森林生态效益补偿

森林生态效益补偿（精选12篇）

森林生态效益补偿 篇1

1 森林生态效益补偿简要概述

我国接触和研究森林生态效益补偿的时间过于短暂, 一些基础设施和理论体系还不完善。森林生态效益补偿一方面是补偿已经破坏的森林生态系统, 并惩处故意破坏森林生态系统的人员:另一方面是补偿个人所有森林面积以及国家森林区域内的生态系统, 并对一些濒临灭绝的森林基底以及具有很高生态研究价值的森林, 施行投入性的保护措施。从狭义上来讲, 就是对我国现有的森林资源进行内外部的整合, 对于损害和保护有明确的措施, 以便我国生态系统有良好的发展前景。当然, 我国森林生态效益属于初步阶段, 但随着时间的推移, 我国对森林的补偿措施会逐渐由模糊走向清晰。

2 森林生态效益补偿现状

2.1 森林生态效益补偿成绩显著

2.1.1 森林生态效益补偿的资金系统的不断加强。

在森林生态效益补偿初入以及实施在我国这一阶段, 严格遵守国家发布的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》。一方面明确记载基金的来向以及花销, 公开和透明是首要遵从的原则, 在实施时更应注重这两方面。比如建立个人的基金账户、张榜公示、让民众参与都是有效的方法。另一方面对于补偿基金加大监管力度并且设立相关的惩处措施[1]。

2.1.2 森林生态系统的保护加强。

各种森林灾害减小, 森林纠纷事件发生的几率降低。随着森林生态系统补偿措施的不断递进, 国家级的公益林以及重要的森林生态基地得到了更加有效的保护, 在设备和基金的扶持下, 其森林生态系统得到强力恢复。而森林中常出现的火灾、病虫灾也得到了一定程度的控制。据不完全统计, 我国某县自2011年实施森林系统的补偿措到2013年以来, 森林纠纷下降率达到30%, 森林灾害下降率更是达到了60%。

2.1.3 加强全民对森林保护的意识。

森林生态系统的保护有了质的突破, 其表现在森林质量有所改观, 生态系统已经有了族逐渐完善的根本。国家在实施森林生态效益补偿的过程中, 加大了宣传, 让更多国民关注这一保护政策。比如贴至公益标语、利用媒体的宣传, 让全民都参与到保护森林生态的活动中。或者让相关民众签森林保护协议, 以及守林责任状, 各级政府签订森林管理责任状, 以及各级领导带领民众演讲。带动了民众对于保护森林生态系统的积极性, 更加方便了各级工作的实行。

2.2 森林生态效益补偿出现的问题

我国虽然较早就已经关注了森林生态系统问题, 但是直到1998年才在《森林法》中提到了森林生态效益补偿的法案。在2007年接近9年的时间国家分别出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》和《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》。相关法案的出台让森林生态效益补偿措施有了更加规范的执行标准, 对资金等也有了较为严格的把握。而且这些措施的实施、法则的约束, 对我国目前的森林生态系统的保护起到了重要的影响, 但是这也暴露了一些实际的问题。比如, 在我国的森林生态效益补偿措施中, 补偿主体过于单一, 且针对不同的补偿地区, 补偿措施不够灵活, 不能因地制宜。另外, 对比国外的一些国家对于补偿资金渠道的多样化, 我国就只是单一的政府供给。而且, 受补地区范围狭窄, 受补资金的标准过低, 没有完善的等级设置[2]。由此可知, 我国森林生态效益补偿方面的制度仍有漏洞, 仍需在不断地摸索中建立健全多样化、灵活的相关管理制度。

3 森林生态效益补偿趋势

首先是改善补偿资金的方法, 我们应借鉴国外森林补偿基金, 分政府供给和市场供给的方法。目前我国政府供给已经有所成熟, 接下来就应该建立市场供给机制, 通过政府确立加强市场竞争机制, 让补偿资金更加活跃。其次是完善管理制度, 不仅是根据地区的不同, 设立不同标准的补偿资金, 而且针对不同的地区设立最适合该地区的补偿机制, 将我国所属的全部森林资源都得到最大现状的补偿[3]。而且政府在进行森林生态效益的补偿的同时, 应对不同的地区加大“再生”补偿基金即加大植树面积, 提升我国人均森林面积, 对于我国森林生态系统的完善作出最大的人为努力。

4 结语

综上所述, 我们初步了解了森林生态效益补偿, 并且描述了如今我国这一森林补偿措施的现状。针对我国森林生态效益补偿的研究可知, 我国还处于起步阶段, 需在不断地探索实践中找到更加灵活的补偿方式, 也希望大家共同努力为我国森林生态系统尽一份力。

摘要：在我国, 森林生态效益补偿是急于研究的课题, 应该得到广泛关注。本文分析了森林生态效益补偿, 针对其现状以及未来趋势进行探讨, 希望大家对这一问题有些许了解。

关键词：森林生态效益,补偿研究,现状及趋势

参考文献

[1]高祥, 林梅, 石存, 付建存.陆良县实施森林生态效益补偿现状问题及对策[J].绿色科技, 2014 (11)

[2] 王世进焦艳.国外森林生态效益补偿制度及其借鉴[J].生态经济, 2011 (1)

森林生态效益补偿 篇2

【摘要】：森林资源补偿制度在我国是一个新的研究领域。近年来，森林生态功能的退化已引起国际社会的重视，逐渐成为理论界与实务界关注的热点。我国森林生态效益补偿经过20多年的发展取得了明显的成效，也存在一些不容忽视的问题。本文对森林资源生态补偿制度的涵义，森林生态效益补偿机制的法理基础，森林资源补偿资金的筹措方式，我国森林生态效益补偿机制的现状，完善我国森林生态效益补偿机制的对策探析等内容进行分析，提出了自己的见解。

【关键词】：森林资源，生态补偿制度，生态效益，生态公平，BOT模式 【正文】：

一、森林资源生态补偿制度的涵义

森林资源生态补偿制度的全新理解《环境科学大词典》曾将自然生态系统补偿定义为：生物有机体、种群、群落式生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力。这一概念强调的是生态系统自身的补偿，不包括环境法学所说的对环境资源保护付出代价者的经济补偿。环境法学意义上的生态补偿是指，环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予适当的经济补偿。结合以上论述，笔者认为，森林资源生态补偿制度可以定义为：为缓和树木和其他木本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、森林资源生态效益受益人及其他组织以资金方式给予为森林资源生态效益付出经济代价的人适当的经济补偿，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理，加强森林资源自我调节的法律制度。此种森林资源生态效益补偿制度的定义将生态补偿的主体范围扩大到社会和其他组织，有利于拓宽森林资源生态补偿资金的来源渠道与筹措途径；同时，这一概念将森林资源作为一个生态有机体看待，强调森林资源自身的生态补偿和自我调节的功能，使森林资源生态补偿从被动走向主动。

二、森林生态效益补偿机制的法理基础

1．公共产品价值补偿理论

按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。而纯粹的公共产品具有共享性和非排他性两个基本的特征。共享性决定了生态物品消费领域的“公地悲剧”问题的出现，非排他性决定了“搭便车”问题的存在。森林资源所产生的生态产品属于典型的公共产品，具有显著的外部性，其价值很难通过市场交换得以实现。根据“谁受益，谁补偿”的原则，受益方必须给予森林经营者补偿。同时国家和地方可以通过经济补偿、财政转移、征收生态补偿税等方式给予生态建设者补偿，避免“公地悲剧”和“搭便车”现象的出现。

2．经济外部性理论

当某种活动所产生私人成本或收益与总的社会成本或收益不一致的时候，就会出现经济外部性问题。森林的管理经营一般具有正的经济外部性，因此需要将其内部化进行补偿，来弥补市场价格未能反映生态服务的价值。一般有两种方式进行补偿：公共财政补贴与市场化工具支付。在现实中，消费者与生产者在决定需求或供给时，很少考虑其行为的外部效应，使得市场机制难以发挥作用，常发生市场失灵的现象，所以大多数情况下利用公共财政对森林管理外部性进行补偿是必要的。3．森林地租理论

地租是为取得土地的使用权，每年和定期支付给土地所有者的价格（货币或补偿物）。通常把单位面积林业产品的市场价值扣除相应成本后的剩余部分称为森林地租。影响森林地租的主要原因是立地条件和地理条件。立地条件和地利条件好的林地，倘若经营公益林，其获得的收益将大大低于经营商品林，这些损失应得到补偿；立地条件和地利条件差的林地，倘若经营公益林，则必须得到合理的经济补偿才有人愿意经营。因此森林地租理论也是建立我国森林生态补偿机制的重要经济理论基础。

4．环境资源价值理论

环境资源价值理论是资源有偿使用和生态补偿的理论基础。森林资源价值包括三个方面：第一，自然资源本身的经济价值，主要是通过木材等物质性的产品来实现的，属于森林资源的第一有形产出。第二，自然资源固有的生态环境价值，是一种间接价值，属于森林资源的第二无形产出。对此产出国家应采取宏观调控手段，通过法律法规或行政手段向全社会及受益者筹措征收，这就是森林生态补偿。第三，基于开发利用环境资源的人类劳动投入所产生的那部分价值，这种价值能够以货币为尺度进行定量计算。因此，应当通过建立森林生态补偿机制来更好的体现森林资源的生态价值。

三、森林资源生态效益补偿制度的资金筹措方式

森林资源生态效益补偿制度的重要内容包括补偿资金的筹措方式，在市场经济条件下，必须解放思想，广开门路，扩大主体，分散风险，提高筹措基金的效率。可考虑以下资金筹集途径：

1．国家财政拨款。国外的成功经验显示，财政是充分发挥森林生态效益的物质基础。尽管中国的财政主要是“吃饭财政”，财政收入的主要部分用于国家公务员及事业单位人员的工资发放，但是，在目前情况下，各级政府应是森林生态效益的主要购买者，生态公益林的主导作用是其生态功能，受益的是全社会，而社会利益的代表是中央及各级人民政府，理应由财政支付生态公益林的补偿费用。因此，财政投入应是森林生态效益补偿基金的主要资金来源。国家可通过财政专项补助、事业拨款及免税的形式，为森林生态效益补偿制度提供资金扶持。2．征收生态安全保险金。笔者建议增设生态安全保险金，对每一从事砍伐、经营木材产业的组织和个人在获准砍伐资格时，缴纳一定比例的保险金，以维护森林资源生态安全，并且在森林资源生态安全出现危机时，可以用此项费用保护管理森林资源。

3．向受益人收取森林资源生态补偿费。征收项目可包括：工业用水和城镇居民生活用水，木材加工、贩运，征用、占用林地，狩猎，野生动物养殖、经营，森林旅游，风景区的商业活动等。可考虑从电厂电费、生活和工业用水、森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿费。

4．生态法人公开募集森林资源生态补偿基金。生态法人，即指那种持生态主义主张的环保社团。生态法人可以向社会筹集资金，其来源渠道可以是国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助。

5．林业部门补偿。林业部门从育林基金或造林更新费中提取部分公益林补偿基金，主要用于公益林的病虫害防治、护林防火、科学研究等。

6．发行生态彩票。由中央政府授权并下达发行额度，县级以上人民政府通过发行生态彩票的方式，向社会公众募集森林资源生态补偿基金。7．BOT融资方式(Build, Operate, Transfer)。在典型的BOT方式中，政府部门就某个基础设施项目与私人公司或项目公司签订特许协议，授权承担该项目投资、融资、建设、经营、维护，并在一定期限内移交，在特许期内，项目的业主向项目的使用者收取适当的费用，特许期满后项目业主须将该项目无偿移交于给政府部门。在典型的BOT方式中，政府将某项基础设施项目交由商业公司或私人公司进行融资，建设和经营，后者经过一定的特许期限回收成本并获取利润，然后无偿的将该基础设施移交给政府。BOT方式为基础设施建设开辟了财政预算外的资金来源渠道，能加速基础设施建设，将BOT融资方式应用于森林资源生态补偿制度，可以加速资金筹措，尽快改善生态效益的维护。

四、我国森林生态效益补偿机制的现状

（一）基础研究薄弱

生态价值是一个相对概念，难以用货币进行衡量，且补偿对象难以准确界定。如何科学界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制全面实施的重要因素。

（二）补偿来源渠道单一，没有建立良性投融资机制

《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中规定：“财政部建立中央森林生态效益补偿基金。”“该基金由中央财政预算安排”。但国家作为补偿者的单一主体，缺乏激励机制，且补偿金全部来源于财政拨款，没有真实体现“谁受益、谁破坏、谁补偿”的原则，不利于预防生态破坏，加之政府补偿效率低下，使得政府补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿。

