权力清单的行政法

权力清单的行政法（通用12篇）

权力清单的行政法 篇1

摘要：从动态上看, 政府权力清单制度包括制定、公开、实施和监督的过程, 其中清单的制定既是内部行政行为, 也是抽象行政行为, 清单的公开是政府信息公开的形式。

关键词：政府权力清单制度,抽象行政行为,内部行政行为

政府权力清单制度正像有些学者概括的“权力清单制度不仅是一张单子或是一张流程图, 而是一整套制度体系”。从行政法视角对这一制度体系的认知, 是将政府权力清单制度纳入法治轨道的基础。

一、政府权力清单制定的制度化

对政府权力清单制度的本质认识, 应该主要研究政府权力清单制度的性质和内容。国务院的规范性文件规定了政府权力清单制度的内容, 按照行政法律逻辑将其梳理, 应包括清单的制定制度、清单的公开制度、清单的事后评估制度、清单实施和监督制度等。2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》 (以下简称《意见》) , 对政府权力清单制度内容的规定:一是政府权力清单的制定是指“全面梳理现有行政职权”“大力清理调整行政职权”“依法律法规审核确认”和“优化权力运行流程”等制度内容;二是“公布权力清单”是清单的公开制度;三是“建立权力清单的动态调整和长效管理机制”是清单的事后评估制度;四是“强化权力监督和问责”是清单实施的监督制度。

对政府权力清单制度的性质学界已有关注, 有的学者“将权力清单作为一个事实行为、内部行为、政策导向来看待”。本文认为, 政府权力清单制度的制定既是抽象行政行为, 也是内部行政行为, 政府权力清单有别于《政府信息公开条例》 (以下简称《条例》) 中的信息公开目录。

二、政府权力清单制度与信息公开制度的区别

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 提出“全面推进政务公开”并要求“各级政府及其工作部门依据权力清单, 向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”虽然政府权力清单制度与政府信息公开制度的目的都是深入推进行政公开和高效便民并以权力目录的形式公开, 但是政府权力清单公开制度与政府信息公开的制度还是有区别的。

1. 政府权力清单制度是简政放权的手段。

政府权力清单不是简单地梳理权力清单目录, 是简政放权的手段。《意见》中使用了“清理”和“取消”两个词, 即“大力清理调整行政职权。在全面梳理基础上, 要按照职权法定原则, 对现有行政职权进行清理、调整。对没有法定依据的行政职权应及时取消, 确有必要保留的行政职权按程序办理”;“对虽有法定依据, 但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的、法定依据相互冲突矛盾的、调整对象消失且多年不发生管理行为的行政职权应及时提出取消或调整的建议。”这里的“清理”和“取消”不是将法定的政府行政权公开, “清理”和“取消”结果是实现简政放权的目的。国务院批准《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》 (以下简称《方案》) 中, 不仅多次强调“清理”和“取消”, 还有要求“调整”或者“下放”行政权, 《方案》的目的就是“简政放权、放管结合和转变政府职能”。因此, 上述简政放权的结果通过政府权力清单方式向社会公开。

2. 政府权力清单公开制度是对政府信息公开制度的发展。

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度, 依法公开权力运行流程。”政府权力清单制度在一定程度上, 是对《条例》的信息公开制度的发展, 主要表现在:一是政府权力清单制度要求全面公开各级政府及其工作部门的权力, 特别强调行政职责的公开。这客观上扩大了《条例》规定的公开范围。如《条例》第九条规定“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”显然, 《条例》中的主动公开范围不包括行政责任的公开。二是政府权力清单制度细化了行政职权目录。政府权力清单目录以行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的方式分类行政职权, 而《条例》只规定“政府信息公开目录, 应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容”, 没有将行政职权类别化的规定。三是政府权力清单制度增加了对清单内容的事前审核和事后监督机制。《意见》还规定了对清单内容的审核, “地方各级政府要对其工作部门清理后拟保留的行政职权目录, 按照严密的工作程序和统一的审核标准, 依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。需修改的法律法规, 要先修法再调整行政职权, 先立后破、有序推进。在审查过程中, 要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见。审查结果按规定程序由同级党委和政府确认。”《意见》规定对清单事后的监督, “权力清单公布后, 要根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等, 及时调整权力清单, 并向社会公布。对权力清单未明确但应由政府管理的事项, 政府部门要切实负起责任, 需列入权力清单的, 按程序办理。建立权力清单的动态调整和长效管理机制。”而《条例》第二十九条规定“政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度, 定期对政府信息公开工作进行考核、评议。”第三十条规定“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”综上所述, 政府权力清单制度扩大了《条例》规定的信息公开的范围, 还将行政职权细化和类型化, 并增加了对清单内容的事前审核和事后监督机制, 这不仅提高行政职权的透明度, 而且使之更具有可操作性。

三、政府权力清单制定的本质特征

1. 制定政府权力清单是抽象行政行为。

政府及其工作部门制定政府权力清单的行为, 属于抽象行政行为。行政法学将行政规范性文件与行政立法统称为抽象行政行为, 制定政府权力清单属于前者, 不是立法行为, 也不能总体定性为立法清理行为。主要理由:一是制定清单的主体不一定是立法机关, 可能没有立法权。政府权力清单上的行政职权规范来源于宪法、组织法或其他法律、法规、规章等规范性法律文件。这就意味着政府清单的制定主体只有法定的义务和责任, 而没有权力设定权。二是制定政府权力清单主体无权清理法定职权。我国《立法法》规定, 法律监督清理主体是全国人大常委会, 行政立法的清理主体是立法主体自身, 制定政府权力清单的主体只能“梳理”行政职权, 而不能“清理”和“取消”行政职权。三是将制定政府权力清单定性为抽象行政行为, 与前文中政府权力清单的行政规范性文件定性相一致。2015年实施的新《行政诉讼法》已将规范性文件纳入行政诉讼“一并”审查的对象, 这样政府权力清单要接受司法的合法性审查。

2. 制定政府权力清单也是内部行政行为。

制定政府权力清单是依据行政内部规则行使行政权, 以达到规范、制约目的的行为。根据行政法学理论, 行政规范性文件的成立要件之一是文件被通过。《意见》也规定, 政府工作部门权力清单一旦被同级党委或政府审核确认, 制定政府权力清单的行为就具有了法律效力。制定政府权力清单具有内部行政行为的特征, 制定规则是国务院和地方政府的规范性文件, 它不针对特定的外部相对人, 不是外部行政行为。内部行政行为接受司法审查的有限性, 要求更注重行政的自我控制, 实现制约和监督。

权力清单的行政法 篇2

消防行政许可、非行政许可审批、备案类事项

法律依据、申请条件、办理程序、办结期限、申请途径、方式及

申请应当提交的材料目录

一、行政许可事项名称

（一）建设工程消防设计审核

1、法律依据：

《中华人民共和国消防法》第十一条：国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。

《中华人民共和国消防法》第十二条：依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。

2、消防设计审核范围：

对具有下列情形之一的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向公安机关消防机构申请消防验收：

① 建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅； ② 建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；

③ 建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；

④ 建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；

⑤ 建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；

⑥ 建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉ＯＫ厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅；

⑦ 设有上述

（一）至

（六）项所列的人员密集场所的建设工程；

⑧ 国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼；

⑨ 其他单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的公共建筑；

⑩ 城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程；

11、生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站。

3、申请消防设计审核应当提供下列材料：

① 建设工程消防设计审核申报表（可以到各地行政服务中心消防窗口领取或者直接登陆河北消防网消防“办事直通车-表格下载”中下载，网址：www.hebxf.net）；

② 建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件（尚未取得营业执照的单位提供工商部门批准的企业名称预先核准通知书）；

③ 新建、扩建工程的建设工程规划许可证明文件，内装修工程提供租赁合同或协议及所在建筑的消防验收意见书；

④ 设计单位资质证明文件；

⑤ 消防设计文件（消防设计文件要按照河北消防网“办事直通车-建设工程消防备案-办事指南”中的《建设工程消防设计文件申报要求》进行设计）。

⑥ 建设工程施工图设计文件审查结论。

4、办理时限

自受理消防设计审核申请之日起二十日内出具书面审核意见。需要组织专家评审的，专家评审时间不计算在时限内。

（二）建设工程消防验收

1、法律依据：

《中华人民共和国消防法》第十三条：按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：

（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；

2、消防验收范围：

同建设工程消防设计审核范围。

3、申请消防验收应当提供下列材料：

① 建设工程消防验收申报表（可以到行政服务中心消防窗口领取或者直接登陆河北消防网“办事直通车-表格下载”中下载，网址：www.hebxf.net）；

② 工程竣工验收报告；

③ 消防产品质量合格证明文件；

④ 有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、室内装修装饰材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证；

⑤ 消防设施、电气防火技术检测合格证明文件； ⑥ 施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件；

⑦ 其他依法需要提供的材料，包括消防审核意见书、竣工图纸等。（内装修工程需提供主体建筑消防验收意见书）

4、办理时限 自受理消防验收申请之日起二十日内组织消防验收，并出具消防验收意见。需要组织专家评审的，专家评审时间不计算在时限内。

（三）公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查

1、法律依据

《中华人民共和国消防法》第十五条：公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。

2、投入使用、营业前需经消防安全检查的范围 除属于个体工商户且符合下列条件以外的公众聚集场所均需办理。

① 建筑面积在50平方米（含本数，下同）以上的公共娱乐场所;

② 建筑面积在100平方米以上的饭馆、茶馆等餐饮场所;

③ 建筑面积在100平方米以上经营可燃易燃物品的商业经营场所;

④ 床位数在20张以上的旅店、医疗所、养老院、幼儿园、托儿所;⑤ 建筑面积在100平方米以上的洗浴、理发、美容等场所。

3、需要提交的资料

宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头侯船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等公众聚集场所投入使用、营业前申报消防安全检查应提交以下材料：

① 消防安全检查申报表；

② 营业执照复印件或者工商行政管理机关出具的企业名称预先核准通知书；

③ 依法取得的建设工程消防验收或者进行消防竣工验收备案的法律文件复印件；

④ 消防安全制度、灭火和应急疏散预案；

⑤ 员工岗前消防安全教育培训记录和自动消防系统操作人员取得的消防行业特有工种职业资格证书复印件；

⑥ 其他依法应当申报的材料。

对依法进行消防竣工验收备案且没有进行备案抽查的公众聚集场所申请消防安全检查的，还应当提交场所室内装修消防设计施工图、消防产品质量合格证明文件，以及装修装饰材料防火性能符合消防技术标准的证明文件、出厂合格证。

4、办理时限 自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对申报场所进行消防安全检查，并自检查之日起三个工作日内作出同意或者不同意投入使用或者营业的决定，并送达申请人。

二、备案事项

建设工程消防设计备案、建设工程竣工验收消防备案

1、法律依据

《中华人民共和国消防法》第十条：按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，除本法第十一条另有规定的外，建设单位应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内，将消防设计文件报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。

《中华人民共和国消防法》第十三条：按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：

（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查；依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。

2、范围

除上述需要进行消防设计审核、验收以外的建设工程，应进行建设工程消防设计备案和竣工验收备案。

3、程序

①备案。建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，内装修工程等不需要办理施工许可手续的工程在施工前或投入使用前，通过河北消防网（www.hebxf.net）中的“办事直通车-建设工程消防备案”进行消防设计、竣工验收备案，或者报送纸质备案表由公安机关消防机构录入消防设计和竣工验收备案受理系统。

②抽查。消防设计、竣工验收备案后，通过消防设计和竣工验收备案受理系统中预设的抽查程序，随机确定抽查对象。

③报送资料。未被抽中的建设工程留存机打“备案凭证”备查。如有工作需要，可持“备案凭证”及备案申报表（土建项目需提供建设工程规划许可证）到行政服务中心盖备案专用章并登记。

被抽中的建设单位在收到备案凭证之日起五日内按照消防设计审核、验收要求提供的相关材料向行政服务中心消防窗口报送材料，进行消防设计、验收抽查。

④公告。被抽中的建设工程，公安机关消防机构对建设单位报送的资料，在规定时限内按照国家消防技术标准规范进行图纸审查和现场检查，检查结果在消防设计和竣工验收备案受理系统中公告。检查不合格的，依法制作《建设工程消防设计违法通知书》或《建设工程竣工消防验收违法通知书》，告知存在的问题，责令改正。

4、办理时限

论档案行政权力清单的编制 篇3

关键词：依法行政；权力清单；编制

推行权力清单制度是近两年来依法行政的一项重要工作。当前，各级档案行政管理部门都在积极推进档案行政权力清单制度。本文就编制档案行政权力清单有关问题等谈些看法，以期对档案行政权力清单制度建设有所裨益。

1 编制档案行政权力清单的主要环节

编制档案行政权力清单主要有以下三个环节：

1.1 梳理档案行政职权

档案行政职权清单的制作，首先要摸清档案行政权力的“家底”，对现有的档案行政权力进行梳理。梳理档案行政职权，必须对规定档案行政主体档案行政权力的所有法律、法规、规章、其他规范性文件以及机构主要职责、内设机构和人员编制规定等通盘把握，对现行履职状况进行全面分析，将所有规定的档案行政权力选取出来，确定档案行政权力名称，并根据行使档案行政权力时档案行政主体所做出的具体档案行政行为进行分类，逐条逐项进行登记，除档案行政权力的依据、名称、主体、分类外，一般还包括档案行政相对人、行政程序、行政裁量等事项。

