信访统计分析（共7篇）
信访统计分析 篇1
一、现行信访制度的缺陷及后果
(一) 从历史发展看, 信访制度一直运行在法律机制之外
回顾一下我国信访制度的建立和发展历程, 信访制度大致经历了三个阶段:一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约, 每逢政治运动一开始, 来信来访猛增, 其内容主要是揭发他人的问题;到运动后期及运动结束后相当一段时间里, 反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期, 信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置, 信访的人数之多, 解决问题之多, 都是史无前例的, 主要内容是要求解决大批历史遗留问题, 平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成, 信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。信访成为行政性补充救济制度。但在现实中, 信访制度很快超越了行政性补充救济的范畴, 延伸到国家机关的各个领域, 从中央到地方, 现实中关于信访的理念和治理模式基本上是党政不分、政法不分。从结果来看, 社会问题和矛盾的解决与否, 在很大程度上取决于主管领导是否关注以及处理措施是否有力;从法律地位上看, 信访工作机构并不具有行政职能和权力, 它不可以也不可能去解决本应由专门的国家机关处理的矛盾和纠纷。
(二) 从法律程序看, 信访机构处理信访事件缺乏严格的、公开的、公正的法律程序
新的信访条例在案件受理程序与答复程序等方面完善了许多, 其本意是为了保护公民的信访权利, 但由于信访量特别是进京上访的人不断增加, 影响到了社会稳定, 中央为了强化各级领导的责任, 建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”, 要求各级党委、政府“一把手”负总责, 分管领导负主要责任, 直管领导负直接责任。对因工作不到位, 责任不落实, 领导不负责, 发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访, 对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的, 追究分管领导的责任, 并视情节轻重进行处理。这样就迫使地方党政机关想尽一切办法压制民众进京上访, 对信访人员围追堵截, 强制办学习班, 甚至对信访人员强制劳教等, 严重地侵犯了公民的人身权利, 正常的信访渠道以稳定为借口被堵塞。
(三) 从信访的功能看, 信访内容无所不包, 几乎承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任, 信访功能严重错位
在制度设计上, 信访是作为一种正常司法救济程序的补充程序, 通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中, 政府、人大和司法系统都设立了小而全的信访部门, 民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在, 这样不仅使各种诉求交错在一起, 出现了“信访问题综合症”, 而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利, 把信访部门当成了解决问题的责任主体。一些信访部门为了稳住信访者, 不得不借助于法律之外的途径给信访者以经济补偿, 这又促使新的信访者加入信访行列。
综上所述, 当前的信访现状严重影响着社会稳定, 而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向, 这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时, 所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部, “花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化, 信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段, 组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁, 如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。对各级国家机关信访部门而言, 将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担, 是一件“不可能的任务”, 也不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮, 信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力, 这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差, 使得政府和民众两方面都陷入了困境。
二、信访由人治向法治转换的对策
(一) 坚定不移的实行法治, 树立法治的权威
1. 信访运行在法律体制之外, 对培养公民的法律意识极其有害, 不利于树立法治权威, 有害于我们的法治建设。
