生态红线区域（共7篇）
生态红线区域 篇1
1 引言
生态红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义, 必须实行严格管理和维护的国土空间边界线[1]。2011年, 《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》都明确提出要划定生态红线, 针对不同类型的区域制定相应的保护措施, 实施相应的管理制度。生态红线区域的划定, 对于协调经济发展和环境保护之间的矛盾, 保护整体生态安全, 促进可持续发展具有重要的意义。
2 划定生态红线区域的重要意义
生态红线区域的划定, 其目的不是通过限制发展来保护环境, 而是通过这个手段使得经济发展和环境保护之间的关系得到调和, 在确保生态安全的前提下促进经济发展[2]。江苏省是全国人口密度最大的省份, 而无锡又是江苏省内人口密度最大的地级市, 人口密度达到1405人/km2, 相应的人均自然资源和环境容量就最小, 使得经济发展和生态环境保护之间的矛盾相当尖锐。人类活动与自然环境之间的冲突影响到了人与人、人与社会的关系, 近年来环保投诉以及各种涉及到环境的纠纷数量居高不下。面对这种困境, 无锡采取了多种方式、投入了大量人力物力对环境污染进行治理, 对生态环境进行修复, 也取得了一定的成效, 但是面临的形式依然严峻。
划定的生态红线区域都是生态功能重要性较高、生态环境敏感性较高或者兼而有之的区域。生态功能重要性是指在维护生态平衡、发挥生态系统服务功能等方面具有的重要生态价值[3], 生态环境敏感性是指生态系统对人类活动干扰和自然环境变化的反映程度[4]。可以说, 这些生态红线区域是整个环境生态系统最重要的部分和最后的防线, 如果这些区域都被破坏了, 那么整个生态系统就会面临崩溃的危险。生态红线区域的划定和保护, 就是要守护这最后的防线, 为调整经济发展模式、控制自然资源开发、保护并修复生态环境提供新的着手点。
3 生态红线区域划定历程
2005年, 江苏省全面启动了全省重要生态功能保护区区域规划工作[5], 作为省规划的重要组成部分, 无锡也开展了相关规划的编制工作。经过省、市各级部门的努力, 2009年, 江苏省编制完成了《江苏省重要生态功能保护区区域规划》, 在全省划分了12类569个重要生态功能保护区, 其中无锡市划定了8类24个重要生态功能保护区, 并制定了相应的规划实施方案。
2012年, 江苏省启动了重要生态功能保护区区域修编工作, 经过各级各部门的共同努力并经过广泛征求意见, 江苏省人民政府2013年8月正式发布了《江苏省生态红线区域保护规划》, 在全省划分了15类779个生态红线区域, 其中无锡市在原有重要生态功能区的基础上进行优化调整, 划定了10类31个生态红线区域。
4 生态红线区域划分
4.1 划分依据
《江苏省生态红线区域保护规划》是根据江苏省自然地理特征和生态保护需求, 结合全省和各地区国民经济发展规划、主体功能区规划、环境保护规划和各部门专项规划等, 按照“保护优先、合理布局、控管结合、分级保护、相对稳定”的原则划定。生态红线区域的划定是在原有的重要生态功能区划基础上进行的, 是对生态功能区划的深化和拓展, 进一步明确了生态环境敏感和生态系统服务功能重要的区域。
在此次生态红线区域划分中, 无锡市对原有重要生态功能保护区进行进一步评估并根据评估结果对保护区域进行调整。通过评估及调整, 进一步明确各个生态功能区的功能定位、划分范围和保护措施, 增强规划的科学性和实用性, 为无锡调整经济发展模式、合理利用自然资源、保护和修复生态环境提供科学依据。
4.2 划分内容
《江苏省生态红线区域保护规划》共划分了15种生态红线区域类型, 其中无锡市在原有重要生态功能保护区基础上, 对饮用水源地一、二级保护区的划分有所调整, 同时在此次优化调整中增加了部分生态功能保护区, 划定的有自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水水源保护区、水源涵养区、重要湿地、特殊生态产业区、生态公益林、湿地公园、清水通道维护区等10类31个生态红线区域, 总面积1327.34km2, 占全市国土面积的28.69%。
4.3 管控措施
《江苏省生态红线区域保护规划》中规定, 生态红线区域实行分级管理, 划分为一级管控区和二级管控区。一级管控区是生态红线的核心, 实行最严格的管控措施, 严禁一切形式的开发建设活动;二级管控区以生态保护为重点, 实行差别化的管控措施, 严禁有损主导生态功能的开发建设活动。在对生态红线区域进行分级管理的基础上, 按15种不同类型实施分类管理。若同一生态红线区域兼具2种以上类别, 按最严格的要求落实监管措施。无锡划定的生态红线区域中一级管控区面积有72.02km2, 二级管控区面积有1255.32km2。
5 生态红线区域的保护
划定生态红线区域, 只是整个工作的第一部分, 接下来还有更为重要的一个部分, 就是实施到位, 只有将整个生态红线区域保护规划实施到位了, 才能真正改进生态环境质量, 促进经济社会和谐发展。要把这个规划实施好, 需要从以下几个方面着手。
5.1 明确职责分工
市政府牵头, 明确各个相关部门在生态红线区域保护规划实施中的职责, 并建立起定期协商机制, 以形成合力, 共同推进规划顺利实施。
同时要将生态红线区域的生态环境状况指标分解到相关部门, 列入各部门年度考核目标, 对这些指标定期进行检测, 并公布检测结果。
5.2 强化监督管理
涉及生态红线区域的各种规划布局、项目引进和开发建设活动均应以生态红线区域保护规划为指导, 一级管控区内严禁任何形式的开发建设活动。资源开发利用项目、拟建工程项目必须符合生态功能区划和功能定位要求, 不得造成生态功能的改变与破坏, 环境影响评价中的生态环境部分应以生态功能区规定的生态功能为准。强化执法力度, 针对监管盲点、难点, 实施铁腕执法, 严厉打击各类环境、土地等违法行为, 严肃处理相关单位和责任人员。
5.3 落实生态补偿
生态红线区域保护规划的实施, 对保护生态环境具有重要的意义, 但是对于划定的红线区域内的单位或者个人, 可能会带来一些损失。为了顺利推进此项工作, 江苏省专门出台了《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》, 省财政每年拨出一笔资金用于生态红线区域内的环境保护、生态修复和生态补偿。无锡市要利用好省里的这个生态转移补偿支付, 同时市财政也要考虑相关配套, 确保生态红线区域内群众受损的利益得到合理补偿。
5.4 加强宣传教育
通过各种途径, 大力宣传生态红线区域保护规划的重要性, 普及生态环境保护教育。将生态红线区域保护规划的信息普及到政府机关、新闻单位、相关企事业单位及居民。建立通畅的信息渠道, 调动广大人民群众的积极性, 鼓励群众和社会团体参与对生态红线区域的监管和保护, 以作为政府监管和保护的有力补充。
摘要：指出了2013年, 江苏省在原有《重要生态功能保护区区域规划》的基础上, 编制并发布了《江苏省生态红线区域保护规划》, 无锡市也根据省里相关要求对原有重要生态功能区规划进行了优化调整, 并制定了相应措施, 加强了对生态红线区域的保护与监管。
关键词：无锡,生态红线区域,保护
参考文献
[1]江苏省人民政府.省政府关于印发江苏省生态红线区域保护规划的通知[R].南京:江苏省人民政府, 2013.
[2]李莉, 江苏.生态红线为民所划[J].环境保护, 2014, 42 (Z1) :37~39.
[3]贾良清, 欧阳志云, 赵同谦, 等.安徽省生态功能区划研究[J].生态学报, 2005, 25 (2) :254~260.
[4]欧阳志云, 王效科, 苗鸿.中国生态环境敏感性及其区域差异规律研究[J].生态学报, 2000, 20 (1) :9~12.
[5]燕守广, 林乃峰, 沈渭寿.江苏省生态红线区域划分与保护[J].生态与农村环境学报, 2014, 30 (3) :294~299.