1.1.1 梳理主要档案行政职权。按照2015年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）的要求，开展清理的行政职权事项是指由法定行政机关或组织实施的，对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。这些具体的档案行政行为，一般是指直接面对档案行政相对人实施的行政职权，而不包括档案行政管理部门内部管理职权（包括部门自身管理、行政管理部门之间和层级之间的管理）。

1.1.2 梳理行政职权的依据。“职权法定原则是依法行政的基本原则之一，它是行政机关及其公务员在依法行政中必须首先遵循的原则。”[1]因此，职权法定原则是编制档案行政职权清单的首要原则，也是档案行政主体行使档案行政职权时必须遵守的基本原则。所谓职权法定，是指档案行政主体的档案行政职权必须有法律的明确授权，不能自行设定。一般档案行政管理部门行政职权的依据主要包括三个方面：（1）有关的法律、法规、规章。（2）党中央、国务院和省委、省政府有关的规范性文件。（3）档案行政管理部门“三定”方案的规定。因为，档案行政管理部门“三定”方案规定中的主要职责均是经过审核确定的法定职责。其余的一律不能作为梳理档案行政管理部门职责的依据。如，上级业务部门规范性文件和领导讲话，以及上级交办的临时性事项、阶段性任务，均不能作为档案行政管理部门职责的依据。

1.1.3 具体责任事项。按照权责匹配、权责对应的要求，对于每一项具体的档案行政权力都应明确具体责任。责任事项是行使档案行政职权应当履行的义务，责任事项与每一项档案行政职权是对应关系。所以在编制清单时需要重点把握好具体责任事项的环节划分：一是法律法规明确规定档案行政职权行使程序的档案行政职权，按照法定程序划分为若干环节。二是法律法规没有明确规定程序的档案行政职权事项，可参照类似行政职权事项，按照科学、合理、便民、高效的原则确定责任环节。具体划分例如，档案行政处罚类：可划分为立案、调查、审查、告知、决定、送达、执行七个责任环节，设定的依据是《行政处罚法》；档案行政检查类：可划分为检查、处置、事后管理三个责任环节，设定的依据是《档案执法监督检查工作暂行规定》。

1.2 档案行政职权清理

在推行档案行政权力清单制度工作中，职权法定和简政放权是核心原则。因此，开展档案行政职权清理，要以法律、法规、规章为依据，按照党的十八届三中、四中全会关于全面深化改革、促进政府职能转变等要求进行。

1.2.1 档案行政职权取消。凡是没有法律、法规和规章依据的档案行政职权，原则上应当取消。国务院已明确取消的权力事项，档案行政管理部门有对应或类似行政职权的，也应当予以取消。一些虽有法律法规规章依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的档案行政职权，应当按程序提请修改相关法律法规规章予以取消。

1.2.2 档案行政职权下放。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的社会档案事务管理类的档案行政职权事项，应当按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，一律下放管理层级，实行属地管理。例如，浙江省档案局公布的档案行政权力清单中下放到“市、县（市、区）属地管理”的行政权力有2项（“非法出卖、转让、倒卖、赠送档案的处罚”“非法利用档案馆的档案的处罚”）。 [2]山东省档案局公布的档案行政权力清单中下放到“市、县（市、区）属地管理”的行政权力有1项（“省级重大建设项目档案验收”）。[3]

1.3 规范档案行政权力运行流程

按照规范、高效、便民的要求，编制档案行政权力事项流程图，在法定时限内，进一步减少中间环节，优化档案行政权力运行流程。档案行政权力运行流程图制作的一般要求：（1）法律、法规有明确规定的，要按照法定程序编制流程图；法律、法规没有规定的，应当按照便民原则逐环节地编制流程图。（2）根据“一事项一流程”的原则，对档案行政权力事项逐一制定流程图，流程图应当包含档案行政权力事项的详细环节，让社会公众在办理有关事项时有据可依、有章可循。例如，档案行政许可类职权履行流程要明确申请、受理、审核（审查）决定、执行等环节，统一注明承办机构、办理时限、监督电话等。（3）同类档案行政权力运行流程基本相同的，可制作一个普遍适用的流程图，并在备注栏列举哪些档案行政权力适用该流程图；同类档案行政职权不同事项的履职程序有关键性差异的，应当单独编制流程图。

2 编制档案行政权力清单的后续工作

2.1 档案行政权力清单的公布。档案行政权力清单编制完成并经批准后，一般应由批准部门负责公布。当然，档案行政管理部门也可以公布。编制出来的档案行政权力清单的公布应该包括职权类型、职权编码、职权名称、职权依据、责任主体、责任事项、责任依据、操作规程和流程图等内容。完整的档案行政权力清单应当分为保留的档案行政职权清单、委托下放的档案行政职权清单两部分内容公布。具体如下：（1）保留的档案行政职权清单是本级档案行政管理部门直接行使的档案行政职权清单，包括本级档案行政管理部门依法自行行使的档案行政职权和受上级档案部门委托行使的档案行政职权。保留的档案行政职权清单可以基本反映档案行政管理部门行政职权的实际行使情况。（2）委托下放的档案行政职权清单是指按照简政放权的要求，委托下级档案行政管理部门实施的档案行政职权清单。单列委托下放的档案行政职权清单有利于下级档案行政管理部门做好下放职权的承接工作，也有利于指引档案行政相对人就近办事。

2.2 档案行政权力清单的动态调整。由于“行政权力并非一成不变，相反为适应社会和发展需要行政权力展现易变的特性”。[4]而且，为了适应社会发展的需要，会有新的法律法规不断出台来规范变化的行政权力，也会对不适应社会发展现实需要的法律法规进行修订或废除，以职权法定作为基础的档案行政权力清单，必须做出相应的调整，以符合新的法律法规的规定。这就意味着档案行政权力清单是动态的，档案行政权力清单应当随着档案行政权力的变化、变迁而及时加以调整和修改。由此也决定了档案行政权力清单是一项持续性的工作，它要求档案行政管理部门及时跟踪档案行政权力的变化，并将这一变化体现和反映在档案行政权力清单之中。所以，应对档案行政权力清单实行动态管理，不断调整。这种调整必须形成常态化机制，即已经公布的档案行政权力清单不能一成不变，也不能随时改变，而要建立制度，形成法定程序，对确需调整的档案行政权力清单项目通过合法的程序进行调整，方能适应社会发展和法律法规的不断变化。

2.3 档案行政权力清单的及时完善。对于档案行政权力清单的动态调整实际上是从应然的角度提出要求的，而档案行政权力清单的及时完善则是从实然的角度提出的要求。档案行政权力清单的动态调整重点在于更新，即随着社会发展的需要和法律法规的变化，根据已经变化的法条设定档案行政权力，做到法条与清单一起变动，协同调整。对于档案行政权力清单的及时完善则是一种实用反馈，可能是发现档案行政权力清单本身的逻辑不周全，也可能是档案行政权力运行流程的阻抑性作用，即档案行政权力流程规定与实际操作并不同轨，使得人们在根据档案行政权力运行流程图规定的程序行为时遇到了阻抑。事实上，对于任何一项新工作都不可能在第一次做的时候就尽善尽美，总会有一些问题或考虑不周的地方。这就需要在实践中根据遇到的问题及时对清单进行完善，从而使档案行政权力清单无论从理论上还是执法实践上，都能起到应有的作用。

3 编制档案行政权力清单中应当注意的问题

3.1 做好准备与教育工作。一是要有足够的人员配备，并对工作的艰巨性有充分的思想准备。编制档案行政权力清单不是档案行政管理单位内部某一执法部门的事，而是全单位的事，在人员配备上应当从全单位的人员中选择配备。由于涉及档案行政权力的有关行政法律法规及规范性文件数量较多，所以，选配人员应当是既懂法律又懂档案的高素质人员。二是要把编制档案行政权力清单工作作为一次重要的普法教育工作。梳理档案行政权力的过程本身就是一个学习熟悉法律规范的过程，全面学习了解有关档案行政法律法规的过程，在这一过程中可以对档案行政管理的主体、职权、运行程序、责任等进行全面了解。三是增强履行档案行政职责的责任意识。编制档案行政权力清单的过程也是不断增强履行档案行政职责的责任意识的过程。按照权责一致原则，档案行政权力清单也是责任清单，有权必有责，档案行政权力清单中的每一项职权都明确列出与之对应的职责，以及相关的责任追究内容，这就要求档案行政管理者必须增强履行档案行政职责的责任意识，做到有权必有责，有责必履行，防止不作为。

3.2 正确把握行政法学有关概念。由于编制档案行政权力清单工作是国家推行权力清单工作的一部分，而编制权力清单工作是建立在行政法学理论之上的，“权力清单本质上是对行政法律法规的细化和整合”。[5]因此，对于有关档案行政权力清单的权力类型、职权名称、责任事项等概念，要与行政法学有关概念和其他行政管理部门权力清单的相关概念相一致，相“接轨”，而不能另搞一套。如行政权力的名称上，对于行政许可、行政处罚、行政检查、行政监督，等等，其概念的涵义要与行政法学有关概念和其他行政管理部门权力清单的相关概念相一致，而不能另有其他涵义。但是，档案部门对其中一些概念的涵义却与行政法学有关概念和其他行政管理部门权力清单不相一致，另有涵义，这会影响档案行政权力清单的权威和与其他行政管理部门的交流沟通。例如，行政检查、行政监督是两种完全不同的行政权力行为，而档案部门却将其混为一谈。按照行政法学的解释，“行政检查是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为”。[6]根据这一定义解释，它实际就是档案行政管理部门常说的档案行政执法检查（简称“档案执法检查”）。实际上，“行政执法检查，是指居于监督地位的行政机关和法定的组织，对居于被监督地位的行政机关、法定的组织及其行政执法人员的执法活动进行的检查”。[7]而“行政监督有广义和狭义之分。广义上的行政监督是指立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、公民、社会舆论等众多的政治力量和社会力量，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。狭义上的行政监督是指国家行政机关内部对自己和自己的工作人员的监督”。[8]根据这些定义解释，《档案执法监督检查工作暂行规定》中的“档案执法监督检查”并不是行政监督。《档案执法监督检查工作暂行规定》中的“档案执法监督检查”实际上是将行政监督、行政检查等混在一起的，或者说有的将行政监督当作行政检查。这也可以从已经公布的一些省的档案行政权力清单中看出是混乱的。如，湖南省档案局行政权力清单中有权力类型：行政监督，职权名称：权限内档案执法监督检查；广东省档案局行政权力清单中有权力类型：行政检查，项目名称：档案安全检查；福建省档案局行政权力清单中有权力类型：行政监督检查，项目名称：1.“本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作监督”；2.“贯彻实施档案法规的监督检查”。

3.3 科学分类正确区分是否列入清单。按照《指导意见》要求，对于档案行政权力清理的范围来说，应当仅限于直接面向档案行政相对人的档案行政职权。因此，应当根据行政法学理论，结合档案行政执法实践，对梳理的档案行政权力进行科学分类，明确什么档案行政权力列入清单，什么档案行政权力不列入清单，这样有助于高效地梳理。例如，应当正确区分外部行政行为和内部行政行为，档案行政管理部门的内部管理行政行为不应列入档案行政权力清单。因为，内部管理行政行为不属于直接面对档案行政相对人的行政行为。再如，要正确区分抽象行政行为和具体行政行为。由于抽象行政行为有很强的抽象性和不确定性，其针对的对象是广泛而不具体的，不是直接面对档案行政相对人的行政行为。因此，抽象档案行政行为不应列入档案行政权力清单。

参考文献：

[1]孟大川.职权法定原则的内涵、意义与要求[J].探索，2001（5）：143～144.

[2]http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html

[3]http：//www.sdbb.gov.cn：8003/gspt/eps/epsindex.jsp

[4]李和中，刘孋毅.加强建立和完善行政权力清单制度[J].广州大学学报（社会科学版），2014（9）：10～14.

