国家审计与国家安全（精选12篇）
国家审计与国家安全 篇1
今年的全国审计工作会议首次指出,审计一定要关注国家安全,只有关注国家安全,国家审计才能有高度、才能上层次、才能获得长远的发展。这是在科学分析审计工作发展阶段,深入研究审计工作客观发展规律基础上,针对我国经济社会发展面临的国际国内形势,向十三亿人民作出的庄严承诺,也是全国审计工作者推动审计事业科学发展的神圣使命。
一、维护国家安全是国家审计的职责所在
国家安全是一个国家处于没有危险的客观状态,也就是国家既没有外部的威胁和侵害又没有内部的混乱和疾患的客观状态。毫无疑问,国防、外交是维护和保障国家安全的必要条件和重要途径,但未涵盖国家安全所需要的充分条件和全部途径,保障经济、政治、文化、社会健康发展,还需要建立健全立法、执法和监督体制并有效发挥其作用。现代国家审计是一个国家政治制度的重要组成部分,是民主法治的产物,是推动民主法治的工具,是经济和社会运行的一个“免疫系统”。审计工作作为国家的“免疫系统”,有责任更早地感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议,有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时,促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。
《中华人民共和国审计法》将立法的目的规定为:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”。它不仅直接把国家审计的服务对象界定为“国家”,而且是针对全面建设小康社会经济体制改革要“优化结构和提高效益”,要使“资源利用效率显著提高”,政治体制改革要“提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”要求,旨在贯彻落实科学发展观,保障国民经济健康发展,促进构建和谐社会,揭露和防止来自国家“外部的威胁和侵害”及存在和产生于”内部的混乱和疾患”。回顾审计历史,我们可以清楚地看到,无论是西周的宰夫检查监督百官执掌的财政财务收支,“考其出入而定刑赏”,还是秦汉时期上计制度重在稽查考核官吏,将官吏财经方面的政绩和经济责任的审查作为主要内容,或是唐代比部审计中央各行政机构及地方各级政权行政效率和财务,尽管不同历史阶段审计内容不完全相同,但是国家审计均服务于国家参与社会产品分配和再分配,取得财政收入并用于各项支出,以保证国家能够使所占有财产的使用符合统治者或公共权力机构的意图,实现国家的统治职能和社会职能。
二、维护国家安全是国家审计的发展所需
国家安全概念虽然其内涵简单,但是外延广泛。它是维持主权国家存在和保障其根本利益的各种要素的总和,是国家生存和发展的基本前提。所谓国家根本利益不仅包括国家政权的存在和领土完整,而且由于国家经济秩序稳定、金融与货币安全、贸易与投资安全等经济安全要素、环境与生态保护、重大犯罪的防范与控制等等,都是影响国家根本利益的因素,因而都属于国家安全的范畴。审计是一种社会现象,它是为满足某种客观的社会需要而产生和发展的,社会政治经济生活对审计的客观需要是审计产生和发展的动因。受托责任关系外延的变化和发展,导致了审计类型和审计内容的发展变化,不论审计类型和审计内容如何变化,审计的本质都是对受托责任履行情况进行的检查和评价。政府管理国家事务,实质上也是履行受托责任。国家安全是政府责任的首要环节,是民主民生的根本保障,国家审计关注国家治理,关注政府责任,眼光就不能离开国家安全;国家安全的内涵将随着政府责任和政府能力的不断发展而不断扩充,基于政府责任和国家安全的国家审计事业也必将长期发展和壮大。
三、维护国家安全是国际审计界共同关注的内容
研究考察世界各国审计法规和审计实践不难看出,以下三个方面是各国国家审计机关共同特点之所在:
(一)公共性。
公共资金、公共账户、公共机构是国家审计的基本对象,如日本《会计检查院审计法》规定,会计检查院应经常对公共账户进行审计和监督,确保其准确并指出错误;英国《国家审计法》规定,主计审计长可以对“任何政府部门、管理机构和其他团体”进行检查。
(二)全面性。
德国《联邦预算法》不仅规定“审计包括是否按照规定和经济性原则管理和使用资金”,甚至要求“对从预算资金中得到的贷款以及对联邦提供的各种担保,联邦审计院可审计有关参与方是否采取了充分的防范措施,来避免出现不利于联邦的情况,或者是否具备享受联邦资助的条件”。德国联邦审计院还可以指出关系到政治决策前提条件或影响的审计结果,如果通过审计认识到现行法律将产生或可能产生立法机关所不希望的影响则可以建议修改法律。
(三)绩效性。
经济性、效率性和效果性审计为世界各国国家审计机关所关注,而且日益受到重视。澳大利亚《1997审计长法案》以专门章节规定审计长对代理机构、联邦授权机构及其下属单位、联邦公司和下属单位进行绩效审计。
以上三个共同特点提供的信息是,凡是涉及公共即国家资源和利益的客体都是审计机关的审计范围;审计机关需要回答的是国家资源“用到了哪里、用得怎样”;审计机关不仅要发现问题而且要致力问题的解决。归结到一点就是公共利益最大化,国家利益最大化,为国家的长治久安提供保障。
四、履行监督职责突出建设功能
生物学告诉我们,免疫系统为机体执行保护、清除和修补三大功能,人体内有一个免疫系统,它是人体抵御病原菌侵犯最重要的保卫系统。免疫系统具有高度的辨别力,能精确识别自己和非己物质,以维持机体的相对稳定性;同时还能接受、传递、扩大、储存和记忆有关免疫的信息,针对免疫信息发生正和负的应答并不断调整其应答性。将国家审计机关定位于“免疫系统”是从国家“机体”组织内部对审计本质和功能的揭示,也是对国家审计机关发挥维护国家安全作用的全新诠释。
(一)国家审计机关维护国家安全必须以履行经济监督职能为基础,正确处理监督与服务的关系。
强调审计工作服务于经济又好又快发展,服务于和谐社会建设和改善民生,服务于节约型社会和生态文明社会建设,服务于民主法治和廉政建设,服务于深化改革开放,绝对不能脱离履行监督职能,没有监督就没有审计,没有高水平的监督不可能有高质量的服务,没有对问题特别是重大问题的揭露不可能发挥免疫系统“保卫机体安全”的作用。
(二)国家审计机关维护国家安全需要充分发挥建设性作用。
国家审计的建设性,决定了审计工作的生命力,也决定了审计工作能在更大程度上为国家和被审计单位创造价值。揭露问题是建设性作用的体现,因为只有发现问题才可能对受损的“机体器官和组织”进行“修补”,才能对“新陈代谢后的废物”予以“清除”。然而,仅此远远不够,需要在此基础上发挥“保护”作用,使国家“机体”免于“病菌、细菌、污染物质及疾病的攻击”。为此,需要树立政策意识、风险意识、开放意识三个意识。
政策意识是工作目标,是围绕中心、服务大局的具体体现。政策是国家机关、政党等在特定时期为实现或服务于一定社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列法令、条例、制度、办法的总称,是国家整体利益和安全的保障。国家审计发挥建设性作用,应当致力于政策措施贯彻落实的监督检查,揭露政策措施执行过程中缺位、越位、不到位和有令不行、有禁不止的行为,以科学发展观为指导推动政策措施的完善。
风险意识是思维方式,要加强审计发现问题的“点”“面”结合、苗头性与趋势性结合、个性与共性结合的相关性分析,关注财政、金融、国有资产和国有资源、民生、环境安全以及某一领域对其他领域安全的影响。
开放意识是工作方法,要以开放的视角扩充知识提高技能,以开放的姿态加强协调和沟通,以开放的途径发挥审计成果的作用。
维护国家安全是国家审计机关使命所在,大势所趋,任重而道远。进一步加强“人、法、技”建设,更加努力地锻造一支由兼具查核问题、分析研究、现代审计手段应用和精通管理能力和水平的审计人员组成的审计团队是根本。
国家审计与国家安全 篇2
一、民营资本积极参与bot项目的必然性
中国民营bot项目与外资建设bot项目相比有较大的优势，不存在法律适用的问题，不存在外资bot项目运作中的外汇兑换、担保等等一系列问题，故而法律环境相对优越；其次，民营资本自改革开放以来，尤其是近十年来涌现出数以千计的资金实力雄厚的民营企业，原始资本的大量积累需要寻找风险性较小的投资赢利渠道，基础设施具备稳定的投资回报强烈吸引民营资本的投资，两者形成了强大的相互需求，决定了民营资本积极参与bot项目的必然性；再次，我国民营企业发展至今，已经完全改变以往个体工商户的不良形象，民营企业已经转变为行业技术领先、经营理念创新、管理团队整齐、员工素养较高的现代企业，与外资企业相比，文化背景差异、中国国情陌生等障碍根本不存在，竞争优势明显。
二、民营bot项目实践中存在的弊端
民营bot项目实践至今，一些弊端已经显现出来，甚至导致项目中黑幕重重，政府为此付出更为高昂的代价。
（一）民营投资主体公司法人结构不完善、投资者素养不高
现阶段，资本雄厚的民营企业家素养参差不齐，家族型企业仍然较多，法人治理结构仍不理想，因此对bot项目的管理和运营带来消极的影响，需要个人自律的职业道德操守难以起到有效的约束，可能对政府管理当局产生较大的回购风险。
（二）合同文本不完善，缺乏风险管理措施
笔者注意到一些bot项目的合同文本极其简单，区区几页纸何以保证数以亿计的投资风险控制，漫长的合同履约期缺乏法律保障，合同文本往往忽视风险保障措施。
（三）守法意识淡薄，置合同信用不顾
由于我国近几年房地产市场发展迅猛，投资利润率已趋向暴利，bot项目的投资利润率难以匹敌，民营企业往往借故索要超额回报，置合同约束于不顾，甚至不遵循信用，人为设置回购障碍，投资前拍胸脯式保证消失了，回购时拍桌子耍起无赖。
（四）“草船借箭”现象普遍存在 部分民营企业自有资金投入较少，利用金融监管漏洞和政府基础设施的良好还贷信誉，以项目抵押大量融资，挪用资金到高风险的项目，这样的“草船借箭”现象普遍存在，对政府回购造成项目债务风险激增。
（五）投资效益与决策初衷相背离
现阶段，一些bot投资模式的衍生模式，如bt、tot广泛采用，但是这些模式并未实现bot投资模式的优越性，化解政府融资和建设压力的作用没有体现，反而造成投资成本激增，投资效益与决策初衷相背离。
（六）缺乏监管制度，培植营私腐败的温床
bot项目的全过程大部分阶段控制权掌握于民营投资主体，项目管理、建筑承包、质量安全等环节形成利益共同体，过程中如审计监督等有效监管机制的缺位，孕育了培植营私腐败的温床，其结果可想而知。
三、对民营bot项目实施审计监督的重要意义和作用
在固定资产投资发展和体制改革领域，国家审计监督发挥了显著的作用，体现在：一是揭露并查处了建设工程领域的商业贿赂、维护了建筑市场的经济秩序；二是促进了政府建设项目的投资节约、减少建设资金的损失浪费；三是推进了政府建设项目风险约束机制和监督机制的建立和完善；四是促进了政府建设项目投资效益的进一步提高。我国民营bot项目历经多年实践和发展，取得一定的成效，但投融资制度设计、建设项目管理等方面仍然与市场经济体制飞速发展的现状不平衡，民营资本追求利润最大化的趋利性特征较为明显。bot项目建设运营周期长达几年甚至十数年之久，漫长的建设回购过程中需要监督其规范有效地履行合同，防止政府和社会公众利益受到不法侵害，同时也有利于保障社会公众的知情权，便于接受社会舆论的监督。对民营bot项目
实施审计监督的作用具体体现在：
（一）事前审计，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性
事前审计，对bot投资项目的前期调查研究进行核实，检查可行性研究的充分性和完整性，分析政府投资的风险，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性，防止“拍脑袋决策”现象的产生。
（二）事中审计，提高执行中监督建设运营的有效
性
事中审计，检查bot投资项目概算执行、招标投标及合同管理、工程造价控制、财务收支核算等各方面执行情况，促进项目建设的规范实施，审计目标在于及时查错纠弊，进一步完善项目管理、财务管理、风险控制的内部控制制度。
（三）事后审计，保障投资回购的效益性
事后审计，准确核定建设项目的工程造价和财务决算，锁定投资回购成本，检查项目运营管理水平，保障投资回购的效益性，最终为国有资产的保值增值目标实现提供保障。
四、对民营bot项目实施审计监督的障碍和困难
多年来，国家审计机关深受对民营bot建设项目是否有必要进行审计、能否进行审计、如何审计等问题的困扰，现阶段一些民营bot项目投资方都以投资资金为民营资金不属于《审计法》监督范围为由，拒绝接受审计监督。笔者认为产生bot项目“审计难”问题的深层原因是：
（一）审计意识淡薄、审计法律依据不足
从bot项目的特殊性角度看，法律背景尚未十分清晰，bot不仅需要一般的法律环境，同时还需要一些专门的法律规定及制度体系，目前的法律制度缺陷较为明显，尤其在民营资本运作的bot项目，法律法规的制定仍处于空白点。政府主管部门在实施bot项目过程中往往审计意识淡薄，在主要合同文本中仅表明项目接受政府监督，但未特指审计监督。另外，民营bot项目在建设和运营期间，无论建设法人和建设资金均为私营性质，从而造成审计监督法律依据的不足。
