行政权力系统（共12篇）
行政权力系统 篇1
一、建设现状
扬州市行政权力网上公开透明运行系统全面梳理了47个部门的行政权力, 共5376项。其中行政许可286项, 行政处罚4383项, 行政征收115项, 行政强制206项, 行政审批98项, 行政给付18项, 行政奖励13项, 行政确认98项, 行政征用1项, 行政裁决7项, 行政其他151项。每一项权力都包括基本信息、内外部流程图、内部流程环节信息、流程比对信息、岗位人员、行政处罚自由裁量基准信息等。对于不常用的权力及时挂起, 有效的提高了工作效率, 使部门权力的运行更加规范。
二、系统概述
目前, 我市行政权力网上公开透明运行系统包括6个县 (市、区) 、42个统建部门、2个自建部门和3个省统建部门。系统分为“两库五平台”, 即行政权力库、业务资源库、行政权力网上公开平台、行政权力网上运行平台、行政监察平台和法制监督平台、部门内部人财物管理平台。
1. 行政权力库主要功能包括对我市所有行政权力新增、变更、挂起、废止的动态管理, 全市执法人员和执法主体的信息, 各县 (市、区) 行政权力的展现等。
2. 业务资源库实现了对行使的行政权力的结果进行分类建档、资料查询、信息比对、资源共享和检查考评等。
3. 行政权力公开平台将我市所有行政权力的基本信息, 包括权力编码、权力名称、执法依据、办件结果等在互联网上进行公开, 并提供在线办理、在线咨询、效能投诉和常见问题解答等服务。
4. 行政权力网上运行平台按照权力在网上运行的要求, 将我市所有行政权力运行流程标准化、规范化、电子化、透明化, 提高工作效率, 提升服务能力。目前我市11类权力已全部实现网上运行、网上办理、网上监督、网上反馈。
5. 行政监察平台的主要功能包括权力事项查看、全程监控、预警纠错、投诉处理、统计分析、绩效评估、督查督办和监察日志等。并对我市及各县 (市、区) 所有行政权力的运行状态灯进行风险控制和监督, 对出现异常的情况进行预警、分析、督查, 对各部门及其工作人员的工作情况进行绩效统计和考核等。
6. 法制监督平台建立了规范性文件监督系统、执法行为监督管理系统、执法主体与执法人员监督管理系统、行政复议应诉监督系统、查询统计等功能, 把我市所有行政权力的行使纳入法制化轨道, 按照法定的权限、程序、方式和时限履行职责和行使权力。
7. 内部人财物管理平台以部门应用为需求, 按照全程留痕、可查可控的原则, 建立了人事管理、财物管理、资产管理、协同办公和能力提升等功能。
三、主要经验
1. 加强领导, 提高认识, 奠定思想基础。
一、坚持政府统一领导、行政权力网上公开透明运行工作领导小组组织协调、各县 (市、区) 、有关部门各负其责、纪检监察机关监督检查, 各部门通力协作, 及时解决工作中的重要问题。二、通过深入动员、组织培训等方式, 加强对公务员的法律知识、业务知识和电子政务知识培训, 强化法制观念, 提高业务技能, 使其认识到深化行政权力网上公开透明运行工作是进一步推进政务公开、加快构建惩防体系的迫切要求, 更要建立一支既精通业务工作又熟悉电子政务的高素质公务员队伍。
2. 精心组织, 严格程序, 确保清理到位。
为了保证行政权力基本信息的准确性, 我市专门下发了《关于对行政权力库数据进行核对的通知》, 对部门法规处相关人员集中培训, 对所有的行政权力进行了再次的清理审核, 对不常用的权力及时挂起, 对于不用的权力及时废止。
3. 强化督查, 严格考核, 确保权力网上运行。
为了推动各单位行政权力上网运行, 确保上网数据的真实性, 我市多次召开全市推进督促大会, 现场点评各单位权力网上运行情况, 对发现的事后录入数据、数据不规范等当场严厉批评, 对各部门震动很大, 收到了积极效果。同时, 对部门网上运行的处罚案件处罚金额和财政局上缴的相关处罚没收对比, 对没有在网上运行的案件迅速予以纠正。对于各部门权力运行情况, 定期通报全市, 并将此项工作纳入情况党风廉政建设责任制和绩效考核的重要内容。
4. 突出监控, 及时督办, 确保运行规范。
电子监察平台方面:按照分级负责的原则, 部门权力运行情况由所在部门监察室负责, 市监察局负责对部门监察室监察情况实施监督, 部门监察室每日登陆监察平台, 对不符合规范的案件及时督办, 监察平台根据督办情况给予相应的扣分, 并列入电子监察情况通报。同时, 为了扩大我市行权工作的影响力, 制作了“权力监控的利器”---扬州行政权力网上运行电子监察纪实专题片, 并在江苏省播出。法制监督平台方面:通过建立的规范性文件监督系统、执法行为监督管理系统、执法主体与执法人员监督管理系统、行政复议应诉监督系统、查询统计等功能, 把我市所有行政权力的行使纳入法制化轨道, 按照法定的权限、程序、方式和时限履行职责和行使权力, 保证部门依法规范行使权力。
四、应用成效
通过扬州市行政权力网上公开透明运行项目的实施, 一是提高了行政效率, 审批事项提前办结率明显上升, 超时超期办理件基本没有。二是建立了一支既精通业务工作又熟悉电子政务的高素质公务员队伍, 使他们自觉运用信息技术手段开展工作, 真正成为电子政务的使用者和推动者。三是使行政权力进一步得到规范。通过权力的清理, 各单位还清理出一些职责不清、职权不明的行政权力, 并对其进行了规范和进一步明确。四是实现了所有行政权力的网上运行, 避免了体外循环。对事项进行了全过程、全实时的监察监控, 及时预警、报警并处理各种疑似异常或异常情况。所有运行过程全程留痕, 处罚结果依据自由裁量情形自动生成, 避免了人为干预因素。五是认识得到深化。大家越来越感到, 推进行政权力公开透明运行涉及面广、政策性强, 是思想上的革命、体制上的创新、机制上的完善。六是各级纪检监察机关把行政权力网上公开透明运行工作纳入了党风廉政建设责任制和绩效考核的重要内容, 进行了责任分解, 形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。七是坚持监察人员每天登录系统, 负责每天监控本部门行政权力网上运行情况, 发现红灯预警要及时进行督办, 对督办事项, 要按时交办和回复, 真正发挥电子监察系统的作用, 确保行政权力网上规范稳定运行。八是扬州市牵头起草的《江苏省行政权力电子监察规范》已由江苏省监察厅下发执行。
摘要：党的十七大提出“让权力在阳光下运行”, 体现了党对权力运行规律的新认识。行政权力网上公开透明运行的实质是以规范行政权力运行为目的, 以电子政务网络为载体, 以现代信息技术为支撑, 实现权力法定、程序固化、裁量限定, 对权力运行全过程进行实时动态监察监控。
关键词：行政权力
参考文献
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行政权力系统 篇2
王海棠于1995年7月30日在汝阳县靳村乡收购生猪二十五头，同月20日向国税所交纳20日到31日定期定额增值税，城建税，教育附加费52元，29日向工商所交纳管理费152元；向地税所交纳7月份定期定额生猪屠宰税（外销）100元；30日输了动物检疫证（有效期两天）及车辆消毒手续。以上各项均有各部门收据在卷。王海棠于7月30日下午用汝阳县上店乡一个体司机的农用车（已消毒）将生猪25头运往洛阳，当车行至沙沟时车发生故障，在修车时一头猪将近死亡，王海棠于31日在靳村乡屠宰后销售，当晚十点左右车修好前往洛阳，大约在当晚二十二时左右在汝阳县上店乡下店附近被三被告工作人员拦查，拦查人员未着标志服，未出示执法及工作证件，王海棠当场出示了上述办理的有关手续，被告地税局工作人员（上店所雇用人员，无执法证件）认定王应交纳税款960元；已交100元，应补交860元；王以自己已报税且是定额税为由拒绝补报；持工商管理发票的人员（原工商所雇用人员，现税所雇用人员）指出王应交纳240元而只交152元，应重新交纳240元，王海棠不同意；被告动检站工作人员认定其所持票据证物不符合且证明过期，应重新检疫，王海已作过检疫，证明过期是因车出故障，证物不符是因中途修车销售一头为由拒绝重新检疫，并提出让三被告放行。三被告坚持上述意见，不同意放行，双方争执不下，王海棠即到县城找有关人员说明情况，后又返回，仍未达成一致意见。三被告工作人员即将车及生猪扣至汝阳县上店乡地税所院内，王海棠即返县城到县公安局以路遇抢劫报案。第二天上午随公安局工作人员前往上店调查此事，发现车停在地税所院内，上店派出所问明情况后，让三被告上店各负责人到派出所解决此事。当时因天气炎热，到中午生猪已死亡五头，在派出所的主持下，三被告同意赔偿原告死亡五头生猪损失（含运费）4466元，死猪由上店地税所拉往县食品公司宰杀。王海棠将剩余生猪十九头运往洛阳销售，因天气炎热在途中生猪死亡二头，下车时又死亡三头价值4000元，屠宰厂按四头大猪每头150元，另一头按100元收购，王海棠五头猪共得款700元，直接损失3300元。王海棠回来后即向三被告提出支付原同意的损失4466元和又死五头猪的损失，三被告推委拒绝赔偿，被告地税局并提出让王海裳补交屠宰税860元。王海棠不服，向河南省汝阳县人民法院提起诉讼，要求撤销三被告的行政强制措施，并赔偿由此造成生猪死亡十头的损失。
[问题]
三被告的行为是否属于滥用职权？为什么？
[正确答案]
三被告的行为属于滥用职权。本案中税务、动检、工商三机关法律规定在某些方面有扣押权，但对事实证据认定不清，且违反法定程序。
行政权力系统 篇3
关键词：档案；行政权力；权力清单；共性权力；实证分析
《档案管理》2015年第6期和2016年第1期分别刊发了刘东斌撰写的《部分省份省级档案行政权力清单实证分析》[1]（以下简称刘文）和吴雁平撰写的《全国副省级市档案行政权力清单实证分析》[2]（以下简称吴文），两篇文章对我国部分省级和副省级市的档案行政权力清单进行了梳理。文章中有一处疏漏，即未对档案行政机关拥有的共性权力进行梳理。这里提出来与两位商榷，请两位及各位同仁指正。
1 权力清单的分类
在推行权力清单制度过程中，各级行政机关按层级有的将行政权力划分为行政权力、共性权力和审核转报三大类，如长春市；有的划分为本级保留、下级属地管理、共性权力和审核转报四大类，如浙江省、山东省、湖南省、宁波市、杭州市。
所谓本级保留，是指省、市两级部门直接行使的行政权力。
所谓属地管理，是指依法列入省、市级部门行政权力清单，今后原则上由市、县（市、区）政府主管部门属地管理，省、市级部门除重大事项外一般不再直接行使的行政权力。
所谓共性权力，是指省、市、县级有关部门均拥有的行政权力。
所谓审核转报，是指省、市、县级部门审核并转报上一级机关，由上一级机关作出最终行政决定的管理服务事项。
刘文和吴文仅对三分法中的“行政权力”和四分法中的“本级保留”“下级属地管理”所涉及的“权力”进行了梳理，没有对三分法和四分法中的共性权力，即省、市、县三级档案行政管理机关与同级有关部门均拥有的行政权力进行梳理。
2 省级及副省级城市档案行政权力清单中的共性权力
虽然说，“共性权力”是指省、市、县级有关部门均拥有的行政权力，但并不是所有已经公布权力清单的机关都公布有“共性权力”。下面以刘文和吴文中涉及的10个省及15个副省级城市档案行政管理机构所公布的权力清单为样本，对省级及副省级城市档案行政权力清单中的共性权力做一些梳理与分析。
2.1 省级档案行政管理机构权力清单中的共性权力。在刘文中列举的9个已经公布权力清单的省级档案行政管理机构中，浙江、山东、湖南3个省列出了共性权力清单。
2.1.1 浙江省。浙江省档案局列出的“共性权力”有8项。见表-1：
2.1.2 山东省。山东省档案局列出的“共性权力”有4项。见表-2：
2.1.3 湖南省。湖南省档案局列出的“共性权力”有10项。见表-3：
2.2 副省级城市档案行政管理机构权力清单中的共性权力。在吴文中列举的11个已经公布权力清单的副省级城市档案行政管理机构中，长春、宁波、杭州3个市列出了共性权力清单。
2.2.1 长春市。长春市档案局列出的“共性权力”有7项。见表-4：
2.2.2 宁波市。宁波市档案局列出的“共性权力”有8项。见表-5：
2.2.3 杭州市。杭州市档案局列出的“共性权力”有8项。见表-6：
2.3 档案行政管理机构现有共性行政权力的梳理。归纳上述6个省、市的共性权力，按权力名称划分共13项。详细情况见表-7：
2.4 档案行政管理机构现有共性行政权力的特点
综上，我们可以归纳出档案行政机关现有的共性行政权力具有如下特点：
2.4.1 多数档案行政管理机关未将共性权力列入权力清单之中。在文章所涉及的浙江、广东、湖南、湖北、吉林、河北、江苏、福建、安徽、贵州10个省，哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、南京、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、西安、济南、杭州15个副省级市中，只有浙江省、湖南省、山东省、宁波市、杭州市、长春市6个省市档案行政管理机关列有共性权力，只占25个样本省市的24%，不到四分之一。
2.4.2 权力类型划分标准不一。如按权力类型划分共分7种14项，其中行政处罚2项，行政监督1项，行政奖励1项，行政确认1项，行政强制4项，其他行政权力4项，没有划分权力类型的1项。其中的“经济社会发展有贡献的信访奖励”一项，浙江省、宁波市定为“行政奖励”，而杭州市却定为“行政确认”，存在同名不同种类的情况。