信访权利是公民的一项基本民主权利, 但就信访行为的一般特征而言, 该行为所指向的必定是信访人的其他实质性权利即民事权利或经济权利、政治权利等, 因此不能离开信访人所主张的实质权利谈论信访权利。要从国家宪政建设的高度来认识信访制度, 从政治体制现代化的视野来确定信访功能目标, 把信访制度作为公民政治参与的渠道, 把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去, 以确定司法救济的权威性。对公民权利的保障是法治社会的基本原则, 但公民权利的保障更多的是通过国家法律的渠道来实现。而信访制度功能与作用的发挥, 大多与党政领导的个人作用分不开, 这只能在某一时期或某一地区或某些信访事项中产生效果, 与法治无关。夸大和强调信访的种种优点、作用, 只会导致社会公众对信访制度的更多误解, 认为只有信访这种直截了当的简便方式能够以最小的投入获得最大的收益。事实上, 信访往往并不比诉讼投入时间、精力和金钱等方面的成本低, 况且具有极大偶然性。不断强化信访制度功能的后果, 就是不断撕裂正在建设中的国家法治。法治是建设和谐社会的根本, 一切社会矛盾和问题都要放在法治的背景下建立解决的机制, 引导民众走法律途径解决问题。在法治的大背景下, 信访更应该成为政府联系群众, 群众参政议政的渠道, 解决矛盾和纠纷的功能应该归还给专门的行政和司法机关。
2. 拓宽公民参政议政的渠道。
首先, 要加强农村和城市的基层民主建设, 通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿, 减少各类非正常的上访事件发生。其次, 各级国家机关的执政活动应当置于社会各种监督之中, 这其中就包括了公民对国家机关行使权力失当以及侵权的举报、批评和建议的处理渠道是否畅通无阻, 因此, 要建立一个统一的监督体系, 为公民行使对国家机关的监督权提供合法渠道。第三, 促进司法公正, 树立起司法最终的裁判权威。要以看得见的法律事实和法律结果让人民信任我们的法律和司法制度, 让整个社会都明白在法律面前没有其他捷径可走, 维护司法裁判的权威, 改变人们对信访的依赖心理, 信访才能真正的从解决矛盾和纠纷的困境中解脱, 从而成为一个下情上达, 上情下达的一个民意机构, 成为一个密切政府与老百姓关系的机构。
(二) 加快政治体制改革, 促进信访由人治向法治的转换
1. 落实区县级人大的法定职权。
根据我国宪法和法律, 各级人大是各级国家权力机关, 代表人民行使选举权、任免权、决定权和监督权, 如果人大切实落实了法律赋予的权力, 人大就会形成对“一府两院”的强有力制约。区县级人大代表实行直接选举, 选民可以行使罢免权, 公民可以直接通过人大表达意志, 实现对“一府两院”的监督。落实人大法定职权关键在于落实真实的选举, 人大代表如果是真实选举出来的, 他们就会对自己的选民负责, 就会时时刻刻听取民意, 改进自己的工作, 把矛盾和纠纷消灭在萌芽状态。
2. 落实宪法和法律赋予法院独立审判的权力。
法院理应承担起法律救济的最后一道防线, 化解社会矛盾。现实中法院未能尽到职责, 司法判决不公产生大量上访。司法改革势在必行, 具体做法包括:提高法院的地位。任何组织和个人不得干涉司法审判;法院的财政和人事由同级人大决定;逐步提高法官素质;扩大法院受案范围, 一切社会矛盾纠纷起诉到法院, 法院应当受理, 不受理的要出具正式法律文书;坚决治理司法腐败, 提高法官待遇, 同时向全社会设立法官廉洁举报制度, 一旦有确切证据证明法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德的行为, 人大可启动弹劾程序并依法处理。
3. 改革现有的行政救济渠道。
扩大行政复议的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执法的监督, 发挥行政复议应有的作用, 使行政复议成为公众可以信赖的法治渠道。让信访机构恢复其本来面目:作为沟通党和政府与人民群众关系的一个桥梁, 或者仅仅作为党委听取民意的一个机构, 毕竟信访机构没有真正意义上的行政执法权和监督权, 行政复议与信访同样属于行政救济手段, 但是具有信访没有的实际处理权力, 理应发挥更多的作用。通过修改《行政复议法》, 行政复议可以大部分甚至全部取代信访解决矛盾和纠纷的功能。扩大其受案范围, 将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围, 使得这些原来不受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督, 促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人救济的角度出发, 取消受理案件的时效限制, 允许当事人对历史问题申请行政复议。行政复议机构要体现相对独立性, 真正能够对行政机关的行政行为进行监督。改革行政复议审理方式, 实行言词审理, 允许当事人对证据进行质证。使得行政复议审理更为规范、公开和有效。
4. 改革基层行政机关。
改乡镇一级政府为区县政府派出机构, 推行区县级政府首脑直接选举。乡镇一级政府相对于其承担的职能而言显得过于庞大, 而由于权力自身的扩张性以及缺少相应制约, 历次以“精兵简政”为主要内容的乡镇体制改革都未能达到预期效果。随着农村税费取消, 乡镇一级政府承担的公共职能已经很少, 取消这一级政府, 重点在于取消其财政权, 根除滥用权力的温床。
5. 加强社会监督。
人大、司法以及行政部门的改革和有效运行都离不开社会监督, 尤其是媒体监督和各种利益团体的监督。要落实宪法规定的公民言论自由的权利, 逐步放开言论自由的空间, 保障新闻监督的权利。改革《社团登记管理条例》, 从支持和鼓励公民成立行业协会、利益共同体开始, 逐步落实宪法规定的结社自由, 保障公民成立维护自身权益的团体, 缓和社会矛盾。
参考文献
[1]姜明安.信访需要创新机制.时事报告.2004, (2) .