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政府权力清单制定的监督与制约 篇4

关键词：政府权力清单,监督,制约,行政权力,总体要求,特点,建议,全面深化改革

随着社会经济发展水平的不断提升, 我国政府权力清单制度也得到了大力推行。“经济体制改革是全面深化改革的重点, 核心问题是处理好政府和市场的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要内容。习近平总书记指出, 为建立中国特色社会主义制度, 必须进行现代化国家管理体系的建立与健全, 必须对现代国家管理能力进行有效提升。2014年2月, 国务院再次取消与颁布多项行政审批内容, 其中行政审批事项为64项、子项为18个, 通过建立权力清单, 可推动政府简政放权步伐的不断加快, 这也是在全面深化改革中政府权力运行规范与限制的重要措施。作为各级政府履行职能的手段, 权力清单是将服务目录提供给人们的方式, 为提高服务质量, 应进行责任清单的合理配置。现阶段, 制约与监督权力的运行, 在于有关体制机制的建立与健全。要求各级纪检监察单位必须对政府权力清单监督职能贯彻落实, 进行相关监督检查体制机制的合理制定, 将督促贯彻执行权力清单管理模式看做政治纪律工作, 为全面深化改革提供可靠保证。

一、政府权力清单制度推行的总体要求

(一) 指导思想

政府权力清单制度推行的指导思想为邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观, 同时, 应对习近平总书记系列重要讲话精神贯彻落实。根据资源配置中市场的决定性作用与政府职能发挥, 应对政府、市场、社会三者间的关系进行科学分析, 一政府职能转变、治理能力提升为重点, 进行政府职权清理与职责履行工作的开展与研究, 并根据相关法律法规对权力清单、权力运行流程加以公开, 实现行政权力的科学配置与规范行政权力公开运行, 形成完善的政府职能体系。

(二) 基本原则

1、职权法定原则。法律法规规章制度为政府行政权力的根本来源, 如法律法规体系不健全, 就无法实施政府的行政权力, 为此必须重视职权法定原则, 将不合法的行政权力重点纳入到清理范畴。

2、简政放权原则。资源配置中应将市场的决定性作用充分发挥出来, 在社会事务管理中则需将社会力量的作用充分发挥出来, 以此将政府就近管理、亲近群众的优点发挥出来, 以此将政府向市场、社会放权的力度不断加大, 达到推动社会经济发展的目的。

3、便民高效原则。权力运行流程的优化, 可对办事环节最大限度减少, 是办事程序简化、办事效能有效提升的保障。政府权力清单制定中, 坚持便民高效原则, 可优化服务内容, 为群众提供便利。

4、公开透明原则。政府行使行政权力, 必须向社会公开权力的多种信息, 如基本内容、运行流程等, 应确保该过程的完整性、准确性, 并接受社会监督。

二、政府权力清单制定的监督与制约的内容

党的十八届三中全会《决定》指出, 地方各级政府与其相关部门必须大力推行权力清单制度, 根据相关法律法规, 公开权力运行程序。全国人大会议记者会上李克强总理明确提出, 应做好简政放权工作, 在权力清单加大推行力度的同时, 应对权力边界加以界定, 避免滥用权力现象的出现。部分学者认为, 公权力监督与管理力度提升的基础为权力清单制度的推行, 也就是说, 权力清单是政府公共权力监督与制约的新起点。针对此项改革, 相关部门必须由理论、实践等多个角度进行分析。

(一) 权力两面性是权力监督制约的基础。权力不仅具有侵犯性、腐蚀性, 还具有整合性与强制性, 是大型社会发展必不可少的条件。权力分化思想最早出现于古希腊思想家亚里士多德的权力职能分工中, 其认为, 议事机能、行政机能与审判机能为所有政体的三大构成要素。权力监督制约机制等内容则由波利比阿首次提出, 其萌生于古罗马元老院下的有限民主政体内。马克思则认为, 人民是一切权力的来源, 只有人民能够监督权力, 只有这样才能达到权力监督与制约的目的。伴随国民经济的发展, 我国逐步建立以马克思主义为基本原理, 并与中国国情相结合的权力监督、制约方案。通过长期理论研究与政治实践, 政府权力清单制定了监督与制约方法, 通过建设法治政府, 强化行政权力运行的制约与监督, 对政府权力清单、责任清单制度全面推行, 做到依法行政、依法行事。也就是在立法工作完善的基础上, 进行行政决策机制的建立与健全, 通过民主决策, 实现政府法治水平的有效提升。

(二) 权力清单制定的外部法治环境。在政府权力清单监督与制约中, 应围绕落实政府机关战略定位与发展目标, 健全各个部门相关法律法规, 加强行政执法权力, 对政府职责履行方式进一步完善, 为政府、市场、社会发展提供良好的法治环境。同时, 政府机构应自觉接受人大监督, 对执法检查、专题询问与专题调研等工作积极配合, 为政府职权履行创建有利条件。建立重大事项报告制度, 对代表议案、质询高度负责, 并做好办理工作。

(三) 权力清单制定的观念转变。根据行政权力运行规范与便民高效需求, 政府单位保留权力事项中, 应对内部运转环节最大限度地减少, 实现权力运行程序优化与工作责任明确、强化的目的。从“权力清单”到“责任清单”对政府职能部门权限划分。通过管理理念转变、工作方式改进, 可实现监管制度的建立与健全, 加快实现政府管理方式的转变。同时应充分了解政府、社会关系, 做好处理工作, 对社会组织管理制度加以创新, 做好社会组织培养与监督、制约工作, 以此对政府权力清单制度的推行提供可靠保证。

(四) 权力清单制定的责任机制。通过权力清单与运行程序动态调整机制的建立, 可按照执法依据与政府单位职能转换, 对监督内容定期修整与改善。同时根据相关程序公布确认, 实现职权管理“三化”, 即科学化、规范化、法制化。并与政府机构网上政务服务平台建设相结合, 进行行政审批、便民服务、政务公开、效能监察等多功能体制的建立, 以此全面、实时监控权力。与此同时, 必须进行违法行政责任追究制度的建立与健全, 对行政不作为、乱作为现象严格惩处, 提高行政管理效率。

三、推行政府权力清单制度的建议

政府权力清单制度的推行, 不仅要对当前行政管理任务充分考虑, 更好重视权力清单制度的长远目标。遵循中共中央指导精神, 应对行政审批制度改革方法加以借鉴, 尽可能推行行政清单制度, 并进行监督、制约行政权力长效机制的科学建立, 为此, 笔者对政府权力清单监督与制约机制的建立提出以下几点建议。

(一) 在地方实践经验总结的前提下, 实行全国改革相关指导意见。该意见应对统分结合原则进行充分把握。第一, 总指导思想的明确, 对关键性问题提出相关要求。如清权时做好减权工作。权力清单形成中, 应做好清理、确认行政权力工作, 还应做好行政权力下放与取消工作。其次, 统一行政权力分类标准, 确保所有地区具备统一标准。最后, 扩展地方改革自主空间, 鼓励地方政府单位根据权力清单进行与之相适应的内、外部监督、制约机制的建立与探索。

(二) 开展权力清单长效监督、制约试点工作。作为权力清单制度推行的重要条件, 应在实践中加大监督与制约力度。通过实践, 对长效监督、制约机制的建立提供合理、有效方案, 为权力清单工作的实施提供可靠保障。

(三) 宣传力度的不断增强。现行行政管理思维方式与行为惯性为权力清单制度推行的最大障碍。为实现政府权力清单监督职的贯彻落实、为达到简政放权的目的, 必须充分调动各方力量参与改革、支持改革、理解改革。做好权力清单宣传工作, 对构建社会治理背景下权力清单制度具有重要意义。

四、结束语

综上所述, 随着社会主义市场经济的快速发展, 为实现全面深化改革, 推行政府权力清单制度, 必须重视监督、制约机制的建立。为此, 本文在充分了解政府权力清单推行指导思想的基础上, 分析其特点, 并提出了几点建议, 以此依法转变政府职能, 实现监督、制约政府权力清单的目的。

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权力清单的行政法 篇5

Legal and scientific study on the system of administrative examination and approval power list 温婉灵（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

摘要：行政审批权力合法是将权力清单制度与行政审批制度相结合的前提与基础，在推行此项改革过程中存在清单性质不明，制度实施缺乏科学化等问题。清单列明行政审批事项的科学化是促进新一轮行政审批改革和简政放权背景下转变政府职能、建设法治社会的有效路径，在合法化的前提下，应当对行政审批权力清单制度提出科学化总体目标。具体而言，政府应树立服务、治理的清单理念；列明清单的内容，关注权力清单程序及行政审批权的执行；完善行政审批责任清单制度。

关键词：行政审批权；权力清单；负面清单。

2015年12月，国务院在《法治政府建设实施纲要》（以下简称《纲要》）中明确指出：“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，并将“深化行政审批制度改革”和大力推行清单制度放在具体措施的首位。在简政放权、转变政府职能的背景下，行政权力的清单制度改革势在必行。作为监管市场准入、调解社会经济发展的尺度的行政审批制度理当紧跟改革新方向，并为推进政府的高效管理、企业的能动发展起到适度、适时的作用。作为试点省份的安徽省，在2014年10月，向社会公布运行省级政府权力清单及责任清单。在权力清单中省级行政审批事项从原来的316项减少到213项，精简32.6%。大把行政审批事项的放手，包括下放和放开，给市场主体以活力，激发了市场主体的积极性，有效的促进了区域经济的持续发展。

一、总体目标：行政审批权力清单合法化、科学化

（一）行政审批权力清单法治化

行政审批权力合法是将权力清单制度与行政审批制度相结合的前提与基础，只有将行政审批权力清单制度建立在法治的基础上，才能摆脱政府权力的越界和不当行为，促进经济和社会的繁荣进步。从理论基础上看，单方面的市场调节所带来的弊端充分地表明行政审批权力存在的必要意义，而合法的行政审批权则是激活市场，调节市场的有理手段。只有在市场调节失效，中介组织无能，行业自律无解的情况下方得以实施。若某一事项企业可自行解决或者通过商会等组织机构轻易解决，政府的事前审批将变得几乎没有意义。因此，合法化的行政审批利民利国，以法治为基础的行政审批权的存在才是推进制度改革的利器。从实践层面来看，部分行政审批权力缺乏合法性基础。在实践工作中，业务主管部门往往为了“图省事”，有时为了部门利益增设审批权力。权力清单性质尚且不论，行政审批权力就出现不合法的情形，这有悖于行政审批的初衷，应当予以合理规范。

权力清单性质合法，行政审批权力清单制度的实施目的在于为政府行政审批列明范围，更好地规范行政审批工作，让政府有效地结合市场，在推进建设法治政府的过程中更好地促进社会经济的良好发展，维持稳健、持续的经济增长。基于此，在明确其合法性的整体目标时，不仅应注重行政审批的合法性规范，权力清单的性质也应当具备合法性。后者亦是推进行政审批权力清单制度改革的必要性基础。所谓行政审批权力清单，简而言之就是就是各级政府及其行政部门关于行政审批方面的权力列表。其本质均属于政府信息公开的行为，符合我国《政府信息公开条例》关于要求政府公开行政机构设置、职能、办事程序等要求。因此权力清单仅属于一种新型的、合理的政府信息公开的模式，其性质并不能认定为规范性文件，亦不可走到与法律相悖的地步。“法无授权即禁止”，即清单列明的行政审批事项不得与现行法律相冲突。

（二）行政审批权力清单科学化

在推行此项改革过程中存在清单性质不明，制度实施缺乏科学化等问题。因此，在合法化的前提下，应当对行政审批权力清单制度提出科学化总体目标。行政审批是推进政府治理国家法治化，促进社会经济繁荣稳定的主要抓手。清单列明行政审批事项的科学化是促进新一轮行政审批改革和简政放权背景下转变政府职能、建设法治社会的有效路径。行政审批权力清单科学化应包括四个方面：科学接权、科学清权和科学放权。其中，科学接权和科学清权是后者的基础，即权力的清理及承接工作为后续的放权和优化权力作下铺垫，而上级权力的放权和优化又为下级政府行政审批权力的承接做了基础性的工作。

1、科学接权（承接）：权力的承接来源于权力的下放，本着“因地制宜”及合理利用各基层自然资源及人力资源的同时，中央政府从贴近基层、有利于地方政府履职的角度出发，已经把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项以及量大面广的生产经营活动审批事项下放给了地方。所谓科学接权，即下级应当及时、合理地对上级所下放的权力予以承接，包括中央下放给各省级政府的；中央下放给各市级政府的；各省级政府下放给市级政府的等等。在权力下放时应当及时承接，并为下一步放权做好准备。

2、科学清权（清理）：行政审批权力的及时清理也是行政审批权力清单制度改革科学化要求之一。首先，各级政府对于法律规定不得审批、禁止审批、取消审批的事项一律取消。其次，行政审批权力的清理应从内容和程序两个方面而言：何为内容？承接上述所言，凡市场能够解决或者中介组织能自行解决的，不需要政府加之审批予以干涉的，若是存在这一审批内容，应当及时予以清理，不得将其列入行政审批权力清单；何为程序？即行政审批的设立依据，有些审批是依据法律规定设定的，而有些行政审批是根据模糊的部门文件。对此，应予以甄别，对违法设定的行政审批权力予以及时清理，将其作为列入权力清单的阻却性事由。

3、科学放权（放权）：在市场起着资源配置的决定性作用的当今社会，作为维护公共利益的政府只有科学放权才能顺应潮流，适应市场，造福社会。简而言之，行政审批权力的放开主要包括两个方面：放给市场；放给下级。凡市场可以自行调节的，本着便利、自由的原则，将此类权力下放给市场，即应当承认市场强大的资源配置及自我调解能力。第二个方面就是行政审批权力在各级政府之间的内部下放，应当结合审批事项的难易程度和各级政府的结合度，将下级政府顺手且适当的行政审批权下放给下级政府，从而阻却其进入本级政府的行政审批权力清单内，为本级政府及下级政府行政审批权力清单的科学化增彩。