2.4.3 同一省内的划分标准亦不相同。如浙江省、宁波市、杭州市同为一省，但对“经济社会发展有贡献的信访奖励”一项的类型划分却不相同。
2.4.4 拥有哪些共性权力认识不一。同为省级或副省级档案行政管理机关，对拥有哪些共性权力的认识存在差异。13项共性权力中，按涉及的省市数量划分：涉及6个省市的2项，5个省市的5项，3个省市的1项，1个省市的5项。
2.4.5 权力依据多为国家法律法规，亦有地方法规规章。按权力依据划分：共涉及法律法规5部，其中《中华人民共和国行政许可法》2项，《中华人民共和国行政处罚法》6项，《中华人民共和国安全生产法》1项，《中华人民共和国行政复议法》1项，《信访条例》1项，没有说明具体法律法规的2项。亦有1项涉及《吉林省规范行政行为建设法治政府若干规定》《吉林省行政执法责任制规定》《吉林省行政执法条例》等地方法规。
2.4.6 权力依据缺失或笼统。在上述6个省市所列共性权力清单中，有一个省所列出的4项共性权力均没有列出相关权力依据，一个省的8项共性权力中有3项没有列出相关权力依据，一个省的10项共性权力中有3项只是笼统地列出“相关法律法规”，而没有列出具体的法律法规。还有的省市只列出了权力所依据的相关法律法规名称，没有列出权力依据的相关法律法规的具体条款。
3 共性行政权力对档案行政管理机关的意义
相当长一个时期以来，档案界更多关注档案行政权力中档案法所赋予的权力，特别是档案行政审批权力和档案行政处罚权。很少关注其他法律所赋予的权力，特别是那些所有行政机关均拥有的行政权力——共性行政权力。共性行政权力对于档案行政管理机关到底具有什么样的意义？
3.1 共性行政权力是档案行政管理机关存在之基础。从权力法定的原则讲，一个行政机关的全部行政权力均应当由法律来确定。这里所说的法律，主要包括宪法、行政法。而在行政法中既包括行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政赔偿法、行政强制法、招标投标法、信访条例等所有行政机关均须遵守的共性行政法律法规，也包括档案法等专业或行业行政法律法规。一定意义上，共性行政法律法规使某个行政机构成为具有行政权力的行政管理机关，专业行政法律法规使某个行政机构成为拥有特定专业或行业行政权力的专门行政管理机关。对于档案行政管理机关而言，共性行政权力是档案行政管理机关存在的基础。没有共性权力，不能成为行政机关，又何谈得上是专业行政管理机关——档案行政管理机关呢。
3.2 共性行政权力是档案行政管理机关权力的组成部分。从依法行政的角度看，正如陈忠海教授所说：“依法治档所依之‘法就是档案法体系或档案法律体系所提供的一切规范，即档案法律规范。通俗地说，也就是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章。”[3]同理，依法行政所依之“法”就是行政法体系或行政法律体系所提供的一切规范，即行政法律规范。通俗地说，也就是与行政有关的一切法律、法规和规章。因此，由行政法律法规授予所有行政机关的共性权力，自然是档案行政管理机关权力的组成部分。
3.3 共性行政权力是档案行政管理机关的当行之权。从法有授权必须为的角度看，如果一个行政机关拥有某种行政权力，却不使用，就是不作为，就是懒政、怠政。共性行政权力作为档案行政管理机关权力的组成部分，是档案行政管理机关的当行之权。如果档案行政管理机关只知其拥有的档案专业管理之权，而不知其所拥有的共性权力，势必会在工作中出现不作为，产生懒政、怠政的后果。
3.4 共性行政权力是档案行政管理机关的当负之责。从权责一致的角度看，共性行政权力既是档案行政管理机关的当行之权，那么由共性权力所产生的后果，就是档案行政管理机关的当负之责。如果档案行政管理机关只对其拥有的档案专业管理权负责，而不知还应当对其所拥有的共性权力负责，就可能要对由此产生的不作为、懒政、怠政的后果承担责任。
4 结语
共性权力使档案局成为行政管理机关，档案行政权力使档案局成为档案行政管理机关。因此，在建立档案行政权力清单的过程中，我们不仅要理清档案行政管理中的专业权力，也要理清档案行政管理中的共性权力。既不能任意扩大权力范围，也不能随意放弃应当行使的权力，更要负起当负之责。
参考文献：
[1]刘东斌.部分省份省级档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2015（6）.
[2]吴雁平.全国副省级市档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2016（1）.
行政权力系统 篇4
1 行政权力公开透明建设需求
行政权力是政治权力的一种, 它是国家行政机关依靠特定的强制手段, 为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员, 根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志, 作用方式是强制性地推行政令, 客体是以整个社会为对象的国家权力, 性质是执行和管理性权力。
1.1 当前存在的问题
行政权力具有管理领域广、自由裁量权行使尺度大、以国家强制力保证行使等特点, 决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力, 也是最易被滥用的一项权力。如果不对行政权力进行全面的公开和有效的监督, 则极易导致“行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”现象的出现。目前在行政权力运行方面存在四个方面的问题:一是权力行使依据繁杂, 社会公众查询困难;二是岗位职责不清, 推诿扯皮仍然存在;三是门难进、脸难看、耗时长, 引发社会不满;四是权力封闭运行, 制约手段落后。创新政务管理模式, 选择一个更加高效的载体和平台, 推动行政权力公开透明运行监控机制已势在必行。
1.2 系统建设的要求
国家监察部在全国深化政务公开会议上明确要求, 一是要利用信息技术, 提高了政务公开的科技含量。充分发挥电子政务和网络技术的优势, 将行政许可、行政处罚等所有行政权力以及权力行使的各个环节都固化上网, 实行网上操作, 权力运行流程清晰, 职责明确, 减少了中间环节, 提高了工作效率和质量。二是注重对行政权力运行的有效监督制约。建立了电子监察平台, 对权力网上运行情况实施同步监控, 每个岗位、每个工作人员操作的时间和内容都由计算机记录在案, 全程留痕, 减少了人为因素的干扰, 增强了权力运行的规范性, 为预防腐败发挥了积极作用。
行政权力公开透明系统主要从行政行为的角度出发, 对行政权力进行综合管理, 通过工作流程管理机制规范行政行为。涉及政府各组成部门, 如发改委、财政、国土、建设、交通、水利、林业等。覆盖的职能包含许可行政处罚、行政征收、行政强制、行政审批、行政给付、行政奖励、行政确认、行政征用、行政裁决、以及其它行政权力网上运行系统, 公开发布、工程招标、政府采购、土地出让、产权交易, 公共服务以及相关的法律法规和政策规定等信息。
1.3 网络运行的要求
遵循集中统一、整合共享、联合协同、高效安全的总体要求, 以省政务信息网为依托, 以全省电子政务公共数据统一交换平台为基础, 统一开发一个覆盖全省行政管理部门和全部行政权力事项的全省行政权力公开透明运行系统, 使之成为权力阳光运行的窗口, 网上办事服务的平台, 政民互动交流的渠道, 全程电子监察的载体。项目建设力争做到信息发布的全天候, 权力运行的全覆盖, 电子监察的全过程, 互动交流的零距离, 为加强反腐倡廉惩防体系建设, 深入推进科技防腐提供机制和技术保障。
2 行政权力公开透明运行系统的建设内容
全省行政权力公开透明运行系统是以电子政务为支撑, 以政府门户网站为窗口, 固化权力运行流程, 实现网上办公, 实现行政审批、工程招投标、公共资源交易、行政处罚等行政行为的公开、透明运行, 实施过程监控, 依托电子政务建立健全行政权力阳光运行的工作机制。是一个涉及政府及各职能部门, 涵盖整个许可、正式审批、服务、处罚过程的信息化系统。项目的建设内容为“一库、四平台”即:行政权力数据库、行政权力运行平台、网上服务平台、政民互动平台、绩效考核平台。
2.1 行政权力数据库
行政权力数据库是权力运行平台的依据, 法制监督的标准, 权力公开的源头, 包含行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等权力运行标准流程和预警环节, 通过事项标准数据库和预先设置的预警条件, 自动发现事项运行过程中的异常和“疑似”异常, 及时纠正不规范的行政行为, 提高行政水平和效率, 建立从源头上反腐败的机制。
2.2 四个在线平台
一是行政权力运行平台。目标是实现行政许可、行政处罚、公共资源交易和公共服务等各项业务的网上办理, 其中行政许可、公共资源交易和公共服务的网上办理与已建系统对接;行政处罚、行政征收、行政强制等系统为本项目建设内容。
二是网上政务服务平台。目标是主要实现权力公开、在线申报、状态查询、表单下载、网上咨询、投诉举报、网上评议等功能。
三是互动渠道平台。目标是实现网上咨询、疑难解答等功能。提供在线服务、电子邮件方式分部门答复各种行政业务事项咨询问题。在线服务按部门分类, 每个部门都有独立的回复帐号, 在线时可实时直接交流。
四是绩效考核平台。以全省电子监察平台为依托, 建立相关技术标准和接口规范。有效实现本系统和全省电子监察平台技术对接。既能满足人民群众对政府行政权力公开的需求, 又能满足监督部门监督管理方面和整体布局方面的要求。
3 行政权力公开透明运行系统的网络运行模式
行政权力公开透明运行系统由:行政权力数据库、行政权力运行平台、网上政务服务平台、政民互动平台和绩效考核平台组成。行政权力数据库是系统的中心, 是行政权力运行的依据, 管理所有行政权力的上报、审核、入库、自由裁量拆分、挂起等功能;行政权力运行平台, 是行政许可、行政处罚等所有权力的上网运行、内部流转、内部监察等功能;政务服务网是权力事项外网的公示、许可审批服务事项的网上申报等功能;政民互动平台主要是提供政府与公众交流的一个平台, 对公众提供咨询解答、投诉处理等功能, 并展示公布绩效考核;电子监察的载体主要是发布一些电子监察信息, 作为电子监察平台的一个外部展示窗口。
通过行政权力公开透明运行系统的建立, 一是有利于规范行政权力, 防止“暗箱操作”和违法违纪问题的发生, 是推进依法行政、打造阳光政府、加强廉政建设的重要举措。二是有利于推进政府依法行政、加快政府职能转变、改革现行管理与监督体制, 加强和改善监督管理, 提高政府服务效率和服务水平, 优化经济发展环境、完善各项制度, 坚持便民高效, 实现流程优化、程序简化、效能提高。三是有利于维护公开、公平、公正、合法、有序市场环境和优质、高效、到位的服务管理, 降低交易成本, 提高交易效率, 提高土地、资金、固定资产等发展要素的利用效率。
摘要：通过分析行政权力使用中存在问题和相关要求, 提出了行政权力公开透明运行系统的建设内容和网络运行模式。
关键词：行政权力,运行系统,网络运行,建设模式
参考文献
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行政权力系统 篇5
来源： 法制日报
十一届全国人大常委会第二十一次会议，表决通过了行政强制法。
经过全国人大常委会先后五次会议审议的草案，终于走完从起草到通过的漫漫12年立法之路，最终成为法律。
范围包括强制措施和强制执行
行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分,直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。
因此，行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法履行职责的一部重要法律。
目前我国行政强制制度主要存在两个方面问题：一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。
据了解，行政强制立法的指导思想有两个方面，一方面赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；同时，对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。
本法的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。其中，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
本法调整范围有例外：发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施。另外，行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，有其特殊性，需要适用特别规定。因此，本法明确规定，对上述几种措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