[2]刁杰成.人民信访史略.北京经济学院出版社, 1996.
信访制度存在的必要性分析 篇2
关键词：信访制度；信访条例；必要性
一、信访制度的概念
早在原始社会时期，根据史书记载就有“诽谤之木”、“敢谏之鼓”和“进善之旌”制度以供人民表达意见，可以说这就是我国最早产生的信访萌芽。据相关史料记载周朝设有“肺石之制”，可以说这是当时的典型信访制度。到了汉代又实行“诣阙上书”，指百姓或官吏有冤情可以越级申诉。三国魏晋时期建立了上诉制度和直诉制度，利于及时纠正冤假错案，但它同时也是加强中央集权的表现。明清两代也延续了前代的信访方式。纵观中国古代的法律发展和信访之路的走向，充分体现了统治者对广开言路和民间公平正义的重视，说明信访在历史实践中对维护社会稳定发挥着重要作用。
当代信访制度开始于新中国成立之初，1951年政务院发布了一份关于处理信访问题的文件，这也是新中国成立后第一份关于信访的文件[1]。
当代信访制度是指群众通过书信、电子邮件等形式与政党、政府、社团、人大、司法、政协、企事业单位的信访机构或人员接触，反映情况、表达意见、解决问题，有关机构或人员采取一定方式处理的制度①。
二、我国信访制度的存在的必要性
1.从传统文化角度分析
传统伦理道德的核心是“仁”。“仁”要求之一就是“和”，以和为贵的思想扎根在民众心里，厌讼心理就也就形成了，儒家法律思想认为人与人之间的关系都应以伦理道德规范调整。儒家把君仁臣忠之礼放在最高位置，因此几千年以来民众有着强烈的威权情感，对威权形成崇拜、依赖的心理，信访制度的存在也正满足了他们的心理。
儒家哲学倡导中庸精神，程颐云：“不偏之谓中，不易之谓庸；中者天下之正道，庸者天下之定理。”道家哲学要求柔弱、处下的中道观。在儒道两家的哲学观影响下形成了国人和平文弱的文化性格。中国古典哲学表达出了“无讼、不争”的思想，这对现代信访的建立提供了思想基础。[2]
2.从公民角度分析
权利救济的最便捷方式。公力救济途径包括各种诉讼机制以及人民法院的调解机制和仲裁制度等②。诉诸法律手段，诉讼中起决定作用的是证据，这使得有些案件的判决合法而不合理。另一方面诉讼的成本昂贵，有败诉风险的。信访是免费的且解决问题便捷快速，综合考量信访就成了解决问题的最便捷方式。
3.从政府角度分析
党和政府倾听民意的重要渠道。信访是党和政府联系人们群众的渠道，从多年实践来看，群众通过信访渠道给政府提出了众多有建设性的意见，政府的执政水平不断得到提高。信访制度的建立正是建设服务型政府的题中之义。
党和政府接受人民监督的重要渠道。通过信访的职能部门行使监督和督促权利，促使有关部门尽快处理其先前所做出的不合法或不合理的行政行为，从而解决行政相对人与行政机关的矛盾纠纷。
4.从法制角度分析
从立法上看，法律体系不健全，需要信访作为解决社会矛盾的补充。且法律具有局限性，调整的范围是有限的。社会治理方面的立法出现了偏差。法律制度及公共政策的制定失当，庞大的弱势群体被排斥在现代化进程之外④。在立法过程中，弱势群体在法律制定中缺乏自己的发言人，正当途径行不通，故而在利益受到侵时，只能以事后的群体性事件及信访表达心愿。
从法律实施角度看，法律治理机制不完善。受国家财政影响，执法者却长期陷入相对低薪的状态，造成激励不足和队伍腐败。法律救济途径成本相对较高。加上司法不公和执行起来困难，让群众对诉讼程序更失去了兴趣。[3]更多的人愿意寻求经济又快速的解决方式，而信访就正好符合他们的期待。
三、完善信访制度
1.建立信访长效监督工作机制
当前我国正处于社会深刻变革之时，完善信访长效机制建设。一是加强信访工作力量，提高信访工作人员处理能力。二是分类化解。多部门协调处理问题。尊重上访者权利，寻求多元化解决方案；三是对处理对信访事件要进行回访，记录处理的效果和最终解决情况。
2.明确司法与信访之间界限
