大学行政权力（精选12篇）
大学行政权力 篇1
建设现代大学制度是一项系统工程, 要处理好高校与政府的关系, 高校要在政府宏观调控下依法自主办学;要处理好高校与社会的关系, 高校要面向社会办学, 主动服务社会, 争取社会支持办学;要处理好高校内部的各种关系, 积极探索党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的新机制;要按照高校作为人才培养、知识创新、服务社会、文化传播的功能进行设计。为此, 我们需要关注以下问题。
坚持实行高等教育分级管理制度
我国目前已经形成了以地方高校为主体, 中央政府与地方政府分级管理、以省级政府为主的教育格局。省级政府应拥有以下对地方高等教育的管理权限:贯彻执行和指导检查国家的方针政策、法律法规, 制定地方性高等教育政策;根据本地区经济、科技和社会发展的需要, 制订地方高等教育发展规划和年度招生计划, 调整高等教育的布局和结构;根据地方的实际, 依照国家的高校设置标准, 设置、撤销和合并地方主办的高等学校;组织领导招生工作, 指导毕业生就业工作;审批地方高校本、专科的专业和学位点, 以适应经济结构和产业结构的调整;加大高等教育投入的力度, 负责地方高校的教育经费预算的分配和决算的审核;任免地方高校负责人, 组织和指导地方高校的专业技术职务聘任工作。除此之外, 省级政府还应具有指导地方高校的思想政治、教学、科研和后勤工作, 组织本地区高校的教育质量检查与评估等权限和职能。
应依法落实省级政府对地方高等教育的管理权限。这样有利于调动地方发展高等教育的积极性, 更好地体现高等教育发展上责、权、利相统一的原则;有利于深化高等教育管理体制改革, 克服条块分割办学体制的弊端, 协调教育部门与其他部门的相互关系, 形成有效的宏观调控机制;有利于提高办学效益、优化高等教育结构, 实现高等教育资源的有效利用, 提高高等教育的总体效益;有利于促进高等教育的多样化, 促进高等教育更好地为地方的经济和社会发展服务, 形成高校与社会相互促进的良性循环。
实行高等教育分级管理体制, 应落实和扩大高校办学自主权。要增强高校办学活力, 就必须使高校拥有更大的办学自主权。政府要承担起发展教育的责任, 但必须转变职能, 把该管的管好、该放的放开。要减少并规范对学校的行政审批和直接干预, 更多地运用法规、政策、标准、公共财政等手段, 引导和促进学校依法自主办学。保障高校依法自主开展教学、科研活动, 自主调整学科、专业, 自主进行内部管理。扩大高校在办学模式、育人方式、合作办学等方面的自主权。
坚持党委领导下的校长负责制
进一步加强党对高校的领导, 应把党对高校的领导体现在管理体制中。要充分发挥党委统揽全局、协调各方的作用。高校党委领导主要是政治领导、思想领导、组织领导和对办学方向的把握。对重大问题的决策, 要在民主集中制的原则下, 建立党委集体决策的制度和机制。要把党委集体决策的制度和机制具体化, 能够真正设计出落实党委领导下的校长负责制的具体制度, 明确党政决策的权限、程序和责任。
高校党委应履行五项职责: (1) 把好方向。坚持马克思主义在高校的指导地位, 坚持社会主义办学方向, 统筹改革、发展和稳定工作, 统筹人才培养、知识创新、社会服务三大任务。 (2) 抓好大事。集中精力抓好学生培养教育、教育教学改革、学校管理等关系全局、关系长远的重要工作。 (3) 用好干部。着力构建“赛场上选骏马”的干部选拔评价机制。不仅要看高学历、高职称, 更要看高觉悟、高能力。 (4) 带好队伍。坚持严格管理, 从严要求, 切实加强高校党政管理队伍、教育教学师资队伍和科研创新人才队伍建设。 (5) 加强党建。坚持党要管党, 从严治党。
要坚持发挥校长负责制的作用。校长负责就是让校长充分行使《高等教育法》所赋予的行政权力, 同时承担相应的责任。校长既是先进教育思想的探索者、承载者、宣传者和贯彻者, 也是学校行政管理系统的组织者和领导者。以校长为首的行政管理系统是大学内部治理机构中行政性权力的体现。针对我国高校现状, 要强调行政管理对教学、科研等主要学术活动的保障、支持、组织、协调和服务功能。坚持校长负责有利于校长和其他行政管理人员的专业化、职业化建设。要使校长能够切实按照《中华人民共和国高等教育法》所赋予的权利, 集中精力办学, 当好教育家, 切实承担作为学校法人代表的所有责任。校长不仅是学校行政系统的首脑, 也应是行政性权力和学术性权力之间的桥梁。
建立并完善学术民主制度
大学的学术事务特别是重要的学术事务要由学术人员参与决策和管理。学术人员对学术的发展规律、学术内在要求、学术标准有着深刻的理解。学术人员参与学术决策与管理应该制度化, 有相应的组织形态和规章制度。
大学建立学术制度的关键目的是充分发挥高校学术委员会、教授委员会等学术组织的作用。现代大学制度的一个重要特征就是科学划分学术权力与行政权力, 不能用行政权取代学术权, 把各种学术性质的委员会作为“点缀”和“花瓶”, 作为行政系统的附庸;也不能用学术权取代行政权, 搞所谓的“教授治校”。现在高校最大的问题是行政权代替学术权, 学术组织的作用发挥不充分。明确在学科专业设置、教学科研计划方案、评定教学科研成果、人才引进、专业技术职务评聘以及学科科研资源配置方面, 应首先经过学术委员会、教授委员会等学术组织的审议。学校发展中的重大事项也要征求学术组织和专家学者的意见。学校领导要定期向专家教授通报情况, 与专家学者交朋友, 虚心听取专家学者的意见和建议, 使高校决策更具科学性。
大学学术制度要实施教授治学。高校基本活动的主要形式是教学和科研, 教授是实施这些基本活动和承载学术性权力的主体。教授治学不仅体现在学科层面上, 而且在本质上也具有很强的学术属性。教授治学就是要在学校内部治理结构和体制上为学术性权力参与决策和管理定位, 并加以制度化和规范化。实施教授治学有利于增强教师队伍的凝聚力。仅仅依靠经济措施无法从根本上吸引和凝聚人才, 在制度上确保学术性权力对民主决策和民主管理的参与是尊重知识的体现, 是建立现代大学制度的必然要求。
坚持规范完善院系领导和管理体制。院系是高校科研、教学和学科建设的主要承载者, 学校要转变行政管理职能, 强化战略规划、政策引导和综合服务协调功能, 把更多资源下放。高校的管理权限必须重心下移, 健全院系的领导体制。要进一步加强党组织的政治核心作用。要规范党政联席会议集体决策重要事项的工作机制, 健全党组织参与基层重要决策的有效制度, 督促并确保院系重大科研项目、专业技术职务评聘、人才引进、财务收支等重要事项公开、公平、公正地实施。要保持学校宏观调控能力, 对重大项目要整合各方资源来建设, 防止资源的分割使用。
完善教师管理制度和学科建设绩效评估制度
坚持完善教师管理制度的核心是完善教师素质提升和激励保障机制。要以转换机制为核心, 强化岗位责任, 变教师的“身份管理”为“岗位管理”。要根据学科专业发展要求按需设岗、以岗聘任、以岗定酬, 做到能进能出、能上能下、能高能低。改革分配制度、聘用制度, 调动教师的积极性。完善准入制度、推出制度、培训制度, 提高教师素质。通过完善机制, 使教师队伍更有开放性, 在更大范围内选择师资;使教师队伍更具流动性, 促进人才队伍的新陈代谢;使教师队伍更具有竞争性, 让优秀人才脱颖而出, 从而进一步优化教师队伍结构, 改变近亲繁殖、论资排辈等弊端, 激活每一名教师的潜能, 提升教师队伍的整体教书育人能力和学术竞争力。
坚持完善学科建设绩效评估制度。高校学科建设要考虑投入和产出的效率。过去对高校评价, 往往只看产出, 很少看投入。评价高校办学绩效要按照14项投入指标和16项产出指标进行测算 (投入指标主要包括教职工总数、博士学位教师比例、科研教育经费总额等, 产出指标主要包括在校学生数、学术刊物发表论文数、科技奖获奖数、技术转让当年实际收入金额等) 。对高校学科建设绩效的评估, 特别是对产出的评价, 不能简单看SCI论文、科技获奖数或博士点数量, 要防止办学短期行为和急功近利。科学的学科建设绩效评估应该是:高校学科投入的方向是否体现了学校的办学定位, 体现了社会需求, 体现了学校的优势。评价学科投入以后, 是否对加强教育教学、人才梯队建设和夯实学科基础、优化学科生态发挥了强有力的牵引作用, 评估学校在学科建设中是否依然存在求高求大求全的倾向。
学科建设战略上要讲“有所为, 有所不为”, 战术上要讲“有所不为, 有所为”。“有所不为”往往要比“有所为”更难。学科发展要集中在优势学科、特色学科和社会需求的学科。不属于这个目标的, 就应该舍弃。从这个意义上讲, 学科增加是一种发展;学科减少, 重新优化组合了, 强势更强了, 同样也是一种发展。学科发展要注重拉长学科链, 培育学科群, 形成良好的学科发展生态。
现在学科发展在边缘交叉领域最能形成突破点。因此, 学科发展既不能盲目扩张, 也不能单打一。要以核心强势学科为圆心, 向周边扩展, 发展支撑学科, 建设新兴学科。要把没有明显优势的学科整合到强势学科的支撑体系中, 实现重点学科与非重点学科、新兴学科与传统学科的统筹发展。特色学科、重点学科要做强, 新兴学科、应用学科要“出新”, 传统学科要搞活。
高校要建立有进有退的学科建设新机制, 就要防止求全求大。具体来说, 就要建立对学科的重点发展机制、淘汰机制和重组机制。建立重点发展机制就是要集中有限的资源重点发展特色优势学科, 打造学科品牌、学科高峰;建立学科淘汰机制, 就是要优胜劣汰, 对于质量不高、缺乏后劲或不符合学校办学定位的学科要舍得放弃, 防止有限资源空耗浪费;建立学科重组机制, 就是要构建高校合理的学科生态, 形成以主干学科为核心, 相关学科相互配合支撑的学科群, 促进学科交叉, 发展新兴学科。
学科建设资源投入的结构要优化, 要改变学科建设经费过多投在仪器设备上, 导致重复购置、低效使用。要研究和制定新的机制和政策, 把更多的资源投入领军人才和创新团队建设上, 学科建设的核心不是设备而是优秀的人才。香港科技大学等高校的迅速崛起, 靠的就是舍得花钱聘请一流的教授学者。这方面我们的体制需要调整和创新。
大学行政权力 篇2
一、行政权力的形式主体与实际主体
二、行政权力的实际主体是受制约的重点
三、对行政权力实际主体制约的方式
1.建立国家公务员目标责任机制
2.固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间
摘要
行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。
按照现代政治原理，国家权力来源于公民个人权利的让与。政府代表公民行使国家权力，也是惟一可以行使行政权力的主体（注释1）。行政主体作为行政权力中一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用。行政权力没有具体的掌握和运用是没有意义的。因此，对行政权力的制约是一个极为重要的环节。一般认为行政权力的主体是政府部门。但是权力的实际例行是靠人来实施的。因此，笔者把行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用划分为形式主体和实际主体。即抽象的政府部门和实际例行的人。首先我们来看一下行政权力的形式主体和实际主体。
一、行政权力的形式主体与实际主体
行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，要么它是行政机关首长个人的决策错误，即使是集体讨论的决定也是领导层中每个成员个人的错误行为。如错误地作出了行政处罚、行政强制的决定等等。要么它是下属公务人员个人的共同错误，如下属公务人员在承办案件时未查明事实错误定性，作出错误的汇报并拟定错误的处
理决定，而领导人员因工作疏忽，马虎，随随便便相信并签署批准等。
行政机关公务人员在行政管理中因个人的不良因素所做出的行使职权的行为，最后均以行政机关的名义出现。在外部表现上则都成为行政机关的违法或不当的行为。如利用职权蓄意打击报复，暴力执法等问题。因此，制约行政权力主体如只谈制约行政机关而不涉及制约行政机关中的人，是不能从根本上解决问题的。为此，在研究对权力主体制约时，我们要对权力主体作形式主体和实际主体的划分，并分别讨论两类主体的制约问题。
笔者认为行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用来看，可以分为形式主体与实际主体。形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，包括国家行政机关和法律法规授权的非行政机关的组织。他们对外以其名义上的依法拥有和行使国家行政权力。但是，任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个抽象物，真正填充这个结构形式的实际上是人，即行政机关公务人员。在实质上行政机关的权力无法由一个“抽象物”来行使运用，而只有行政机关中的“人”才是具有行政权力的主体。为此，在行政机关这个权力的形式主体之内，还有具体运用行政权力的实际主体，即任职于行政机关中的各种具体公务人员，他们代表行政机关，实际上以行政机关的名义行使着行政权力。
二、行政权力的实际主体是受制约的重点