（二）审计机关威慑力导致人为设置障碍
审计机关在二十余年发展中，审计效果和作用越来越突出，审计机关的威慑力日益显现。民营企业怕审计查出问题，一些政府主管部门也有封闭运作、排斥审计监督的思想，因此双方不谋而合地人为设置障碍规避审计监督。
（三）审计机关自身资源不足
bot项目涉及法律、金融、建筑、技术、管理等各种领域，bot项目的可行性研究、合同谈判、项目实施、监督管理、资产核算、收益计算与分配、合同纠纷解决等等，都有一套独特的运行规则和办法，法律关系复杂、技术多样、信息化程度高、监管难度大的特征较为突出。现阶段，审计机关资源严重不足，复合性人才尤其缺乏，审计技术和手段仍未跟上当今经济和技术发展的脚步，对民营bot建设项目实施全面和有效的审计监督尚欠底气。
五、对民营bot项目实施审计监督的一些建议
面对困难和障碍，民营bot项目不同程度地存在着封闭运作、违反建设程序操作、缺乏竞争甚至出现“权力寻租”等腐败问题，笔者认为加强对对民营bot项目实施审计监督可以有效促进民营bot项目的规范实施，推进中国特色bot融资模式的健康发展，为此笔者建议：
（一）落实审计监督制度，提供实施审计监督的法律救济途径
国外规范的bot项目的市场预测、项目咨询、财务审计大多是由第三方来完成的，bot项目委托第三方进行咨询调查，可以最大限度避免主观热情上盲目性的弊端，维护项目按照合同严格规范履约。由于我国bot诞生的时间短、经验少，尚没有关于bot专门立法，因此落实审计制度，提供实施审计监督的法律救济途径最基本、最重要的是要有明确的合同保护，在合同中确立审计制度，对项目投资、运营效率的检查监督从合同法律上确定政府监督的权力。
（二）审计目标适应bot项目特征，维护政府投资的安全性和效率性
监督bot合同履约情况及项目运营情况，应从bot项目自身的负效应谈起，bot模式并非是一个完美无缺的投融资方式，在充分肯定其优越性的同时，我们有必要对其负效应有客观的评估，充分认识项目操作与管理的复杂性，由于一定时期内政府不持有基础设施的产权，也就失去项目移交前运营中的“超额”的经济效益，政府主管部门有必要深入研究项目管理实施的有效保障机制。另一个基本事实是，民营企业要在一定时期内将bot项目移交于政府，这容易导致在建成后的运营期中民营企业增设收费环节或提高收费标准，以加速其成本回收及利润获取，其行为结果往往与政府投资公共物品以利公众消费，促进社会经济发展的目标产生难以调和的矛盾，严重的还会引发社会公众的不信任。审计监督bot项目的投资应把握前期费用，建设费用，运营费用等3方面投资，审计目标应适应bot项目特征，根据建设、运营、移交节点的重要性原则，对其行使监督、检查，一方面可以防止社会公众利益受到损害，另一方面可以检验项目决策的科学性，增加必要的实践经验。建设节点的审计目标应是监督投资的真实性，运营节点的审计目标应是检查运营的效率性，移交节点的审计目标应是资产核算的完整性，紧紧围绕政府投资的安全性和效率性的核心目标，突出审计监督的作用。
（三）以效益审计为本，推进民营bot融资模式的健康发展
审计机关应以效益审计为本，围绕风险和效益作出客观公正地分析与评价，为基础设施投资的公共效益起到更好的保障作用，推进民营bot融资模式的健康发展。bot项目效益审计的核心包括：一是投资的经济性，bot项目投资成本应小于政府直接融资投资建设的成本；二是投资的效率性，bot项目的全寿命成本费用率、管理费用率、运营费用率等效率性评价指标应小于政府成立管理机构进行建设和运营管理的成本；三是效果性，bot项目的建设管理和运营管理的水平应高于政府管理部门自身的水准。效益审计的评价指标应建立在全面、详实、科学的技术经济指标体系的基础上，通过内部收益率、静态和动态投资回收期、净现值率、影子价格、不确定性分析等等一系列科学的财务管理、技术经济、国民经济等等指标予以客观评价，作到静态和动态相结合，定量和定性相结合，宏观和微观相结合，全寿命和阶段性相结合，价值量和实物量相结合。
结束语
浅析国家审计与反腐败 篇3
关键词：国家审计；反腐败；腐败治理
腐败是指个体为谋求私利滥用职权的行为，而从狭义上来讲，腐败是国家及政府人员为谋求私利滥用权力损害国家利益的行为。权力的行使和滥用是腐败产生的根源，国家审计作为国家治理的经济监督机构理应承担起国家反腐败的法定职责。国家审计在腐败治理中同其他职能部门对腐败行为的遏制既有相同的特性也有其自身独特的优势。本文主要研究狭义腐败，从分析国家审计推动腐败治理作用、作用途径出发，并对其中存在的问题进行揭露从而对国家审计如何更好地发挥反腐败作用提出建议。
一、 国家审计在腐败治理中发挥作用的理论基础
委托代理理论是国家审计进行腐败治理的理论基础。人民群众是社会公共资源的拥有者，他们委托国家职能部门对公共资源进行管理，国家职能机关承担受托责任并管理公众资源。基于受托责任理论，国家职能部门有责任也有义务为人民群众谋利益，并且使得他们的利益实现最大化。政府部门管理过程中肩负着受托责任并获得相应报酬，但基于人的利己行为当私人收益与公众收益不协调时腐败行为就会产生，因为腐败会使他们自身收益远远高于他们作为受托者所获的正常收益。为监督政府部门受托责任的履行，国家审计作为独立的第三方机构发挥作用，使得公共权力得以正确行使。国家审计的基本职能体现在它可通过其认证服务对政府部门预算草案、财政收支等的制定与执行等进行监督，国家审计还具有咨询功能，它可以为政府职能部门提供反腐倡廉方面的培训咨询等。
二、国家审计在腐败治理中的作用及作用途径
（一）国家审计在腐败治理中的作用
一是预防作用。公职人员之所以会产生腐败行为，是因为他们拥有相应的权力，并且对该权力的实施监督机制不够到位，滥用职权的行为不可避免会发生，随之而来的是腐败行为。而审计监督可以在发现了体制、制度等方面的问题时及时向有关部门反映并对他们提出改进建议从而有效预防腐败行为的产生，建立健全相关制度。
二是揭露作用。国家审计在揭露和查处违法行为中发挥着重要作用，发现违法违纪线索始终是国家审计的重要工作。国家审计对有关部门的权力执行过程进行监督治理，对监督过程中发现的违法违纪线索进行揭露和查处。
三是惩治作用。对审计过程中发现的腐败行为，国家审计针对不同情况分别处理。对于国家审计有处理权限的行为，严格按照法律规定，对腐败行为作出相应惩罚；而对于审计没有处理权力的行为按法律规定交给纪检监察或司法机关处理。
四是威慑和警示作用。我国当前审计制度及其法律体系正在逐步完善，执法力度也在不断加强。审计在反腐败中发挥的重要作用越来越受到普遍关注，在社会上的影响力也越来越大。在审计的监督下，政府部门的日常财政财务收支得以规范化，政府公职人员滥用职权的行为受到威慑和警示。
（二）国家审计在腐败治理中发挥作用的途径
一是国家审计有利于揭露查出腐败。国家审计是治理腐败的经济监督机构，在揭露查出腐败行为方面有其自身优势。首先，国家审计工作围绕着国家财政资金展开，一旦国家财政资金被侵占，国家审计能对其进行揭露查处。其次，作为独立机构审计机关与被审计单位无利益往来，因此能独立、客观公正地对腐败行为进行揭露。最后，国家审计已建立了卓有成效的监督制度能够及时有效的掌握腐败行为的线索并对其进行揭露。
二是合规性审计有利于加强制度约束力。合规性审计是指国家审计对被审计单位是否按照法律法规的相关规定行使权力、是否遵循了法定的程序、规则或条例等进行审计。合规性审计不仅能有效揭示腐败行为，还有利于进一步分析揭露腐败产生的原因，从而有利于从根源上预防腐败问题的再次产生。
三是绩效审计有利于建立健全反腐机制。绩效审计是指对被审计单位管理活动的经济性，人力、物力、财力等的利用效率进行审计。制度缺失或制度存在漏洞是腐败问题产生的重要原因，因此建立健全相关制度是预防和治理腐败问题的重要手段。绩效审计对经济性、效果性、效率性问题进行审计，从而有利于建立健全反腐败机制从根本上解决腐败问题。
四是经济责任审计有利于促进领导干部廉洁自律。经济责任审计是指对被审计单位负责人的经济责任的履行情况进行审计，它能有效查处被审计单位财政收支的真实合法性。经济责任审计一般情况下需要较长的审计期间，因此更有利于发现揭露腐败行为；此外经济责任审计有利于促进领导干部廉洁自律从而有助于廉政建设。
三、国家审计在推动腐败治理中面临的问题
国家审计在腐败治理中发挥着重要作用，但在促进腐败治理的同时也存在各种各样的问题：
（一）国家审计独立性有限。国家审计的独立性还有待进一步提高，除审计机关外，其他政府机构会对审计机关客观公正的反腐行为造成阻碍。
（二）是问责机制缺失。问责权力的缺失使得国家审计在腐败治理问题上，往往出现在发现查处了腐败问题后后续的惩罚措施不到位。由于国家审计问责机制缺失，往往会出现审计部门在查出了违法违纪行为后追责力度不到位，使得违法行为不能受到有效惩治。
（三）各职能部门腐败间的沟通协作不到位。我国的反腐合作机制尚未完善，各部门间的沟通协调机制尚未建立，整体合力不够。纪律检查机关、司法机关、监察机关、审计机关等我国的众多的监督主体的尚处于独立行使权力状态，各部门在腐败治理上协作不够，信息尚未实现共享。
（四）是审计队伍反腐能力有待加强。审计人员是审计工作的具体执行者，因此审计人员的能力、素质、工作作风等直接影响到审计目标能否有效实现，当前我国审计人员的总体反腐能力还有待加强，审计队伍能力越强，其反腐能力也越强。
四、国家审计如何更好地发挥反腐败作用
为更好地发挥国家审计的反腐败作用，针对国家审计在腐败治理中存在的问题，提出以下对策：
（一） 强化国家审计的独立性。审计作用的发挥直接受到审计独立性的影响。为使国家审计能充分发挥其功能，我国应建立健全相关审计制度及相应法律法规，使国家审计拥有更多的权力和权威。
（二）建立审计问责机制 。审计机关在查出腐败问题后要进一步明确责任，进而落实责任，如此才能加强审计工作能力，建立健全审计问责机制。
（三）加强国家审计机关与其他职能机构协作。为提升国家审计机关反腐能力，必须认识到审计机关与其他职能部门协作的重要性，只有审计机关与政府各职能部门密切合作配合才能显著提高审计机关的效率。
（四）加强审计队伍建设从而提升审计队伍反腐败能力。审计目标的实现，审计工作的有效完成直接受到审计人员素质高低和能力大小的影响。只有建设高效强有力的审计队伍才能有效提升审计队伍的反腐败能力。（作者单位：河北经贸大学）
参考文献：
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国家审计与国家安全 篇4
国家治理就是针对政府、市场和自愿提供公共产品存在负外部性时,由政府对这些公共产品进行引导、加强和管理。计划经济时代,国家治理主要采用行政方式对经济领域进行调配,经济生活中会出现粗放式经营及政府行政效率不高等计划经济时代特有现象。因此国家治理就是国家的统治阶级及其国家各级行政机关为了实现国家统治职能,通过一定的制度安排和体制设置,协同其他的立法、司法等组织结构,共同管理公共事务、推动经济和社会协调发展的过程。治理的本源在于国家在社会中享有人民赋予的主权,随着社会经济生活的多样化及政治领域的复杂性,公共领域治理范围在不断扩大延伸,不同利益主体对公共事务不断进行冲突和协调,需要不同层次的主体自行采取联合行动,对权力进行制度安排的持续治理活动。从而形成相互联系、相互依赖和相互作用的决策、执行和监督治理系统。
为了切实贯彻国家治理目标,就必须有针对性的健全、完善、增强对各治理主体的权利制约系统,增强专门用于预防、揭示和抵御的权利侵害病毒的免疫系统的功能。因此,国家治理就是由众多、功能各异的免疫系统组成的有机整体,当然,国家审计作为国家经济健康运行的免疫系统的一部分,在国家治理体系中发挥非常重要的作用,监督评价个治理主体的权力运行方式,约束公正财政的使用情况。随着国家治理目标内涵和外延的不断扩大,国家审计的目标层次由低到高,审计范围不断扩大,审计方法也在进行科学改革,同国家治理机体中其他免疫系统相互配合协调,促进整个国家治理结构功能的不断完善和提升。
国家审计的本质是国家治理整个机体中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统,是国家治理体系中的重要组成部分。作为对权力和公共财政制衡的工具—国家审计,是国家治理的重要组成部分和重要监督、评价、鉴证工具。从系统论的角度看,国家审计的产生于国家治理对它的需求,国家治理整体目标的发展情况决定了国家审计的未来走向。以国家治理发展目标为导向的国家治理审计,是新时期国家审计理念的进一步拓展,是在复杂的政治经济形势下对审计定位的重新审视和高度凝练。
二、基于国家发展视角的国家审计目标演变
关于审计产生和发展的源泉,国内外学者普遍认为随受托责任产生而产生,发展而发展。当生产经营规模的扩大导致财产所有者不能独立管理经营好自己的财产时,才会出现委托第三人对财产代理经营者的受托责任情况进行鉴证、监督和评价,避免出现道德风险和逆向选择而对财产所有权人造成利益损害。所以,为了确保审计职能的正确履行,首要的特点是独立性,对财产的委托人负责。根据审计主体与审计客体之间的区别,分为内部审计和外部审计,其中外部审计又包括国家审计和注册会计师审计。国家审计的本质在于委托受托责任前提,随着国家发展的不同阶段和历史条件,遵循审计本身的规律,审计的目标、重点、方法、任务也在不断向前发展。