2014年国家信访局出台的《办法》就规定涉诉案件信访机关不在受理，这就表明国家正在规范信访范围。一是法院要加强判决公信力的建设。坚持程序正义和实体正义的结合。同时要加强法官及其他工作人员的整体素质建设，熟悉法律知识的同时还要有良好的职业操守。二是健全司法监督制度。完善相关制度，加大对司法权力的监督，以确保司法公正。
3.建立人大信访专员制度
借鉴西方调查专员制度，设立各级人大信访专员⑤。现阶段从中央到地方均设有信访部门，应重新构建信访体系，由各级人大直接任命信访专员，赋予其调查、弹劾、受理控诉等权力，来监督一府两院的工作，这种信访专员是独立于政府机构之外的组织，以此来保障其行使信访权不受干涉。[4]还要防止信访权的过大而出现超越立法权和司法权的现象。
注释：
①参见互联网数据：《人大涉诉信访的研究》，2014年。
②参见崔霞：《论自助行为》，2010年。
③参见牛迎春：《法律监督视野中的人民监督员制度》，2011年。
④参见《迈向和谐社会的秩序路线图——从库兹涅茨曲线看中国社会法律秩序》，2006年。
⑤参见：《信访制度：意义、困境与前景——以涉法、涉诉信访为考察维度》，2009年。
参考文献：
[1]贺荣：《行政争议解决机制研究》，中国人民大学出版社，2008年，第205页。
[2]陈信勇：《法制是构建和谐社会必然要求》，载于《中共浙江省委党校学报》，2006年，第三期。
[3]贺荣：《行政争议解决机制研究》，中国人民大学出版社，2008年，第265页。
[4]孙彩虹，《中国浦东政法干部学院学报》，2012年，第二期，第47页.
作者简介：
张新娣（1990.10～），女，河南洛阳人，河南大学2014级法律硕士（法学）专业。
信访形势分析 篇3
作者：嘉禾县 文章来源：本站原创 点击数：5010 更新时间：2010-1-16
当前，随着改革开放的不断深入，利益格局的深刻调整，各类社会矛盾纠纷和稳定隐患相互交织，错综复杂。2004年“珠泉商贸城事件”以来，我县信访矛盾集中暴发，信访总量高位运行，集体访、越级访异常突出，涉访违法行为时有发生。几年来，县委、县政府全面落实科学发展观，针对特定时期的特殊县情，进一步理顺工作思路：始终坚持又稳又好又快发展的工作方针。在全局工作上，发展是第一要务；在操作层面上，稳定是第一要责；在工作重点上，信访是第一要点。通过创新工作机制，强化工作责任，落实工作举措，全县每年初信初访化解率在98%以上，近三年化解信访积案125件，其中三年以上信访积案62件。综合分析当前我县的信访工作，形势依然十分严峻，工作任重道远。
从现象上分析嘉禾的信访形势：一是信访总量多。2004年以来，县信访局每年接待来访群众500批次以上。发生到市以上越级上访200批次以上。二是越级上访多。近三年来，每年到市访约100批300人次，赴省访约70批140人次，进京访约60批90人次，越级访总量居全市各县、市、区前列。三是涉法涉诉案件多。在每年300余件的初信初访信访案件中，涉法涉诉类案件占65%以上；在每年几十件重点疑难信访案件中，涉法涉诉类案件占60%以上；在每年到市以上越级访数量中，涉法涉诉上访量占总量的70%左右。四是疑难个案多。在重点疑难信访案件中，既有跨地区的人、事、户分离的案件，也有涉及案发时间长达十至三十年以上的案件，还有长期追逃难到位的案件。这些疑难个案占重点信访案件的60%以上，处理难度大。五是缠访闹访多。上访人多采取缠访、闹访等形式上访，有意扩大社会负面影响，尤其是在越级上访过程中，多以抱团缠访闹访的形式出现。六是上访老户越级访多。目前，我县有上访老户27人。上访老户越级访约占到市上访总量的65%，占赴省访总量的70%，占进京访总量的95%以上。七是人员分布相对集中。主要集中在田心、车头、塘村、钟水、广发、坦坪等6个乡镇。八是老访带新访增多。老户带新访人员越级上访现象日趋增多，当中的多数新访人员的诉求未在县内反映，在上访老户的串联、组织、带领下越级赴省进京上访。如钟水乡李金女、车头镇李平英、田心乡李小莲等老上访户多次串联、组织、带领新访人员越级上访，恶意上访明显。九是“家族上访”显露。以田心乡栗木凤村李小莲为代表的“家族式上访”现象已初步显露，今年9月份以来，李小莲已两次串联其行廊镇和苏仙区的亲属赴省进京上访，造成了恶劣的社会负面影响。十是复发案件多。在已化解的信访案件中，复发上访的案件占一定的比重。如钟水乡的李桐周、李金女，车头镇的李平英，石桥镇的李土姣、周和生等信访案件，其诉求已依法妥善处理到位，信访人已签订了息访协议，但出尔反尔，继续重复越级上访。