行政强制的设定和实施应适当
行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，实施行政强制必须遵循一定的原则。本法为此规定了以下原则：
一是法定原则。规定：行政强制的设定和实施，适用本法，并应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。
二是适当原则。规定“行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”专家解释，从实体上说，行政主体依法实施行政强制，应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结部分资金的，不能冻结整个账户。从程序上说，行政强制主体所采取的手段与要达到的目标之间必须有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不能扣押违禁品以外的其他商品。
三是坚持教育与强制相结合原则。规定“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”专家指出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。
四是不得为单位和个人谋利原则。规定“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”
本法同时强调，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。
明确规定行政强制措施的种类
本法对现行法律、法规中的行政强制种类进行了梳理，规定的行政强制措施的种类有：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。
同时，本法规定了行政强制执行的方式：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。
严格限制行政强制措施设定权
明确行政强制的设定权，是从源头上解决行政强制“乱”的关键。过去由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制的设定权不明确，不仅法律设定行政强制，法规、规章也在设定行政强制，甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是，行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依法行政的要求。
对此，本法明确规定：“行政强制措施由法律设定。”
截止2010年上半年，行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。
为与此相衔接，本法规定：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
为保证法制统一，本法还规定：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规范的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
关于行政强制执行，本法规定也应由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
设定行政强制应事前进行论证
为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，本法规定了设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。
本法规定：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”
同时，规定了行政强制实施中的评估程序：
——行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止；
——行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关；
——公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。
加强规范明确规定代履行范围
代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行，主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。
为此，本法明确了代履行的范围，加强对代履行的规范，规定：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
行政权力系统 篇6
[关键词]博弈 行政权力 学术权力
[中图分类号]G647 [文献标识码] A
我国特殊的历史文化背景，行政权力在高校的发展过程中，一直发挥着决定性的作用。甚至在特定时期，行政权力提高了高校发展的速度和运行的效率。但是高校毕竟是为社会培养和输送人才的机构，这就注定了高校不同于一般的行政机构，学术应该是高校的根本追求。还原高校纯净的学术环境，行政权力理应服务于学术权力。
一、高校内部权力博弈因素审视。
行政权力与学术权力一直作为一组相对称的权力被国内的学者比较研究。行政权力与学术权力，就算是在学校内部，也不完全是相对应的关系，学术权力在行使过程中本身就可能是行政权力的一种方式。
1.权力的定义
关于什么是權力，学者们分别从不同的视角和维度对权力下过定义。国外学者从因果说，关系说，能力说，决策说，集体说，影响力说等方面来界说权力的定义，不同的学说各有侧重，但是，都从某一维度补充和丰富了权力的定义。
2.行政权力的定义
别敦荣教授认为行政权力不仅仅是限定在高校的权力形式，行政权力具有广泛的适应性，存在于各种机构和部门。行政权力的客体是行政事务，也可以是学术事务。所以，行政权力对于学术权力不是矛盾的双方，而是相互渗透的。行政权力是以行政管理体制为基础，以行政职能为依归，由行政机构或行政人员行使的一种法定权力。这种权力由制度所赋予，是一种被授予权。[1]
3.学术权力的定义
国外的专家学者很早以前就从不同角度，用不同的方法来给学术权力下过定义。其中，被称为典范的是伯顿·克拉克的《高等教育系统——学术组织的跨国研究》一书中学术权力的定义。伯顿·克拉克把学术权力分为四种权力：扎根于学科的权力、院校权力、系统权力和感召力。 [2]
二、高校内部权力博弈的典型结构模式。
行政权力与学术权力在相互作用的过程中，到底谁起主导作用，在不同的历史条件和背景下，与各国的教育体制有很大的关系。但是不管是哪种模式，过分强调一方而压制另一方都有其弊端。
（一）国外高校的典型结构模式
1. 以学术权力为主的结构模式。该模式以欧洲大陆国家， 如德、法和意大利等国， 以及日本的国立大学为典型代表。在欧洲国家，政府虽然宏观上控制大学教育规划，资源分配和学历认证，但是到了基层，教授拥有学术行政双重权力，有着极大的自主权。德国大学从低到高分为三个等级：教授、学部和大学。德国大学最高决策机构评议会其主要组成人员是教授、教职员工和学生代表。学部也是教授占据绝大部分人数。德国洪堡大学的“纯学术”精神的理念，和追求教师教学自由、学生学习自由的目标导向，使得德国大学教授在基层拥有相当大的学术自由权和行政决策权。政府意志由于受到顶层大学组织机构的缓冲，到了大学内部，教授团体层层控制大学的事务管理。大学学术权力得到充分的利用，行政权力也被教授学者掌控。
2. 以行政权力为主的结构模式。该模式以美国的巨型大学为典型代表。董事会是最高的权力机构，校长担任主席或者董事会成员，美国校长比欧洲国家校长拥有更大的权利。美国巨型大学实行严格的科层制，所以行政权力比学术权力大。这样也是为了方便管理巨型组织系统，提高美国大学的运行效率。随着美国大学与社会联系的不断加深，美国大学逐渐变得市场化。市场化的需求使得美国大学变成庞大的行政组织，行政权力越来越发挥其强大的作用。
3. 行政权力和学术权力均衡的结构模式。该模式以英国的传统大学为典型代表。英国政府通过社会中介机构间接管理大学，由于大学的财政支持大部分来源于政府直接的财政支持，所以政府在大学宏观管理和监督方面还是有重要作用。英国大学分为系、院和大学三级组织结构。讲座教授在基层系的组织结构中享有最高学术权力，系务委员会的全体教职员工负责日常教学科研工作。院的工作就是负责全院的教学计划，课程实施，学生工作等。大学包括四个权力组织，校务委员会、理事会、评议会和大学副校长。校务委员会由政府官员、社会贤达和知名人士等组成，校务委员会很少插足学术事务的管理，大部分管理的是非学术事务。没有什么实质性的权利，是个仪式性的组织。理事会和评议会分别代表的是行政权力和学术权力。理事会相当于大学的行政部门，负责大学经费预算、教学计划和教职员工的聘任。评议会由教授和高级讲师构成，拥有最高学术权力，全权负责大学的学术事务。大学副校长在理事会和评议会之间起着沟通交流的平衡作用，既是行政权力的发言人，也是学术权力的代表者。
（二）国内高校的典型结构模式
对于学术权力与行政权力的博弈，国内学者分别从不同的视角分析了两者的关系。李承先教授认为，我国高校内部权力分配是一个由学生权力、学术权力、行政权力和政治权力组成的多极系统。[3]
随着市场经济的发展，大学组织也出现了市场化倾向，出现了第三方力量：市场权力。我国高校与市场经济千丝万缕的联系，打破了行政权力与学术权力的相互制约关系，形成了三足鼎立的局面。费坚认为大学组织存在三种不同性质的力量形态：行政权力、学术权力和市场权力。[4]
田宗元认为我国高校权力体系包括以党委为核心的政治权力， 以校长为首的行政权力， 以教授及其团体为主的学术权力体系， 三者紧密相联而又不可替代。[5]
参考文献：
[1] 别敦荣. 学术管理、学术权力等概念释义[J]. 清华大学教育研究， 2000（2）.
[2] （美）伯顿·R·克拉克. 高等教育系统[M]. 王承绪， 译. 杭州： 杭州大学出版社， 1994.
[3] 李承先. 高校行政学术化——我国高校内部权力整合模式初探[J].江苏高教，2003（2）.
[4] 费坚， 巫丽君. 我国大学行政权力的重新配置——基于三权制衡模式的思考[J]. 扬州大学学报（高教研究版），2005.
行政权力系统 篇7
坚持实行高等教育分级管理制度
我国目前已经形成了以地方高校为主体, 中央政府与地方政府分级管理、以省级政府为主的教育格局。省级政府应拥有以下对地方高等教育的管理权限:贯彻执行和指导检查国家的方针政策、法律法规, 制定地方性高等教育政策;根据本地区经济、科技和社会发展的需要, 制订地方高等教育发展规划和年度招生计划, 调整高等教育的布局和结构;根据地方的实际, 依照国家的高校设置标准, 设置、撤销和合并地方主办的高等学校;组织领导招生工作, 指导毕业生就业工作;审批地方高校本、专科的专业和学位点, 以适应经济结构和产业结构的调整;加大高等教育投入的力度, 负责地方高校的教育经费预算的分配和决算的审核;任免地方高校负责人, 组织和指导地方高校的专业技术职务聘任工作。除此之外, 省级政府还应具有指导地方高校的思想政治、教学、科研和后勤工作, 组织本地区高校的教育质量检查与评估等权限和职能。
应依法落实省级政府对地方高等教育的管理权限。这样有利于调动地方发展高等教育的积极性, 更好地体现高等教育发展上责、权、利相统一的原则;有利于深化高等教育管理体制改革, 克服条块分割办学体制的弊端, 协调教育部门与其他部门的相互关系, 形成有效的宏观调控机制;有利于提高办学效益、优化高等教育结构, 实现高等教育资源的有效利用, 提高高等教育的总体效益;有利于促进高等教育的多样化, 促进高等教育更好地为地方的经济和社会发展服务, 形成高校与社会相互促进的良性循环。
实行高等教育分级管理体制, 应落实和扩大高校办学自主权。要增强高校办学活力, 就必须使高校拥有更大的办学自主权。政府要承担起发展教育的责任, 但必须转变职能, 把该管的管好、该放的放开。要减少并规范对学校的行政审批和直接干预, 更多地运用法规、政策、标准、公共财政等手段, 引导和促进学校依法自主办学。保障高校依法自主开展教学、科研活动, 自主调整学科、专业, 自主进行内部管理。扩大高校在办学模式、育人方式、合作办学等方面的自主权。
坚持党委领导下的校长负责制
进一步加强党对高校的领导, 应把党对高校的领导体现在管理体制中。要充分发挥党委统揽全局、协调各方的作用。高校党委领导主要是政治领导、思想领导、组织领导和对办学方向的把握。对重大问题的决策, 要在民主集中制的原则下, 建立党委集体决策的制度和机制。要把党委集体决策的制度和机制具体化, 能够真正设计出落实党委领导下的校长负责制的具体制度, 明确党政决策的权限、程序和责任。
高校党委应履行五项职责: (1) 把好方向。坚持马克思主义在高校的指导地位, 坚持社会主义办学方向, 统筹改革、发展和稳定工作, 统筹人才培养、知识创新、社会服务三大任务。 (2) 抓好大事。集中精力抓好学生培养教育、教育教学改革、学校管理等关系全局、关系长远的重要工作。 (3) 用好干部。着力构建“赛场上选骏马”的干部选拔评价机制。不仅要看高学历、高职称, 更要看高觉悟、高能力。 (4) 带好队伍。坚持严格管理, 从严要求, 切实加强高校党政管理队伍、教育教学师资队伍和科研创新人才队伍建设。 (5) 加强党建。坚持党要管党, 从严治党。