生态红线区域 篇2
一、实施辽东生态功能区战略的重大意义
生态功能区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性等方面具有重要作用的区域。实施辽东生态功能区战略, 具有重要意义。
(一) 构建辽东生态功能区, 是贯彻党中央关于加强生态文明建设部署的具体行动
党的十八大将生态文明建设提到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相并列的位置, 纳入我国社会主义现代化建设五位一体的总体布局;党的十八届三中全会提出加快生态文明制度建设, 进一步强调了生态文明建设的重要地位和作用, 昭示了生态文明建设的紧迫性和必要性。习总书记指出, “建设生态文明, 关系人民福祉, 关乎民族未来”。生态文明是人类社会进步的重大成果, 是实现人与自然和谐发展的新要求。推进生态文明建设, 是党中央从战略和全局的高度, 在深刻认识和准确把握自然规律及人与自然关系的基础上, 基于国情、顺应民意而做出的重要部署, 是功在当代、利在千秋的事业。实施辽东生态功能区战略, 就是贯彻落实中央决策部署的具体行动和实际步骤, 也是符合辽宁发展实际的客观需要。
(二) 构建辽东生态功能区, 是辽宁省区域发展战略的重要补充
“十一五”以来, 辽宁省全面实施三大区域发展战略, 沿海经济带开发上升为国家战略, 沈阳经济区获批国家新型工业化综合配套改革试验区, 突破辽西北成效显著, 三大区域的发展活力和潜能竞相迸发。东部9县 (市) 虽然分属三大经济板块, 但由于地理区位局限性、资源基础特殊性, 接受区域经济中心辐射和牵动不明显, 经济发展滞后于省内其他区域。2013年, 东部9县 (市) 地区生产总值、公共财政预算收入、规模以上工业企业主营业务收入、固定资产投资等仅占全省的6.21%、4.17%、4.19%、4.12%;占44个县 (市) 的比重也仅为13.34%、14.98%、9.27%、10.38%。实施辽东生态功能区战略, 加大力度扶持东部发展生态产业, 有利于形成辽宁省区域经济增长的“第四板块”, 弥补全省三大区域发展战略的不足, 完善全省区域发展战略, 形成均衡发展、互动发展的新格局。
(三) 构建辽东生态功能区, 是建设富庶文明幸福新辽宁的迫切需要
建设富庶文明幸福新辽宁是省委、省政府做出的重大部署, 体现时代特征, 反映辽宁特色, 凝聚4300万人民对幸福美好生活的向往。加强辽东山区生态保护, 让百姓呼吸新鲜的空气、饮用清洁的水, 是建设富庶文明幸福新辽宁的重要内容。而今, 百姓的生态意识、环保观念日益增强, 参与生态治理、环境保护的积极性也不断提高。近几年, 辽东山区的生态建设, 得到社会各界和广大干部群众广泛关注, 希望保护好辽宁省“最后一方净土”。经过十年振兴, 辽宁老工业基地重新焕发出勃勃生机, 启动辽东生态功能区建设的条件已经具备、时机已经成熟。为此, 应按照中央部署, 结合辽宁实际, 顺应民意期盼, 尽快实施辽东生态功能区战略, 加快推进富庶文明幸福新辽宁建设。
(四) 构建辽东生态功能区, 是保护生态环境、保证水质安全的必然要求
东部山区作为辽宁省重要的生态屏障和水源涵养地, 集中了全省84%的天然林, 60%的水资源, 每年涵养水源120亿立方米, 为中部城市群等地区提供超过70亿立方米的工农业用水, 为全省2300多万人提供饮用水。从一定意义上讲, 保护好东部山区的生态环境, 保护好东部山区的水源, 就能保证全省半数以上人民的饮水安全。加快构建辽东生态功能区, 从源头上加大生态建设力度, 引导东部山区大力发展生态经济, 实现更高层次的特色发展和梯度开发, 有利于水土资源保护、改良和永续利用, 为全省生态建设和饮水安全提供重要保障, 做出重要贡献。
二、辽东山区生态保护与建设现状
辽东山区9县 (市) 国土面积约3.58万平方公里, 人口约325万, 分属鞍山、抚顺、本溪、丹东、铁岭五市。近年来, 东部9县 (市) 牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念, 不断加大生态环境保护力度, 大力淘汰落后产能, 推进绿色生态产业发展, 取得较好成效。
(一) 基本情况
1. 加强污染防治, 保证水源安全。
辽宁省东部的桓仁水库、大伙房水库、观音阁水库等大型水库承担着全省大部分地区的饮水安全重任。长期以来, 为保证提供优质水源, 水库周边和上游的抚顺县、新宾县、清原县, 以及大伙房水库调水源头的桓仁县, 关闭了一大批污染企业, 从严控制污染环境的项目开工, 在保护生态环境上付出巨大成本。其中, 清原县关停企业110户, 新宾县关停企业40户, 抚顺县关停6家采矿点。桓仁县在大伙房水库输水工程实施以来, 共关闭林业企业190个。其他各县如本溪保护观音阁水库、西丰保护寇河流域 (清河水库上游) 、岫岩保护大洋河流域等, 都在全省生态建设中发挥着重要作用, 做出了重要贡献。
为减少和控制污染源产生, 宽甸县成功开发出“硼酸废液提取硫酸镁”和“低品位菱镁矿石浮选矿提纯”等技术, 提高了原料利用率, 实现了生产流程中的废物循环利用和污染零排放。凤城市针对黄金企业传统冶炼工艺浪费资源、污染环境等问题, 积极引导和支持企业引进含砷金精矿生物氧化液综合回收利用项目, 实现了零污染、零排放, 避免了资源浪费和环境污染。清原县建成一条年产有机肥1万吨、年处理加工鲜鸡粪5万吨的现代化环保型生产线, 联合研制开发了绿色食品生产专用系列肥料。
2. 抓好造林绿化, 增加森林植被。
9县 (市) 着力抓好林权制度改革工作, 通过矿山生态治理、小开荒还林、超坡地还林、封山育林和公路两侧生态建设等措施, 改善和修复森林生态系统, 实现了森林资源持续增长, 森林覆盖率稳步提高, 目前, 有8个县 (市) 森林覆盖率超过70%。
新宾县全面实施以“八大工程”为主的青山工程, 获得辽宁省绿化模范县、世界银行贷款国家造林项目先进县等称号。抚顺县被省政府确定为青山工程示范县, 被评为全省造林绿化先进县。清原县致力于水源涵养林保护工程建设, 为辽宁中部城市和辽北地区生产、生活提供了充足的水源。西丰县实施“三退一围一补”模式 (“三退”即清退小开荒、超坡地、沙化蚕场, “一围”围栏封育, “一补”对公路两旁、林区空白点进行补植) , 其经验在全省推广。桓仁县每年投入5000多万元, 使造林绿化以10万亩/年的速度推进, 在造林的面积和质量上位居全省首位, 在辽宁主要林业县份森林覆盖率排名中, 以78.4%的森林覆盖率位居全省首位。
3. 开展综合治理, 提升环境质量。
为切实改善农村环境, 提升人民群众生产生活质量, 9县 (市) 大力实施农村环境整治, 加大环境基础设施建设力度, 建设污水、垃圾、畜禽养殖污染治理设施等, 有效解决农村污水、垃圾处理难的问题, 并重点向农村居民推广普及沼气利用技术, 提升农民自觉珍爱家园、保护环境的意识。抚顺县投入资金4.3亿元, 建设垃圾收集处理和污水收集处理等设施, 成立由365人组成的管护队伍, 每年投入运行管理费用1900万元, 在全省率先实现农村生活垃圾集中收集、分类处理、综合利用, 被确定为全国农村环境连片整治示范县、全省农村垃圾运行管理试点县和省级生态县, 农村环境治理经验在全省推广。本溪县为防止高消耗和高污染企业向农村转移, 推行工业小区和污染集中控制、村镇垃圾无害化处理, 加强规模化畜禽养殖场的污染防治, 实现废物资源化利用。新宾县在全省率先实施了农村节柴改灶能源建设工程, 仅此一项每年减少木材消耗3万立方米, 同时大力推广户用沼气、生物质燃料等农村新能源, 使农村能源结构发生了明显变化, 全县共建有秸秆气化站17处, 户用沼气池10400户。
4. 坚持生态立县, 推进绿色发展。
东部9县 (市) 坚持把“生态立县 (市) ”作为经济社会发展的重中之重, 发展经济优先考虑生态效益, 把绿色、生态、环保作为项目开工的重要前提, 积极推进生态工业、现代农业、生态旅游业发展。
生态工业初具规模。西丰的医药保健品产业集群、凤城的汽车增压器及配件产业集群、本溪的人参铁加工产业集群等已形成一定规模。桓仁的包装印刷产业集群、新宾的焊接材料产业集群、宽甸的新型建材产业集群等建设速度明显加快。凤城的硼铁资源综合利用、机械加工等产业集群已具较大规模, 天利金业的生物氧化提金技术获国家科技进步二等奖。清原县鼓励企业研发科技含量高的产品, 输变电配件产业集群实现快速发展。西丰的辉山乳业全产业链项目已列入国家发改委“节能减排”项目。
现代农业形成特色。桓仁的冰葡萄、岫岩的食用菌、宽甸的人参已成为全省农业特色产业发展的示范典型, 清原的龙胆草等中药材、抚顺的黑木耳等食用菌、本溪的林下参等中药材和新宾的香菇等产业, 也达到一定规模, 形成了一定的竞争力。凤城市形成了南部发展果菜、水产养殖, 中部发展五味子、烟草, 北部发展山野菜、人参、柞蚕的生态农业产业格局, 全市规模以上农产品加工企业77家, 农产品加工产业集群已见雏形。西丰县引进建设生命健康产业项目, 重点打造世界梅花鹿产业中心、绿色健康食品基地等, 着力培育梅花鹿、柞蚕、中药材等产业, 年经销鹿茸占国际鹿茸产量的50%, 占全国经销量的80%, 被誉为“中国鹿乡”。本溪县积极推进中国药都优质中药材生产基地建设, 全力打造“中国刺五加”第一县。
生态旅游方兴未艾。东部9县 (市) 旅游产业已逐步实现聚集发展, 同时带动交通运输、商贸、餐饮等服务业发展。本溪水洞、桓仁五女山、凤城凤凰山等传统著名景点健康发展, 一批各具特色的新旅游景区脱颖而出, 如抚顺的三块石、宽甸的天桥沟、凤城的大梨树、清原的红河谷漂流和金山石佛、西丰的冰砬山、本溪的老边沟等景区各具特色。宽甸县先后被授予“全国休闲农业与乡村旅游示范县”、“中国最美生态休闲旅游名县”、“中国十大休闲小城”等荣誉称号, 去年, 又被省政府确定为辽宁生态旅游实验区。
5. 依靠科技创新, 支撑产业发展。
东部9县 (市) 紧紧围绕能源资源节约和生态环境保护, 大力提升科技创新能力, 促进产业转型升级。各县 (市) 充分发挥政策导向作用, 有效落实促进企业科技创新的措施制度, 鼓励各类企业成为技术创新投入、技术成果应用、专利申请的主要力量, 企业技术创新主体地位更加突出。凤城市建立了农机具、玉米种业等企业技术研发中心12个, 试验与检测中心6个、民营研究所5个, 企业发展基础和后劲进一步增强。桓仁县充分依托区位和资源等优势, 与沈阳药科大学、辽宁大学以及山东张裕等高校和企业合作, 建立了葡萄酒、冰酒等技术研发中心, 促进了产业发展。岫岩县建成6家省级和市级技术研究中心, 提升了企业自主创新能力, 促进了新技术、新产品、新工艺开发, 进一步拉长了产业链条。
一些有条件的地区, 支持行业龙头企业、骨干企业与高校、科研院所等建立产业技术创新战略联盟, 鼓励开展产业关键共性技术攻关, 产学研合作日益密切。如凤城市建立了辽宁省汽车发动机增压器产业技术创新战略联盟, 联盟成员单位共同开发新产品500多项, 攻克技术难题12项, 获得专利和技术成果30多项, 一些技术已达到国内领先水平, 有的甚至填补了国际空白, 增压器企业市场竞争力明显增强;西丰县建立了鹿产品精深加工产学研联盟, 突破了鹿产业发展中遇到的技术瓶颈, 提升了鹿产品精深加工技术水平。
(二) 存在的突出矛盾和问题
1. 经济基础较为薄弱。
