恐怖主义、走私、贩毒等非传统安全问题也越来越牵涉中国的利益……因此，今天的中国利益比任何时候都更全球化，更需要重视从世界的角度维护中国的国家利益。

因此，从国家利益的内涵来看，发展利益仍然是我国最核心的国家利益，仍然需要我们把其放在外交中的核心地位。而且从我国综合国力的现实看，这也是我国外交“实事求是、量力而行”的重要表现。但另一方面，随着中国经济的快速发展和国际影响力的迅速提高，适当提高“有所作为”在外交中的地位也很有其必然性。

其次，从什么是维护国家利益的最恰当方式解读“韬光养晦”战略是否过时，应主要考虑中国作为资本主义全球体系“异质”的、发展中大国身份以及中国和西方国家的力量对比，才能说明中国是应强硬地、高调地“有所作为”，还是应始终坚持谦虚、低调地“有所作为”。前面已有详细论述，中国为首的“新兴力量”在和西方国家的力量对比中，不论从哪一方面都仍然有巨大的差距，在这种情况下，中国高调、强硬地“有所作为”显然不符合我国的国家利益。这也正是胡锦涛总书记多次强调“坚持韬光养晦，积极有所作为”的精髓所在，也就是坚持以谦虚低调方式“有所作为”，才更符合中国的国家利益。

结 论

在30多年改革开放，现代化建设取得巨大成就的情况下，从国家利益视角，判断“韬光养晦”争议的内涵，主要应分清哪一种内涵更能维护国家的长远和整体利益，更能体现物质和精神利益的平衡，更能体现“韬光养晦”战略的精髓——量力而行、实事求是。从这个视角看，“谦虚低调，不张扬”是最恰当的解读。

对于国家利益视角下，“韬光养晦”战略是否有必要坚持的问题，关键在于回答当今时代国家利益内涵是否发生了根本性变迁，以及在这种变迁下是否只有改变“韬光养晦”战略，才能更好地维护国家的整体和长远利益。对这个问题的回答，必须理解中国当前的两个“脆弱性”，也即国际上，我国面临着“成长的烦恼”——周边国家和体系大国对中国快速崛起带来的可能损害其根本利益的不安；国内随着经济快速发展所产生的进一步推动政治、经济和社会体制改革以及消弭社会不稳定因素的需要。只有从这个角度理解，才能理解中国为什么到现在为止，都必须把注意力集中于国内，在国际社会的“有所作为”是有限的，尽管我们可能需要提升“有所作为”在外交中的地位。

国家审计人员视角 篇7

关键词：国家审计准则,变化,审计实务

2010年9月1日, 我国审计署公布了修订后的《中华人民共和国国家审计准则》 (简称《审计准则》) , 自2011年1月1日起施行。《审计准则》是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范, 是执行审计业务的职业标准, 是评价审计质量的基本尺度, 也是各级审计机关制定审计业务操作规程的基本依据。《审计准则》的修订和颁布, 对促进审计工作的法制化、规范化和科学化具有十分重大的意义。和旧的审计准则相比, 《审计准则》有不少新变化, 具体如下:

一、《审计准则》指明了其与其他执业准则的关系, 对参照使用其他执业准则作了明确规定

《审计准则》第七十一条规定:需要对财务报表发表审计意见的, 审计人员可以参照中国注册会计师执业准则的有关规定确定和运用重要性。第九十一条规定:审计人员进行审计抽样时, 可以参照中国注册会计师执业准则的有关规定。第一百三十条规定:出具对国际组织、外国政府及其机构援助、贷款项目的审计报告, 按照审计机关的相关规定执行。第一百九十七条规定:审计机关和审计人员配合有关部门查处案件、与有关部门共同办理检查事项、接受交办或者接受委托办理不属于法定审计职责范围的事项, 不适用《审计准则》, 应当按照其他有关规定和要求办理。

在以前的审计实务中, 审计人员遇到类似情况, 一般都是按各自的想法和理解行事, 《审计准则》明确规范了这一行为。除上述几种情况外, 《审计准则》适用于从中央到地方的各级审计机关, 适用于审计人员执行的各类审计业务和专项审计调查业务。

二、《审计准则》明确划分了审计机关责任与被审计单位责任

《审计准则》第五条规定:在财政收支、财务收支及有关经济活动中, 履行法定职责、遵守法律法规、建立并实施内部控制、按照有关会计准则和相关会计制度编报财务会计报告、保持财务会计资料的真实性和完整性, 是被审计单位的责任;依据法律法规和本准则的规定, 对被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动实施审计并作出审计结论, 是审计机关的责任。

旧准则对审计责任的定位比较模糊, 《审计准则》明确划分了审计机关责任与被审计单位责任, 明确了国家审计机关应负的责任。这种责任划分意味着被审计单位如有重大舞弊、违法违规行为等未被查出, 或审计结论不当等, 国家审计便会面临潜在的审计风险及不利后果。因此, 审计机关和审计人员要在思想上正确认识审计职责, 在审计实务中认真履行审计职责, 保持职业谨慎, 保证审计质量。

三、《审计准则》对“效益性”作出了新的解释

《审计准则》第六条规定:效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。旧的审计准则对效益性评价的定义是, 对被审计单位的财政收支、财务收支及其经济活动的经济、效率和效果的评价。《审计准则》对财政收支、财务收支效益性的监督和评价作了更加全面、科学的界定, 除了经济效益外还包括社会效益和环境效益。这种变化说明今后审计的效益性评价要从单纯的经济效益评价发展到全方位、多角度的评价。

四、《审计准则》细化了审计人员的审计独立性要求

《审计准则》对审计独立性进行了细化, 并规定了保证审计人员保持独立性的四大措施。一是规定审计人员执行审计业务时, 若遇有可能损害审计独立性情形的, 审计人员必须主动向审计机关报告。二是对审计人员在审计工作之外的活动进行了约束。三是要求审计机关主动了解审计组成员可能损害审计独立性的情形, 并采取妥善措施。四是建立审计人员交流制度, 以避免审计人员因执行审计业务长期与同一被审计单位接触可能对审计独立性造成的损害。这种细化要求审计人员在执行审计业务时, 要评估审计人员是否具有独立性, 审计人员应回避影响审计独立性的活动。

五、《审计准则》规范了审计实施方案的编制

《审计准则》第四章第一节对审计实施方案的编制程序、编制内容、编制步骤、方案调整、审批权限、方案形式进行了规定, 着重规定了审计实施方案核心内容形成的实质性过程, 即通过调查了解被审计单位及其环境, 识别其可能存在的问题, 判断可能存在问题的重要性, 据此确定审计范围、审计事项和应对措施, 从而形成科学、合理且具有操作性的审计实施方案。这就要求审计人员全力做好审前调查, 深入了解被审计事项有关资金来源和管理的使用情况, 在掌握基本情况的基础上, 确定审计重点及相关内容, 为制定完善的审计实施方案打好基础。

六、《审计准则》规定了获取审计证据的要求

《审计准则》第四章第二节规定了获取审计证据的要求。第八十四条规定:审计人员获取的审计证据, 应当具有适当性和充分性。适当性是对审计证据质量的衡量, 充分性是对审计证据数量的衡量。这就要求审计人员在归集审计证据时, 更加重视审计证据与审计结论的关系, 在评估证明被审计事项的审计证据质量的基础上, 决定应当获取的审计证据的数量, 以确保审计质量, 控制审计风险。

七、《审计准则》规范了各类审计记录的内容和要求, 取消了审计日记这一记录形式

《审计准则》第一百零三条将审计记录分成调查了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录三种类型。其中:调查了解记录指的是审前调查记录;审计工作底稿主要是记录审计人员依据审计实施方案执行审计的活动, 并要求审计实施方案确定的每一审计事项均应当编制审计工作底稿, 而不是现行的仅对审计发现的问题或者审计结论编制审计工作底稿;重要管理事项记录应当记载与审计项目相关并对审计结论有重要影响的管理事项。

审计记录的变化主要体现在三个方面:一是扩大了记录范围。除审计实施外, 对于审计报告的审理、审定情况等与审计结论有关的审计项目管理事项, 都要求予以记录, 作为审计归档材料的重要组成部分。二是调整了记录形式。《审计准则》规定不再使用审计日记这一记录形式, 而是围绕审计事项由审计组统一编制审计工作底稿, 包括支持审计实施方案的审计工作底稿、支持审计报告的审计工作底稿和记录管理事项的审计工作底稿。三是规范了记录要求。审计组应当围绕审计实施方案和相关项目管理活动全面编制审计工作底稿, 审计工作底稿中不仅应记录审计结论, 也应记录审计实施的步骤、方法。由此形成的审计工作底稿将体现一个审计项目实施的完整轨迹。