二、具体途径：理念、内容及配套制度

（一）树立服务、治理的清单理念

服务型政府是政府职能转变的大势所趋，也是符合时代发展的政府角色。转变政府职能，加强树立政府的服务型理念对提高政府的管理能力，树立政府权威大有裨益。2003年武汉市“禁麻”成功就是政府管理模式的转变所带来的益处。可以说，正是由于第三次禁麻本着“以人为本”、“服务社会”的理念，才使得“禁麻”活动取得成功，一改前两次实施不动之风。与此同理，行政审批也是政府职能的某一方面的体现，亦是需要政府在确定行政审批权力清单方面的问题时积极树立“为民服务”、“良性治理”的理念。现行社会政治制度的基础即是有限的、服务型政府，只有为民服务、有限治理的政府才能紧跟时代的步伐，推动社会政治制度的各项进步。因此，在实施行政审批权力清单制度改革时，首先应要求政府及其从业人员树立为民服务的理念，具体而言即是简政放权，服务大众，落实到实际操作中应当主要包括进一步加强行政审批的逐级下放，提高行政审批的服务水平，特别提高是基层行政审批服务点办事质量和办事效率。

政府职能的转变需要其树立“服务、关怀”的理念，这各级政府的“准义务”。（即为推进行政审批制度的改革，推行行政审批权力清单制度的良好实行，作为代表公民的政府，树立服务的理念是其对于纳税人的义务，尽管该项义务并未由法律明确规定。）这一“准义务”放下行政审批权力清单制度改革下就落到了权力清单的制定者及审批人员的头上。对于前者而言，在制定行政审批权力清单时，应当本着“以人为本”“服务人民”的理念，将清单制定合法化、精细化、科学化；对于后者而言，在进行行政审批时，应着重提高服务质量、摒弃以权为本的服务理念。

（二）列明确定、合理的清单内容

在经济改革逐步取得成效，并力求推进政治化改革的今日，不得不认识到权力清单已经逐渐代表着政府权力及市场竞争之间的深刻关系。行政审批权力清单作为政府权力清单中的一类，主要列明的是政府及各有权机关关于行政审批方面的权力，对政府和市场起到了一种平衡的作用，明确限制和规范了政府的行政审批权，放开了市场，搞活了经济。但值得注意的是，在推进行政审批权力清单制度改革的同时，实践中亦遇到类似于“边增边减”“只增不减”“清单越法”“随意设定”等一系列顽疾。为进一步推动行政审批制度高效改革，促进权力清单制度的良好实施，保障行政审批权力清单制度朝着法治化、科学化方向发展，应当保证权力清单上行政审批事项明确具体，行政审批权力清单的列明程序合法、科学，合理、确定的行政审批权力清单得以良好实施。

首先，行政审批权力清单内容应当明确具体。结合实践中的经济发展现状，对于一些落后、对经济发展产生阻力的行政审批应当及时予以废除；对于那些随着社会科技的发展而对行政权力有所需要的应当及时设立行政审批皮，例如实践中，随着互联网及第三方支付网络的发展，相关产业、企业有所需要的，应紧跟时代及时设立相应的行政审批，同时在一些需要政府大力监管的食品药品领域，应当及时的增设相应的行政审批；对于部分行政审批事项不明、不确定的，在制定权力清单是应当加以甄别，予以确定。

其次，行政审批权力清单制定程序应当以法治化、科学化为目标。从理论层面而言，程序公正性理论作为程序公正性研究的起源，距今已有四十余年，而程序正义作为一项法律原则其远大意义更不可忽视。在推进行政审批改革、建立健全权力清单制度时应当重视程序的力量。从实践意义上而言，由于各项行政审批的依据不同，在建立行政审批权力清单制度时，存在清单上行政审批权随意增减的不规范行为，这不仅造成了清单内容的模糊，更是对程序的一种轻视。

再次，行政审批权力清单执行应当及时有效。权力清单作为行政审批制度改革的一项重要制度，应当引起各级政府及其各政府部门的有力重视。应在不违背法律的前提下讲清单上的行政审批权视为政府及其各部门的行政审批权实施依据，执行部门应及时的跟进上级决定，对于国务院要求立即取消的，例如第二批取消的152项中央制定地方实施行政审批事项，地方各级政府应当细化措施，做到“清单无列明即禁止”。于此同时，在制定权力清单及废除部门行政审批权时，均应合乎法治程序的要求，为推进行政审批权力清单制度改革法治化、科学化铺平“程序之桥”。

（三）制定健全、高效的配套制度

当前，行政审批制度改革已进入攻坚期，改革仍持续着一定的难度和阻力，仅靠性质尚且不明的权力清单制度不足以扛起整个行政审批制度改革的重担。基于此，建立健全相应高效的配套制度刻不容缓。无论是负面清单制度还是责任清单制度，都能给处于深水区的行政审批权力清单制度改革加量加码。

所谓负面清单制度是指法律仅列明应当禁止的事项，在私法领域所谓“法无禁止即自由”。因此，在推进行政审批权力清单制度改革的同时，应当结合“负面清单”。改革的目的就是用有限的审批权，在实现政府有限责任，良好管理的同时，放开市场，搞活经济，推进社会经济政治的共同进步。基于此，将市场主体无法解决，不能解决，不需要解决的事项列入负面清单，作为一种禁止性规定，当属可取之法。负面清单在基本理念上发生了根本变化，对政府行为采取“法无授权及禁止”的原则，政府的权力能够得到有效的规范和约束，其权力仅限于保证那些被列入清单的领域切实得到规范或禁止。对于行政审批权而言，负面清单制度的实施是对政府行政审批权的规范和限制，是对市场机制的放开和信任。有法可依的行政审批权不可能事无巨细，也不存在将所有合理行政审批权都加以设定列明的法律，因此在经济发展的过程中存在一种行政审批的法律空白。这部分的空白是该属于政府还是放归市场，仅通过权力清单制度的实施解决不了，只会愈增愈多，市场主体渐失活力。而负面清单制度从否定性方向出发，对于市场主体不应当自主实施的事项加以规范，自然与权力清单理念不同，效果不同。

责任清单制度的实质就是归责制。在实行现代化理念治国的当今社会，归责机制不仅代表这一种服务态度理念，更是对纳税人的一种承担和责任。所有的权力都需要监督，无论此项权力来源于法律法规还是“一纸清单”。孟德斯鸠曾言“有权力的人们使用权力，直到权力的边界才会休止，不受任何制约的权力必然导致腐败”。孟德斯鸠责任清单制度作为一项有效的监督制度就是上述所言“权力运行的边界”。与权力清单不同，责任清单旨在规范政府的权力实施的广度和深度，同时解决政府的不作为问题。“有权必有责”，在行政审批制度改革进入攻坚期的今日，建立良好的权力清单制度明晰了政府及其各部门的行政审批权的范围，而责任清单权力作为行政审批权的“边界”，其意义不仅是对该项权力的一种限制，亦是健全问责机制、明确政府职责、加强服务职能的重要推动力。在实践层面上，安徽省首创“责任清单”，成立责任清单公关小组，初步建立了权、职、责体系，确立了有权必行，有职当行，有责应究的良好状态，并在网站上及时予以公示。

参考文献：

权力清单的行政法 篇6

关键词：局馆合一；档案行政；行政权力；权力清单

“局馆合一”模式下，档案行政权力清单本质是什么，有什么特点，应当如何区分档案行政权与档案事权，是建立档案行政权力清单制度时需要搞清楚的问题。

1 档案行政权力清单的本质

在讨论档案行政权力清单本质前，需要先梳理一下法学界关于权力清单实质与本质的主要观点。自权力清单提出及权力清单制度实施以来，法学界关于权力清单实质与本质并没有形成完全统一的认识，目前的主要观点有：“边界说”“控权说”“依法行政说”“自我控制说”“责任说”等。

“边界说”认为：“权力清单的本质在于让行政系统或者行政主体所行使的权力能够清清楚楚、明明白白”，[1]即“明晰各部门之间的关系以及严格划定各部门的职权范围，根据法律和权力类别对现有的行政权力进行全盘梳理和大力调整”。[2] 其实质上是厘清政府的职能。“控权说”认为：“权力清单制度的实质是以规范行政权力为目的，以现代网络技术为支撑，实现权力法定、程序固化、裁量限定、事项公开，促进行政权力规范、透明、廉洁、高效运行。”[3]总之，权力清单制度的实质就是加强对公权力的约束。“依法行政说”认为：“清单的实质是依法行政，重点是简政放权。”[4]重在依法行政，权力法定。“自我控制说”认为：“政府权力清单制度本质上是行政权的自我控制。”[5]意在强化行政权的自我监督和制约机制。“责任说”认为：“权力清单实质上也包含了责任清单的部分内容。”[6]强调有多大的权力就承担多大的责任。[7]

笔者认为，这些观点并无实质上的对立与分歧。只是角度与表述上的差异。从行政法的视角看，“权力清单所反映的实质内容，即行政主体对行政相对人能够发生什么样的作用，行政相对人能够对行政主体的权力行使起到什么样的作用等”。[8]从建立权力清单的目的来看，是由法律授权向社会公开，依法治国、实施法律的一个重要步骤。从表现形式上看，权力清单制定实质上是将法定权力列表汇总。

档案行政权力是国家全部行政权力的一部分。因此，档案行政权力清单有着与其他行政管理部门的权力清单一样的厘清边界、控制权力、权力法定、权责一致等共性本质。同时，档案行政权力清单还有一个与其他行政管理机关权力清单不同的本质——通过权力清单式列举的档案行政行为，宣示档案行政权力。

由于对行政权力与行政行为的关系缺乏认识、多时不用、思维惯性、“清水衙门”观念和机构混编，使得档案行政管理部门的同志“对档案行政管理过程中的许多行政行为熟视无睹、不以为然，完全没有意识到这些行为就是权力”。或者“有些权力‘长期不用（比如档案鉴定、接收档案、提前或延期开放档案，等等），使我们一些人忘记了，甚至根本就没有意识到，还有这样一些权力，一些当作之为”。再或者“只将行政审批和行政执法权视为行政权力，完全忽略了行政权力所包括的其他权力”。还或者“认为档案部门是‘清水衙门，无职无权”，[9]在这种情况下，档案行政权力清单本质上就有了通过权力清单式列举的档案行政行为，宣示档案行政权力的必要。但这并不仅仅是对外宣示档案行政权力，更重要的是通过对档案行政机关内部宣示档案行政权力，提醒档案行政管理者牢记自己的权力，担负起应有的责任；用好自己的权力，履行好应尽的义务。

2 局馆合一体制下档案行政权力清单的共性特点和个性特点

2.1 共性特点。据对部分省级档案行政权力清单和副省级、地级、县级城市档案行政权力清单现状的归纳，我国目前档案行政权力清单具有：同级权数不同；权力类型不同；权力依据不同；详略程度不同；行使层级不同；承办机构不同[10]；与责任清单一同公布；除档案行政权力，还设置了共性行政权力；一项行政权力下设置若干子项；权力不固化，实施动态调整；既有本级权力，亦有上级委托下放权力，还有本级下放给下级的权力；设置了相对人权利救济渠道；规定了事前、事中、事后的具体职责要求等与其他行政管理机关相同的特点。

2.2 个性特点。档案行政权力清单的个性特点包括：行政权与管理档案事权相融合，行政主体包含管理档案事务主体等。这些特点一方面是由于现实中“局馆合一”体制下承担两种职能（档案行政管理与保管档案、提供利用）所致，另一方面则是由于理论上没有对档案行政权和管理档案事权进行必要的界定与区分。

3 档案行政权与档案事权

所谓“行政权是行政机关依照法律规定，组织和管理国内行政、外交等各方面行政事务的权力”。[11]是依照法律规定组织和管理公共事务以及提供公共服务的权力，是国家权力的重要组成部分。[12]有学者将其分成“‘小三权（行政管理权、执行权与监督权）、‘中三权（财权、事权与用人权）以及‘大三权（行政权、立法权与司法权）”。[13]档案行政权是国家行政权的一部分，是档案行政机关依照国家档案法律法规规定，组织和管理国家档案方面行政事务的权力，也是档案机关依照档案法律规定组织和管理档案公共事务以及提供档案公共服务的权力，属“大三权”范畴。事权，是国家赋予各级地方政权以及相应的职能机构处理社会事务的权力，简单说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。抽象的事权属于“中三权”的范畴。而具体的事权则是指行使行政权时处理具体行政事务的权力，属于“小三权”的范畴。档案管理权和管理档案权均属具体事权。通常我们可以将档案管理权理解为档案行政管理机关（档案局）的事权，而将管理档案权理解为档案保管机构（档案馆）的事权。或者说是档案行政管理机关（档案局）享有档案管理事权，档案保管机构（档案馆）享有管理档案事权。档案局与档案馆各自拥有的事权不同。

在局馆分设的情况下，档案行政权原则上只能由各级档案局——国家档案行政管理机关依法行使（经过法律授权的事业单位亦可行使）；各级国家综合档案馆——管理档案的事业机构，在没有得到授权的情况下，只享有管理档案事权，不享有档案管理事权，更不具有档案行政权。简单地说，档案局同时拥有“大三权”、“中三权”和“小三权”；档案馆则只拥有“中三权”。