从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看，行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态的，名义上的拥有行政权力，一旦涉及这项权力的实际具体地运用，就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务的那些专门工作人员，作为权力实际主体这一要素的行政机关公务人员个人，又是一个复杂的要素，行政机关这种权力的名义主体从抽象意义看，可以是千篇一律的组织结构，但行政机关中的每一个人则各不相同，因为他们都是有不同思想、情感、性格、广泛社会关系并随着环境的改变而变化的具有能动性的主体，行政权力实际行使主体的这种特性使他们处于不确定的变化状态，他们可以此时按照法定的要求做，彼时又由于某些原因不按法规来做。因此，对他们权力的制约仅靠抽象论还是不可能解决问题的，行政权力的形式主体作为享有权力的组织结构，主要会在两个方面形成对行政权力的不正确运用：一是机构的规模问题，机构设置如果臃肿重叠，人浮于事，通常要引起职权不清，相互争权，推诿责任，多头执法，重复用权，办事效率低下等弊端。二是对机构的权力配置问题。如果权力配置过大或过小，也自然要带来权利无边，权利滥用或权力运用不足以实现工作目标的问题。为此，对权利形式主体的制约主要是制约机构设置、规模以及权利的配置。这主要包括：
第一，制约形式主体的设置和规模。组织机构的设置有两个最基本的原则，即需要与精干原则。前者解决事务的需要来设立相应的机构，以约束设立不必要的机构；后者解决机构的精简与高效的问题，以防止机构臃肿膨胀。从对机构的制约机制来看，它取决于对机构的恰当设置以及对机构的人员定编、定额的严格规定。
第二，合理的权力配置制约，所谓的合理即一个行政机构不能有超出它管理事务范围的权力，也不应缺乏管理所必要的权力。
而对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂的多。因为权力行驶的实际主体是具有主观能动性的人，这使得对行政权力实际主体的制约将大大不同于对权力本身的制约，主要从分配权力的大小，规定权力运行的程序和方法等来进行的，这些制约都具有不可确定
性。但是，就是有再合理，恰当的机构设置，权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，一旦行政机关公务人员个人实际运用权力时，也会出现违背规则，超越职权，滥用权力甚至不合理的情况。为此，对行政权力主体制约的重点应当是行政权力的实际主体，对行政权力实际主体的制约不是制约权力，而是制约具体行使权力的个人。个人超越法律来行使权力的主要原因来自于两类：
第一，行政机关公务人员缺乏相应的法律知识，由于不知法，不懂法而滥用权力。但通过目前我国已建立的公务人员选拔，培训，考核制度。特别是国家行政机关把严进入国家公务员队伍的大门。以及一大批受过相当程度学历教育的青年进入公务员队伍之后，不懂法的现象将逐渐减少。因而，就这个层面的原因而言，仍需制约，但并非问题的主要方面。
第二，行政机关公务人员自身受某种私利的驱使滥用手中的权力。这是一种较多的现象且不易控制。因此应当是对实际权力主体制约的核心（行政机关公务人员）。行政机关公务人员作为国家官员本应只代表国家利益行使国家权力，为何会受其私利驱动而滥用手中的权力？这与集中于其身上的不同的法律身份有联系。从行政法的角度分析，行政机关公务人员是兼具多种法律身份的人。而各种法律身份所代表的利益又是相互冲突的。国家公务员实际上具有三重法律身份，即普通公民、公务员和行政机关代表，上述三重法律身份各有其不同的法定权力义务。而且是在分别针对不同的对应主体时才有的。普通公民的该法律身份，一旦出生并具有国籍时便取得。其权力义务同于其他普通公民。国家公务员的法律地位一旦进入公务员队伍便取得。其权力义务是国家公务员法规定的各种权力义务。行政机关代表的法律身份是在国家公务员执行公务与行政相对人发生行政法律关系时所具有的，任何一个对行政相对人执行公务的国家公务员都具有此种法律身份。如一个税务征管员在向纳税人收税时，他就是税务机关代表的法律身份。国家公务员有此种法律身份时行使的全部是行政主体的法定权力，履行的全部是行政主体的法定义务，全部法律后果也归于行政主体。这既不是国家公务员法规定的公务员的权力义务，也不是国家公务员作为普通公民所具有的权力义务。公务员的这第三种身份使他们实际上掌握并运用着行政权力。个人作为行政主体代表的身份行使行政权力，而这种身份拥有的行政权力又可以服务于他的其他法律身份，可以说行政机关公务人员多种身份使之既能运用行政权力又能运用权力隐形服务于自己的私利。
公务员以行政机关代表的身份与行政权力相结合，但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份。这就可能形成一种危险的结果：利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务。这也就使得加强和严格对公务员其“人„的控制管理，成为极为重要的制约内容。
三、对行政权力实际主体制约的方式
行政机关公务人员同时兼具的不同身份各代表着不同的利益。各种法律身份所体现的利益往往会互相冲突。冲突的结果如果是个人或小集体所代表的利益战胜了行政机关所代表的公共利益时，权力滥用于谋私就有其基础。经济学理论认为公务人员的这种实际的权力主体实际上是一个个的“经济人”（注释2）即具有追求自身利益最大化大偏好。这就是促使这些权力实际主体背离法律赋予其权力初衷的根本原因。马克思曾说过：“人们所争取的一切都同他们的利益有关。”公务人员作为普通公民有其利益，包括追求更多的财富，更高的社会地位，作为公务员群体也有其群体利益，部门利益。如充足的经费，更好的办公设施，更多的福利待遇等。为达此目的往往发生争权越权的部门本位主义，为了得到更多的，更好的公务员群体工作待遇和相关福利争经费，滥收费，滥罚款的现象就易于发生。由于公务人员各种法律身份所对应的利益并不一至，这些差别的利益种类又集中于同一个主体————国家行政权力的执法者————公务员，且无论个体的公务员还是群体的公务员都具有满足自身利益最大化倾向，这就不难理解有时行政权力被他们违法使用的现象了。
为了国家行政管理的正常运转，国家不能不把行政权力交给公务人员使用，而在社会资源相对短缺，国家公务员具有追求自身利益最大化的情况。权力有可能被他们用于谋私。如何解决这个悖论，以回归法律赋予公务人员行使权力的初衷？按经济学的理论，社会由复数的，独立的行为元件构成的各行为主体为彼此的价值判断对象，行为主体要实现自身利益，唯有与别的主体交易才能实现，然而这种主体间的交易是需要成本的。如机会成本，一个主体与另一个主体实现交易时在等时段内就失去了与第三个主体交易的机会。当行为主体作为经济人面目出现时，其实还包含这一层意思，既行为主体在交易过程中如果所付出的交易成本大于所得到的交易利益，他将放弃此次交易。最能说明该例子的是科斯教授在其名作《社会成本问题》一文中，对农场主和牧场主之间的交易费用的分析。这就给我们以启示，制约公务员运用权力牟取私利的机制能在成本和交易机会上形成。如果公务员利用代表社会公益的身份为个人或部门群体牟取利益远小于他们所付出的成本，或者能强有力的控制他们利用权力进行交易的机会，则能行成有效地制约。就行政机关公务员自身原因来讲，根本上是利益机制在冲击他们对权利的正确运用。为此，对他们予以较稳定的职业，较高的社会地位和工作与福利待遇是满足他们正当的个人利益，群体利益的前提。同时，对于他们正确运用权力的行为也应当予以奖励，必要时还应当建立类同于其他行业已实施的重奖制度。因为这种收益与他们付出的成本是相当的。当然这只是从正面约束他们手中的权力不被滥用的方式之一。而这达不到制约的目的，原因是这解决不了贪欲的问题，个人利益与群体利益是膨胀型的，一旦失控将难以满足。因此有针对性的制约重点是：其一，尽可能设置使他们不敢滥用权力的机制。其二，设置使他们不能（或无法）滥用权力的机制。前者是通过利益与成本的巨大反差比较，使之一般不愿或不敢滥用权力，后者则在于解决不给或尽量控制权力主体滥用权力作交易的空间，使之即使有利益动机也难以运用手中的权力来加以满足。第一种制约机制的基本思想是建立严格的目标责任机制。核心是使他们对违法行使行政权力所带来的不法利益要付出极高的成本且必须由自身承担，第二中制约机制的基本思想是固定并公开权力运用的方式，尽量减少使他们可以运用权力进行交易的机会。
1.建立国家公务员目标责任机制
该项制定的核心内容是明确界定公务员的权力义务，具体确定行使行政权力时的责任人。在行政机关内部要形成一种制度，即承办人员须对自己所承办的具体事项直接负责任。行政机关无论将来是否会被提起行政复议或行政诉讼，其在事前都要在内部确定每个直接的责任人，以便检查追究；各行政机关应在内部确定本部门行使行政权力的质量比例，如果某公务员承办的事项其违法超过本部门规定的比例，就要承担不利的后果。在综合比较上应大大超出其通过滥用权利所得到的利益。即他们要付出极高的个人利益成本。这包括公务员个人工资，奖金等物质利益及职务上的任免升降等政治利益在内。这种目标责任制应包括以下几点实质内容。
其一，行政机关中各级公务员的职权职责范围及要求。
其二，各级各类公务员对行政行为作出时在过程上的责任事故标准。如医院医护人员出了一件医疗事故，工厂工人生产出了一次废品。导致事故人员的医护人员和工人都是要承担责任的。行政机关公务人员在具体行政行为问题上也应如此。
其三，各行政机关根据本机关行政管理的情况确定并限制个人违法或不当行政行为的比例，并按时检查考核。
其四，该比例的实现与否与公务员个人的工资、奖金挂钩，增强其责任感。
总之，建立行政机关内部的一套目标责任制形成对公务人员个人利益的控制机制，将可以在较大限度内降低违法的行政权力行使的机率。
2.固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。行政机关公务人员违法滥用行政权力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的条件下则主要是因为个人拥有对权力掌握使用的自由空间或者说有自由裁量的权力。
传统的行政理论在制约自由裁量权时多是从主观角度考虑标准问题，如要求行政权力合理使用具备法律规定的目的，必须有正当的动机应当符合情理，考虑机关的因素而不变不相关的影响等等，这些标准当然对约束自由裁量权起到了重要的作用，但仅有这些还不够，仍存在一些缺陷。
其一，这种偏重对行政主体主观方面的要求，没有确定客观的可把握标准，因而是不易为社会掌握并评判的。
其二，行政主体在有行政自由裁量权的同时，应承担合理行政的义务。但这种义务却未受社会，特别是行政相对人相应的权力的约束。
为此，应尽可能固定行政主体行使自由裁量权的客观标准。同时应当赋予社会和行政相对人以其标准评价行政权力运用是否合理的重大权力，以制约行政自由裁量权的运用空间。
综上所述，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。
注 释：
1.参见 姜明安主编《行政法学》法律出版社1998年7月第一版第26页。
2.参见朱力宇著《论“经济人”假设在法学研究中运用的问题》杂志名：法理学、法史学1998年期号：第3期第一页。
《行政法学》法律出版社姜明安主编。
论行政权力的要素即制约法商研究方世荣。
如何制约行政权力 篇3
行政权力有边界吗?这本来不应该成为一个问题,哪有没有边界的权力?!然而,我们在现实生活中却经常可以看到几无边界的行政权力。当然,如果以下假设成立,即行政权力主体的每一项决策都是符合老百姓根本利益的,且没有也不可能发生腐败,那么,没有边界的行政权力不仅将施最大化的善治,还将带来最大化的效率,这岂不两全?可惜的是,这个假设是完全不会成立的。现实中,这个假设越是被“放松”,几无边界的行政权力就越是会恣意妄为,由此将导致一系列严重后果。归结起来,其后果是两类,一是决策失误,造成公共资源的损失和浪费,抑或民生问题被忽视或耽误;二是贪污腐败,在非法占有公共资源的同时,败坏整个社会道德。
长期以来,受政府无所不能、无所不包的体制性因素影响,在我们的行政机关及其公务员中,普遍存在行政权力边界的无意识。例如,当财政部官员说“个税起征点几年不会上调”时,他就出现了这种无意识。因为,他本来在说一个行政权力机关需要与立法权力机关协商后才能决定的问题,所以,政协委员发问:“代表委员们还没讨论,你表什么态?”哪些问题是立法管辖的问题,哪些问题是行政管辖的问题,哪些问题是行政机关与立法机关协商管辖的问题,我们的政府官员确实要好好弄清楚。尽管我国个税起征点的调整,国务院已得到全国人大的授权,但在具体变动时,还是要与人大协商,得到协商一致的结果后,才能付诸执行。如果财政部的高官对此视而不见,那实在是不应该的。
当然,相对于行政机关及其公务员的行政权力边界的无意识,行政权力缺乏刚性的制约,是更大的问题。在现实生活中,这类问题更加普遍。但是,我们如果说因为缺乏法制,导致行政权力缺乏制约,是有失公平的。改革开放以来,与制约行政权力有关的法律制度已经逐步完善,可为什么实际情形仍然不尽如人意?这是因为,保证这些法制得以落实、得以执行的体制还不健全,由此导致行政权力缺乏透明度,现行政府管理体制不能保证行政权力在阳光下运行。也就是说,即便法制是健全的,但没有保证行政权力透明的体制,对其制约也就无法到位。目前的现实就是如此。
关于透明度,以财政预算的现状为例。2008年,上海财经大学蒋洪教授组织一些师生,通过全国31个省市自治区财政厅(局)进行财政信息调查,给各省市自治区的财政透明度排排坐。按照他们设计的问卷调查结果打分,蒋洪说,如果以100分为满分的话,我国财政透明度总体情况大约为20分左右。他坦承,分数的设计充分考虑了本国国情,只要找到数据就给分。如果真要审查那些数字的真伪和及时性,那结果就更没法看了。为了便于比较,项目组选择了中国的香港、澳门,美国的纽约,日本的奈良县、大阪府。对这些大致相当于省级的城市,以同样的113个问题,评估它们的财政透明度。结果,所有财政信息,只要是确实发生和存在的,在这些城市政府的网站或统计年鉴中都可以很方便地获得。这个调查和比较告诉我们,提高包括财政在内的政府信息公开,还有很长的路要走。正因为如此,基于建设服务型政府的目标,我们要加快政府信息公开的进程。特别要指出的是,财政预算的全部信息,是没有任何理由不予公开的。在《中国国防白皮书》中,国防开支都详尽地予以公布,难道还有比这更需要保密的数据吗?