八、《审计准则》统一了审计报告的形式和内容

《审计准则》在审计报告和内容方面的变化主要有:一是重新定义了审计报告形式。第一百一十九条规定:审计报告包括审计机关进行审计后出具的审计报告以及专项审计调查后出具的专项审计调查报告。即除原来意义上的审计报告外, 将审计调查报告也作为审计报告的一种形式。这样, 一般情况下, 审计调查结束后, 审计机关应向被调查单位出具专项审计报告。同理, 在审计调查中, 如发现被调查单位存在违法违规问题, 可以在法定范围内直接作出处理处罚决定, 而不需要在出具审计报告的基础上再出具审计决定。二是对跟踪审计报告提出了具体要求。旧的审计准则体系没有对跟踪审计报告提出要求。《审计准则》对此作出了具体规定:对于跟踪审计过程中发现的问题, 要求以审计机关的名义及时向被审计单位通报, 并要求其整改;跟踪审计实施工作全部结束后, 再出具审计报告;审计报告应当反映审计发现但尚未整改的问题, 以及已经整改的重要问题及其整改情况。三是对专题报告、审计信息、综合报告的形式、内容作出了具体要求, 明确了哪些情况适合出专题报告和审计信息、哪些情况适合出综合报告。四是适当调整审计报告的内容, 第一百二十三条规定:审计报告的内容包括以往审计决定执行情况和审计建议采纳情况;审计期间被审计单位对审计发现的问题已经整改的, 审计报告还应当包括有关整改情况;核查社会审计机构相关审计报告发现的问题, 应当在审计报告中一并反映。这就要求审计人员在实际工作中对上述事项予以关注, 审计中要归集相关证据以支持在审计报告中对上述事项的反映。

九、《审计准则》对审计报告的编审作了全面、系统的规范

一是《审计准则》明确了审计组在起草审计报告前, 应当讨论确定的事项并对讨论情况作出记录。第一百三十一条规定:审计组在起草审计报告前, 应当讨论确定下列事项: (一) 评价审计目标的实现情况; (二) 审计实施方案确定的审计事项完成情况; (三) 评价审计证据的适当性和充分性; (四) 提出审计评价意见; (五) 评估审计发现问题的重要性; (六) 提出对审计发现问题的处理处罚意见; (七) 其他有关事项。审计组应当对讨论前款事项的情况及其结果作出记录。

二是《审计准则》提出审计评价意见应当只对所审计的事项发表审计评价意见。第一百三十三条规定:审计组应当只对所审计的事项发表审计评价意见。对审计过程中未涉及、审计证据不适当或者不充分、评价依据或者标准不明确以及超越审计职责范围的事项, 不得发表审计评价意见。这就要求审计人员在发表评价意见时一定要注意评价语言, 每一项审计评价意见都应该有充分的审计证据予以支持。有些事项由于各种情况的限制, 审计人员无法进行审计, 如很多关于民生方面的事项审计人员很难取得充分的审计证据, 不能仅依据被审计单位的年终总结、报告进行评价, 对于未取得充分证据的事项不能发表审计评价意见。

十、《审计准则》将审计整改检查作为约束性条款

《审计准则》第五章第五节对审计整改检查作出了具体规范, 明确提出审计机关应当建立审计整改检查机制, 特别要求:审计机关汇总审计整改情况, 向本级政府报送关于审计工作报告中指出问题整改情况的报告。

十一、《审计准则》新增了“重大违法行为检查”的要求

《审计准则》对检查重大违法行为作出了特别规定, 要求审计人员在开展审计业务时关注可能存在的重大违法行为。其中提出, 审计人员检查重大违法行为, 应当评估被审计单位和相关人员实施重大违法行为的动机、性质、后果和违法构成。《审计准则》提出的识别重大违法行为的迹象一般有五种:具体经济活动中存在的异常事项;财务和非财务数据中反映出的异常变化;有关部门提供的线索和群众举报;公众、媒体的反映和报道;其他情况。

参考文献

国家审计人员视角 篇8

关键词：国家审计,国家治理,职能,发展

1.国家审计和国家治理的关系

纷纭多变的社会环境面临着众多的机遇和挑战。国家审计需要以崭新的历史高度, 凭借对民族、对国家和对全体人民的满腔热情投身于国家治理当中。所以, 国家审计一方面要从审计的角度出发积极融汇到我国前所未有的社会变革浪潮中, 另一方面还要积极参与到社会未来发展的战略谋划中, 推动社会变革, 维护社会和谐稳定, 从而成为国家治理的有效手段。

刘家义审计长曾指出, “国家审计的产生与发展得益于国家治理, 而国家治理的根本需求又决定了国家审计的产生”。所以, 国家治理的最终目标指引着国家审计的发展方向。由此可见, 国家治理和国家审计二者相辅相成, 国家治理的善治需求在某种意义上决定了国家审计的产生, 具有指导作用;而国家审计作为国家治理的必然产物, 是制约和平衡权力的有效工具, 发挥了优良的预防、监督和评价作用, 不仅服务于国家治理, 还不断完善、创新, 推动国家的和谐发展。

2.国家治理视角下的国家审计职能定位

国家治理要充分实现国家的战略意图、推进经济和科学的快速发展。因此, 若使国家审计更好的服务于国家治理, 就必须对国家审计进行重新的职能定位。

2.1经济方面的职能定位。随着全球经济的发展, 我国经济发展迅速, 市场化、信息化和工业化的发展势头不断加强。同时也出现了一些经济结构不合理、经济布局不协调、市场经济体制不完善的诸多问题。这就要求国家审计对我国的经济结构、区域经济发展和新农村建设等经济政策进行有效的审查, 为经济的科学发展保驾护航;对反垄断机制进行深入分析, 完善市场竞争规则, 提高市场效率, 保证市场的公平性;对国家财政政策进行严格审查, 促进体系改革, 行使财政预算的监督权力, 完善预算体制, 化解财政风险;完善金融监管体系, 加强风险防范意识;保障国有资产的有效利用, 维护经济安全等。

2.2政治方面的职能定位。目前, 我国政府的运行效率较低、政府之间关系相对模糊、处在违规行为的易发阶段。所以, 国家审计应加强对政府职能部门领导权力的监管, 完善责任审查制度;对违法乱纪的行为严肃处理, 抵制腐败现象;推进绩效审计的发展, 建立健全政府管理体制, 保障政治体系的有效运行等。

2.3社会方面的职能定位。加强社会治理, 改善民生。国家审计要对社会的不同领域进行有效的监管, 推进服务于民的政策, 保障人民的根本权力, 维护社会和谐稳定发展。在社会治理方面, 国家审计应完善政府和地方的有效分责, 完善公共服务管理机制;审查国家工作条例的合理性和公平性;审查国家分配制度的适用性, 优化薪酬体系分配制度;审查国家社会保障政策的落实情况, 完善民生保障制度;查验医保、福利住房、人口政策、户籍制度和群体突发事件的应急处理等。

2.4人文方面的职能定位。人文素质体现了国家的软实力。对于人文方面的综合治理可以促进国家经济的发展, 推动人类社会的进步。所以, 在人文方面, 国家审计应检验国家科学制度的合理性, 妥善分配国家的科技资源;优化教学资源, 推进教育制度的改革, 保证教育的公平性;检验人才培养机制的有效性, 建立健全人才培养机制;建立良好的国家人文环境, 提高人民的社会道德。

3.国家治理视角下的国家审计发展

国家审计是国家治理的重要组成部分, 国家未来的长治久安、和谐稳定也离不开行之有效的国家审计。从我国目前发展分析, 国家审计未来还有很长的路要走, 不仅要满足时代的要求, 还应在国家治理中发挥积极的作用。

3.1改善审计模式。国家审计模式的改革应当以推进审计事业的健康、稳定、发展为前提, 并遵循稳健的原则, 合理制定改革目标, 采用循序渐进的改良策略, 逐步对我国现行的国家审计模式进行完善、充实和提高, 保留合理和有利于审计事业发展的方面, 改掉不合理和不适应形势发展需要的环节。