2013年, 9县 (市) 平均地区生产总值仅186.86亿元, 远低于44个县 (市) 平均286.62亿元的水平, 其中经济总量最高的凤城市地区生产总值456.08亿元, 不足瓦房店市的一半, 最低的西丰县地区生产总值仅80.34亿元, 相当于瓦房店市的7.6%;9县 (市) 公共财政预算收入平均15.47亿元, 也低于44个县 (市) 平均21.13亿元的水平, 财政收入最高的凤城市31.13亿元, 为瓦房店市的40.66%, 财政收入最低的西丰县6.93亿元, 仅为瓦房店市的9%。经济基础薄弱, 直接导致基础设施建设投入不足, 科技支撑能力依然较弱, 人才和资金引进困难等。
2. 经济发展和生态保护之间矛盾日益突出。
东部9县 (市) 承担着生态建设的重要任务, 发展也主要是以培育生态产业为主, 为保护生态环境, 大多数县放弃了一些发展机会。而目前, 省对县的考核指标相同, 没有充分考虑辽东山区的特殊性, 以地区生产总值、财政收入等为主要考核指标, 造成考核体系不科学, 致使东部9县 (市) 地方政府陷入“经济发展上项目、保护生态砍项目”的两难境地。如, 矿业经济在抚顺市各县财政所占比重较高, 新宾县占20%、清原县占40%、抚顺县占80%, 随着大伙房水源保护区的划定, 矿山关闭和探矿权退出给各县财政收入带来较大影响。
3. 政策支持不够。
东部山区承担着全省的水源涵养和生态屏障的重任, 大面积的国土被划定为限制开发和禁止开发的区域, 工业项目受到更加严格控制, 但并没有获得相应的生态补偿。上级安排的专项均需要地方配套, 由于自身财力有限, 地方很难满足配套需求, 使各地陷入争取项目配套不起、不争取项目更影响经济社会发展的矛盾之中。尤其是东部山区9县 (市) 中有6个是民族自治县, 民族自治地方按规定可享受配套资金减免和税收减免等政策, 但实际中这些民族自治县没有充分享受到政策优惠。
4. 生态补偿标准低、方式单一。
目前, 生态补偿资金仅来源于国家及省级财政预算, 资金来源渠道单一, 多元化补偿机制尚未形成。9县 (市) 纳入国家和省级生态补偿的林地面积总体较小, 补偿金额相对较低, 既无法满足生态公益林管护需要, 也不能充分弥补林农因禁伐带来的经营损失, 影响林农参与保护天然林的热情。从2014年开始, 辽宁省国家级公益林集体部分补偿标准由每亩每年10元提高到15元, 省级公益林集体部分补偿标准由每亩每年5元提高到7.5元, 两者补偿标准不一致。虽然补偿标准有所提高, 但北京、浙江、广东每年每亩的补偿金额已分别达到40元、19元、18元, 仍高于辽宁省的补偿标准。
三、辽东生态功能区建设的原则和目标定位
(一) 基本原则
1. 政府主导、市场调节。
各级政府是推进辽东生态功能区建设的主体。要充分发挥政府的管理职能, 制定相关扶持和引导政策, 加强对生态功能区的规划指导, 积极推进重大发展规划的实施。加快建立完善市场配置资源的体制机制, 促进资金、人才、技术等各类要素向生态功能区集聚。积极引入竞争机制, 吸引社会资本投入基础设施、公用事业及其他行业和领域。打破区域与城乡壁垒, 促进辽东生态功能区资源空间优化配置。
2. 统筹规划、一体发展。
把辽东生态功能区作为一个整体, 对区域内的生态保护、经济发展、产业布局、基础设施、社会事业等进行通盘考虑、统筹规划, 实现生态保护一体化、经济发展一体化、产业政策一体化、交通设施一体化、城镇建设一体化、旅游开发一体化、补偿机制一体化、考评制度一体化, 形成区域协调、共同发展的一体化格局。
3. 因地制宜、发挥优势。
充分考虑辽东生态功能区的资源禀赋、环境容量、生态状况、产业基础、配套条件、基础设施、市场设施等因素, 根据功能区内各地的不同特点和优势, 按照宜种则种、宜养则养、宜工则工、宜商则商、宜游则游、宜居则居的要求, 搞好特色产业、特色城镇、特色旅游、特色商贸区布局, 集中力量发展各具特色、优势明显、市场竞争力强的特色产业。鼓励资源禀赋相近的县 (市) 发展“多县一业”, 发挥整体优势, 形成规模效应。
4. 生态先行、绿色发展。
坚持把保护生态环境、加强生态文明建设作为辽东生态功能区建设的首要任务, 在生态保护中发展生态产业, 在产业发展中优先考虑生态保护, 通过生态产业发展支撑生态环境建设, 实现在保护中开发、在开发中保护。坚持把发展生态产业作为经济发展的主攻方向, 严格生态准入标准, 从严控制高耗能、高污染企业, 从严控制污染源头。
5. 完善法规、形成制度。
建设生态文明, 必须建立系统完整的生态文明制度体系。辽东生态功能区建设, 要把法规制度建设作为重要内容, 逐步探索形成最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度, 完善环境治理和生态修复制度, 坚持用制度保护生态环境。加快自然资源及其产品价格改革, 建立使用资源付费、污染环境付费、破坏生态付费、谁受益谁补偿的机制。改革生态环境保护管理体制, 对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度, 依法追究刑事责任。
(二) 战略定位
1. 全省优质水源涵养区。
加强东部山区水源地生态环境保护, 沿水库、江河流域划定生态保护区, 从严控制污染源排放, 加大污水、粪便、垃圾治理力度, 确保水源质量, 为广大百姓提供安全、清洁的饮用水。
2. 生态文明建设实验区。
探索建立生态文明制度体系, 逐步形成有效可行生态保护制度。建立体现生态文明要求的评价考核体系, 推进自然资源资产产权、集体林权、生态补偿等制度创新, 为全省生态文明制度建设提供可资借鉴的有益经验。
3. 绿色产业发展示范区。
推进绿色、循环、低碳产业发展, 加快“绿色转型”, 严格控制高耗能、高污染企业, 大力发展现代农业、生态工业和绿色服务业, 形成全省乃至国家优质特色农产品生产加工基地、生命健康产业基地、清洁能源基地、矿产资源深加工基地。
4. 宜居城乡建设先行区。
加强自然生态系统保护和修复, 推进东部山区城乡基础设施建设, 加快发展各项社会事业, 提高公共服务水平, 打造青山绿水、蓝天白云的美好家园, 为广大城乡居民提供宜居宜业的生产生活条件。
5. 特色生态旅游度假区。
充分发挥东部山区的资源优势, 依托山、水、林、泉、洞等自然禀赋和抗联等历史文化, 大力发展乡村旅游、沟域旅游、温泉旅游, 推进休闲农业、养生度假产业发展, 形成各具特色、优势互补、宜居宜游的旅游目的地。
(三) 规划目标
到2020年, 辽东生态功能区的能源资源利用效率、污染防治能力、生态环境质量显著提升, 建立系统完整的生态文明制度体系, 绿色生活方式和消费模式得到普遍推行, 在有效保护生态的同时, 实现经济持续健康发展, 形成辽宁第四大区域经济板块。
1. 水资源得到有效保护。
地表水水质明显改善, 主要河流径流量基本稳定并有所增加, 水土流失得到有效控制。区域内所有水库、河流的水质全部达到Ⅱ类以上, 重要流域水质达到Ⅰ类以上。
2. 森林植被进一步改善。
森林蓄积量增加, 野生动植物物种得到恢复和增加, 各县 (市) 的森林覆盖率再提高一个百分点。
3. 空气质量常年保持优良。
单位地区生产总值能源消耗和二氧化碳排放均比全省平均水平低20%以上, 城乡空气质量全部达到一级标准。
4. 基础设施健全完善。
县城建设水平明显提高, 公共设施建设适度超前。交通基础设施进一步改善, 在村村通油路的基础上, 实现油路向自然屯延伸。村级文化活动中心实现全覆盖。
5. 绿色产业蓬勃发展。
经济发展方式明显转变, 经济结构、产业结构明显优化, 不影响生态系统功能的绿色、低碳、循环产业得到发展, 占地区生产总值的比重明显提高, 污染物排放总量大幅度减少。旅游业不断发展壮大, 成为重要的支柱产业。
6. 居民收入显著提高。
不断拓宽居民增收渠道, 做好保障和改善民生工作, 城乡居民收入增长超过全省平均增幅。
四、辽东生态功能区建设的保障措施
实施辽东生态功能区战略, 需要建立和完善生态补偿体系、产业支撑体系、政策保障体系和考核评价体系, 以保证辽东生态功能区建设扎实稳步推进。
(一) 生态补偿体系
建立和完善生态补偿体系, 是实施辽东生态功能区战略的重要保障。
1. 加大公共财政生态补偿力度, 大幅度提高补偿标准。
当前, 根据辽宁省财力状况, 最直接、最迫切的是进一步提高对公益林的补偿标准, 并且国家级和省级公益林应统一标准。同时, 省级财政应适当提高对抚顺、清原、新宾、桓仁等水源涵养重点县的补偿标准。
2. 积极开展市场化补偿, 实现补偿方式和途径多样化。
积极探索区域间生态补偿方式, 可以借鉴浙江的做法, 选择在某个受益区划出一片土地, 交给受偿区开发, 税收归受偿区所有。探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径, 在土地开发中积累生态环境保护资金;全面开征城镇污水处理费, 形成阶梯式的收费标准;着力培育资源市场, 建立和完善水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制;探索建立污染物排放指标有偿分配机制。
3. 建立“双向补偿”机制, 实现权利和义务对等。
实行“双向补偿”, 就是水源涵养地内水质未达标的地区将受到处罚, 对水质受上游影响的地区予以补偿, 对水质好于规定的地区给予奖励。如果上游地区出境的监测水质没有达标, 由上游地区按照低于水质目标值部分的补偿标准, 向省财政缴纳补偿资金, 再通过省财政对下游地区进行补偿;如果上游水质好于断面水质目标的则由下游地区按照好于水质目标值部分的补偿标准, 向省财政缴纳补偿资金, 通过省财政对上游地区进行补偿。
4. 加强法规制度建设, 为生态补偿提供制度保障。
以辽宁省现有的生态补偿政策为基础, 尽快出台专项法律法规, 进一步明确界定受偿地区和受益地区的责任和义务、补偿范围和对象、补偿标准和方式。同时, 还应制定专项生态补偿政策的具体实施办法或管理细则, 形成有利于生态功能区建设的、可操作的、完善的生态补偿法规制度体系。
(二) 产业支撑体系
产业发展是建设辽东生态功能区的重要依托, 是东部山区持续发展的重要基础。构建完善的产业支撑体系, 要以发展生态经济、绿色产业为主攻方向。
1. 加快建设优质特色农产品生产加工基地, 做大做强现代农业。
在种植业上, 以发展设施农业、特色农业、观光农业、休闲农业为重点, 大力发展绿色、有机、无公害农产品, 发挥各地优势和特色, 形成“一县一业”、“多县一业”的特色农业发展格局。在养殖业上, 加强标准化养殖小区建设, 实现梅花鹿、绒山羊、奶牛、生猪、肉鸡、野猪、山鸡、林蛙等规模化养殖, 支持养殖小区做好动物粪便循环利用、无污染处理;在不污染水质的前提下, 有效利用水库、河流等水面资源, 开展高效集约养殖和健康养殖, 重点发展青鱼、草鱼、鲢鱼、三文鱼等。在农产品加工业上, 围绕特色主导产业, 加大农产品深加工大项目建设推进力度, 培育壮大一批龙头企业, 提升农业产业化水平;加强农产品营销, 按照现代物流理念, 扶持鼓励龙头企业到大中城市设立农产品直销店、连锁店和开设网店, 不断拓宽销售渠道。
2. 大力发展生态工业, 做大做强工业产业集群。
充分发挥各地特色资源优势, 培育壮大主导产业, 重点扶持各县正在成长中的产业集群。如:抚顺的炭化木、清原的输变电、新宾的焊接材料、本溪的人参铁加工、桓仁的葡萄酒、凤城的硼铁深加工、宽甸的新型建材、岫岩的食用菌加工、西丰的生命健康等产业集群, 都已形成一定规模, 发展空间巨大、前景广阔。应进一步加大扶持力度, 尽快将这些产业集群培育成销售收入超百亿元的产业集群。