塑造大学行政权力之魂 篇4
关键词：大学行政权力,泛化,合法性,自我认同,专业化
当前典型的组织形式有三种类型:政府机构、商业组织和大学。政府机构行政权力最初来自底部, 即群体组织管理的需要, 但政府机构行政权力一经产生, 则凌驾于底部而成为上层建筑, 行政权力直接服务于自身的目的;商业组织的行政权力直接来源于组织本身, 组织的底部结构直接服务于组织目标;大学的行政权力产生之初即作为一种“附属产品”出现, 大学行政的目的要么是顶部的国家、社会目的, 要么是底部的学术目的, 而不是大学行政本身的目的。随着高等教育规模的扩大和功能的转变, 现代大学逐渐从社会的“边缘”走向社会的“中心”, 社会一方面要求大学行政发挥强有力的作用, 保证大学高效运转, 另一方面却批评大学行政权力过大, 影响大学良性发展, 大学行政陷入两难困境。
一大学行政权力受到批评的原因
1. 大学行政机构臃肿, 效率低下, 管理成本无限增长
大学建立之初, 其成员主要是教师和学生, 只有少量的管理人员负责日常事务, 而现代大学管理队伍越来越庞大, 如2003年清华大学社会学系教授孙立平在接受采访时说:北大8000多职工, 教师只有2000多人, 这在中国大学中几乎是普遍的现象。北大领导说, 在西方的大学中, 辅助人员的数量也是不少的, 有时一个名教授可能配两个助手。问题就在这里, 在西方的大学中, 教授配助手, 那是以教学和科研为本位的。而在中国, 却是以行政后勤为本位。大学行政犹如一个“百宝箱”, 什么人都可以往里塞, 中国传统“学而优则仕”的思想和官本位的管理体制, 使得许多学术精英向行政发展, 美其名曰“教授治校”, 结果是“官”越做越大, 而“学术”越做越差;学术不行的人也另辟蹊径转向行政;另外还有许多裙带关系进入行政系统。庞大的行政管理队伍组成了等级森严、复杂的科层式官僚机构, 层层传递的决策模式使大学管理效率低下, 而管理成本却在无限增长。这是受到批评的原因之一。
2. 行政权力干预学术权力
“高校的权力结构由两部分组成, 行政权力和学术权力。学术权力是指学术人员所拥有的权力;行政权力是指由高校各级行政部门所拥有的权力。”学术权力的对象是微观学术事务 (或称学科内学术事务) , 而行政权力的对象包括保障性事务和宏观学术事务 (或称学科间学术事务) , 由于学术权力和行政权力均涉及学术事务, 且二者的职责范围难以严格区别开来, 因此, 行政权力和学术权力成为大学中一对难以调和的矛盾。行政权力干预学术权力, 即通过行政手段处理学术事务的现象成为大学行政权力受到批评的根本原因。
二大学行政权力泛化的原因
1. 泛化于社会对大学的多元化需求
随着科学技术的发展, 社会越来越依赖于大学, 对大学寄予极大的期望, 大有“成也大学, 败也大学”之势。大学的功能从纽曼的保存和传承高深学识、费来克斯纳的研究型现代大学, 到美国的社会服务型大学, 现代大学已演变为“多元化巨型大学”。在这个演变过程中, 社会通过政府对大学提出了许多要求, 借助大学对政府拨款的依赖及立法权加强对大学的控制, 使大学产生了应付政府权力的各种行政权力。如中央设立了一个管理大学某一事务的部门, 大学内部相应地设立一个专门的机构予以应对。这样, 大学行政逐步发展成为庞大的“官僚机构”。
2. 泛化于学科的分化
随着知识的增长, 学术向纵深方向发展, 学科不断分化, 虽同处一个组织, 却彼此隔绝, “老死不相往来”, 就像科恩和马奇提出的, 大学已发展成为“有组织的无政府状态”, 原来可以通过学术组织内部协商解决的事情现在只能通过大学行政权力来解决, 大学行政权力开始涉足学术事务。同时, 学术的发展对管理产生了新的要求, 大学诞生之初只有教学功能, 现在增加了科研、社会服务等功能, 现有的“教学”功能也不再是传统意义上的“教学”功能, 对象从未成年人扩展到全年龄段的成年人, 内容从“经典”到一切世俗知识等。学术事务的发展需要大学行政提供强大的机构支持, 为行政权力的泛化提供了土壤。
3. 泛化于官本位思想
从两方面进行分析, 一是大学行政权力是政府行政权力的延伸, 按照行政机构的模式建立等级森严的科层化官僚结构, 并习惯性地按照政府行政风格管理学术事务;二是“学而优则仕”的传统思想和对“教授治学”的误解, 使许多学术精英向大学行政靠拢, 大学职能部门领导从学术岗位“提拔”上来, 产生了许多双肩挑的行政领导, 造成角色的混乱, 行政的角度要求具备全局观, 而从学科忠实的角度则难免“偏心”, 这是一种典型的行政权力干涉学术事务的行为。
三大学行政权力是否合法
对大学的权力包括:政府权力、学术权力、大学行政权力。政府权力和学术权力合法性是不证自明的, 政府为了实现国家目标, 为大学买单, 利用行政手段控制大学, 这是一种强制性权力;学术本身是大学存在的理由, 大学的目的就是获得学术的发展, 学术的性质决定了学术权力是一种“天赋”权力;那么, 大学行政权力合法吗?这要回答以下两个问题:
1. 大学行政权力的功能
早期大学规模小, 学科相对单一, 大学事务相对简单, 可以通过学术组织内部加以协商解决, 随着规模的扩大和学科的分化, 大学由单一学术团体发展成为多元学术团体, 团体之间关系不再像过去那样密切, 甚至可能“老死不相往来”, 最关键的是产生了各自不同的利益需求, 这就需要一个组织把各个不同的学科团体组织起来, 为学科的发展提供一个“舞台”, 给他们提供道具、布置场景、维持秩序。正如伯顿·R.克拉克所说:由于需要所有不同类型的专家致力于共同的使命, 需要在外人面前作为单一实体出现, 所以会产生整合院校的学说和象征物。当院校必须为生存、活力和地位竞争时, 当学科分裂的离心力威胁到整体的存在时, 这种需要加强了。不断集权的行政管理产生了一批角色, 他们自然地形成了整合参照系。大学行政权力的学科整合功能是大学行政权力合法性基础之一。
2. 大学行政权力是否可以被替代
学科的分裂需要一种整合力量, 这种力量最可能在什么地方产生呢?学科内部具有强大的整合力, 但由于没有共享的利益和观念, 学科之间自发的整合力极其弱小, 相邻学科和相关学科之间也许还有一点作用, 但对于其他学科则是鞭长莫及。因此, 学科之间的整合功能不可能在底部产生, 即学术权力本身不可能承担这个责任。政府权力正好相反, 它们具有全局观念, 利益和目标相对统一, 但不符合管理适度原则, 必然导致信息不对等, 学科整合功能也不可能由政府承担。因此, 大学行政权力是不可替代的。这是大学行政权力合法性基础之二。
四如何塑造大学行政权力之魂
1. 培养大学行政自我认同感
按照心理学的观点, 只有自我认同的人, 才是独立自主的、理性的、自我意识较强的人, 也只有自我认同的人才能对自己的行为负责, 知道该做什么, 不该做什么, 怎样才能做得更好。按照文化人类学的观点, 只有文化认同的民族, 才是自强自立的民族, 而没有文化认同的民族, 则会成为无所适从的民族。自大学产生至今, 似乎大学行政权力不是底部学术权力请来的“保姆”, 就是顶部委托的“代理人”, 所以大学行政往往对“委托人”唯命是从、过分迁就, 以取得合法性基础, 这是缺乏自我认同最直接的表现。大学行政权力作为大学中不可替代的合法权利, 应该培养对自身的认同感, 对自身的权力进行理性的思维, 否则“无所适从的大学行政权力”将会导致大学成为“无所适从的大学”。
2. 树立大学行政主体意识
无论大学行政权力来源于顶部还是底部, 大学行政一经产生则获得了相对独立性, 并代表大学处理内外事务。今天的大学已不再是传统意义上的大学, 大学的规模越来越大, 功能越来越多, 目标越来越模糊, 竞争越来越强, 与社会的联系越来越紧密, 面临的环境越来越复杂, 接受的问责越来越多, 大学已不再是社会的边缘, 而是社会的中心。面对前所未有的机遇与挑战, 大学在十字路口, 何去何从, 需要进行理性的思考和艰难的抉择, 这是大学行政不可推卸的责任, 也只有具备独立意识的大学行政才能担此重任。
3. 确立大学行政的理念
任何组织都有一定的目标, 大学也不例外, 一所大学的“舞台”空间有限, 资源有限, 不可能容纳百川, 因此学科发展必须有所取舍, 而取舍是根据“合目的性”标准进行的, 大学不能没有目标。那么, 大学的目标是什么?这个问题至今还没有人能够作出明确的回答, 但就某个大学而言, 可以对某个时期提出一个相对具体的目标是可能的, 例如, 研究型大学还是教学型大学;综合性大学还是理工科大学;地方性大学还是全国性、国际性大学等, 虽然这些目标还是很模糊, 表述也不一定准确, 但却是组织得以运行的基础。如前所述, 学科是彼此分隔的, 有各自的结构、信念和利益需求, 不可能承担起确定学校发展目标的重任, 只有大学的行政权力才有整合各学科确定大学目标的功能, 而这一行为需要有一定的理念指导。大学行政权力的理念不能是外界强加给大学的, 应该是作为自由的、自我认同的主体通过外部环境分析和在内部条件评估的基础上长期深思熟虑的结果。
4. 准确定位大学行政权力
对于一所大学, “教育及其相关的教学科研成就是终极目标, 是第一位的;而行政及其相关的管理系统是技术目标, 是第二位的。”学术组织的这一特征决定了大学行政权力的正当性应当具备三种特性:目的性, 即行政权力以学术自由为中心而存在, 坚持这一特征是树立行政权力服务于学术权力的意识, 防止行政权力大于学术权力的前提;需要性, 即行政权力对学术权力失灵进行干预的行动边界, 坚持这一特征是平衡行政权力和学术权力, 防止行政权力干预学术权力的关键;非牟利性, 即行政权力主体在干预学术权力的过程中不得有利益预设, 而必须以学术的发展为目标。
5. 大学行政管理专业化
专业化的大学行政管理是大学行政权力之魂的载体, 只有专业化的行政管理才能塑造和把握行政权力之魂。行政管理专业化要求:第一, 加强高等教育管理学科建设, 培养高素质行政人员。第二, 行政管理人员专业化, 治校和治学是两回事, 学术做得好不一定管理做得好, 教授兼任行政领导是沟通学术权力和行政权力的一种途径, 但兼职教授是否具备全局观, 是否能够以中立的立场参与学术管理, 是否有足够的精力兼顾学术事务和行政事务有待商榷。第三, 建立大学行政系统流动制度, 包括领导班子遴选制度、行政人员职务、工资晋升制度等, 这样才能明确行政人员的发展方向, 解决行政人员的后顾之忧, 从而使行政人员形成对组织的归属感。
参考文献
[1]http://blog.sina.com.cn/s/blog_48b91372010003dh.html
[2]陈笃彬.我国高校行政权力泛化的问题及其对策[J].教育科学, 2001 (4)
[3]伯顿·R.克拉克.高等教育系统—学术组织的跨国研究 (王承绪等译) [M].杭州大学出版社, 1994:113
[4]塞缪尔·亨廷顿.文明的冲突与世界秩序的重建[M].北京:新华出版社, 2005:146
[5]董云川.论大学行政权力的泛化[J].高等教育研究, 2000 (2)
民政干部行政权力管理讲话 篇5
今天召开这个会议，主要目的就是全面部署*年依法行政的重点工作，推进依法行政和“法治xx”建设。刚才，会议对*年依法行政工作先进单位与个人进行了表彰，再此向受表彰的先进单位和个人表示热烈的祝贺。xx同志回顾总结了*年我县依法行政考核工作，并对今年依法行政考核办法作了说明；xx同志对非行政许可审批事项清理和规范工作进行了布置；xx同志对行政权力清理规范工作进行了总结和，讲得都很好、很到位，我都同意。下面，我就推进依法行政工作讲三点意见。
一、肯定成绩，切实增强依法行政工作信心
去年以来，我县认真贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和省、市有关要求，以建设法治政府为目标，精心组织，狠抓落实，做了大量扎实有效的工作，全县依法行政工作取得了明显成效。上周，省司法厅厅长在我县调研时，对我县依法行政工作也给予了充分肯定。
一是依法行政意识不断增强。积极组织领导干部学法、知法（去年共举办干部法制培训班43期，培训人数达1500人次，陈国妹县长还亲自组织召开各单位正职领导干部依法行政工作讲座），推行法律知识考试，逐步实现了干部法制教育、培训的经常化和制度化，各单位、各部门法制观念和依法行政的意识不断增强，依法行政能力不断提高。
二是行政决策机制不断健全。先后出台了《政府信息公开实施办法》、《涉及群众切身利益的政府规范性文件和公共政策实行事前公示的通知》、《xx县实施行政审批一审一核暂行办法》等多项制度，进一步强化了政府信息公开工作，扩大了公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，使政府决策逐步走上依法决策、科学决策、民主决策轨道，确保了决策的合法性和科学性。
三是行政执法行为不断规范。制定下发《xx县关于规范行政处罚自由裁量权的实施意见》，对行政处罚自由裁量权涉及的细化标准、适用规则、内部程序、监督规则等作了明确，确保了行政执法行为的不断规范。
四是行政监督工作有效改进。切实加强依法行政评议考核工作，完善了《行政执法机关依法行政评议考核实施方案》、《行政执法责任制考评目标》等，对32个部门进行了依法行政责任制评议考核。同时各单位结合自身实际，通过制定《执法过错责任追究实施办法》、聘请行政执法监督员等方式，积极开展行政执法效能监察，加大社会监督力度。
五是执法队伍素质全面提升。加大了行政执法队伍建设力度，把一批懂政策、通法律、熟业务的人员充实到各级行政执法和监督部门，使队伍整体结构日趋合理。加强执法人员素质考核，抓好行政执法人员的执法能力培训和法律素质教育，全面落实了法律培训和持证上岗制度，新增的117名行政执法人员经培训合格，获得了行政执法资格，行政执法队伍整体水平得到明显提高。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒看到工作中存在的问题和不足：如各级领导干部依法决策、依法管理的水平还不够高；执法工作不作为、慢作为、乱作为、重处罚、轻教育的现象仍不同程度存在，执法人员重实体、轻程序现象仍比较突出；执法监督力度不够，责任追究难以落实；等等。这些问题表明，我县推进依法行政、建设法治政府的任务依然十分艰巨、任重道远，我们必须高度重视，采取有效措施加以解决。
二、突出重点，全面提高依法行政工作水平
今年我县依法行政工作的总体要求是：以科学发展观为指导，以贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》为主线，围绕建设法治政府的目标，进一步加大对行政权力运行的监督力度，完善科学民主决策机制，不断提高领导干部和机关工作人员的依法行政能力，依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，为实现全年目标任务创造严明规范的法治环境，为全县经济社会又好又快发展提供强有力的保障。具体讲，重点抓好五个方面的工作。
（一）强化培训，夯实依法行政工作基础。推进依法行政,前提是学法懂法。尤其是当前，法制建设深入推进，群众法制意识日益增强，如果我们的执法部门和工作人员对相关法律法规不熟悉、吃不透，推进依法行政只能是一句空话，甚至使工作陷入被动。为此，行政执法人员特别是领导干部要进一步增强法制意识，把学法懂法作为一种必备素质和应尽义务，要重点学习经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等与政府职能相关的法律法规，切实增强法制观念，提高依法行政能力。各单位要进一步健全学法制度，结合实际制定学法计划，确保学习实效。同时要加强对机关工作人员和行政执法人员的法律培训。要通过学习培训，使各级领导干部对分管工作相关的法律法规熟悉了解，机关工作人员做到熟知能用，切实提高各单位的依法行政能力。
（二）完善机制，促进行政决策的科学化、民主化。各单位要按照县政府《开放式决策程序规定》、《涉及群众切身利益的政府规范性文件和公共政策实行事前公示的通知》等文件精神，制定相应的决策办法，不断增强行政决策的科学性、民主性。一要进一步完善决策机制，合理界定行政决策权限，重大问题必须坚持集体决策、专家咨询论证、法制机构合法性审查、社会公示和听证制度，坚决杜绝行政决策中擅权、专断和滥用权力的现象，确保科学决策、民主决策、依法决策。二要进一步完善决策程序，明确决策的步骤、方式和时限，确保决策的各环节都有法可依、有章可循。同时要建立健全决策责任追究机制，按照“谁决策、谁负责”原则，严肃查处超越法定权限、违反法定程序的决策行为。三要进一步完善纠错机制，采取民意测验、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方式，及时发现并纠正决策和执行过程中存在的问题，最大限度地减少决策失误。