要坚持发挥校长负责制的作用。校长负责就是让校长充分行使《高等教育法》所赋予的行政权力, 同时承担相应的责任。校长既是先进教育思想的探索者、承载者、宣传者和贯彻者, 也是学校行政管理系统的组织者和领导者。以校长为首的行政管理系统是大学内部治理机构中行政性权力的体现。针对我国高校现状, 要强调行政管理对教学、科研等主要学术活动的保障、支持、组织、协调和服务功能。坚持校长负责有利于校长和其他行政管理人员的专业化、职业化建设。要使校长能够切实按照《中华人民共和国高等教育法》所赋予的权利, 集中精力办学, 当好教育家, 切实承担作为学校法人代表的所有责任。校长不仅是学校行政系统的首脑, 也应是行政性权力和学术性权力之间的桥梁。
建立并完善学术民主制度
大学的学术事务特别是重要的学术事务要由学术人员参与决策和管理。学术人员对学术的发展规律、学术内在要求、学术标准有着深刻的理解。学术人员参与学术决策与管理应该制度化, 有相应的组织形态和规章制度。
大学建立学术制度的关键目的是充分发挥高校学术委员会、教授委员会等学术组织的作用。现代大学制度的一个重要特征就是科学划分学术权力与行政权力, 不能用行政权取代学术权, 把各种学术性质的委员会作为“点缀”和“花瓶”, 作为行政系统的附庸;也不能用学术权取代行政权, 搞所谓的“教授治校”。现在高校最大的问题是行政权代替学术权, 学术组织的作用发挥不充分。明确在学科专业设置、教学科研计划方案、评定教学科研成果、人才引进、专业技术职务评聘以及学科科研资源配置方面, 应首先经过学术委员会、教授委员会等学术组织的审议。学校发展中的重大事项也要征求学术组织和专家学者的意见。学校领导要定期向专家教授通报情况, 与专家学者交朋友, 虚心听取专家学者的意见和建议, 使高校决策更具科学性。
大学学术制度要实施教授治学。高校基本活动的主要形式是教学和科研, 教授是实施这些基本活动和承载学术性权力的主体。教授治学不仅体现在学科层面上, 而且在本质上也具有很强的学术属性。教授治学就是要在学校内部治理结构和体制上为学术性权力参与决策和管理定位, 并加以制度化和规范化。实施教授治学有利于增强教师队伍的凝聚力。仅仅依靠经济措施无法从根本上吸引和凝聚人才, 在制度上确保学术性权力对民主决策和民主管理的参与是尊重知识的体现, 是建立现代大学制度的必然要求。
坚持规范完善院系领导和管理体制。院系是高校科研、教学和学科建设的主要承载者, 学校要转变行政管理职能, 强化战略规划、政策引导和综合服务协调功能, 把更多资源下放。高校的管理权限必须重心下移, 健全院系的领导体制。要进一步加强党组织的政治核心作用。要规范党政联席会议集体决策重要事项的工作机制, 健全党组织参与基层重要决策的有效制度, 督促并确保院系重大科研项目、专业技术职务评聘、人才引进、财务收支等重要事项公开、公平、公正地实施。要保持学校宏观调控能力, 对重大项目要整合各方资源来建设, 防止资源的分割使用。
完善教师管理制度和学科建设绩效评估制度
坚持完善教师管理制度的核心是完善教师素质提升和激励保障机制。要以转换机制为核心, 强化岗位责任, 变教师的“身份管理”为“岗位管理”。要根据学科专业发展要求按需设岗、以岗聘任、以岗定酬, 做到能进能出、能上能下、能高能低。改革分配制度、聘用制度, 调动教师的积极性。完善准入制度、推出制度、培训制度, 提高教师素质。通过完善机制, 使教师队伍更有开放性, 在更大范围内选择师资;使教师队伍更具流动性, 促进人才队伍的新陈代谢;使教师队伍更具有竞争性, 让优秀人才脱颖而出, 从而进一步优化教师队伍结构, 改变近亲繁殖、论资排辈等弊端, 激活每一名教师的潜能, 提升教师队伍的整体教书育人能力和学术竞争力。
坚持完善学科建设绩效评估制度。高校学科建设要考虑投入和产出的效率。过去对高校评价, 往往只看产出, 很少看投入。评价高校办学绩效要按照14项投入指标和16项产出指标进行测算 (投入指标主要包括教职工总数、博士学位教师比例、科研教育经费总额等, 产出指标主要包括在校学生数、学术刊物发表论文数、科技奖获奖数、技术转让当年实际收入金额等) 。对高校学科建设绩效的评估, 特别是对产出的评价, 不能简单看SCI论文、科技获奖数或博士点数量, 要防止办学短期行为和急功近利。科学的学科建设绩效评估应该是:高校学科投入的方向是否体现了学校的办学定位, 体现了社会需求, 体现了学校的优势。评价学科投入以后, 是否对加强教育教学、人才梯队建设和夯实学科基础、优化学科生态发挥了强有力的牵引作用, 评估学校在学科建设中是否依然存在求高求大求全的倾向。
学科建设战略上要讲“有所为, 有所不为”, 战术上要讲“有所不为, 有所为”。“有所不为”往往要比“有所为”更难。学科发展要集中在优势学科、特色学科和社会需求的学科。不属于这个目标的, 就应该舍弃。从这个意义上讲, 学科增加是一种发展;学科减少, 重新优化组合了, 强势更强了, 同样也是一种发展。学科发展要注重拉长学科链, 培育学科群, 形成良好的学科发展生态。
现在学科发展在边缘交叉领域最能形成突破点。因此, 学科发展既不能盲目扩张, 也不能单打一。要以核心强势学科为圆心, 向周边扩展, 发展支撑学科, 建设新兴学科。要把没有明显优势的学科整合到强势学科的支撑体系中, 实现重点学科与非重点学科、新兴学科与传统学科的统筹发展。特色学科、重点学科要做强, 新兴学科、应用学科要“出新”, 传统学科要搞活。
高校要建立有进有退的学科建设新机制, 就要防止求全求大。具体来说, 就要建立对学科的重点发展机制、淘汰机制和重组机制。建立重点发展机制就是要集中有限的资源重点发展特色优势学科, 打造学科品牌、学科高峰;建立学科淘汰机制, 就是要优胜劣汰, 对于质量不高、缺乏后劲或不符合学校办学定位的学科要舍得放弃, 防止有限资源空耗浪费;建立学科重组机制, 就是要构建高校合理的学科生态, 形成以主干学科为核心, 相关学科相互配合支撑的学科群, 促进学科交叉, 发展新兴学科。
行政权力系统 篇8
高校组织绩效低下已经引起社会各阶层的广泛关注,主要表现在人才培养模式不适应创新型人才的培养,不适应经济社会发展的需要。其原因有诸多方面,就宏观方面而言有高等教育理念、高等教育管理体制上的问题;就高校内部而言,存在着治理结构上的问题。在内部治理结构中,高校的学术权力与行政权力之间的问题已引起广泛的关注。在已有研究中,对于“如何处理高校学术与行政权力关系”,我国学者主要围绕学术与行政权力关系的内涵、现实问题、原因、建设路径等方面做了比较深入的研究(1)。目前,一般认为高校的学术权力与行政权力是辩证统一的,高校学术权力与行政权力相互独立,同时又相互关联;现实中,我国高校仍存在行政权力泛化、学术权力弱化现象,常常导致大学行政机构臃肿,大学价值错位以及官本位;从管理和文化的角度分析其原因,认为我国长期的国家统一计划管理是导致行政权力泛化和学术权力弱化的外部原因,而高校内部权力集中在学校层面,弱化了基层院系以学术权力为主的权利;也有学者认为行政权力泛化和学术权力弱化与我国社会根深蒂固的官本位文化有极大的关系,在高校,资源向行政人员倾斜,大家都想“学而优则仕”。但是,我国学者对应该“如何理解地方高校的学术与行政权力关系”、“地方高校如何客观分析目前存在的权力结构失调问题”、“如何科学地建构地方高校的权力运行模式”等缺乏有针对性的研究。因此,笔者将从目前地方高校学术与行政权力关系现实的表征、原因与解决办法等方面深入探讨“地方高校如何科学运行学术与行政权力”,以期促进地方高校内部管理良性运行与未来的科学发展。
二、地方高校学术与行政权力结构失调的表征
目前,根据教育部网站2012年1月的统计数据,全国普通高校2358所,其中部委属院校111所,因而我国现有地方高校2247所,占全部高校的95%。地方高校尽管在不断加强内部管理机制改革、权力结构得到进一步优化,但是“行政化”倾向仍然严重,不仅存在行政权力“泛化”、“失真”,而且存在学术权力“失范”、“失真”现象。
(一)行政权力“泛化”、“失真”
目前,地方高校权力结构不仅在整体上存在“行政化”的倾向,而且在局部行政权力上也存在“泛化”、“失真”等不良现象。
1. 行政权力“泛化”。
一些地方高校行政权力过多地介入学术事务,出现行政机制代替学术机制、行政管理代替学术管理、行政权力代替学术权力、行政群体代替学术群体等“泛化”现象。具体表现为学术事务管理、学术管理过程、学术管理主体、学术管理理念、学术管理制度与规范等都全面行政化,学术事务与学术机制在大学管理过程中失去了自身独立性、没有真正独立的机构和规章制度;在科研规划、科研经费预算、科研项目确定、学术带头人的评选、学科建设、专业建设、课程建设、学生学位授予等内部学术管理与科研项目的审批和管理、教师职称评审、学生学位批准、教学评估、硕士点与博士点的评审等外部学术事务方面,没有独立的学术机构与学术主体进行相关学术事务的管理;学术话语权、决策权、评价权等均被学校行政层面的领导权、决策权、评价权所取代;行政群体全面操控学术机构、管理学术事务,掌握学术资源,如项目、经费等[1]。这不仅严重影响了学术的公平性、科学性,导致学术道德与学术秩序的失范、学术群体被挤压或替代、学术管理世俗化,而且压抑了教授、学者的积极性和创造性,造成了部分学者无心学术,挖空心思加入管理行列,直接影响了大学的品位与学术风气,导致学术资源的浪费和学术效益低下。
2. 行政权力“失真”。
一些地方高校行政人员不顾管理规律、规范而“胡乱行政”、“行政不作为”,存在行政权力“失真”现象。具体表现为,有的行政管理人员服务意识淡薄,在管理过程中无视管理、教学规律,管理过程欠规范、公平、科学,存在胡乱行政、胡乱决策,以政代法、以政代教,有法不依,我行我素等现象[2];有的行政管理人员则是行政不作为,存在行政“无政府主义”,只想享受待遇、只占行政位置,不愿、不屑、不会行政和服务,在一定程度上阻碍了地方院校行政事务的正常开展;高校内部有的行政管理人员以行政权力压制教授的学术权力,或者获取不应该获得的学术资源,使得学校的价值取向扭曲[3]。
(二)学术权力“失范”、“失真”
目前,地方高校学术权力不仅在权力结构整体上处于弱势地位,而且也存在学术霸权、学术权力内部不均衡、学术权力失真等不良现象。
1. 学术权力“失范”。
一些地方高校存在学术行为主体为其自身特殊利益或受外部环境制约而弱化或扩大学术权力等学术权力“失范”现象。具体表现在滥用学术权力与影响力,大搞话语霸权,损害他人学术自由;面对外部压力不敢申张学术正义,学术失语;教学、科研与学术交流不均衡,有的重教学轻科研,有的重科研轻教学,有的教学科研分离;各领域内部不均衡,有的重教轻学,有的重学理轻运用,“学”、“术”分离等。
2. 学术权力“失真”。
一些地方高校学术组织或者行为者在处理学术事务时,游离或远离“学术”之外,远离学术“本真”。具体表现为,在学术研究中缺乏“为学术而学术”的执著精神,只顾数量不要质量,“抄袭”、“拼装”等学术造假现象严重;在学术交流与合作时,只顾人情世故,不顾学术规律,存在买卖成果、版权等学术腐败现象;在学术批评与争鸣时,只顾个人功利,忽视甚至无视学术标准。
总之,行政权力“泛化”、学术权力“失范”、行政与学术权力“失真”,严重影响了地方高校特别是地方新建本科院校的学术生产力。
三、地方高校学术与行政权力失调的原因
影响大学权力结构失调的原因很多,相对中央部属高校,地方高校行政权力泛化、学术权力弱化主要由于办学理念不科学、办学视野狭窄、教师结构欠合理与学生生源不济等因素共同作用的结果。
1.在办学理念方面,地方高校较之部委属院校而言学术意识淡漠。从建校历史看,地方高校建校时间较短,大多建于上世纪50年代和改革开放后,同时,首批校级领导大多是政工干部或军队干部,这一背景注定了这类院校的运行模式是行政主导型。本世纪初新建地方本科院校大都是由专科甚至中专校合并升格而成,学校学术资源匮乏、学术氛围薄弱,教职员工的学术意识淡薄、学术素养与创新能力较弱。而且由于历史的惯性,造成了现今地方高校的学术权力在学校权力结构中的地位远远弱于重点大学,“行政扩张”甚至“行政霸权”屡见不鲜。
2.在办学视野方面,地方高校较之部委属院校而言缺乏开放意识。正因为办学历史短、历史经验积淀少,再加之传统的“官本位”、现行行政化管理体制与地方保护主义的影响,地方高校往往办学视野狭窄、缺乏开拓性与创新性。一方面,受官本位思想与行政化管理体制的影响,很多地方高校常常比照地方党政机关的模式运行,导致越来越多的人关心“权术”而不关心“学术”、追求“位子”而不追求“事业”;导致大学机构臃肿、官满为患;大学学术委员会、教授委员会等学术组织的学术权力被挤占、学术权力边缘化。另一方面,受地方保护主义影响,大多数地方高校缺乏开放意识、国际视野,只与国内高校或者只与同类院校进行交流,与国外著名大学的交流甚少甚至没有,学术生态环境极差,学术成长缓慢。