3. 加快发展生态旅游, 做大做强绿色服务业。
辽宁省东部山区地处长白山余脉, 生态旅游资源丰富。同时, 高句丽、清王朝发祥地都处于东部山区, 桓仁五女山、新宾永陵都是世界文化遗产;杨靖宇等抗联英雄的足迹遍布东部山区;清王朝统治期间形成的封禁文化、狩猎文化等, 都为发展生态旅游增添了人文色彩, 拓宽了发展空间。因此, 建设辽东生态功能区, 要把生态旅游作为重要的支柱产业来培育, 坚持走绿色路、打山水牌、做好生态旅游的大文章。要坚持整体规划, 形成东部山区生态旅游的大格局;加大景区景点开发建设力度, 大力发展乡村旅游、沟域旅游、温泉旅游, 形成一批各具特色的景区景点;加强整体包装和宣传, 形成辽东山区生态旅游品牌;不断改善道路交通条件, 完善基础设施配套功能;大力推进宜居乡村建设, 全面改善村屯环境;积极推进摄影基地、写生基地、影视基地建设, 进一步提高知名度;深入挖掘历史文化, 进一步拓宽生态旅游的内涵和外延。
(三) 政策保障体系
完善的政策体系是辽东生态功能区建设的可靠支撑。构建完善的政策保障体系, 应重点在以下几个方面下功夫。
1. 完善财政支持政策。
每年对东部山区各县 (市) 因保护生态环境而带来的损失进行科学测算, 并按照测算额度的一定比例由省财政给予转移支付。加大省级投资对东部山区生态建设、节能环保、水土保持、循环经济、污水垃圾粪便处理、水利工程、新能源等项目建设的支持力度, 特别是水源保护区内的所有项目, 不但在支持力度上要增强, 更应免除地方配套资金。制定财政补贴政策, 引导和支持发展高效生态农业、高新科技产业和推广运用新技术。优先布局重大产业项目和基础设施, 强化东部山区生态文明建设的物质保障。
2. 完善税收支持政策。
逐步完善水、矿产、土地、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法, 加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重, 重点向生态功能区、水源涵养区和自然保护区倾斜。省、市要加大对县级政府, 特别是民族自治县政府的资源税的返还力度, 全额返还或大部分返还给地方。对不同企业分期、分批开征差别税率的生态补偿税, 使治理污染的费用能够等额转入企业产品成本, 解决环境成本外部化问题, 强化企业保护生态意识。
3. 完善金融支持政策。
设立贷款贴息资金, 对属于鼓励投资的重大产业项目、扶贫项目、生态环保项目和重大科技成果转化项目适当给予贷款贴息。设立政府引导基金, 引导社会资本投资生态功能区内企业。以多种形式争取金融机构对辽东生态功能区的文化保护、生态保护等提供金融扶持, 争取贷款数量、期限和利率等方面的优惠, 加快生态补偿进程。
4. 加大用地管理改革力度。
进一步提高土地流转率, 明晰集体土地权属, 建立集体土地交易平台, 大力推进集体土地流转, 推动农村土地整治和高标准基本农田建设工作, 有效破解生态农业发展用地问题。将矿山治理纳入国土整治全盘考虑, 加强矿山的污水排放治理, 杜绝污染水质。推行征占和恢复挂钩的模式, 实现占恢平衡, 完善植被恢复体制, 促进资源良性循环。探索土地使用权资本化, 逐步建立起农村土地使用权资本化的运行机制和管理模式, 理顺农村土地产权关系, 盘活农村土地资源, 引导社会资本进入, 大量释放农村劳动力, 为发展生态经济提供资金和劳动力保障。
(四) 考核评价体系
考核评价体系是被考核地区发展的风向标, 对被考核地区的经济社会发展具有重要的导向作用。
1. 取消地区生产总值、财政收入指标考核。
省、市对东部9县 (市) 的考核, 不再以地区生产总值、财政收入为主, 不再参与全省GDP排名, 让9县 (市) 从沉重的发展经济的压力下解放出来, 转而聚精会神、一心一意抓生态建设, 在有效保护生态的前提下推动经济发展。
2. 增加生态指标考核。
在辽东生态功能区试行国民经济绿色考核评价体系, 建立健全生态环境保护与建设绩效考核机制, 并作为当地干部绩效考核的重要内容和选拔任用、奖惩的重要依据。考核指标应包括森林覆盖率、生态公益林保护、水质监测、农村能源建设、节能减排、城镇规划、基础设施、旧城改造、环境卫生等指标。
3. 建立目标管理责任制。
坚持和完善各级人民政府环境目标责任制, 逐级签订辽东生态功能区生态环境保护与建设目标责任书, 实行年度目标管理, 定期进行考核, 并公布考核结果。对环保工作贡献突出的单位和个人给予表彰和奖励, 对保护生态环境不力的单位和个人给予相应处分, 对破坏生态、污染环境、浪费资源造成严重后果的单位和个人要追究责任。
摘要：辽宁东部山区是全省重要的生态屏障和水源涵养地。随着经济发展, 辽东山区生态保护与经济发展之间的矛盾日益突出。实施辽东生态功能区战略, 对守住辽东生态红线、完善辽宁区域发展战略、实现东部山区绿色发展, 具有重要意义。为此, 必须加快建立科学有效的生态补偿体系、产业支撑体系、政策保障体系、考核评价体系, 为辽东生态功能区建设提供保证。
生态红线划定技术方法研究 篇3
关键词：生态红线划定,技术方法,研究
生态红线划定需要遵循很多原则, 比如重要性、等级性以及协调性原则等, 这些原则所划定确保生态红线能够起到实际作用的关键, 因为我国生态保护区域比较多, 而且种类多样, 规模比较大, 再加之, 早期相关部门的不够重视, 使得生态红线划定出现了比较多的问题, 比如某一区域面积比较大, 不利于管理, 而某些区域划定却出现了重复的现象, 使得出现了管理重复或者管理缺失的现象, 因此需要有关人员认真对待这个问题, 以减少问题发生。
1 生态红线划定应该遵循的原则
生态红线划定是现阶段我国需要解决的重点问题, 因为该问题与国家未来的发展命运息息相关, 为了做好该项工作, 有关部门需要依照相关原则来进行。
首先, 以重要性原则为依据, 生态红线简单的说就是生态环境所能够承受的底线, 国家以此为标准来对敏感的生态区域进行保护, 以此达到生态环境可持续发展的目标。也正是如此, 生态红线划定需要以重要性为划定依据;其次, 系统性, 生态红线的划定属于生态工程, 而生态工程则属于系统工程, 其复杂性可想而知, 为了能够划定的更加有条理, 有些人员将其看作是一个完整的系统, 之后按照所要保护的对象进行分类, 再利用叠加分析的方法完成生态红线划定工作;再次, 等级性, 等级性的划分需要以重要性为基础, 因为重要程度的生态区域, 其对监管也有不同的要求, 以此为基础, 进行分级划定, 之后再按照各个区域的具体要求进行管理, 采用差别性管理方式, 比如某些生态区域属于国家管理范畴, 国家有关部门就需要开展监控工作, 而各个省份也需要针对相应的生态区域进行等级划分;最后, 协调性, 这是生态红线划定必须要遵循的一个原则, 这里所说的协调性主要是指生态红线划定应该与生态功能区划以及土地的利用等相协调等, 总之, 生态红线划定工作不可任意为之, 需要考虑多个环节, 各个环节相互协调, 紧密连接, 才能达到最佳的效果。
上述几个原则是比较重要的原则, 而实际上, 除了上述原则外, 生态红线划定工作还需要遵循以下两个原则:一方面, 可操性, 生态红线划定工作是为了保护生态环境, 从而某种程度上来使, 其可操性如何直接影响着我国生态环境的发展利用情况, 因此生态红线的划定工作, 必须具备一定的可操性, 这样才能落实到各个部门;另一方面, 动态性, 因为生态环境一直都在改变, 所以红线划定也应该随之进行改变, 比如经过几年的发展, 红线面积可以有所减少, 这时就需要重新来划定, 以此确保生态红线划定真正的发挥作用。
2 生态红线划定技术方法
生态红线划定既需要遵循一定的原则, 同时也应该使用应用一定的技术, 这样才能确保生态红线划定具有一定的科学性。早期我国的生态红线划定工作正是由于缺少这种技术性, 所以出现了一些问题, 比如某一区域划定过大, 无法管理或者是划定的区域重复比较多, 这使得生态红线划定的意义大大降低, 也使得有些生态区域出现了管理缺失的情况。总之, 我国因为生态保护区域比较多, 而且种类多样, 规模比较大, 因此使用一定的科学技术方法十分必要。
2.1 划分生态红线
2.1.1重要生态功能区:指在涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性等方面具有重要作用, 关系到国家或区域生态安全的地域空间。我国重要生态功能区包括《全国生态功能区划》中的国家重要生态功能区、《全国主体功能区规划》中的国家重点生态功能区和海洋重要生态功能区。
2.1.2生态敏感区、脆弱区。指对外界干扰和环境变化反应敏感, 易于发生生态退化的区域。生态敏感区、脆弱区在我国陆地和海洋均有分布, 陆地生态敏感区、脆弱区。其中, 陆地生态敏感区、脆弱区主要包括降水、积温、地表土壤基质等条件较难保障植被快速自然恢复需求, 频繁受大风、干热等不利气候影响、受洪水、风浪等强烈冲蚀以及受人类活动影响的区域。
2.1.3禁止开发区:是《全国主体功能区规划》中四大主体功能区之一, 指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域, 以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的生态区域。
国家层面禁止开发区域, 包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域, 包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。禁止开发区红线划定后, 将进一步明确具有重要生态保护价值的已建保护区, 在原有保护与管理机制上进一步强化管控。
2.2 评估各个生态区
对于重要生态功能区, 主要开展不同类型生态系统服务重要性评价, 包括土壤保持、水源涵养、生物多样性保护、防风固沙、洪水调蓄等评价内容。目前, 国际上在生态系统服务评价方法相对成熟与完善, 《指南》分别给出了大尺度快速评估方法和中小尺度的数学模型方法, 可供全国各地划定根据实际情况选择使用。
对于生态敏感区、脆弱区, 主要开展不同类型生态敏感性评价, 包括水土流失敏感性、土地沙化敏感性、石漠化敏感性等评价内容, 采用的评价指标与评价方法也是在学术界得到公认并已在典型区域研究得到了较好应用。
对于禁止开发区, 考虑到各类保护区分布分散, 空间交叉重叠程度高, 主管部门多、管理严格程度不一等现实情况, 《指南》将国家级自然保护区核心区和缓冲区纳入生态功能红线范畴, 体现其管理严格性。为便于对生态功能红线实行严格保护与长效管理, 规范化生态功能红线划定成果形式与内容, 《指南》提出了集图件、数据库、文字报告为一体的生态功能红线成果要求。
结束语
综上所述, 可知生态红线划定技术方法有很多, 但是因为有些生态区域问题比较突出, 所以需要结合多种方法, 比如划分各个生态红线区域之后, 还需要对各个区域进行有效的生态评价等, 之后再进行分级管理, 管理期间依据现实情况, 要随时调整生态红线划定区域, 以便能够采取最适当的方法。
参考文献
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[3]刘康, 欧阳志云, 王效科, 徐卫华, 苗鸿.甘肃省生态环境敏感性评价及其空间分布[J].生态学报, 2003 (12) .