我国的一切权利和财产都属于人民,但并不是所有的人民都参与国家治理,为了避免信息不对称给委托人带来权利滥用的损害,国家审计服务国家治理的需求,对各级受托人国家职能的履行和受托责任的发展情况进行监督制约和权力制衡,在国家的发展中起着不可替代的作用。本文以国家的发展脉络阐述国家审计目标的演变沿革。
(一)古代国家审计:对账目进行详细审查
中国古代审计起源,审计史研究者基本达到共识,原始社会没有审计,萌芽应该在奴隶社会,具体在哪个朝代,并没有详实的资料予以记载,有学者认为是大禹时期产生审计,主要为诸侯治水、政绩考绩及娇女贡赋进行检验。有学者认为是在西周,主要标志是对宰夫执行的就地稽查审计,宰夫职掌的审计,不仅是中国审计的起源,而且对以后审计机构的设置、职能的发挥起着非常关键的作用。虽然政府审计起源于哪个朝代无法考证,但是古代的国家审计,主要是为奴隶主和君王负责,如在西周时期的天子之下,设有天、地、春、夏、秋、冬六卿之职,大宰为天官之掌,大宰下有司会,小宰的属官宰夫具有审计职能。监官和部门史官也有一定的审计职能;秦汉设立的御史监察机构,审计除了具有政治监察外,还发挥管理的职能,开启了中央财计组织部门经济监察权力独立之先河。唐朝设立了独立的审计部门,比部从司法系统独立地对中央至地方各级官府的财政财务收支进行勾覆,进一步提高了审计的权威性和独立性,开创了中国审计与监察相结合的历史新时期。
由于古代的政治经济文化发展的特色和局限性,国家的存在主要为统治者服务,而统治者具有独裁的性质,把国家看成是自己的,没有意识到人民在国家发展中所发挥的作用,运用暴力来维护政权。所以产生的具有国家审计职能的部门也直接向统治者负责,通过手工的详细审计经济账目发挥经济监督的职能参与国家的治理,成为以“统治者中心主义”为治理方式的重要组成部分。国家审计大部分通过与统治者有相当血缘、地缘关系的精英人物来完成。参与国家治理的目标是维护奴隶主、封建专权,强化中央集权的专制统治,保证与统治者相关的政治、经济、军事和文化等方面权力运行的畅通。我国古代国家审计经历了由盛及衰的过程,与奴隶制国家、封建国家的兴衰和治理的效果紧密联系在一起,所以国家审计的产生发展与国家的体制是休戚相关的。
(二)近现代国家审计:借鉴西方审计思想,强调体制上的独立性
西方资产阶级革命胜利后,先进的西方民主思想和民主政治对中国政府审计产生深刻的影响,进步知识分子和民族资产阶级在民主政治博弈逐渐意识到建立符合国情的审计模式的重要性,这种先进的思想同时受到西方国家已经建立起来的成熟审计模式的影响。商品经济的发展和受托责任理论在西方国家发展的日臻完善,各国结合自身的政治、经济、文化、法律等社会环境形成和完善了立法、司法、行政、独立四种较为成熟的审计模式。其中立法型审计模式中审计机关隶属于立法部门,具有一定的惩罚权和审判权,独立性相对其他三种审计模式较高。司法型审计模式的国家审计机关位于行政和立法之间的独立机构,隶属于审计法院,审计具有一定的裁判权,能够合理保证审计的高质量和判决的合法有效性,审计建议的权威性。我国就属于行政性审计模式,审计机关是政府行政管理部门的下属机构,受国家最高行政机关的领导和调配,行政上有利于统一领导,但独立性和权威性不高。独立型审计模式是指国家审计机关在立法权、司法权和行政权之外,独自发挥监督评价职能,审计结果不受其他任何机构和个人的影响,是一种非常理想的独立状态。
在近代社会,随着西方民主政治的崛起与本国国情相结合,权力和所有权结构日益多元化,形成不同层次的利益群体,多种多样的利益关系和与之相适应的受托责任关系,并产生了公共资源和公共财产以及公共利益等概念,这些公共资源和公共利益使得政府必须对公众承担一定的受托责任,公众通过代表对政府行为进行监督,同时委托审计对政府部门履行的受托责任进行监督,将审计信息提交给广大的利益相关者,包括人民大众、政府机构、以及管理和经营各类资源和机构的企事业机构等等。不同的国家审计体制的选择取决于国家的政治体制和统治者期望国家审计在复杂的政治博弈中取得哪些整治效果和审计期望价值。立法、司法型国家体制中,国家审计强调对权力的制衡;行政型国家体制,国家审计更多注重行政政府的操作职能。但是由于在近代,封建传统仍有残留,半殖民地半封建社会的特殊现实国情导致很多监督都是治民不治官,治上不治下,近代政府审计终于未能彻底完成审计组织、审计方法和审计制度的现代化,形式上完善和严密的审计机构和制度并不能发挥国家治理初衷。因此国家审计的作用发挥离不开特定的政治环境。
(三)当代国家审计:强调体制机制完善,拓展治理领域和职能
新中国成立后,我国实行高度集中的计划经济体制,沿袭革命根据地的作法,审计曾经在中央和地方财政部门发挥作用,但不久就被财政监察及监察取代,从1949年到1978年,弱化了国家审计职能。改革开放后,经济领域滋生了很多违法犯罪、以公肥私、盲目投资等危害经济健康运行的不正常现象,内设的财政、税务监督已经不能适应社会经济发展的需要,必须坚强法制建设,依法实行审计监督制度。于是从1980年开始,各级行政组织对国家审计重新进行认识与互动,结合我国进行的经济体制改革和行政化建设,就修改《宪法》的时机,将实行审计监督制度列入宪法:我国建立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。1983年9月,成立国家审计署,隶属于国务院。2006年对《审计法》进行修订,进一步明确了依法审计的重要性,不断发挥国家审计的重要性,逐步深化财务审计和金融审计,稳步推进国有企业审计,积极探索经济责任审计,积极贯彻公共财政运行到哪里,审计监督必须跟进的理念。国家审计工作逐渐融入到经济运行的每阶段,审计机关不断加强“人、法、技”的锤炼。国家审计不仅仅是发现问题,更多是对问题背后的体制、机制的完善,国家审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。
在当代中国社会,一切权力来源于人民,归属于人民,人民的利益是至高无上的。受托责任要以人民利益为中心,推动人民大众、政府及工作人员和公共资源经营管理者之间的利益关系良性循环发展,这些利益相关者共同选择的变化,推动现代审计的确立和变迁,同时也对国家审计提出了更高的要求。国家审计在国家治理中领域中,审计领域逐级扩大,职能不断拓展,作用和地位日益提高:1987年,党的十三大确立了有计划的商品经济体制,针对经济转型期各种矛盾纷呈现象,要求国家审计要严肃财经法纪,加强廉政建设。1997年,党的十五大明确了社会主义市场经济体制,明确经济变革方向,国家审计服务宏观调控,促进改革开放和经济深层次发展。2002年,党的十六大提出加强对权力的制衡和监督,审计机关要和司法机关、行政监察等为一体,明确国家审计在对权力的制约和监督方面的作用。2007年,党的十七大提出国家审计要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全即相互制约、相互协调的决策权、执行权、监督权的权力结构和运行机制。2012年,党的十八大提进一步强调发挥经济责任审计的作用,建立健全权力运行制约和监督体系,加强监督,推进权力运行公开化、规范化。
三、构建国家治理审计,发挥多类型国家审计在国家治理中的作用
国家审计在国家治理大系统中,作为权力制衡工具服务于国家治理系统健康平稳运行,从国家治理的发展脉络看,构建国家治理审计,丰富多层次国家审计内容,实现国家治理良性审计,构成国家治理的重要组成部分。今后国家审计的发展方向和目标是围绕构建和谐国家治理的目标导向和重点领域实施。
(一)重视环境审计,实现经济的可持续性循环发展
十八大将生态文明建设纳入社会主义建设“五位一体”的总体布局。节约资源、保护环境、维持生态平衡是生态文明建设的主阵地。国家审计是生态文明建设的重要力量,资源环境审计在生态文明建设中将大有作为。以生态文明建设的本质和要求为出发点,资源环境审计应充分发挥揭示、威慑、预防和抵御机制的作用,应进一步扩大业务范围,探索并实施包括矿产资源、国土资源、林业资源、渔业资源和能源资源在内的资源管理审计,开展包括水污染、土壤污染、废物管理、大气污染、气候变化在内的环境治理审计,明确资源环境审计目标,识别和评估人类行为带来的资源环境问题及相关风险,审计人员要了解政府缓解、预防和控制上述风险的机理;了解政府应对威胁的法规、政策和财政工具有哪些?关于资源环境问题的利益相关者有哪些?他们的角色和责任是怎样的?相应的公共开支的情况如何等等,坚持以促进落实节约资源和保护环境基本国策为目标,及时发现、揭示和抵御资源环境保护工作中存在的问题和风险,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
(二)充分发挥经济责任审计在国家治理中的作用,推进民主法治的深入发展
经济责任审计是新形势下党中央、国务院赋予审计机关的重要职责,为了加强对干部管理和监督管理工作,促进党风廉政建设,治理腐败行为,推进依法行政。作为一种新型的组织审计工作的方式和理念,经济责任审计的展开方式、体制构建、审计实施内容蕴含在国家审计本质的范畴内,同时其独特直接的审计理念、审计对象又使其成为国家审计验证各级受托人受托经济责任全面有效履行的重要手段。构建和谐社会的目标之一是建设善治政府、有效政府、服务政府,树立广大公民对政府的信心,强调公民对广大政治的参与权和监督权。经济责任导向审计模式是一种全新的审计模式,保证公民直接参与到国家治理的工作决策和执行环节。经济责任导向审计模式有助于更好的从公共受托责任的角度解释国家审计的本质,具有中国审计特色的蕴含人、资金于一体的审计方式。挖掘经济责任审计科学的审计方法,促进国家治理审计与经济建设有机结合起来,构建经济责任导向审计在国家治理中的良性作用,结合对责任人的审计,和相关的资金、政策、项目融合在一起。通过这些渠道和途径实现公民的参政议政,充分体现了社会公众的意愿,在降低治理成本的基础上削减矛盾,提高了国家审计机关的水平和效率。
(三)国家审计体制与国家治理结构顶层优化控制
新时期的国家审计已经明确为经济社会健康运行的免疫系统,但是,我国国家审计行政体制的设置使之缺乏独立性,欲达到国家治理审计在更多领域发挥作用,必须对国家审计体制进行改革和国家治理结进行顶层优化控制,解决国家审计为谁负责,归谁领导的关键问题,从权利制衡和监督视角发挥国家治理审计的独立性作用,同时与之相配套的审计制度、规范和机构也需做出相应变动,当然,现阶段我国的行政型国家模式在设立之初是符合我国国情的,只在部分国家审计职能发挥的领域出现有损独立性问题,所以在当前的情况下,完全改革国家审计也是不可能的。但可以考虑分两部走进行改革:第一步,维持国家审计署部门现状,更名为审计部,垂直领导;第二步,在人大下组建审计监督委员会,全面履行审计职责,发挥国家审计的独立监督作用。国家治理审计必须立科学的审计理念、创新审计体制、转变审计思路,在高层次、多领域发挥审计“免疫系统”功能;不断在经济责任审计、资源环境审计、廉政审计等多种国家审计领域开拓进取,体现对被审计单位的监督与服务意识,营造良好的审计监督氛围,预防、揭示、抵御经济社会的违法违规问题。
(四)以公共财政审计为主线,全面保障国家经济安全
国家审计与国家安全 篇5
摘要：内审计公司治理结构的主要环节，在现企业
关键词：内部审计金融创新；商业银行；风险评估
内部审计作为公司治理结构中的重要环节，其在现代企业管理中的作用越来越受到人们的重视。近几年，我国各大国有商业银行相继进行了内部审计体制改革，初步建立了相对独立和垂直管理的内部审计组织体系，审计整体合力逐渐形成。而我国商业银行仍在使用的传统的审计理论和方法已明显不能与现实的管理要求相适应。发达国家在长期的业务实践中积累和形成了一套完善的内部审计制度，研究与借鉴其有关的经验和做法将有助于我国商业银行内部审计制度的建设和发展。
一、发达国家银行内部审计制度的特征
（一）内部审计部门具有较强的独立性和权威性。金融业是一个高风险的行业，金融机构内部为完成既定的工作目标和防范风险，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约是非常必要的。如德国银行为了防范和控制经营风险，普遍重视内部审计工作。为了确保内部审计部门的独立性和权威性，内审部门一般都隶属于董事会领导。审计业务领域的确定、审计计划的制定、审计问题的确认及处理均由审计部门独立完成，一般不征询业务部门的意见。美国的银行也特别设立了审计委员会和风险评估委员会，它反映了董事会及管理部门对内部审计的重视程度。近年来，特别是巴林银行倒闭事件后，为了防止个别董事对风险反应迟缓而引起的风险被隐含或扩大的问题发生，德国联邦银行监管当局明确要求，内部审计部门一旦发现风险高的业务领域时，应及时反馈给董事会；新产品在正式推向市场前，必须经过一段时间的试用，由内审部门对业务流程及风险因素评估以后报董事会，并经全体董事会成员同意后方可投入市场。