（三）现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立

例如我国现行资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量。客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。

（四）征收方式不合理，补偿资金使用管理混乱，监督不严

征收基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用以部门或行业为界，没有真正实现收支两条线。而其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响了保护生态环境的积极性。

在补偿资金的使用上，尽管《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》已有明确规定。但实践中没有统一规范的执行依据，资金的发放基本上是政府自身的决策行为，导致使用管理混乱，效率低下，易出现挤占挪用资金的现象。

（五）法律法规体系不健全，实施缺乏必要的法律指导原则

首先，作为综合性基本法的《环境保护法》存在着结构性的问题，侧重于对防治污染的规定，忽视了对自然资源保护的规定。其次，1998年7月1日新修订的《中华人民共和国森林法》第八条第六款中对森林生态效益补偿，原则性规定了应设立补偿基金，但其规定不够具体，可操作性差。再者，我国相关的法律规定中，对森林生态补偿的补偿目的、范围、方针、原则、法律责任等方面未作原则性规定。导致地方政府制定的政策法规缺乏必要的统一性，对于跨区域的补偿问题解决造成很大障碍。

五、完善我国森林生态效益补偿机制的对策探析

建立森林生态效益补偿机制是我国改善生态环境的根本途径。虽然国家已制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，但仍有许多问题待于进一步解决。故借鉴林业发达国家的做法和经验，完善我国森林生态效益补偿机制，是建立“生态和谐”社会的必经途径。

（一）探索“造血型”补偿机制，改进财政转移支付的结构与力度

建立“造血型”森林生态效益补偿机制的关键是为生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，通过改进财政转移支付的结构与力度，为其提供发展机会，激活发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。

制定相应的政策法规和保障措施，加快欠发达地区的产业结构调整，促进地方经济发展。还可以通过技术援助等方式，提高当地居民的谋生手段，达到改善生活的目的。同时可以增设欠发达地区的生态保护定向资金，可以为政府财政资金或社会资金，这将有利于调动森林生态保护重点地区发展经济的积极性，形成生态保护和建设自我积累、自我发展的“造血”机制，实现生态和经济的“双赢”。

（二）实行森林生态效益分类补偿

应根据中央及地方的财政能力,并依据原则性与灵活性相结合,因地制宜的原则制定较为合理的补偿标准,根据不同的地域、林种、造林方式及地方经济发展水平等因素实行分类补偿。

（三）建立政府补偿与市场补偿相结合机制

从我国森林生态补偿的实际情况来看，仅仅依靠政府补偿难以满足我国现状。因此，应当积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场。因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。市场化的手段很多,如市场贸易、生态标记等。

（四）拓宽森林生态补偿资金的来源渠道

1．建立生态友好型的环境税费制度，建议扩大资源税征收范围,开征森林资源税和草场资源税；逐步提高税率，对非再生性、稀缺性资源课以重税；按实际产量或者使用的资源量计税，以促进资源开发者珍惜和节约资源。2．设立受益部门补偿基金，可以由环保部门牵头建立“森林建设补偿基金”，从育林基金、征占林地费等收费中提取一部分用于建立补偿基金。目前我国己经开始了这方面的尝试，让受益个体不再免费享受森林生态效益，承担一定的补偿责任。3．发行“绿色森林彩票”。4．接受捐助，接受捐助的单位可以是公益部门，基金的来源主要是接受国际组织、外国政府、单位、个人的捐助或援助。

（五）完善我国相关法律规定

森林生态效益补偿法规的建设目的是规范森林生态效益补偿的行为，统一管理办法，形成权威、高效、规范的管理机制，促进森林生态效益补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。【结语】：《森林法》和《森林法实施条例》明确规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，林木的营造，抚育，保护和管理。我国政府以法律的形式明确规定把全国30%的森林划分为生态公益林，并规定把补助基金纳入国家每年的公共财政预算内。2001年财政部和国家林业局选择了11个省的658个县和24个国家级自然保护区作为生态效益补偿基金的试点单位。可见，森林资源生态效益补偿制度在我国已经起步。但是，目前中国的森林生态效益补偿标准（每亩5元）过于单一化，补偿标准偏低，并且缺少强有力的监督部门，政府应引入竞争机制，把森林资源生态效益补偿制度推入市场，根据各地的社会、经济、环境等条件确定相应的补偿标准，与此同时建立森林资源生态效益补偿基金的追踪反馈机制，对资金使用全过程实施监控。有的学者建议，政府对林区的经济补偿要实行法治化。国家及地方政府要建立健全防护林和特种用途林补助资金管理办法和制度，各地区应当严格执行《森林生态效益补助基金管理办法》，有效发挥森林资源生态效益补偿制度的作用。

【参考资料】：

（1）张致富《环境经济》，人民出版社，1994

（2）《中国生态补偿机制与政策研究课题组，中国生态补偿机制与政策研究》，科学出版社，2007

森林生态效益补偿 篇3

关键词：森林生态效益 补偿基金 探索

森林有两种主要功能：一是有形产品（如木、竹、林副特产品等），它有成本，也有价值，可以进入市场交易，森林经营者从而实现经济利益回报，称为经济功能。二是森林的无形产品（如保持水土、涵养水源、净化空气与水质、美化环境、提供游憩场所等），因为它没有价值载体，不能进入市场买卖交易，称为生态功能。这种功能长期被社会所忽视。长期以来，森林生态效益得不到补偿，因而制约了林业的发展，特别是制约了生态公益林的发展。随着社会经济的发展，森林的生态效益越来越为社会公众所认识。市场经济条件下，因为培育这类森林也投入了资本和劳动，森林生态效益理应得到经济补偿。森林分类经营政策的实施，使森林生态效益补偿实施的条件日趋成熟，新《森林法》有关条款为森林生态效益补偿提供了法律保障。

一、我国森林生态效益补偿现状及存在的问题

1998年修正的《森林法》中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途林的森林资源，森林的营造、抚育、保护和管理，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪做他用”。从2001年起，为了加强重点防护林、特种用途林的保护和经营工作，提高经营者的积极性，国家林业局在全国11个省区，进行森林生态效益补助资金发放试点，已有部分省、市出台了生态公益林建设和补偿办法，开始着手研究和制定森林生态效益补偿费（税）实施细则。尽管如此，由于森林生态效益补偿本身所涉及问题的复杂性，在实践中仍存在不少问题和不足。

1、森林生态效益补偿标准难以确定。森林经营者私人为社会提供生态服务产品的边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为解决森林有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在现实中，要确定私人边际收益和社会边际收益是十分困难的，目前对森林生态效益的计量和补偿额度的测算方法还没有统一标准。

2、森林生态效益补偿基金运作途径难以确定。森林生态效益补偿基金运作的重点和难点是森林生态效益补偿基金如何测算和征收？森林生态效益补偿基金的使用范围如何确定？由于森林生态效益补偿基金是对森林生态效益这一“无形资产”价值进行测算，其受益对象广及社会，难以确定具体单位并准确加以量化，对于不同的森林环境服务功能的补偿究竟是征收补偿税，还是补偿费，或者由政府在财政预算中做出专门安排，还有待深入研究。

3、森林生态效益补偿基金的筹集和使用管理缺乏严肃性。虽然，《森林法》修正案中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，……森林生态效益补偿必须专款专用，不得挪做他用”。但从目前各地所实行的森林生态效益补偿制度来看，都是以《办法》或《条例》的形式来实施的，对森林生态效益补偿基金的筹集、使用管理过程中出现的不规范行为，缺乏明确具体的处罚规定和约束力。

4、我国生态公益林建设资金严重不足，要求建立森林生态效益补偿金制度。从我国生态公益林建设的实践来看，生态公益林建设资金严重不足，主要体现在三个方面：一是建设初期的造林费用，由于投入有限，截止1998年，全国林业十大生态工程实际完成中央投资20多亿元，仅占规划中央投资的22％，占规划总投资的3.9％，平均每亩造林费用中央投入仅3.5元，与实际造林成本100元以上差距甚大；二是投入的森林管护费用，一方面严重不足，另一方面却又投入错位。管护费用投入微不足道，带来的问题是造林多，成活少，成林更少；三是对经营生态公益林的集体或个人投入的补偿，由于没有资金渠道，一直没有实现，严重影响了生态公益林经营者的积极性。

二、建立森林生态效益补偿基金制度的必要性

1、建立生态公益林体系，保护和改善生态环境，维护国家生态安全是当今社会和经济发展的迫切需要。森林是陆地生态系统的主体，具有多种生态功能，森林的兴衰与生态环境的好坏密切相关。目前我国的生态环境呈现局部好转但整体日益恶化的趋势，主要表现为水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重。

2、建立生态效益补偿基金制度是实施生态公益林体系建设的重要保障。生态林业的本质涵义是生态与经济协调发展的林业，基本特征是人类和森林生态系统的和谐。生态公益林的生态效益是以森林群落发挥整体作用的形式显现的，活立木是生态效益的主要载体。由于生态公益林只准营造而不准进行商业性采伐，使其所属的经营单位或个人不但不能从长期经营中获得直接经济收益，而且还要为生态公益林的保护、管理付出必要的人力、财力和物力。没有适当的补偿，这种公益性经营是难以为继的。社会对生态公益林的经营者给予合理的经济补偿，是建立生态公益林体系，优化森林资源配置，使森林三大效益有机统一，实现林业可持续发展的战略。

三、建立森林生態效益补偿基金的可行性

1、我国经济实力的迅速提高为建立森林生态效益补偿基金提供了物质保证。国力的增强为建立森林生态效益补偿基金制度提供了比较坚实的经济基础。

2、国外制定的森林生态效益补偿规定和办法为我国建立森林生态效益补偿基金制度提供了可借鉴的经验。世界经济发达国家同时也是林业发达国家，他们都非常注意发挥森林的生态效益作用，重视对生态环境的投入，欧美日等发达资本主义国家在生态公益林方面的经济补偿既有法律的保障，还有切实可行的办法。如日本“森林法”规定：国家对于划为保安林（即生态公益林）的森林所有者，国家要补偿其由于被划为保安林而遭受的损失；德国黑森州“森林法”规定：如林主的森林被宣布为防护林、禁伐林或游憩林，或者在土地

保养和自然保护区范围内，颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利，则业主有权要求赔偿。在加拿大，森林公园、植物园、狩猎场、自然保护区等以森林为主的旅游部门，必须在其门票收入中提取一定比例补偿给育林部门。

综观世界各林业发达国家，他们通过政府对林业的补贴和收取生态效益补偿等办法，解决了营造森林经费不足的问题，他们的森林覆盖率要比其他国家高得多，有效地促进了生态环境的改善。

四、森林生态效益补偿基金制度的出路与对策

㈠ 建立森林生态效益补偿基金应注意的几个问题

森林生态效益补偿 篇4

一、森林生态效益补偿的理论发展与实践探索

(一) 公共物品筹资理论

森林是具有非竞争性、非排他性的公共物品。西方经济学在研究公共物品筹资理论时, 主要存在以下三种观点:

一是庇古的旧福利经济学。旧福利经济学主张通过财政、经济等手段对实施污染或破坏自然资源的特定单位进行征税, 用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距, 征税标准由污染或破坏行为所造成的边际社会损失来决定。

二是科斯定理。科斯在《社会成本的问题》中指出, 在产权明晰, 交易费用为零的前提下, 通过市场机制可以消除外部性。但“交易成本为零”的假设在现实中几乎不存在, 因此, 科斯认为公共物品应由政府直接供给或由私人生产并由政府购买后提供给消费者使用。

三是科斯第二定理, 又被称为科斯定理的反定理, 其基本含义是:在交易费用大于零的世界里, 不同的权利界定, 会带来不同效率的资源配置。所以, 为了优化资源配置, 产权制度的选择是必要的。

(二) 生态效益补偿的概念界定

近年来, 森林生态效益补偿问题已成为公众社会和学术界讨论的热点, 但对生态效益补偿的内涵仍存在争议:

杜群 (2005) 是国内第一个给生态补偿以明确定义的学者, 他将生态补偿定义为:国家或社会主体之间, 约定对损害资源环境的行为, 向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施, 并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。

李文华, 李芬 (2006) 综合大多数学者的观点, 指出:生态效益补偿是用经济手段激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育, 解决市场失灵造成的生态效益的外部性的补偿, 并保持社会发展的公平性, 达到保护生态环境的目的。