3.2优化国家审计的方式方法。3.2.1以治理为导向。国家审计应该以国家治理为中心, 在原有的审计方法上添加国家治理的方式方法。通过对国家治理的深入分析, 对审计以及审计风险进行正确的评估, 然后实施基本的审计程序。同时, 国家审计应当把对权力的监督纳入审计体系, 从内部和外部对政府的权利进行监控和评价, 审查滥用职权的不合规行为。3.2.2推进经济方面的审计工作。事前审计要积极推进预算审计的落实, 发挥财政预算制度的基本作用, 提高社会资源的利用效率。事中审计要加强对经济责任的审计, 监督国家和政府行为, 将人民监督转化为法制制约, 推进国家的和谐发展。3.2.3推进政府绩效审计。一方面完善政府绩效的有效评定, 另一方面用理论指导实践, 发挥绩效审计的作用。

3.3提高审计人员的综合素质。国家审计工作人员的素质和能力决定了审计的效果。这就要求审计人员一定要具备发现问题、查出问题的能力, 同时拥有一套自己的技术方法和信息手段, 高效的完成审计工作。

结束语

综上所述, 笔者认为随着我国各项机制和制度的不断完善, 国家审计的实践也在不断的积累和优化, 作为国家治理的重要工具, 要更好的为国家治理服务, 实现国家治理的目标, 推进国家的全面发展。

参考文献

[1]张勇, 陆军.关于我国国家审计体制改革的思考[J].阜阳师范学院学报 (社会科学版) , 2009 (05) .

[2]时艳.国家治理导向下国家审计功能的新思考[J].山东工商学院学报, 2012 (06) .

国家审计人员视角 篇9

对于审计的本质, 目前来说并没有一个统一的认识, 观点多种多样。从现有资料来看主要有查账论、方法过程论、经济监督论、经济鉴证论、经济评价论、行为论、经济鉴证论、代理关系论、信息系统论、治理工具论和免疫系统论。这些众多观点反映了学者对审计本质不懈的探讨, 也说明了认清审计本质并非易事。

(一) 查账论。查账论是对审计本质的最初认识, 这种观点只关注到了审计产生之初查错防弊的功能, 是对审计本质最简单、最粗浅的理解。

(二) 审计职能论。代表观点有经济监督论、经济评价论和经济鉴证论。如李孝林 (2006) 的经济评价论, 时现等 (2009) 的经济监督论, 李德文的经济鉴证论。我们知道审计有三大基本职能———经济监督、经济评价和经济鉴证, 其中审计鉴证职能是审计最基本的职能。因此这种观点是用审计职能来表述审计本质, 对审计本质的认识有了一定的发展和进步。

(三) 代理关系论。如施玲 (2007) 认为审计的本质是一种特殊的契约, 旨在减少信息的不对称。朱雅珊 (2009) 提出审计本质是为确保受托责任有效履行而形成的特定的人与人之间的关系。毛乾梅 (2006) 提出审计的本质是独立地确保受托责任有效履行的一种社会控制机制。陈建 (2009) 的风险共担论。这些观点是基于审计产生的直接原因在于所有者与经营权的分离, 审计是基于委托受托关系产生的。

(四) 系统论。这种观点主要有信息系统论和免疫系统论。赵磊认为审计的本质是经济信息系统论。2008年以后, 随着对审计认识的逐步深入, 审计长刘家义对国家审计本质提出了新的论断, 指出国家审计是经济社会的“免疫系统”, 而后在2011年又提出, 审计本质是国家治理系统中的“免疫系统”, 它具有预防功能、揭示功能和抵御功能。之后, 赞同这一观点的学者为数众多, 如王加灿 (2012) 《国家审计“免疫系统论”的本质与路径》, 肖振东 (2008) 《关于审计本质的思考》、李凯 (2008) 《从公共受托责任演进看国家审计本质变迁》等多位学者持这种观点。系统论的观点反映出审计工作者对审计本质的认识又迈向了一个新高度。

(五) 治理工具论。前任审计长李金华曾提出, 国家审计是国家治理的工具, 是推动民主与法治的工具。彭胜华 (2005) 《国家审计本质初探》提出国家审计本质是国家政治统治的工具。治理工具论突出反映了国家审计在国家治理中的地位和作用, 是对国家审计本质的新认识。

通过分析上述观点可知:众多学者一直致力于审计本质的探讨;随着审计领域的不断扩展, 对于审计本质的认识不断深化;学者对于审计本质与国家审计本质并没有严格区分。而审计监督体系是由国家审计、注册会计师审计和内部审计组成, 三者各司其职, 彼此间既相互联系, 又有明显的不同, 在不同领域发挥不同的功能和作用。因此国家审计本质与审计本质不能混为一谈。

二、渐进式实现审计全覆盖

(一) 审计全覆盖的内涵。一般认为, 审计全覆盖是指国家审计机关和审计人员依法开展审计活动, 以实现对所有公共资金、国有资产、国有资源的监督, 不留盲区, 不留死角, 进而实现权力监督。如何理解审计全覆盖的内涵呢?刘家义对审计全覆盖进行过诠释, 指出审计全覆盖”, 一要有深度, 不能走马观花、一味追求数量、在面上把所有单位走一遍, 要对每个项目都审深审透;二要有重点, 不是所有领域、所有项目平均用力, “眉毛胡子一把抓”, 要紧紧围绕党和政府工作中心, 全面把握相关领域的总体情况, 确定审计的重点领域、关注的重点问题;三要有步骤, 不是一步到位、大干快上, 走大跃进、跳跃式路子, 要统筹部署, 有计划推进, 确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次;四要有成效, 要在做到审计覆盖面“广”的同时, 力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。由此可见, 审计全覆盖并不是大大小小一起抓, 方方面面一起查, 所有单位过筛子, 而是有重点、有步骤、有计划、有深度, 见成效地依法监督。

(二) 我国现代国家审计的发展历程。国家审计全覆盖是审计监督发展到一定阶段的必然趋势。审计全覆盖可以从纵向和横向两个角度来理解:一是纵向角度。这与我国国家机关的体制相联系。我国国家权力机关分为中央和地方两级, 其中地方机关包括省 (自治区) 、市、县、镇和村。国家机关的这种机制决定了国家审计也必然要对各级政府及其财政资金进行审计, 审计全覆盖应该是涵盖中央和地方各级的全面审计。二是从横向来看, 国家审计应该涵盖国家资金运用的各行各业, 如财政、金融、企业、三农等。可以说, 审计全覆盖不仅包括监督宏观调控政策的跟踪审计、促增节约的绩效审计、监督和制约权力运行的经济责任审计、维护人民群众利益的民生资金和生态环保审计, 还包括促进党风廉政建设的反腐败审计。从我国现代国家审计的发展历程来看, 实现审计全覆盖不是一蹴而就, 而是一个渐进式过程。

1.国家审计恢复阶段 (新中国成立~1995年) 。在新中国成立初期的一段时间, 我国国家审计空位, 没有设立专职审计机构, 对财政财务收支的经济监督由财政、税务、银行等部门通过其业务处理流程在一定范围内进行。1982年12月第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》明确规定, 国务院设立审计机关, 对国家财政财务收支实施审计监督。1983年9月正式成立了审计署, 各省设计了审计局, 配备了专职审计人员, 我国国家审计开始恢复, 并陆续颁布了相关法规。1984年12月, 中国审计学会宣告成立, 为审计理论与实务研究提供了平台。1985年8月, 国务院发布并实施《关于审计工作的暂行规定》, 这是我国新中国成立以来的第一个审计法规, 同年一些地方审计机关开始探索实行厂长 (经理) 离任经济责任审计。1988年国务院颁布了《中华人民共和国审计条例》, 自1989年开始实施。1994年8月颁布《中华人民共和国审计法》, 并于1995年1月开始实施。《审计法》全面规定了审计监督的基本原则、审计主体的职责、审计程序以及法律责任等, 这就从法律上确定了国家审计的地位, 标志着我国国家审计正式走上法治轨道。