但在“局馆合一”的情况下，这种“权力”差别“消失”了。档案局在拥有原有大、中、小三权的同时，又获得了管理档案的事权；档案馆失去了原有的“中三权”，却获得了“大三权”和“小三权”。这种档案局拥有的行政权与档案馆拥有的管理档案事权的“融合”，对于一些老档案工作者，只是局馆“权力”界线被逐渐淡化、模糊、遗忘。而对于新近入职的档案新人来讲，则根本不知道这种权力区别的存在，误以为这两种“权力”原本就是一回事。

因此，在推进权力清单制度与制定档案行政权力清单的过程中，依据“职权法定”与“政事分开”的原则，有必要从理论和实践两个层面搞清楚档案行政权与档案事权二者间的区别。否则将无法实现权力清单明确权力主体、厘清权力边界、限制权力滥用的目标。

4 结语

档案行政权力清单制度，并不是简单列出清单就完事的。其间既要遵循行政权力清单制度的共性原则与要求，也要从现有“局馆合一”体制的实际出发，才能不断推进这项制度的建设与完善。

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浅议权力清单制度 篇7

党十八届四中全会审议通过的《决定》, 明确提出各级政府及其工作部门依据权力清单制度, 依法公开政府职责权限、管理流程、监督方式等事项。近期, 国务院总理李克强更是在北京和达沃斯论坛开幕式中表示, 将深入推进行政体制改革。对于确需设置的行政审批事项, 要建立权力清单制度, 一律向社会公开。清单之外的, 一律不得实施审批。关于权力清单制度成为各专家学者、公众研究的热点。本组翻阅大量研究资料, 了解到学者们从不同的方面对权力清单制度做以分析, 一是从权力清单的内涵的角度进行阐述, 明晰权力清单到底是什么。如清华大学教授程文浩从权力清单制度的具备要素来分析权力清单制度, 他认为权力清单制度不仅是各级政府及各个部门权力的数量、种类、运行的程序、适用条件、行使边界等予以详细统计, 形成目录清单, 给权力划定清晰界限, 还包括公开权力的过程和结果, 只有权力列表、过程、结果透明, 才能达到真正的廉政。此外, 他还提出, 权力清单制度要想达到应有的效果, 本身必须做到全面化、具体化和强制化。二是从权力清单的意义角度进行分析, 认为权力清单是进行廉政建设的必然要求。如上海市发改委雷欣提出, 权力清单是建设服务型政府、责任政府、法治政府的要求。《廉政瞭望》毛寿龙学者提出, 反腐是把易于腐败的权力关进笼子, 而不是把官员装进笼子, 建立权力清单制度是反腐倡廉的重要基础性工程。三是针对政府职能权限划分的问题思考权力清单, 提出只有实施权力清单对职权进行合理界定, 划分职权, 才会解决权限划分的问题, 保证政府组织正常运行。如贵州广播电视大学程守艳提出, 政府权限划分中央与地方职权划分不清晰, 各级政府部门职能分配不合理等问题, 由此需要建立权力清单来进一步理顺中央与地方的关系, 科学设置职能划分。四是从权力清单可行性角度进行分析, 切实落实权力清单制度。国家行政学院法学部教授杨卫东认为, 需建立电子政务和责任追究制度, 强化监督和约束机制。五是从权力清单目前存在的问题角度思考改善此制度, 如中国社会科学院周庆智认为, 当前有些部门的权力清单只是梳理而不是清理, 权力质量、数量没有多大变化;权力清单在削减权力的同时也推卸掉政府的服务功能等, 因此需要确立政府治理法治化、公共性、社会制约等。六是从权力的来源角度分析限权、分权-权力清单的合理性, 如中南财经政法大学石佑启认为, 行政权力来源于法律赋予, 法无授权不可为, 为权力清单提供理论基础。纵观学者们的观点, 发现其大多研究权力清单实施的意义及配套实行措施, 而对权力清单提出的法律根据以及实行后存在的问题研究较少, 因此本组结合学者们的观点, 旨在依法治国的背景下, 分析行政清单制度构建的理论根据, 以及实施的可行性构建和根据实施中出现的问题, 提出具体可行方案来贯彻落实权力清单制度。本文主要解决的问题:第一, 分析权力清单理论构建, 首先除了公开, 还要明确公开的是什么权力, 明确什么权力可放入清单内, 其次, 权力清单并非止于简单意义上的注明行政权力的管理事项和权限, 清单内的权力具体怎样运行, 其背后的运转程序, 也要进行相应的“阳光化”。第二, 在权力清单具体实践过程中出现的问题如“一刀切”做法没有充分考虑地方性差异等现象认真分析, 究其根源, 提出具体可行的措施来完善权力清单制度。

二、权力清单确立的理论基础

(一) 公权力的横向划分

行政权力在横向配置上表现为行政部门职责的交叉重叠、冲突以及空白。行政职能的错位和交叉, 不仅造成了部门之间扯皮现象多, 行政效能低下, 过多经济资源被行政机构自身消耗掉;更重要的是, 它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能。行政清单通过公开各部门权限推动大部制改革的推行。

(二) 公权力的纵向划分

我国行政机关按其管辖的范围分为中央行政机关和地方行政机关。地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关, 服从国务院领导。但是纵向对比国务院、县级以上各级人民政府和乡、镇人民政府的行政权力, 发现不管是行政权力的种类, 还是行政权力行使的领域, 除了少数几项权力外, 各级人民政府的行政权力上下一一对应, 整个行政权力的纵向配置呈现出高度同质化, 基本造就了上下一般粗的机构设置和权责配置的格局。所以急需权力清单对权力做以明确划分。

三、“清单”内权力的控制

在运行行政清单制度时, 我们还需要建立合理的机制来对权力使用进行监督控制。机制的关键内容:一是行政权力如何合法合理的划分。二是行政权力是否划分完全。三是如何对行政权力进行有效的监督和考核。划分, 法阔大体, 内部微调。就是法律对于行政权力进行大体的划分, 规定政府可以做什么, 不可以做什么, 也可以具体细分到各层级的立法机构依法修改, 行政机关也可以上报本地情形, 针对于具体的法条进行修改、添加或消除, 要通过立法机关的审核。划分完全, 主要交由行政机关内部自己的审查, 即行政系统的自查, 对于行政权力的了解, 行政系统内部是最为清楚, 结合实践能够有效而快速的细分自己的职权, 但是整个过程需要监察部门的监督, 社会的注意, 这样能有效的进行。而监督考核问题, 可以完善现有的行政监督系统, 配合以合理外界监督, 创建行政权力标准数据库, 以技术为依托完成收集信息、监管、审查、处理的方面的功能, 对政府中各职能部门执行行政权力的情况实时监控检查, 在网上监管行政执法、行政复议和综合讨论。再配合合理的考核机制, 可以公开透明运行工作绩效考核办法, 公开透明运行工作过错责任追究暂行办法, 公开透明运行工作投诉受理办法, 以细化的责任的归责。

四、“清单”外空白的填充

行政清单就需要考虑羁束裁量权和自由裁量权, 自由裁量的职权则是指行政机关依法律法规的规定, 有在法定范围、幅度、方式、数量的限度内, 依据合理原则自由裁量、决定的职权, 依自由裁量权作出的行政行为。羁束裁量权的行使, 其权限范围、幅度行为方式、数量界限等都由法律、法规明确规定, 行政机关只能严格依法裁量、判断。从现实考虑自由裁量权更符合实践的运用, 但是行政清单的要求是明确“法无授权不可为, 法有授权必须为”, 而且若是使用自由裁量权, 如何才算是自由范围。基于此, 权力清单的构造应当将羁束性与裁量性予以有机结合, 我们可以通过相应的裁量规则来构造权力清单, 通过这样的清单使行政主体有关裁量权的行使受严格的上限和下限的制约, 并有相应的参考系数。同时也可以对那些羁束性的权力行使构造清单。

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教育亟需一份“权力清单” 篇8

行政权力与民众意愿的这场“PK”, 提醒我们去思考:教育行政管理部门的权力边界到底在哪里。

在我们的传统理念中, 教育行政管理部门是一个强势机关, 整个教育都在它的管控之下。由于行政权力天然的扩张性, 它的影子在办学中随处可见:尽管每所学校千差万别, 但在一个区域内, 全部学校统一教材、统一教学进度、统一教学内容, 个性化办学的空间被大大压缩;尽管学校是独立法人单位, 但在许多地方, 副校长、中层干部由教育局任命;就连学校如何花钱, 也是教育局说了算;教育局还掌握着最为重要的评价权, 有“评价”这根绳子拴着学校, 校长只能乖乖听话, 很多时候只能站在行政的立场去办学校。

曾有校长负气地说:校长需要什么思想?听教育局的就行了!打开教育局网页, 上面布置这学期有什么工作, 照做就行。

行政权力的无边界渗透, 不仅导致办学中屡屡出现违背教育教学规律的事情, 而且还出现了以言代法、以权压法的情形。多年来, 教育改革难以深入, 主要原因之一便是教育行政管理部门没有弄清自身的权力边界, 行政管理人员可以依照自己的心情和想法去随意插手微观办学, 从而干扰了正常的学校活动, 也导致了千校一面, 缺少改革的草根活力。要改变这一多年的积弊, 教育行政管理部门拿出权力清单是第一步, 也是关键的一步。今年两会上, 李克强总理提出建立权力清单制度, 这是自十八届三中全会做出推行权力清单制度的决定后, 中央对权力清单的再一次强调。

为什么中央会多次强调这一新生事物?这是因为通过权力清单, 我们能够对权力做一笔“明白账”, 让教育行政管理人员明白应该做什么, 做到什么程度, 做不好怎么办。一言以蔽之, 权力清单是一个“可作为”的“清单”, “清单”以外都不可作为, 体现的是对公权力行使者必须“依法行使权力”的限权要求。

通过权力清单, 我们还可以清晰地分辨出, 哪些是本该属于学校和社会的权利而被教育行政管理部门异化为“只此一家、别无分店”的权力了。只有划清权力边界, 我们才可能理顺政府、学校、社会之间的关系, 才能为“管办评分离”打下坚实的基础, 教育治理现代化才可能得以实现。从这个意义上说, 教育系统的权力清单, 势在必行。

权力清单是教育行政管理部门的一次自我革命, 但它绝不能仅凭教育行政管理部门的自觉性来完成。在清理权力的过程中, 应该广泛听取基层和群众的意见, 对那些反映多、意见大、又不利于激发教育活力的行政权力, 要坚决取消、下放。

在权力清单形成后, 我们也要明白, 并非有了权力清单就能管住权力, 如果相关制度设计得不到落实, 权力清单仍旧只是“一纸清单”。完善而科学的制度体系建设, 不仅可以固化政府、学校和社会之间的权力分配新格局, 而且可以形成三方互相监督、互相制约的新局面。

权力清单不是一个时髦的概念, 是教育改革行进到今天的必需。愿更多的教育行政管理部门行动起来, 在积极探索中创造新的改革红利。

权力清单的行政法 篇9

我党自建党以来一直追求廉洁的政治生态。不钻营私利,而谋求公利的政治,我们称作廉洁政治。与廉洁政治相对而言的,那就是腐败政治了。古今中外社会历史中,腐败现象长期存在,想要完全消灭干净几乎是不可能完成的任务。在改革开放过程中,我党始终对反腐败问题非常重视,1982—2012年期间,共处分的党员430万人次,其中省部级干部达475人。虽然惩治力度非常大,但仍未有效禁绝腐败问题,甚至反而在一些领域愈演愈烈。因此,如何防止腐败现象继续蔓延,是当前时期我党面临的一项重大考验。一方面,需要靠党员干部的党性修养和廉洁自律;另一方面,则需要有廉洁的政治生态环境作为保障。在这种情况下,十八大以来,中共中央总书记习近平在多个场合发表重要讲话,提出要净化和重构政治生态,创造良好的从政环境。十八大以来,《党政领导干部选拔任用工作条例》等20多个党内法规的出台,这是高压反腐重要的制度保证。但是,社会上长期存在的腐败现状,不是一时半刻就能绝迹的。习近平总书记在2015年1月13日指出,“腐败活动减少了但并没有绝迹。”净化政治风气和重构政治生态,对继续深化改革,推行依法治国和从严治党,具有重大意义。中共中央公布的“八项规定”,标志着中国政治生态进入新的历史发展阶段。

在这个新政治生态阶段,一个重要主题就是高压反腐。高压反腐是指我党运用组织运行和制度建设,对权力运行过程中存在的腐败问题,最大限度地调动资源来进行打击和惩治的过程。高压反腐对新政治生态构建的作用在于:一是梳理权力边界,厘清权力运行中哪些“可为”、哪些“不可为”,加强制度体系对党内监督、落实责任的约束力,推动在法治框架内反腐败的进程。二是加强党风廉政的组织体系建设,注重权力监督主体的专业化建设,推进纪检监察的领导体制改革。三是打破腐败政治生态中存在的团伙关系、人身依附关系,摧毁基于利益交互的传统腐败网络。

二、行政权力清单是构建新政治生态的重要举措

在全面推进依法治国的背景下,各级行政机关为了依法行使职权,需要全面厘清行政机关自身的法定权力和行政职权,对其所拥有的各项行政权力的基本类型、法律依据、法定责任、运行流程认定,形成的书面固定条款,就是行政权力清单。权力清单的实质是对权力的规制,有助于减少权力滥用造成的腐败现象,杜绝腐败产生的源头。对反腐败从“治标”过渡到“治本”,是我国法制反腐的深化和拓展,是构建清正廉明新政治生态的重要举措。