结合以上各学者的观点, 笔者认为, 生态效益补偿是指相关部门对使用自然资源或者破坏自然景观和生态环境的人和单位进行费用征收, 并将这些费用用于对为保护和恢复生态环境的主体进行的税费、补贴等形式的补偿, 以达到保护生态环境、平衡各主体间利益的目的。

(三) 森林生态效益补偿的理论与实践

1. 森林生态效益补偿理论的探索。

关巍、郝雪冰 (2009) 指出森林生态效益补偿, 是指国家为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的, 通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费用等途径设立森林生态效益补偿基金, 用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的一种法律制度。

瑞士的凯恩林在《关于森林效益补偿》一文中提出“从政治和经济的角度对森林效益的补偿是有限的, 要与社会达成协议”。荷兰的Ottitsch等则提出“市场经济条件下林业需要政府的有效介入。财政应区别林业的具体活动, 采用相应的政策工具”。

综合以上学者的观点, 笔者认为, 森林生态效益补偿的主体应包括为维护森林生态系统正常运转而做出贡献的团体和个人, 补偿的资金应由使用森林生态服务和对森林生态系统造成损害的集体或者个人提供, 补偿的范围和标准应该随着经济发展水平的变化而改变, 应当是一个变量, 此外森林生态效益补偿应将生物多样性包括在内, 并执行与林木不同的补偿标准。

2. 我国森林生态效益补偿制度的发展。

自1986年以来, 有关森林生态效益补偿方面的文件、政策、法律法规相继出台, 全国各地设立了试点, 进行了尝试。

从表中可以看出, 中央相关部门对森林生态补偿制度的建立健全越来越重视, 资金投入也逐年增多, 因此, 对森林生态效益补偿资金筹集方式进行研究具有很强的现实意义。

(四) 森林生态效益补偿制度发展中存在的问题

自上世纪八十年代, 各位林业方面的专家学者就提出森林生态补偿制度的建立, 并对制度建立过程中存在的问题进行了分析, 提出相关建议。

李文华等 (2006) 结合我国经济发展状况, 对森林生态补偿机制中存在的问题进行了较为全面的概括:生态效益补偿概念界定不清楚;标准过低;补偿范围不全;补偿标准单一, 而且没有结合动态的经济发展水平;缺乏市场化手段;管理机制不健全;法规制度相对落后;森林经营主体的参与度不够等。

韩德梁 (2009) 在分析了我国生态形势的基础上, 提出我国生态补偿制度中存在的主要问题有:部门色彩强烈;缺乏长期有效的政策支持;政策制定缺乏广泛参与;生态补偿标准过低;资金使用未完全体现生态补偿;生态环境保护建设缺乏有效的资金保障。

张琪然等 (2010) 在对北京市平谷区的林农进行调研后, 总结出森林生态补偿中主要存在以下问题:资金缺乏;生态效益的量化标准不统一;产权不明晰;没有体现分类补偿的规则。

通过以上学者的研究成果, 可以看出, 我国森林生态效益补偿制度发展过程中存在的问题主要有:

1) 森林生态效益补偿范围界定不清楚;

2) 补偿标准单一、补偿标准低而且与我国经济发展水平没能同步变化;

3) 缺乏市场化手段;

4) 补偿执行力度不够, 即补偿受益者与需要补偿者不统一;

5) 生态补偿投入不足。

显然, 以上专家学者发现的一个共同问题就是生态补偿投入不足, 究其原因就是资金缺乏, 单方面依靠财政补贴, 不仅会面临补偿不足或者缺乏补偿, 而且会造成很大的财政负担, 因此, 我们有必要寻找新的筹资方式提供森林生态效益补偿的资金来源。

二、国内外森林生态效益补偿资金筹资方式回顾

(一) 我国森林生态效益补偿资金筹集方式综述

徐邦凡 (2000) 将森林生态效益补偿资金筹集方式分为两种:固定性 (或称长期性) 资金筹集和临时性 (或称一次性) 资金筹集。他认为, 对于生态林维护成本等经常性支出, 应采取固定性筹资;对新建生态林及固定性筹资不足以支付生态林维护成本的部分, 可实行临时性筹资。临时性筹资的渠道主要有中央或地方政府预算拨款, 发行政府债券, 向国内外金融机构贷款。

陈晓倩, 陈建成 (2002) 认为生态林业发展需要建立一个有效克服“市场失灵”, 解决生态林业生产资金补偿的融资机制。除了传统在公共财政框架下, 通过财政支出安排生态林业发展资金需要的思路外, 论文主要探讨了森林生态环境效益服务市场在内的森林“公共产品”资金的市场循环途径, 如碳补偿贸易和生物多样性交易。[4]

王聪 (2004) 在分析国内BOT成功案例的基础上, 提出了利用BOT的方式融资模式筹集森林生态效益补偿资金, 论证了BOT融资模式引入我国生态建设的可能性, 提出了生态建设引入BOT的具体实施过程, 最后介绍了应用BOT模式筹集森林生态效益补偿资金的益处。

梁靓 (2007) 将生态林业的融资渠道总结为两种:政府财政渠道和市场筹资渠道。其中政府财政融资方式有发行国债和建立生态效益补偿制度, 市场筹资渠道包括碳补偿贸易和生物多样性交易两种方式。

综上, 我国森林生态效益补偿资金主要来自于财政拨款, 之前的学者提出的资金筹集方式主要有市场化筹资方式和政府筹资两种。政府筹资主要通过发行政府债券、征税、向国内外金融组织借款等;市场化筹资方式主要有发行生态彩票、BOT融资、吸收社会捐赠等。其中社会捐赠由于公众环保意识较差, 不具有很强的可操作性;发行政府债券容易造成财政赤字。由于我国之前有成功发行体育彩票和福利彩票的经验, 发行生态彩票将是一种最值得尝试的筹资方式。此外, 由于今年生态旅游发展的较为迅速, 因此, 可以尝试利用对生态旅游项目进行生态税的征收来筹集森林生态效益补偿资金。

(二) 国外森林生态效益补偿资金筹集方式

美国是一个森林资源丰富的国家, 其森林生态效益补偿的资金主要有四个来源:意识政府提供的退耕计划的补偿金;二是森林生态系统服务市场, 通过森林旅游、游憩、狩猎等产业带来的旅游收入;三是多种非林木产品提供的森林生态补偿资金;四是发行生态彩票ecolotto。德国的森林生态效益补偿资金主要有两种:生态补偿横向转移支付基金, 其主体是州际财政平衡基金;生态税。日本实行以财政补贴、信贷支持、税制优惠等为核心的私有林经济扶持政策;而且通过社会集资的方式设立了“绿色羽毛基金”;此外, 征收水源税 (森林环境税) 也是日本进行森林生态效益补偿的一种资金筹集方式, 水源税的税金全额存入“森林环境保全基金”, 由专门委员会进行管理。哥斯达黎加的森林生态效益补偿资金主要来自于国家森林基金和生态服务支付方。巴西主要运用生态增值税和合法储存量的可贸易权进行森林生态效益补偿。

由上可见, 国外的森林生态效益补偿资金主要来自于税收、基金和财政补贴, 美国最先运用生态彩票进行筹资, 具有代表性, 值得我国借鉴。

三、综述评价

通过以上综述, 我们可以看出, 无论从研究内容上还是研究方法上, 针对森林生态效益补偿资金筹集方式、生态彩票的研究呈现出多样性。但不难看出, 这些研究当中, 重复性研究较多, 且视角和研究方法都比较传统, 有的甚至只是前人观点的罗列, 并无自己的见解。即使有学者认识到, 生态彩票是一种较好的筹资方式, 但也主要是定性分析, 主观性相对较强, 缺乏与其他彩票的比较分析, 没有严格的市场调研与可行性论证。此外, 部分针对补偿标准的研究得出来新的补偿标准仍然是固定值, 没有进行指数化。因此, 有必要对森林生态效益补偿资金筹集方式进行系统的、定量的研究。

参考文献

[1]、李文华, 李芬.森林生态效益补偿的研究现状与展望[J].自然资源学报, 2006 (5) .

[3]、徐邦凡.浅议森林生态效益补偿基金的设立[J].林业财务与会计, 2000 (4) .

[4]、陈晓倩, 陈建成.生态林业市场化筹资方式的思考[J].林业经济问题, 2002 (1) .

[5]、王聪.论BOT融资模式筹集森林生态效益补偿资金[J].绿色中国, 2004 (12) .

森林生态效益补偿 篇5

一、引言目前我国生态环境日益恶化。主要表现为：水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水早灾害严重。森林是陆地生态系统的主体，具有调节气候、防风固沙、涵养水源、保护生物多样性等多种生态功能，森林的兴衰与生态环境的好坏密切相关。根据第五次全国森林资源清查资料，我国现有林业用地面积26329.47万公顷，森林面积15894.09万公顷，活立木总蓄积量124.88亿万立方米，森林蓄积量112.67亿立方米，森林覆盖率为16.55%，相当于世界平均水平的61%，比世界平均水平低10.48个百分点；全国人均占有森林面积为0.128公顷，相当于世界人均面积的1/5；人均蓄积量为9.048立方米，只有世界人均蓄积量72立方米的1/8。我国森林资源状况和森林环境问题不容乐观。虽然从1998年起我国就开始实施天然林保护工程，并在“九五”《全国生态环境建设规划》中提出：①2010年全国森林覆盖率达19%，达到遏制全国生态环境恶化的势头；②2030年全国森林覆盖率达24%以上，力争使全国生态环境明显改观；③2050年全国宜林地全部绿化，森林覆盖率达到并稳定在26%以上。但是我国森林资源的建设和保护面临着现实的困难：森林建设和保护缺乏资金。因此，资金问题也就成为解决森林问题的关键。为此，急需建立和完善我国森林生态效益补偿制度，创造可持续的森林生态系统，实现环境、经济和社会的协调发展。

二、我国森林生态效益补偿制度的现状森林除了具有经济效益外，还具有以下生态效益：美化环境、防风固沙、涵养水源以及保护生物多样性、国防、科研、教育等，这些目前是不能通过有形市场交换的，也不能给生产经营者带来收益，森林的这种外在经济性得不到应有的补偿使森林的建设和保护丧失了经济动力，不利于森林资源的利用和保护。我国从20世纪90年代中期实施了森林分类经营改革试点，将森林分为商品林和公益林以不同的经营思想进行运作。建立森林生态效益补偿制度既是森林分类经营的核心，也是无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益转变的关键。森林生态效益的经济补偿问题实质上是对生态产品给予定价的问题，目的在于把生态效益的外部性内部化。虽然我国的森林生态效益补偿制度还处在研究、审定、个别实施的初步阶段，国家尚未出台正式的《森林生态补偿法》，但有关森林生态效益的经济补偿问题在国家的相关政策中已有所体现。（见表1）（表1）时间 颁布机关 政策名称 主要内容1992 国务院批准国家体改委文件 关于1992年经济体制改革要点的通知 要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用[!--empirenews.page--]1992 中共中央办公厅、国务院办公厅转发外交部、国家环保局文件 关于出席联合国环境与发展大会情况及有关对策的报告 按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究1993 国务院 关于进一步加强造林绿化的通知 要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收森林生态补偿费制度1994 国务院第16次常务会议 中国21世纪人口、环境与发展白皮书 建立森林生态效益补偿费使用制度，实行森林资源开发补偿收费1995 林业部 《中国21世纪议程——林业行动计划》 应本着“使用者付费”的经济原则，建立完善的森林资源补偿机制和相应的经济政策体系1996 中共中央、国务院 关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施 按照分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展1997 中共中央、国务院 《关于1997年农业和农村工作的意见》 县和县以上各级地方政府要尽快建立水利建设基金。森林生态效益补偿基金也要抓紧研究，尽快建立起来1998 九届全国人大常委会 《中华人民共和国森林法》 国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用，具体办法由国务院规定2000 国务院办公厅 关于森林生态效益补偿基金问题的意见 建立森林生态效益补偿基金，对于改善我国生态环境，实现可持续发展战略具有重要作用2001 财政部 财政部财农[2001]5号文件 同意设立森林生态效益补助基金，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林（统称生态公益林）的保护和管理