2.国家审计风暴阶段 (1996年~2005年) 。人们用审计风暴一词来形容审计署大量曝光各部委预算执行审计情况中所存在的问题。自国家审计恢复以来, 人们对于国家审计还存在一定误区, 因此这一阶段开展审计工作阻力较大, 审计监督的内容比较单一, 主要是经济责任审计。至1996年12月审计署先后发布了38个审计规范, 并于1997年1月起实施。1999年我国要求县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定。1999年6月, 审计长李金华作《关于1998年中央预算执行和其他财政审计情况》的报告, 报告指出, 审计署审计了国务院53个部门和直属单位, 发现有43个部门存在挤占挪用财政资金问题, 金额高达31.24亿元。人们称李金华所作的审计报告为“审计风暴”, “审计风暴”让人们对国家审计给予了高度认可和肯定。2004年审计署对医院违规收费问题曝光。2005年, 经济责任审计对象扩大到厅级。

3.国家审计完善阶段 (2006~2012年) 。2006年2月28日颁布了新修订的《中华人民共和国审计法》, 并于2006年6月1日起施行。新《审计法》为我国国家审计开创新局面, 取得新成果奠定了坚实基础。随着世界经济趋同态势的扩大, 国家审计日益与国际接轨。此阶段在强化经济责任审计的同时, 不断扩大审计领域。如金融审计、环境审计、民生审计日益成为重要的审计领域。《2008~2012年审计工作发展规划》提出对于大型投资项目、特殊资源开发与环境保护重大事项开展跟踪审计。在2009年全国两会上, 温家宝就指出, 行政权力运行到哪里, 监督就落实到哪里, 财政资金运用到哪里, 审计就跟进到哪里。2010年2月2日国务院第100次常务会议修订的《中华人民共和国审计法实施条例》公布, 自2010年5月1日起施行。国家审计规章制度日趋完善。

4.国家审计全覆盖阶段 (2013~) 。2013年12月, 刘家义在全国审计工作会议上指出, 要实现审计目标, 就必须努力实现审计监督全覆盖, 使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下。2014年1月国家总理李克强听取了审计署工作汇报, 强调指出要加强依法审计, 实现审计全覆盖。2014年11月开始, 国家审计部门临时追加了对彩票资金的管理使用的审计。2015年3月环境保护部下发《关于开展政府环境审计试点工作的通知》, 强调国家审计是捍卫国家财政资金使用合法性、经济性和效益性的重要手段。因此审计对象全覆盖阶段要求审计机关和审计人员要大力开展财政财务收支审计、财经法纪审计、民生审计、环境审计、经济责任审计及反腐审计等, 以实现对所有财政资金、公共资金的监督和控制。

(三) 实现审计全覆盖的障碍。我国现代审计从恢复到全覆盖提出历经三十多年, 从最初的经济责任审计到现在的金融审计、民生审计、环保审计、反腐审计等, 审计对象、审计方法、审计目标都发生了一系列的变化。审计全覆盖是确保我国国家治理深化的重要工具。但从我国国家审计现状来看, 实现审计全覆盖存在着一系列的障碍问题, 如审计力量不足、审计手段相对落后, 审计制度不完善、审计法规不健全等, 这些障碍的消除还需要一个相对较长的时期, 因此做到审计“准深透实广”, 实现审计全覆盖还需要各行各界的共同努力, 将是一个渐进式过程。

三、审计全覆盖实现过程中对国家审计本质认识的升华

从我国现代国家审计的发展历程可以看出, 国家审计始终服务于国家治理, 在不同的社会发展阶段, 国家审计在审计重点、审计方法、审计领域等各方面都始终围绕国家治理这一主体而不断进步和完善。

在我国新中国成立之始, 国家治理的重点是巩固政权, 维护人民当家作主的主人翁地位, 建设社会主义新中国。因此在这段时期内我国并没有设立专门的国家审计机关和人员, 而是由业务部门根据业务流程进行国家财政资金的监督。十一届三中全会以后, 我国进行了大范围的经济体制改革, 建立现代企业制度, 逐步实施改革开放政策。我国国家审计制度开始恢复, 设立了中央和地方审计机关, 逐步开展离任经济责任审计、任期经济责任审计。现阶段, 《中华人民共和国国家审计准则》明确将“推进民主法治、促进廉政建设”作为我国政府审计的重要任务之一。国家审计服务于国家腐败治理。审计机关要将反对腐败作为审计参与国家治理的重要途径, 将反腐作为自身的重要任务并落实于具体项目的审计目标之中, 经常性、持续性地介入腐败治理之中。实践表明, 审计对于腐败的预防、发现、惩戒及预警和控制方面都具有重要意义。

由此可见, 国家审计是实现国家治理的重要工具。国家治理深化必然要求审计监督全覆盖, 国家审计就是通过监督、评价和鉴证职能来促进国家治理, 不断发挥促进、证明、制约和建设作用, 实现国家的善政良治。因此国家审计是国家权力的体现, 国家审计本质应该从国家意志和国家权力中去揭示。国家审计本质上就是国家治理的工具。

参考文献

[1]李孝林、宋敏.现代审计本质新探[J].审计月刊, 2006

[2]施玲.审计本质新论[J].审计文化, 2007

[3]肖振东.关于审计本质的思考[J].审计月刊, 2008

[4]于静.从“免疫系统论”重新探讨审计本质[J].财会月刊, 2009

[5]张学惠等.国家审计在促进转变经济发展方式中的作用[J].中国审计, 2012

国家治理视角下的审计转型思考 篇10

一、当前审计机关服务国家治理的制约因素分析

(一) 现行审计模式和管理体制独立性不足。

我国的国家审计是典型的行政型审计模式, 与立法型、司法型审计模式相比较, 我国行政型审计模式独立性不足。目前地方审计机关则实行双重领导制, 对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作, 行政上以本级政府为主, 业务上以上级审计机关为主。在这种领导体制下, 国家审计的独立性、权威性未能充分体现, 国家审计机关和审计人员处于服从本级政府还是服从上级审计机关的两难境地, 容易受局部利益和部门利益的牵制, 审计执法易受到影响, 审计职能难以充分发挥。

(二) 审计评价标准尚需完善。

由于法律、法规的不完善, 国家审计在利用现有审计评价标准在判断和评价客观事实时, 存在很多问题。一是地方性法规和行业法规与国家法律、法规相抵触;二是由于法律、法规的规定不确切, 使审计定性标准难以把握;三是绩效审计评价体系尚未完善。在实际审计过程中遇到的许多新情况、新问题, 难以用现行的法律法规和评价标准来进行判断和评价, 从而使审计的评价工作变得十分复杂和困难。对审计中发现的苗头性、倾向性问题, 由于没有完善相关的制度, 导致同样的问题经常反复出现。

(三) 国家审计机关转型不够。

当前, 部分审计机关由于审计理念仍局限于财务收支审计, 就账论账, 审计成效不明显, 监督和宏观服务职能都做得不够, 未从国家治理高度把脉审计转型。具体表现在:一是审计立项不够科学。项目立项随意, 年初审计机关内部关门立项, 未从政府治理中存在的薄弱点、热点选择项目, 对列入年度审计计划项目未做充分的审前调查和可行性评估。二是审计创新力度不足。部分审计机关未从制度、考核上鼓励审计思路创新、方法和技巧创新, 导致项目实施中呈现应付式审计, 不追求项目实施深度和广度, 得过且过。三是审计成果运用不充分。项目现场实施后, 以为出具审计报告意味着项目终结, 未充分挖掘审计项目成果, 审计组撰写的审计信息和专报流于形式, 更不用说实施审计项目课题化, 课题项目化;未落实专人督促审计整改, 审计公告流于形式等等。

(四) 审计人员能力尚需提升。

人才是第一生产力, 审计工作也是如此。从传统审计角度, 审计人员更多的关注财务收支, 很少涉及业务、管理层面, 而未从国家治理高度采集被审计单位综合性的财务及业务数据, 采用对比、分析、预测等方法, 分析体制机制上存在的问题, 并提出科学的审计建议。审计人员综合能力尚显不足, 具体表现在:

1. 核心价值观缺失。

随着经济社会发展, 社会上出现了追逐金钱、追求享乐主义的价值观, 部分人群随波逐流、迷茫彷徨等等, 这在一定程度上影响了审计人员的核心价值观, 阻碍了审计事业的发展, 如少数审计干部的责任心与审计事业的发展不相适应;审计人员创新意识与国家审计转型不相适应;个别人员的从审行为与廉政建设的要求不相适应;审计人员奉献意识与审计职责要求不相适应等等。

2. 宏观意识不强。

当前, 一些审计人员知识老化, 宏观意识不强, 思路不够开阔等, 在项目实施过程中只关注微观, 只会就事论事, 审计报告内容只是简单将问题罗列, 说服力不强, 不能分析存在问题的根本原因并提出相对应的可行性建议。