（二）建立了专业化、垂直型的内部审计体系。进入20世纪90年代以来，出现了商业银行的国际化、金融创新的多样性、国际融资证券化、业务经电子化等新的发展趋势，世界各经济及国际金融领域的变化对商业银行的业务与经营产生了深刻的影响。德国银行在业务战略及组织框架上进行了重大调整，以业务战线为主线的系统管理模式逐步取代了以地区为中心、以分行为主导的块块管理模式。与此相适应，发达国家银行的内部审计系统也发生了重大变化，如德国银行逐步建立起了以法人借款业务、零售业务、结算业务、信息技术等业务为主线的专业化、垂直型的内部审计体系。业务条线管理引起金融产品创新的频率加大、技术化程度增强，这给内部审计人员带来了极大的挑战，他们很难精通所有条线的业务并对其实施有效的审计，在客观上就要求内部审计人员更加专业化。但专业化审计并不是要弱化共性风险，而是要从专业化角度强化对共性风险的审计。
（三）内部审计与外部监管各有侧重，相辅相成。如德国银行的外部监管由外部公司审计、联邦银行监管、客户监督三部分组成。主要是针对经报告的真实性、流动性风险等方面，采用回顾的方法，对已经发生的业务进行事后审查，以此做出分析判断。而内部审计主要是对业务计划过程及决策过程进行检查，防止管理人员做出错误的决策，同时分析业务流、信息流是否存在风险环节。也就是说，内部审计通过事前分析、事中控制、事后检查等方式将风险控制贯穿于整个业务过程，并着重通过对业务流程和决策制度的研究，防范和控制风险。内部审计和外部监管相结合，可以控制整个系统的设计与实施，在质量和效果等方面得到保障。
（四）建立了严格的后审检查及内审明示制度。发达国家普遍建立了审计——建议——再审计的循环式审计制度，每项审计或每个审计阶段结束以后，都要通过内部网络将各个审计阶段的情况明示化。如被审计单位名称、存在的问题、审计内容、问题的影响力及影响面、解决问题的措施及建议、被审计单位落实情况等。通过后审检查，能够督促被审计单位反思存在的问题，并及时进行解决。通过审查明示，也有利于其他单位进行对照检查，起到由点到面的效果。以上这些环节都是环环紧扣、公开透明的，全部由内部审计部门独立完成。
二、我国商业银行内部审计制度的缺陷
（一）审计工作以查错纠弊为主，审计职能未能全面发挥。监督服务是内部审计的主要职能，内部审计人员应是银行经营和管理的顾问，而不是单纯的监督者。长期以来，我国商业银行内部审计仅仅局限于检查各项业务活动的合法性、规范性，证实各种报表数字的真实性。审计人员往往把精力主要集中在经营活动事后的检查上，而对事前分析和事中监控重视不够。
（二）内部审计考核系统不健全，严重影响内部审计的质量。随着我国内部审计制度逐步走上规范化轨道，一套有效评估内审机构工作质量，评价内审工作人员绩效的考核系统必不可少。而目前商业银行缺少统一的考核标准，不利于内审部门定期进行自我测试和自我评估，难以找出不足，加以改进和提高。
（三）审计理论和技术方法陈旧，严重制约了审计工作的有效开展。目前商业银行的内审工作正处于改革发展阶段，审计人员大多沿用着传统的审计理论和操作方法，主观判断多，科学方法少，难以真实、客观地反映银行的经营状况，严重影响了审计效率和效果。主要表现在两个方面：一是缺少科学实用的审计操作指引，即缺少从总体规划到审计计划、记录、评估、测试、报告、再审这一循环的每一环节、每一层面的具体详尽的规定。尽管商业银行陆续出台了一些内部审计准则，但缺乏规范性、完整性和可操作性。二是审计人员目前大多采用现场审报表、查凭证、找问题的传统审计方法，除了利用微机做一些简单的文字处理外，其他工作如查找审计依据、查看数据信息等仍停留在手工操作阶段。这与飞速发展的银行电算化水平极不相称，更无法胜任一些复杂的审计项目。
（四）审计队伍整体素质有待全面提高。由于国际经济环境的不断变化、经济全球化浪潮的到来，以及以信息技术为核心的现代高科技的迅猛发展，现代商业银行的业务经营和管理发生了根本的变革。加之近年来国际金融市场各类金融资产价格的频繁波动，金融风险导剧增。为了防范风险、占领更大的市场份额，商业银行参与了大量的金融创新，这就有可能导致某些不规范、不正当经营行为相伴而生，甚至可能采取更加先进、隐蔽的手段逃避监督，无疑加大了审计监督和风险控制的难度和责任。这就迫切要求审计人员不断更新知识结构，提高专业技能。
三、借鉴与启示
针对上述问题，建议我国银行业可借鉴西方发达国家商业银行先进的内部审计经验，从以下几方面进行相应的改进和调整。
（一）建立新的内部审计组织体系，增强内部审计部门的独立性和权威性。目前，稽核部门是商业银行内部审计的职能部门和执行机构。商业银行总行要建立隶属董事会领导的稽核监督委员会，负责研究制定内部审计工作制度及主要的内审业务领域。总行设稽核部，对上向董事会负责，对下实行垂直管理。总行以下按区域设稽核分部，向总行稽核部负责，具体负责所辖分支行的内部审计工作，稽核部门具有独立的监督检查权、问题认定及处分权。明确其行政地位和基本职责，减少审计工作和案件查处中的阻力，彻底改变以往稽核部门隶属于分支行实行块块管理的弊端，确保对整个银行的有效控制。
（二）推陈出新，探索科学实用的审计方法。
1.由事后审计向事前分析和事中控制发展。为控制风险，减少损失，应把审计切入点逐步前移，由目前的事后审计向事中、事前审计发展，将审计的监督职能寓于管理控制之中。事中、事前审计可以从被审计单位的经济运行过程中发现问题，利用审计掌握的内外部信息，提出改进意见和建议，协助其挖掘发展潜力，预测并防止可能出现问题的环节，向董事会或管理部门反馈信息，成为管理层的有利助手。
2.运用风险控制模型，做好重点防范工作。以防范风险为核心，建立风险模型，将产生风险的可能性因素细分为市场风险、信用风险、操作风险、人员风险、欺诈行为等部分，建立不同的评估标准，找到控制关键。同时，利用审计成果，实施重点审计。审计部门必须把握银行整体业务发展的脉搏，紧密追踪业务发展的变化趋势，善于对比分析不同类型的业务和业务发展的不同阶段、不同时期以及业务的各个环节的风险问题，并及时提炼，连总结。
3.加强非现场稽核，增强内部审计工作的风险预警能力。随着竞争的日益加剧，商业银行纷纷将产品创新及业务运作的电子化、网络化作为提高竞争力的主要手段。这就迫切需要建立具有风险预警能力的非现场稽核系统，通过对日常业务数据的检测分析做出风险预报，然后进行现场的稽核检查，使稽核方式由过去的事后检查型向风险预警型转变。同时要加强对超越市场一般规律的业务现象进行研究分析，通过对个案现象的非现场稽核，及时进行风险提示，将风险苗头、风险点、风险面实时通报给各分支机构，以引起他们的重视。
（三）建立专业化、高素质的内部审计队伍。随着金融市场细分程度的不断提高及电子化、网络化在银行业务中的不断应用，越来越需要一支专业化的审计队伍。在坚持传统的翻会计凭证、查看信贷档案等具体业务事项审计的基础上，要进一步加强对决策过程及业务执行流程的审计工作。内部审计工作在加强具体业务审计的同时，必须加强对决策人员及操作人员的业务行为的审计。为适应发展，审计人员的综合素质显得尤为重要。可以采取定期脱岗学习、专家讲课、案例指导、经验交流等方式，不断充实审计人员的理论知识；同时，可以采取有针对性地安排审计人员到审计现场加强锻炼的方法，在实践中摸索并熟练掌握审计技巧和方法，以促进审计队伍整体素质的全面提高。
国家审计与国家安全 篇6
一、金融监管理论依据和国家金融审计地位
市场经济的正常运行需要市场机制的无形之手和政府监管的有形之手相互配合。金融业作为“公共性”产业，金融机构除了向股东和所有者投资负责外。因其占用大量社会资源，有责任向顾客提供需要的金融产品和劳务，有责任向员工提供最佳工作环境，有责任向政府和管理当局提供相关信息和履行法定义务。同时，商业银行不仅存在股东和经营管理人员之间的经济关系，也存在对千万个存款人的相互依赖，较之一般企业更是一种高度典型的社会经济利益的承受体和载体。一旦金融发生风险，势必迅速波及到其他行业，并危及社会经济的健康发展。因此对商业银行的风险管理和监督显得极为重要，尤其需要独立的外部监管。
目前我国确立了“分业经营、分业监管”的基本模式，同时社会审计组织、金融机构内部审计分别从各自不同的角度对金融机构实施检查。从我国国有经济和国有金融机构占主体的国情出发，国家审计机关代表政府依法对国有金融机构进行审计，在此情形下金融审计是否只需关注国有金融资产保值、增值，而无需参与到金融监管中来呢?答案是否定的。
金融监管是典型的受托责任，表明受托责任的确定和解除有赖于责任报告的完成，而这种责任报告的出具，必须由受托责任人各方可以接受和认可的组织和机构来进行，而国家审计独立性、权威性的特征。决定了金融审计在防范金融风险方面是金融监管体系中不可少的，必然会发挥其他金融监管部门和金融机构内部控制和管理所不可替代的作用。
政府审计由于具有监督层次高，审计覆盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，介入金融业监督、监管，可以通过微观监督了解到大量金融活动的真实情况，洞察违法违规经营苗头，提前防范损失和风险，从体制上、机制上、廉政上发现和揭露管理中存在的漏洞和问题，有利于促进监管当局的监管职能履行到位，改善监管政策和措施。这是其他监管部门利用行政手段对行业市场准入、营运及处理和市场退出等方面进行行业监管所不能替代的。
二、国家金融审计的目标和作用
作为“国家经济和社会运行的免疫系统”。国家金融审计必须为维护金融安全稳定服务，为促进金融体制改革服务，服务于金融体制改革大局，服务于现代金融企业制度的建立、服务于多层次金融市场体系的健全、服务于金融宏观调控的有效运行。国家金融审计在审计实践中应显示以下作用：
(一)对财务收支管理、预算执行情况评价的作用。
金融资产质量是金融企业生存发展的基石，也是金融市场繁荣昌盛的根本。以审计财务收支真实性、摸清家底为基础的审计是国家金融审计应发挥最基本的作用，审计机关特别是要关注金融资产质量和风险，要对金融机构的资产质量进行相对准确的把握。一是财政财务收支整体的真实性，要通过查出的具体问题和比较科学的量化指针来评价真实、基本真实或不真实。二是支付能力或者持续经营能力和抗风险能力，通过定性和定量分析，揭示审计对象在一定时期内存在着哪些经营风险，是否有能力维持公众存款的安全性。三是资金使用效益。是否具备盈利能力，财政性资金和国有资产的盈利水平如何。同时，通过对国有和国有控股银行的检查，实现对社会中介组织审计鉴证质量的再监督。
(二)对金融领域违法违纪行为的纠正和揭露作用。
即使在今天，我国金融机构违规经营问题仍很突出，大案要案时有发生。如资产质量反映不真实；贷款三查制度执行不到位，发放贷款出现不良；账外账、小金库现象仍然存在；违规处理呆坏账等；另外，违规票据业务仍十分突出，已严重影响了票据市场的正常秩序；网络银行业务管理安全性、有效性还亟待提高。针对这些问题，金融审计必须坚持以真实性为基础，以检查内控制度和行业自律为切入点，以信贷资产质量和表外业务状况为主线，以揭露大案要案线索为突破口，对金融领域违法违纪的行为进行纠正和揭露。此外评价金融机构内部控制制度是否健全，控制系统是否有效，有无薄弱环节或明显存在控制与管理上的漏洞，提出改进建议，督促企业自我完善。
审计机关对金融机构的业务监督，重点检查金融机构执行国家金融政策的情况，要对重大金融活动的专项审计或调查，从而掌握国家宏观调控政策的贯彻落实情况，同时要强化信息反馈，为决策者提供可靠依据。
(三)对金融监管部门监管绩效的评价作用。
通过对金融监管部门监管，金融审计可以对金融监管部门制定的法规、制度是否能很好地防范金融体系中的漏洞，金融监管部门是否能按照国家宏观金融政策、法规进行监管等做出评价。也包括对人民银行出台的货币政策的合理性、财政部有关金融政策及资产管理情况的评价。对金融监管部门的审计着眼宏观，从国家、地区的全局出发观察金融和经济运行的全局，发现有关金融监管的问题，从宏观金融政策方面提出建议和措施，从而更好地服务于金融监管。
(四)为宏观决策部门制定政策提供信息和依据的作用。
首先是推进金融法律法规的健全完善。其次对审计发现的一些典型性、倾向性和普遍性的问题，向高层决策部门提出建议，这些建议都能得到高层领导和有关部门的高度重视，有助于及时采取防范措施，制订和完善若干办法，并对存在问题的查处、整顿取得较好成效。
三、提高国家金融审计服务水平
(一)推行现代风险导向审计，突出审计重点。
目前，金融审计监督主要还是合规性监督，更多是针对某一法人单位全系统各个层面的机构已经发生和完成事项进行的事后监督、检查。这种监督模式明显滞后、被动，不利于有效地揭示金融风险，目标不够明确。因此金融审计切实加强对金融风险的预警、监测和控制。确保金融稳定和金融安全，要将现代风险导向审计作为重点，分析金融机构的生存能力和环境状况，了解其战略性优势和威胁其经营目标实现的风险；分析宏观层次的重大金融风险，准确地发现金融机构在防范风险方面的缺陷并提出改进建议，最大限度地强化金融机构的风险管理功能，及时发现风险和防范风险，发挥风险预警作用，构筑金融安全网。
(二)加强审计管理，创新审计方法。
随着金融会计信息化、网络化的发展，金融业务数据库已成为金融审计的主要审计对象，计算机辅助审计成为审计的基础和前提，金融审计逐步实现现场审计与网络审计相结合的方式进行，实行动态跟踪和过