从深层次分析嘉禾的信访形势：一是信访观念存在误区。在大信访环境等因素影响下，部分信访群众的信访观念陷入误区。信“访”不信“法”现象严重，涉法涉诉案不走司法程序，而选择信访途径谋求问题的解决，甚至已经依法判决处理的涉法涉诉案件，信访人要也放弃司法程序，把信访作为解决涉法涉诉问题的途径；信“上”不信“下”现象突出，一些尚未在本地反映的问题，信访人采取直接越级上访寻求问题的解决；“大闹大解决，小闹小解决”的思想作怪。在群众潜意识中，个访不如集体访解决得快，正常访不如闹访解决得好，小闹不如大闹解决得多；“信访谋利”的思想作祟，在不正常利益观念的驱使下，通过重复越级上访，有意闯红线，扩大社会负面影响，向接访干部索财要物，已从单纯的解决问题为主转为谋财、旅游为主。二是维稳网络功能弱化。基层“三调联动”网络不健全，矛盾纠纷隐患处置不及时，小问题拖大，大问题拖炸。信访维稳“村为主”功能发挥不正常，隐患排查、纠纷调处、人员稳控、信息掌握报送等机制不畅。三是“事要解决”责任疲乏。厌烦情绪滋生，化解矛盾信心不足，处置诉求办法不多，工作责任不到位，使问题久拖不决，并日趋复杂。
从横向上分析嘉禾的信访形势：一是信访总量比差大。以2009年为例，全市赴省非正常上访总量为340人，其中我县为199人，居全市第一，较总量排第二的宜章县多出161人，比邻近的桂阳县和临武县分别多187人和190人；全市进京非正常上访总量为254人，其中我县为89人，总量居全市之首，较总量排第二的永兴县多58人，比邻近的桂阳县和临武县分别多出61人和76人。在市信访工作考核中，此两项指标均排全市倒数第一。二是处置效果差距大。今年我县赴省重复访11批，按省、市信访工作考核方案，赴省集体上访处置效果得分为0分。其它县、市、区均得满分0.5分。三是涉群问题处置效果相对较好。近年来，在企业改制、征地拆迁、环境污染、库区移民、涉军维稳等重点信访方面，我县均实现了无人与外县串联上访，处置效果相对其他县、市、区好。
从纵向上分析嘉禾的信访形势：一是信访总量大，但逐年减少。从2006年起，我县到市访逐年减少20%左右，赴省访逐年减少10%左右，进京访逐年减少15%左右。进京访的批次和人次从2006年以前的三位数降至两位数，但今年呈上扬之势，相对集中到今年6至11月。二是越级上访多，但对象减少。我县越级上访总量年均300批次左右，但大部分是上访老户造成的。近年来，我县有效化的黄克勇、胡就良、李本忠、欧阳菊英等三年以上信访积案60余件，上访老户由2006年的70余户已降至今年的27户。三是积案存量多，但新增极少。2009有重点疑难信访案件78件，其中信访积案73件，这些积案发生时间大部分集中到上世纪八、九十年代，时间跨度大。近年来，县委、县政府实行排查化解相结合的举措，及时化解初信初访，全部在第一时间得到有效地处理和稳控。三年来化解初信初访800余件，新发越级上访的仅为5户。四是平常闹访多，但特防期间少。上访老户多采取缠访闹访等方式有意扩大社会负面影响，尤其是在越级上访过程中，多以抱团缠访闹访的形式出现。但在中、省、市重大节庆和特防期间，通过落实稳控措施，切实把信访群众稳控在当地，特防期间上访量少。五是处置人数多，但越级访频发。按照中央联席会议关于“先处置行为，再受理问题”的原则，近年已有53人次因涉访违法行为被处行政拘留或劳动教养，仅2009年就有36人次被行政拘留。在行为处置力度加大的同时，上访老户依然频繁越级上访，从有规律的定期上访转为无规律的随时上访，从个体上访转为串联抱团访及“家族访”。