3.在教师方面,地方高校较之部委属院校而言缺乏国际视野。从教师结构看,相对于重点大学而言,地方高校教师职称、学历、学缘与年龄结构欠合理,高学历、高职称教师比例较低;许多教师主要毕业于省内院校,不少教师还是本校在专科时毕业留校的学生,师资来源比较单一;同时,由于教师培训机制不健全,到国内外著名大学进修访问的机会不多,有国外留学背景的教师极少。教师本人的学术权力和学术责任意识相对较弱,缺少一种开放的心态和国际视野。
4.在学生方面,地方高校较之部委属院校而言缺乏独立表达意识。从学生来源分析,相对于重点大学而言,地方高校的学生主要来自于农村和小城镇。他们往往接受的家庭教育有限、学校教育质量不高,因此,学术视野较狭窄、学习与研究的主体性不强、学术权力意识淡薄,习惯于“接受学习”的学习方式,缺乏独立的思维和批判性的思维能力。这不仅影响了学生自身的学术成长,而且弱化了教育工作者学术权力的发挥、人才培养质量以及整个校园的学术气氛。
四、地方高校学术与行政权力运行的应然模式
学术权力与行政权力是大学权力中两个辩证统一的有机组成。目前,全世界尽管存在大学三种不同的运作模式,但是,笔者认为,地方高校有着自身的发展特点与规律,当前可实行“学术与行政权力协调发展”的权力运行模式。
1.大学的组织特征决定了高校学术与行政权力并存。学术与行政权力是大学权力的有机组成,二者相互渗透、密不可分。从大学的发展历程看,“大学”(university)的本义是行会、团体,后引申为“为学习和研究某种学问而自愿结合起来的师生共同体”。19世纪初,柏林大学创始人洪堡提出了“教学与研究的统一”(Unity of Teaching and Research)的原则。目前,大学的功能扩展为人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等多个方面,可以说,学术是大学的本质所在,学术自由是大学的立身之本、生命之源。同时,大学又是一个社会组织、行政机构,包括中世纪的“教师自治”或“学生自治”在内,所有大学都需要一些管理人员按照一定组织章程、管理原则、履行行政职能来确保其运行的有序性、严密性。因此,学术权力与行政权力是相互渗透、相互交织在大学内部的两种缺一不可的权力。
2.大学的“学术”特质决定了地方高校不适宜于采用“行政权力主导”的权力运行模式。大学的本质是研究学术、追求真理、创造知识、创新价值和培育人才,其核心是求真育人[4]。目前,美国大学实行“学术与行政权力两权分离、以行政权力为主”的运作模式,其权力体系主要由董事会、校长、评议会三方面构成,董事会和各级行政官员始终处于权力的控制中心,而教授评议会控制大学学术事务的权力微弱;相比之下,英国大学实施“行政权力与学术权力均衡”的合作模式与德、法、意等欧洲大陆国家的大学主要实施“学术权力与行政权力两权渗透、学术权力为主”的运作模式更能体现大学的组织特征,更有利于学术的健康成长。笔者认为大学不同于政府行政机构,它应秉承“崇尚学术”的大学精神,实现学术与行政权力的和谐共存。
3.地方高校应采取“学术与行政权力协调发展”的权力运行模式。笔者认为地方高校目前可实行“学术与行政权力协调发展”的运行模式。由于地方高校发展历史比较短暂,学术基础比较薄弱,特别是远离中心城市且受到地方政治、经济、文化的制约,“官本位”、“地方保护主义”比较严重。因此,目前学校发展主要依托学术权力还不现实,可实行“学术与行政权力协调发展”的权力运作模式。目前,英国大学实施“行政权力与学术权力均衡”的合作模式,其权力结构一般分为大学、学部和系三个层次,校级权力通常包括校务委员会、理事会、评议会和大学副校长四个权力结构单元,其中大学副校长往往扮演着“行政首脑”和“学者代言人”的双重角色,教授行会拥有很大权力,董事会权力和行政人员权力有限,只是部分介入大学事务。这种权力模式值得地方高校借鉴与学习。
五、地方高校实现学术权力与行政权力协调发展的路径
面对学术权力与行政权力运行失衡的现实,我国地方高校应从文化层面、理念层面、制度层面和实践层面不断完善内部治理结构,使地方高校的学术权力与行政权力逐步协调。
(一)在文化层面,营造以“崇尚学术、发扬民主、追求卓越”为核心内容的大学文化
地方高校应营造“崇尚学术、发扬民主、追求卓越”的校园文化,使那些为学校发展做出贡献的学者成为学校的核心并受到师生的敬仰。
1. 崇尚学术是体现大学本质特征的要求。
大学的本质是研究学术、追求真理、创造知识、创新价值和培育人才,是求真育人。因此,大学应以学术为核心,崇尚学术自由,严谨求实,具有强烈批判精神,以追求真理、实现个人人生抱负和理想为终极目的。目前,地方高校应大兴“崇尚学术”之风,营造浓厚的治学氛围,培育自己的校园文化。
2. 发扬民主是崇尚学术的基本要求。
学术民主是学术自由的前提,它要求在进行学术决策、学术管理时,要尊重学术规律,确保学术主体的学术自主权;在学术活动中,应大力提倡“百家争鸣”,积极鼓励学派间的自由争论,建立“民主管理”、“学术自主”、“学术自治”的权力运行机制,保障学术权力的合理性与合法性。
3. 追求卓越是学术的基本目的。
地方高校尽管存在自身发展的局限性,但仍应志存高远。笔者认为,一个好的地方高校应拥有先进的办学理念、良好的治理结构、优良的教师队伍、超拔的大学精神、充足的办学设施[5]2。
大学精神是大学文化的核心内容,大学精神包括“科学精神、创新精神、批判精神、社会关怀精神、自由和民主精神”。“科学精神”就是追求真理、坚持真理、服从真理,坚持实践是检验真理的唯一标准。在学术研究和一切实践中,实事求是,敢于创新,运用科学的方法,坚持科学的态度,尊重客观实际,反对一切武断和迷信,这是科学精神的核心。“创新精神”是现代大学存在的价值所在,是大学在社会有机体中保证、提升自身地位的根本生命力所在。大学的批判精神首先表现为大学教师在教学和科研过程中能够以科学的态度对待传统与现实,否定非科学的内容,破除迷信与保守的意识,建立符合客观的科学的知识体系;大学批判精神的另一方面是对社会现实的理性反思和价值构建。而“社会关怀精神”是大学关注现实、服务社会功能的集中体现。“学术自由”是大学精神本质的要素,是大学进行任何创新活动的先决条件。要实现大学的学术自由,首要的是培育和弘扬学术自由的精神。为此,在大学管理过程中,认识大学的组织特征是办好大学的基本前提;认识学术发展的规律是把握大学组织特征的必然结果;解放思想、解除禁锢,从而形成能自由争鸣和自由讨论的机制是发展学术的关键;大学拥有办学自主权并建立完善的学术制度是发展学术的保证。
(二)在办学理念层面,应当坚定不移地坚守“行
政权力的绩效应当体现在教师更有成效的教学和科研上,体现在学生更有成效的学习和成长上”的理念
地方高校应回归大学的学术本位,实现“大”与“学”的有机统一,回归“大”与“学”的本真。
1. 地方高校要构建“大家”、“大度”、“大雅”、“大舞台”、“大基业”。
“大家”是指地方高校应拥有思想解放、敢为人先、具有先进办学理念的大学引路人。“大度”是指地方高校应倡导“兼容并包、思想自由”的办学理念,能容纳各种不同的思想和见解,能接纳来自各学术共同体的教师和五湖四海的学生。“大雅”是指地方高校应形成崇尚学术、潜心学问、美化人生的大学氛围,在这个氛围中致力于人才培养、科学研究、服务社会和文化传承创新。“大舞台”是指地方高校能为所有的学生和教师的发展提供大舞台,成为师生实现梦想的圣地。“大基业”是指地方高校应有资料丰富的图书馆、设备先进的实验楼、环境优美的教学楼、器械完备的运动场等,为师生的发展提供优越环境。
2. 地方高校应着力打造具有自身特色的“学
科”、“学者”、“学问”、“学风”、“学生”。大学是由若干学科构成的,没有学科就没有大学;大学是由学者构成的,没有学者,学科就成为了无源之水无本之末;大学能产生新的学问,没有新知识的产生,大学就不能履行其使命,也不能培养出真正意义上的新人;学风是师生对学术的态度,大学应具有敬畏学术精神之风、遵从学术自由之责、追求卓越品质之志,没有严谨的研究之风和勤奋的学习之风,也就不会是好的大学;大学之“学”,更在于大学的一切所为全在于学生,全为了学生,这是大学区别于研究机构的根本所在。所以地方高校的办学中应充分体现为学生成功奠定基础、为教师发展搭建平台的理念。因为只有大学的教师发展了,这个大学才可能获得发展;因为只有一代又一代的学生成功了,这个大学才会获得社会广泛的认可。也只有这样,行政管理才真正地表现出价值和意义。
(三)在制度层面,完善内部治理结构,形成学术与行政权力协调运行机制
目前,地方高校应本着“学术至上”、“学术自由”、“学术自治”、“民主管理”的治校理念,不断健全内部管理制度,形成良好的权力运行机制。
1. 颁行大学章程是完善内部治理结构的核心内容。
大学章程是大学的顶层设计、内部管理的指针,地方高校应该认真制定符合本校发展实际与需要的大学章程,对学术权力与行政权力运行机制做出明确规定,特别是要明确界定“党委、校长、纪委、学术委员会、教职工代表大会、教师、学生与校友”的权力与职责,使得各个利益相关者能切实地行使自己的权力并履行好自己的责任。
2. 完善绩效考核制度是实现行政权力与学术权力协调运行的关键。
地方高校应本着“去行政化”的理念,不断完善绩效考核制度,健全教学、科研激励机制。由于地方高校的特殊性,许多有学术成就的学者走上了行政岗位。因此,地方高校行政人员应承担一定的教学科研工作,特别是享受专业技术职称的行政管理人员应完成一定数量的教学、科研业绩;同时,不断提升教学科研奖励力度,增强教学科研工作对全校教职工的吸引力,激发教职员工教学、研究与学术交流的积极性与创造性,提升学校的学术品质。
3. 构建有效的监督机制是行政权力与学术权力良性运行的保障。
关于章程中所界定的各个利益相关者的权力和责任是否严格地得到了遵守应有一个机构进行监督,这个机构应独立于地方高校。从地方高校的实际看,这个机构应由地方高校章程的审批机关代表、地方高校的学术委员会主任、地方高校的教授代表等成员构成。其主要职责是审核地方高校的党委和校长是否按章程的规定来实现行政权力和学术权力的协调运行。
(四)在实践层面,强化学术与行政人员工作职责与合作精神,规范学术与行政行为
在完善大学内部管理机制的基础上,地方高校还需进一步提高教职员工的学术素养,强化其工作职责与学术使命,通过权力重心下移、分层治理、分工协作等形式规范学术与行政行为。
1. 行政权力重心下移。
地方高校要努力承担大学使命,需要克服“权力过分集中”的现实,将权力重心逐步下移,使二级院系(所)和广大教职员工回归“主人翁”地位,增强教师在教学、科研、社会服务、文化建设中的积极性、主动性与创造性。地方高校可实行校、院(所、中心、实验室)二级管理,校级管理部门与学术组织主要职责是“制定目标、宏观调控、研究政策、对外联络、监督考核、公共服务”。二级学院(所、中心、重点实验室)具体负责学校决策执行、活动开展,成为人才培养、科学研究、服务社会以及文化传承创新的真正主体。学校层面的工作主要由党委常委会、校长办公会两个重要的会议完成;二级学院(所、中心、重点实验室)的工作由党政联席会议解决。这是学校行政权力运行中权力分解的模式。
2. 学术权力校院两级责任明确。
按照《高等教育法》的规定,大学学术委员会的职责是审议学科和专业的设置,制订教学和科研计划,评定教学、科研成果等有关事项。因此,学校的学术委员会负责全校学术事务的政策制定、政策运行与监控,成员由各个学科的学术带头人组成,学术委员会主任由地方高校内部学术地位相对而言最高的学者担任。在二级学院(所、中心、重点实验室)可设立学术分委员会,成员由本单位各个研究方向的学术带头人担任,主任由成员选举产生。同时二级学院还可设教学指导委员会,成员应由本单位在教学上有一定的影响力的教授担任,主任由成员选举产生。由二级单位这两个学术组织来负责本单位学科建设、专业建设、课程建设、科研与学术交流等学术事务的决策与管理。校长在学校层面的行政中应充分尊重校级学术组织的意见,二级学院(所、中心、重点实验室)负责人在本单位的行政中也应按照学术组织的意见办理。
总之,学术权力和行政权力作为高校内部的有机组成部分,二者相互依存、相互渗透、不可偏废。忽视学术权力,大学必衰;放弃行政权力,大学必败。因此,地方高校只有科学处理权力关系,不断完善内部治理结构,才能迎来学术繁荣、特色鲜明的美好未来。
(汪明义,宜宾学院校长、教授,四川宜宾
644000)
参考文献
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行政权力系统 篇9
高校学术权力是指高校内部学术组织和学术专家, 运用专业学术能力, 对高校学术事务、学术关系、学术管理和学术活动所拥有和控制的能力及职权。高校行政权力是指由高校各级行政管理部门和行政管理人员对高校内部行政关系、行政事务和行政活动所拥有和控制的权力。
2014年3月1日, 《高等学校学术委员会规程》正式施行, 以高校学校学术委员会为主要代表的学术权力之地位亦大为提高, 但高校学术权力与行政权力的失衡在诸多高校仍然普遍存在。主要表现在:
1. 行政权力过于强化, 学术权力一定程度行政化