生态红线区域 篇4
1 公众参与的内涵
公众是指政府为之服务的主体群众,包括自然人、法人和社会团体[1]。公众参与是指公众试图影响公共政策和公共生活而进行的一切活动。在海洋环境管理事务中,在海洋资源开发利用和海洋生态环境保护工作中,公众有平等参与海洋公益事业、海洋决策的权利,同时可以通过一定形式对海洋环境管理工作进行监督[2]。目前我国公众参与海洋环境管理的方式主要有环境影响评价、听证会、座谈会、环境问题举报等。
2 公众参与的意义
2.1 公众参与海洋管理是宪法和法律赋予的权利
《中华人民共和国宪法》第2条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。《中华人民共和国海洋环境保护法》第4条规定:“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务并有权对污染海洋环境的单位和个人,以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举”。《中华人民共和国环境影响评价法》第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。这些为公众参与海洋管理和环境保护提供法律依据,也是以人为本原则的重要体现。
2.2 公众参与是提高政府决策质量的有效途径
公众参与海洋管理可以提高海洋政策、规划和项目决策的科学性。公众参与是一种非政府形式,可以集思广益,更全面、更客观地认识海洋环境状况,通过将所见之事真实反馈给政府,从而对政府难以发现的海洋环境问题进行补充,化解不良环境影响可能带来的社会矛盾,提高政府决策质量。同时,公众参与是对政府决策执行过程的有效监督,可以成为政府行为的补充[3]。
2.3 公众参与可以增强海洋环境保护意识
公众参与海洋环境管理可以极大提高他们的环境保护意识,有利于促进和保证海洋经济的可持续发展。公众缺乏海洋环境保护意识将使海洋经济可持续发展丧失强有力的驱动力,政府实施政策法规也会面对很大的社会阻力[4]。国家保障公众的知情权,有利于公众广泛了解中国海洋基本情况,唤起他们对于海洋环境保护的使命感和责任感,同时可以有效监督管理部门和其他主体的行为。
3 国内外研究概况
3.1 国外研究
3.1.1 发展历程
公众参与环境保护于20世纪60年代由美国学者约瑟夫·萨克斯在环境权理论中首次提出[5]。1970年《国家环境政策法案》由美国总统签署成为法律,被誉为环境法领域的“大宪章”,提出环境影响评价过程将征求公众意见,将进行公众评议作为编制环境影响报告书的一个必经程序和内容,标志着公众参与成为环境保护的重要内容[6]。1978年美国发布的《国家环境政策法实施条例》详细规定环境影响评价制度中公众参与的程序[7]。
1993年第48届联合国大会以来,西方各国响应大会号召,实行多部门合作和社会各界广泛参与的海洋管理。美国海洋政策委员会坚持海洋是公共资源,鼓励公众广泛参与海洋管理工作;加拿大将公众参与涉及其自身利益的海洋管理决策作为国家海洋核心战略之一;欧盟制定的海洋政策始终贯穿公众参与海洋管理的理念,推动并鼓励公众参与到与自身利益相关的海洋规划中,并有效地影响有关政策的制定和实施,这已成为政府海洋决策的重要动力[8];澳大利亚在设立海洋保护区的过程中一直将公众参与作为一项关键性任务,如大堡礁海洋公园在1999-2004年进行分区规划时,公众参与一直被包含于整个项目计划。
2009年联合国教科文组织在“国际海洋保护大会”上对为什么将公众参与纳入各国海洋空间规划做详细说明,认为公众参与不仅有利于利益相关者和决策者之间建立信任关系,并且在解决海洋环境问题时可以产生新的选择和解决方案。2010年7月美国总统办公室对外发布《关于加强美国海洋工作的最终建议》,在这份海洋政策的起草过程中组织38次专家圆桌讨论会和6次地区性公开会议,工作组共收到5 000多条意见和建议,公众参与效果显著[9]。综上所述,诸多国外实践成果为我国建立海洋管理公众参与制度提供参照和借鉴。
3.1.2 研究现状
国外的公众参与研究主要涉及环境保护、城市规划、土地规划、相关立法以及国家公园规划等。
公众参与的制度完善。国外在环境保护领域方面的公众参与研究较为成熟,其发展主要有两个阶段。第一阶段是20世纪50年代到70年代末,主要开展环境保护领域公众参与的研究,美国学者Jonathan提出环境保护的一种绿色新方法就是引入公众参与[10];第二阶段是20世纪80年代至今,主要开展环境管理公众参与的研究,在这一时期公众参与体制成为政府环境管理中不可缺少的一部分,同时大力鼓励非政府组织(Non-governmental Organization,NGO)发展,目前美国的NGO组织数量过万,已成为美国环境管理的重要力量[6]。美国是最早对公众参与环境影响评价制度进行立法实践的国家之一,体制机制成熟,针对环境信息公开和环境公民诉讼都制订相应健全的制度[11];日本在环境保护公众参与方面也有完善的制度,政府赋予公民环境异议权、行政监督权和地方公共团体环境行政权[12]。
公众参与程序的完整性。在美国环境影响评价中,公众可参与的程序包含4个阶段:一是项目审查阶段;二是确定评价范围阶段;三是准备环境影响评价报告书草案阶段;四是环境影响评价报告书最终文本编制阶段[11]。德国环境行政法中的许多单行法对项目审批程序中的公众参与都有明确规定,首先是公告,其次是公示,第三是公众提出建议、意见或异议等,最后是听证会;一些重要的法律草案在提交联邦议会审议之前都会在网上公布,供公众参阅并提出意见和建议[13]。欧盟颁布的《公众参与指令》对公众参与的具体形式和方式进行细化和必要的改变。在规划方面,英国、德国、美国和加拿大4个国家的城市规划中都有公众参与的阶段[14],虽然各个国家对公众参与阶段和参与形式的规定不同,但都对公众参与给予足够重视,在公众参与方法、途径和程序执行方面具有代表意义。
海洋功能区划是由我国学者提出并逐渐发展和应用的,目前国外虽有开展不同程度的海洋功能区划工作,但还没有全面的公众参与研究和实践,文献报道较少。美国曾开展类似的公众参与活动,2002年美国夏威夷州在实施海岸带管理计划时设立公众参与区,目的在于唤醒公众海洋意识和进行海洋教育[15]。
3.2 国内研究
3.2.1 发展历程
我国对环境保护的重视始于20世纪70年代[4],对公众参与的研究始于20世纪80年代[5],发展历程如下。
1994年发布《中国21世纪议程》,强调公众参与方式和参与程度将决定可持续发展目标的实现进程。1996年发布《中国海洋21世纪议程》,提出我国坚持可持续发展和实施海洋综合管理必须依靠公众参与。1998年发布《中国海洋事业的发展》,提出我国将在广泛动员社会各界参与海洋资源和环境保护方面继续努力。2004年发布《海洋工程环境影响评价技术导则》(GB/T 19485-2004),主要参照《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发〔2006〕28号)的相关要求对公众参与的方法和形式、团体和个人的调查方法和调查内容(如调查表格格式和发放、回收方式)、调查范围和样本数量、被调查对象的分类方法和反馈机制、对调查结果的分析方法和分析结论等做详细规定。2006年发布《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》,将公众参与列为海洋工程环境影响评价的重要内容之一,并规定围填海工程必须举行听证会。2007年发布《海洋功能区划技术导则》(GB/T17108-2006),规定“应通过专家论证、公众听证、政府相关部门审议和社会公示等方式,对海洋功能区划成果进行审核”,明确指出编制和修改海洋功能区划应当建立公众参与、科学决策机制。2008年发布《国家海洋事业发展规划纲要》,强调建立和完善海洋管理的公众参与机制。2010年发布《海洋特别保护区选划论证技术导则》,详细规定在进行海洋特别保护区选划论证过程中应了解公众对海洋特别保护区关心、重视和支持的程度,评估建立海洋特别保护区的公众基础,以及公众参与调查的内容和要求等。2012年发布《渤海海洋生态红线划定技术指南》,明确在进行海域生态红线区协调分析中,应与当前海洋开发与保护活动的衔接进行分析,包括与相关部门、地方政府的协调情况。2014年发布《海洋工程环境影响评价技术导则》(GB/T19485-2014),取代GB/T 19485-2004实施,对公众参与给出更加详细和全面的规定,包括被调查者中利益相关者的数量、比例等,抽样调查表应列出被调查者的通信地址、通信方式等相关信息,公示内容和典型调查表的影印件应列入报告书或附录中等,此外对公众参与的实施方案也进行细化。
3.2.2 研究现状
目前国内学者对公众参与海洋环境管理的研究主要集中于以下几个方面。
(1)公众参与的研究领域。一是环境保护领域,很多学者对比国内外环境保护公众参与制度的发展[16],主要是环境立法、环境影响评价制度[17]、环境诉讼制度[18]、环境信息公开制度等方面。关于环境保护规划的公众参与,周丽旋等[19]就公众参与的重要性、目前参与现状等进行详细阐述;关于水污染治理中的公众参与,李洽淦[20]提出政府要建立水污染治理公开、咨询、听证、监督和责任制度。二是自然保护区建设领域,主要对我国自然保护区建设的公众参与制度现状进行总结,同时提出针对性建议。付健[21]对国内城市规划中的公众参与权进行研究,突出说明保障城市规划中的公众参与权对于化解城市化进程中的诸多社会矛盾、培养公众意识,进而推进构建和谐社会具有重要的实践价值。此外,在海洋生态文明、生态补偿领域也有相关研究。马彩华等[22]提出中国海洋生态文明建设需要广大沿海地区人民的积极参与;楚晓宁[23]认为生态文明背景下完善公众参与制度,NGO的作用不可忽视;王文哲等[1]提出实施生态补偿是促进人与自然和谐发展的重要举措,应积极引导公众参与生态补偿实践,采用经济激励和发展环保NGO等多种办法健全公众参与渠道。