（三）深化改革,推进政府职能转变和管理创新。改革是推进依法行政工作的重要途径。一要继续深入落实《行政许可法》。重点是继续巩固行政审批制度改革的成果，确保已取消、调整的行政审批项目落实到位；同时要根据省市的要求，按照清理到位、规范到位、集中到位、效率到位的总体目标，加快推进行政权力和非行政许可事项的清理规范工作，健全和完善行政许可程序。二要继续深化行政审批制度改革。要把深化行政审批制度改革作为优化发展环境、打造服务型政府的重要举措，深入实施“扩权强县”工作，深化行政审批职能归并、一审一核工作，加快推进行政审批电子监察系统建设，建立相关证照“多证联办”行政审批运作新模式，构建权力阳光运行机制，缩短审批时限，规范审批流程，提高审批效率。三要深入推行政府信息公开。各单位要按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，不断完善政府信息公开工作制度。要重点公开行政事业性收费、行政许可事项、落实扩内需保增长政策措施以及征地补偿、房屋拆迁等人民群众关注的敏感事项，保障群众的知情权、参与权和监督权。
（四）严格执法,提高行政执法能力和水平。行政执法是推进依法行政工作的关键环节。各单位必须把行政执法放在推进依法行政的重要位置，加大行政执法力度，规范行政执法行为。一是规范自由裁量权。深入实施《xx县关于规范行政处罚自由裁量权的实施意见》，总结借鉴外市、县好的经验做法，在全县行政执法部门探索建立行政处罚自由裁量细化标准，切实减少行政处罚“弹性”，规范行政执法行为。二是完善行政处罚程序。要进一步贯彻落实《行政处罚法》，健全和完善行政处罚程序，落实听证和集体讨论制度。对重大行政处罚，要建立备案制度，规范行政处罚行为。三是严格执法人员资格认定。要进一步加强对行政执法人员的培训、考核和监督，实施动态管理，提高行政执法水平。
（五）强化监督,不断完善监督机制。一是继续做好依法行政检查、考核工作。依法行政考核时推进依法行政工作的重要手段。前面，王玲玉同志对今年依法行政考核方案进行了说明，考核方案对依法决策、政务公开、规范性文件的制定等内容作出了明确的规定，各单位要认真对照，严格按照实施方案开展各项工作。同时，各有关部门要加大对违法和不当行政执法行为的查处力度，积极受理和查处对行政机关和执法人员的投诉、举报，及时通报行政执法举报案件查处情况，彻底纠正违法和不当行政执法行为。二是进一步加强行政复议工作。要深入实施《xx县人民政府行政复议听证制度》，加大行政复议制度宣传力度，畅通行政复议渠道，创新行政复议办案方式，推行公开办案，提高办案质量。县法制办要切实发挥好在办理行政复议案件中调解工作的作用，力争把行政纠纷化解在行政机关内部和行政运行程序中。三是加强对规范性文件的监督管理。要抓好规范性文件的前置审查、有效期和公开公布制度的落实，各单位制定的规范性文件，必须经县法制办前置合法性审查后方可实施，同时要报县人大常委会备案和审查，确保行政决策的合法性。
三、强化保障，确保依法行政工作取得新成效
（一）要明确责任。当前和今后一个时期要把加强各单位、各部门依法行政工作作为全县依法行政的突破口和切入点，加大工作力度，强化政策措施，强力组织推进。要切实加强组织领导，确保责任落实。各单位的主要领导是全面推进依法行政的第一责任人，要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓、负专责，形成一级抓一级、逐级抓落实的领导责任体系，切实做到目标分解，责任到人，监督到位，保障有力。同时要把依法行政工作纳入各级领导干部政绩考核的重要内容，对因违法行政造成重大损失或恶劣影响的，要追究主要责任人和直接责任人的责任。hTtp://
（二）要加强督导。全面推进依法行政，重点在基层，难点也在基层。各行政执法单位处在政府工作的第一线，承担着经济社会发展的管理职责，直面广大人民群众，直面各种利益关系和社会矛盾，能否做到依法行政，直接关系我县法治政府建设进程。随着经济发展、社会进步和改革深化，人民群众的维权意识逐渐提高，对政府部门依法行政的能力和水平也提出了新的要求。县法制办要按照县政府提出的工作规划、目标要求和工作进度，抓好督办落实，年底前组织开展全县性检查，及时发现问题、解决问题，同时要强化对基层依法行政工作的指导，加查研究和监督检查，提高基层政府依法行政水平。
（三）要提高素质。各单位内设的法制科、行政许可科要根据工作需要，加强自身建设，提高业务素质，增强履职能力，切实做好本单位推进依法行政工作的综合协调、政策研究和情况交流等工作，充分发挥好参谋助手作用，不断提高本单位依法行政水平。同时，各单位也要采取有效措施，确保本单位在机构设置、人员配备、经费投入等方面与依法行政工作任务相适应。
同志们，推进依法行政、建设法治政府是一项长期而艰巨的任务，也是各级政府的重要职责。我们一定要进一步树立信心，鼓足干劲，以更加良好的精神状态、更加扎实的工作作风，深入贯彻落实科学发展观，全面推进依法行政，为建设富裕和谐的“潇洒xx”做出新的更大的贡献！
大学行政权力 篇6
[关键词]博弈 行政权力 学术权力
[中图分类号]G647 [文献标识码] A
我国特殊的历史文化背景，行政权力在高校的发展过程中，一直发挥着决定性的作用。甚至在特定时期，行政权力提高了高校发展的速度和运行的效率。但是高校毕竟是为社会培养和输送人才的机构，这就注定了高校不同于一般的行政机构，学术应该是高校的根本追求。还原高校纯净的学术环境，行政权力理应服务于学术权力。
一、高校内部权力博弈因素审视。
行政权力与学术权力一直作为一组相对称的权力被国内的学者比较研究。行政权力与学术权力，就算是在学校内部，也不完全是相对应的关系，学术权力在行使过程中本身就可能是行政权力的一种方式。
1.权力的定义
关于什么是權力，学者们分别从不同的视角和维度对权力下过定义。国外学者从因果说，关系说，能力说，决策说，集体说，影响力说等方面来界说权力的定义，不同的学说各有侧重，但是，都从某一维度补充和丰富了权力的定义。
2.行政权力的定义
别敦荣教授认为行政权力不仅仅是限定在高校的权力形式，行政权力具有广泛的适应性，存在于各种机构和部门。行政权力的客体是行政事务，也可以是学术事务。所以，行政权力对于学术权力不是矛盾的双方，而是相互渗透的。行政权力是以行政管理体制为基础，以行政职能为依归，由行政机构或行政人员行使的一种法定权力。这种权力由制度所赋予，是一种被授予权。[1]
3.学术权力的定义
国外的专家学者很早以前就从不同角度，用不同的方法来给学术权力下过定义。其中，被称为典范的是伯顿·克拉克的《高等教育系统——学术组织的跨国研究》一书中学术权力的定义。伯顿·克拉克把学术权力分为四种权力：扎根于学科的权力、院校权力、系统权力和感召力。 [2]
二、高校内部权力博弈的典型结构模式。
行政权力与学术权力在相互作用的过程中，到底谁起主导作用，在不同的历史条件和背景下，与各国的教育体制有很大的关系。但是不管是哪种模式，过分强调一方而压制另一方都有其弊端。
（一）国外高校的典型结构模式
1. 以学术权力为主的结构模式。该模式以欧洲大陆国家， 如德、法和意大利等国， 以及日本的国立大学为典型代表。在欧洲国家，政府虽然宏观上控制大学教育规划，资源分配和学历认证，但是到了基层，教授拥有学术行政双重权力，有着极大的自主权。德国大学从低到高分为三个等级：教授、学部和大学。德国大学最高决策机构评议会其主要组成人员是教授、教职员工和学生代表。学部也是教授占据绝大部分人数。德国洪堡大学的“纯学术”精神的理念，和追求教师教学自由、学生学习自由的目标导向，使得德国大学教授在基层拥有相当大的学术自由权和行政决策权。政府意志由于受到顶层大学组织机构的缓冲，到了大学内部，教授团体层层控制大学的事务管理。大学学术权力得到充分的利用，行政权力也被教授学者掌控。
2. 以行政权力为主的结构模式。该模式以美国的巨型大学为典型代表。董事会是最高的权力机构，校长担任主席或者董事会成员，美国校长比欧洲国家校长拥有更大的权利。美国巨型大学实行严格的科层制，所以行政权力比学术权力大。这样也是为了方便管理巨型组织系统，提高美国大学的运行效率。随着美国大学与社会联系的不断加深，美国大学逐渐变得市场化。市场化的需求使得美国大学变成庞大的行政组织，行政权力越来越发挥其强大的作用。
3. 行政权力和学术权力均衡的结构模式。该模式以英国的传统大学为典型代表。英国政府通过社会中介机构间接管理大学，由于大学的财政支持大部分来源于政府直接的财政支持，所以政府在大学宏观管理和监督方面还是有重要作用。英国大学分为系、院和大学三级组织结构。讲座教授在基层系的组织结构中享有最高学术权力，系务委员会的全体教职员工负责日常教学科研工作。院的工作就是负责全院的教学计划，课程实施，学生工作等。大学包括四个权力组织，校务委员会、理事会、评议会和大学副校长。校务委员会由政府官员、社会贤达和知名人士等组成，校务委员会很少插足学术事务的管理，大部分管理的是非学术事务。没有什么实质性的权利，是个仪式性的组织。理事会和评议会分别代表的是行政权力和学术权力。理事会相当于大学的行政部门，负责大学经费预算、教学计划和教职员工的聘任。评议会由教授和高级讲师构成，拥有最高学术权力，全权负责大学的学术事务。大学副校长在理事会和评议会之间起着沟通交流的平衡作用，既是行政权力的发言人，也是学术权力的代表者。
（二）国内高校的典型结构模式
对于学术权力与行政权力的博弈，国内学者分别从不同的视角分析了两者的关系。李承先教授认为，我国高校内部权力分配是一个由学生权力、学术权力、行政权力和政治权力组成的多极系统。[3]
随着市场经济的发展，大学组织也出现了市场化倾向，出现了第三方力量：市场权力。我国高校与市场经济千丝万缕的联系，打破了行政权力与学术权力的相互制约关系，形成了三足鼎立的局面。费坚认为大学组织存在三种不同性质的力量形态：行政权力、学术权力和市场权力。[4]
田宗元认为我国高校权力体系包括以党委为核心的政治权力， 以校长为首的行政权力， 以教授及其团体为主的学术权力体系， 三者紧密相联而又不可替代。[5]
参考文献：
[1] 别敦荣. 学术管理、学术权力等概念释义[J]. 清华大学教育研究， 2000（2）.
[2] （美）伯顿·R·克拉克. 高等教育系统[M]. 王承绪， 译. 杭州： 杭州大学出版社， 1994.
[3] 李承先. 高校行政学术化——我国高校内部权力整合模式初探[J].江苏高教，2003（2）.
[4] 费坚， 巫丽君. 我国大学行政权力的重新配置——基于三权制衡模式的思考[J]. 扬州大学学报（高教研究版），2005.
“去行政化”与大学权力问题刍议 篇7
一、大学不是行政机构, 但行政权力是大学内部运行的基本保障
应该说, 大学从来不是一个权力机构。这主要是指对社会和国家而言, 大学不具备行政管理职能和效力。但作为一个规模较为宏大、功能较为丰富、体系较为完备、层次较为复杂的机构, 除了必须依靠上级主管部门的管理之外, 也必须依靠自身行政权力的维护。我们无法想象一个生活在权力真空的大学如何生存, 如何发展。
目前, 我国万人以上规模的大学比比皆是。无论是学生的学习、生活、评奖、毕业, 老师的工资、住房、晋职、考核, 还是干部的选拔任用、职工的福利待遇、工作任务的分配与调整等等, 都需要一整套相对完整、行之有效的制度体系做保障, 都需要健全的权力体系加以维护。而且, 即便是中小规模的大学, 也与社会上任何组织机构一样, 离开行政权力的激励与约束, 将寸步难行, 不能成其为大学。
在一个社会组织内部, 每一个个体都需要管理, 都必须受到一定的权力约束, 大学的专家教授也是一样。尽管大学历来提倡和鼓励“学术自由”, 充分尊重知识, 尊重人才, 但大学里的每一个人都必须受一定的制度规范、约束, 否则大学便是一盘散沙。事实上, 全世界任何一所大学, “绝对自由”都是不存在的, 大学的师生都只能在一定的规范和条件的约束下开展教育教学、科学研究和学习活动。
总之, 作为社会一个组成部分的大学, 必然也必须依靠自身的权力系统进行内部管理和维护。在边界清晰、科学性强的前提下, 规范而强有力的行政权力对于大学发展而言不是灾难而是福音。我们认为, 不承认大学的权力存在、不认可甚至抵制行政权力进入大学的观点是幼稚和错误的。
二、理性看待大学“去行政化”
在很多人心中, 大学是文化高地, 学术殿堂, 是远离权力中心的“世外桃源”。其实, 将大学与现实社会完全隔离的想法是极其天真的。大学不是所谓孤立的“小社会”。它是社会的一个组成部分, 或者说它就是社会。只是相对于社会其它组织, 大学有其独特的社会功能、组织形态和精神特质。
当前主张大学“去行政化”的呼声和建议, 主要观点大致可概括成以下几个:一是呼吁政府充分尊重教育规律, 减少行政干预, 赋予大学更多的办学自主权;二是主张取消大学的行政级别, 还大学以“学府”而非“衙门”的本来面目;三是建议大学实行“教授治校”, 以学术权力代替行政权力, 将大学管理权交给大学教授;四是要求改变大学政学不分, 学者官员化、官员学者化的现象。应该说, 这些建议有的是合理的, 有的则失之偏颇。笔者仅从大学行政权力与学术权力的角度加以分析。
从权力的角度来看, 学术权力确实是大学独有的、也应该得到重视的一种权力。社会上对大学权力的种种不满和批判, 更多的是针对大学学术权力未能得到很好的发挥和保障而言的。从学理上讲, 行政权力与学术权力是大学管理运行过程中性质不同但又并行不悖的两种权力。无视行政权力, 大学的运转将无法实现;忽略了学术权力, 大学的学术研究、学术评价、学术成果鉴定等学术性事务势必会失去准绳。两种权力缺一不可, 都应该在各自的领域内发挥应有的作用。
但行政权力与学术权力又不是简单的平行关系。在实际操作过程中更多的情况是, 行政权力与学术权力往往交织、扭结在一起, 共同发挥作用。例如教师的职称评定, 既是学术评价行为, 学术权力在其中发挥很大作用;但牵涉到岗位设置、指标分配、聘任考核等, 又是一个行政行为, 行政权力也在其中发挥很大作用。更为复杂的是, 在大学, 行政权力与学术权力的权力主体构成较为复杂, 拥有行政权力的校、院系、处室领导, 几乎都是具有教授头衔的专家;行使学术权力的专家、学者也往往担任着一定的行政职务。很难说他们正在处理的一个问题是行政问题还是学术问题, 行使的是行政权力还是学术权力, 也很难说他们的身份是到底是行政领导还是学科专家。因此, 有人认为大学行政权力与学术权力的区分是一个伪命题, 大概正是基于这个原因。
当然, 不容否认和忽视的是, 在大学的确存在日益行政化的趋势。而这些, 正是备受全社会深切关注和广为诟病的。比如, 大学的行政色彩更加浓厚;大学存在着为数不少的专职干部队伍, 包括党务的、行政的、学生政工干部等;大学已有一批并且在继续吸引着更多的专家兼任着各类党政领导职务或学术职务;加之近年来, 大学在基本建设、招生领域的腐败案件呈高发态势, 一些学术不端行为也屡遭曝光, 更使人们对大学的权力乱象颇有微词。从这个意义上说, 大学“去行政化”的呼声有其积极意义。
但笔者不赞同笼而统之地提出大学“去行政化”建议。例如, 取消大学行政级别的建议便失之偏颇。因为“中国是一个强调行政级别的文化国度”, “高校较高的行政级别仅仅是高校社会地位和社会影响力的外在标志和体现”[1] 。我们认为, 不应责难和否定大学作为一个社会组织应该具备的行政权力;在学术领域, 行政权力应尽可能退出, 并保障、监督专家学者以学术的规范和方式来处理学术性事务;大学行政权力与学术权力可以彼此包容和合作, 但应尽可能划清边界, 尤其是权力主体不宜混淆不清, 以致产生过度行政化和泛行政化的现象。
三、构建边界清晰、和谐共生的权力体系, 确保大学正确行政而又避免行政化
(一) 充分尊重高等教育办学规律, 赋予大学更多的办学自主权
我国高等教育的显著特征是, 大学是国家的教育机构, 政府是大学最大、最重要甚至唯一的“股东”。应当说, 政府举办、政府投资、政府管理大学对于保证我国大学的社会主义办学方向、培养社会主义建设者和接班人, 起着极为重要的作用, 应予坚持和肯定。但政府对大学统得过死、管得过细以及缺乏分类指导等在客观上是存在的, 其直接后果是影响了大学积极性和创造力的充分发挥。甚至有些不恰当的政府行为不仅干扰了大学的正常教育活动, 还会在价值观、办学方向等重大问题上使大学无所适从。例如引起广泛争议的本科教学水平评估, 其 “以评促建, 重在建设” 的初衷无疑是好的, 对于刚刚建校或升级的本科院校来说这个评估是完全必要的。但对于像清华大学、北京大学等一批历史悠久、水平一流的大学而言, 此举之必要性值得商榷。再从评估的结果看, 基本上都是优秀, 则要么说明评估不太严肃, 要么说明这个评估是多余的。作为亲历者, 相信身在大学的人们都清楚, 这一场声势浩大的评估活动牵扯了大学多少的精力!