2000年前后,国内开始全面规范行政机关具体行政行为。2004年颁布实施了《全面推进依法行政实施纲要》。依法行政是现代法治国家政府行政的基本模式。十五大提出依法治国后,本纲要提出用十年时间基本实现法治政府的目标。2008年5月,全国政务公开领导小组推出《政府信息公开条例》。政府信息公开是大势所趋。世界上大约有68个国家制定了政府信息公开制度,促进了政府运作透明化的进一步发展。把政府信息公开,保障了社会公众的知情权。阳光是最好的防腐剂,权力运用透明化,可以最大限度避免腐败行为的发生。2013年十八届三中全会提出权力清单制度。权力不透明、边界不清晰、运用不公开,是滋生腐败的土壤。权力清单制度明确界定权力,公开运用权力,可以有效地防止腐败的发生。2014年2月,《关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》公布,要求各部门通过部门网站等媒体公开本部门的行政审批事项;3月,国务院审改办就公开了各部门的行政审批事项。中央于2014年10月推出《全面推进依法治国若干重大问题的决定》。加快社会主义法治国家建设,需要进一步推动权力清单制度的实施。李克强总理在2015年两会作的《政府工作报告》中,对简政放权为特征的行政体制改革进一步深化,提出了政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单。2015年3月24日,党中央、国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》对权力清单制度的全面推广做了整体安排。

在中央政府大力推动权力清单制度的同时,各地各级政府也在逐步摸索,从信息公开、权力公开透明运行,发展到权力清单制度。邯郸市是首先公布权力清单的市级单位。2005年8月,公布了市长的93项法定权力,以及57个行政部门的2 084项权力。2008年权力清单制度覆盖到镇一级单位,如绍兴市钱清镇确定镇政府的权力清单体系,推动了权力清单制度的全覆盖。

行政权力清单制度,一是明确了权力的边界和范围,用“权力清单”来界定公职人员的权力范围,有利于解决由于权力界定模糊而造成的权力滥用,从而导致腐败的情况;二是向社会公开公布权力清单,有利于社会公众行使知情权,并监督权力的合法使用;三是行政权力清单可以规制政府权力,对于我国透明权力体系的构建、推进依法治国、建设法治政府和法治社会都具有重要的意义。

三、进一步完善权力清单制度,促进清正廉明政治生态的实现

(一)完善“权力清单”的顶层设计

要通过权力清单制度设计,使权力清单合法、合理、有效、配套。一是需要人大对政府职能做清晰的界定,划分权利项目,审定政府制定的权力清单,避免政府在制订权力清单过程中“自导自演”,解决目前权力清单中存在的责任不明确、不科学、权威性差等问题。二是权力清单制定须遵守“依法行政”的原则,始终以法律法规作为清单制定的准则和标准,为权力的运用找到法律依据,以此解决清单合法化问题。三是权力清单制定合理化,“权力清单”的制定,要合法、合理、有效,要有利于界定政府权力边界、规范权力运行。四是解决“权力清单”制度化问题。我国制度设计的原则是“决策、执行、监督”三权制衡并相互协调。权力清单制定过程中,也要对权力进行科学配置,建立权力监督制约机制,推进权力公开透明运行。

(二)完善配套的四种清单制度

要推出与权力清单配套的政府责任清单、市场的负面清单、公众的权利清单。要推出“责任清单”,建立追责机制,与“权力清单”相匹配,避免政府部门官员滥用权力。还要建立“负面清单”,建立完善的市场监管体系和统一的市场准入制度。应当明确公民享有的知情权、监督权,公布公众“权利清单”,政府部门出现越权行为或企业的不法行为时,民众可以按照“权利清单”举报或维权,使民众监督成效显著。

(三)“权力清单”制度的关键在落实

做好权力清单落实,要进行权力清权、加强清单执行力度、优化清单流程三方面工作。权力清权一方面要按照政府减政放权的要求,削减公权,缩减政府机关部门数量,裁减政府人员尤其是各级官员权力数量,使市场能够发挥资源配置的作用;另一方面要减少政府管制,改革行政审批制度,减少审批事项,最大限度降低政府对微观经济的干预,以此减少政府官员运用权力寻租的空间,消除腐败产生的机会和条件。

强化“权力清单”执行,重点在于用权过程公开,做到权力运行过程的公开透明。在设计群众利益事项时,要充分采用听证会、座谈会、辩论会等形式,听取广大群众意见,从群众利益角度出发,做出相关决策。

“清单优化”工作,主要是做好权力清单执行情况的反馈,“根据全面深化改革的需要,不断进行再论证、再梳理、再精简”,(1)对权力清单执行不力、执行效果不佳的及时督促改进。

结语

众所周知,我国社会上的腐败现象,大多是公职人员公权私用,滥用自己手中的权力,为自己或他人、为利益集团谋取私利,权力腐败成为腐败行为的主体。因此,权力清单制度可以划清权力界限,规范权力运用,一定会对避免权力腐败,构建清正廉明的新政治生态,发挥重要作用。

摘要：在党的十八大以后,党中央提出要净化和重构政治生态,在反腐败方面连出重拳,惩治了大批腐败分子,取得了很大的效果。但是,这还无法从根本上防止腐败的产生。权力清单能够划分权力边界,规范权力运用,是加强权力监督、预防权力腐败的治本之策,对构建清正廉明的新政治生态具有重要作用。

关键词：政治生态,权力清单,反腐败

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权力清单的行政法 篇10

【本刊讯】为落实全面深化改革工作部署, 加快推进特种设备安全监管改革, 进一步指导地方明确改革方向, 质检总局近日发布了《特种设备安全监管改革顶层设计方案》 (以下简称《方案》) 。要求各地认真贯彻落实, 进一步加强领导, 细化方案, 完善措施, 确保改革顺利推进。

《方案》明确指出, 到2017年底前, 建立各级监管部门的权力清单和责任清单;建立基于风险分类监管的行政许可制度, 基本完成检验改革和检验机构整合试点;推动与改革相适应的法律法规修订。到2020年底前, 完善与改革相适应的特种设备安全法治;建立与社会主义市场经济相适应的以多元共治为特征、以风险管理为主线的中国特色特种设备安全治理体系, 推进治理能力现代化;重特大事故和重大影响事件得到有效遏制, 万台特种设备死亡率和事故率接近发达国家水平;特种设备产品和服务质量达到或接近国际先进水平。

《方案》要求各地深刻认识特种设备安全监管职能转变的重大意义, 成立相应职能转变领导小组, 明确任务分工, 加强协调配合, 抓紧研究细化落实措施, 出台具体方案和实施办法。

权力清单的行政法 篇11

关键词：权力清单；权力清单制度；档案行政权力

推行档案行政权力清单制度工作在一些市、县级档案行政管理部门已经先行开展，按照国务院的安排，2016年市、县两级将开始全面推行权力清单制度，作为档案系统，市、县两级档案行政管理部门也都将全面开展推行档案行政权力清单制度工作。据民政部网站信息（http：//lyzx.mca.gov.cn：8280/consult/Search.do？OP=cat&infoCat=13），截至2014年底，全国共有地级行政区划单位333个（其中地级市288个、地区12个，自治州30个、盟3个），县级行政区划单位2854个。这里选取已经公布档案行政权力清单的10个地级市和11个县及县级市进行实证分析。

1 10个地级市档案行政权力清单实证分析

1.1 档案行政权力清单公布情况

1.1.1 苏州市。苏州市政府部门行政权力清单公布在苏州市人民政府网站上，其中苏州市档案局涉及行政权力共5种12项，行政许可2项、行政奖励1项、行政处罚7项、其他行政权力1项、行政强制1项。

权力设置依据涉及法律法规规章4部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《江苏省档案管理条例》、《苏州市档案条例》。

1.1.2 嘉兴市。嘉兴市政府部门行政权力清单公布在嘉兴市人民政府网站上，其中嘉兴市档案局涉及行政权力共6种18项，行政许可3项、行政处罚5项、行政强制1项、行政确认1项、行政奖励1项、其他行政权力7项。

这些权力又划分为市级保留（2项）、县（市、区）属地管理（16项）、共性权力（36项）、审核转报（0项）。“共性权力”是指市级有关部门均拥有的行政权力，计入市级部门行政权力总数，未列入档案部门具体清单之中。

权力设置依据涉及法律法规规章7部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《科学技术档案工作条例》、《重大建设项目档案验收办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《浙江省档案登记备份管理办法》。

1.1.3 烟台市。烟台市政府部门行政权力清单公布在烟台市人民政府网站上，其中烟台市档案局涉及行政权力共5种29项，行政处罚3项（其中2项含有子项）、行政裁决1项、行政奖励5项、行政监督1项、其他行政权力19项。

权力设置依据涉及法律法规规章8部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《山东省档案条例》、《山东省重大活动档案管理办法》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。

1.1.4 南平市。南平市政府部门行政权力清单公布在南平市人民政府网站上，其中南平市档案局涉及行政权力共5种27项，行政许可3项、行政处罚5项、行政强制1项、行政监督检查2项、其他16项。

权力设置依据涉及法律法规规章6部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《福建省档案条例》、《档案管理违法违纪行为处分规定》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》。

1.1.5 岳阳市。岳阳市政府部门行政权力清单公布在岳阳市人民政府网站上，其中岳阳市档案局涉及行政权力共5种6项，行政处罚2项、行政强制1项、行政奖励1项、行政检查1项、其他行政权力1项。

权力设置依据涉及法律法规规章4部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《建设项目（工程）档案验收办法》。

1.1.6 广元市。广元市政府部门行政权力清单公布在广元市电子政务大厅网站和广元市档案局网站上，其中广元市档案局涉及行政权力共3种24项，行政处罚5项、行政强制1项、其他行政权力18项。

权力设置依据涉及法律法规规章12部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》、《四川省档案工作规范化管理办法（试行）》、《关于执行〈各级国家档案馆开放档案办法〉和〈外国组织和个人利用我国档案试行办法〉有关注意事项的通知》、《档案馆工作通则》、《机关档案工作条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《四川省重大建设项目档案管理办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《档案专业人员职务试行条例》。

1.1.7 南昌市。南昌市政府部门行政权力清单公布在南昌市人民政府网站上，其中南昌市档案局涉及行政权力共7种16项，行政许可2项、行政强制4项、行政处罚3项、行政奖励2项、行政监督检查1项、其他审批权1项、其他行政权3项。

权力设置依据涉及法律法规规章10部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《信访条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《重大建设项目档案验收办法》、《江西省人民政府关于取消和下放一批行政审批项目的决定》。

1.1.8 兰州市。兰州市政府部门行政权力清单公布在兰州市人民政府网站上，其中兰州市档案局涉及行政权力共9种60项，行政许可1项、行政处罚16项、行政强制1项、行政裁决1项、行政确认1项、行政奖励5项、行政监督检查7项、其他依法实施的行政权力23项、行政服务5项。

权力设置依据涉及法律法规规章12部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《甘肃省档案条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《科学技术档案工作条例》、《机关档案工作条例》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《电子公文归档管理暂行办法》、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》、《城市建设档案归属与流向暂行办法》。

1.1.9 吕梁市。吕梁市政府部门行政权力清单公布在吕梁市人民政府网站上，其中吕梁市档案局涉及行政权力共4种6项，行政处罚1项、行政奖励1项、行政强制1项、其他行政权力3项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《行政复议法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《山西省档案管理条例》、《山西省政府投资项目竣工验收管理办法》。

1.1.10 马鞍山市。马鞍山市政府部门行政权力清单公布在马鞍山市人民政府网站上，其中马鞍山市档案局涉及行政权力共3种12项，行政处罚1项、行政规划1项、其他权力10项。

在这份《关于公布马鞍山市市级政府权力清单和责任清单目录的通知》马政[2015]4号文件中只列出了总序号、分序号、项目名称、权力类型。没有列出权力设置依据。

1.2 10个地级市档案行政权力清单的主要特征

归纳上述城市权力清单的情况，除了与部分省级档案行政管理机关权力清单具有的同级权数不同、权力类型不同、权力依据不同、详略程度不同、行使层级不同、承办机构不同[1]，与部分副省级市档案行政管理机关权力清单具有除档案行政权力，还设置了共性行政权力；一项行政权力下设置若干子项[2]的特征外，还有如下一些特征：

1.2.1 权力事项更加详细周密。多数样本单位的权力清单不仅列出了权力事项的权力编码、权力名称、所属单位（主体单位）、类别、法律依据、办理部门，还列出了更为详细的相关内容。比如苏州市档案局列出了实施主体、办理地点、联系电话、监督电话、外部流程图；烟台市档案局列出了实施主体、实施对象、办理情况、公开范围、共同实施部门、法定时限、承诺时限、收费（征收）的标准及依据、申请材料、联系电话、监督电话、外部流程图，等等。不仅方便群众办事，也方便群众监督。兰州市档案局权力清单列出了公开形式、公开范围、公开时间、收费依据和标准、监管层级、备注。