程监督，可以大大提高审计质量，减少审计成本。特别是由于计算机信息数据系统成为金融企业正常运行的基础与核心，对信息数据系统本身的审计和评价，向审计人员提出了新的审计课题。同时按现代风险导向审计要求，抓住经济金融生活中的热点、难点问题开展一些专题审计或延伸审计调查，在不同地区、不同所有制金融机构之间进行相互比较，及时搜集金融风险预警指标的信息，及时关注导致金融风险的苗头性问题，开展金融风险环境的经常性调查与分析，并及时向政府决策机构等相关部门发出预警信息，将金融危机消灭在萌芽状态。
从金融审计的发展趋势看，效益审计将是金融审计的重中之重，在加强内控机制、资产质量审计的同时，要进一步关注资产风险，努力探索绩效管理审计的新路子。
(三)拓展审计内容，扩大金融审计覆盖面。
随着我国金融业的快速发展和加入WTO承诺的逐步兑现，非银行金融机构与银行业混合经营趋势日趋明显，非国有控股金融机构和外资银行在金融市场所占比重会越来越大，金融监管部门的任务和责任也会越来越大，因此，原来不作为金融审计主要内容的证券、保险、信托业务等应纳入常规审计范围，对金融监管部门业务监管绩效审计也越来越重要。
值得注意的是，我国现行法律规定国家审计机关只对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督，对非国有控股金融机构和外资银行审计无法律依据，目前可在金融监管部门业务监管绩效审计时延伸进行。随着我国市场经济的进一步发展，非国有制经济占比例会越来越大。国家审计如何对之进行审计监督，特别是对国民经济安全有较大影响的非国有控股金融机构和外资银行的审计监督是一项重要课题。
(四)培养保留一批高素质的金融审计人员。
应对金融业务复杂多变的经营活动，需要有一支高度专业化、经验丰富和稳定的审计专业化队伍。只有不断提高审计人员素质，金融审计才能改进审计手段，才能具备揭示金融风险的能力，才能在促进防范金融风险方面有所作为。
要强化审计人员的紧迫感与使命感，充分认识新形势下我国金融审计面临的新挑战，强化同国际审计接轨的意识、审计风险意识、审计前瞻性意识；学会宏观思维，善于从全局分析和看待问题；要抽出时间组织学习、培训，提高专业水平，提高审计质量和水平，成为金融审计方面的专家；提高遵守审计纪律的自觉性。
(五)充分发挥调动地方金融审计的积极性。
我国各地经济发展又极不平衡，地区差异较大，地方审计机关对做好本地所属国有和国有控股金融企业审计更具优势，同时对当地其他金融企业和金融监管部门的审计监督也是必要的。一来可以掌握当地金融运行状况。发现潜在风险；二来可以减轻审计署审计压力，同时也便于中央更全面及时地了解各地金融运行状况。
政府审计与国家金融安全 篇7
一、当前金融安全面临的主要问题及风险
(一) 金融主权风险
外资金融机构及其业务所占市场份额逐渐加大, 投资银行及评级机构基本掌握中国企业海外投融资的主导权, 会弱化中国货币当局的政策效应, 未来我国对金融体系的控制及金融定价权将受到一定影响, 极易触发中国银行业的震荡。加之四大会计师事务所在中国会计审计行业形成的基本垄断局面, 由此涉猎了大量我国政治、经济、金融、商务乃至国防工业等的信息, 会对金融主权安全造成负面影响。
(二) 国际资本流动风险
在缺乏经济基本面支撑的情况下, 人民币对美元的跳跃式升值, “热钱”大量涌入中国, 导致套利和投机资金泛滥, 加剧了我国国际收支的不平衡和流动性过剩, 挑战金融安全底线。近日, 美联储缩减量化宽松政策的预期, 导致热钱流出新兴市场, 会引发金融机构流动性危机和资产价格快速下跌。
(三) 银行经营的潜在风险
金融体系自身具有脆弱性和不稳定性, 会导致大量不良债权及金融风险。审计署发布的中国进出口银行、中国农业银行、中国建设银行三家银行2011年度资产负债损益审计结果显示, 三家银行的一些分支机构违规发放贷款和办理票据业务问题仍然比较突出, 2011年度3行的总行以及9家省分行共违规发放法人贷款245.73亿元。
(四) 金融创新带来的风险
金融全球化, 金融创新和混业经营的盛行, 新业务不断出现, 分支机构迅速扩张, 金融机构的内部控制建设及原有的监管机构都跟不上需要。互联网金融安全存在巨大的隐患, 网银漏洞、信息安全问题令人担忧。
二、政府审计维护金融安全的内在机理
(一) 政府审计目标的内在要求
审计目标是指通过政府审计活动所期望达到的理想境界或最终结果。政府审计的目标除了受审计对象制约外, 还取决于政府审计的社会属性、基本职能和审计授权者或委托者对审计工作的基本要求, 取决于社会政治经济生活对审计的客观需要。
公共受托经济责任是受托管理公共资源的人对其管理的资源所负有的责任。在公共受托经济责任中, 委托人是人民, 受托人必须按照人民的要求经营受托资源, 对人民负责, 向人民报告, 接受人民的监督。特别是20世纪90年代以来, 公民作为委托方日益广泛地参与到社会管理和政策制定的过程中。政府审计机关作为受托方, 必须满足公民的需要, 重视对社会问题的综合监督和评价, 最大限度地维护和增进公共利益。
2011年刘家义审计长关于国家审计与国家治理的主旨发言中全面阐述了政府审计与国家治理的关系, 系统构建了政府审计与国家治理的基本理论框架。国家治理审计观认为治理是指管理、控制、引导和规范的意思, 主要是指与国家公共事务相关的政治和管理活动。政府审计是国家治理“战略”的重要组成部分, 是实现善治的重要途径和有效方式。在此背景下, 审计目标由评价政府公共资源配置的经济性、效率性和效果性向识别经济发展中面临的风险转变, 维护金融安全乃至国家经济安全就自然成为公共受托经济责任的一项重要内容。审计客体有责任和义务规范其业务和管理行为, 维护金融系统与安全;审计主体则有责任和义务对金融系统安全运行进行审计监督, 即政府审计通过其履行审计监督职能, 全力维护国家金融安全。
(二) 审计职能作用的内在要求
1. 政府审计的预防性功能。
政府审计能够建立有效的预警机制, 防范于未然, 揭露在金融领域存在的违规经营行为、秩序混乱现象和违法犯罪活动, 及时预防重大问题产生和深层次矛盾积累, 为国有资本、金融业健康发展形成一道无形的防火墙, 强化金融系统健康机体的免疫能力, 提高其抵御风险的能力, 真正实现金融安全运行的长治久安。
2. 政府审计的揭示性功能。
金融领域广泛存在信息不对称, 误导了国家的宏观决策, 导致政策失灵。审计虽然不是经济信息的产生源, 但通过审计鉴证与核查的经济信息无疑具有权威性和公信力。政府审计的揭示性功能的发挥将有助于解决信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题。同时政府审计的本质是用权力监督制约权力, 是加强反腐倡廉的有力工具。此外政府审计的独立性, 使得与被审计单位和对象之间没有利益冲突和利害关系, 能够客观公正而又敏锐地揭示问题。
3. 政府审计的建设性功能。
政府审计是国家宏观经济管理监督体系中的独立经济监督部门, 其独特优势就在于能够站在战略高度, 通过审计活动完善内部控制和内部管理制度, 增强防范风险的能力;同时通过对大量的微观、中观与宏观经济的统计数据、资料、项目信息等作独立分析研判, 结合我国整个金融体系现状、国内经济大环境, 从体制机制层面分析原因和提出建议, 以最直接的方式报告给党和政府有关部门, 迅速转化为国家宏观经济调控的“生产力”、“执行力”和“战斗力”, 产生最明显的经济效益、管理效益和社会效益。
(三) 实行审计公告制度的要求
审计目标和审计职能作用的最终着力点是通过进行审计公告。通过实行审计公告制度, 发挥审计的监督威慑作用;使违法乱纪的现象得到有效的控制并使之逐渐减少;增强审计工作透明度, 减少和克服审计处理的随意性及来自各方的干扰;接受群众检验, 提高审计工作质量和水平。
三、政府审计维护金融安全的路径研究
(一) 构建多层次的金融预警指标体系, 更好的发挥金融审计的预防作用
首先应设置科学合理的预警指标。从微观考虑, 应建立能反映单个金融机构经营绩效和风险状况的各类指标, 如资本充足率、资产质量、存款增长速度、管理质量、经济资本指标、贷款集中度指标、存贷款增长率指标、贷款不良率指标、利差指标等;从中观考虑, 应对各个金融行业, 如银行、保险、证券分别设定指标类型;从宏观考虑, 应更加关注诸如GDP增长率、CPI增长率、工业生产指数等指标的变化。其次通过科学的建模方法, 树立动态联系的思想, 利用预警指标进行风险预测。
(二) 围绕创新审计目标, 结合金融企业财务收支新特点进行审计
重点对资产负债表的真实性及资产质量进行审计, 注重审查贷款的条件, 程序, 资料的真实性, 防范债务风险。强化对异常资金流入的审查, 及时完善会计标准公开性, 交易机制, 票据交换以及结算和清算系统等方面存在薄弱环节, 防范国际资本流动风险。此外要统筹实施对金融监管部门和金融机构的审计, 从监管部门了解政策制定情况, 从金融机构了解政策的贯彻落实及实际效果。
(三) 加大审计调查的复核面, 发现风险传递链条
混业经营下金融业务交叉的趋势, 审计更注重以客户和产品为导向, 加强对表外业务的审计, 了解风险点、风险传导机制和风险防范策略。加大对金融创新产品的审计, 对同一客户开展的存款、贷款、中间业务等各项业务审计的结合, 更好的应对金融机构组织模式的调整。同时以银证通, 组合理财投资, 金融资产信托等交叉性业务为中心, 采取各家行业监管机构联动法人方式, 揭示监管政策和法规, 市场准入和持续监管, 监管信息共享等方面的体制性缺陷。
(四) 加强审计机关内部管理, 改善审计方式
加强对审计人员的金融领域专业技能培训, 提升审计人员的计算机应用能力、审计能力、分析研究能力和管理能力。逐步改变现有人员的考核方式, 加大对权力运行的监督和制约力度, 促进责任追究和问责机制的健全完善。注重更新审计观念, 加强审计信息化建设, 采用网络审计技术, 推进各金融业务数据的标准化流程, 加强对金融系统数据的综合利用;加大对金融信息系统的安全审计, 增强在信息化环境下查错纠弊、规范管理、服务国家治理的能力。
参考文献
[1]梁勇.开放的难题:发展中国家的金融安全[M].上海社会科学院出版社和高等教育出版社, 1998 (12) .
国家审计与国家安全 篇8
一、政府审计与国家经济安全问题的研究成果
现有研究主要是围绕政府审计与国家经济安全之间的关系、政府审计在维护国家经济安全方面的作用及发挥作用的途径和方式、政府审计如何在维护国家经济安全方面发挥更大作用等问题, 进行分析和探讨。
1. 政府审计与国家经济安全的关系。
王素梅、李兆东、陈艳娇 (2009) 认为, 国家经济安全涉及较多领域, 主要包括国家宏观经济政策的制定和实施、国家重点行业的运行、国家金融安全、国家可持续发展等方面, 政府审计与国家经济安全的关系主要体现为职责关系、监督关系、预警关系和服务关系。
李健、冯均科等 (2009) 认为, 政府审计与国家经济安全之间的关系是相互依存、互为补充的关系。政府审计功能的发挥影响着国家经济安全的实现, 国家经济安全程度的提升促进了政府审计监管的完善。国家经济安全是政府审计工作的根本目标, 政府审计是维护国家经济安全的重要力量, 国家经济安全离不开政府审计的支撑。政府审计是国家经济安全的“防火墙”, 国家经济安全程度的提升促进了政府审计监管的完善, 政府审计功能发挥影响着国家经济安全的实现。
2. 政府审计在促进国家经济安全运行中的作用。
蔡春、李江涛、刘更新 (2009) 认为, 政府审计在维护国家经济安全方面发挥着五个作用, 包括监测、预防、预警、控制及修复作用。其中, 监测作用是基本层次, 是其他作用赖以有效发挥的基础;预防、预警、纠偏及修复作用属于衍生层次, 是监测作用有效发挥的功能结果。
张庆龙、谢志华 (2009) 认为, 政府审计维护国家经济安全, 应从维护本国经济利益出发, 在国家经济安全的战略层面上发挥外部防御作用;从参与维护经济安全的具体实践出发, 在微观的行为与制度层面上发挥清除和修补作用。
3. 政府审计维护国家经济安全的路径。
蔡春、李江涛、刘更新 (2009) 认为, 政府审计维护国家经济安全, 可以通过完善政府审计目标、深化政府审计对象, 改进政府审计方法与手段, 推进政府审计模式的创新以及构建经济安全审计预警系统等途径来进行。
唐建新、古继洪、付爱春 (2008) 认为, 政府审计在维护国家经济安全方面的作用路径是针对国家经济安全政策制定和执行开展审计和审计调查, 向被审计单位出具审计意见或下达审计决定, 监督和评估国家经济安全政策的贯彻实施。此外, 作为国家经济安全预预警机制的重要一环, 政府审计还应向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议, 促进政策的调整与完善。
李健、冯均科等 (2009) 认为, 政府审计维护国家经济安全, 可以通过以下路径实现, 即关注财政安全, 防范财政危机;关注金融安全, 防范金融风险;关注国有资产和国有资源安全, 防范其流失和浪费;关注民生安全, 防范社会动荡;关注环境安全, 防范生态恶化;关注信息安全, 防范信息风险;关注政策效应, 防范政策扭曲;关注工程质量与绩效, 防范盲目低效投资;关注权力运行, 防范权力寻租。