第一, 高校行政权力过于强化。高校集权式的管理使行政管理权力几乎覆盖整个学校管理, 高校行政权力集权化表现突出。目前, 我国高校行政权力过于强化主要表现在: (1) 学术资源分配行政化色彩较为浓厚。学术资源本应该由代表学术权力的学者们分配更为合理, 事实上中国高校内部学术资源几乎都是由行政权力所控制。虽然常常看到, 在职称评定、教学计划的制定、学位资格的审查等方面都有专家学者参与, 但是邀请哪些专家、成员人数的确定等问题都是由学校行政职能部门所决定。事实上, 教授学者都不得不受控于行政权力, 学术机构也都由行政权力所掌控, 行政权力对学术资源的分配有着决定权。 (2) 公办高校中行政权力政府化色彩较为浓厚。我国公办高校由政府拨款并控制学校办学经费, 政府任命高校领导, 政府掌握和控制高校人员编制, 高校依据政府规章政策制定高校的制度规则。对于高校外部, 政府的指令通过高校领导及高校内部行政机构的行政权力作用于高校的权力体系中并发挥指导作用;对于高校内部, 高校的行政权力在高校内部完成权力执行或控制, 掌管高校的各类事务, 包括学术问题。 (3) 高校行政权力干预、挤压甚至替代学术权力的现象时有发生。在许多高校, 应为教学、科研人员服务的行政管理人员在高校中占主导地位, 起支配作用, 使学术权力在高校应有的地位没有得到应有的重视, 学术创造性和学术活力未能得到充分发挥, 学术组织及专家未能在学术活动中发挥领导决策作用。
第二, 高校学术管理组织中集学术权威身份和行政职务于一身的现象普遍存在, 学术权力一定程度行政化。在学术组织与管理机构中, 从理论上来看, 应当以教授为主体的教师专家群体应该占据较大比例, 但多年以来, 实际上在各高校, 单纯教师身份的专家参与学术组织与管理机构的比例仍然较低, 在学术组织机构中, 大多是一些既拥有行政职务又具有学术身份的“双肩挑”人员, 而无行政职务的教师占有的比例明显偏低。学术权力本来应当由学术组织和专家行使, 但在很多高校学术权力则多赋予相关学校的行政部门和行政人员行使或者赋予这些人员更多的话语权。学术管理组织中集学术权威身份和行政职务于一身的现象致使高校行政权力强化, 学术权力一定程度行政化的现象普遍存在。
《高等学校学术委员会规程》第6条第2款明确规定, 学术委员会人数为不低于15人的单数。其中, 担任学校及职能部门党政领导职务者不得超过学术委员会委员总人数的四分之一;没有担任行政职务的专任教授不得少于学术委员会委员总人数的二分之一。但目前大多数高校都采取的是法律规定的上线, 即学术委员会中担任学校及职能部门党政领导职务的高层领导委员刚好占总学术委员会人数的四分之一, 担任党政领导职务及院系主要负责人的高层领导专任教授委员刚好占学术委员会总人数的二分之一, 同时校长及除分管后勤的副校长之外的其他副校长肯定在校级学术委员会中, 院系各部门之一把手肯定在院系级学术委员会中。校长、多数副校长身在校级学术委员会之中, 院系各部门之一把手身在院系级学术委员会中, 这些高层领导掌握主要“话语权”, 由于其特殊的行政身份, 导致其统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权时有明显行政导向乃至决定作用。教授委员会、教务委员会由于不属于学术委员会, 故目前多数高校仍然多由校、学院、系 (含研究所、研究中心) 三级的负责人组成。虽然高校校级领导、院级领导、系主任 (含研究所所长、研究中心主任) 虽然也是其所在学科领域的专家, 但由于其身兼行政职务, 在学术事务学术关系、学术管理和学术活动的决策上难免带有较为浓厚的行政色彩和行政思维, 或者很容易造成学术思维与行政思维的混淆, 影响开展行政事务和学术事务的效率和准确度。
2. 学术权力弱化
学术组织处于弱势地位。学术组织弱化的表现主要在部分高校, 尤其是民办高校, 没有设立基层相应的学术组织, 或者即使设立了基层学术组织也只是流于形式, 形同虚设。高校内部资源的配置权基本由学校行政部门掌握, 院系研究所等基层学术组织没有经费分配权或者没有实质性的经费分配权, 而学校管理层在进行经费预算时往往是采用行政优先原则, 首先满足学校行政管理机构公务运行的经费需要, 从而造成高校管理性资源的膨胀和学术性资源的萎缩。
学术权力处于弱势地位。在高校内部重大问题的决策中, 学术组织及专家参与决策的方式和途径有限, 缺少影响学校决策的制度化渠道, 学术权力在学校重大问题决策中得不到充分体现, 致使作为学术权力主体的学术组织及专家在高校学术事务管理的作用和地位没有凸显, 难以构成高校学术权力对行政权力的有效制约。
无行政职务的专家教授处于弱势地位。即不担任任何行政职务的专家教授在学校学术管理、学术事务、学术关系和学术活动中基本上没有“话语权”, 行政人员或者行政职务与学术身份双肩挑人员对学术事务的介入和干预程度深, 挤压甚至剥夺了无行政职务的专家学者在学术活动中应有的地位。在学校各类科研项目的评定、学术经费分配、教师职称晋升中, 行政人员和“双肩挑人员”更有话语权和影响力。大学内部学术资源配置事务, 主要由行政权力而不是学术权力主导。
二高校学术权力与行政权力协调运行之建议
1. 营造良好的学术氛围, 提高学术权力
高校应当构建一个良好的学术氛围, 给学者以充分的学术自由, 充分体现大学精神。学术权力需要自由的学术环境作为其有力支撑, 即只有给予高校学术人员自由的环境和相对宽松的气氛, 高校广大教师和专家教授才能更好地进行学术探讨、交流、研究, 从而保证学术权力的健康发展不受过多的限制。高校建设要在宏观层面上将重心从重视行政管理转移到重视学术权力方面来。为此, 这就要求寻找到高校行政权力和学术权力的平衡点, 从源头上给予高校教授团队、学科带头人更多的管理权限, 通过将权力下移、分散来使过于集中的行政权力不断弱化, 从而使高校行政权力和学术权力在一定程度上得到协调有序的发展。在此过程中, 需要对高校各类学术权力机构的法律地位和属性进行进一步明确, 使其与行政权力机构之间的关系得到进一步理顺。同时, 对于高校的行政管理人员来说, 需要进一步明确行政人员的职能职责, 树立行政管理人员的服务意识, 充分尊重高校学者的学术劳动成果, 从真正意义上在学校内部形成尊重人才、尊重知识, 重视学术权力的良好学术氛围, 弘扬为学术献身的精神。
2. 摆正行政部门的位置, 约束行政权力
高校行政管理部门要树立服务意识, 应当摆正行政部门的位置, 对高校的行政权力进行有效约束。高校日常行为的主线应当是各项教学活动、科研活动、学术研究。近年来, 为提高中国国民的文化素质, 我国高校不断扩招, 招生数量的增长成为了高校行政权力扩张的一大诱因。这种状态的改变, 要树立行政管理权力的服务理念, 使行政权力甘愿服务于学术权力, 而弱化行政权力的权威性, 就意味着要提升高校学术权力的地位, 通过教授治校、教授治教的形式, 真正意义上发挥教授专家的作用, 树立学术自由及学术权威的氛围, 平衡好学术权力与行政权力的关系。在对行政权力进行约束方面, 首先是要建立一个对行政权力的行使进行监督的机构。当行政权力过分扩张有碍学术权力的有效发展时, 高校学术人员可以向该监督机构进行反映或者申诉。监督机构收到这样的申诉后, 要对行政权力机关限权做出整改建议, 以保证高校学术能够得到发展壮大。其次是建立一个能够规范学术权力的机关来使学术权力能够规范有效地运行。
3. 进一步明确行政权力与学术权力的职责分工
首先, 要保证学术权力拥有独立于行政权力的管理范畴和主体地位, 这就需要学术权力能够有充足的空间来发挥作用, 来实现高校的学术自由。高校首要的是建立起学术委员会制度, 学术委员会各项内容的决策应当以教授为主导, 发挥教授的学术权力, 实现现代大学治理的核心——自由、自治和自理。同时, 为保证学术权力发挥重要作用, 还需要完善必要的学术治理制度设计。现代大学的学术治理制度设计可以吸收企业治理设计和实践的经验, 以此使以教授为主导的学术委员会制度得到完善。一系列学术治理的集合形成了大学学术委员会的制度设计模型。大学学术委员会主要职责是对高校的各项学术事务进行决策, 属于大学的学术决策机构。学术委员会的构成成员一般是高校内各项学科领域在国内外学术界有较高声望的教授和学科带头人构成。
学术委员会进行决策的依据主要是学术委员会内的各项章程, 其主要职责包括以下几项:对各项涉及学术的政策进行审议。包括审议学校近年发展的重要规划及项目;审议学校设置及撤销科研机构;审议学校计划设立或已经设立的各类教研、科研项目和各类奖项;审议学校其他学术工作的重要决策。对学术方面的科研成果及人才引进进行评议, 主要包括对人的学术科研水平的评议和对物的评议两方面, 物的评议又包括对科研机构的学术水平和学术成果的评议两方面。对学术纠纷进行仲裁。负责学校科学研究项目、论文、成果等事项的学术争议仲裁:学术委员会主要负责高校内出现学术争议事宜及失范的学术行为进行审查后提出处理意见。接受校方委托对涉及学术问题的重要事项进行必要的论证和提出咨询意见。其次, 作为高校行政权力与学术权力的主要协调者的校长和党委书记, 要将学术权力和行政权力的权限分清, 明晰行政权力和学术权力的责任范畴。行政权力的管理范畴主要包括:学校发展总体规划、高校的组织机构的设置和人事任免等行政事务。学术权力的管理范畴应为:教学科研相关政策制度的制定及设计, 专业化学科建设、高校教师职称评定、师资力量培养、教授职称评定等与学术相关的事务。最后, 要建立行政权力应为学术权力服务的理念, 在高校中一切管理工作都应以教学、科研工作为中心, 高校应崇尚学术, 应不惜余力地营造浓厚的学术氛围, 这样才能使高校更快更好地发展。
综上, “学术”是大学安身立命的最重要基石之一, 但行政管理的价值也不能忽视, 高校科研目标的推进、教育教学的有序进行与行政管理密不可分。因此, 学术权力与行政权力应当相辅相成、互不替代, 只有两者相互协调、各司其职, 才能充分发挥优势、协调运行, 为现代大学作贡献。
摘要：近年来, 高校行政权力不断扩张, 学术权力随之弱化, 使得高校管理性资源的绝对膨胀和学术性资源的相对萎缩, 导致高校的学术水平不能得到较好的发展。本文就如何平衡高校的行政权力和学术权力进行探讨, 旨在希望构建一种使两者相互协调、各司其职的制度设计, 为现代大学制度作贡献。
关键词：高校,学术权力,行政权力
参考文献
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行政权力系统 篇10
今天的中国高等教育已经是一个非常巨大的系统, 它所滋长的每一个毫厘问题, 都会牵一发而动全身, 引发社会的颤动。因此, 培植由“自由”雨露滋润的漫布发达高等教育每一块圣洁土地的“大学自治”、“学术权力”、“教授治校”之花, 并备加呵护是非常必要的, 以免“橘生淮北”, 努力营造和谐的大学组织结构中的权力氛围, 支持并推动我国高等教育的发展。众所周知, 大学组织作为社会组织系统内部特有的子系统, 在其内部权力运行过程中, 有着自己独特的权力结构体系。至于这一权力结构体系究竟包含哪些权力类型?行政权力和学术权力在大学组织结构系统中是如何相互作用的?本文试图从逻辑上、学理上探讨权力的内涵, 阐发行政权力和学术权力的概念关系, 以期在和谐的命题之下, 寻求大学组织内部权力运行的协调。
大学权力的文化审视
澄清大学权力的内涵, 明晰各种权力之间的相互关系, 特别是其中的逻辑关系, 对于每一个学者来说, 应该都是一件彰显理性而又特别愉悦的事情。很显然, 科学的推定和缜密的逻辑将会显示其强大的读错功能, 使得因为轻信习惯而滋生的认识错位昭然若揭。追根溯源, 我们首先应该探问一下, 究竟权力是什么?
《汉语大词典》解释“权力”是“①权位、势力;②指职责范围内的领导和支配力量” [1] ;《现代汉语词典》对“权力”的解释是“①政治上的强制力量;②职责范围内的支配力量”[2] ;台北中华书局的《辞海》则给予“权力”这样的解释:“权力谓威权势力, 具有操纵指挥之效用者也”[3] 。从以上三种定义我们不难推定, 在我们的思想意识中扎根的“权力”含更多“强制”和“支配”之意。当我们把注意力投向西方人的“权力”定义时, 我们会俨然感受到不同文化的注解。《不列颠百科全书》中将权力视为一种关系, 是一个人或许多人的行为对另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。美国心理学家、高等教育学者詹姆斯·费舍尔认为:“权力随着环境不同而变化多端, 只有把有意无意、必然与偶然的因素结合在一起, 才能对别人施加有效的影响。”[4] 美国社会学家丹尼斯·朗在其近著《权力论》 (Power: Its Forms, Bases, and Uses) 中提出:权力是“某些人对他人产生预期和预见效果的能力”[5] 。由此不难发现, 在西方学者的视野里, 权力更多地倾向于“有效的影响”和“能力”。权力 (power) 一词在英语中通常用作能力 (capacity) 、技巧 (skill) 或禀赋 (talent) 的同义语[5] 。因此, 在东西方两种文化的背景下映衬的“权力”意识, 其差异如泾渭之水, 让人了然于心。我们习惯于在自己的“君臣父子, 长幼有序”的儒家文化里对“权力”高山仰止, 心悦诚服地接纳与施展着“权力”的强制与支配。而反观在自由平等的鼓噪声中滋生的西方化的“权力”, 则充满着自然生长的“威信”和“影响”的成份。
在东西方两种文化环境里的不同的“权力”心理内涵的诠释中, 我们可以发现, 在我们转译西方主流文化的某些概念时, 可能会在不经意中产生了某种文化意识中深层次的误解。由此而来的高等教育中的大学“学术权力”和“行政权力”会不会在我们的转述中产生文化上的偏见和曲解呢?