1.2.2 对每个权力事项征求群众意见。烟台市档案局在权力清单页面上同时还列有办事指南、业务手册、意见建议。在意见建议中就权力事项的真实、完整、准确，向群众征求意见。请群众就权力事项的保留、取消、下放，提出意见和建议。

1.2.3 同一权力事项出现了两个承办科室。如广元市档案局24项行政权力事项中有5项是由两个科室承办。兰州市档案局60项行政权力事项中有7项是由两个科室承办。

1.2.4 将权力清单与责任清单合并列出。山西省吕梁市档案局将权力清单与责任清单合并列出。权力清单包括：权力类型、权力事项代码、权力名称、职权依据。责任清单包括：责任事项、追责情形、追责依据、追责形式。

1.2.5 没有列出权力事项的法律依据。如，马鞍山市政府部门行政权力清单，只列出了总序号、分序号、项目名称、权力类型，没有列出权力设置依据。

1.2.6 档案馆列入权力实施主体单位。上述10个城市的档案行政权力实施主体大都是市档案局，但兰州市档案行政权力实施主体被分为市档案局、市档案局（馆）、市档案馆和其他各类档案馆四种。在兰州市60项档案行政权力事项中，市档案局56项，市档案局（馆）和其他各类档案馆1项，市档案馆3项。将档案馆明确列入档案行政权力实施主体的范围。

2 11个县及县级市档案行政权力清单实证分析

2.1 档案行政权力清单公布情况

2.1.1 湖南省郴州市永兴县。永兴县政府部门行政权力清单公布在永兴县人民政府网站上，其中永兴县档案局涉及行政权力共5种21项，行政处罚7项、行政强制3项、行政奖励2项、行政检查3项、其他行政权力6项。其中“县级保留”的行政权力13项，“共性权力”8项。

权力设置依据涉及法律法规规章9部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《信访条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《湖南省档案管理条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》。

2.1.2 山东省聊城市莘县。莘县人民政府行政权力清单公布在莘县人民政府网站上，其中莘县档案局涉及行政权力共7种33项，行政审批1项、行政处罚5项、行政强制1项、行政确认1项、行政奖励1项、行政监督3项、其他权力21项。

权力设置依据涉及法律法规规章9部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《档案行政处罚程序暂行规定》、《山东省档案条例》、《山东省人民政府关于2014年第一批取消下放行政审批项目和承接国务院下放行政审批项目的通知》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》。

2.1.3 浙江省杭州市富阳市。富阳市人民政府行政权力清单公布在富阳市人民政府网站上，其中富阳市档案局涉及行政权力共6种14项，行政许可1项、行政处罚5项、行政强制1项、行政确认1项、行政奖励1项、其他行政权力5项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《浙江省档案登记备份管理办法》。

2.1.4 广西钦州市灵山县。广西钦州市灵山县人民政府行政权力清单公布在灵山县人民政府网站上，其中灵山县档案局涉及行政权力共6种9项，行政许可1项、行政处罚2项、行政强制1项、行政检查1项、行政奖励1项、其他权力3项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《广西壮族自治区档案管理条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》。

2.1.5 江西省上饶市万年县。江西省上饶市万年县人民政府行政权力清单公布在万年县人民政府网站上，其中万年县档案局涉及行政权力共3种13项，行政处罚1项、行政强制1项、其他行政权力11项。

权力设置依据涉及法律法规规章8部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《江西省档案管理条例》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《重大建设项目档案验收办法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》。

2.1.6 云南省大理市祥云县。云南省大理市祥云县人民政府行政权力清单公布在祥云县人民政府网站上，其中祥云县档案局涉及行政权力共2种6项，行政监管2项、其他4项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《云南省档案条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、“三定”规定。

2.1.7 浙江省金华市浦江县。浙江省金华市浦江县人民政府行政权力清单公布在浦江县人民政府网站上，其中浦江县档案局涉及行政权力共5种12项，行政许可3项、行政处罚2项、行政强制1项、行政奖励1项、其他行政权力5项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《浙江省档案登记备份管理办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》。

2.1.8 山西省吕梁市孝义市（省直管）。山西省吕梁市孝义市人民政府行政权力清单公布在孝义市人民政府网站上，其中孝义市档案馆涉及行政权力共5种14项，行政处罚8项、行政许可2项、行政奖励1项、行政强制1项、其他权力2项。

权力设置依据涉及法律法规规章7部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《山西省档案管理条例》、《山西省政府投资项目竣工验收管理办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》、《山西省评比达标表彰工作协调小组关于公布省级以下评比达标表彰项目目录的通知》。

2.1.9 山东省青岛市即墨市。山东省青岛市即墨市人民政府行政权力清单公布在即墨市人民政府网站上，其中即墨市档案馆涉及行政权力共7种25项，行政处罚10项、行政审批3项、行政裁决2项、行政强制1项、行政奖励1项、行政监督1项、其他行政权力7项。

权力设置依据涉及法律法规规章8部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《山东省档案条例》、《山东省人民政府关于2014年第一批取消下放行政审批项目和承接国务院下放行政审批项目的通知》、《山东省重大活动档案管理办法》、《青岛市档案管理条例》。

2.1.10 湖南省长沙市浏阳市。湖南省长沙市浏阳市人民政府行政权力清单公布在浏阳市人民政府网站上，其中浏阳市市志档案局涉及行政权力共5种12项，行政许可1项、行政处罚1项、行政检查2项、行政备案2项、其他职权6项。

权力设置依据涉及法律法规规章10部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《湖南省档案管理条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《地方志工作条例》、《湖南省规范档案中介服务规定》、《长沙市重要会议重大活动重点建设项目档案管理办法》、《国有资产产权登记档案管理暂行办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》。

2.1.11 福建省泉州市南安市。福建省泉州市南安市人民政府行政权力清单公布在南安市人民政府网站上，其中南安市市志档案局涉及行政权力共5种8项，行政许可1项、行政处罚1项、行政征收1项、行政监督检查3项、其他行政权力2项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《福建省档案条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《福建省重大活动档案管理办法》。

2.2 11个县及县级市档案行政权力清单的主要特征

归纳上述县及县级市档案行政权力清单的情况，有如下一些与省、副省级及地级市不同的特征：

2.2.1 权力清单不能直接在网上浏览。11个县级政府的权力清单虽然全部放在了当地政府的官方网站上，但有7个并不能直接在网页上浏览，需要将相应部门的权力清单电子表格文件下载下来，才能看到具体内容。

2.2.2 权力清单内容相对简单。在11个县级档案行政权力清单中，有4个只有一个简单的权力清单列表，列出了权力的基本项目，如序号、行政权力类型、行政权力名称、法定依据、实施主体等。缺少更多更为详细的内容。而如山西省吕梁市孝义市档案行政权力清单除了序号、权力事项名称、实施依据、权力事项编码、权力事项类别、行使主体外，还设置了受理条件、收费依据和标准、法定期限、承诺期限、办理机构、办理地点、联系电话、申报材料和监督电话等内容的，在样本中并不多见。

2.2.3 权力清单成为所在省的样本与模板。如富阳市的权力清单被概括为“三单一图一改”，即一张权力清单、一张职责清单、一张负面清单，一张权力运行流程图，一系列审批制度改革，成为浙江省县域权力清单制度改革的样本。

2.2.4 权力行使主体不清晰。如孝义市档案行政权力清单主体在市行政权力清单上标明的是市档案馆，而在权力项目具体清单上的行使主体标明的则是孝义市档案局，不知是谁标注出了错误。再如山东省青岛市即墨市档案行政权力清单上标明的是即墨市档案馆，而在权力项目具体清单上的行使主体上没有标明任何主体单位。

2.2.5 档案工作以外的职能亦体现在职权之中。由于县级档案行政管理机构有与地方志合署的情况，所以有些县的档案行政权力中包括有与地方志相关的权力事项。如浏阳市市志档案局涉及行政权力中就有依《地方志工作条例》设置的地方志的征集、编纂和开发利用。

3 结语

从上面对样本单位的特征分析看，市、县级档案行政权力清单较之省级、副省级市尚存在一些薄弱环节。按照国务院的安排，2016年市、县两级将开始全面推行权力清单制度，市、县两级档案行政管理部门也将全面开展这项工作。市、县两级档案行政管理部门的推行权力清单制度应该是推行档案行政权力清单制度的“重头戏”，因为他们直接面对着绝大多数的档案行政相对人。这项工作不仅关系到国家档案法律、法规、规章、规范性文件所做出的职能权力规定能否真正得以执行，更关系到档案行政管理部门的存续，关系到档案行政管理工作能否长期稳定有序地进行。如何做好这项工作，将是市、县两级档案行政管理部门即将面对的现实，应当引起高度重视。因此，市、县级档案行政管理部门在进行档案行政权力清单制度建立的过程中，既要掌握实行档案行政权力清单制度的政策、标准与要求，也要加强与其他各级档案行政管理部门在这项工作中的交流与沟通，参照先行试点单位的经验，积极有序地推进这项工作。

参考文献：

[1]刘东斌.部分省份省级档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2015（6）.

权力清单的行政法 篇12

今天的中国高等教育已经是一个非常巨大的系统, 它所滋长的每一个毫厘问题, 都会牵一发而动全身, 引发社会的颤动。因此, 培植由“自由”雨露滋润的漫布发达高等教育每一块圣洁土地的“大学自治”、“学术权力”、“教授治校”之花, 并备加呵护是非常必要的, 以免“橘生淮北”, 努力营造和谐的大学组织结构中的权力氛围, 支持并推动我国高等教育的发展。众所周知, 大学组织作为社会组织系统内部特有的子系统, 在其内部权力运行过程中, 有着自己独特的权力结构体系。至于这一权力结构体系究竟包含哪些权力类型?行政权力和学术权力在大学组织结构系统中是如何相互作用的?本文试图从逻辑上、学理上探讨权力的内涵, 阐发行政权力和学术权力的概念关系, 以期在和谐的命题之下, 寻求大学组织内部权力运行的协调。

大学权力的文化审视

澄清大学权力的内涵, 明晰各种权力之间的相互关系, 特别是其中的逻辑关系, 对于每一个学者来说, 应该都是一件彰显理性而又特别愉悦的事情。很显然, 科学的推定和缜密的逻辑将会显示其强大的读错功能, 使得因为轻信习惯而滋生的认识错位昭然若揭。追根溯源, 我们首先应该探问一下, 究竟权力是什么?

《汉语大词典》解释“权力”是“①权位、势力;②指职责范围内的领导和支配力量” [1] ;《现代汉语词典》对“权力”的解释是“①政治上的强制力量;②职责范围内的支配力量”[2] ;台北中华书局的《辞海》则给予“权力”这样的解释:“权力谓威权势力, 具有操纵指挥之效用者也”[3] 。从以上三种定义我们不难推定, 在我们的思想意识中扎根的“权力”含更多“强制”和“支配”之意。当我们把注意力投向西方人的“权力”定义时, 我们会俨然感受到不同文化的注解。《不列颠百科全书》中将权力视为一种关系, 是一个人或许多人的行为对另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。美国心理学家、高等教育学者詹姆斯·费舍尔认为:“权力随着环境不同而变化多端, 只有把有意无意、必然与偶然的因素结合在一起, 才能对别人施加有效的影响。”[4] 美国社会学家丹尼斯·朗在其近著《权力论》 (Power: Its Forms, Bases, and Uses) 中提出:权力是“某些人对他人产生预期和预见效果的能力”[5] 。由此不难发现, 在西方学者的视野里, 权力更多地倾向于“有效的影响”和“能力”。权力 (power) 一词在英语中通常用作能力 (capacity) 、技巧 (skill) 或禀赋 (talent) 的同义语[5] 。因此, 在东西方两种文化的背景下映衬的“权力”意识, 其差异如泾渭之水, 让人了然于心。我们习惯于在自己的“君臣父子, 长幼有序”的儒家文化里对“权力”高山仰止, 心悦诚服地接纳与施展着“权力”的强制与支配。而反观在自由平等的鼓噪声中滋生的西方化的“权力”, 则充满着自然生长的“威信”和“影响”的成份。

在东西方两种文化环境里的不同的“权力”心理内涵的诠释中, 我们可以发现, 在我们转译西方主流文化的某些概念时, 可能会在不经意中产生了某种文化意识中深层次的误解。由此而来的高等教育中的大学“学术权力”和“行政权力”会不会在我们的转述中产生文化上的偏见和曲解呢?