3. 复合型能力不足。

审计工作具有专业性、复杂性和创新性的特征, 要求审计人员必须具备会计、经济、法律、工程、管理等方面的综合知识。当前, 基层审计人员结构存在年龄老化问题;同时知识结构单一, 普遍都是学财务、工程专业, 很少有既精通传统财务审计, 又熟悉计算机审计及审计理论研究型的复合型人才。

二、国家审计服务国家治理转型的对策思考

国家审计服务国家治理, 不仅需要进一步增加各级审计机关独立性, 完善法律、法规, 增强审计评价标准, 而且需要审计机关和审计人员转变传统审计思路, 牢牢树立责任、创新、依法、独立、奉献等意识。国家审计机关应营造良好审计环境, 引导审计创新, 培养优秀复合型审计人才做深做优审计项目, 促使审计成效最大化;审计人员需要树立立身、立业、立信核心价值观, 不断去探索、改进、创新工作思路、方法、制度、机制, 加速推进审计信息化, 促进审计能力和审计效率的不断提高, 加大审计监督的深度、广度和力度, 推进公共财政管理体制的建立和规范。

(一) 进一步增强审计独立性。

理顺“双重”行政型审计模式体制中的纵向与横向关系。逐步改变“双重”领导体制, 实行审计机构自上而下的垂直领导体制, 切断审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系, 消除地方政府的行政干预, 保证中央政府的调控力度。国家审计署集中领导, 统一管理各级国家审计机关, 在机构、人员编制、经费来源、领导干部职务的任免等方面, 实行垂直领导, 避免当地政府的行政干预等, 对当地政府的财政预算执行情况、决算及其他预算收支情况, 能够独立、客观、迅速及时进行审计并做出处理决定。这样既能提高审计质量、审计效率, 改善审计效果, 又能保证其审计独立性, 可以全面、完整、客观地提出审计结果报告。

(二) 进一步完善审计评价标准。

国家相关部门应对地方性法规、行业法规进行疏理, 对与国家法律、法规相抵触的条文进行修改和完善;对出现新内容、新问题, 原来法律、法规的规定不明确的部分, 应进一步修改相应条款;完善相应绩效审计评价标准, 财政等部门应出台各项专项资金使用的效率性、效果性、经济性评价标准, 组织人事部门、国资部门进一步完善党政、国有企业领导干部任职经济责任、人事任免等廉政、勤政综合评价标准。

(三) 审计机关立足国家治理, 加快审计转型。

审计机关在实施审计过程中, 应从改进和完善政府治理入手, 在审计项目选取、实施和报告全过程中, 一直注重从政府管理体制和机制层面上分析问题, 并解决民生、环境等问题。

1. 科学立项。

审计机关应改变以往自报项目、自定项目的“闭门造车”式做法, “问计于民”, 公开征集社情民意, 把群众的所思所想作为审计立项的第一信号, 关注政府治理中的薄弱环节和热点问题。在广泛征集项目的基础上, 综合各方面的意见, 选择一定数量的拟审项目, 组织审计专家及业务科室从重要性、效果性、时效性、可行性四个方面进行立项评估;根据工作规划, 设立审计项目储备库, 具体建立重点行业、重点资金、民生项目、计算机审计项目三五年储备, 根据项目重要性, 分当年必审项目、次年审计以及以后几年审计项目;对准备纳入当年实施的审计项目, 充分优化流程, 对项目进行试审和公示, 不仅做到现场审计心中有数, 而且也广泛吸收各方意见, 保证纳入计划内项目成果最大化。

2. 引导审计创新。

审计机关要从国家治理层面加快审计转型, 努力实现审计免疫系统功能。不断增强审计工作的主动性、宏观性、建设性、开放性和科学性, 认真履行宪法和法律赋予的职责。增强审计工作的主动性, 就是审计机关不仅要适应国家经济社会运行的新形势、新趋势和新要求, 而且还要按照这些新要求主动调整工作思路和工作方式, 主动关注影响国家经济社会运行的主要问题, 主动采取各种有效措施和方法, 更加有效地发挥作用。增强审计工作的宏观性, 就是审计机关要用长远的眼光, 看待和分析影响国家经济社会运行全局的问题, 在更大范围、更高层次、更宽领域和更前关口上发挥作用。审计机关不仅要注重查处和分析具体的微观问题, 还要善于在总结归纳众多微观问题的基础上, 形成宏观性的观点和建议。增强审计工作的建设性, 就是审计机关在开展审计工作中, 不仅要查找和纠正具体的问题, 还要注重提出改正问题的建议;不仅要关注国家经济社会运行中的具体问题, 还要注重分析产生问题的原因, 提出解决普遍性问题、防范风险和健全体制机制方面的意见和建议, 为有关决策方提供有用的信息和参考, 发挥积极的建设性作用。增强审计工作的开放性, 就是审计机关要在坚持独立性、保持客观性的基础上, 要充分利用各种相关资源, 做好审计工作, 同时与其他组织和部门协作配合, 利用各种力量在保障国家经济社会运行方面最大限度地发挥审计的作用。为了增强审计工作的开放性, 审计机关自身要不断审时度势, 不断开拓创新和发展, 不断提高工作质量和水平。增强审计工作的科学性, 就是要按照审计本质规律的要求开展审计工作, 按照国家经济社会运行的需求, 依照法律授权, 遵循严谨的工作程序和规则, 生产和创新审计“产品”, 为促进国家经济社会的健康、安全、有序运行提供有价值的服务。增强审计工作的科学性是增强审计工作主动性、宏观性、建设性和开放性的基础。

3. 重视审计成果的充分运用。

进一步探索和研究审计成果提炼、分析、整合、跟踪检查和结果公开的方式方法, 努力增强审计监督的实际效果, 促进制度规范和相应文件出台, 真正体现出审计的作用和价值。

(四) 审计人员服务国家治理, 加快提升综合素质。

1. 审计人员需要树立核心价值观。

“以‘审计精神’立身、以创新规范立业、以自身建设立信”的审计核心价值观是塑造审计精神的“基础工程”和“灵魂工程”, 从根本上决定和反映着审计干部的政治立场、理想信念和价值追求, 涵盖了现如今审计人员必须具有的政治品质、事业品质、人格品质和职业品质, 是审计事业最大限度实现社会公平正义的客观现实需要, 更是审计机关服务大局的强大力量源泉。对此, 作为审计人员, 要把核心价值观的学习和实践作为自觉行为。作为审计机关, 应通过主题教育、文化熏陶、荣誉激励、典型引导等多种途径着力打牢审计人员真诚信奉、自觉践行核心价值观的思想根基, 逐步增强责任感、归属感和荣誉感。

2. 审计人员需要提升综合素质能力。

国家审计人员视角 篇11

[关键词]国家悖论；共容利益；国家建设；民主化

[中图分类号]D602 [文献标识码]A [文章编号]1002—2007（2012）01—00106—05

学术界的已往研究表明，一个现代化的市场社会需要一个有效的现代国家。市场经济的发展是以国家能够有效地保护产权和契约为前提的，弱势国家或失败国家带来的不是人们希望的自由与繁荣，而是社会动荡和落后。在构建现代有效国家的过程当中，一个非常大的挑战是，有效国家的建设在实践中将要遭遇“国家悖论”的挑战。本文将结合我国国家建设的实践，提出一种应对国家建设中“国家悖论”的新的思维方式。我们认为，从增进“共容利益”的观察视角，可以更好解决我国改革实践中已经呈现出的“国家悖论”问题。

一、作为经济发展根本政治难题的“国家悖论”的概念

“国家悖论”这一概念首先是由制度经济学派的代表人物之一道格拉斯·诺斯提出的。诺斯认为经济学的研究必须关注国家问题，“国家理论之所以不可缺少，原因在于，国家规定着所有权的结构。国家最终对所有权结构的效率负责，而所有权结构的效率则导致经济增长、停滞或经济衰退”。不同的国家结构将会对经济的发展产生决定性的影响，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”那么，如何才能建设起能够为经济增长提供支持的国家制度呢？诺斯认为，这个问题可能是人类社会发展中最具挑战性的问题之一，因为在国家建设中，人们常常需要面对一种两难困境，“为了理解经济学家们所提出的政治假设，需要了解经济的根本政治难题：一切强大到足以保护产权、遵守契约、维护宏观经济稳定的政府，也足以没收所有公民的财富。理解经济长期发展的中心任务，就是发现是什么在决定政府何时选择前者或何时选择后者。”诺斯所提出的这个问题在学术界被人们称为“国家悖论”或“诺斯悖论”。