政府该管哪些, 管到何种程度, 哪些权力应下放到学校, 其实是一个权力边界问题。赋予大学更多的办学自主权, 并不意味着政府放弃对大学的管理, 只是这种管理应侧重在把握办学方向、加强宏观指导方面。笔者认为, 当前政府对大学的管理, 应着力解决好以下两个方面的问题。一方面, 政府应充分信任大学, 在专业设置、教学组织、科学研究、资源配置等具体办学事务方面, 放手让大学根据自身目标和实际情况自主安排。另一方面, 政府应根据大学的不同层次和类别, 加强分类指导, 帮助大学科学、合理定位, 构建更为合理的高等教育发展格局。
(二) 坚持完善党委领导下的校长负责制, 发挥党委的政治核心和政治保障作用, 充分尊重以校长为首的行政权力
党委领导下的校长负责制, 毫无疑问存在两个权力主体, 即党委和校长, 并相应存在着以学校党委书记为首的党委权力系统和以校长为首的行政权力系统。从字面上看, “校长负责”是中心词, “党委领导”是一个定语, 是对“校长负责”的修饰和限定。笔者对此的理解是, 学校一切事务均由“校长负责”, 但是, “校长负责”又并不意味着一切由校长决定, 校长及其团队在处理学校事务过程中必须接受学校党委的领导。根据这个理解, 从党委的角度看, 学校党委一方面应积极支持校长依法、独立开展校务管理, 另一方面, 学校党委也有责任在政治路线、办学思路、发展战略等重大问题上, 帮助校长决策、把关。从校长的角度看, 校长应该对学校的建设发展和一切事务负责, 同时也应尊重学校党委, 自觉地在学校党委的领导下行使校长职权。
大学党委的领导应侧重于政治领导, 即在政治方向、组织路线、风气、氛围等方面提供保障, 以及为学校战略、重大发展举措把关, 以保证我国大学的社会主义办学方向。至于学科建设、教学、科研、队伍建设、国际化建设等办学方略及其组织实施, 也即事关大学建设发展的一切行政事务, 应交由以校长为首的行政团队完成。
(三) 淡化行政色彩, 努力营造学术氛围, 还大学以育人与学术机构的本来面目
大学是教育机构和学术机构。学术性是大学的本质特征。承认大学具有一定的权力属性, 并不意味着大学应当以权力为中心。基于此, 笔者认为与其笼统地提大学去行政化, 不如更准确地说大学应进一步正本清源, 尽可能地淡化行政色彩。
当前我国大学行政色彩过于浓厚已是不争的事实, “明晰的学术权力和有效的民主参与的缺失, 是当前我国现代大学制度发展进程中的制度性瓶颈” (秦惠民, 2009) 。当下, 对级别和权力的追逐在一定程度上成为教授们的价值取向, 这是非常危险和可怕的。可以肯定地说, 任何一所大学如果偏离了以学术为中心的导向, 是绝对办不好的。因此对我国大学而言, 牢固树立学术的中心地位, 克服和扭转泛行政化的倾向, 是一项紧迫而重要的任务。
“目前高校内部的官僚化和行政化趋势, 与高校行政级别没有直接关系。”[1] 笔者认为, 给大学设立级别、大学校长和书记按照一定级别进行任命和管理并无不妥;这也不是导致大学行政色彩愈加浓厚的根本原因。一个基本的常识是, 只要存在管理, 就一定存在权力, 也就一定存在层级, 存在级别。重要的是身处大学内部的各级干部、广大教师如何看待大学的使命, 如何看待学术, 如何看待级别和权力。我们认为, 大学的各种权力都应为教学科研提供服务和保障, 亦即为学术服务;大学的各级管理者都应更加明确自己的定位, 牢记和恪守为学术服务的使命;大学的干部应尽力消除“官气”, 树立民主、朴实、亲和、实干的形象。
淡化行政色彩, 首先要求大学大力精简部门, 减少干部数量。目前, 大学“校级干部一走廊, 处级干部一礼堂, 科级干部一操场”的现象有增无减, 干部队伍规模膨胀迅速。部门设置过多、干部规模过大无疑加剧了大学的行政化趋势。大学应当紧紧围绕教学科研的实际需要, 加快现代大学制度建设, 更加合理地设置组织架构, 尽可能地精简机构。在干部配备上宜从紧从严, 坚决杜绝因人设岗, 设人情岗。机构少了, 干部少了, 行政色彩才会从根本上淡化, 大学的学术特质才会得到进一步凸显。
淡化行政色彩, 需要对专职行政人员及其权力予以必要的规范。专职行政人员对于保障学校教学科研秩序、维护学校正常运转是十分必需的。他们应该成为大学行政权力的主体, 也应将主要或全部精力投放在大学管理上, 并努力成为相关管理工作上的专家、行家。规范行政人员和行政权力, 并不意味着削减他们的权力, 而是指学校应对行政人员严格管理, 规范他们的行政行为, 保证行政人员和行政权力更好地为学术服务, 为师生服务。同时, 专职行政人员对自己以及自己所从事的工作、掌握的权力也应有正确的定位和认识, 不能因为掌握着各种有形、无形的资源而自以为是, 觉得应该凌驾于教师、学生之上。邓小平同志、李岚清同志曾经心甘情愿地当科教战线上的“后勤部长”和“后勤处长”, 那学校的行政人员理所应当是广大教师、学生的服务员。
淡化行政色彩, 还应引导和鼓励广大教师一心向学, 安心为学。“双肩挑”的现象在大学极为普遍。大学里确实有一些跟学科、科研与教学紧密相关的管理工作, 必须是具有较深专业背景的人员才能胜任。但应该说与所有管理工作一样, 大学里绝大部分的管理对专业性知识的依赖并不十分严重, 也就不是非得学科专家来从事不可。因此, “双肩挑”对于大学管理来说有其合理之处, 但绝不应该成为主流。反观我们的大学, 除纯学术职务之外, 兼任校级领导、处室领导等行政职务的专家学者越来越多, 教授、博士生导师在学校机关担任副处长一级干部的也为数不少。造成这种现象的原因有二:一是学校在干部队伍建设上陷入误区, 似乎非如此不能提高管理干部素质;二是“官本位”思想在教授队伍中作祟。“双肩挑”固然不乏成功案例, 但双挑双失的状况也客观存在。更有甚者, 在“官本位”文化的覆盖下, “行政权力领导和主导学术活动、外行评价和控制内行、以学术兑换权力、以权力掠夺学术成果等现象在大学中习以为常”[3] 。这种现象对大学管理是不利的, 更伤害了大学学风建设、学术氛围建设和教师队伍建设。因此, 大学要淡化行政色彩, 走出权力误区, 必须实事求是, 尽可能减少“双肩挑”这种杀鸡取卵的干部选拔方式。
摘要：大学不是行政机构, 但行政权力是大学内部运行的基本保障。我们要理性看待大学的“去行政化”。大学要构建边界清晰、和谐共生的权力体系, 确保大学正确行政而又避免行政化。其主要途径为:充分尊重办学规律, 赋予大学更多的办学自主权;坚持完善党委领导下的校长负责制;淡化行政色彩, 努力营造学术氛围。
关键词：大学,去行政化,大学权力
参考文献
[1][2]冉亚辉, 易连云.取消高校行政级别是一个短视的观点[J].江苏高教, 2007, (5) .
大学行政权力 篇8
关键词：大学制度,行政权力,学术权力,竞争力
自1978年美国学者伯顿·克拉克在《学术权力》一书中提出“学术权力”概念, 并在20世纪90年代初被国内学者引入到我国高等教育研究领域之后, 学术权力与行政权力之争就一直没有停止过。笔者无意于讨论两种权力之间的关系, 只是从大学制度视角来看, 行政权力的角色定位直接影响着大学制度的结构及其功能, 影响着大学的核心竞争力的强弱。而这是近年来不为关注的一个研究领域。
一、行政权力和学术权力的冲突与整合对大学制度产生深刻影响
所谓学术权力指大学里管理学术事务的权力, 其行使权力的主体主要是从事教学和科研的学术人员。学术权力服务于学术人员及其所在学科。行政权力主要指大学中的党政权力, 即大学的党政机构为实现组织目标, 依照一定的规章制度对大学自身进行管理的权力, 其行使权力的主体是与职位相联系的大学校长、院长、处长、科长等。行政权力保障大学组织的正常运转和大学目标的实现。学术权力源于学者们的知识资源及其转移能力而形成的一种无形声望和权威。学术权力的运作方式是自下而上的;行政权力则源于组织任命和委派, 带有强制性, 其运作方式是自上而下的[1] 。学术权力与行政权力的主体、客体乃至实现形式都是交叉重叠的, 因而两者间的实际边界也是模糊的, 难以清晰地加以界定。这就导致了大学行政权力与学术权力之间, 既存在矛盾冲突的一面, 又存在融合发展的一面。
一方面, 行政权力挤压学术权力, 甚至侵蚀学术权力;行政权力驾驭学术权力的现象时有发生。就外部环境而言, 高等学校没有办学自主权, 习惯于上令下行的行政管理模式, 同时受计划经济体制的影响, 我国大学等同于政府的一个组织机关, 实行以党政管理为核心的管理模式, 行政权力过于强大, 在很大程度上代替了学术权力, 使学术权力处于名存实亡的状态, 学术权力的作用失灵, 影响大学整体目标的实现。就内部运作而言, 高等学校内部运行要求建立合适而高效的组织结构和运作机制, 各部门和院系负责人由学校统一任命。庞大的行政权力系统集行政和学术权力于一身, 行政权力超越甚至取代学术权力的现象时有发生。在高校内部事务中, 行政权力代替、包办、挤压学术权力的现象日益泛化。如大学学术委员会、学位委员会主任一般由校长兼任, 委员则是各学院院长、各主要部处负责人。传统的“学术帝国”、“教授治校”已不复可能, “学术决定一切”的权力生活方式也一去不复返。加之长期以来的“官本位”思想、体制, 影响学术权力和行政权力之间的关系。人们追求行政级别, 追求官位。权力过于向上集中, 使得基层的自主权受到限制, 院系的自主权较小。高校内部以专家、学者为核心, 学术组织为主体的学术权力的地位得不到应有的重视。行政权力主导型的管理体制导致了大学教学、科研等中心工作的边缘化, 学术权力缺乏影响高校学术事务决策的合法途径和方式。
另一方面, 大学作为非营利的第三部门, 或者说是非政府组织, 不同于企业, 不追求利润最大化。其声誉、地位既不是行政授予也不是营销所得, 而是长期的非盈利性的教学、研究和社会服务等综合因素的积淀。这不是行政权力可以左右的, 必须借助于学术权力才能构筑。因此, 行政权力向学术权力让渡一定的权力空间, 借助于学术权力营造学术声望就成为必然。尽管大众化时代大学行政权力的强化是一个必然的、普遍的现象, 但大学的长久扩张为学术权力提供长久的发展动力, 提供了学术权力存在发展的合法性基础。大学的职能和属性决定了学术权力是大学权力的基础, 行政权力是为学术权力服务的, 是在保障学术权力的条件下行使行政权力的, 它们应该各司其职, 在各自的专属领域发挥作用, 进而使学术权力和行政权力在大学内部治理结构中达到最优配置。大学客观上需要学术权力与行政权力的融合。而行政权力的缺陷又使得两种权力的关系失衡、冲突严重。这对大学的制度设计、制度定位、制度再造等产生全方位的影响。
二、行政权力在大学制度建设中的角色定位
随着大学规模的扩大、功能多样、结构复杂, 大学与社会的联系日益紧密, 要求分离出专门人员、机构来处理日常事务[2] 。大众化时代高等教育行政权力得以进一步强化。正如范德格拉夫在对西方发达七国自1950年以来高等教育发展的比较分析中发现, “几乎所有国家, 决策权力都在从较低的层次移向较高的层次, 不管在全国还是在州的范围内, 政府的作用越来越重要, 在大学中, 配有专职学术管理人员、主要行政管理和规划的官僚机构扩大了, 他们承担着相当一批制定和实施决策的职责。” 显然, 行政权力的强化已成为大众化高等教育的一个普遍现象。但正如我国著名高等教育理论家与实践家朱九思先生所说:“大学行政管理的作用丝毫不容忽视, 但不能因此就用行政权力代替学术权力。”那么, 如何合理定位行政权力的角色?