张庆龙、谢志华 (2009) 认为, 要正确认识经济安全的内涵与外延, 调整、拓展和明确政府审计维护国家经济安全的职责内容;完善审计制度, 为政府审计维护国家经济安全提供更加合理、合法的依据;建立经济安全评价指标体系, 为维护国家经济安全提供预警信息;通过金融安全与财政安全审计, 关注整个国家经济安全;重视国家经济信息安全。
二、对未来进一步研究的展望
从上述对研究现状的梳理和总结可知, 有关研究几乎都集中在2009年, 由此可以看出我国对政府审计与国家经济安全的研究的确起步较晚, 成果不多, 尚有很多内容和领域需要进一步深化研究。笔者认为, 今后可以重点关注以下方面:
1. 构建维护国家经济安全的政府审计预警机制。
审计预警机制, 即政府审计充分利用其对于经济安全信息的监测与评价机制, 对威胁国家经济安全的各种因素进行监测和预测, 依据一定的标准和程序判断经济安全运行的效果, 一旦发现运行过程中存在偏离经济安全“临界值”, 就迅速作出反应, 提出相应的纠正措施和建议, 促进宏观经济达到安全运行的预期效果。审计预警机制的构建一般要经过三个环节:确立标准——衡量绩效——提出建议。政府审计应及早准确地识别和揭示风险、采取处理处罚等有效措施抵御风险, 还要把握经济运行的趋势, 识别对经济社会系统造成破坏并导致系统崩溃危险的风险, 并及时向应急部门发出可能爆发的危机类型及其危害程度的危机警报, 并从健全体制、机制等方面提出建议, 预防风险的再度发生。
借鉴其他有关国家经济安全研究成果, 可以设计一套经济安全审计预警指标体系, 有研究认为, 此类指标可以包括以下框架性的内容, 即金融安全、财政安全、国有企业资产安全、经济信息安全、民生安全、权力运行安全以及制度与政策安全评价指标等 (张庆龙、谢志华, 2009;蔡春、李江涛、刘更新, 2009) 。通过计算经济安全审计指标, 并与预先设定的安全值范围进行比较, 就可以对国家经济安全进行评价, 并根据情况进行预警。
2. 维护国家经济安全的国家审计报告制度。
审计报告是审计监督工作的最终结果。维护国家经济安全的审计报告反映的内容、表达的方式和报送要求不同于常规财政财务审计报告, 它应当更注重披露审计监督中发现的侵害国家经济安全的重大问题, 分析产生这些问题的深层次原因并实时提出富有价值的意见和建议。因此, 这方面内容可以讨论审计报告内容与透明度以及维护国家经济安全的审计监督实时报告制度等。
3. 实现以“免疫系统”论为指导思想的审计创新。
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出:“把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点, 充分发挥审计保障国家经济社会运行的‘免疫系统’功能。”目前“免疫系统”理论的提出只是一个框架式的概念和理论的创新, 具体实务中该如何实践需要审计体制的创新和具体审计方法和审计技术的支撑。在经济监督论和经济控制论下, 国家审计主要实施的是事后、事中审计, 审计以被动防范为主。在“免疫系统”论下, 国家审计要预防、揭示和抵御经济发展过程中的社会问题, 预防是首要的, 只有这样才能促使政府有效履行受托社会责任, 因此这时审计属于主动预防。当审计以主动预防为主时, 政府审计机构需要从制度方面进行创新, 讲求自身的科学发展, 提高自身的“免疫力”, 才会在维护国家经济安全中发挥更大作用。要通过审计资源整合, 集中审计力量, 强化政府审计内部的协调机制, 开展上下联动的“大审计”。因此, 要通过深化政府审计对象, 大力推行资源环境审计、制度合理性审计、政策执行效果审计以及信息安全审计, 横向拓宽审计维护国家经济安全的领域;要改进政府审计方法与手段, 审计方式转向采用预警与控制形式, 审计技术转变为重点审查经济安全预警数据, 政府审计要对国家经济安全建立起宏观预警模型。当然, 这些模型的建立对审计信息化程度要求较高, 建立起审计统计数据库是未来政府审计需要解决的重要问题。
4. 大力加强对专项审计调查工作的研究。
政府审计维护国家经济安全的实现路径众多, 其中立足于安全的相关领域的专项审计调查尤为重要。专项审计调查主要是针对宏观管理中存在的突出问题, 在一定范围内展开调查, 侧重于加强分析研究, 提出审计建议。专项审计调查具有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点, 更有利于发挥审计监督的建设性功能。从国家经济安全审计的要求角度看, 应该更多地采用专项审计调查的方式。通过对金融、财政、投资、税收等领域的审计调查, 揭露影响国家经济安全的一些共性问题, 对审计调查的结果进行综合分析, 从制度上、体制上、政策上和法律上提出切实可行的审计建议, 促进国家经济安全政策的制定和完善, 从更高层次上发挥审计监督的作用。因此, 我们要大力加强对专项审计调查工作的研究。一是研究如何搞好审前调查, 制定周密实用的调查方案;二是研究如何灵活运用各种审计方法, 比如具体工作中如何抓好同级审与上审下、交叉审相结合, 重点调查与延伸调查相结合, 审计与专项审计调查相结合, 以提高专项调查的质量。三是研究如何搞好综合分析, 强化调查成果的运用, 比如如何写好专项审计调查报告, 加大信息宣传力度等。
参考文献
[1].蔡春, 李江涛, 刘更新.政府审计维护国家经济安全的基本依据、作用机理及路径选择.审计研究, 2009;4
[2].陈英姿.以安全性为主要目标, 进一步加强审计监督.审计研究, 2009;4
[3].李健, 冯均科, 侯兴国, 曹广明.政府审计监督与国家经济安全.现代审计与经济, 2009;5
[4].唐建新, 古继洪, 付爱春.政府审计与国家经济安全:理论基础和作用路径.审计研究, 2008;5
[5].王素梅, 李兆东, 陈艳娇.论政府审计与国家经济安全.中南财经政法大学学报, 2009;1
[6].王世谊, 刘颖.政府审计在维护国家经济安全中发挥作用的途径和方式.审计研究, 2009;4
[7].杨建荣.经济全球化下我国政府审计与国家经济安全.审计研究, 2009;5
国家审计与国家安全 篇9
实现良好治理, 是各个国家的共同追求, 也是各国国家审计发展的内在要求和长远目标。在2011年7月召开的中国审计学会第三次理事论坛上, 刘家义审计长提出了国家审计与国家治理这个崭新的命题。如何协调好国家审计与其他监督形式之间的关系, 让其发挥各自应有的作用是国家治理过程中不得不面对的问题。针对我国国家治理的治理现状和本质特征, 本文从国家治理的层面上诠释国家审计与其他监督形式, 然后再对其协调机制进行深入探讨, 最后就全文观点进行总结。
二、国家治理层面的国家审计
国家审计是指由国家审计机关所实施的审计, 其基本格局是:本级预算执行审计工作体系初步建立, 并向综合财政审计展开;围绕建立现代企业制度, 改进企业审计办法, 实施真实性审计;适应反腐倡廉需要, 初步建立起领导干部经济责任审计制度;结合中心工作, 突出了行业同步审计, 不断深化各项专业审计。基于国家治理的视角, 对于国家审计和国家治理究竟具有什么关系, 目前仅有笼统的概括, 笔者认为正是因为国家审计的政治属性使得它同国家治理联系起来, 让二者具有相辅相成、相互影响的辩证关系。具体体现在以下三方面:
1. 国家审计的政治属性同国家治理相联系
国家审计的政治属性首先体现在它是国家的一项基本政治制度, 很多国家也把国家审计定位在宪政范畴中, 而无论国家的治理模式和最高国家审计机关的隶属关系如何, 审计体制都必须围绕着政治体制运转。在我国, 行政型审计体制正是满足了现行政治体制的需要, 适合我国的国情和民众对审计的认知, 使审计能更好地参与到改革开放和经济社会的建设之中;同时也只有满足了这份需要, 国家审计才有生存和发展的依据, 彰显出体制的优越性, 发挥国家审计的政治功能。
2. 善审计治理, 服务国家治理
国家审计对国家治理具有重要作用。审计治理一方面是内部自身管理系统的完善, 通过内部治理来弥补国家审计的不足, 解决审计实施过程中反映出来的自身存在的问题, 健全国家审计系统, 促进审计功能的发挥;而审计治理的另一方面就是通过国家审计机关及工作人员对审计对象进行审计, 反映和获取有用信息, 揭示国家经济社会运行中存在的问题, 提出针对性、有效性和建设性意见, 为促进重大决策与宏观调控政策的落实、挖掘深层次的体制性、机制性问题、推进深化改革和制度建设而服务。这是审计治理的重要方面, 通过实现审计治理, 充分发挥国家审计的“免疫系统”功能, 保障国家机器的正常运转, 满足国家建设发展的需要, 服务国家治理。
3. 国家治理模式影响国家审计的发展
一个国家国内政治条件稳定, 可以保障政治决策、政治行动的实行, 而社会经济井然有序、总体经济发展水平较高, 可以减少经济权力行使的越位和缺位现象, 减轻国家审计实施过程中的阻碍性因素, 同时, 为国家审计创造一个良好的法律环境, 健全相关法律法规, 提供法律和制度保障, 可以提高审计的权威性和公信力, 约束审计人员实施审计工作时的行为, 确保正常发挥国家审计的功能。国家审计工作的开展紧紧围绕着国家发展的大方向, 深入贯彻实施国家重大战略部署和方针政策, 国家每一项重要的决议都为审计工作指明了下一步行动的方向。
三、国家治理层面的其他监督形式
我国行政系统外部监督的形式主要包括国家权力机关的监督、人民法院和人民检察院的监督、政党监督、社会舆论监督。
国家权力机关的监督是指各级人大及常委会对国家行政机关及其公务员的监督, 其监督的主要方式有听取和审议工作报告, 审查和批准国民经济计划和财政预算、决算, 审查政府的法规、决定和命令, 质询和询问, 代表视察和执法检查, 罢免政府组成人员六种。政党监督是指对国家行政机关及其公务员行为实行的监督, 其监督方式主要有中央和地方各级党委监督、党的基层组织的监督、党的各级纪检监督三种。社会舆论监督是指包括群众团体、社会中介组织、企事业单位、公民等在内的社会各界以及各种媒体对国家行政机关及其公务员实施监督。其具体方式有:新闻媒体监督, 一般社会舆论监督。
四、国家审计与其他监督形式的协调
基于上述国家审计与其他监督形式的阐述, 以下将对国家审计与国家权力机关、司法体系以及社会公共三个方面的协调机制进行论述。
1. 与国家权力机关的协调
国家审计, 作为一项业务性监督活动, 虽然隶属国务院下直接对国务院负责, 但其最终服务于负责的对象是全国人大。随着近年来市场改革的推进, 国有企业改革的步伐不断加快, 国有企业财务审计在国家审计业务中的比例有所减低。对于国家而言, 若要实现其与国家权力机关的较好配合, 其形式必然是国家审计成为全国人大监督政府部门、国有企业的直接、高效的工具。因而就引出了有关国家审计体制改革的争论, 学术界对应进行何种模式的改革观点不一, 但却在国家审计体制着实需要改革方面达成共识。笔者认为, 国家审计直接对全国人大负责才是最理想的改革方式, 但就国家是仍需慎重对待的问题。
2. 与司法体系监督的协调
实现国家审计与司法体系的协调, 关键在于审计结果后续处理过程的协调与合作。要使得国家审计在国家治理过程中发挥强有力的监督作用, 就必须排除影响审计结果的外部因素, 现阶段而言就是呼吁国家审计应拥有适当的处置权。所谓“适当”的处置权意为现行的治理体制模式、政治经济环境背景下, 国 (下转第226页) 家审计不可能也不能够单独承担从检查到处理的全过程的责任, 也不能拥有全过程的处理权力。任何不收制约的权力都有无限膨胀的趋势, 制衡的权力分配才能收到高效的监督效果。
3. 与社会公众监督的协调
社会公众监督, 是指由公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为进行的一种没有法律效力的监督。社会公众监督包括制度性监督与非制度性监督两种主要方式。制度性监督即发现徇私违规事项时通过检举、举报等方式进行监督;非制度性监督则主要指社会舆论。
五、总结
本文基于国家治理视角, 阐述国家审计以及其他监督形式的协调关系, 在国家审计内涵分析的基础上, 对国家审计与其他监督形式在国家治理视角下的发展。国家审计作为国家治理的重要组成部分, 近年来在惩治腐败、提高财政资金使用效率、保护国有资产等各个方面起到了重要的作用。国家审计的制度改革已经成为一种趋势, 不管国家审计是否能够成为同人民检察院、人民法院平起平坐的一方, 从政府体系下独立出来的国家审计不可能自成体系, 其必须要与其他监督形式形成制衡、合作、协调的关系, 才能保证审计的合理性、合法性、有效性。才能避免监督机关自身的腐败问题, 也有利于解决权力无人监督的问题。
达到国家治理的理想状态, 需要建立国家审计与其他监督形式的协调机制。监督体系作为保障人民赋予政府的权力被合法、合理运用的重要工具, 体系间不同部门的相互支持、配合、协调、制衡必不可少。因此, 加强国家审计与其他监督形式的协调合作是提高监督效率的必然途径, 也是实现国家治理的必要过程。
参考文献
[1]王善平, 宋艳.我国国家审计文化建设的内涵和路径研究[J].审计与经济研究, 2010, (5) :12-18.
[2]胡贵安.刍论现代国家审计权之法律属性[J].财会月刊, 2010, (24) :73-75.