导致我县信访形势严峻的原因是多方面的，既有大信访环境和信访人思想观念偏激等方面的原因，也有信访体制、机制和干部作风方面的问题，还有我县特定历史背景等方面的因素。要切实扭转当前严峻的信访形势，应在“六抓”上狠下功夫。
一是抓教育疏导，教化群众。要大力广泛宣传《信访条例》、《治安管理处罚法》、公通字﹝2008﹞35号《公安部关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、郴市公（联）﹝2009﹞6号《关于依法打击处理涉访违法犯罪行为的通告》等法律法规。教育引导群众采取正确的方式，依法反映合理诉求，规范信访行为和秩序，净化信访之风。
二是抓排查化解，源头防控。要强化信访源头管理，健全维稳网络和矛盾隐患排查机制，坚持矛盾纠纷排查与化解相结合，将矛盾纠纷和信访隐患发现和化解在萌芽状态。要按照“事要解决”的原则，强化有权处理问题的单位和部门的责任。做到诉求合理的全部解决到位，部分诉求合理的部分解决。坚持杜绝因合理诉求处置不及时导致越级上访的发生。
三、抓责任到位，权责明晰。要落实横向到边纵向到底的信访工作责任制，隐患排查不出乡、村（单位）；矛盾化解不出村、镇（单位）；个案处置归口职权部门、乡镇；重点人员吸咐在村镇；接访处访上下联动；打击处置公安及时介入；两督和信访专员全程跟踪问效。
四、抓体制完善，长效运行。要进一步完善嘉禾县群众诉求处置中心的运行机制。强化直接调处、监督查处和解决问题“一竿子”到底的职能，深化四级会诊调处机制，加强处置中心运行的人、财、物的保障。要加大嘉发[2009]4号文件《关于建立健全信访工作长效机制》的贯彻落实，突出抓好领导接访、单位处访、综合整治、责任追究、基础建设、信访考核等制度的贯彻落实。
五、抓人员稳控，减少总量。要克服稳控工作时紧时松，松弛无度的状况。在管理上做到稳控措施落实常规化，平常与特防期一样，新访与老访一样，切实将人员稳控在当地。在机制上做到信访信息互联互通、上下联动、部门配合。在效果上要将上访人员“盯死看牢”，吸咐在当地，切实瓦解串联抱团越级上访，破解个访抱团成集体访的问题，控制上访频率，减少信访总量。
涉诉信访案件分析思路 篇4
一、影响涉诉信访的因素分析
都说“法院信访工作是密切人民法院与人民群众的联系的重要桥梁和纽带，是维护广大人民群众根本利益的重要手段，是维护法律尊严和树立司法权威的重要渠道。”但从近年来人民法院审理涉诉信访案件的情况来看，虽然各级法院都付出了极大的人力和财力，但越是起劲的审理，涉诉信访越是“火爆”，倒成了人民法院一个难以解脱的“包袱”。涉诉信访处理过程中的弊端也由此显现：
1、程序提起的随意性。
没有比涉诉信访案件更容易进入程序的了。复查多次的案件，仍然能轻易地通过各种途径再次进入复查程序。一般的诉讼案件要进入程序，法律都规定了严格的起诉条件和审查程序，以及相应的监督程序。而涉诉信访则不然。以申诉再审为例，新的“民事诉讼法”规定了较为明确的提起申诉的条件和审查期限，人民法院也为了增强公开性而创新了申诉听证等审查形式，使其渐趋严格和规范。但在上访人转而向领导机关上访，甚至缠访、闹访，越级上访，亦或扬言进京上访时，各级领导机关随手的签批、转办，即可轻易使案件进入再审程序。由此导致了个别诉讼案件当事人对于几年前、十几年前，甚至几十年前的法院裁判仍然申诉不止，企图通过这种渠道引发再审。还有的案件则更是反复再审仍不能息诉。
目前多数人都将案件的质量做为涉诉信访案件上升的主要因素之一，认为是案件审理不公，才致使当事人不能服判息诉，多方寻求救济。但从申诉案件的实际审查情况来看，真正进入再审程序并被改判的也只占整个申诉案件的3‰左右。从全国法院的涉诉信访案件来看，2003年至2007年通过申诉信访使生效案件被改判、发回重审或驳回起诉的比例也仅为2.51%，申诉信访所涉及的案件存在实体处理和程序违法等问题极少[1]。另外，对信访本身的调查显示，实际上通过上访解决的问题也只有2‰，有90.5％的是为了“让中央知道情况”，88.5％是为了“给地方政府施加压力” [2]。