三、建立和完善森林生态效益补偿制度的条件分折

森林生态效益补偿 篇6

【关键词】林业有害生物；监测；管理

黑河市爱辉区从2001年开始实施中央森林生态效益补偿基金工程，随着该项工程的进一步推进，工程管理体系不断完善，人员配置日趋合理，建设资金持续补充，为开展全区林业有害生物防治工作，特别是为监测预报工作提供了良好的基础和必要的条件。

林业有害生物防治工作是中央森林生态效益补偿基金工程的重要组成部分，为改善生态环境保护森林资源、提高森林资源质量、巩固造林绿化成果、促进林业生产发展担负着重要的支撑和保障任务。我区有林地面积1791万亩，占全省有林地面积的近五分之一，占全市有林地面积的约三分之一，是全省最大的地方国有林区，森林覆盖率为71%。林业有害生物灾害是“不冒烟的森林火灾”，具有生物灾害的特殊性和治理上的长期性和艰巨性，随着中央森林生态效益补偿基金工程的实施，人工纯林面积逐年增大，加之全球气候变异，近几年林业有害生物的发生面积有上升的趋势，严重威胁着我区森林资源安全。

林业有害生物监测预报工作是做好林业有害生物防治工作的重要前提和基础。目前采用传统的调查方式，已不适应当前林业有害生物防治工作的需要，现行的监测预报运行管理模式、网点布局方式、调查方法、测报准确率、信息传递速度和监测理念都直接影响林业有害生物监测预报的准确性和防治效果。

1.将管护队与林业有害生物监测点合二为一，进行合理分区和布点，明确责任范围

黑河市爱辉区有林地面积1791万亩，纳入中央森林生态效益补偿基金工程（管护经营）面积660.4万亩。按照生态效益补偿基金工程的有关要求，根据林分状况、交通情况及地理位置等条件，全局共建立137个管护队，安排专职管护人员1319名（其中管理人员121名）。林业有害生物监测人员参与管护工程日常管理工作，林场及防火站的主管副场长、兼职测报员同时担负本单位的资源保护和林业有害生物监测工作。林业有害生物监测预报是实现森林资源“四无”（即无森林火灾、无重大林业有害生物灾害、无乱砍盗伐和重大刑事案件）目标的重要前提和基础，积极落实“预防为主，科学治理，依法监管，强化责任”新的防治方针，将林业有害生物控制在发生初期则是长期的治理目标。在林业局长与各有林单位一把手签订的《森林经营管护责任书》中明确规定：管护员负责管护辖区内的林业有害生物监测工作。管护员是深入林地次数最多、时间最长的人，在其职责中明确规定要宣传生态效益补偿基金工程相关要求，并做好林业有害生物监测工作，协助相关刑事案件的侦破工作。与此同是，各单位一把手与管护员签定的合同书中要明确规定：各责任区的林业有害生物发生情况，必须由此责任区的管护员在4-9月的每月5日前以书面报告形式上报区林业局森防站，对于突发性林业有害生物要及时汇报区林业局。管护队与林业有害生物监测点“合二为一”，可以提高监测网点布局的合理性，扩大林业有害生物监测覆盖面，充分发挥林业有害生物监测人力和财力资源的作用，从而提高林业有害生物监测预报的准确性和时效性。

2.落实管护与监测预报责任，实行严格的责任奖惩制度，建立科学合理的林业有害生物监测预报运行管理模式

林业有害生物监测预报是一项系统性工作，从监测、调查、统计、上报资料汇总和信息传输等必须有一整套的制度作保障。要因地制宜地将林业有害生物监测预报纳入森林资源管护之中，把责任和任务落实到日常管理工作之中，建立调查监测制度、病虫鼠情报告和核查制度、信息传递制度和责任奖惩制度，保证各级测报人员能够随时掌握自己辖区内的林业有害生物动态。

3.组建监测和防治专业队伍，提高应对突发性林业有害生物灾害的能力

林业有害生物监测预报既是一项技术性很强的工作，也是一项社会性工作，必须有专业队伍作支撑，鼓励林区群众积极参与，坚持监测预报专业化与社会化紧密结合的道路，才能确保其时效性和准确性。根据林区自身的特点，在建立健全内部管理机制，对林业有害生物监测预报人员进行严格的责任考核的同时，建立林业有害生物监测预报奖励基金，对发现并及时报告尚未发现的林业有害生物的管护员和林区群众给予适当的奖励。

4.积极筹措资金，加大林业有害生物监测预报体系的“软件”建设力度

要利用国家建设大小兴安岭生态功能区的时机，以实施生态效益补偿基金工程为契机，积极争取资金和项目，加大对全区林业有害生物监测预报人员的技术培训，切实提高他们的知识水平和技术能力。由于林业有害生物监测预报工作有着很高的要求，同时又强调责任意识和敬业精神。因此，做好林业有害生物监测预报工作的关键是提高测报人员的综合素质即运行“软件”。运行“软件”包括责任意识和敬业精神、工作作风、管理能力、技术水平、工作方法等，直接影响着林业有害生物监测预报工作质量和效率。按照生态效益补偿基金工程的有关培训安排，除公共知识外，局森防站人员、林场主管领导及专兼职测报员以及全体管护人员都要定期进行林业有害生物监测和防治技术培训，定期进行业务知识更新。主要内容包括《林业有害生物防治检疫法规文件汇编》、《中国林业有害生物检疫操作规程》和《森林病虫害防治工作组织与管理》专业理论及实用技术等。在工作程序方面也要作严格的要求，管护员要对常发性林业有害生物定时进行外业线路踏查和标准地调查，并作好原始记录，以及对突发性林业有害生物做定性详细调查，及时向区林业局汇报林业有害生物发生情况。建立一支作风优良、技术过硬，相对稳定的监测预报队伍，形成一个快速准确的信息采集、传递、处理和决策反馈系统，及时掌握林业有害生物发生趋势，为科学制定治理措施提供科学依据。

5.积极转变观念，树立森林健康监测新理念，大力推广PDA监测系统

监测预报工作是针对林业有害生物开展的，在充分了解林业有害生物种群与数量以及相关影响因子的基础上，经过经验预测、实验预测和统计预测，目前初步进入信息预测阶段，开展了发生趋势和发生量等预测工作，以科学决策和科学防治发挥了重要的作用。林业有害生物是森林生态系统的重要组成部分，森林是可持续经营的对象，以生态系统原理为基础的生态治理对策 逐渐被林业有害生物防治工作者所认识，森林健康是当前国际上经营森林的一种先进理念，已融入新的有害生物防治方针中。森林健康监测是培育健康森林的重要前提和不可缺少的手段。要积极借鉴国外的先进经验，大力推广PDA监测预报系统，不断拓展监测的内容，提升测报的准确率，推动我区的测报工作由有害生物监测预报向森林健康监测方向转变。

6.加强组织与领导，强化政府行为

由于林业有害生物监测防治工作涉及面广，既关系到森林资源的安全，又影响到农业收成，因此应象抓森林防火那样抓林业有害生物监测和防治工作，强化政府行为，提高全民意识，必须高度认识林业有害生物防治工作的重要性、必要性和紧迫性，进一步增强林业有害生物防治工作的责任感和使命感，把林业有害生物防治工作纳入重要议事日程，为保障森林资源的安全而保驾护航。

7.小结

坚持“预防为主，科学治理，依法监管，强化责任”的防治方针，逐步形成“制度健全，责任明确，工作到位，奖惩兑现”的林业有害生物监测网络格局，以提高防灾、控灾和减灾能力，实现持续控灾为中心，以强化管理为手段，以完善防治体系为基础，快速步入专业化、制度化、社会化、信息化和网络化的运行轨道。实行“站队合一”的运行机制，强化责任意识，提高人员综合素质，加强领导，加大投入，有效遏制林业有害生物大发生的势头，为改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性，推进我区中央森林生态效益补偿基金工程的良性发展；为我区林业可持续发展提供强有力的保障。

【参考文献】

森林生态效益补偿 篇7

(一) 生态公益林区划界定情况。

2002年泉州市开始区划界定生态公益林, 目前全市共有生态公益林面积418.5万亩, 占全市林地面积的39.6%, 其中国家级73.8万亩, 省级337.5万亩, 县级7.2万亩。根据生态区位的脆弱性和重要性, 全市418.5万亩生态公益林划分为三个保护等级:一级保护 (严格保护) 林地 20.84万亩, 二级保护 (重点保护) 林地208.79万亩, 三级保护 (一般保护) 林地188.87万亩。

(二) 森林生态效益补偿标准及用途

1.国家级、省级重点公益林补偿情况。

国家级每亩5元, 用于重点防护林和特种用途林保护及管理费用支出;省级补偿每亩5元, 其中:用于补偿和管护支出每亩4.5元, 公共管护支出每亩0.5元。在国家级、省级补偿的基础上, 全省下游地区对上游地区所有生态公益林每亩补偿2元, 全部用于林权所有者的补偿。

2.市、县级生态公益林补偿情况。

2007年11月泉州市制定出台了《泉州市市级生态公益林补助资金使用管理规定 (试行) 》, 对全市已区划界定的国家、省、县级生态公益林每亩补助2元, 全部用于林权所有者的补偿。2007年起泉州市管辖的晋江、石狮两县级市也对本区域内的所有界定的生态公益林每亩再补助5元, 使得这两个县级市的生态公益林补助每亩达14元。

(三) 生态公益林补偿资金的管理

1.资金补偿的方式。

国有林场经营管理的重点公益林和自然保护区内的公益林, 补偿性支出由上级财政部门和林业主管部门统筹安排;自然保护区中属于林农个人所有或者经营的重点公益林, 由自然保护区管理单位将补偿性支出全部拨给林农;村集体所有的重点公益林, 补偿性支出由村集体根据林农承包面积统筹安排;林农个人所有或者经营的重点公益林, 补偿性支出全部拨给林农个人。

2.补偿资金的申请和拨付。

每年年初由县级财政部门、林业部门联合向市级报送申请资金文件、上年度工作总结以及上年度批准的征占用公益林林地情况, 市级汇总后再联合向省级报送。财政、林业部门对补偿资金实行专项管理, 分账核算。实行国库集中支付制度的单位, 由财政部门通过国库直接支付到单位, 未实行国库集中支付的单位, 采取报账制度的方式拨付。

3.补偿资金的监督检查。

补偿资金的使用单位严格会计核算, 设立台账, 健全会计科目, 定期逐级向县级以上林业、财政部门提供补偿资金使用财务报告及有关情况。林业和财政部门会同审计等部门加强对补偿资金使用情况的监督, 定期或不定期进行检查, 发现问题, 及时处理。

二、森林生态效益补偿资金管理存在的问题

1.森林生态效益补偿资金标准偏低。从2002年实施森林生态效益补偿制度以来, 补偿资金从每年每亩1.35元, 提高到今年的每亩9元, 经费的一半用于支付护林员工资, 另一半用于林权所有者和经营者的补偿。由于泉州市大部分沿海乡 (镇) 生态公益林比较零碎、分散, 面积小, 大多数村生态公益林面积在300亩左右, 即使省级补助标准每年都有所提高, 但补助资金还不够支付护林员工资。生态公益林所有者得到的补偿很少, 而且还要承担生态公益林管护、防火、病虫害防治等责任, 因而挫伤了林农建设和管护生态公益林的积极性。

2.当前没有统一的补偿标准, 造成生态公益林受益单位与生态公益林所有者之间的补偿标准很难达成一致。如石壁水库管理处要求对库区一尚未划定生态公益林的商品林1.15 万亩全部划定为生态公益林, 每年每亩给予生态公益林所有者5元的补偿, 而生态公益林所有者认为补偿标准偏低, 不愿意区划界定为生态公益林。

3.林农获得的补偿资金远低于林地出租的租金。集体林权制度改革后, 社会上营造速丰林桉树的积极性空前高涨, 商品林林地租金逐年提高, 每年每亩达到20元以上, 而经营生态公益林得到的补偿较少, 两者反差很大, 一些林农不愿意领取森林生态效益补偿资金, 却要求调整生态公益林为商品林, 加大了生态公益林建设和管护的难度。

4.森林生态效益补偿资金来源单一。目前, 森林生态效益补偿资金是由中央及地方财政承担, 单一的资金渠道制约了森林生态效益补偿资金的数额, 财政要再逐步提高补偿数额, 达至林农应得的补偿金额有很大难度。