其实, 在西方, 无论高等教育中的大学“学术权力”, 还是“行政权力”, 都必须是徜徉在自由的氛围, 聆听自由的声音, 必须以更加“温文尔雅的”、“协商的”、“尊重的”方式出现。否则, 一切权力都可能被弹劾, 甚至被颠覆。所以, 在他们看来, 权力本身并不是资源, 只是参与者为了产生“预期效果”而对资源 (不管是个人资源, 还是集体资源, 诸如财富、官职、声望、技巧、知识) 的动员和调度。然而, 在我们的视线里, “权力”始终是一副面目狰狞的样子, 是神圣的身份与地位的象征。因此, “权力”就是一种特别不可枯竭的资源, 就必须有役使的对象, 有支配的领地, 有强制的力量。正是这样的原因, 我们的大学“学术权力”和“行政权力”的主体似乎对此消彼长的“领地”和“力量”心领神会, 情形更加剑拔弩张, 更加对立矛盾, 而缺少了太多的“协商”与“尊重”, 甚至即使是以“教师自制”与“民主管理”为特征的“学术权力”也会浸染强制蛮横的作风。北京大学张维迎教授就曾经抨击过这种学术权力的异化和滥用的现象:“对科学创造最大的障碍常常来自那些已经功成名就的学者, 因为他们已经有了自己的学术地位, 已经有了自己的学术框架, 容不得新的思想出现, 任何新的思想都被看成是对他们学术权威的挑战。这在全国许多科研机构都是这样, 在‘家族制’普遍的高校尤其如此。学术权力的发挥不再基于学术认同与理解的基础之上, 而是像行政关系中上下级之间关系那样, 可以采取强迫命令的方式, 要求一个比自己学术职称低或学术资历浅的学者服从自己的观点或见解。”[7]
逻辑意义上的追问:两种“权力”概念的关系
文化因素的差异而生成的对大学“学术权力”和“行政权力”理解上的歧义, 直接导致了在高等教育的现实中对两种权力的操作失当。它主要表现在三个方面:其一是将“学术权力”与“行政权力”实际上不对等的关系对等化, 东方式权力的森严令人心怵, 成就了两种权力的对立模式;其二是将“学术权力”纳入“行政权力”之中, 主张两种权力的并不互为矛盾, 甚至完全包含, 取其一便能得其二;其三是因学术腐败现象而引发对“学术权力”的规戒与控制, 主张削弱“学术权力”, 预防学术权力寻租。反思三种操作误区, 我们会发现, 进一步明确“学术权力”和“行政权力”概念之间的关系, 将有助于准确地把握高等教育组织结构里的权利分配与协调。
概念是人类思维的基本形式, 它可分为真实概念和虚假概念。那些歪曲客观事实的虚假概念只能影响我们对事物的认识和判断。国内研究者大多数认为, 学术权力就是学术人员所拥有和控制的权力;同时把高校行政人员享有的权力称之为行政权力。行政权力来源于行政职务和身份资格, 约束和服从是其基本特征, 其特性是科层的、刚性的、领导型的、官方的;学术权力来源于学术成就和学术修养, 沟通和对话是其基本特征, 其特性是平等的、松散的、自觉的、民间的[8] 。在概念的理解和划分上几乎成了一种约定俗成, 把学术权力和行政权力看成是一对二分的概念来使用, 并以此来思考高等教育的实际问题。这一概念内涵上的对立导致了高等教育实践中, 诸多研究者, 特别是高等教育管理者因慑于两种权力之争的敏感, 而疏于思考, 甚至直接回避这一问题, 使得我国高等教育在重视“学术权力”, 尊重“学术自由”, 体现“教授治校”上长期徘徊, 裹足不前。
那么, “学术权力”和“行政权力”究竟是不是二分概念呢?如果不是, 那又是一对什么样的概念呢?
在逻辑学的视野里, 纷繁复杂的概念之间的关系无异于四种, 它们是全同关系、包含关系、交叉关系和全异关系。综上所述, 学者们对“学术权力”和“行政权力”理解的分歧主要体现在两种概念是属于交叉关系, 还是全异关系呢?对这一问题的不同理解直接影响了我们对待高等教育权力结构的理解, 甚至高等教育事业的发展。
从目前的高等教育实践来看, 大多数学者有意无意地把“学术权力”和“行政权力”看成是一对互为对立的二分概念。事实上, 全异关系的概念在逻辑学上是指那些在外延上完全不同的概念间的关系。那么, “学术权力”和“行政权力”的外延是不是完全悖逆呢?我们不妨研读一下马克斯·韦伯和约翰·S·布鲁贝克的经典分析, 应该可以觉悟出其中的道理。韦伯曾在《作为职业的学术》的演讲中说道:“大学教师谁也不喜欢那些关于聘任的讨论, 因为他们很少有愉快的经历。不过, 我可以说, 在我了解的无数事例中, 毫无例外地存在真诚的愿望, 要让纯粹的客观标准起决定作用。”[9] 很明显, 这里的“让纯粹的客观标准起决定作用”就是要让制度化的行政权力来管理类似于教师聘任这样的学术事务。布鲁贝克则更加诙谐地牵引出了“学术权力”和“行政权力”之间在现代高等教育中挥之不去的联系, “高等教育越卷入社会的事务中, 就越有必要用政治的观点来看待它。就像战争意义太重大, 不能完全交给将军们决定一样, 高等教育也相当重要, 不能完全交给教授们决定”[10] 。
显而易见, “学术权力”和“行政权力”不是一对全异关系的概念, 当然, 也就决然不是对作为全异关系中的一种形态的二分概念了。因为二分概念是在外延上完全不同, 且外延之和等于上位属概念的种概念之间的关系。由韦伯、布鲁贝克的经典论述我们既然可以明晰两种权力概念间存在着交叉关系, 而且它们的外延也不能构成上位属概念“大学权力”之和。一般认为, 高等教育系统内部存在着四种权力关系:行政权力、学术权力、政治权力和其他利益群体权力等[11] 。
诚然, “学术权力”和“行政权力”从逻辑概念上来考察, 它们既不是包含关系, 也不是全异关系, 所表现出的形态应该是交叉关系。
现实的契合:厘清学术权力与行政权力的交集
由于我国高等教育管理体制的特殊性, 使得高等学校内部管理体制趋于行政化、层级化, 高等学校的学术生态环境受到影响, 学术权力遭受挤压。在高等学校里, 行政机制代替学术机制, 行政管理代替学术管理, 行政群体代替学术群体, 进而蔓延出行政权力代替学术权力的令人沮丧的现象, 甚至导致学术群体的集体失语, 造成学术管理的世俗化, 严重影响了学术的独立性, 阻碍了高等教育的健康。
从前文的“学术权力”、“行政权力”的定义我们可以了解两种权力的内涵, 但是如何能解析出作为一对交叉概念的重叠部分呢?厘清这一部分的交集, 寻找“学术权力”和“行政权力”契合点, 相信将有助于我们从思想观念上摆正学术权力在高等教育发展中的地位。
大学的职能在今天已经发生了很大的转变, 在理念、内涵、职能、形式都在不断拓展和变革的高等教育大众化时代, 大学呈现出“多元化巨型”的特征。就如布鲁贝克“战争意义太重大, 不能完全交给将军们决定”一样, 这一转变赋予了大学权力结构新的内涵, 同时也赋予了学术权力新的内涵, 进而使得“学术权力”和“行政权力”在高等教育实践中出现了交叉重叠, 给两种权力的制度化配置提供了空间。这一点, 我们通过解剖学术权力的内在结构便可以了解它与行政权力的交集所在。
伯顿·克拉克把学术权力划分为三个组成部分:扎根于学科的权力、院校权力和系统权力[12] 。我国学者颜丙峰认为, 学术权力包括学术民主管理权力和学术行政管理权力两种, 学术民主管理权力是指教师民主管理机构和教师所享有的依据学术的特点和学术事业发展的规律, 管理学术事务与活动的民主协商自主权;学术行政管理权力是指学校行政管理机构和行政人员所行使的, 依据一定的规章制度管理学术事务的制度化的法定授予权 (颜丙峰, 2004) 。笔者同样认为, 学术权力的内涵是多元的, 广义上的“学术权力”是指对学术事务的管理权力, 它应该包括狭义上的学术权力 (academic power) 、学术权利 (academic right) 、学术权威 (academic authority) 三个部分。狭义上的学术权力 (academic power) 也就是颜丙峰提出的“学术行政管理权力”, 正因为如此, 学术权力与行政权力之间就存在着事实上的交叉。
浏览西方学者的著作, 我们也会经常地发现“学术权力”、“行政权力”这两个概念, 但是, 在对它们的使用上, 却并不是作为对称概念的。西方学者用二分法分析学术权力时, 所指的是大学里的教授 (教师) 权力 (faculty power) 与行政人员权力 (administrative power) 的对立与矛盾。可见, 完全意义上的学术权力和行政权力是不可避免地存在相互契合部分, 有着相得益彰的关系。
综合以上观点可见, 学术权力在执行过程中内隐着诸多行政管理的要素和成分, 对整个学术权力的实施起着规范、推动的作用。这些要素和成分的存在, 使得“学术权力”与“行政权力”出现了共生的交集, 也为在和谐大学中两种权力和谐并存, 相得益彰, 提供了可能性。
权力的和谐:大学事务的制度化诉求
大学作为一个特殊的社会组织, 表现在以“科层制”架构起来的组织性, 以及以学科、专业、“学问”营造的“无序状态”。正如伯顿·克拉克所言:“大学内的基本活动是学术活动, 而学术活动是根据学科来进行组合的, 由此形成了分裂的专业, 相对松散的组织结构, 并不太严格的学院或学部、系或讲座层次。”[12] 大学内部组织结构的这一特征, 使得不同于一般社会组织的大学既要行使以“学术自由”为价值取向的学术权力, 又要行使以制度效率为价值取向的行政权力, 二者共生共存于大学组织之中。眺望世界著名大学, 纵观发达国家的高等教育, 无论是美国、英国, 还是德国、日本, 它们都无一例外地直面这一事实, 在学术权力和行政权力之间寻求平衡的支点。尽管它们的做法在模式上疏有雷同, 却都较好地在动态中解决了两种权力之间的纠葛, 推动了大学的发展。
既然大学的权力结构有自己的特殊性, 既然两种权力有着相互交叉的交集, 那么, 研究这种特殊性, 依据大学的本质, 明确两种权力的运行机制, 用制度化操作来保障权力的行使, 这在当下的中国显得尤为必要。
我国大学普遍采用政府的行政化科层制管理模式, 行政权力渗透到大学管理的方方面面。1961年颁布的《中华人民共和国教育部直属大学暂行工作条例 (草案) 》就规定了“大学的专业设置、变更和取消, 必须经过教育部批准;学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作;课程与学科体系的重大改变, 学校规模的确定与改变……必须经过教育部批准。”但是, 随着高等教育的不断发展, 1998年10月, 联合国教科文组织在巴黎召开世界高等教育会议, 提出了《21世纪的高等教育:展望和行动世界宣言》, 认为应把高等学校的“自治”作为应对世界高等教育变革所面临的主要任务和原则之一。1998年, 我国颁布了《高等教育法》, 明确规定高等学校享有招生, 学科、专业设置、调整, 教学, 科研, 社会服务, 对外文化科技交流合作, 人事, 财产管理等7项办学自主权。也就是说, 高校的办学自主权有了法律保障。应按照《高等教育法》的要求, 规范学校的外部环境, 理顺政府与高校的关系, 剥离行政特权生存的土壤。
在和谐的视野里看大学的各种权力行使, 我们不免要把目光停留在权力空间里的弱势群体——学术权力。要还学术权力一片朗朗晴空, 首先就应该用制度化的学术机制保障学术权力的行使。学术机制是学术事务及其管理中组织机构、人员和制度的总称。学术机制是学术权力体现和运行的载体, 学术机制的健全与否对学术权力的运行和实施起决定性的作用。特别是要健全学术委员会制度, 明确学术委员会的职责和权限, 确保专家学者参与学校事务抉择的权力。在美国的大学权力结构中, 权力的界限是明晰的。董事会主要对学校重大事项进行决策, 评议会几乎包揽了学术事务的决策权。美国大学内部既有发达的科层组织, 行政权力也是彰显于外的, 但是以教授评议会为代表的学术权力仍有效地控制了大学的学术事务。这是我国高等教育发展过程中最值得借鉴的分权模式。
其次是健全管理运行机制, 它是协调学术权力和行政权力关系的保障。要让学术权力行使公开透明;建立行使学术权力的回避制度;保证权利人的参与权和知情权。同时, 制订形成行之有效的学术道德和规范体系, 加强监督, 形成有效的科学合理的学术评估机制, 充分发挥学术管理作用, 推动学术权力的扎实运行。
大学的发展可以明显地分为理念和制度两个层面, 有些大学因理念的先进而著名, 有些大学则因制度的规整而显赫。出现这样的非线性、不同步的发展, 是大学权力结构的特殊性和大学发展的客观规律使然。毋庸置疑, “大概没有任何打击比压制学术自由更直接指向高等教育的要害了”[10] , 但是, 要在纷繁的现代大学日常事务中找到行使学术权力与行政权力的截然界限, 那是徒劳无益的。然而, 我们也绝对不能因噎废食, 应该在动态的“学术自由”的呼唤和相对静态的大学制度的适应上, 不断调整, 勉力前行。
摘要：“权力”概念在东西方文化背景下的诠释存在着差异, 从西方文化中舶来的“学术权力”和“行政权力”在我们的意识中有了不同的内涵;“学术权力”和“行政权力”在逻辑上是一对交叉关系概念, 并不是此消彼长的完全对立;通过制度化的规制, 在科层制管理的中国大学里可以加强学术权力的行使, 构建和谐大学。
关键词：权力,学术权力,行政权力,和谐大学
参考文献
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行政权力的自娱自乐罢了 篇11
对于过热的房地产市场,运用行政、法律与市场的手段进行调控未尝不可,但最近出台的限购房政策,却犯下双重过错:以一刀切的行政手段,行违背市场规律之事,结果将是,既无法达到抑制房价的目的,还会颠覆房地产新政理该蕴涵的基本价值观。