(2)公众参与的问题及完善。目前研究发现的问题主要包括:环境立法中公众参与主体较狭窄、参与途径较少,环境影响评价中公众参与评价主体规定不够具体、评价对象较少、公众参与阶段较少,环境诉讼中公众参与原告资格受限、诉讼标准和证明规则单一、缺乏合理诉讼保障机制、环境信息公开太过笼统、缺乏强制措施[16]。钟卫红等[24]比较中国内地和香港特区公众参与环境影响评价的现状;周丽旋等[19]提出公众参与全过程的相关程序;李洽淦[20]对我国水污染治理中的公众参与提出一些措施,包括加强宣传教育、培养公众参与意识,改变政府主导、群众依赖的现状,大力推行环境信息公开、完善环境公益诉讼机制等;曾宝强等[25]对香港NGO进行研究,发现香港NGO均设有内容丰富的网页、主题展板、宣传手册以及辅导教材和光盘,针对不同层次的公众推出多种多样的活动,这些经验都可为内地NGO所借鉴;徐宏霞[26]针对我国自然保护区建设中公众参与制度的完善,提出立法保障公众参与、提高公众参与意识、鼓励NGO发展、明确公众参与主体和内容、完善社区共管制度和构建生态补偿制度等建议。
(3)公众参与实现条件的完善。王琪等[27]提出切实有效地实现公众参与功能需要一些前提条件,如公众应具备海洋环境保护意识和一定的专业知识技能以及需要借助必要的组织力量,政府要有鼓励和支持的态度并建立具体的参与机制来促进公众参与;郭娜等[3]针对海洋环境影响评价中公众参与存在的问题提出对策,即建立公众参与库和采用量化评价方法;金亮等[4]提出加强国际合作、加强环境保护法制建设、完善海洋环境监测体系等建议。
4 完善海洋生态红线制度公众参与的建议
4.1 针对公众参与设定可操作的程序
地方政府在开展海洋生态红线相关工作时加强信息公开化建设,切实提高公众参与的透明度,包括环境信息透明、参与过程透明、公众意见处理结果透明、决策落实过程透明,同时完善监督机制,实现公众监督法制化、规范化和公开化。
4.2 丰富公众参与的方式
政府部门可以设立海洋生态红线管理咨询委员会,举办一般公开说明会和社区组织说明会、听证会等,同时因地制宜设立征求公众意见的专属机构并对意见反馈制定时间期限,既可以做到信息透明化,又可以为公众参与提供有效途径和方式[28]。
4.3 鼓励并壮大NGO
目前我国海洋环境保护NGO数量有所增加,公众环保意识逐渐增强,但大部分NGO面临资金短缺问题,由于政府支持力度不够,工作难以顺利开展,一系列环保活动难以得到预期效果。我国国内海洋环保NGO的创建人和参与者对海洋环境保护事业充满热情,但海洋环保需要得到更多来自政府和社会的支持与关注,尤其是在活动经费方面。此外,政府在制定决策和开展海洋建设项目时公开度不够,公众参与渠道不通,没有设立专门机构收集意见,反映问题得不到回复。因此,政府亟须制定切实可行的公众参与程序,设立专门基金支持海洋环境保护活动;采取各种方法提高社会对海洋环保事业的重视程度,提供必要的财力和精神支持。
摘要：随着我国沿海地区社会经济的迅猛发展,过度和不合理的开发活动已严重威胁海洋生态系统健康。2011年我国明确提出划定海洋生态红线,这是我国海洋经济可持续发展、海洋资源可持续利用的重要保障。目前我国公众参与海洋环境管理的现状存在制度不完善、操作性不强等问题,海洋生态红线公众参与更是处于起步阶段。文章通过阐述海洋环境管理中公众参与的内涵与重要性,总结国内外公众参与海洋管理的发展历程与研究进展,旨在为海洋生态红线中的公众参与提供建设性建议。
生态红线区域 篇5
环境保护部高度重视全国生态保护红线划定工作。 自2011 年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》 (国发[2011]35 号) 提出划定生态红线任务后, 环境保护部于2012 年3 月召开了全国生态红线划定技术研讨会, 组建了以南京环境科学研究所、中国环科院与中科院为主的技术组, 并对全国生态红线划定工作进行了总体部署。 技术组在系统研究国内外生态红线划定相关理论与方法的基础上, 通过问题研讨、科学论证、实地调研、试点验证等工作的开展, 完成了《指南》编制工作, 确保了生态红线划定的科学性和可操作性。
2013 年, 划定并严守生态保护红线不断在国家层面得到强调和深化, 社会各界对生态保护红线的理解和认知程度也在不断提升。 生态保护红线的概念和内涵已由国土空间生态保护扩展到资源能源利用及环境质量改善等方面。 环境保护部根据生态保护红线提出的背景与发展过程, 兼顾资源、环境、生态三大领域重大问题与保护需求, 提出了构建以生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线为核心的国家生态保护红线体系。 划定生态功能红线旨在保护对于维护自然生态系统服务持续稳定发挥、保障国家和区域生态安全具有关键作用的国土空间。 《指南》定位就是为国家生态功能红线划定提供技术支撑。
生态红线区域 篇6
目前, 生态文明建设被提到前所未有的高度, “绿水青山就是金山银山”的理念可谓深入人心, 把这一理念转换过来, 可以说, 有了绿山青山, 就有金山银山。也就是说, 首先要保护生态环境, 其次要谋求发展利益。良好的生态环境是先进的生产力、优质的公共产品、普惠的民生福祉。林业具有多种功能和多种效益, 事关经济社会可持续发展, 核心就是改善生态和民生, 与生态安全紧密相关。
2 林业生态安全与生态红线的提出
2.1 生态安全的提出与内涵
伴随着经济发展, 环境恶化程度越来越严重, 引起社会各界的高度重视。生态安全源于环境安全的概念, 世界环境与发展委员会于1987年最早在《我们共同的未来》报告正式使用“环境安全”这一术语。由此, 社会各界开始关注生态安全, 学者进行了相关探索, 但迄今依然众说纷纭, 没有形成统一标准。生态安全的内涵一般说来是指生态系统的可持续性, 包括生态系统健康、完整, 能够为人类生存提供保障与生态服务。生态安全的评价有不少定性和定量的研究[1], 现阶段国内外尚未有专门的有关生态安全的指标体系。
2.2 林业生态红线的划定与意义
近年来, 关于生态保护红线引起高度关注与热议。因为建设生态文明, 其重要组成部分是发展生态经济, 要用制度推进生态经济发展, 因此生态保护红线作为生态安全的底线被提出。2012年, 环境保护部在《全国生态保护红线技术指南》中给出了生态保护红线的定义与划定原则, 之后, 国家其他部门也陆续提出了各自的“红线”。
国家林业局于2013年7月启动了“生态红线保护行动”, 划定了林地和森林、湿地、荒漠植被、物种4条红线[2]。《森林法》对林地和森林的性质进行了界定, 其入围红线的意义在于林地与森林资源对改善生态、维护生物多样性、建设生态文明的决定性作用, 而湿地、荒漠植被、物种由于其脆弱性而被划定[4]。与之相呼应, 浙江省也划定了森林、湿地、物种等生态红线。林业生态保护红线事关维护国土生态安全, 事关改善环境质量, 事关提高经济社会可持续发展能力。为实施红线保护管理, 浙江省还提出绘制林地“一张图”、启动湿地修复工程、加强生物多样性保护、创新保障红线机制等一系列举措[2]。
3 淳安县生态环境与森林资源概况
3.1 地理位置
淳安县位于浙江省西部, 地处北纬29°11′~30°02′, 东经118°20′~119°20′。它北界临安, 南邻常山、衢州, 西连开化和安徽省休宁、歙县, 东接桐庐、建德, 中部横贯著名的千岛湖。县境东西长96.8km, 南北宽94.4km, 总面积4427km2, 县城千岛湖镇距杭州、黄山各150km。
3.2 地貌和地势
淳安县属浙西山地丘陵区, 由中低山、丘陵、小型盆地、谷地和千岛湖组成。全县山脉多分布于四周边境, 主要有西北部的白际山脉、西南部的千里岗山脉和北边的昱岭山脉。海拔超过1000m的山峰有80余座, 丘陵山地占全县总面积的80%。
淳安县地势四周高、中间低, 由西南、西北向东倾斜, 形成四周中低山逐渐向中部丘陵区过渡的地貌形态。新安江水库形成后, 海拔108m高程以下的河谷、低丘全部被淹没, 海拔108m高程以上的丘陵区主要分布于千岛湖沿岸。
3.3 气候与气象
淳安县地处中亚热带季风气候的北缘, 其主要特征是温暖多雨, 四季分明, 冬夏长, 春秋短。据《淳安县志》记载, 1960~2005年, 全县年均气温17.1℃, 1998年平均气温达到18.3℃, 为历史最高值。>0℃的积温6210℃。年极端最低气温-7.6℃ (1969年2月6日) , 0℃以下的结冰天数平均为18d。年极端最高气温41.8℃ (1966年8月8日) , 年平均高温 (日最高气温≥35℃) 天数为29d[4]。
淳安县由于地处山区, 地形复杂, 地处中部的千岛湖水面广阔, “湖泊效应”明显, 湖区及周边5km范围内的年均气温比建库前升高0.3℃, 年极端最高气温降低1.7℃, 年极端最低气温升高4.4℃, 无霜期从246d延长到263d, 年均相对湿度达76%, 形成春暖早、秋寒迟的库区小气候。
全县雨量充沛, 据县气象站1960~2005年观测资料统计, 年平均降水量1491.0mm, 年降水日数153d, 其中年平均暴雨日数为4d, 日最大降水量206.2mm (1972年8月3日) 。全县地形四周高、中间低, 高山多分布在西北、西南部边境, 中部为面积573km2的千岛湖。这种特定的地形决定全县降水以千岛湖区为最少, 并随地势升高向四周逐渐增多。全县各地年降水量在1350~1860mm, 年雨日144~173d。据1960~2005年观测资料统计, 全县年平均日照1897.8h, 年均蒸发量1317.9mm。
3.4 森林动植物资源
淳安县有林业用地35.8万hm2, 占全县总面积的81%, 森林总蓄积1885万m3, 森林覆盖率75.1%。其中生态公益林15.75万hm2, 国家级生态公益林主要分布在千岛湖四周第一层山脊以内, 千岛湖一级支流20km以内的源头汇水区及其两岸自然地形第一层山脊以内。省级生态公益林主要分布在金紫尖猕猴保护小区, 千岛湖二级支流源头10km以内的源头汇水区及其两岸和霞源山水库四周第一层山脊以内, 是全省林业用地和公益林面积最大、森林蓄积量最多的县。
淳安森林植被属中亚热带常绿阔叶林北部亚地带, 为浙皖山丘青冈、苦槠林栽培植被区, 天目山、古田山丘陵山地植被片, 是地质史上第四纪冰期冰川没有到达的最北缘。植被资源非常丰富, 自然植被有针叶林植被型组、阔叶林植被型组、灌丛植被型组、草丛植被型组、沼泽水生植被型组;人工植被有农业植被型组、用材林植被型组、竹林植被型组、经济林植被型组、茶叶植被型组、桑园植被型组和果木植被型组。