5.在森林生态效益补偿资金使用管理过程中, 个别地方存在资金滞留在财政部门、林业部门, 资金分配没按规定比例安排, 资金分配公示制度未落实等一些问题。

三、森林生态效益补偿资金管理对策

1.各级政府应尽快出台《森林生态效益补偿制度》。在尚未出台《森林生态效益补偿制度》之前, 政府应逐年提高生态公益林补助标准, 减轻生态公益林所有者的损失。同时, 加大生态公益林建设资金投入, 对生态公益林无林地造林、疏林地和低效林分改造、生物防火林带建设、森林病虫害防治等给予一定的资金补助。

2.建立科学、实用的森林生态效益评估体系。根据生态区位、生态公益林林分质量和所产生的生态效益制订不同的补偿标准, 充分调动生态公益林所有者管护和营造生态公益林的积极性。

3.多渠道筹集森林生态效益补偿资金。除现在中央及地方政府安排的财政资金外, 同时还要按照受益者合理承担的原则, 从利用水资源发电收入及以森林景观为主要旅游资源的景点门票收入中提取一定比例的资金等渠道筹措资金, 也可接受社会各界捐赠作为补偿资金的补充来源。

4.制订、出台优惠政策, 积极鼓励水库管理、水资源发电、以森林景观为主要旅游资源等森林生态效益受益单位租赁或承包经营周边生态公益林的保护和建设。

5.取消收取生态公益林林木采伐育林基金或降低育林基金收费标准。降低林木采伐成本, 增加林农收入, 缓解生态公益林林区群众生活与资源保护的矛盾。

森林生态效益补偿 篇8

森林资源作为一项社会性的公共林木资源性资产, 具有经济、社会、生态效益于一体的特性。发挥森林资源的生态效益, 能够实现人与自然和谐发展, 减少水土流失与旱涝灾害, 防止土地荒漠化、生物多样性丧失及湿地萎缩。目前我国正在实施的森林生态效益补偿制度, 对森林生态效益的发挥起到了非常重要的作用。本文对会理县现行森林生态效益补偿资金的管理工作进行了研究。

森林生态效益主要体现在净化空气、涵养水源、防风固沙、保护生物多样性等方面, 但由于生态林业自身所具有的特殊性, 导致生态林业不能形成商品, 不能在短期内给林农带来直接的经济效益。因此, 投资者的资金无法在短期内得以收回。但随着森林覆盖率的增长, 社会效益、生态效益越来越明显。因此, 将生态效益补偿资金纳入各级政府的公共财政支出, 实际是对生态公益林生态效益价值的承认, 是生态公益林可持续经营的基本物质保证。

2 存在的问题

森林生态效益补偿资金制度的建立, 为森林资源提供了一部份稳定的资金来源, 从根本上解决了生态公益林建设的动力和机制问题。但从已执行了4年的结果来看, 笔者认为还有很多问题值得探讨。

(1) 森林生态效益补偿法律体系及管理制度滞后。如缺泛森林资源相关法律规范、检查验收标准等。在具体的操作过程中存在盲区, 存在执法不严、监督不力的情况。为适应我国林业体制改革的需要, 必须建立和完善与之相适应的法律法规及相关的管理制度。

(2) 补偿机制不灵活, 补偿标准偏低。现在实施的补偿标准为国有生态林5元/亩、集体和个人生态林10元/亩, 只够用于管护森林的基本工资, 林农得不到更多的实惠, 因而积极性不高, 未真正体现生态补偿的意义。

(3) 投资主体单一。《森林法实施条例》规定:国家公益林由中央财政补偿, 地方公益林由各级地方财政补贴, 这加重了中央和地方政府的负担。而且生态补偿资金基本上依靠各级政府的财政状况, 一旦政府的财政状况不好, 森林补偿机制就难以实施。因此, 应寻求一条与市场相结合的补偿途径, 如水电、矿山、生态旅游等。

(4) 补偿标准单一。财政部、国家林业局于2009年11月30日联合下发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定:国有的国家级公益林平均补偿标准为5元/亩, 集体的个人所有的国家级公益林补偿标准为10元/亩。现行生态效益补偿资金的补偿方式是按现有生态公益林的面积进行补偿, 虽然简单易于操作, 但森林生态效益并不是一味的追求公益林的面积, 而更应注重生态公益林所产生的生态效益的质量。

(5) 森林生态效益补偿资金的筹集和管理缺泛规范性。资金的筹集和使用是森林生态效益补偿的关键, 应以法律法规的形式对生态效益补偿资金的筹集和使用作出明确具体的规定, 确保生态补偿资金筹集和使用的严肃性。特别是集体生态公益林补偿资金, 受益者应该是广大林农, 但用款单位基本都是以村、组为主体, 财务管理跟不上, 会计基础不扎实, 会计核算不规范, 资金收入支出的透明度不高, 违规违纪现象时有发生。

3 对策与建议

森林生态效益补偿涉及面广、林农户数较多, 既能保护和合理利用森林资源, 实现林业可持续发展, 更是促进城乡、地区间的公平性和协调性发展的重要举措。

(1) 完善生态补偿政策和保障。为提高生态公益林的社会价值, 生态系统的有偿服务功能的价值以应得到应有的重视, 应完善林业生态补偿政策, 完善林业法律体系, 加强对生态建设、生态安全和生态文明的保护, 提高广大林农爱林护林的积极性。

(2) 制定科学合理的补偿标准。在市场经济条件下制定合理的补偿标准, 确保森林资源可持续发展, 应根据有林地、无林地、郁闭度、森林覆盖率等多方面的因素来制定补偿标准, 拉大有林地和无林地的补偿标准差距。增强广大林农造林护林的积极性。

(3) 改革筹资方式, 拓宽资金来源渠道。虽然各级财政是生态效益补偿资金的投资主体, 但还应按照“谁受益, 谁补偿”的原则, 建立以各级财政为主体, 社会积极参与为辅助的多层次多渠道的筹资方式。如:鼓励公司企业承包造林, 矿山、生态旅游、排污企业提取一定数量的补偿金。

(4) 加强森林生态效益补偿资金的管理。生态补偿涉及的资金量大、面积广、林农户数多。纪检、财政、审计、林业等职能部门应加强对生态补偿资金的管理和监督, 应采取“一卡通”的兑现办法将生态效益补偿资金直接兑付到林农手中, 避免中间环节造成的克扣、挪用、滞留等违规违纪行为, 损害林农利益。

4 结语

总之, 森林生态效益补偿制度的建立和完善, 对改善人民生存环境, 提高人民生活质量和稳定林区秩序起到了重要的作用。实行森林生态效益补偿制度, 为林业生态环境建设提供了有力的政策保障和资金支持, 为实现森林生态环境保护和林区经济建设注入了新的动力。森林生态效益补偿制度是一项长期的工作, 需要各级政府和全社会的共同努力, 才能使森林生态效益补偿制度得到不断完善, 才能朝着法制化、制度化、规范化、科学化的方向发展。

参考文献

[1]蓝文永.对森林生态效益补偿资金管理问题的探讨[J].广西师范大学学报, 2009 (3) .

[2]詹长英.我国建立森林生态效益补偿制度探析[J].防护林科技, 2011 (3) .

森林生态效益补偿 篇9

1 资金管理的现状以及存在的问题分析

我国森林资源生态效益补偿过程中的资金管理, 对于森林资源的生态效益的补偿具有十分重要的意义, 比如, 加强天然林地的管护、公益林内的补植补造树种需要进行采购、定植和管理、低效林改造、封山育林区进行抚育管理等, 这些都需要用到资金, 因此需要对森林资源的建设和保护过程中的各项资金进行有效的管理。我国的森林生态效益补偿资金管理已经逐步形成了一种比较有体系的宏观管理模式, 森林生态效益补偿资金管理工作已经逐渐实现有序化发展。森林生态效益补偿资金管理受到森林生态效益补偿资金管理目标、各种资金的数量等方面的影响。我国森林生态效益补偿资金管理体制还存在一些问题, 主要有以下方面。

1.1 资金管理人员综合水平较低, 导致对资金管理工作的重视程度不够

在基层森林管理部门, 普遍存在资金管理人员素质不高的现象, 这些资金管理人员没有系统的专业知识, 缺乏相应的职业道德。同时, 单位的领导对森林生态效益补偿资金管理的重视程度不够, 也忽视了对资金管理人员的培训工作, 建立的考核机制和监督机制不健全, 导致森林生态效益补偿资金管理人员在工作的时候不能对森林建设过程中的各项资金进行有效的管理, 比如对资金的支出以及收入等方面的总结和归纳不够, 因此导致资金的管理效率受到很大影响。

1.2 森林生态效益补偿资金管理制度存在缺陷

当前我国森林生态效益补偿资金管理制度方面存在的问题包括几个方面。第一, 林业系统中的各个部门与财务部门之间的联系不够, 加上财务部门的资金管理制度制定的不是特别完善, 没有一套相对明确的管理制度, 不能对工作人员进行有效的分工, 这些都对森林生态效益补偿资金管理水平产生了影响。第二, 很多森林管理部门没有完整的内部控制制度, 因此导致森林管理部门的资金管理工作中各种单据的形成存在一定的问题。第三, 森林生态效益补偿资金管理过程中各种信息不够完善, 使得森林生态效益补偿资金管理过程中会出现相应的漏洞, 最终导致森林生态效益补偿资金管理效率不高, 甚至会出现资金档案泄露的问题, 使得森林管理部门的发展遭受影响。

1.3 森林生态效益补偿资金管理责任体系不健全

森林生态效益补偿资金管理责任体系不健全是影响森林生态效益补偿资金管理工作质量的重要原因, 责任体系的建立, 是保证森林生态效益补偿资金管理工作能够顺利推进的关键举措, 由于责任体系不健全, 一旦在资金的运用过程中出现问题时不能及时找到相应责任人, 最终导致森林生态效益补偿资金管理过程中出现的问题无法解决, 严重时会出现较大的亏空, 对森林的建设以及发展带来影响。

2 加强森林生态效益补偿资金管理的策略

2.1 不断提高资金管理人员的综合能力素养

随着经济的纵深化发展, 人力资源成为森林管理部门提高竞争力的重要因素, 现代很多森林管理部门意识到人员的综合能力水平对森林管理部门发展的重要意义, 因此在森林生态效益补偿资金管理过程中也积极加强资金管理人员的综合能力素养的提升。森林生态效益补偿资金管理人员需要掌握专业的森林生态效益补偿资金管理知识和相应的管理制度, 能够具有忠实的职业道德, 坚持自己的原则, 忠于职守, 参与到森林生态效益补偿资金管理中来。在实际工作中应该将森林生态效益补偿资金管理纳入到森林管理部门管理的整体计划中, 突出森林生态效益补偿资金管理的重要地位。作为森林管理部门的管理人员, 要经常组织开展资金管理人员专业化方面知识的培训, 加强对各种财务知识的系统性的学习。同时, 森林生态效益补偿资金管理人员要加强自身业务素质的学习, 不仅要具备各种森林生态效益补偿资金管理知识和职业道德, 还应该要具备法律意识。

2.2 加强森林生态效益补偿资金管理制度的完善和健全

在加强森林生态效益补偿资金管理制度的完善和健全的过程中, 需要从几个方面着手。第一, 加强森林生态效益补偿资金管理部门与森林其他管理部门之间的关系, 不断完善和健全森林资金管理部门的制度, 对传统的管理理念进行改革, 从森林管理部门的管理者到森林生态效益补偿资金管理的具体工作人员, 都应该具备新的管理理念, 在森林管理部门内部营造一种规范的、科学的管理氛围。第二, 森林管理部门领导者要明确对森林资金管理部门工作的领导责任。森林管理部门领导者需要对森林生态效益补偿的资金管理工作进行负责, 对森林资金管理部门、资金管理人员以及其他相关人员实施管理行为的监督, 保证森林管理部门内部森林生态效益补偿资金管理工作的顺利开展, 保证森林管理部门的各种财务资料的真实性。第三, 明确森林生态效益补偿资金管理人员对于森林管理部门档案工作所担负的领导责任, 使得森林生态效益补偿资金管理人员能够本着责任心对森林生态效益补偿的各项资金相关的数据进行搜集整理, 并且利用现代化技术进行各项财务资金档案资料的管理, 确保各项资金可以得到积极的落实。

2.3 加强森林生态效益补偿资金管理责任体系的创新

在森林生态效益补偿资金管理过程中对森林生态效益补偿资金管理责任体系进行创新, 需要对森林生态效益补偿资金管理结构设置进行分析, 引入正确的体系设置方法、整改体制、对中间环节进行精简等, 将森林生态效益补偿资金管理的责任落到具体的人身上, 保证森林生态效益补偿资金管理工作的顺畅, 一旦出现资金问题, 比如资金使用不当、资金缺口等问题时能够及时找到责任人, 对相应的问题进行处理。