一是行政管理领域以行政权力为主导。行政管理领域以行政管理专业人才参与管理为主, 通过科层制结构优化配置各级各类权力机关, 界定行政管理的边界, 实施集权与分权相结合, 以权力制约权力。树立行政管理人员的权力意识、服务意识、竞争意识、沟通意识等, 竭尽所能为学术活动搭建最好的平台, 保障学术活动顺利进行。
二是学术活动领域行政权力退位, 权力让渡给学术机构。权力是依赖的函数。分散学术权力, 减少对某个权威的依赖性, 以学术权力制约学术权力。建立各级各类的分学术委员会, 扩大学术民主, 营造学术氛围。在院 (系) 一级要采用扁平化结构, 避免金字塔式的科层结构, 充分发挥基层学术权力 (特别是教师集体权力) 自我控制、自我管理、自我发展的作用, 尽最大可能减少行政权力的影响力, 努力营造良好的学术氛围。将行政权力建立在学术权力基础之上, 因为行政权力不仅依赖于法律法规、行政条例, 而且依赖行政者自身的综合素质。
三是研究型大学行政权力不宜过于强大。大学运作以教学科研活动为基础, 研究型大学更是如此。研究型大学一般建校历史较长, 学术管理有一定基础, 行政管理比较规范, 办学层次较高, 以学术权力为主导模式, 可以更好地规范行政权力。要加大教师、专家参与行政决策的力度, 逐步实行教授治校, 即运用教授会、评议会、理事会等形式, 使教授在院 (系) 及大学管理中具有更大的权力, 发挥更大的作用。要增强教学、科研人员参与管理的意识, 扼制行政权力的泛化, 提高大学的学术地位、文化品位。
四是教学型大学行政权力引领学术机构。就我国大学分布现状看, 单纯的教学型大学包括一些多科性学院、单科性学院、普通专科学校和高等职业技术学院等, 主要从事本专科教育, 学校以教学为中心, 科研实力较弱, 历史较短、办学水平较低, 学术氛围、学术风气尚未规范或正在形成之中。学校主要依靠行政人员行使行政权力决策, 教授有限参与行使学术权力, 校长权力较大[3] 。
三、强化行政权力, 提高大学的整体竞争力
了解权力才能善用权力, 了解权力才能执行权力、强化权力、巧用权力, 才能利用权力构建新的制度规范, 持续有效地提高自身的核心竞争力。
1.强化行政配置权力, 激活大学的制度活力。
大众化教育带来了办学规模的不断扩大和管理模式的多样化, 需要大学内部管理权力的重新分配与合理调配。从西方发达国家高等教育的发展经验看, 现代大学制度的建设是一种制度变迁、创新的过程, 合理的权力结构是现代大学制度生成的关键。今天的高等教育所处的外部环境, 高等教育的地位、价值理念等都发生了深刻的变化, 要充分认识大众化时代高等教育行政权力的合理性, 承认一定程度的行政权力对于高等教育持续、快速、健康发展的必要性, 改变过去一味追求学术权力的片面观念。权力也是一种支配力、强制力和影响力, 通过权力的行使达到某种目的或实现某种利益。要充分利用行政权力优化配置包括人财物在内的教育资源, 掌握用人之道, 为学术权力提供活动空间。借助于制度安排的硬权力, 获取更多的难以替代的稀缺资源, 设计大学组织结构及其初始制度安排, 激活制度的潜在动能。
2.强化行政规制能力, 推进大学的依法治校能力。
要建立科学合理的行政权力运行机制, 制度设计是关键。只有具备完善的制度, 通过制度对权力进行合理的分配, 才能在各种权力关系中形成相互制衡关系。虽然我国1998年颁布的《高等教育法》中, 以法律的形式对高等教育的办学自主权作了明确的规定, 但在实践中得以实现还需假以时日。要依据大学的使命宗旨正确处理好依法治校过程中不同利益团体权力的关系, 如党委系统、行政系统、学术委员会等机构之间的制衡;学校、学院、学科间的制衡;涉及教师和学生利益的各利益团体间的关系处理, 如学生会、工会、教职工代表大会等。在相关管理制度设计中, 一是要明确学术权力, 给予学术权力应有的地位和权威, 建立发挥其效能的制度保障机制;二是要合理规范学术权力和行政权力各自发挥作用的领域和范围, 不仅要将权力保持在合理行使的限度内, 而且要使他们沿着规范性和程序性的轨道来运行;三是要确立民主参与的原则, 同时在权力的分配上要考虑大学的主要群体都应当在相关利益的决策机构中拥有其代表, 这样可以防止权力的滥用倾向。要健全和完善学术权力的制约机制, 在制度设计上设置对学术权力机构滥用权力的制衡, 由行政权力制约, 行政要尊重学术组织的意见, 但有最终的决定权。
3.强化行政协调能力, 保护大学的学术生命力。
大学作为知识创造与转移的主要活动载体, 学术活力是高于一切的生命线。实际上, 行政权力是为了保证学术事务更符合受教育者和社会的需要, 学术权力也是为了保证学术事务更加符合理性和认识的逻辑与规律, 以便更好地满足这种外在的需要。没有行政权力的制约和帮助, 学术事务在大众化时代就会远离社会的发展方向, 并且无法有序开展, 最终丧失其存在的社会基础和有效运行的秩序。但如果片面强调行政权力, 也会使学术事务违反其本身发展的内在客观规律, 最终导致学术事务的低效。因此, 尽管行政权力与学术权力要实现有机耦合与良性互动, 但我们仍需维持并合理强化大学内部的行政能力, 发挥行政权力的资源集聚与调配功能, 为学术活动提供充裕的制度保障, 不断强化大学的学术生机和生命力。
4.强化行政服务和建设能力, 提升大学的执行力。
大学行政部门的权力作为一种行政力量, 只有得到广大师生员工的广泛认同并接纳, 才能产生积极效果和正向效应。因而, 大学内部行政部门要牢固树立“师生权利本位、行政服务本位”的观念, 以实现师生根本的学术 (学习) 权力作为自身服务的最高标准。对大学内部行政组织而言, 必须以师生拥护不拥护、师生赞成不赞成作为实践行政权力的最高准则, 即建设服务型行政组织, 明确并强化服务职能, 包括加强教学和科研设施建设、提供学术保障服务、发布行政信息等, 为师生参与大学活动提供保障和创造条件。对大学的每一个行政人员而言, 都要实现由“管理者”向“服务者”的角色转换, 与时俱进, 持续地强化大学的行政执行功能、服务功能, 弱化职位的权威性。要将新公共管理的理念引入到行政权力运作过程中, 摆正行政部门在高校中的位置, 将“管理就是服务”作为高校专职行政人员管理理念的核心, 行政服务重在掌舵而非划桨, 不断深化大学的办学理念, 提升大学的执行力, 保证教育方针和办学思想得以贯彻落实。
5.强化基层的行政管理权力, 提高基层机构和人员的竞争力。
处于基层的学者在学习和生活中较强的自主性和对科层管理的抵制, 使得大学必须为他们保留尽可能大的学术权力, 允许他们追随自己的好奇心, 按自己的方式开展工作。因此, 扩大基层的自主权, 是增强基层自主适应能力, 激发其创造性的一个重要前提, 也是高校管理层次权力分配的一个重要取向。放眼高等教育发达国家, 大学基层均拥有较大的自主权。欧洲各国的国立大学往往是越靠近基层, 权力越大;日本国立大学, 基层拥有强有力的权力;甚至以行政集权为主的美国州立大学, 基层权力也在逐步增加。唯有如此, 才符合大学知识分布特点和组织特性的要求。况且, 权力集中在学校一级会导致基层缺乏责任感, 积极性和创造性的自我发挥受到抑制。所以, 在扩大基层的管理权限时, 应根据基层组织与学科、专业活动联系密切的特点, 给基层组织以相应的学术及相关事务的管理权, 如学科和课程的调整设置权、资源分配权以及一定的人事权等, 进而形成比较合理的职能管理层次。但应该明确的是, 权力下放应遵循“以学术权力为主, 行政权力为辅”的基本原则, 进一步强化学术权力, 加大行政权力的执行力;同时重心下移并不意味着学校放手不管, 而是要建立和完善监督评价工作体系, 促使各部门更好地发挥宏观评价、监督、调控职能, 强化目标管理, 实现大学的可持续发展。
参考文献
[1][加]约翰.范德格拉夫 (王承旭, 等译) .学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].杭州:浙江教育出版社, 2002.
[2]鲁晓泉.试论大学学术权利和行政权力的协调[J].财经界 (下半月刊) , 2006, (2) .
大学行政权力 篇9
高校组织绩效低下已经引起社会各阶层的广泛关注,主要表现在人才培养模式不适应创新型人才的培养,不适应经济社会发展的需要。其原因有诸多方面,就宏观方面而言有高等教育理念、高等教育管理体制上的问题;就高校内部而言,存在着治理结构上的问题。在内部治理结构中,高校的学术权力与行政权力之间的问题已引起广泛的关注。在已有研究中,对于“如何处理高校学术与行政权力关系”,我国学者主要围绕学术与行政权力关系的内涵、现实问题、原因、建设路径等方面做了比较深入的研究(1)。目前,一般认为高校的学术权力与行政权力是辩证统一的,高校学术权力与行政权力相互独立,同时又相互关联;现实中,我国高校仍存在行政权力泛化、学术权力弱化现象,常常导致大学行政机构臃肿,大学价值错位以及官本位;从管理和文化的角度分析其原因,认为我国长期的国家统一计划管理是导致行政权力泛化和学术权力弱化的外部原因,而高校内部权力集中在学校层面,弱化了基层院系以学术权力为主的权利;也有学者认为行政权力泛化和学术权力弱化与我国社会根深蒂固的官本位文化有极大的关系,在高校,资源向行政人员倾斜,大家都想“学而优则仕”。但是,我国学者对应该“如何理解地方高校的学术与行政权力关系”、“地方高校如何客观分析目前存在的权力结构失调问题”、“如何科学地建构地方高校的权力运行模式”等缺乏有针对性的研究。因此,笔者将从目前地方高校学术与行政权力关系现实的表征、原因与解决办法等方面深入探讨“地方高校如何科学运行学术与行政权力”,以期促进地方高校内部管理良性运行与未来的科学发展。
二、地方高校学术与行政权力结构失调的表征
目前,根据教育部网站2012年1月的统计数据,全国普通高校2358所,其中部委属院校111所,因而我国现有地方高校2247所,占全部高校的95%。地方高校尽管在不断加强内部管理机制改革、权力结构得到进一步优化,但是“行政化”倾向仍然严重,不仅存在行政权力“泛化”、“失真”,而且存在学术权力“失范”、“失真”现象。
(一)行政权力“泛化”、“失真”
目前,地方高校权力结构不仅在整体上存在“行政化”的倾向,而且在局部行政权力上也存在“泛化”、“失真”等不良现象。
1. 行政权力“泛化”。
一些地方高校行政权力过多地介入学术事务,出现行政机制代替学术机制、行政管理代替学术管理、行政权力代替学术权力、行政群体代替学术群体等“泛化”现象。具体表现为学术事务管理、学术管理过程、学术管理主体、学术管理理念、学术管理制度与规范等都全面行政化,学术事务与学术机制在大学管理过程中失去了自身独立性、没有真正独立的机构和规章制度;在科研规划、科研经费预算、科研项目确定、学术带头人的评选、学科建设、专业建设、课程建设、学生学位授予等内部学术管理与科研项目的审批和管理、教师职称评审、学生学位批准、教学评估、硕士点与博士点的评审等外部学术事务方面,没有独立的学术机构与学术主体进行相关学术事务的管理;学术话语权、决策权、评价权等均被学校行政层面的领导权、决策权、评价权所取代;行政群体全面操控学术机构、管理学术事务,掌握学术资源,如项目、经费等[1]。这不仅严重影响了学术的公平性、科学性,导致学术道德与学术秩序的失范、学术群体被挤压或替代、学术管理世俗化,而且压抑了教授、学者的积极性和创造性,造成了部分学者无心学术,挖空心思加入管理行列,直接影响了大学的品位与学术风气,导致学术资源的浪费和学术效益低下。
2. 行政权力“失真”。
一些地方高校行政人员不顾管理规律、规范而“胡乱行政”、“行政不作为”,存在行政权力“失真”现象。具体表现为,有的行政管理人员服务意识淡薄,在管理过程中无视管理、教学规律,管理过程欠规范、公平、科学,存在胡乱行政、胡乱决策,以政代法、以政代教,有法不依,我行我素等现象[2];有的行政管理人员则是行政不作为,存在行政“无政府主义”,只想享受待遇、只占行政位置,不愿、不屑、不会行政和服务,在一定程度上阻碍了地方院校行政事务的正常开展;高校内部有的行政管理人员以行政权力压制教授的学术权力,或者获取不应该获得的学术资源,使得学校的价值取向扭曲[3]。
(二)学术权力“失范”、“失真”
目前,地方高校学术权力不仅在权力结构整体上处于弱势地位,而且也存在学术霸权、学术权力内部不均衡、学术权力失真等不良现象。
1. 学术权力“失范”。
一些地方高校存在学术行为主体为其自身特殊利益或受外部环境制约而弱化或扩大学术权力等学术权力“失范”现象。具体表现在滥用学术权力与影响力,大搞话语霸权,损害他人学术自由;面对外部压力不敢申张学术正义,学术失语;教学、科研与学术交流不均衡,有的重教学轻科研,有的重科研轻教学,有的教学科研分离;各领域内部不均衡,有的重教轻学,有的重学理轻运用,“学”、“术”分离等。
2. 学术权力“失真”。
一些地方高校学术组织或者行为者在处理学术事务时,游离或远离“学术”之外,远离学术“本真”。具体表现为,在学术研究中缺乏“为学术而学术”的执著精神,只顾数量不要质量,“抄袭”、“拼装”等学术造假现象严重;在学术交流与合作时,只顾人情世故,不顾学术规律,存在买卖成果、版权等学术腐败现象;在学术批评与争鸣时,只顾个人功利,忽视甚至无视学术标准。
总之,行政权力“泛化”、学术权力“失范”、行政与学术权力“失真”,严重影响了地方高校特别是地方新建本科院校的学术生产力。
三、地方高校学术与行政权力失调的原因
影响大学权力结构失调的原因很多,相对中央部属高校,地方高校行政权力泛化、学术权力弱化主要由于办学理念不科学、办学视野狭窄、教师结构欠合理与学生生源不济等因素共同作用的结果。