公共受托责任与国家审计目标 篇10
政府是国家权力机关依法行使管理国家事务行政权力的机关, 依法拥有行政权和履行相应的行政职能。政府实现其职能需要有充足的经济资源作保证。为此, 需要有相应的体系对政府履行行政职能过程中耗费的资源、取得的成效加以监督和报告, 以如实反映各级政府和部门履行政府职责和实现政府职能的情况, 监督、评价政府工作, 优化政府机构设置和政府职责配备, 建立高效的政府, 实现政府的政治效应。
公共选择理论认为, 在政治市场上行为主体并不会因为他们处于政治市场中就会改变其在经济市场中表现出的“经济人”特性, 相反, 这种“经济人”特性将使他们受到权力、职位、社会名望及其相关物质利的驱使, 从而谋求个人效用最大化, 有可能使公共选择的结果偏离公共目标, 所设置的公共机构不能够代表公众利益, 不能发挥应有的公共职能。依据公共选择理论, 为了防止或尽量减少政府机构或政府官员以牺牲委托人利益而做出有利于自身最优福利实现的公共选择, 有必要形成一种机制、利用一种手段对政府的公共选择以及运行中资源的耗费、公共选择的运行效果进行监督和报告, 使政府行为和政府目标受制于国家和人民的利益, 便于人民监督和评价, 以最大限度地缩小政府机构或政府官员与公众之间的利益分歧, 使政府职能和目标以及政府的公共选择达到帕累托 (Pareto) 最优。因此, 建立廉洁、勤政、透明、高效的政府离不开规范、有效的国家审计的核算和监督, 有效的国家审计是廉洁和高效率的政府管理和控制的基础, 中外理论界和政界普遍认为构建健全而透明的有效界定受托治理责任的国家审计是良好的公共治理的基石。
由此看来, 国家审计产生于公共受托责任关系 (Public Accountability Relationship) , 并随着公共受托责任关系的深化而不断得以发展的。自从1983年9月15日我国建立国家审计制度以来, 关于国家审计目标的讨论, 一直成为国家审计的学术界与实务界非常关注的话题。国家审计目标 (National Audit Objective) 是国家审计活动的既定方向和预期效果。国家审计目标理论在整个国家审计理论体系中居于核心地位, 它是研究国家审计的专业胜任能力、独立性、审计规范和审计报告的基础。虽然我国已经开展了财政财务审计、财经法纪审计、经济责任审计、经济效益审计和专项审计调查等业务, 并提出了合规、真实和效益的三大审计目标, 但是, 就研究现状来说, 审计、会计界在“国家审计目标”的认识上还存在诸多分歧, 或者存在研究空白。本文拟从公共受托责任的角度阐述国家审计目标的内涵及实质。
二、公共受托责任与国家审计目标:一致性考量
根据委托代理理论和公共选择理论, 建立高效政府的关键在于形成有利于政府资源合理利用的责权利明确的良好布局, 而这有赖于相应的政府会计体系和预算机制, 而对会计及预算机制进行评估和监督, 国家审计是一种必不可少的监督体制。在民主国家里政府是通过人民民主选举产生的, 政府事实上是接受人民的委托治理国家, 政府的受托责任是一种广泛的受托责任。在政府职能的实现过程中, 作为代理人的政府与委托人 (国家立法机构或全公民、选民等) 目标的部分不一致性及信息不对称性就导致了代理人的道德风险 (Moral Hazard) 和逆向选择 (ReverseSelect) 。它的具体表现, 一方面政府机构或政府官员及政府部门工作人员作为代理人所付出的努力不足以匹配其获得的报酬;另一方面政府机构或政府官员及政府部门工作人员作为代理人做出的经济决策是为了增加自己的利益, 而不是充分考虑到委托人 (国家或全体公民等) 的利益。委托代理理论认为有效解决这一问题的关键在于组织能否可靠地界定受托责任, 当受托人的代理责任能够清晰、准确、及时地加以界定并奖罚分明时, 相应的委托代理风险就会大幅度降低。
审计缘起于私有制的产生和“两权分离”的出现, 它是对受托经济责任关系的产生、维系和发展实施的一种经济监督、鉴证和评价。审计的产权本质也是受托责任, 受托责任是审计产生与发展的根源。随着利益相关者理论的兴起, 委托人的范围不断扩大, 并将代理人也包含于利益相关者之中。此时, 为了处理好各方的利益冲突, 因而提出了审计利益协调论。实际上, 审计仍然是受利益相关者之托进行审计。可见, 审计本质的利益协调论是对利益相关者利益冲突的现实回应, 它仅仅是受托责任论发展的高级形式。因此, 审计目标就是在会计的基础上“再次”认定和解除利益相关者的受托责任。
国家审计目标是一个国家或地区审计机关 (SNAI) 若干时期的总体职责与预期效果, 它体现国家审计的本质。国家审计产生于公共受托责任关系, 并随着公共受托责任关系的深化而发展的。根据公共受托责任关系理论和国家审计关系理论, 公共资金 (或公共资源) 的委托者、受托者和国家审计机关及人员构成一个完整的国家审计关系链。国家审计目标在于独立地提供公共受托责任履行情况的鉴证信息。保证公共受托责任全面有效履行, 并向委托者报告公共受托责任的履行情况, 并保证国家审计报告等信息的相关性与可靠性, 这是国家审计机关及人员的审计责任之所在。
三、新型的国家审计目标:突出受托经济责任
政府的公共受托责任不同于企业的经营受托责任, 它源于民主社会制度的建立。根据受托客体的不同, 公共受托责任包括公共权力受托责任和公共资源受托责任, 其中, 公共资源受托责任是国家审计赖以存在的基石。换言之, 政府的公共受托责任对国家审计产生了需求。
贯穿于国家审计的受托经济责任是一种公共受托经济责任。国家审计不但因公共受托经济责任的产生而产生, 而且因公共受托经济责任的发展而发展。什么叫公共受托经济责任?1985年5月, 最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中, 给其赋予如下的定义:“公共受托经济责任, 是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况, 并负有财政管理和计划项目方面的责任。”受托管理公共资源的机构或人员, 由于其资源或资金主要由国家或地方提供, 由此便产生了与这些提供资源或资金有关方面的受托经济责任关系。由此可见, 在国际上, 无论是政府部门还是公营企事业单位, 只要存在受托经营管理的公共财产, 就必须要承担公共受托经济责任, 就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计, 以保证其履行公共受托经济责任。显而易见, 国家审计与公共受托经济责任是紧密相联的。
在我国, 政府部门和国有企业同样存在着公共受托经济责任关系。社会财富归全民所有, 并不等于人民亲自去经营管理, 而是将属于人民的公共财产, 通过各级人民代表大会委托给人民选举出来的各级政府去经营管理, 各级政府也可以将公共财产委托给国有企事业单位的受托经营管理者去经营管理。人民代表大会代表人民, 是各级政府的最高权力机关, 各级政府和国有企事业单位按照本级人民代表大会通过的国民经济计划和年度预算所反映的人民意志去经营管理。这时, 各级人民代表大会和其同级人民政府便发生了公共财产的委托和受托关系;各级政府在接受人民委托后, 不言而喻应对人民负有公共受托经济责任。这就必须按委托人的要求认真履行其所负的受托经济责任, 完成人民的委托, 并向人民报告其执行结果。各级政府是否切实地履行了公共受托经济责任并不是由各级政府自己说了算数, 而必须由政府审计机关通过审计公正地对其履行公共受托经济责任做出评价, 进而确定或解除其所负的受托经济责任。因此, 在社会主义制度下, 我国政府负有公共受托经济责任, 我们对此应有足够的认识。公共受托经济责任是政府审计工作的出发点和归宿点。可以说, 政府部门的工作人员的公共受托经济责任意识强, 政府审计工作就容易进行, 政府审计的作用就能得到充分发挥;相反, 公共受托经济责任观念薄弱, 或缺乏公共受托经济责任观念, 政府审计工作就很难进行, 政府审计的作用就得不到充分发挥。因此, 公共受托经济责任不但是一切审计人员必须明确的概念, 而且是以人民利益为宗旨的政府部门及其工作人员必须明确的概念。
摘要：国家审计目标是一个国家或地区审计机关若干时期的总体职责与预期效果, 它体现国家审计的本质。国家审计产生于公共受托责任关系, 并随着公共受托责任关系的深化而发展的。根据公共受托责任关系理论和国家审计关系理论, 公共资金 (或公共资源) 的委托者、受托者和国家审计机关及人员构成一个完整的国家审计关系链。国家审计目标在于独立地提供公共受托责任履行情况的鉴证信息。保证公共受托责任全面有效履行, 并向委托者报告公共受托责任的履行情况。
关键词：公共受托责任,国家审计目标,基本缘起,一致性,受托经济责任
参考文献
[1].蔡春著.审计理论结构研究.西南财大出版社, 1994
[2].王瑜.受托责任·协调·独立—审计本质的新思考.审计与经济研究, 1996 (5)
国家审计法治建设初探 篇11
一、审计法治的内涵
审计法治是审计文化与审计法律制度相结合的一种产物，它既包括审计人员依法审计的水平、状态、环境和效果， 也包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程。审计法治的基本内涵包含两个方面的内容，一是审计法治的制度形式。审计法治需要有完善的、相对稳定的、可遵守的审计法律制度， 并通过这些制度的充分执行来建立相应的秩序， 使审计监督能够有法可依；二是审计法治的文化内涵。文化内涵集中体现在审计法治具有固有的价值和意义， 代表着特定社会群体的文化理念和价值观。
审计工作二十字方针“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”，将依法审计放在首位，充分说明了审计法治建设的重要性。刘家义审计长曾经强调，依法审计是审计工作必须始终坚持的“法理精神”，要按照法律的授权、法定的程序、权利、义务、职责、依据、标准和手段开展审计工作，只有坚持依法审计，不断推进审计法治化，才能更好地查错纠弊、揭示问题，提出建设性的意见和建议，充分发挥“免疫系统”功能。
二、目前审计法治建设存在的主要问题
（一）审计法律规范体系构建速度滞后于新形势和任务的要求
目前，我国审计法律规范体系特别是相关法律法规的立、改、废工作需要有超前性、预见性，要使审计法律规范体系构建速度与社会经济、文化的发展相适应。目前由于缺乏与新的审计工作业务相适应的法律法规，如对于信息系统审计、联网审计等新的审计工作领域没有及时出台相应的法规，导致在定性时无法可依。再如，在大数据已经与我们生活、工作密不可分的时代，如何对审计机关规范、利用大数据开展审计工作建立相应的法律法规，也是亟需解决的问题。此外审计法治建设的外部环境也亟需改善，这方面主要是法律没有给予审计人员足够的行政权力和检查手段，在面对被审计单位不配合的情况下没有好的解决办法，特别是有时候需要第三方部门协助时较为困难。
（二）审计人员依法审计的意识仍需增强
随着审计监督领域的不断拓展，审计项目越来越多，审计任务越来越重，审计人员所需承受的压力也前所未有。由于人员少、任务重，部分审计人员、甚至领导干部在面对压力时寻求“捷径”，只要能出大案要案，能有成果向上级交代，使用非常规手段，甚至动用个人关系，审计风险意识淡薄，忽视了依法审计要求。
三、审计法治建设的建议
建设审计法治化的方向包括两条主线，一是建设审计程序的法治化，是指审计机关要严格依据法定职责和程序开展审计监督，做到不“缺位”、不“越位”，要不断推进完善审计法律规范和准则，规范审计人员的审计行为，控制工作质量，为制定科学合理的宏观政策、完善体制机制出谋划策，发挥建设性作用。二是建设审计方法的法治化， 主要是审计准则的问题。2000 年审计署颁布了《中华人民共和国国家审计基本准则》， 基本上确立了我国审计准则体系，这从审计方法上将法治化推进了一大步。
（一）加强普法宣传和法制教育，给审计提供一个良好的外部环境。良好的外部环境是审计机关开展审计工作的基础，需要借助媒体的力量，大力宣传和普及审计相关法律法规，使社会普遍认识到审计工作的重要性，树立自觉遵守审计监督的意识，积极配合审计工作。 同时要加强对被审计单位的审计法治宣传，促进其提高依法行政和依法管理的能力，增强法律观念，正确理解和看待审计工作。
（二）健全并完善审计法律、法规和规章体系。要加强对经济责任审计、信息系统审计、联网审计等新的审计监督领域相关法律问题的研究，完善有关法律、法规和规章，使这些领域的审计工作有法可依、有章可循。要根据审计法，结合业务工作需要，参考国外的先进做法和有益经验，不断修订和完善国家审计准则等相关法规。
（三）不断促进审计人员法治观念的提升。要通过多种形式的宣传和教育，树立广大审计人员有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念，提高审计人员学法用法的积极性和自觉性，增强审计人员依法审计的能力，促进公正审计和文明审计。另外，还需要完善审计追责机制，加强对审计机关和审计人员的监管和约束。
国家审计与国家安全 篇12
一、国家审计史研究
关于国家审计史,相关文献可分为两类:
一是国家审计史的起源问题。在审计理论研究中,只有以审计史学研究为基础,也只有对每一理论问题研究首先从历史渊源上加以追溯,方可揭示理论内涵中的本质问题;研究审计史,首先要弄清楚国家审计的历史起源(郭道扬,1996)。刘光业(1985)总结了学术界关于我国审计史起源于西周、春秋和原始社会末期的三种观点,并通过考证史料得出我国审计史起源于商朝时期的结论。张达聪(1992)从唯物史观的角度提出:审计是社会发展到一定阶段的产物,只有当政治和经济发展到需要审计为之服务时,审计才会适应这种需要而产生;认为审计起源于原始社会末期和殷商的观点纯属臆测,西周也不具备产生国家审计的条件,我国政府审计在春秋晚期萌芽,在战国时代形成。秦荣生(1991)基于《周礼》中对宰夫制度的记载坚持认为我国政府审计起源于西周,而吴泽湘(2002)通过分析对宰夫记载的多种文献后得出我国国家审计起源于西周宰夫制度的观点是不能成立的。
二是各朝代国家审计制度研究。吴泽湘(2001)分析得出西汉的“御史查计簿”制度根本谈不上是国家审计;夏寒等(2011)评价了唐前期的比部审计制度。学者们依据史料记载研究审计史体现了治学的严谨性。但审计史研究的科学性依赖于丰富的史料及历史学的研究结论。对史料的分析不能仅仅是阅读了某一种史料中只言片语的记载后就妄加推断,要对不同史料中记载的同一事项进行综合分析。若不同史料对同一事项的记载能够相互印证,那么其可信度将大大提高。
二、国家审计本质研究
关于国家审计本质,学者们主要有以下四种观点:
一是监督论。国家审计能够发挥经济鉴证和经济监督双重功能,其中经济鉴证是与社会审计共有的功能,经济监督是国家审计特有的功能,由此说明国家审计的本质是经济监督(李德文,2002)。发挥审计的“免疫系统”功能,不是审计本质的改变,而是审计职能的拓展;国家审计的本质仍然是经济监督(时现等,2009)。
二是工具论。李金华(2005)认为,国家审计是国家治理的工具。宫军(2005)指出,国家审计是民主与法治建设的工具,这是对现代国家审计本质的科学表述。高文进和卢景佳(2009)认为,政府审计是政治统治的有效工具。