3 结语

森林生态补偿过程中的各项资金的管理, 是森林生态补偿过程中的一个重要内容, 对于加强森林生态环境的建设和保护有十分重要的意义, 当前森林生态补偿资金管理过程中还存在一些问题, 对此要加强森林生态效益补偿资金管理体系和责任制度的完善, 并且利用现代化手段进行管理, 提高自己管理效率。

摘要：随着市场经济体制的不断完善, 森林生态环境保护已经成为当前森林建设和发展过程中的一个重要课题。在森林生态效益补偿过程中, 需要加强对各项资金的管理, 使得各项资金可以用到有需要的地方, 防止出现资金浪费现象。本文对森林生态效益补偿资金管理存在的问题以及对策进行分析。

关键词：森林生态效益,补偿,资金管理,问题,对策

参考文献

[1] 李林发, 曾远松, 饶拱炳.森林生态效益补偿资金管理存在问题与对策[J].农民致富之友, 2013 (2)

[2] 刘必忠.森林生态效益补偿资金管理存在的问题及解决对策[J].绿色财会, 2011 (22)

森林生态效益补偿 篇10

1 宜昌市森林生态效益补偿情况

根据国家级和省级公益林区划界定办法的规定, 截止2014年底, 宜昌市区划界定生态公益林76.41万hm2, 其中国家级公益林40.14万hm2、省级公益林13.15万hm2、市级公益林2.84万hm2、县级公益林20.28万hm2, 分布于宜昌市13个县、市、区。

宜昌市生态公益林的森林生态效益补偿, 按照先期试点、逐步增加、全面实施的步骤, 最终建立完整的森林生态效益补偿制度。从2004年启动补偿, 到2014年宜昌市已纳入补偿的生态公益林面积51.07万hm2, 其中国家级公益林37.92万hm2、省级公益林13.15万hm2。

补偿标准从2013年进行了调整, 国有国家级和省级公益林补偿标准为5元/667 m2, 集体国家级公益林补偿标准为15元/667 m2, 集体省级公益林补偿标准为10元/667 m2。按现行补偿标准每年到位中央、省森林生态效益补偿资金1亿元。

2 宜昌市建立森林生态效益补偿制度的作用

宜昌市通过初步建立森林生态效益补偿制度, 在推进生态文明建设中发挥了重要作用。

2.1 推进了林业历史性转变

森林生态效益补偿制度的确立与全面实施, 结束了长期无偿使用森林生态效益的历史, 开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段, 实现了林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变, 加快了林业生态建设、巩固了生态建设成果、保障了林业持续、快速、协调、健康发展, 提供了强有力的政策支持。

2.2 稳定了生态公益林体系

生态公益林的生态效益是以活立木群落的整体形式发挥作用的, 活立木本身是其生态效益的载体。宜昌市区划界定生态公益林大部分处于长江、清江流域, 生态区位十分重要, 而生态公益林只准营造而不准生产性采伐, 使其所属的经营单位和个人不但不能从长期经营中获得直接收益, 而且还要为生态公益林的保护、管理付出必要的人力、财力和物力, 以换取其涵养水源、保持水土、改善环境等生态公益效益。生态效益补偿制度的建立使生态公益林经营者的生产和经营得以维持和发展, 对生态公益林经营者的经济利益给予合理补偿, 从而实现林业三大效益的统一, 实现林业可持续发展。

2.3 提高了全社会关注和参与生态保护的意识

当前宜昌市正在建设国家生态文明先行示范区, 实行生态补偿有助于利用经济和行政激励手段, 协调各方利益, 激发全社会促进生态保护和经济社会协调发展的创造活力, 逐步缩小经济社会发展中的地区差别、城乡差别, 在保持生态环境稳定的前提下, 实现经济社会的跨越式发展, 率先建成生态文明先行示范区。

2.4 弥补了生态公益林建设资金不足的问题

从宜昌市目前生态公益林建设的情况来看, 生态公益林的造林、管护、抚育等建设资金严重不足, 严重影响了生态公益林建设者的积极性。补偿资金可以促使公益林所有者拿出更多的资金投入公益林建设, 同时吸引更多的社会资金投入公益林建设, 推进林业分类经营改革的进一步深入, 从根本上解决公益林业发展的动力和机制问题, 促进林业的健康发展。

3 宜昌市森林生态效益补偿制度实施中存在的问题

从2004年开始建立森林生态效益补偿制度起, 目前宜昌市已经初步形成了以国家级和省级公益林补偿为主的森林生态效益补偿制度体系, 但在制度执行和落实中还存在不少问题。

3.1 补偿标准偏低且不一

中央财政对国家级集体公益林补偿标准为15元/667 m2, 省财政对省级集体公益林补偿标准为10元/667 m2, 中央和省财政对国有公益林补偿标准为5元/667 m2, 现行补偿标准按照不同级别公益林实施不同的补偿标准, 且远低于林农采伐木材收益, 不足以弥补林农的经济损失。

3.2 补偿范围覆盖不够

宜昌市共有林地面积118.67万hm2, 划定生态公益林面积76.41万hm2, 占有林地面积64%。补偿面积51.07万hm2, 占全市公益林面积的67%, 还有很大一部分天然林还未纳入补偿范围。

3.3 管理机制不健全

生态公益林管理机构不健全, 生态效益监测体系没有建立, 森林生态效益补偿资金筹集渠道单一, 目前仅靠国家和省级财政拨付。

3.4 生态补偿缺乏规范的法律法规

生态补偿没有制订颁布法律法规, 在基层管理过程中措施有限, 调控手段缺乏, 总体呈现比较弱化疲软的局面。

4 宜昌市完善森林生态效益补偿制度的对策

完善森林生态效益补偿制度是建设生态文明的重要实践, 是有效保护资源环境的重要途径, 是建设国家生态文明先行示范区的重要内容, 是推进美丽宜昌建设的一项重要措施。结合宜昌市的实际情况, 要加快完善森林生态效益补偿制度, 最大力度地落实“以人为本”、保护务林人的切身利益。

4.1 加大财政投入力度

在落实好中央、省级财政森林生态效益补偿基金的同时, 根据市、县经济社会发展和财力增长状况, 逐步增加财政对森林生态补偿的支持力度, 启动实施市、县级公益林森林生态效益补偿, 同时逐步提高补偿标准。

4.2 优化财政支出结构

进一步调整优化公共财政支出结构, 财政资金的安排使用, 着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜, 重点加强长江、清江、武陵山区等重点生态功能区的生态建设。

4.3 探索横向补偿模式

坚持“谁受益、谁补偿”原则, 积极探索区域间森林生态补偿方式, 支持欠发达地区加快发展, 努力实现生态保护地区的跨越式发展。

4.4 推行市场化补偿机制

积极探索市场化森林生态补偿模式, 建立碳交易服务中心, 推行碳排放权交易制度, 引导社会各方参与森林生态建设。

4.5 加强管理体系建设

建立政府统一组织领导, 林业主管部门组织协调, 生态公益林管理机构具体负责的组织管理体系, 共同推进森林生态补偿机制的建立和完善。同时, 国家、省尽早颁布《生态补偿条例》等法律法规, 形成森林生态效益补偿制度化、规范化、法律化。

摘要：介绍湖北省宜昌市建立森林生态效益补偿制度的现状、意义和实施中存在的问题, 并提出“加大财政投入力度、优化财政支出结构、探索横向补偿模式、推行市场化补偿机制、加强管理体系建设”等对策。

森林生态效益补偿 篇11

关键词:森林生态补偿;制度创新;国际比较;美国;德国;日本

中图分类号:F307.26 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2009)04-0035-06

在历史发展过程中,世界各国几乎都发生过“生态欠账”——以掠夺式、粗放型的开发利用方式过度利用森林资源,造成森林生态承载力下降,破坏了森林的生态平衡与物种的多样性。但是,森林是陆地生态系统的主体,其生态价值对于维持一个生态平衡的、可持续发展的未来至关重要。为了纠正错误、保障发展,包括中国在内,世界上已有近四分之一的国家建立起森林生态补偿制度,希望通过经济利益引导和法律制度规范,来改善森林生态环境。所谓生态补偿制度,指调整相关利益者因保护或破坏生态环境产生的环境利益及其经济利益分配关系、具有经济激励作用的制度安排。[1]由于社会、法律、文化和政治环境的不同,各国具体选择的森林生态补偿制度的方式存在一定的差异。

“他山之石,可以攻玉”,为了借鉴国际森林生态效益补偿制度创新的经验,以下选择对美国、德国和日本三个国家的森林生态补偿制度进行分析和比较,之所以采取这种选择,一方面这三个国度都属于发达国家,森林生态建设的政策制度和立法活动较多,并且它们分别属于英美法系和大陆法系,从中可大致比较两大法系在森林生态补偿立法上的差异,为我国森林生态建设建立更完整的参考系。

一、美德日森林生态效益补偿的制度创新与实践

以下主要从创新活动和制度内容两方面,分析美德日三国森林生态效益补偿的制度创新。

(一)美国的森林生态效益补偿制度创新

1.制度创新。1960年,美国颁布了《森林多种利用及永续生产条例》,标志着美国的森林经营思想由生产木材为主的传统森林经营走向经济、生态、社会多效益利用的现代林业。1980年美国通过《环境综合性反应、补偿和责任法》(又名《超级基金法》(SUPERFUND ACT))1993年成立了“森林生态系统经营评价工作组”,对森林的经济管理向现代生态系统经营转变。同年克林顿接受戈尔的建议拟提出了BTU税法,这实质上是一部生态税草案,但是受到了共和党人以及石油和天然气生产州议员的反对,最后搁浅。[2]此后美国再没有提出生态税法案,但是专家认为这种情况迟早会改变。[2]2006年针对过去十几年美国政府对于森林生态环境管理的政策缺陷所造成的严重后果,布什签署了一份关于保护森林生态环境的法令。

2.制度内容。由于美国是一个联邦制国家,国家与各州均有独立立法权,因此具体关于生态补偿的法律规范较杂,最基本的有:(1)退耕计划政策。美国采用保护性退耕政策来强化生态环境保护,由政府提供补偿资金,购买生态效益,以成本分摊法核算,对原先种地的农民为开展生态保护放弃耕作所承担的机会成本损失进行补偿,约占农民所需成本的50%-75%,合同期10-15年。补偿中的标准不统一,主要依据环境评价体系来确定各地补偿费。[3](2)超级基金法。它为排放到环境中的有害物质的责任、赔偿、清理和紧急反应以及弃置不用的有害废物处置场所的清理作了规定,还专门设立了“危险物质信托基金”,用以支付环境损害引起的迁移和补偿行为。虽然该法不是生态效益补偿法,但从负向补偿角度形成了美国环境损害反应和责任制度。(3)服务市场战略。对私有林地实施生态系统服务市场战略,以有效提高生态服务质量。例如,在美国南部以及中西部上游区域,政府允许林木所有者对外有偿提供生态系统服务,让他人入林狩猎野兔,作为交换条件,林地所有者必须担当好森林管护人角色,保证向兔子提供生存林地。[4]四是引入竞争机制。美国在生态补偿中不采取统一的固定标准,通过竞标机制来确定与当地自然经济条件相适的补偿标准。

(二)德国的森林生态补偿法律制度

1.制度创新。1975年,德国公布了《联邦保护和发展森林法》,并正式制定了森林经济、生态和社会三大效益一体化的林业发展战略。1991年,德国设立了生态补偿横向转移支付基金,其主体是州际财政平衡基金,专门用于解决生态补偿资金的地理空间分配问题。[5]经过长达20年的争论,1999年4月1日德国通过了生态税改革草案,并于2000年1月1日通过《持续生态税改革法案》。此外,德国林业委员会主席团进一步提出建设“生态账户”的补偿政策建议。

2.制度内容。德国《联邦保护和发展森林法》确立了森林多效益永续利用的原则。德国联邦森林法规定:森林采伐量不得大于生长量;对于采伐迹地必须进行更新,私有林主不按时更新的,由林业部门组织更新,费用由私有林主承担;林地不得随意改变用途等。德国通过征收生态税,开辟了稳定的资金渠道,获得了选民的支持,对于提高税民的环保意识、提高环境质量也有巨大的促进作用。[6]当前德国国有林全部由政府投入、专门管护,联邦及各州政府对林业的投入占政府财政预算额1%左右,德国政府也以政策鼓励和引导私有林向生态功能型方向发展。