诺斯的上述研究表明，为了发展市场经济，我们需要建设一个能够保护产权的强有力的国家，这要求政府成为一个能够为市场经济发展提供产权保护和公平裁判的政府，为了完成这一基本职能，政府必须能够保持对社会的控制力、足够的财力以行使基本职能，要求政府要保持对暴力的控制以及政治权威的稳定和不受挑战；另一方面，我们又必须通过一定的方式控制这个强有力的国家不能侵犯和掠夺公民的财富，必须对政府的负能力，即可能掠夺社会、压迫社会的能力进行控制。这种加强国家正能力，同时又控制国家负能力的双重任务可以说是现代政治秩序建设中最具挑战性的问题，如果不能有效地处理这个问题，将会导致现代化建设事业的失败。

二、“国家建设”与“民主化”的两难困境

改革开放至今，我国已经初步过渡到一个市场经济社会，市场经济的完善和发展要求建立一个能为其提供公共产品和服务，同时又控制其危害性的政府。我国学术界对于这个问题已经进行了相当多的讨论，面对有效国家建设中这种既要强化又要控制的两难困境，学术界对于建设中的一些重大问题有着相当多的分歧和争议。其中，强调国家应提供基本秩序和公共产品的学者往往突出国家建设的重要性，因为国家建设关注的核心是秩序和权威；而强调控制国家掠夺性的学者往往突出民主化改革的重要性，因为人们一般将民主看成是控制国家权力的最重要的手段。接下来我们将分析两派学者的具体分歧。

强调国家建设重要性的学者认为，国家建设与民主化是不同的，甚至是对立的，在当前，我国必须首先进行国家建设，等到国家的基本制度已经建设完成之后，再进行民主化的改革。持这一观点的代表性的学者有王绍光、郑永年等人。

王绍光是我国较早关注国家能力建设的学者，他与胡鞍钢1993年出版的《中国国家能力报告》，首先在我国学术界提出要加强国家能力建设，该书对于我国1993年末的分税制改革产生了重要影响。王绍光在后期的研究中将国家能力建设与民主化的问题联系起来。在他看来，国家能力建设与民主化是两个完全不同的概念，他引用西方学者迈克·曼的观点，认为国家能力是“国家实际上能够深入市民社会并在整个管辖领域内有效地贯彻其政治决定的能力”，对于这些能力，民主化不但不能增加这些能力，反而可能会破坏这些能力；而没有国家建设，民主制度将不可能有效运行。他最终的观点是：“没有一个有效的国家，就不可能有稳固的民主制度。”郑永年也区分了国家建设与民主化这两个概念的不同，认为“民主化往往不能成为国家建设（state—building）的一个过程，反而是国家的毁灭（state—destroying）过程”，而且有一些国家建设的内容在民主化之后就“很难得到建立或根本没有机会得到建立”，因此他主张：“中国要国家制度建设在先，民主政治在后。”

认为中国当前必须进行民主制度建设的学者主要包括杨小凯、陈志武、丁学良等人，他们在表述其民主化的观点时相对显得比较含蓄，往往是在结合具体问题时进行表述。这些学者一般也不认为民主制度是解决一切问题的良方，但是认为当前如果不进行某种程度的民主改革，那么国家的掠夺之手将使得有效国家的建设无法实现。在他们看来，如果不通过民主化改革控制国家权力，那么权力将会与市场相结合形成特权集团，扭曲甚至控制公共政策，使之为自己的利益服务。经济学家杨小凯在《后发劣势》一文中提出，落后国家模仿发达国家有两种形式：一种是模仿制度；另一种是模仿技术和工业化的模式。模仿制度特别是模仿发达国家的宪政制度比较难，因为这会侵犯很多有权势者的既得利益，而模仿技术则比较简单，并且可以在短时间内取得快速发展。许多发展中国家更喜欢模仿发达国家的技术而不是制度实现发展，这会给长期的发展留下很多隐患，甚至长期发展可能失败。杨小凯认为中国改革开放以来的发展已经呈现出“后发劣势”的特征，中国必须加快宪政民主制度的改革以应对这种危机。经济学家陈志武认为中国市场经济进一步发展迫切需要民主制度的建设，他所提供的理由是：“民主是经济增长的要素之一”，“技术进步使民主更迫切”，“民主意味着高收入的机会”。社会学家丁学良则从印度的民主制度实践的有益经验的角度，间接地论证了民主制度对于发展中国国家治理的重要意义。

我国学术界关于国家建设与民主化的争论，实际上反映出有效国家构建中的“国家悖论”问题。持中国当前要首先进行国家建设，然后才能进行民主化改革观点的学者认识到了“政府能力”对于现代市场社会的重要意义。在他们看来，民主化可能会弱化政府对社会的控制以及政府提供公共产品的能力，威权政府尽管存在着不完善之处，但是它在社会秩序的控制方面可能要好于一个不良的民主政府，因而，民主化必须要在完成基本的国家建设之后才能进行。认为中国当前必须通过某种方式推行民主改革的学者认识到了控制国家的重要性，在他们看来，当前中国的改革是在威权政府的主导下进行的，这种威权政府虽然保障了社会秩序的稳定，为市场经济发展提供了一些基本的公共产品，但是由于缺少自下而上的选举制约，社会没有办法控制政府官员的“掠夺之手”。政治领域滋生了大量的腐败现象，政府的行为也具有非法治的、机会主义的特征，这会从根本上威胁到市场经济的健康发展，使我国社会转型难以顺利进行。

三、“共容利益”观察视角的引入

通过以上分析我们可以看出，有效国家建设的两难困境使得强调国家建设或民主化这两种非此即彼的选择似乎都不能令人满意。针对国家建设中的这种“悖论”，本文认为我们必须抛开仅仅从专制或民主这种较宏观的概念来思考国家的建设，而是引人一个新的较为微观的概念，即“共容利益”。通过这个概念我们可以从政治动机的微观视角更好地把握国家建设中的两难选择。

“共容利益”是曼瑟·奥尔森在《权利与繁荣》提出的一个重要概念，他将共容利益定义为：“理性地追求自身利益的个人，或拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够获得特定社会总产出增长额中相当大的部分，同时会因社会产出的减少而遭受极大的损失，则他们在此社会中便拥有了共容利益。”借助“共容利益”这个概念来分析政府，我们可以发现，如果一个政府与社会的大众有共容利益，那么，这就会诱使统治者关心全社会的长期稳定增长；如果一个政府与社会大众缺乏共容利益或只有很少的共容利益，他们将只能享有或丧失产出增减量中的微不足道的部分，那么统治者在“狭隘利益”的指挥下，就会对增加社会的产出毫无兴趣。他们就很可能在管理社会的过程中通过税收、寻租及多种巧取豪夺的方式增加自身狭隘的收益，哪怕这种掠夺会伤害社会的长远利益。

总的来说，决定一个政府做出某种行为取决于两个方面的因素：一个方面是掌权者的动机；另一方面是掌权者的行政知识和能力。第二方面在决定政府的行政质量时固然有着很重要的作用，但相对而言，政府领导人的动机更为根本。因为如果一个掌权者在利益的驱使下只追求自己狭隘的个人利益，那么任何对增进社会公共利益有益的知识都不会得到运用。奥尔森的“共容利益”概念是从掌权者动机的角度来探讨有效政府的建设问题的。通过这个概念，我们可以剥开表面的制度安排而直接洞悉掌权者行为取向的本质动因，“共容利益”这种作用被奥尔森形容为引导政府实现公共利益的“另外一只看不见的手”。

奥尔森认为，一个专制政府可以比喻成为一个“固定的匪帮”。从政府与社会的“共容利益”的视角来看，专制政府有两个方面的特征：一方面，这些定居下来的“土匪”为了在该地区获得长远的更大的收益，不能做出杀鸡取卵的行为。因为如果为了眼前的收益掠夺人民所有的财物，将会因人们无法在未来创造出更多的财富而造成统治者收益上的损失。因此，专制统治者与社会大众的福利之间存在着一定程度上的“共容利益”。为了追求自己的长远利益，专制统治者必须限制自己的过度掠夺行为，并且为社会秩序提供一些基本的公共产品和服务，增进社会的总体利益。另一方面，专制统治者与社会大众之间的共容利益是有限的，专制统治虽然比无政府状态有益的多，但是专制统治者的最终目的毕竟是为了增加自己的收益，而这种收益与社会的总体福利之间并不一致，因此，专制统治者对社会公共利益所提供的服务是有重大缺陷的。