全县已鉴定维管束植物195科2003种。其中蕨类植物35科136种, 裸子植物8科54种, 单子叶植物22科281种, 双子叶植物130科1532种;栽培种360种。森林生境孕育着鸟类资源224种, 兽类61种、爬行类50种、两栖类12种、哺乳动物51种, 昆虫1800余种, 具有较丰富的动植物物种多样性[6]。
4 淳安县林业生态安全面临的挑战
4.1 松材线虫病防范任务艰巨
松材线虫病是目前中国危害最严重的林业检疫性有害生物, 健康的松木感病40d即可死亡, 成片的松林3~5年便将毁灭, 被称为松树的“癌症”、“爱滋病”。淳安县有纯松林8.7万hm2, 千岛湖区第一层可视山脊线内有松林3.8万hm2, 松林面积大, 区位特殊, 任务艰巨。发生松材线虫病疫情, 大量松木将面临死亡威胁, 生态基础受到打击, 千岛湖青山秀水的生态环境也将会严重受损。
4.2 森林火灾防控难度大
千岛湖作为风景区, 湖区沿线人流量大, 因此防火难度大、任务艰巨。一旦发生火灾不仅会降低森林更新能力, 造成土壤贫瘠和水土流失, 而且对千岛湖的森林景观造成严重破坏, 危害极大[7]。如2004年, 全县发生森林火灾27起, 火警4起, 过火面积1207.7hm2, 受灾森林面积913.hm2, 烧毁立木蓄积36971m3, 幼树9.8万株。2014年, 淳安县共接到森林消防报警50余起, 其中火灾4起, 过火面积267.6hm2, 受害面积112.97hm2, 森林火灾受害率为0.036%。
4.3 千岛湖湿地水体的污染
千岛湖形成后, 在20世纪60年代、80年代和90年代初, 曾出现多次的严重水污染, 产生蓝藻、富养化的现象, 造成水污染的原因:一是千岛湖水源60%来自上游安徽境内, 而上游的工农业污染物和各类垃圾、死牲畜被排放和冲入千岛湖;二是周围农村的垃圾、粪便、农药、化肥等污染物直接排放到千岛湖;三是网箱养鱼, 在喂鱼时将鱼食直接投入千岛湖中;四是由于千岛湖形成后, 政府无钱投入防污治理;五是当地群众由于生活所迫, 乱砍树、乱捕鱼, 森林资源和渔业资源遭受了严重破坏。
5 淳安县在林业生态安全方面的政策措施
5.1 政府高度重视, 出台补偿政策
2014年, 浙江省把淳安县列为重点生态功能区示范区建设试点, 主要任务是完善环境治理和生态修复机制。建立生态环境财政奖惩制度:对淳安县每年排放的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物, 省财政按3000元/t收缴。对淳安县的出境水水质, 按照Ⅰ类、Ⅱ类占比, 省财政每年每个百分点分别给予120万元、60万元补助;按Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类占比, 每年每个百分点分别扣20万元、60万元、120万元。对Ⅰ类、Ⅱ类水占比比上年提高的, 每提高一个百分点分别奖励1000万元、500万元;对Ⅰ类、Ⅱ类水占比比上年下降的, 每下降一个百分点分别扣1000万元、500万元。对淳安县森林覆盖率, 每高出全省平均水平的一个百分点奖励200万元, 每低一个百分点扣200万元;对淳安县林木蓄积量, 比上年每增加1万m3, 奖励50万元, 比上年每减少1万m3, 扣50万元。
5.2 加强森林资源保护, 维护森林生态安全
5.2.1 加强林政管理, 狠抓依法治林
采伐证发放量严格控制在浙江省下达的限额之内。为更好地保护森林资源, 每年开展两证清查、指标核实、林政业务和执法培训、案卷评比等工作。
在加大林业执法宣传的同时, 狠抓依法治林, 针对不同时期林业违法行为特点, 积极开展各类专项整治行动, 几年来先后开展了木材加工企业非法收购清理、禁止烧白炭及白炭窑的拆建清理、城镇基建用材的规范管理、林地征占用的清理整顿, 把森林资源的保护和管理纳入法制化轨道。特别是在2005年, 淳安县在整治利用阔叶林作原材料加工专项整治中, 县政府补助5000万元关停了年消耗4~5万m3阔叶林资源, 年纳税上千万元, 具有一定污染的沪千人造板制造有限公司, 切实有效的保护了当地阔叶林资源。2012~2014年, 全县共查处林业刑事案件39起, 行政案件1559起。通过加强林政管理, 促进了森林资源向有林地、森林蓄积、森林覆盖率三增长的良性循环方向转化。
5.2.2 建立自然保护小区, 打击破坏野生动物资源违法犯罪行为
近年来, 淳安县自然保护小区建设坚持“全面规划、有效保护、科学管理、合理利用”的方针, 建立了白马山后鬣羚自然保护小区、白马官川香果树自然保护小区、龙门里楠木植物群落保护小区、金紫尖猕猴自然保护小区和千亩田高山湿地自然保护小区等5个森林和野生动物类型自然保护小区总面积1873.73hm2。明确管理机构, 加强基础设施建设, 落实保护管理责任制, 强化自然保护区在保护管理中的示范作用, 为野生动植物提供良好的栖息环境。
积极开展保护野生动植物执法专项行动, 加强对野生动物猎捕、经营利用和驯养繁殖等监督管理, 对非法猎捕、违法经营野生动物的违法行为予以严厉打击。通过专项执法行动促进野生动物经营市场逐步走向合法经营、凭证经营的轨道, 形成一种法制化、规范化和制度化的市场管理体系。
5.2.3 实施“双防工程”, 维护森林生态安全
(1) 松材线虫病预防。一是创新执法检查机制。制定了外来松木及制品严禁进入淳安 (尤其是千岛湖) 的政策, 与468家企业签订了拒绝使用外来松木的承诺书;通过对木检员的培训发证使其取得执法资格, 把木检队伍纳入森检执法范畴, 实行“双检”联合执法;对光缆盘、电缆盘等重点单位及工地进行重点检查, 对涉木企业、建筑工地、五金商店、家俱商场等有可能加工、经营、使用松木及其制品的单位与个人进行地毯式检查, 对外来松木及其制品一律严厉查处。二是实施林相改造。2008年开始实施《千岛湖万顷森林景观改造》工程, 开展松木林相改造。截止2013年底, 已投入资金4300余万元, 改造林相1.07万hm2。范围涵盖17个乡镇、15个国有林场, 着重于千岛湖库区沿湖松林及千汾线、千威线、淳杨线、白小线等沿路两侧200m可视范围内松林改造。三是清理枯死松树。将枯死松木清理作为全年森防工作考核的重要内容, 在清理进度上要求清理责任单位采用旬上报制, 在清理质量上要求责任单位牵头组织专业的清理队伍。实行管辖区域分片包干, 森防站组建督察组分片督察。清理结束后对清理现场、清理数量进行效果验收, 确保清理工作高效高质。近5年来, 共清理枯死松木8756t, 清理费用达315.2万元。四是做好松材线虫病防治规划。2013年, 编制了省内首个县级松材线虫病防控规划———《淳安县松材线虫病防控总体规划》 (2014~2018年) 。
(2) 森林消防。近年来, 淳安县高度重视森林消防工作, 积极强化组织指挥、护林队伍、林火监测、生物阻隔、扑火队伍等五大网络体系, 有效提升森林防火综合能力。2014年, 面对春节期间森林火灾多发的态势, 从主观中找原因, 工作中寻差距, 严格落实防范保障、网格管理、隐患治理、宣传处置等措施, 清明期间张贴禁火令、防火告知书、文明祭祖倡议书5000余份, 上门劝说农户扫墓不放鞭炮、不烧纸钱, 免费赠送鲜花6.56万束。清明节当天组织林业执法、乡村干部4000余人进行森林消防大检查, 制止野外违章用火行为1259次, 实现清明期间火灾事故零发生。森林消防加大投入, 2014~2016年规划投入财政资金2300万元, 专项用于山地水池、救火车、墓区燃烧房、芒杆山改造等森林消防基础设施建设以及森林消防队伍建设, 提高森林火灾的应急处置能力
5.3 加强生态公益林建设, 促进生态旅游发展
为抓好生态益林保护工作, 淳安县从2004年开始建设专职巡山护林员队伍, 2005年在全省推广。通过这几年的不断完善, 目前形成了拥有23个乡镇护林大队、103个护林分队、858名专职护林员、850名兼职护林员的巡山护林员队伍。
生态公益林建设不但丰富了森林资源, 也极大地改善淳安县旅游环境。2010年4月18日, 淳安千岛湖被国家旅游局授予国家5A级旅游景区。继千岛湖国家森林公园后, 周边一批以森林生态为主题的旅游景点相继开发, 2014年, 淳安县旅游业抢抓新机遇, 争创新优势, 全力推进省重点生态功能区示范区、“美丽杭州”实验区建设, 加快推动“秀水富民”。全县共接待国内外游客1005.32万人次, 全县实现旅游经济总收入90.3亿元, 分别比上年增长10.6%和11.2%。
5.4 强化千岛湖水质整治, 开展湿地资源调查与保护规划
认真落实《千岛湖及新安江上游流域水资源和生态环境保护综合规划》, 持续推进国家良好湖泊保护专项工作。2009年以来, 全面开展了以采砂、网箱养殖、垂钓、船舶生活污水、农村生活垃圾集中处置等为重点内容的“五大整治”。注重生态修复, 严格做到不填湖, 不填港湾滩地, 不破坏自然山体。
2011年, 开展了淳安县湿地资源调查与保护规划, 淳安县现有面积8hm2以上的各类湿地总面积80252.79hm2, 占全县国土总面积的18.13%。预计到2020年, 全县建成国家湿地公园1个, 省级湿地自然保护小区1个, 市级重要湿地6个, 90%以上重要湿地得到良好保护。通过建立比较完善的湿地保护管理、合理利用和监测科研体系, 形成较为完整的湿地保护、管理和建设体系, 使淳安成为全省乃至全国湿地保护管理的先进示范地区。
6 结语
(1) 山更绿是水更清的基础, 天更蓝的保障, 环境更宜居的前提。绿水青山是淳安发展的核心竞争力, 是美丽淳安基本要求[8], 是文明淳安的基本元素, 是幸福淳安的重要标志。保护千岛湖, 坚守森林、湿地、物种等生态红线, 是淳安县最大的政治担当和历史责任。
(2) 淳安县属千岛湖流域水源涵养生态功能区, 生态服务功能以水源涵养、生物多样性保护、水土保持为主, 辅助生态功能为水域调节小气候和旅游生态景观特色;其发展方向是以生态保育为重点, 保护水源涵养功能, 防治自然灾害和水土流失, 切实保护千岛湖水源和千岛湖国家森林公园, 充分发挥千岛湖水资源优势, 壮大有机、绿色、无公害生态农林产品, 大力发展旅游业和农、林、渔等区域生态产业。