德国州际财政平衡基金设立的目的,在于实现富裕地区向贫穷地区直接进行生态资金的转移支付。横向转移支付基金由两种资金组成:一是扣除了划归各州的销售税的25%后,余下的75%按各州居民人数直接分配给各州;二是财政较富裕的州按照统一标准计算拨给贫困州的补助金。

《持续生态税改革法案》的实施采取逐步推进方式,至2003年前在已有的燃油税里每年每英里增加征收3分,并引入电力税,2003年前每千瓦征收0.5分;由此第一年度德国获得43亿,至2003年约增至170亿。Kohlhaas认为生态税之所以能够在德国取得成功,就在于它实施了多改革步骤,而未让工业和商业的负担过重。[2]德国林业委员会通过的决议案,承认林主在过去自由运作时期取得的成绩,对按规定标准经营森林的业主,以具体的草案形式把森林效益的经济化和森林经营措施转换到实践中去,执行在生态账户框架内的生态林效益销售,以及土地的合伙经营。[7]

(三)日本的森林生态效益补偿法律制度

1.制度创新。1993年通过《环境基本法》,确立了受益者负担原则。2003年修订了《森林•林业基本法》,该法对森林生态价值予以确认。2006年修改了《森林法》,该法建立了保育林制度以及相应林地使用补偿制度。

2.制度内容。通过立法,确认了森林的生态价值范围和形式。根据日本《森林•林业基本法》的解释,生态价值范围具体包括国土保持、水源蓄养、自然环境保护、公民保健、防止地球温室效应、供给林业产品等。根据《森林法》按达成的目的划分,森林生态价值体现为:蓄养水源,防止土砂流失,防止土砂崩蹋,防止飞尘,防止风、水、潮、旱、雪和雾灾,防止落石危险,防止火灾,养鱼,保存航向标,公众保健,保存名胜古迹风致等。

确立了日本保育林制度和水源税制度两种森林生态效益补偿制度。规定保育林有七大法定种类,包括森林生态系保护地域、森林生物遗产资源保扩林、林木资源保护林、植物群落保护林、特定动物生息保护林、特定地理保护林、乡土保护林。该法第三十五条规定:日本国家和都道府县,在推行政令时,必须对因指定保育林遭受损失的森林所有者或使用林地赖以收益者进行补偿。并规定由农林水产大臣对于以上未列出、但确属必要的可加以确认,海岸管理者有权对协议的海岸保护区内的公益林进行指定。但以上费用并非全部由国家负担,其第三十六条确立了受益者负担原则,即由于公益林的指定获得利益的地方公共团体等,在所受利益的限度内,也应承担根据前条应该补偿金额总额的一部分。此外还通过设立水源税,拓展补偿渠道。[8]

二、国外森林生态效益补偿制度比较

基于特定的政策选择需求,不同国家的森林生态效益补偿制度创新实践存在差异,主要体现在补偿主体、补偿资金来源、补偿对象、补偿原则和补偿标准等方面。

(一)补偿原则

国际上,森林生态效益补偿原则主要有:一是公共负担原则(public-pays-principle),世界绝大多数国家在生态效益补偿中采用这种原则, 在操作中以政府作为一般补偿主体,通过征税或收费获得补偿资金,再经由财政支出实施补偿,其实质是每个公民都有责任付费[9];二是污染者承担原则(polluter-pays-principle),由于噪音、粉尘、有害气体等对健康和财富有害,污染侵害者理应对此承担法律责任,但是由于森林具有降低以上危害、缓解人类精神压力的生态价值,面对不特定的受害者与受益者,可以对侵权赔偿责任进行延伸,由污染者承担森林生态效益补偿责任[10];三是受益人承担原则(benefitor-pays-principle),因为自然资源和外部环境对于人类健康和财富具有重要价值,从森林生态价值中获得利益的相关者,应承担部分森林生态效益补偿成本。

在美德日三国,政府都是最主要的森林生态效益补偿主体,由此可见公共负担原则是最主要的森林生态效益补偿原则。但是在具体实施中,三个国家都纳入了其他补偿原则作为补充,如德国的生态税征收工作刚刚启动时,采取的是污染者负担原则,渐进地提高标准,从燃油与电力工业设备设施中征税;而美国的大量森林在私有林业主手中,因此强调政府与经营者的责任分担,采用了受益人承担原则;日本的森林生态效益补偿制度立法,基于国家负担与受益人负担相结合的原则,明确要求受益者承担部分补偿责任。

(二)补偿主体

美德日三国的森林生态效益补偿主体具有非单一性,包括政府和市场两类补偿,其中占据主导地位的仍然是政府。为了在生态补偿中引入市场交易机制和市场竞争机制,要求对森林产权进行清晰界定。由于美德日三国都是私有制国家,因此产权制度都十分清晰,这种情况有利于市场补偿模式的运作。美国由于森林生态服务市场发育较早,在森林生态效益补偿中还引入了市场竞争机制,市场作为补偿主体的特征明显;德国和日本都将政府作为最主要的补偿主体。德国在国有林的投入和管护部分由公共财政支付;在私有林的其他生态效益补偿上,采取征收生态税方式,由政府通过财政转移支付提供补偿;在生态横向转移支付上,体现了一定的市场补偿特征,但仍具有较强的政府干预色彩。日本无论是直接动用财政预算推行保安林制度,还是通过收取水源税实施森林生态补偿,政府都以补偿主体的身份出现。但是日本在将政府作为补偿主体时,要求中央与地方的严格补偿配套,按4∶1的比例承担补偿责任。从补偿原则看,德国和日本都贯彻受益者补偿原则,将部分森林生态利益获得者也作为补偿主体。如德国在易北河生态治理中,由作为主要生态受益者下游区域向上游区域进行补偿转移支付;日本《森林法》规定,地方公共团体等从公益林指定中获益者也作为补偿主体,承担有限补偿责任。

(三)补偿资金的来源

政府的公共财政提供,在几个国家都是森林生态效益补偿资金的主要来源渠道。虽然美国在过去选择“‘由政府购买生态效益,提供补偿资金’的政策手段来促进生态效益的提高”[3],但很明显这不是唯一的补偿途径。于政府财政补偿之外,美国是一个市场经济高度发达国家,其补偿资金也有一部分来自森林生态效益商品化渠道。德国最鲜明的补偿资金来源,在于征收生态税,首先针对污染者,再然后及于社会公众,此时税收财政是森林生态补偿最重要的资金来源;其次采取“横向转移支付”策略,或者通过州际财政平衡基金,由富裕地区向贫困地区横向转移支付生态补偿金,或者由下游地区向上游地区承担补偿责任。日本将公共财政预算作为补偿资金重要来源,并有针对性地征收水源税以获得部分资金,此外,还从公益林划定中受益的地方公共团体等提供有限补偿资金。

(四)补偿对象

虽然国有林是生态效益供给的主体,发挥着生态主体调整功能,私有林以追求经济效益为主,生态效益供给能力较差。但是,无论是否实施森林生态补偿制度,国有林也是全部由政府投入、专门管护的。之所以设计森林生态补偿制度,目的在于对私有林因为管护及限制经营所造成的经济损失予以补偿,所以私有林应作为补偿制度对象。从补偿对象结构看,三个国家的补偿对象均为私有林。美国大部分森林在私有林业主手中,德国有约46%的私有林,日本的保安林50%以上为民有林。[8]美国和德国的森林生态效益补偿对象,均为私有林主或农民。日本的保安林制度和水源税制度补偿的对象都是民有林(私有林),另外民间设立的“绿色羽毛基金”目的也在于对私有林建设提供资金支持。[8]

(五)补偿标准

不同的国家由于经济水平和补偿内容的差异,森林生态效益补偿标准存在一定差异,但各个国家都进行过调整,以提供更为合理的补偿标准。对于森林生态效益补偿标准,美国不采取统一的固定标准,而依据环境指标或公共团体评定,采取成本分摊法进行生态补偿,当前补偿标准大致为每公顷116美元[3];同时,美国的森林生态补偿标准极具弹性,还通过引入竞标机制来确定与当地自然经济条件相适的补偿标准。德国的森林生态补偿采取机会成本法核算,因此补偿标准较高。日本在保安林制度中,采用了损失补偿、税制优惠、财政补贴、政策性贷款和项目支持五种补偿形式,各种形式的补偿标准是独立的、多层次的,其中对于保安林管护,采取了高于一般造林1倍的财政补贴。[8]

三、中国森林生态补偿制度的发展现状与问题

中国森林是个森林覆盖较广的国家,一般重视森林生态建设,相关补偿制度早已成形,并不断发展,但是还存在一系列悬而未决的问题。

(一)创新制度

1998年中国修订《森林法》,以法律形式确立了森林生态效益补偿基金制度,规定补偿范围和对象,并于2001年设立森林生态效益补助资金,将之正式纳入国家公共财政预算支出体系。2003年中共中央、国务院下发《关于加快林业发展的决定》,明确森林生态效益补偿按照“事权划分”的原则,决定以财政预算方式实行中央和地方政府资金配套。此后,2004年和2007年,国家财政部和国家林业局又先后颁布《中央森林生态效益补偿基金管理办法》及《关于印发<中央财政森林生态效益补偿基金管理办法>的通知》,明确中央与地方生态补偿基金的来源与管理办法,进一步确定和调整森林生态补偿范围与标准。

(二)制度内容

中国的森林生态效益补偿基金管理,贯彻中央与地方两级事权配套的原则,国家财政部建立“中央财政森林生态效益补偿基金”,各省、自治区和直辖市设立地方森林生态效益补偿基金。在补偿方式上,规定重点公益林所有者或经营者为个人,中央财政补偿基金支付给个人;平均每亩补偿额度5元,对直接管护者的补偿标准为4.75元。从补偿对象看,《森林法》将防护林和特种用途林的营造、抚育、保护和管理,归入中国政府补偿的范围,这些防护林包括水源涵养林,水土保持林,防风固沙林,农田、牧场防护林,护岸林,护路林;特种用途林包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林,名胜古迹和革命纪念地的林木,自然保护区的森林。但实际补偿范围要比上述窄得多,根据2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》规定,“中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地,以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。”为此,2007年《关于印发<中央财政森林生态效益补偿基金管理办法>的通知》,进一步将重点公益林林地中的宜林地、灌木林地、苗圃地等非国有林地,以及林业重点工程在重点公益林区域内造林未成林林地,也被列入中央财政补偿范围。

(三)存在问题

中国森林生态效益补偿基金按照事权划分,分别由中央政府和地方政府承担,政府是我国森林生态效益补偿制度唯一的补偿主体,市场的补偿功能没有得到充分的发挥。补偿资金的唯一来源渠道系政府财政收入,通过年度公共财政预算获得,资金来源渠道过窄,森林生态效益受益方长期脱离在补偿责任之外。作为森林生态效益补偿对象的公益林只有公有林(包括国有林和集体林),没有私有林。现有补偿对象只包含特定的“防护林和特殊用途林”,一些重点公益林,如防护林中的农田和牧场防护林,特殊用途林中的实验林、母树林等,无法进入保护范围,但它们却具有重要的生态安全和生态景观价值。此外,中国执行统一的补偿标准,没有考虑林分质量、起源、年龄和地类等差异;且标准偏低,所补偿的给付依据仅是公益林管护支出,而不对因被划入公益林的林木所有者的机会成本损失进行补偿,也不对公益林的生态价值进行补偿,导致中国森林生态效益补偿标准远比其他国家低。

四、对国外森林生态补偿制度的借鉴

通过以上对国外森林生态补偿立法的分析,反思我国森林生态补偿制度,有以下经验值得我们借鉴:

(一)纳入受益者承担原则

森林生态效益的占有应合乎公意,需要受益者公平分摊生态责任。森林生态效益作为公共产品,具有强外部性,部分受益人可以免费的“搭便车”,易导致生态资源的管护成本支付困难,以及使用效率低下问题。因此国外森林生态补偿制度创新中,极为重视受益人承担原则的应用。但是中国森林生态效益补偿一直贯彻公共负担原则,如采取国家财政预算形式支付中央森林生态效益补偿基金,实际上是由全国人民共同承担补偿责任。建议打破现有补偿原则,针对国内不同区域经济发展水平和森林生态资源分布的不平衡状况,从受益者承担视角,规定社会中不同经济实体根据森林生态获益承担补偿责任,具体制度设计可以借鉴德国横向转移支付基金的运作模式,以及日本要求森林生态受益者承担有限补偿责任的方式。