奥尔森接下来又分析了民主政府的统治者与社会大众之间的“共容利益”的关系问题。奥尔森发现，在一个较为健全的民主制度之下，由于统治者是由人民大众中的大多数选举产生的，统治者执掌权力与大多数人们的支持是分不开的，统治者的收益就与人们大众之间有一种正相关的关系，存在着较大的“共容利益”，也就是说，统治者只有在为社会大众提供良好服务的情况下才能最大限度地增进自己的个人收益。不过，奥尔森的讨论只适用于那种较为健全的代议制民主，对于那些不健全的，例如民粹式的、非法治化的、过度分裂难以达成共识的民主制度，当权的统治者甚至会比专制统治者与社会大众之间更缺少共容利益。在这种不健全的民主制度下，由于缺少有效的法治规则，统治者追求自己的狭隘利益不会受到惩罚，而且由于他们的任期是固定的，因而会比专制者更缺乏对社会长远利益的动机。

以上对专制、民主与“共容利益”关系的分析表明，在有效国家的建设中，民主化与非民主化这种非此即彼的选择并不一定能解决“国家悖论”的难题。因为，专制政府并不是完全与社会缺乏“共容利益”，而坏的民主政府可能会与社会更加缺乏“共容利益”。为了摆脱这种选择“理想类型”制度上的两难，我们应当从一种更为微观的视角出发，分析统治者提供公共服务的动机。抛开制度形式，专注于政府与社会的“共容利益”。我们可以设想，如果一国的统治者与社会大众之间有着完全一致的利益，那么，他将会像追求自己的利益一样追求社会的公共利益，在这种情况下，有效国家建设将会获得重要保障。因此，应当将增进统治者与社会大众之间的“共容利益”，作为有效国家改革与建设的重要方向和标准，以此来衡量在改革与建设的实践中所应当采取的措施。由此，我们将会发现，在改革实践中采取一种混和“国家建设”与“民主化”的策略可能更为成功。不过具体采用怎样的“混和”方式，却需要在实践中根据“共容利益”这一标准进行动态的考察。

四、增进“共容利益”的政策建议

改革开放以来，我国的经济取得了令人瞩目的成就，已经基本上建立起了市场经济体制的基本运行框架。这些成就的取得，表明我国改革开改以来的政府在有效政府的建设上做出了重要的努力和成就，也表明党与全国人民的利益之间存在重要的“共容”之处。党在实践中还通过一系列的政策来促进党与社会的利益共容，其中有两项政策值得我们重点关注，它们分别是十六大党章的修改和地方政府官员的政绩考核制度。

2002年，党的十六大通过的新党章对党的性质作了新的科学界定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”党章修改的直接政治影响就是改变了过去只允许工人、农民和知识分子入党的规定，而开始允许民营企业家加入共产党。这样一种改革措施，从增进党和政府与社会的“共容利益”的视角观察有着十分重要的意义。改革开放以来，市场经济已经逐渐成为我国占主导地位的经济模式，民营经济迅速发展壮大，一些优秀的民营企业家在国家经济发展和社会建设中起到了重要作用。在这种情况下，如果还将民营企业家排斥在党外，就会影响党的执政基础。通过允许民营企业家人党，民营企业家可以通过党内渠道影响表达自己的要求，而党的政策也可以更好地为民营经济的发展服务。这样，党与民营企业家之间就有了更多的“共容利益”，从而使党获得了民营企业家这一精英群体的政治支持。

自上个世纪八十年代起，党中央在实践中逐渐建立起以经济发展成就为基础的地方政府官员政绩考核制度。根据经济学家的研究，这种考核制度是在我国以地方分权为基础的“M型组织”基础上，以“地方官员晋升的政治锦标赛”模型为基础展开的。地方官员为了获得提拔和晋升，必须将经济发展作为其施政的主要目标，创造出良好的经济绩效，党中央的政策实际在地方政府官员与民众之间建立起了较强的“共容利益”关系。地方政府在改革开放以来我国经济发展中所具有的重要地位，表明了这种“共容”有着多么重要的意义。

不过，政治学理论的研究以及实践的观察都可以发现，虽然允许民营企业家入党和以经济发展成就为基础的地方官员政绩考核制度对于促进党与社会的共容利益取得了非凡的成就，但是随着经济社会发展的进一步要求，其效果仍然呈现出较大的局限性。就民营企业家的入党来说，虽然增进了民营企业家对党的支持，但是党的社会基础又出现了过度精英化的特点，其表现就是工人及农民在党内的地位以及意愿表达受到较大的限制，成了改革中利益受到政策忽视较多的社会群体，这有可能导致工人与农民对党的支持度下降。对于地方政府竞争制度来说，虽然这种自上而下的政策考核制度确实促进了地方领导人致力于地方经济发展和制度创新，不过由于缺乏民众对地方政府的制约以及考核指标体系、考核制度不完善等原因，使得地方政府领导人在实践中形成了“唯GDP”的经济发展观，甚至采取粗放式的、高度污染性的不科学的发展方式，这对于地方民众的长远福利构成了较大的伤害。

通过以上分析，我们认为，虽然党和政府一直试图增进为社会服务的职能，但不可否认的是，当前中国的政治发展已经非常明显地表现出了“国家悖论”的两难困境。我们认为在当前应当采取以下措施来促进国家建设的进一步完善：

第一，推进党内民主制度的建设。党的精英化对于改进党的国家治理水平有着重要的意义，但是过度的精英化也会导致精英对于大众利益的忽视。因此，通过增强党内的民主机制，加大普通党员对精英党员的权力制约，不仅对防治腐败有重要意义，而且还可以增加党内的民意基础，使得党的领导人与广大党员之间有着更为一致的利益关系，从而也间接地加强社会大众对党的政策的支持。

第二，进一步完善我国地方政府的政绩考核制度。我国地方政府的政绩考核制度对于我国改革开放以来的经济发展起到了非常大的促进作用，地方官员之间的竞争机制促使地方官员为地方经济发展服务，我们必须在改革中保留这一制度所产生的有益效果，但又必须改革其不完善之处。具体来说，我们要加强“民生”考核在政绩考核指标体系中的权重；建立更具有独立性的绩效评估机制；在考核中应减少任意性及领导人私人偏好等不良因素的影响。

国家审计人员视角 篇12

2013年,党的十八届三中全会提出了建设国家治理能力和治理体系现代化的改革总目标。当年10月,世界审计组织(INTOSAI)第21届大会发布的《北京宣言》指出,审计机关的使命和目标是促进良治,国家审计应更好地为国家治理服务。2014年,审计署刘家义审计长提出,国家审计是国家治理的重要工具与保障。当年10月,国务院发布了《关于加强审计工作的意见》,提出审计机关要促进生态文明建设,加强对土地、矿产等自然资源,以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计。国家治理理论的提出为国家审计与环境治理的有机结合提供了系统的理论基础,国务院文件的要求为环境审计的发展提供强劲的动力。因此,有必要从国家治理的角度,审视与研究环境审计的发展方向和实践途径。