三是免疫系统论。刘家义审计长2007 年在全国审计工作会议上提出:现代国家审计是经济社会运行的“免疫系统”。审计“免疫系统”是对审计本质的重新定位,这种定位基于一种创新性的思维方式(段兴民、赵晓玲,2009)。在“免疫系统”理论新视野下,国家审计应在借鉴免疫系统的自发性和自适应性的基础上,确保其独立性和克制性,完善审计机制,发挥防御、自稳、监督职能和防护性、建设性和调控性等作用,维护国家安全(宋常,2009)。结合公共受托责任的变化来考查国家审计本质的变迁,可以得出国家审计是国家经济社会运行的“免疫系统”的结论(李凯,2009)。杨肃昌和李敬道(2011)从政治学的角度分析认为,国家审计是国家治理中“免疫系统”的实质是一种权力学说的体现。
四是国家治理观。从国家治理的角度,进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计的发展规律,对于更好地发挥审计监督的作用、推动国家审计的科学发展具有重要意义(刘家义,2012)。国家审计是国家治理的制度安排。从处理不完全契约下的代理问题的两个理论分支来看,国家审计都应当是国家治理的重要组成部分(谭劲松、宋顺林,2012)。
笔者发现,国家审计本质是一个动态的概念。从监督论、工具论、免疫系统论到国家治理观,体现了学者对国家审计本质的认识逐步深入。但对审计本质的认识都基于共同的理论基石——公共受托责任理论。
三、国家审计职能研究
1. 关于国家审计职能,学者们在肯定经济监督是国家审计基本职能的同时还探索了其他职能,相关文献主要分为三类:1经济和权力监督。桂建平(2004)认为,国家审计具有对权力的监督和制约职能。国家审计本质性职能恒久不变,但其内涵不断丰富、外延不断扩大,国家审计职能将被不断发掘和发现,具有发散性和收敛性;我国20世纪八九十年代国内学者对国家审计职能的研究形成了“单一职能”论和“多职能”论两个分支,其中“单一职能”论学者一般主张国家审计的职能是经济监督(陈太辉,2008)。陈骏和吴青川(2009)基于国家治理视角提出,应充分发挥国家审计在国家治理中的作用,为实现政府职能转型提供保证;国家审计应强化国家审计的监督功能,推进国家审计的评价功能,提升国家审计的前瞻功能。2维护国家经济安全。现代国家审计具有维护国家经济安全的职能(唐建新等,2008;蔡春等,2009;王世谊、刘颖,2009;左敏,2011),该职能是国家审计公共受托责任的现实拓展(王善平,2012)。3服务国家治理。国家审计与国家治理之间的关系问题是近年来国家审计职能的热门话题,国家审计具有服务国家治理职能(陈英姿,2012;曾稳祥,2012;蔡春等,2012),是国家审计职能研究的最新成果。国家审计应该通过自己的审计行为,促使政府有效履行其职能。
2. 关于国家审计服务国家治理的作用机理和实施路径,蔡春等(2012)以受托经济责任观为理论基石,通过分析受托经济责任与国家审计、受托经济责任与国家治理的关系,提出国家审计服务国家治理的实现路径。针对我国国家治理的模式和本质特征,陈英姿(2012)提出国家审计要从党委、政府、公民三个层面入手,通过加强经济责任审计、政策执行审计和完善审计结果公告制度等路径,推动国家治理能力的提升。
3. 国家治理视角下国家审计相关问题,包括国家审计的目标与对象、国家审计的职能定位(李厚喜,2012)、国家审计创新与发展、国家治理导向的绩效审计问题及国家审计在文化建设中的作用(郭强,2012)。国家审计是国家治理中的“免疫系统”这一观点是国家审计研究与政治学相结合的产物。国家审计其实质是一种权力制约行为,其职责更多的是一种对受托经济责任的“检查与证明”(杨肃昌、李敬道,2011)。李坤(2012)基于国家治理的角度提出了现代国家审计的三大方向:针对政府预算权的“预算执行审计”、针对国家行政权的“管理绩效审计”以及针对国家权力人格化身的政府官员的“经济责任审计”。
4. 国家审计服务国家治理是涉及政治学、法学、经济学等多学科的重大现实课题。研究国家审计与国家治理的关系尤其应当关注政治学中善治理论的新进展。从经济监督、经济鉴证等“单一职能”论到多职能论,从维护国家经济安全到服务国家治理,学者们对国家审计职能的认识不断拓展。无论是经济监督还是维护国家经济安全,都是为国家治理服务的,都体现了国家审计服务国家治理的价值导向。
四、国家审计质量研究
1. 国家审计质量控制。国家审计质量应从审计人员素质、审计作业过程两方面加以控制(于桂芝、黄恩国,1996)。国家审计质量控制应分为四个层次三个部分:四个层次分别是审计组织结构质量、审计业务操作质量、审计管理监控质量和审计环境保障质量;三个部分分别是审计行业规范、审计外部监督和审计机关内部约束(姚文清,1997)。赵保卿等(2010)基于审计成本预算认为,通过对高风险环节或重要业务环节投入更多审计资源,理论上就可以实现对整体审计项目质量的控制。
2. 国家审计质量衡量指标。吕志明(2012)运用博弈论分析后发现,制度安排、监督机制和审计成本是制约国家审计质量的重要变量。董延安(2008)从国家财政财务收支审计的角度把国家审计质量分为反映审计单位检查力度的指标和反映被审计单位纠正力度的指标。
3. 国家审计质量外部监督。陈春华(2009)提出了建立国家审计质量外部监督机制的必要性,并分析了外部监督机制的主体选择、内容和重点。负责对国家审计机关进行评价与监督的机构必须同时具备独立性和专业胜任能力,应以国家审计机关审计质量控制制度的评审为重点,同时辅之以审计结果的事后调查;美国国家审计的同业互查制度值得我们借鉴(陈波,2008)。国家审计质量的高低关系到国家审计服务国家治理的绩效。国家审计质量控制方法可归结为内部约束和外部监督两个方面:内部通过分析国家审计质量的影响因素有针对性地对这些因素加以调节和控制,设计出科学的国家审计质量衡量指标,从过程和结果两方面控制国家审计质量,达到控制国家审计风险、提高国家审计质量的效果;外部通过建立有足够威慑力的监督体系,以使国家审计质量满足公众的期望。
五、国家审计体制研究
1. 分析我国现行国家审计体制的利弊。尹平(2001)指出,现行我国国家审计体制始建于20 世纪80 年代,属于行政型审计体制,该体制在总体上仍然符合我国国情,不需要彻底改革,对其存在的不足仅需“改良”。项俊波(2001)从领导体制、机构设置、审计机关的派出机构、审计机关负责人的任免与人员配置、经费来源五个方面评析了我国国家审计体制的现状,提出了我国国家审计体制由行政性审计体制向立法型审计体制转变的现实可能性。沈建文和郑石桥(2012)指出,国家审计体制是有一定规律的,本国的宏观制度变量会影响问责机制,而问责机制的构造不同,审计体制也会不同,必须以宏观制度变量和问责机制整体构造为背景来讨论审计体制,我国行政型审计体制的优劣应以我国的宏观制度及问责机制整体构造为背景来评价和优化。在现今维护国家经济安全的目标导向下,我国行政型政府审计体制与西方立法型和司法型审计体制相比,不仅不处于劣势,而且更具优越性,能够更加彰显现代政府、审计维护国家经济安全的重要特质(尹平,2011)。
2. 探讨我国国家审计体制的改革方向。学者们对我国审计体制模式改革的方案总结成立法模式观、升格模式观、垂直模式观、独立模式观、双轨模式观(张勇、陆军,2009)。李瑛(2002)从国家审计独立性角度提出独立性是审计监督的基本前提,体现在机构独立、经济独立和人员独立三个方面,针对我国现行的国家审计体制在这三个方面都不够独立的现状,提出了建立立法型审计体制的改革方向。马曙光(2006)应用新制度经济学的思想和方法研究政府审计体制选择问题,认为政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制选择,建立审计监察院并提高其行政级别符合中国政治制度和历史传统的审计体制改革方向。杨肃昌和肖泽忠(2004)则主张中国国家审计应实行“双轨制”改革,即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织:人大所属的审计组织主要从事预算审计工作,政府所属的“审计署”主要进行政府经济监管所需要的各项审计监督工作。在“双轨制”审计体制改革设想的基础上,杨肃昌和肖泽忠(2007)又重点对人大设立预算审计机构的现实必要性、可行性、现实依据、法律依据、机构设立、职责划分及职责履行和改革的实施步骤进行了探讨。行政型审计模式下的国家审计更多具有政府内部审计的功能,在具体运行中存在独立性、权威性、效力性方面的不足,应以立法模式为基础,建构适合中国国情的国家审计体制(王艳丽、路广,2008)。
3. 学者们揭示了我国审计体制存在的利弊,但对其改革方向却没有形成统一的意见:部分学者坚持彻底改革,把我国行政型的审计体制改革成立法型的审计体制;另一些学者则主张我国审计体制总体上符合国情,仅需改良。审计体制改革在理论层面牵涉到政治学、法学、审计学等诸多学科领域,在实践层面又面临着改革成本与改革收益的权衡。所以,对审计体制改革的探讨要综合多方面因素进行考虑,既要有理论层面的支撑,也要符合我国国情。
六、国家审计风险研究
1. 国家审计风险的成因及对策。国家审计风险是国家审计机关派出的专业人员依法对被审计单位进行审计后,由于提出的审计意见或作出的审计结论和决定不恰当或不正确而给审计主体带来某种损失的可能性(谭劲松,1999)。学者们分析了国家审计风险产生的原因,并提出了相应的控制措施。王会金和尹平(2000)把国家审计风险的成因分为审计主体方面成因、审计客体方面成因和审计环境方面成因三个部分。国家审计风险产生的原因主要包括国家管理体制不合理、审计执法依据不健全、审计人员不称职、审计方法不恰当和被审计单位不配合(余春红、辛旭,2003)。总的来看,学者们针对国家审计风险控制的建议措施大多侧重宏观层面,却没有针对具体审计项目如财政审计、金融审计等提出控制措施。
2. 国家审计风险模型的构建。张吉成(2006)探讨了国家审计的风险模式,试图从定量的角度解决国家审计风险的相关问题。齐玉梅(2006)提出了审计结果公告制度下国家审计风险模型的构建。戚振东(2011)针对国家审计风险模型的构建及其应用,认为国家审计风险与社会审计风险存在实质性差异。
3. 国家审计风险的特征。国家审计风险除了具有一般审计风险所具有的客观性、潜在性、多样性、模糊性和可控性等特征外,还特别表现出损失的多重性、影响的长久性、成因的复杂性和控制的艰巨性等特征(陆强,2002)。
七、国家审计理论体系研究
1. 绩效审计理论。李兆华和刘慧娟(2006)在借鉴国外政府绩效审计理论的基础上,以政府绩效审计假设和政府绩效审计环境作为理论体系的逻辑起点,以绩效审计本质、概念、目标、标准为基本要素,构建了我国政府绩效审计的基本框架。郑德亮等(2009)探讨了农村公共投资绩效审计理论体系的构建。周国彪和黄小忠(2010)讨论了绩效审计方法体系的构建。刘爱东和赵金玲(2010)构建了政府投资公共工程的绩效审计评价指标:在对公共工程绩效审计评价理论进行分析并借鉴国内外相关研究成果的基础上,得出了15 个由多维度层级结构组成的公共工程绩效审计评价初始变量指标。王慧和欧阳日辉(2011)以公共工程投资项目的基本特征为出发点,构建了公共工程投资绩效评价指标体系。徐泓和曲婧(2012)从自然资源管理目的、绩效审计的要求和已有的审计案例出发,分析了自然资源绩效审计的目标、内容,并构建了评价指标体系。
2. 经济责任审计理论。常规审计是经济责任审计评价的基础。张勇和毕铭悦(2012)讨论了经济责任导向模式审计的概念框架。构建经济责任审计评价体系,需要特别关注正确设计评价内容、兼顾干部管理监督需求和体现差异性(梁雪铖,2011)。罗韵轩(2008)基于非现场审计系统与平衡记分卡在我国商业银行的应用,对商业银行经济责任审计评价指标体系的现状及存在问题进行调查,借鉴EVA价值管理理论和KPI指标的相关理论,构建了以EVA为核心的财务指标和以内部控制评价为核心的非财务指标有机结合的我国商业银行经济责任审计评价指标体系。作为经济责任审计的拓展,郭强华和谢正菊(2011)探索了国家廉政审计的概念、目标及工作程序,并分析了廉政审计的特色、可行性与难点;蔡春和李江涛(2009)基于权力制衡研究了审计监控经济权力的内在机理,认为经济权力审计监控研究是审计研究的一个新领域并分析了该研究领域的主要问题。
3. 环境审计理论。建立环境绩效审计评价体系的原则须坚持可行性原则、分领域分项目原则、成本效益原则和全面性原则(周安,2010)。丁镇棠等(2011)通过分析国内大型公共工程环境审计的现状与问题,从审计目标、审计内容、实现机制与组织模式四个方面构建了大型公共工程环境审计体系,并提出了大型公共工程环境跟踪审计模式和多主体合作审计的组织模式改进建议。
4. 国家治理框架下国家审计理论体系。国家审计治理功能的逻辑是国家治理主体运用国家治理资源,提供国家管理与服务,达成国家治理目标。王会金等(2012)认为,国家治理框架下的国家审计理论由国家审计基础理论、应用理论和发展理论构成:其中,基础理论包括国家审计动因和本质理论、目标理论、主客体理论、程序和方法理论、规范理论、环境理论和管理理论,应用理论包括财政审计、金融审计、国有企业审计、经济责任审计、资源环境审计和涉外审计理论,发展理论包括国家审计发展史和国家审计创新理论。
5. 学者们在国家审计应用理论领域已取得丰硕成果,但国家审计基础理论的研究尚欠深入。国家审计应用理论若想取得长足的进步,必须要有完善的国家审计基础理论的支撑。只有应用理论和基础理论都处于相对成熟的状态,才有可能建立完善的国家审计理论体系。
八、国家审计研究展望
国家审计在保障国家财产权益、维护国家经济安全和推进善治政府中处于基础性地位。任何一个国家都必须处理好维护国家财产权益与私人财产权益问题,因为这关系到一个国家的经济发展,关系到政府在市场中的定位。国家审计的主要职能是保护国家财产权益。未来国家审计研究的领域主要有:
1. 国家审计治理功能的产权基础。从产权保护的角度厘清国家审计具有治理功能的作用机理及传导机制,明确国家审计在国家治理系统中的地位及可行的实施路径。
2. 国家审计与行政事业单位内部控制的关系。为提高行政事业单位内部管理水平,加强廉政风险控制,财政部于2012年11月29日发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,自2014年1月1日起施行,其主要内容包括风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制及评价与监督。国家审计与行政事业单位内部控制的关系是什么?是重叠、内嵌还是涵盖?国家审计如何利用内部控制的优势降低审计成本、审计风险,提高审计效率?国家审计如何与内部控制实现对接?
3. 国家审计与注册会计师审计、内部审计的关系问题。国家审计、注册会计师审计和内部审计构成了我国“三位一体”的审计监督体系。只有正确处理好三者之间的关系,才能实现审计监督对国家财产和私有财产保护的全覆盖。受限于审计资源限制,国家审计如何实施委托审计?如何抓住重点行业和关键领域?