(3) 营林工作要与生态相结合, 对于生态环境的净化至关重要[9]。淳安县的林业生态保护与建设任重而道远。营林工作要准确把握新常态发展的趋势和特征, 既要充满信心、顺势而为, 又要因地制宜、脚踏实地, 加快营林方式从规模粗放型向质量集约型转变。不仅要增加森林面积、森林蓄积, 而且要增加生物多样性, 有利于生态环境的恢复和功能的提高。
(4) 千岛湖湿地面积大于>20000hm2, 位于我国重要江河钱塘江源头, 对保障钱塘江流域的经济社会可持续发展和区域生态安全具有重要战略意义。要加强湿地资源保护、生态监测、宣传教育、科学研究和管理体系等方面能力建设, 全面提高湿地保护管理和综合利用水平, 最大限度地发挥湿地生态系统的各种功能和效益, 实现湿地资源的可持续利用, 使其造福当代、惠及子孙。
摘要：介绍了林业生态安全与生态红线的内涵, 分析了淳安县生态环境与森林资源的情况, 探讨了该县林业生态安全所面临的挑战及相应的对策措施, 以期提供参考。
关键词：生态环境,生态红线,生态安全,可持续发展
参考文献
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生态红线区域 篇7
1 生态保护红线的概念
红线的概念最早源于城市规划领域, 是指城市建设用地的控制边界[1]。2014年环保部出台《国家生态保护红线———生态功能基线划定技术指南 (试行) 》 (以下简称《指南》) , 将生态保护红线定义为:对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展, 保障人民群众健康具有关键作用, 在提升生态功能、改进环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数据限值。
2014年新《环境保护法》正式确立了生态保护红线的法律地位, 但目前各地尚有许多不同的别称, 如生态红线、生态功能基线、生态控制红线等。从依法划定和加强管理的角度, 应当按新《环境保护法》的规定, 统一明确为生态保护红线。
2 生态保护红线的划分方式
2013年国家把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设的重要任务。深圳、东莞、无锡、武汉、广州、天津等城市, 在城市生态保护红线的划分与管理方面已经开展探索, 在编制城市规划过程中陆续划定城市生态红线[2]。
万军等提出, 按照“识-评-落-合”的技术流程, 依次划定城市的生态功能红线、环境质量红线, 再分析测算环境资源开发上限, 最后通过三条红线的空间叠加, 综合划分出生态保护红线。[3]环保部将内蒙古、江西、湖北、广西等地列为生态保护红线划定试点, 但尚未提出大中型城市划分生态保护红线的指导和要求[4]。
2.1 生态功能模式
《指南》对国家级生态保护红线的划分确立了3条红线和9条基线的总体框架, 即:生态功能保障基线 (禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线、生态环境敏感、脆弱区生态红线) 、环境质量安全底线 (环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线、环境风险管理红线) 、自然资源利用上线 (能源利用红线、水资源利用红线、土地资源利用红线) 。
实践中主要以“五区一园” (自然保护区、风景名胜区、旅游度假区、饮用水水源保护区、其他需要特殊保护的功能区和森林公园) 为基础, 将各部门已经确认或应当确认的各类红线进行整合, 综合形成生态保护红线。
2.2 规划模式
规划模式是指根据生态环境功能区规划的规定, 划分为禁止准入区、限制准入区、优化准入区、重点准入区, 将禁止准入区确定为生态保护红线。
2.3 综合模式
综合模式是以生态环境功能区规划为基础, 对环境功能区进行再细化, 划分为自然生态红线区、生态功能保障区、农产品环境保障区、人居环境保障区、环境优化准入区、环境重点准入区, 将自然生态红线区 (自然生态保留区) 作为生态保护红线。
3 不同划分模式的探讨
3.1 不同划分模式的测算分析
3.1.1 生态功能模式
根据2014年杭州统计年鉴, 杭州市国土面积为16596km2, 主城区 (六区) 面积为683km2。参照《指南》将全市范围内各类 (级) 自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、生态功能保护区、水源保护区、封山育林地等划定为生态保护红线。根据2014年杭州统计年鉴、杭州建设年鉴等测算, 2013年度杭州市生态公益林 (含国家级森林公园9个、省级森林公园12个、市级森林公园11个) 面积为4554.34km2;国家级自然保护区2个, 面积为155.16km2;饮用水源保护区 (2006版) 面积为379.6km2;省级以上风景名胜区4个, 面积为1526.04km2;国家级湿地公园1个, 面积为13.79km2;良渚文化遗址群面积为33.8km2。合计受保护面积为6662.73km2, 扣除重叠部分后为5412.73km2, 受保护地区占国土面积比例达32.61%。
3.1.2 规划分区模式
根据《杭州市生态环境功能区规划》 (2008) , 杭州市划分生态环境功能小区281个, 其中禁止准入区129个, 面积为2551.53km2, 主要有生活饮用水源保护区、风景名胜区、自然保护区、湿地保护区、森林公园、生态公益林建设和保护区及部分高山生态屏障和水源涵养区等7类, 占全市国土总面积的15.1%;主城区 (六区) 划分功能区39个, 其中禁止准入区11个, 面积为173.38km2, 占主城区面积的25.39%。
3.1.3 综合模式
浙江省主要采用的是综合模式。根据《浙江省市、县环境功能区划编制技术指南 (试行) 》 (2014) , 经测算, 主城区可划分32个环境功能区, 其中自然生态红线区9个 (面积为94km2) 、生态功能保障区5个 (面积为122km2) 。自然生态红线区可细化划分为风景名胜区1个、森林公园3个、饮用水源保护区3个、其它自然生态红线区2个。主城区森林和水域面积总计275km2, 自然生态红线区与生态功能保障区之和占比为79%, 满足对非源头地区两区之和占比大于75%的要求。
3.2 选择模式的因素比较
通过测算分析, 不同的划分模式各有优势, 都具有相应管理的指标体系。综合模式主要以规划模式为基础, 故优先讨论生态功能模式与规划模式的选择因素。
3.2.1 生态补偿制度配套的因素
新《环境保护法》第二十九条确立了生态保护红线制度, 第三十一条确立了生态保护补偿制度, 两者存在配套关系。即划定为生态保护红线的地区, 就应当严格保护, 建立相应的禁止准入和退出机制, 并依法予以生态保护补偿。规划模式管理的重点是增量, 即控制准入, 但对存量缺乏刚性的要求。生态功能模式管理的重点是增量和存量两部分, 对增量和存量的要求是一致的, 即不添新帐、多还旧帐, 但在划定中还需细化核心区、缓冲区等不同的具体要求。
3.2.2 法律刚性程度的因素
根据新《环境保护法》第十三条规定, 环境保护规划应当与主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等相衔接, 故规划模式所依据的生态环境功能区规划 (或环境功能区划) 受制于其它规划, 主要做好融合和衔接, 刚性程度相对弱些;其法律适用角度是加强环境监督管理。而生态功能模式是根据所需保护的对象, 综合确定生态保护红线, 采用单项红线最严格的保护, 可以借用涉及的其它法律规定严加保护;其法律适用角度是保护和改善环境。如违反耕地红线规定的违法行为, 可适用《土地管理法》追究刑事责任, 其监管力度明显大于《环境保护法》的规定。
3.2.3 与其它红线之间关系的因素
国土、林业、水利等部门已经分别根据各自职责范围, 划定了耕地红线、林业红线、取水红线等各类红线。规划模式主要涉及“面”的维度, 与其它红线是相交关系, 部分交叉重叠, 部分并不一致。生态功能模式涉及“面”和“量”的维度, 与其它红线存在包含关系, 是各类红线的集合, 与其它红线是相对统一的。
3.2.4 监管责任主体的因素
规划模式主要根据环境保护规划所确定, 采用整体管理的方式, 红线管理的范围、要求等都相对一致, 并且在划定后将在一定时期内保持相对不变, 其监管的责任主体是环境保护部门。生态功能模式是各部门已有各类红线的集合, 采用单项管理的方式, 不同红线的划定方法、范围、要求等可能存在差异;故各负有环境保护监督管理职责的部门都应当各负其责, 对其具体划定的红线负有监管的主体责任。由于采用单项管理, 更适合动态管理, 可随生态保护能力的增强和国土空间的优化而适当增加;当红线边界和阈值受外界环境的变迁而变化时, 应当适时进行调整从而确保基本生态功能的供给。
3.2.5 划定难易的因素
规划模式采用一次划定的方式, 一旦划定禁止准入区, 就明确了生态保护红线, 相对简单易行。生态功能模式采用多次划定后整合的方式, 无法一次划定, 需要根据不同的红线分别划定后, 才能整合确定最终的生态保护红线, 其划定相对复杂困难。
4 结论与展望
三种划分模式各有利弊, 但都要通过实体化来确保落实到位。结合《指南》的原则, 建议基层采用生态功能模式作为划分生态保护红线的主要方式;而规划模式、综合模式是红线, 超越红线的行为即是违法行为, 但不作为生态保护红线的主要方式。各地在确定生态保护红线划定方式时, 还是要结合实际、因地制宜, 采用适合本地区域情况的模式。
摘要：生态保护红线划定的主要模式, 可分为生态功能模式、规划模式、综合模式等。结合杭州市实例, 对不同的划定模式进行分析研究, 并对各模式之间的差异进行了探讨。结合生态补偿制度配套、法律刚性程度、与其它红线之间关系、监管责任主体、划定难易等因素, 提出基层在生态保护红线划定实践中, 应以生态功能模式为主的思路。
关键词：生态保护红线,环境管理,制度建设,自然生态保护,规划
参考文献
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