我国环境审计发源于上世纪八十年代,经过了从无到有、逐步探索的过程。1985年审计署与财政部、原国家环保局联合组织了对太原等四城市环境保护补助资金审计。2003年审计署成立了环境审计协调领导小组,环境审计进入快速发展阶段。审计署围绕环保资金使用的真实性、合法性和效益性开展了一系列审计,如“重点流域水污染防治专项资金审计”、“103个县农村饮水安全工作审计”、“20个省有关企业节能减排情况审计”、“‘三河三湖’水污染防治绩效审计”、“5044个能源节约利用、可再生能源和资源综合利用项目审计”等审计项目,将审计结果向社会公告。同期,青岛、深圳、苏州等地方审计机关根据本地区环境特点与区域经济发展需求,开展了海洋水资源、太湖水资源保护的审计项目,得到当地社会舆论的广泛关注。然而,在国家审计服务于国家治理现代化的整体要求下,我国环境审计工作还存在明显的局限性。审计发现的问题主要是环保资金使用不规范,如以虚假项目骗取环保资金、未按规定使用环保资金、挤占挪用环保资金等。虽然部分审计项目涉及到了环保资金使用绩效和相关工作机制缺陷等情况,但是总体来说,当前的环境审计未跳出传统财务审计的窠臼,作用有限,距离环境审计服务于国家治理现代化的要求还有很大的差距。当前,学术界对于环境审计的研究,多是基于审计技术方法的探讨。虽然有部分学者提出了环境责任审计的概念,但是主要从环境审计如何落实管理责任方面进行研究,鲜见系统地论述环境责任审计的对象、内涵、方式、范围和成果运用途径。国家良治的基本要素是合法、透明、问责、法治、有效和回应(俞可平,2000)。审计问责、结果公开、促进法治、社会参与是国家治理对环境审计提出的基本要求。为适应国家治理现代化的要求,我国环境审计工作应从环保资金财务审计向环境责任审计发展。环境责任审计是对各级环境责任主体履行环境保护和环境发展责任情况进行监督和评价的综合审计方式。较当前的环保资金财务审计而言,环境责任审计以环境问责作为直接目标,以环境履职评价和环境责任确认、追究为主线,将审计事项从“审钱”、“审事”向“审人”延伸,其审计范围更广、审计内容更丰富、审计作用更直接,更加契合我国当前环境治理的客观形势,也更加符合全面依法治国的要求。

二、环境审计的五项“转变”

(一)审计对象由低层级向“高中低”多层级转变

当前,我国环境审计的对象主要是环保资金使用和项目实施单位。此类单位是环境政策的具体实施者和环保资金的具体使用者,层级比较低。当前,许多环境治理乱象的根源不在于环保项目实施者的行为,而是在于地方党委政府和相关职能部门的不作为和乱作为。例如2006年原国家环保总局在通报甘肃省徽县和湖南省岳阳县两起重金属污染事件时,时任副局长潘岳直言“政府不作为”是导致污染事件的根本原因,有关政府和部门负责人负有重要责任。因此,环境审计的对象应从单一的实施层级向决策、管理、监督和实施的多层级转变。按照职责分类,依次界定应承担的环境责任。地方党委政府主要领导干部对行政管辖区域的环境发展规划、重大投资项目进行决策,承担环境决策责任;环保监督执法部门负责人对于行政管辖区域的环境法律、法规和政策贯彻落实情况进行监督,承担环境监督责任;政府职能部门(如国土、林业、水利、农业、卫生、城市管理等部门)负责人对于管辖范围的单位或项目的环境资源使用情况进行管理,承担环境管理责任;建设项目和污染企业等单位负责人对于具体环境政策进行落实和环境资源使用,承担环境实施责任。由此,将地方党委政府主要领导干部、环保监督执法部门负责人、政府职能部门负责人、建设项目和污染企业等单位负责人列作环境责任审计的直接审计对象,形成“高中低”的审计对象层级,实现环境审计问责对象的全覆盖。

(二)审计方式由单一审计向综合审计转变

当前,我国审计机关实施的环境审计方式主要是环保专项资金审计,审查的主要内容是申请环保专项资金的项目是否真实、达到相关标准;环保专项资金是否及时拨付、使用,有无滞留、挤占、挪用的问题;环保专项资金的使用是否达到预期目标等,这种审计方式比较单一。环境责任审计是将领导干部经济责任审计、公共政策执行审计、绩效审计、财务审计相结合的综合审计方式,充分利用各种审计方式的优点,增强审计效果。比如领导干部经济责任审计是具有中国特色的审计方式,目前已基本覆盖乡科级至省部级领导干部,审计机关应将环境治理责任履行情况纳入地方党委政府主要领导干部经济责任审计内容,对领导干部经济发展责任与环境责任履职情况进行监督与评价,促进领导干部树立科学的政绩观,推动地区经济可持续发展。又如,公共政策执行审计是近年来我国审计机关实施的一种新型审计方式。环境政策是我国公共政策的重要组成部分,环境政策领域与其他公共政策领域交叉融合。审计机关开展公共政策执行审计时,应将环境政策执行情况列入审计内容,审查政府各个层级的领导干部贯彻落实环境政策的责任履行情况,以保障环境政策落地生根,制止政府不作为和乱作为的现象。具体问责体系如图1所示:

(三)审计范围由“一条线”向“整个面”转变

当前实施的环境审计项目,审计范围主要是沿着环保专项资金“申请———审核———分配———管理———使用”的“一条线”进行审计,范围比较受局限。鉴于《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等文件明确地方人民政府主要领导是本行政区域环境保护的第一责任人,环境责任审计范围应是行政区域环境治理的“整个面”,具体为:整个行政区域环境治理规划的制定、实施和目标完成情况;环境政策贯彻落实情况;重大建设项目的环境保护评估、决策与实施情况;行政区域内环境保护监督执法部门、国土部门、林业部门、水利部门、农业部门、卫生部门、城市管理部门、招商引资部门、市场监管部门、检验检疫部门的环境工作协作机制建立和协同治理情况等,以对行政区域环境责任履行情况进行客观、公正和全面的审计评价。

四)审计方法由财务收支审计法向综合评价法转变

由于环境审计的范围向区域环境治理“整个面”转变,环境治理涉及的区域面积广、领域交叉、管理层级多、事项类型繁杂,审计取证需要大面积测量、精确定位和准确取数,对此查账等财务收支审计方法难达到目标,需要运用跨学科、多领域的审计技术与综合评价方法。具体为:运用信息系统法,利用排污监测系统、空气监测系统等在线监测手段获得排污浓度和排放总量等审计数据。运用空间技术法,利用卫星遥感数据接收系统、全球定位系统(GPS)测量环境污染面积,将污染地位置坐标与环境保护区域位置坐标进行比对;利用地理信息系统(GIS)进行大范围项目的总体察看、复杂地形地块面积与污染量计算等。运用指标分析法,如选用单位GDP能耗指标,水污染、大气污染和固体废物污染排放物指标,环境资源质量指标,环境污染治理投资指标等,对环境治理效果进行量化评价。

(五)审计成果应用由单一渠道向多渠道转变

当前环境审计结果的应用渠道比较固定与单一,审计机关针对审计发现的问题形成审计报告和审计决定书,交给被审计单位整改,并将审计结果适时向社会公告,未进一步形成有效的问责、追责机制。环境责任审计的审计结果应用渠道应该多元化,具体为:审计机关将环境责任审计结果提交给上级组织与人事部门,作为组织与人事部门评价党政领导干部职责履行情况和业绩水平的依据;将环境审计结果提交给行业主管部门,作为行业主管部门加强管理、完善制度、实施改革的参考;将环境责任审计结果、环境问责情况、被审计单位整改情况、行业主管部门制度完善情况等向社会公告,促进社会公众对政府、企业的环境责任履行情况的监督,增强公众的环境意识、维权意识和社会责任意识,形成有力的社会监督机制。具体如图2所示。

三、结论

上述五项“转变”,将环境审计更好地纳入国家环境治理的整体部署中,使环境审计由审计机关的监督行为转变成政府主导、社会参与、协同治理的多维度、多层面、多变量的集体行动,既符合环境审计的国际发展趋势,又体现了国家审计服务于国家治理现代化的要求。然而,实现上述五项“转变”任重道远,建议当前亟需加强的工作:一是在地方党政主要领导干部经济责任审计中增加环境责任的审计内容,构建地方经济发展业绩与环境成本相配比的审计评价指标体系,客观、全面地评价地方党政主要领导干部的经济发展与环境治理责任;二是加强审计机关与环境保护部门的协调合作,使审计机关与环境保护部门的环境数据库联网,资源共享,成果共用,作用互补;三是加强跨学科、多领域的环境责任审计方法的研究,提高审计效率;四是构建环境责任审计的咨询专家库,为环境责任审计的发展提供智力支持;五是引导媒体的力量,采取环境责任审计现场跟踪报道、审计结果公告效果采访等方式,向社会公众宣讲环境责任审计,促进社会参与。

参考文献

[1]刘笑霞、李明辉:《苏州嵌入领导干部经济责任审计的区域环境审计实践及其评价》,《审计研究》2014年第6期。

[2]马志娟、韦小泉:《生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究》,《审计研究》2014年第6期。

[3]陈艳:《论我国环境审计法律制度的完善》,《环境保护》2013年第10期。

[4]李周炯:《我国环境政策执行存在的问题及对策》,《国家行政学院学报》2009年第4期。