北京、上海、深圳、厦门等城市最新出台的房地产细则,不约而同地祭出限购大旗,这是房产过热可以暂时限购套数政策的延续,也是遵从9月29日房地产新政统一指令的必然结果。
各地细则大同小异,北京“自本通知发布之日起,暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房”;上海“自本意见发布之日起,暂定本市及外省市居民家庭(包括夫妻双方及未成年子女,下同)只能在本市新购一套商品住房(含二手存量住房)”;厦门限购政策从2010年10月1日起实行。
这是一项莫名其妙的政策,以粗暴的行政手段撕裂了房地产调控的合理性。
限购政策不符合市场逻辑。限购一套房的目标很明确,是为了抑制投资与投机性购房,不幸的是,限购政策完全无法起到抑制投资与投机性购房的作用。
各城市出台的限购房没有区分已经持有的物业套数,不管是尚未购房的居民,还是拥有七八套住房的居民,一律可以再购一套新商品房,与其说这是对房地产投资的抑制,不如说是对投资者的鼓励,他们不必多付出成本,还能够再拥有一套住房的购买权。没有已购房基数的限定,限购政策反而成为拓展房地产市场的手段。
显然,限购政策潜台词是有关方面认可房价在上升,而且还会继续上升,因此以限购一套房的方式对试图多吃多占多买者进行惩罚。绝望的房地产限购政策无疑向市场暗示,起码目前的市场仍有拓展的空间,拓展的范围就是城市居民新购的商品房。
9月29日新政出台后,与4月出台的“史上最严厉房地产新政”出台效果大致相同,除深穗等城市之外大部分城市商品房成交量急挫,但价格依然坚挺。这说明市场仍处于观望阶段,在全球货币发行量有增无减的情况下,出台限购政策有害无利。
要抑制房地产投资,有很多合法、合理、合乎规则的办法,以体现政府的公信力与正确的价值观,价值观中包括对法律、对规则、对市场的尊重。
如动用货币手段,严格控制国内的通胀压力,使房地产市场价格失去上升动力。如动用规则中已有的财税手段,对拥有两套以上住房者征收物业税,以体现多占用资源者多纳税的公平原则,使房地产市场回归到消费者需求为主体的健康市场。
很可惜,新政以来我国的房产税一直雷声大雨点小,传闻中出台的税率仅为0.4%左右,远低于国际平均水准,这将大大增强投资者对未来的收益预期,更糟糕的是,如此低的固定税率,将使房产税蜕变为多如牛毛的房地产税费中的一项,而不是大众所寄望的摆脱土地财政的体制性改革。
房地产调控从来不是单独的事件,而是与中国收入分配体制密切相关,不合理的收入体制加上投机的税收政策纵容了投机者。有房产研究机构指出,我国25%的购房直接由现金支付,4月新政后北京有60%的二手房交易由现金支付。如果按照王小鲁提出的5.4万亿灰色收入计,可以撬动的杠杆在10万亿元人民币以上。而大部分国有单位与政府机构拥有福利性质的住房,冠之以商品房之名。特权阶层与灰色收入的存在,加上宽松的货币政策,便挑起房地产投资的熊熊大火。
塑造大学行政权力之魂 篇12
关键词：大学行政权力,泛化,合法性,自我认同,专业化
当前典型的组织形式有三种类型:政府机构、商业组织和大学。政府机构行政权力最初来自底部, 即群体组织管理的需要, 但政府机构行政权力一经产生, 则凌驾于底部而成为上层建筑, 行政权力直接服务于自身的目的;商业组织的行政权力直接来源于组织本身, 组织的底部结构直接服务于组织目标;大学的行政权力产生之初即作为一种“附属产品”出现, 大学行政的目的要么是顶部的国家、社会目的, 要么是底部的学术目的, 而不是大学行政本身的目的。随着高等教育规模的扩大和功能的转变, 现代大学逐渐从社会的“边缘”走向社会的“中心”, 社会一方面要求大学行政发挥强有力的作用, 保证大学高效运转, 另一方面却批评大学行政权力过大, 影响大学良性发展, 大学行政陷入两难困境。
一大学行政权力受到批评的原因
1. 大学行政机构臃肿, 效率低下, 管理成本无限增长
大学建立之初, 其成员主要是教师和学生, 只有少量的管理人员负责日常事务, 而现代大学管理队伍越来越庞大, 如2003年清华大学社会学系教授孙立平在接受采访时说:北大8000多职工, 教师只有2000多人, 这在中国大学中几乎是普遍的现象。北大领导说, 在西方的大学中, 辅助人员的数量也是不少的, 有时一个名教授可能配两个助手。问题就在这里, 在西方的大学中, 教授配助手, 那是以教学和科研为本位的。而在中国, 却是以行政后勤为本位。大学行政犹如一个“百宝箱”, 什么人都可以往里塞, 中国传统“学而优则仕”的思想和官本位的管理体制, 使得许多学术精英向行政发展, 美其名曰“教授治校”, 结果是“官”越做越大, 而“学术”越做越差;学术不行的人也另辟蹊径转向行政;另外还有许多裙带关系进入行政系统。庞大的行政管理队伍组成了等级森严、复杂的科层式官僚机构, 层层传递的决策模式使大学管理效率低下, 而管理成本却在无限增长。这是受到批评的原因之一。
2. 行政权力干预学术权力
“高校的权力结构由两部分组成, 行政权力和学术权力。学术权力是指学术人员所拥有的权力;行政权力是指由高校各级行政部门所拥有的权力。”学术权力的对象是微观学术事务 (或称学科内学术事务) , 而行政权力的对象包括保障性事务和宏观学术事务 (或称学科间学术事务) , 由于学术权力和行政权力均涉及学术事务, 且二者的职责范围难以严格区别开来, 因此, 行政权力和学术权力成为大学中一对难以调和的矛盾。行政权力干预学术权力, 即通过行政手段处理学术事务的现象成为大学行政权力受到批评的根本原因。
二大学行政权力泛化的原因
1. 泛化于社会对大学的多元化需求
随着科学技术的发展, 社会越来越依赖于大学, 对大学寄予极大的期望, 大有“成也大学, 败也大学”之势。大学的功能从纽曼的保存和传承高深学识、费来克斯纳的研究型现代大学, 到美国的社会服务型大学, 现代大学已演变为“多元化巨型大学”。在这个演变过程中, 社会通过政府对大学提出了许多要求, 借助大学对政府拨款的依赖及立法权加强对大学的控制, 使大学产生了应付政府权力的各种行政权力。如中央设立了一个管理大学某一事务的部门, 大学内部相应地设立一个专门的机构予以应对。这样, 大学行政逐步发展成为庞大的“官僚机构”。
2. 泛化于学科的分化
随着知识的增长, 学术向纵深方向发展, 学科不断分化, 虽同处一个组织, 却彼此隔绝, “老死不相往来”, 就像科恩和马奇提出的, 大学已发展成为“有组织的无政府状态”, 原来可以通过学术组织内部协商解决的事情现在只能通过大学行政权力来解决, 大学行政权力开始涉足学术事务。同时, 学术的发展对管理产生了新的要求, 大学诞生之初只有教学功能, 现在增加了科研、社会服务等功能, 现有的“教学”功能也不再是传统意义上的“教学”功能, 对象从未成年人扩展到全年龄段的成年人, 内容从“经典”到一切世俗知识等。学术事务的发展需要大学行政提供强大的机构支持, 为行政权力的泛化提供了土壤。
3. 泛化于官本位思想
从两方面进行分析, 一是大学行政权力是政府行政权力的延伸, 按照行政机构的模式建立等级森严的科层化官僚结构, 并习惯性地按照政府行政风格管理学术事务;二是“学而优则仕”的传统思想和对“教授治学”的误解, 使许多学术精英向大学行政靠拢, 大学职能部门领导从学术岗位“提拔”上来, 产生了许多双肩挑的行政领导, 造成角色的混乱, 行政的角度要求具备全局观, 而从学科忠实的角度则难免“偏心”, 这是一种典型的行政权力干涉学术事务的行为。
三大学行政权力是否合法
对大学的权力包括:政府权力、学术权力、大学行政权力。政府权力和学术权力合法性是不证自明的, 政府为了实现国家目标, 为大学买单, 利用行政手段控制大学, 这是一种强制性权力;学术本身是大学存在的理由, 大学的目的就是获得学术的发展, 学术的性质决定了学术权力是一种“天赋”权力;那么, 大学行政权力合法吗?这要回答以下两个问题:
1. 大学行政权力的功能
早期大学规模小, 学科相对单一, 大学事务相对简单, 可以通过学术组织内部加以协商解决, 随着规模的扩大和学科的分化, 大学由单一学术团体发展成为多元学术团体, 团体之间关系不再像过去那样密切, 甚至可能“老死不相往来”, 最关键的是产生了各自不同的利益需求, 这就需要一个组织把各个不同的学科团体组织起来, 为学科的发展提供一个“舞台”, 给他们提供道具、布置场景、维持秩序。正如伯顿·R.克拉克所说:由于需要所有不同类型的专家致力于共同的使命, 需要在外人面前作为单一实体出现, 所以会产生整合院校的学说和象征物。当院校必须为生存、活力和地位竞争时, 当学科分裂的离心力威胁到整体的存在时, 这种需要加强了。不断集权的行政管理产生了一批角色, 他们自然地形成了整合参照系。大学行政权力的学科整合功能是大学行政权力合法性基础之一。
2. 大学行政权力是否可以被替代
学科的分裂需要一种整合力量, 这种力量最可能在什么地方产生呢?学科内部具有强大的整合力, 但由于没有共享的利益和观念, 学科之间自发的整合力极其弱小, 相邻学科和相关学科之间也许还有一点作用, 但对于其他学科则是鞭长莫及。因此, 学科之间的整合功能不可能在底部产生, 即学术权力本身不可能承担这个责任。政府权力正好相反, 它们具有全局观念, 利益和目标相对统一, 但不符合管理适度原则, 必然导致信息不对等, 学科整合功能也不可能由政府承担。因此, 大学行政权力是不可替代的。这是大学行政权力合法性基础之二。
四如何塑造大学行政权力之魂
1. 培养大学行政自我认同感
按照心理学的观点, 只有自我认同的人, 才是独立自主的、理性的、自我意识较强的人, 也只有自我认同的人才能对自己的行为负责, 知道该做什么, 不该做什么, 怎样才能做得更好。按照文化人类学的观点, 只有文化认同的民族, 才是自强自立的民族, 而没有文化认同的民族, 则会成为无所适从的民族。自大学产生至今, 似乎大学行政权力不是底部学术权力请来的“保姆”, 就是顶部委托的“代理人”, 所以大学行政往往对“委托人”唯命是从、过分迁就, 以取得合法性基础, 这是缺乏自我认同最直接的表现。大学行政权力作为大学中不可替代的合法权利, 应该培养对自身的认同感, 对自身的权力进行理性的思维, 否则“无所适从的大学行政权力”将会导致大学成为“无所适从的大学”。
2. 树立大学行政主体意识
无论大学行政权力来源于顶部还是底部, 大学行政一经产生则获得了相对独立性, 并代表大学处理内外事务。今天的大学已不再是传统意义上的大学, 大学的规模越来越大, 功能越来越多, 目标越来越模糊, 竞争越来越强, 与社会的联系越来越紧密, 面临的环境越来越复杂, 接受的问责越来越多, 大学已不再是社会的边缘, 而是社会的中心。面对前所未有的机遇与挑战, 大学在十字路口, 何去何从, 需要进行理性的思考和艰难的抉择, 这是大学行政不可推卸的责任, 也只有具备独立意识的大学行政才能担此重任。
3. 确立大学行政的理念
任何组织都有一定的目标, 大学也不例外, 一所大学的“舞台”空间有限, 资源有限, 不可能容纳百川, 因此学科发展必须有所取舍, 而取舍是根据“合目的性”标准进行的, 大学不能没有目标。那么, 大学的目标是什么?这个问题至今还没有人能够作出明确的回答, 但就某个大学而言, 可以对某个时期提出一个相对具体的目标是可能的, 例如, 研究型大学还是教学型大学;综合性大学还是理工科大学;地方性大学还是全国性、国际性大学等, 虽然这些目标还是很模糊, 表述也不一定准确, 但却是组织得以运行的基础。如前所述, 学科是彼此分隔的, 有各自的结构、信念和利益需求, 不可能承担起确定学校发展目标的重任, 只有大学的行政权力才有整合各学科确定大学目标的功能, 而这一行为需要有一定的理念指导。大学行政权力的理念不能是外界强加给大学的, 应该是作为自由的、自我认同的主体通过外部环境分析和在内部条件评估的基础上长期深思熟虑的结果。
4. 准确定位大学行政权力
对于一所大学, “教育及其相关的教学科研成就是终极目标, 是第一位的;而行政及其相关的管理系统是技术目标, 是第二位的。”学术组织的这一特征决定了大学行政权力的正当性应当具备三种特性:目的性, 即行政权力以学术自由为中心而存在, 坚持这一特征是树立行政权力服务于学术权力的意识, 防止行政权力大于学术权力的前提;需要性, 即行政权力对学术权力失灵进行干预的行动边界, 坚持这一特征是平衡行政权力和学术权力, 防止行政权力干预学术权力的关键;非牟利性, 即行政权力主体在干预学术权力的过程中不得有利益预设, 而必须以学术的发展为目标。
5. 大学行政管理专业化
专业化的大学行政管理是大学行政权力之魂的载体, 只有专业化的行政管理才能塑造和把握行政权力之魂。行政管理专业化要求:第一, 加强高等教育管理学科建设, 培养高素质行政人员。第二, 行政管理人员专业化, 治校和治学是两回事, 学术做得好不一定管理做得好, 教授兼任行政领导是沟通学术权力和行政权力的一种途径, 但兼职教授是否具备全局观, 是否能够以中立的立场参与学术管理, 是否有足够的精力兼顾学术事务和行政事务有待商榷。第三, 建立大学行政系统流动制度, 包括领导班子遴选制度、行政人员职务、工资晋升制度等, 这样才能明确行政人员的发展方向, 解决行政人员的后顾之忧, 从而使行政人员形成对组织的归属感。
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