其实, 在西方, 无论高等教育中的大学“学术权力”, 还是“行政权力”, 都必须是徜徉在自由的氛围, 聆听自由的声音, 必须以更加“温文尔雅的”、“协商的”、“尊重的”方式出现。否则, 一切权力都可能被弹劾, 甚至被颠覆。所以, 在他们看来, 权力本身并不是资源, 只是参与者为了产生“预期效果”而对资源 (不管是个人资源, 还是集体资源, 诸如财富、官职、声望、技巧、知识) 的动员和调度。然而, 在我们的视线里, “权力”始终是一副面目狰狞的样子, 是神圣的身份与地位的象征。因此, “权力”就是一种特别不可枯竭的资源, 就必须有役使的对象, 有支配的领地, 有强制的力量。正是这样的原因, 我们的大学“学术权力”和“行政权力”的主体似乎对此消彼长的“领地”和“力量”心领神会, 情形更加剑拔弩张, 更加对立矛盾, 而缺少了太多的“协商”与“尊重”, 甚至即使是以“教师自制”与“民主管理”为特征的“学术权力”也会浸染强制蛮横的作风。北京大学张维迎教授就曾经抨击过这种学术权力的异化和滥用的现象:“对科学创造最大的障碍常常来自那些已经功成名就的学者, 因为他们已经有了自己的学术地位, 已经有了自己的学术框架, 容不得新的思想出现, 任何新的思想都被看成是对他们学术权威的挑战。这在全国许多科研机构都是这样, 在‘家族制’普遍的高校尤其如此。学术权力的发挥不再基于学术认同与理解的基础之上, 而是像行政关系中上下级之间关系那样, 可以采取强迫命令的方式, 要求一个比自己学术职称低或学术资历浅的学者服从自己的观点或见解。”[7]

逻辑意义上的追问:两种“权力”概念的关系

文化因素的差异而生成的对大学“学术权力”和“行政权力”理解上的歧义, 直接导致了在高等教育的现实中对两种权力的操作失当。它主要表现在三个方面:其一是将“学术权力”与“行政权力”实际上不对等的关系对等化, 东方式权力的森严令人心怵, 成就了两种权力的对立模式;其二是将“学术权力”纳入“行政权力”之中, 主张两种权力的并不互为矛盾, 甚至完全包含, 取其一便能得其二;其三是因学术腐败现象而引发对“学术权力”的规戒与控制, 主张削弱“学术权力”, 预防学术权力寻租。反思三种操作误区, 我们会发现, 进一步明确“学术权力”和“行政权力”概念之间的关系, 将有助于准确地把握高等教育组织结构里的权利分配与协调。

概念是人类思维的基本形式, 它可分为真实概念和虚假概念。那些歪曲客观事实的虚假概念只能影响我们对事物的认识和判断。国内研究者大多数认为, 学术权力就是学术人员所拥有和控制的权力;同时把高校行政人员享有的权力称之为行政权力。行政权力来源于行政职务和身份资格, 约束和服从是其基本特征, 其特性是科层的、刚性的、领导型的、官方的;学术权力来源于学术成就和学术修养, 沟通和对话是其基本特征, 其特性是平等的、松散的、自觉的、民间的[8] 。在概念的理解和划分上几乎成了一种约定俗成, 把学术权力和行政权力看成是一对二分的概念来使用, 并以此来思考高等教育的实际问题。这一概念内涵上的对立导致了高等教育实践中, 诸多研究者, 特别是高等教育管理者因慑于两种权力之争的敏感, 而疏于思考, 甚至直接回避这一问题, 使得我国高等教育在重视“学术权力”, 尊重“学术自由”, 体现“教授治校”上长期徘徊, 裹足不前。

那么, “学术权力”和“行政权力”究竟是不是二分概念呢?如果不是, 那又是一对什么样的概念呢?

在逻辑学的视野里, 纷繁复杂的概念之间的关系无异于四种, 它们是全同关系、包含关系、交叉关系和全异关系。综上所述, 学者们对“学术权力”和“行政权力”理解的分歧主要体现在两种概念是属于交叉关系, 还是全异关系呢?对这一问题的不同理解直接影响了我们对待高等教育权力结构的理解, 甚至高等教育事业的发展。

从目前的高等教育实践来看, 大多数学者有意无意地把“学术权力”和“行政权力”看成是一对互为对立的二分概念。事实上, 全异关系的概念在逻辑学上是指那些在外延上完全不同的概念间的关系。那么, “学术权力”和“行政权力”的外延是不是完全悖逆呢?我们不妨研读一下马克斯·韦伯和约翰·S·布鲁贝克的经典分析, 应该可以觉悟出其中的道理。韦伯曾在《作为职业的学术》的演讲中说道:“大学教师谁也不喜欢那些关于聘任的讨论, 因为他们很少有愉快的经历。不过, 我可以说, 在我了解的无数事例中, 毫无例外地存在真诚的愿望, 要让纯粹的客观标准起决定作用。”[9] 很明显, 这里的“让纯粹的客观标准起决定作用”就是要让制度化的行政权力来管理类似于教师聘任这样的学术事务。布鲁贝克则更加诙谐地牵引出了“学术权力”和“行政权力”之间在现代高等教育中挥之不去的联系, “高等教育越卷入社会的事务中, 就越有必要用政治的观点来看待它。就像战争意义太重大, 不能完全交给将军们决定一样, 高等教育也相当重要, 不能完全交给教授们决定”[10] 。

显而易见, “学术权力”和“行政权力”不是一对全异关系的概念, 当然, 也就决然不是对作为全异关系中的一种形态的二分概念了。因为二分概念是在外延上完全不同, 且外延之和等于上位属概念的种概念之间的关系。由韦伯、布鲁贝克的经典论述我们既然可以明晰两种权力概念间存在着交叉关系, 而且它们的外延也不能构成上位属概念“大学权力”之和。一般认为, 高等教育系统内部存在着四种权力关系:行政权力、学术权力、政治权力和其他利益群体权力等[11] 。

诚然, “学术权力”和“行政权力”从逻辑概念上来考察, 它们既不是包含关系, 也不是全异关系, 所表现出的形态应该是交叉关系。

现实的契合:厘清学术权力与行政权力的交集

由于我国高等教育管理体制的特殊性, 使得高等学校内部管理体制趋于行政化、层级化, 高等学校的学术生态环境受到影响, 学术权力遭受挤压。在高等学校里, 行政机制代替学术机制, 行政管理代替学术管理, 行政群体代替学术群体, 进而蔓延出行政权力代替学术权力的令人沮丧的现象, 甚至导致学术群体的集体失语, 造成学术管理的世俗化, 严重影响了学术的独立性, 阻碍了高等教育的健康。

从前文的“学术权力”、“行政权力”的定义我们可以了解两种权力的内涵, 但是如何能解析出作为一对交叉概念的重叠部分呢?厘清这一部分的交集, 寻找“学术权力”和“行政权力”契合点, 相信将有助于我们从思想观念上摆正学术权力在高等教育发展中的地位。

大学的职能在今天已经发生了很大的转变, 在理念、内涵、职能、形式都在不断拓展和变革的高等教育大众化时代, 大学呈现出“多元化巨型”的特征。就如布鲁贝克“战争意义太重大, 不能完全交给将军们决定”一样, 这一转变赋予了大学权力结构新的内涵, 同时也赋予了学术权力新的内涵, 进而使得“学术权力”和“行政权力”在高等教育实践中出现了交叉重叠, 给两种权力的制度化配置提供了空间。这一点, 我们通过解剖学术权力的内在结构便可以了解它与行政权力的交集所在。

伯顿·克拉克把学术权力划分为三个组成部分:扎根于学科的权力、院校权力和系统权力[12] 。我国学者颜丙峰认为, 学术权力包括学术民主管理权力和学术行政管理权力两种, 学术民主管理权力是指教师民主管理机构和教师所享有的依据学术的特点和学术事业发展的规律, 管理学术事务与活动的民主协商自主权;学术行政管理权力是指学校行政管理机构和行政人员所行使的, 依据一定的规章制度管理学术事务的制度化的法定授予权 (颜丙峰, 2004) 。笔者同样认为, 学术权力的内涵是多元的, 广义上的“学术权力”是指对学术事务的管理权力, 它应该包括狭义上的学术权力 (academic power) 、学术权利 (academic right) 、学术权威 (academic authority) 三个部分。狭义上的学术权力 (academic power) 也就是颜丙峰提出的“学术行政管理权力”, 正因为如此, 学术权力与行政权力之间就存在着事实上的交叉。

浏览西方学者的著作, 我们也会经常地发现“学术权力”、“行政权力”这两个概念, 但是, 在对它们的使用上, 却并不是作为对称概念的。西方学者用二分法分析学术权力时, 所指的是大学里的教授 (教师) 权力 (faculty power) 与行政人员权力 (administrative power) 的对立与矛盾。可见, 完全意义上的学术权力和行政权力是不可避免地存在相互契合部分, 有着相得益彰的关系。

综合以上观点可见, 学术权力在执行过程中内隐着诸多行政管理的要素和成分, 对整个学术权力的实施起着规范、推动的作用。这些要素和成分的存在, 使得“学术权力”与“行政权力”出现了共生的交集, 也为在和谐大学中两种权力和谐并存, 相得益彰, 提供了可能性。

权力的和谐:大学事务的制度化诉求

大学作为一个特殊的社会组织, 表现在以“科层制”架构起来的组织性, 以及以学科、专业、“学问”营造的“无序状态”。正如伯顿·克拉克所言:“大学内的基本活动是学术活动, 而学术活动是根据学科来进行组合的, 由此形成了分裂的专业, 相对松散的组织结构, 并不太严格的学院或学部、系或讲座层次。”[12] 大学内部组织结构的这一特征, 使得不同于一般社会组织的大学既要行使以“学术自由”为价值取向的学术权力, 又要行使以制度效率为价值取向的行政权力, 二者共生共存于大学组织之中。眺望世界著名大学, 纵观发达国家的高等教育, 无论是美国、英国, 还是德国、日本, 它们都无一例外地直面这一事实, 在学术权力和行政权力之间寻求平衡的支点。尽管它们的做法在模式上疏有雷同, 却都较好地在动态中解决了两种权力之间的纠葛, 推动了大学的发展。

既然大学的权力结构有自己的特殊性, 既然两种权力有着相互交叉的交集, 那么, 研究这种特殊性, 依据大学的本质, 明确两种权力的运行机制, 用制度化操作来保障权力的行使, 这在当下的中国显得尤为必要。

我国大学普遍采用政府的行政化科层制管理模式, 行政权力渗透到大学管理的方方面面。1961年颁布的《中华人民共和国教育部直属大学暂行工作条例 (草案) 》就规定了“大学的专业设置、变更和取消, 必须经过教育部批准;学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作;课程与学科体系的重大改变, 学校规模的确定与改变……必须经过教育部批准。”但是, 随着高等教育的不断发展, 1998年10月, 联合国教科文组织在巴黎召开世界高等教育会议, 提出了《21世纪的高等教育:展望和行动世界宣言》, 认为应把高等学校的“自治”作为应对世界高等教育变革所面临的主要任务和原则之一。1998年, 我国颁布了《高等教育法》, 明确规定高等学校享有招生, 学科、专业设置、调整, 教学, 科研, 社会服务, 对外文化科技交流合作, 人事, 财产管理等7项办学自主权。也就是说, 高校的办学自主权有了法律保障。应按照《高等教育法》的要求, 规范学校的外部环境, 理顺政府与高校的关系, 剥离行政特权生存的土壤。

在和谐的视野里看大学的各种权力行使, 我们不免要把目光停留在权力空间里的弱势群体——学术权力。要还学术权力一片朗朗晴空, 首先就应该用制度化的学术机制保障学术权力的行使。学术机制是学术事务及其管理中组织机构、人员和制度的总称。学术机制是学术权力体现和运行的载体, 学术机制的健全与否对学术权力的运行和实施起决定性的作用。特别是要健全学术委员会制度, 明确学术委员会的职责和权限, 确保专家学者参与学校事务抉择的权力。在美国的大学权力结构中, 权力的界限是明晰的。董事会主要对学校重大事项进行决策, 评议会几乎包揽了学术事务的决策权。美国大学内部既有发达的科层组织, 行政权力也是彰显于外的, 但是以教授评议会为代表的学术权力仍有效地控制了大学的学术事务。这是我国高等教育发展过程中最值得借鉴的分权模式。

其次是健全管理运行机制, 它是协调学术权力和行政权力关系的保障。要让学术权力行使公开透明;建立行使学术权力的回避制度;保证权利人的参与权和知情权。同时, 制订形成行之有效的学术道德和规范体系, 加强监督, 形成有效的科学合理的学术评估机制, 充分发挥学术管理作用, 推动学术权力的扎实运行。

大学的发展可以明显地分为理念和制度两个层面, 有些大学因理念的先进而著名, 有些大学则因制度的规整而显赫。出现这样的非线性、不同步的发展, 是大学权力结构的特殊性和大学发展的客观规律使然。毋庸置疑, “大概没有任何打击比压制学术自由更直接指向高等教育的要害了”[10] , 但是, 要在纷繁的现代大学日常事务中找到行使学术权力与行政权力的截然界限, 那是徒劳无益的。然而, 我们也绝对不能因噎废食, 应该在动态的“学术自由”的呼唤和相对静态的大学制度的适应上, 不断调整, 勉力前行。

摘要：“权力”概念在东西方文化背景下的诠释存在着差异, 从西方文化中舶来的“学术权力”和“行政权力”在我们的意识中有了不同的内涵;“学术权力”和“行政权力”在逻辑上是一对交叉关系概念, 并不是此消彼长的完全对立;通过制度化的规制, 在科层制管理的中国大学里可以加强学术权力的行使, 构建和谐大学。

关键词：权力,学术权力,行政权力,和谐大学

参考文献

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[10][14]约翰.S.布鲁贝克.高等教育哲学[M].杭州:浙江教育出版社, 1988.119.59.

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