(二)实现补偿主体多元化

国外的森林生态效益补偿主体较为多元。一种方式是由政府主导的公共财政预算支付,它是世界上应用最广泛的模式,德国与日本比较倾向采用这种补偿手段,并且这两个国家设立了专门的生态税种。另一种是引入竞争机制和市场法则,通过购买或行政合同等实施市场化补偿,美国政府非常强调发挥这一渠道的作用,通过生态系统服务市场战略等,实施弹性补偿。但是中国森林生态效益补偿制度以政府为唯一补偿主体,灵活性偏小,建议通过明晰森林与林地的产权、建设森林生态服务市场、引入森林生态商品市场的交易和竞争机制等,发挥市场补偿的辅助作用。

(三)调整补偿对象范围

各国设计森林生态补偿制度的初衷,在于就私有林部分因为划入公益林所造成的损失予以补偿,而国有林的管护成本本来就由政府承担,因此均不存在通过补偿制度实施生态补偿的问题。但是,中国森林生态补偿制度却仅将国有重点公益林列为补偿对象,并不承担对私有林的补偿责任。不仅如此,现有重点公益林的补偿范围也不够宽泛。建议进一步调整和界定我国的林木和林地产权,逐步改变对国有林发展的财政资助渠道,逐步关注对私有林的生态补偿;同时扩大现有公益林的补偿保护范围。

(四)实施更灵活的补偿标准

根据国情采取灵活的政策,不同国家生态公益林的界定范围存在差异,美德日三国对不同种类生态公益林的补偿力度不同,对于不同权属的公益林的资金给付方式存在差异。像美国那样引入市场补偿模式,甚至采取由私有林主自行订价的竞争型运作方式,可以使得补偿标准更县有弹性。而像德国那样采取机会成本核算办法,会明显提高补偿标准。建议中国改变现有补偿标准“一刀切”的情况、减少补偿力度不到位的问题,科学地划定补偿标准,对于存在明显的投入成本和机会成本差异、存在明显的管护质量和产出效益差异的,应设置不同的补偿标准,具体制定补偿标准时应考虑进生态区位因素差异和森林管护质量不同,也可将机会成本损失也计量进去。

(五)拓宽补偿渠道

从国外经验看,即使以政府为主导的森林生态补偿,也可采取多种方式。如德日等国通过生态税、水源税等专门的税种,美国开通森林生态系统服务市场,以期开拓稳定的补偿资金来源渠道。此外,美国可建设类似于“危险物质信托基金”之类的强制生态保险准备金,以减少作业企业的破坏性行为。德国通过横向转移支付基金,较好地实施了富裕和贫穷地区补偿资金的再分配。建议中国从以下四条途径改变单纯依靠国家财政预算支付的现状:(1)开征生态税,为森林生态补偿建立一个来源稳定、来向清晰,并且数额巨大的资金库;(2)设置风险准备金,对于过度资源依赖、经营方式比较粗放的经济实体,要求提交森林生态风险准备金,其生产经营活动所致破坏森林生态,必须恢复原有价值;(3)实施碳汇交易,形成碳交换机制,弥补森林生态补偿的公共财政途径资金不足的弊端;(4)参照美国建构生态系统服务市场,挖掘森林生态的经济价值,以之反馈和保护森林的生态价值。

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森林生态效益补偿 篇12

关键词：山西省,森林生态效益,补偿,基金,分析

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:建设生态文明, 必须建立系统完整的生态文明制度体系, 用制度保护生态环境;要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。森林是陆地生态系统的主体, 从分类经营的角度, 森林资源被划分为生态公益林和商品林两大类。公益林资源是维护国土生态安全的基本线。以生态公益林为补偿对象建立森林生态效益补偿基金制度, 是《森林法》的法定要求。在天然林保护工程的引领下, 自2004年启动中央财政森林生态效益补偿基金制度以来, 山西省公益林管理逐步规范, 基本形成了以森林管护责任制为根本、以森林管护站为依托、以森林管护队伍为主体、以现代科技手段为支撑的管护网络, 推动了生态持续好转。研究分析全省森林生态效益补偿基金制度建设现状, 对于进一步加强公益林管护, 促进生态林业和民生林业更好发展具有重要的现实意义。

1 生态公益林区划及补偿制度现状

1.1 生态公益林区划情况

据新的森林资源规划设计调查成果, 全省林地面积847.74万hm2, 占全省总面积的54.10%。在林地面积中, 生态公益林面积775.63万hm2、占91.5%, 商品林面积72.11万hm2、占8.5%。截至2012年底, 在生态公益林中, 经国家林业局审核认定的国家级公益林总面积为227.44万hm2、占29.3%, 地方公益林面积548.19万hm2、占70.70%。

1.2 生态公益林补偿制度实施情况

截至2013年, 在全省国家级公益林中, 纳入中央财政森林生态效益补偿面积180.14万hm2, 涉及132个县 (局) 级实施单位。其中, 国有面积105.41万hm2、补偿标准为75元/hm2·年, 集体和个人122.03万hm2、补偿标准为22元/hm2·年。按照国家林业局要求, 全省于2004年启动省级公益林效益补偿试点, 2009年起实施, 补偿范围为省直国有林中的有林地、疏林地、灌木林地以及未成林的造林地, 补偿标准为75元/hm2·年。2010年以来, 阳泉、晋城两市先后启动市级公益林补偿制度, 灵石县正式建立县级地方公益林补偿制度。阳泉市补偿范围为有林地, 补偿标准为国有75元/hm2·年, 集体150元/hm2·年;晋城市补偿范围为有林地和灌木林地, 补偿标准为国有75元/hm2·年, 集体150元/hm2·年。灵石县补偿范围为集体有林地和灌木林地, 补偿标准150元/hm2·年。

2 现行补偿制度存在的主要问题

2.1 国家级公益林难以确权落界

近10年, 全省国家级公益林经过了两次面积增补、三次扩大范围、四次补偿政策调整, 期间, 各地开展了集体林权制度改革, 进行了二类、一类两次森林资源调查, 编制了县级林地保护利用规划。各县国家级公益林面积数据, 虽然是依据既定的区划界定办法自下而上形成的, 但因界定和审核相隔时间较长, 受上述因素影响, 经审核再次分解到县后, 确权落界时出现一些具体问题。如有的林地权属不清晰, 国有和集体、省直和地方之间存在林权纠纷和争议;有的林地区划不科学, 存在一条沟两类林, 一个村两类林的现象;有的县基础数据不扎实, 二类调查数据、集体林权改革数据, 乃至森林保护规划数据之间存在较大差异, 同一块地在不同的区划中小班号、小班界限、小班面积均不一致, 给现场落界带来困难。

2.2 非国有国家级公益林难以有效组织管理

据抽样调查, 随着集体林权制度改革的完成, 原属集体的国家级公益林绝大多数分到了户, 涉及户数多、户均面积少。加之, 农村外出务工或迁居小城镇人口增多, 常住人口越来越少且老龄化明显。以临县为例, 该县共有非国有国家级公益林1.16万hm2, 涉及23个乡镇、554个行政村、10.50万农户, 户均面积0.11hm2, 有的到户面积还分散在几宗地上。按照中央补偿政策规定:林业部门应与愿意承担管护任务的农户每年签订一次管护合同, 并定期进行检查验收, 出具验收报告后拨付管护补助, 且林业部门由此发生的管理经费不得在补偿基金中列支。照此, 县级林业部门要面对千家万户落实管护责任, 开展检查验收, 支付管护补助, 工作量十分庞大, 加之相应的管理经费缺乏来源, 致使项目管理难以有效开展。

2.3 非国有国家级公益林管护补助支出进度缓慢

按照现行补偿政策安排, 补偿基金分为管护补助支出和公共管护支出两部分, 其中非国有林管护补助支出主要用于集体和个人管护公益林的经济补偿, 县级林业部门要根据实际情况, 将管护补助支出全部补助给集体和个人。据此, 多数县级林业部门除了用于统一管护支出部分补助外, 其余管护补助还放在账上, 资金支出进度比较缓慢。

2.4 地方公益林补偿制度没有建立

按照国家和山西省有关天然林保护二期工程的政策要求, 县级实施单位应依据事权划分、分级负责的原则, 对集体林中的地方公益林, 主要由地方财政安排补偿基金 (每公顷每年应补偿105元) , 中央财政每公顷每年补助管护费45元。按照这个规定, 全省天然林保护工程区276.87万hm2地方公益林, 每年应落实地方补偿基金29 071万元。据摸底, 工程区72个县 (市、区) , 仅有灵石、寿阳、阳曲、沁源等10个县制定了补偿办法, 将资金列入县级财政预算的只有灵石县。其中原因:一是国家天保工程区内的“两区”县有38个、占53%, 县域经济很不发达, 县级财政捉襟见肘。二是对林业生态建设的科学规律把握不够, 县级单位重造轻管、重栽轻护的现象仍然普遍, 舍得栽树舍不得管护。县级地方公益林补偿制度的缺位, 拉大了国家级公益林和地方公益林的待遇, 具体到山头地块和乡村户头, 补偿的国家级公益林和未补偿的地方公益林交错分布。这种不平衡的、差别化的补偿政策, 也是造成国家级公益林补偿基金难以兑现的一个重要原因。

3 思考和建议

3.1 着力创新非国有国家级公益林管护机制

山西国家级公益林中, 非国有林占到一半以上。加强非国有公益林管护已经成为全省森林管护网络的关键一环。针对非国有公益林权属主体众多、分布不匀、面积分散的实际, 应在县域范围内, 统筹规划布局, 因地制宜创新, 着力构建以设施管护为基础、统一管护与自主管护相结合、委托管护为补充的实体化综合管护体系。设施管护, 就是推进森林管护站、管护围栏、管护标牌、管护装备等设施设备建设, 以完备的管护设施促进资源安全的静态化管护方式。统一管护, 就是由县级林业部门综合林地林木权属、生态区位和管护难易程度等因素, 按一定的控制面积规划森林管护责任区, 每个责任区设1名专职管护人员, 这种规范化、专业化的管护方式应作为主要管护方式。自主管护, 就是在统一管护的同时, 以村 (社区) 或林业大户为基本单元, 以管护合同的形式, 指导村委会 (居委会) 组织全体林权权利人管护公益林并享受管护报酬的一种参与式管护方式。委托管护, 就是对与国有林场、自然保护区管护区域插花及毗邻的非国有公益林, 委托给国有林业单位组织管护, 同时引导林农参与林业单位经营活动, 促进林农增收。在森林资源总量较大、国家级公益林分布较集中、集体林权改革分林到户较均衡的乡村, 鼓励组建发展村办股份联营林场, 走“以村建场、林权转股、多元经营、均利共富”的多效型管护道路。多种方式互为衔接, 同步推动, 形成互动, 可对非国有国家级公益林形成有效管护。

3.2 合理分配和使用补偿基金, 明确管护补助分配比例

补偿基金管理有关规定可操作性不强、支出范围模糊、支出比例不清, 这些是影响管护补助支出进度的重要原因。借鉴云南、四川等省经验做法, 结合非国有林管护体系建设需求, 山西省可将非国有国家级公益林管护补助支出使用范围和比例作进一步细化, 比照“4321”的比例分配使用。即, 管护补助的约40%用于自主管护经济补偿, 约30%用于统一管护人员劳务补助, 约20%用于设施管护, 其余约10%用于县级统筹公共管护支出。通过管护补助的科学分配, 可以达到3个目的:一是政策惠民, 以村为自主管护单元, 有利于兑现补偿, 保持农村稳定;二是统一管护, 有利于稳定一线管护队伍, 建设完善管护设施, 有效开展森林管护工作, 保障森林生态安全;三是保障运行经费, 有利于县级林业部门开展管理工作。

3.3 加快建立地方公益林生态补偿制度

建立完善地方公益林生态补偿制度是落实天然林保护二期工程地方补助政策、破解非国有国家级公益林管理难题的治本之策。对此, 省政府批准的天保工程二期实施方案已有明确的政策规定, 关键是地方补助政策落实难。建议将县级政府是否建立地方公益林补偿制度作为林业项目考核或申报获取林业生态建设各类荣誉称号的硬约束, 从政府层面将建立县级地方公益林补偿基金制度作为约束性指标, 予以督促落实, 促进公益林补偿均等化。

3.4 完善公益林保护管理机制