1.在办学理念方面,地方高校较之部委属院校而言学术意识淡漠。从建校历史看,地方高校建校时间较短,大多建于上世纪50年代和改革开放后,同时,首批校级领导大多是政工干部或军队干部,这一背景注定了这类院校的运行模式是行政主导型。本世纪初新建地方本科院校大都是由专科甚至中专校合并升格而成,学校学术资源匮乏、学术氛围薄弱,教职员工的学术意识淡薄、学术素养与创新能力较弱。而且由于历史的惯性,造成了现今地方高校的学术权力在学校权力结构中的地位远远弱于重点大学,“行政扩张”甚至“行政霸权”屡见不鲜。
2.在办学视野方面,地方高校较之部委属院校而言缺乏开放意识。正因为办学历史短、历史经验积淀少,再加之传统的“官本位”、现行行政化管理体制与地方保护主义的影响,地方高校往往办学视野狭窄、缺乏开拓性与创新性。一方面,受官本位思想与行政化管理体制的影响,很多地方高校常常比照地方党政机关的模式运行,导致越来越多的人关心“权术”而不关心“学术”、追求“位子”而不追求“事业”;导致大学机构臃肿、官满为患;大学学术委员会、教授委员会等学术组织的学术权力被挤占、学术权力边缘化。另一方面,受地方保护主义影响,大多数地方高校缺乏开放意识、国际视野,只与国内高校或者只与同类院校进行交流,与国外著名大学的交流甚少甚至没有,学术生态环境极差,学术成长缓慢。
3.在教师方面,地方高校较之部委属院校而言缺乏国际视野。从教师结构看,相对于重点大学而言,地方高校教师职称、学历、学缘与年龄结构欠合理,高学历、高职称教师比例较低;许多教师主要毕业于省内院校,不少教师还是本校在专科时毕业留校的学生,师资来源比较单一;同时,由于教师培训机制不健全,到国内外著名大学进修访问的机会不多,有国外留学背景的教师极少。教师本人的学术权力和学术责任意识相对较弱,缺少一种开放的心态和国际视野。
4.在学生方面,地方高校较之部委属院校而言缺乏独立表达意识。从学生来源分析,相对于重点大学而言,地方高校的学生主要来自于农村和小城镇。他们往往接受的家庭教育有限、学校教育质量不高,因此,学术视野较狭窄、学习与研究的主体性不强、学术权力意识淡薄,习惯于“接受学习”的学习方式,缺乏独立的思维和批判性的思维能力。这不仅影响了学生自身的学术成长,而且弱化了教育工作者学术权力的发挥、人才培养质量以及整个校园的学术气氛。
四、地方高校学术与行政权力运行的应然模式
学术权力与行政权力是大学权力中两个辩证统一的有机组成。目前,全世界尽管存在大学三种不同的运作模式,但是,笔者认为,地方高校有着自身的发展特点与规律,当前可实行“学术与行政权力协调发展”的权力运行模式。
1.大学的组织特征决定了高校学术与行政权力并存。学术与行政权力是大学权力的有机组成,二者相互渗透、密不可分。从大学的发展历程看,“大学”(university)的本义是行会、团体,后引申为“为学习和研究某种学问而自愿结合起来的师生共同体”。19世纪初,柏林大学创始人洪堡提出了“教学与研究的统一”(Unity of Teaching and Research)的原则。目前,大学的功能扩展为人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等多个方面,可以说,学术是大学的本质所在,学术自由是大学的立身之本、生命之源。同时,大学又是一个社会组织、行政机构,包括中世纪的“教师自治”或“学生自治”在内,所有大学都需要一些管理人员按照一定组织章程、管理原则、履行行政职能来确保其运行的有序性、严密性。因此,学术权力与行政权力是相互渗透、相互交织在大学内部的两种缺一不可的权力。
2.大学的“学术”特质决定了地方高校不适宜于采用“行政权力主导”的权力运行模式。大学的本质是研究学术、追求真理、创造知识、创新价值和培育人才,其核心是求真育人[4]。目前,美国大学实行“学术与行政权力两权分离、以行政权力为主”的运作模式,其权力体系主要由董事会、校长、评议会三方面构成,董事会和各级行政官员始终处于权力的控制中心,而教授评议会控制大学学术事务的权力微弱;相比之下,英国大学实施“行政权力与学术权力均衡”的合作模式与德、法、意等欧洲大陆国家的大学主要实施“学术权力与行政权力两权渗透、学术权力为主”的运作模式更能体现大学的组织特征,更有利于学术的健康成长。笔者认为大学不同于政府行政机构,它应秉承“崇尚学术”的大学精神,实现学术与行政权力的和谐共存。
3.地方高校应采取“学术与行政权力协调发展”的权力运行模式。笔者认为地方高校目前可实行“学术与行政权力协调发展”的运行模式。由于地方高校发展历史比较短暂,学术基础比较薄弱,特别是远离中心城市且受到地方政治、经济、文化的制约,“官本位”、“地方保护主义”比较严重。因此,目前学校发展主要依托学术权力还不现实,可实行“学术与行政权力协调发展”的权力运作模式。目前,英国大学实施“行政权力与学术权力均衡”的合作模式,其权力结构一般分为大学、学部和系三个层次,校级权力通常包括校务委员会、理事会、评议会和大学副校长四个权力结构单元,其中大学副校长往往扮演着“行政首脑”和“学者代言人”的双重角色,教授行会拥有很大权力,董事会权力和行政人员权力有限,只是部分介入大学事务。这种权力模式值得地方高校借鉴与学习。
五、地方高校实现学术权力与行政权力协调发展的路径
面对学术权力与行政权力运行失衡的现实,我国地方高校应从文化层面、理念层面、制度层面和实践层面不断完善内部治理结构,使地方高校的学术权力与行政权力逐步协调。
(一)在文化层面,营造以“崇尚学术、发扬民主、追求卓越”为核心内容的大学文化
地方高校应营造“崇尚学术、发扬民主、追求卓越”的校园文化,使那些为学校发展做出贡献的学者成为学校的核心并受到师生的敬仰。
1. 崇尚学术是体现大学本质特征的要求。
大学的本质是研究学术、追求真理、创造知识、创新价值和培育人才,是求真育人。因此,大学应以学术为核心,崇尚学术自由,严谨求实,具有强烈批判精神,以追求真理、实现个人人生抱负和理想为终极目的。目前,地方高校应大兴“崇尚学术”之风,营造浓厚的治学氛围,培育自己的校园文化。
2. 发扬民主是崇尚学术的基本要求。
学术民主是学术自由的前提,它要求在进行学术决策、学术管理时,要尊重学术规律,确保学术主体的学术自主权;在学术活动中,应大力提倡“百家争鸣”,积极鼓励学派间的自由争论,建立“民主管理”、“学术自主”、“学术自治”的权力运行机制,保障学术权力的合理性与合法性。
3. 追求卓越是学术的基本目的。
地方高校尽管存在自身发展的局限性,但仍应志存高远。笔者认为,一个好的地方高校应拥有先进的办学理念、良好的治理结构、优良的教师队伍、超拔的大学精神、充足的办学设施[5]2。
大学精神是大学文化的核心内容,大学精神包括“科学精神、创新精神、批判精神、社会关怀精神、自由和民主精神”。“科学精神”就是追求真理、坚持真理、服从真理,坚持实践是检验真理的唯一标准。在学术研究和一切实践中,实事求是,敢于创新,运用科学的方法,坚持科学的态度,尊重客观实际,反对一切武断和迷信,这是科学精神的核心。“创新精神”是现代大学存在的价值所在,是大学在社会有机体中保证、提升自身地位的根本生命力所在。大学的批判精神首先表现为大学教师在教学和科研过程中能够以科学的态度对待传统与现实,否定非科学的内容,破除迷信与保守的意识,建立符合客观的科学的知识体系;大学批判精神的另一方面是对社会现实的理性反思和价值构建。而“社会关怀精神”是大学关注现实、服务社会功能的集中体现。“学术自由”是大学精神本质的要素,是大学进行任何创新活动的先决条件。要实现大学的学术自由,首要的是培育和弘扬学术自由的精神。为此,在大学管理过程中,认识大学的组织特征是办好大学的基本前提;认识学术发展的规律是把握大学组织特征的必然结果;解放思想、解除禁锢,从而形成能自由争鸣和自由讨论的机制是发展学术的关键;大学拥有办学自主权并建立完善的学术制度是发展学术的保证。
(二)在办学理念层面,应当坚定不移地坚守“行
政权力的绩效应当体现在教师更有成效的教学和科研上,体现在学生更有成效的学习和成长上”的理念
地方高校应回归大学的学术本位,实现“大”与“学”的有机统一,回归“大”与“学”的本真。
1. 地方高校要构建“大家”、“大度”、“大雅”、“大舞台”、“大基业”。
“大家”是指地方高校应拥有思想解放、敢为人先、具有先进办学理念的大学引路人。“大度”是指地方高校应倡导“兼容并包、思想自由”的办学理念,能容纳各种不同的思想和见解,能接纳来自各学术共同体的教师和五湖四海的学生。“大雅”是指地方高校应形成崇尚学术、潜心学问、美化人生的大学氛围,在这个氛围中致力于人才培养、科学研究、服务社会和文化传承创新。“大舞台”是指地方高校能为所有的学生和教师的发展提供大舞台,成为师生实现梦想的圣地。“大基业”是指地方高校应有资料丰富的图书馆、设备先进的实验楼、环境优美的教学楼、器械完备的运动场等,为师生的发展提供优越环境。
2. 地方高校应着力打造具有自身特色的“学
科”、“学者”、“学问”、“学风”、“学生”。大学是由若干学科构成的,没有学科就没有大学;大学是由学者构成的,没有学者,学科就成为了无源之水无本之末;大学能产生新的学问,没有新知识的产生,大学就不能履行其使命,也不能培养出真正意义上的新人;学风是师生对学术的态度,大学应具有敬畏学术精神之风、遵从学术自由之责、追求卓越品质之志,没有严谨的研究之风和勤奋的学习之风,也就不会是好的大学;大学之“学”,更在于大学的一切所为全在于学生,全为了学生,这是大学区别于研究机构的根本所在。所以地方高校的办学中应充分体现为学生成功奠定基础、为教师发展搭建平台的理念。因为只有大学的教师发展了,这个大学才可能获得发展;因为只有一代又一代的学生成功了,这个大学才会获得社会广泛的认可。也只有这样,行政管理才真正地表现出价值和意义。
(三)在制度层面,完善内部治理结构,形成学术与行政权力协调运行机制
目前,地方高校应本着“学术至上”、“学术自由”、“学术自治”、“民主管理”的治校理念,不断健全内部管理制度,形成良好的权力运行机制。
1. 颁行大学章程是完善内部治理结构的核心内容。
大学章程是大学的顶层设计、内部管理的指针,地方高校应该认真制定符合本校发展实际与需要的大学章程,对学术权力与行政权力运行机制做出明确规定,特别是要明确界定“党委、校长、纪委、学术委员会、教职工代表大会、教师、学生与校友”的权力与职责,使得各个利益相关者能切实地行使自己的权力并履行好自己的责任。
2. 完善绩效考核制度是实现行政权力与学术权力协调运行的关键。
地方高校应本着“去行政化”的理念,不断完善绩效考核制度,健全教学、科研激励机制。由于地方高校的特殊性,许多有学术成就的学者走上了行政岗位。因此,地方高校行政人员应承担一定的教学科研工作,特别是享受专业技术职称的行政管理人员应完成一定数量的教学、科研业绩;同时,不断提升教学科研奖励力度,增强教学科研工作对全校教职工的吸引力,激发教职员工教学、研究与学术交流的积极性与创造性,提升学校的学术品质。
3. 构建有效的监督机制是行政权力与学术权力良性运行的保障。
关于章程中所界定的各个利益相关者的权力和责任是否严格地得到了遵守应有一个机构进行监督,这个机构应独立于地方高校。从地方高校的实际看,这个机构应由地方高校章程的审批机关代表、地方高校的学术委员会主任、地方高校的教授代表等成员构成。其主要职责是审核地方高校的党委和校长是否按章程的规定来实现行政权力和学术权力的协调运行。
(四)在实践层面,强化学术与行政人员工作职责与合作精神,规范学术与行政行为
在完善大学内部管理机制的基础上,地方高校还需进一步提高教职员工的学术素养,强化其工作职责与学术使命,通过权力重心下移、分层治理、分工协作等形式规范学术与行政行为。
1. 行政权力重心下移。
地方高校要努力承担大学使命,需要克服“权力过分集中”的现实,将权力重心逐步下移,使二级院系(所)和广大教职员工回归“主人翁”地位,增强教师在教学、科研、社会服务、文化建设中的积极性、主动性与创造性。地方高校可实行校、院(所、中心、实验室)二级管理,校级管理部门与学术组织主要职责是“制定目标、宏观调控、研究政策、对外联络、监督考核、公共服务”。二级学院(所、中心、重点实验室)具体负责学校决策执行、活动开展,成为人才培养、科学研究、服务社会以及文化传承创新的真正主体。学校层面的工作主要由党委常委会、校长办公会两个重要的会议完成;二级学院(所、中心、重点实验室)的工作由党政联席会议解决。这是学校行政权力运行中权力分解的模式。
2. 学术权力校院两级责任明确。
按照《高等教育法》的规定,大学学术委员会的职责是审议学科和专业的设置,制订教学和科研计划,评定教学、科研成果等有关事项。因此,学校的学术委员会负责全校学术事务的政策制定、政策运行与监控,成员由各个学科的学术带头人组成,学术委员会主任由地方高校内部学术地位相对而言最高的学者担任。在二级学院(所、中心、重点实验室)可设立学术分委员会,成员由本单位各个研究方向的学术带头人担任,主任由成员选举产生。同时二级学院还可设教学指导委员会,成员应由本单位在教学上有一定的影响力的教授担任,主任由成员选举产生。由二级单位这两个学术组织来负责本单位学科建设、专业建设、课程建设、科研与学术交流等学术事务的决策与管理。校长在学校层面的行政中应充分尊重校级学术组织的意见,二级学院(所、中心、重点实验室)负责人在本单位的行政中也应按照学术组织的意见办理。
总之,学术权力和行政权力作为高校内部的有机组成部分,二者相互依存、相互渗透、不可偏废。忽视学术权力,大学必衰;放弃行政权力,大学必败。因此,地方高校只有科学处理权力关系,不断完善内部治理结构,才能迎来学术繁荣、特色鲜明的美好未来。
(汪明义,宜宾学院校长、教授,四川宜宾
644000)
参考文献
[1]肖起清.大学学术权力的边缘化及其诉求[J].辽宁教育研究,2006(05).
[2]欧小松.教学管理要走出权力管理的误区[J].中国高教研究,2000(12).
[3]郭平.大学去行政化研究现状与当下之思[J].黑龙江高教研究,2011(11).
[4]顾明远.大学文化的本质是求真育人[J].教育研究,2010(01).
大学行政权力 篇10
关键词：行政强制,权力,效能
一、行政强制权在实践中存在的问题
(一) 行政强制的“乱”, 根源是设定权乱
现行立法中行政强制的具体方式多种多样, 名称千差万别。其中, 设定对财产的行政强制方式就有查封、扣押、封存、暂扣、收缴、强行拆除、强制拆迁等30种。在行政强制权力的设定上, 过去立法没有对行政强制权力的设定权予以明确规定, 导致许多具有行政执法职能的部门都可以设定, 诸如城管、工商、税务、环保等部门都有权设置所属部门的行政强制权。这就造成了“政出多门、多头执法”。
(二) 行政强制“滥”
主要体现在执法主体的不规范上, 依法行使行政强制权的机关应为行政机关, 或者是由行政机关明确授权的机关。《行政强制法》规定“行政强制措施权不得委托”, “行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施, 其他人员不得实施”。但是我国当前的状况是, 各地方、各部门自己成立了名目繁多的行政执法机构, 并且配备了“合适”的人员, 这些执法人员并非都有执法资格, 很多是“临时工”。会造成政府公权力被滥用, 影响法制的严肃性和政府形象。
(三) 行政强制“软”
就是行政机关的行政强制手段落后, 执法不力, 不能有效制止某些违法行为。
二、行政强制权力的应然性分析
(一) 行政强制权应当是作为一种手段而存在的权力
按照社会契约论的观点, 国家权力来源于其公民对自身享有的天赋权利之让渡, 国家权力的合法存在应以维护公民权利为前提和目的。所以, 作为行政强制权, 它只是作为一种手段而存在的, 而不是目的。在运用过程中, 其规则应当是限制行政强制权, 应当以维护公共利益和社会秩序, 保护公民、法人和其他组织的合法权益为目标。
(二) 行政强制权应当是以协商同意为基础的权力
行政强制权力的运用应当建立在协商同意的基础之上, 穷尽一切手段之后, 才能把它作为最后的手段。同时, 作为建立在协商同意基础上的行政强制权, 它在运用中要贯彻适当原则。实施行政强制措施应当选择适当的行政强制方式, 以最小损害当事人的权益为限度。将行政强制权的运用建立在协商同意的基础上, 同时也是一种民主政治的要求。
(三) 行政强制权应当是一种注重程序的权力
行政强制权在运用中, 必须遵循一定的程序规则。行政强制权力要从一种实体的权力变成一种程序的权力, 从权力的实体化到权力的程序化。为此, 在行政强制法中, 规定了公告、陈述、申辩、听证等行政强制权运用的规则, 行政强制权的运用应遵循这些规则, 否则, 就容易造成强制权力的专横武断。
(四) 行政强制权应当是一种有限的权力
长期以来, 在权力观上我们都强调国家是万能的。所以基于这种万能观, 国家又是无所不能、无所不管的, 但是如今我们的政府是建立在市场经济基础之上的, 这也就意味这我们的政府必须是有限的政府, 所以行政强制权力必定是有限的权力。
(五) 行政强制权应设立权利的救济机制
“没有救济就没有权利”, 这是西方的一条法律谚语。权利的实现、救济也离不开权力。由于行政强制权得运用容易给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害, 必须有相应的法律途径予以救济。因此, 公民、法人或者其他组织的合法权益因行政强制而受到损害的, 可以向人民法院提起诉讼, 并可以依法提出赔偿要求, 能恢复原状的, 应当恢复原状。这就对行政强制权运用的效果提出了很高的要求。无形中就限制了行政强制权的运用。
三、规范行政强制权的几点建议
(一) 明确行政强制权的设定和实施
1. 行政强制权的设定
行政强制权是行政强制法律制度的核心, 它贯穿于行政强制立法的始终, 行政强制权的设定更是行政法律制度的重中之重, 是行政强制立法必须加以规范和明确的首要问题。《行政强制法》对行政强制权的设定给予了明确规定, 只有法律与行政法规才拥有行政强制的设定权。这对于规范行政强制权实施, 保障公民、法人或其他组织的合法权益具有重要意义。实际上, 法律和行政法规设定行政强制的过程, 实际上就是处理相对人合法权益关系的过程, 是平衡行政机关权力和相对人权利的结果。
2. 行政强制权的实施
目前我国的行政强制执行依照行政机关申请人民法院强制执行为主, 行政机关自己执行为例外的原则。《行政强制法》继续维持了以“申请法院强制执行为主, 以行政机关自行强制执行为例外”的原则。其实, 把行政强制执行权大部分归于人民法院, 既不利于司法独立, 还造成司法机关和行政机关之间强制执行职能的混乱, 有可能形成行政机关有能力管的不管, 互相推诿的局面。我国应确立以“行政机关强制执行为主, 人民法院执行为辅”的原则。
(二) 规范法律救济途径
加强法律救济的力度可以更好地实现“效率”和“公平”之间的平衡。我国对行政强制执行的救济应该采用行政和司法救济并用的体制。因此, 必须完善我国行政强制执行的救济制度。
(三) 提高行政执法者的素质
行政执法者自身素质的高低是行政强制执行效果好坏的一个非常重要的因素。所以, 必须提高行政执法者的思想道德水平和科学文化素养, 让执法者不但要知法、懂法, 而且要严格守法, 依法行政, 以减少因执法者滥用职权、错误执行造成的不必要的损害。
参考文献
[1]吕建高, 谢萍.行政强制的理论定位:冲突与选择[J].江苏警官学院学报, 2008 (4) .
行政权力的自娱自乐罢了 篇11
对于过热的房地产市场,运用行政、法律与市场的手段进行调控未尝不可,但最近出台的限购房政策,却犯下双重过错:以一刀切的行政手段,行违背市场规律之事,结果将是,既无法达到抑制房价的目的,还会颠覆房地产新政理该蕴涵的基本价值观。
北京、上海、深圳、厦门等城市最新出台的房地产细则,不约而同地祭出限购大旗,这是房产过热可以暂时限购套数政策的延续,也是遵从9月29日房地产新政统一指令的必然结果。
各地细则大同小异,北京“自本通知发布之日起,暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房”;上海“自本意见发布之日起,暂定本市及外省市居民家庭(包括夫妻双方及未成年子女,下同)只能在本市新购一套商品住房(含二手存量住房)”;厦门限购政策从2010年10月1日起实行。
这是一项莫名其妙的政策,以粗暴的行政手段撕裂了房地产调控的合理性。
限购政策不符合市场逻辑。限购一套房的目标很明确,是为了抑制投资与投机性购房,不幸的是,限购政策完全无法起到抑制投资与投机性购房的作用。
各城市出台的限购房没有区分已经持有的物业套数,不管是尚未购房的居民,还是拥有七八套住房的居民,一律可以再购一套新商品房,与其说这是对房地产投资的抑制,不如说是对投资者的鼓励,他们不必多付出成本,还能够再拥有一套住房的购买权。没有已购房基数的限定,限购政策反而成为拓展房地产市场的手段。
显然,限购政策潜台词是有关方面认可房价在上升,而且还会继续上升,因此以限购一套房的方式对试图多吃多占多买者进行惩罚。绝望的房地产限购政策无疑向市场暗示,起码目前的市场仍有拓展的空间,拓展的范围就是城市居民新购的商品房。
9月29日新政出台后,与4月出台的“史上最严厉房地产新政”出台效果大致相同,除深穗等城市之外大部分城市商品房成交量急挫,但价格依然坚挺。这说明市场仍处于观望阶段,在全球货币发行量有增无减的情况下,出台限购政策有害无利。
要抑制房地产投资,有很多合法、合理、合乎规则的办法,以体现政府的公信力与正确的价值观,价值观中包括对法律、对规则、对市场的尊重。
如动用货币手段,严格控制国内的通胀压力,使房地产市场价格失去上升动力。如动用规则中已有的财税手段,对拥有两套以上住房者征收物业税,以体现多占用资源者多纳税的公平原则,使房地产市场回归到消费者需求为主体的健康市场。
很可惜,新政以来我国的房产税一直雷声大雨点小,传闻中出台的税率仅为0.4%左右,远低于国际平均水准,这将大大增强投资者对未来的收益预期,更糟糕的是,如此低的固定税率,将使房产税蜕变为多如牛毛的房地产税费中的一项,而不是大众所寄望的摆脱土地财政的体制性改革。
房地产调控从来不是单独的事件,而是与中国收入分配体制密切相关,不合理的收入体制加上投机的税收政策纵容了投机者。有房产研究机构指出,我国25%的购房直接由现金支付,4月新政后北京有60%的二手房交易由现金支付。如果按照王小鲁提出的5.4万亿灰色收入计,可以撬动的杠杆在10万亿元人民币以上。而大部分国有单位与政府机构拥有福利性质的住房,冠之以商品房之名。特权阶层与灰色收入的存在,加上宽松的货币政策,便挑起房地产投资的熊熊大火。
大学行政权力 篇12
关键词：高等学校,学术权力,行政权力,关系,探析研究
高等学校的内部管理体制中存在着学术权力与行政权力两种内部权力模式。这两种基本的权力构成了我国高校中主要的权力机构, 并体现在各级学术组织的权力关系中。学术权力与行政权力之间的关系在一定的程度上关系着现代中国高校的发展与核心竞争力, 是现代中国高校内部管理体制中的重要组成部分。
1 学术权力与行政权力的基本内涵
学术权力主要是指高校中的专家和学者所拥有的一种影响他人或影响组织行为的权力形式, 其权力的主要来源为:专业知识以及科学真理。就现代大学本身而言, 其权力的主体应该是教学以及科研人员, 还包括那些代表了现代大学最高学术水平的教授及其组成的高等学术团体。在现代的高校中, 学术权力存在的最为主要的目的在于保障高校中学术标准的贯彻、学科的发展以及学术人员权益的保障。
行政权力是现代高校中的另一种权力模式, 其相对于学术权力而言, 是指在高校中依靠国家法律法规、学校政策、以及社会要求而制定的一种以强制手段贯彻和执行的、对高校内部成员和机构产生一定影响的权力模式。强制性是行政权力最为显著的特征。其主体为高校内部的行政管理人员以及相关的机构。行政权力存在的基本目的为保障高校教学目标的实现。
2 学术权力与行政权力之间的关系
美国的著名学者伯顿·克拉克曾经明确的指出, “学术系统的顺利运行成了所有管理中最艰难的管理工作”。而世界知名学者阿尔巴特也曾经说过“美国波士顿大学的规模和复杂性增加了科层结构, 疏离了教师和学生, 削弱了参与意识和共同管理。”由此可见, 几个世纪以来的教授治校传统已经受到了严峻的挑战。在现代高校中存在着学术权力和行政权力这两种不同的权力模式, 这已经被人们所广泛接受了。然而, 对于这二者之间的关系以及如何协调二者以便共同促进高校的发展已经成为现代高等教育管理研究领域中的一个热点与难点问题。
首先, 学术权力与行政权力的统一。学术权力与行政权力并存是现代高校发展的必然趋势与现实需要。学术权力的存在是由现代高校的基本属性所决定的, 而行政权力的存在则是高校管理内外因素共同作用的直接结果。
一方面, 行政权力的存在与发展具有其特定的历史必然性。随着高等教育的不断发展, 其在社会中所扮演的角色也越来越重要, 其内部的组织、机构和人员也随之增加、政务日趋繁杂, 需要有专门的行政机构及专业的行政人员来处理日常繁复的事务。国家对高校的控制与管理不断加强, 自然会将政治组织中的权力结构与形式渗透到高校中来。
另一方面, 学术权力在高校的日常管理中暴露出诸多不足, 如学术人员过分追求个人学术水平的提高、学科的发展, 在决策上常常强调民主、且不可避免的出现门户之见等均不利于现代高校的管理。单靠学术权力本身不足以维持高校内部的正常运转与发展, 所以, 行政权力的出现是高校发展的历史必然。
其次, 学术权力与行政权力的对立。学术权力与行政权力在高校中的并存并不能够抹杀二者之间存在的区别。本质的不同决定了这两种权力的对立与矛盾。从权力的来源来看, 学术权力来自于专家与学者的推崇, 而行政权力则来自于政府的委派;从权力的实质来看, 学术权力的实质为学术地位, 而行政权力的实质则为行政地位;从权力的地位来看, 学术权力发挥着高校内部的支配作用, 而行政权力则对于高校外部发挥着决定作用;从权力的监督机制来看, 行政权力要受到司法等机构的审查, 而学术权力则不需要。综上所述, 行政权力与学术权力的对立与矛盾必然存在。
第三, 学术权力与行政权力的联系。一方面, 从行政权力的角度来看。
其一, 从认知层面来看, 行政权力存在的重要价值在于其对学术权力的有效保障;
其二, 从实践层面来看, 行政权力应该交出本应属于学术组织的那一部分权力, 并且最大限度的保障高校内的学术自由;
其三, 从高校内部管理的整体方面来看, 制度对于学校的管理具有十分重要的作用。只有制度化, 才能够使得高等学校办事程序化, 进而不断提高其办事效率, 促进学校的发展。
另一方面, 从学术权力的角度来看。随着知识经济时代的到来, 高校内部的学术权力应该不断加强, 并受到行政权力的尊重;学术权力在治校的过程中发挥着越来越重要的作用, 教授治校的传统应该延续;学术权力与行政权力的分工应该更加清晰与明确, 并逐渐改变其对行政权力的那种“敌视”态度。
3 学术权力与行政权力协调发展的构想
为进一步提高我国高校的教学质量, 增强其在世界范围内的核心竞争力, 对于学校内部管理模式的研究十分必要。学术权力与行政权力适当的分离, 并不断增加学术权力在高校中的影响与份量, 是解决现在高校权力关系错位、管理职能缺位的主要措施。
首先, 科学的界定两种权力的责权范围。高校管理人员应充分认识到学术权力在高校中的重要作用, 充分尊重高校中的学术人员, 并确定学术权力在高校学术活动中的重要作用;科学的划分学术权力与行政权力的责权范围, 建立并完善依法治校、依法行政的管理机制, 使其形成有机分工、合作制约的关系;着手削弱官本位的思想, 并消除其在高校中的不良影响, 从而实现行政权力为学术权力服务的新型大学内部管理机制。
其次, 加强学术组织及制度的建设, 并完善分级管理运营机制。进一步加强对高校学术委员会的建设, 建立并健全专业委员会制度, 并逐步完善以高校教师为主体的教职工代表大会制度, 凸显学生的主体性地位, 完善高等学校内校、院、系三级管理体制, 从而有效地协调高校内部的两种权力模式, 使其能够形成合力, 共同为学校的发展发挥作用。
小结
高校管理人员应充分重视学术权力在高校中的重要作用, 运用科学发展观来统领全局, 深化我国高校内部的管理体制, 通过权力结构的调整, 积极探索学术权力与行政权力的合作运行机制, 促进二者的优势互补, 从而不断提高我国高等教育的综合水平。
参考文献
[1]魏京明.大学行政权力与学术权力关系探析[J].教育与职业, 2008 (32) :35-36.
[2]谭志合.当代中国高等学校学术权力与行政权力的关系[J].理工高教研究, 2002, 21 (4) :22-24.
[3]章晓莉.高校行政权力与学术权力博弈分析[J].黑龙江高教研究, 2009 (12) :14-17.