尽管如此，企图通过申诉使案件得以再审的上访人依然在执着地上访，究其原因应当是，涉诉信访向当事人提供了一种在法律程序之外解决纠纷的途径。更为严重的是，这种途径的随意性和便捷性，使得申诉信访案件的处理，以及整个诉讼程序，都陷入了一种极为无序的状态。法院在这里面所扮演的实际上就是“消防队员”的角色，哪里着了火就按照指示去哪里灭火。
2、处理结果的非正当性。
由于信访案件的处理没有可以遵守的规范，具体的处理结果取决于上访人与处理单位的协商和讨价还价，因而决定了信访案件从受理到解决的整个过程的极大任意性。涉诉信访的这种非规范性，使得此类案件的处理结果失去了应有的正当性。一件正规的诉讼案件，无论是一审、二审，都是经过严格的诉讼程序，依事实证据和法律规定去审理的。而当案件经过申诉上访，特别是越级上访或进京上访之后，则往往不强调程序，只强调使当事人满意，不再越级访、进京访就行，必然地导致了上访人在诉讼阶段可能依法不能获得利益，通过上访而获得了。甚至在工作无效的情况下，法院或政府自己拿钱支付给上访人，满足上访人的额外要求，谋求上访人的服判息诉。其示范效应不仅导致了更多的当事人效仿，引发更多的信访案件的产生,而且也损害了法律原有的既判力。
信访制度本身的这种局限性就决定了，使其不可能以严格规范的程序公正的处理纷争，因为“信访官员追求的最高目标是息讼而不是公正合理的解决纠纷” [3]。信访的这种特有的价值追求直接导致了其处理结果的非正当性。
3、案件处理的反复性
在当前这种信访案件的处理模式下，涉诉信访案件的最大的弊端在于其处理的反复性，多头审查，反复审查，难以终结。程序启动的随意性决定了案件处理的反复性。实践当中对于十几年、几十年的案件，经过几次、几十次的复查处理，还批转由法院复查、再审的事例，可以说不胜枚举
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。因此，“信访难”，难就难在难以终结。只要当事人愿意，他随时会再次缠访、闹访、越级上访，而使得已处理的结果被反复地推翻。“重复复查，多头复查，没有终结和终局性，没有级别规定，只要就个案判决不服上访，不论一审生效的，还是二审终审了的，还是再审甚至再次审又进行了上诉审的，法律设置的救济渠道都走到了，上访县级、市里、省级、中央级等领导机那一世小说网 穿越小说网 网游小说网 http://关都可以批示复查，进入再审，浪费审判资源不说，法律裁判的终极性严重破坏，法律权威严重受损，社会纠纷的解决，法律都不能做出了结，还有什么方式可以解决平息纠纷。这是现行信访解决机制设置上最大的隐患，法制环境的破坏，意味着国家管理会走向无规范状态。”[4]
而且，从法治的意义上来说，“任何一个法治国家都绝对禁止法官如同烙烧饼似的将案件随意翻来翻去的审理。”[5]
4、信访责任的行政性
如今各地都将信访案件的数量，及是否出现上访，做为一项硬性的考核指标进行规定。如出现上访案件，特别是敏感时期出现上访、进京访，则实行“人要回去，事要解决”，否则要进行责任追究，或“一票否决”等。
这种严厉而苛刻的责任和压力，导致的最直接的后果就是，法院的工作主题成了“息讼”，而不再是“公正与效率”。在案件审理更多的考虑是“案结事了”，而不是“公平与正义”。当前调解成为了法院的时代潮流，即是法院面对信访压力而做出的首要选择，实践中出现的“强压硬调”也就在情理之中了。因为调解可以最大限度地减少法院和法官的政治风险。如不能调解或调解不成，“息讼”就成了法官最主要的目标。宁可做出不公正的处理结果，也不能因为公正审理而引发上访。实际上，“法院已经陷入了一个减少信访的外部压力→审判目的扭曲→更少的公正→社会信任的流失→更多的上访→更大的信访压力……这样一个恶性循环之中。”[6]
形成以上弊端，缘于对涉诉信访的认识上的误区：
一是将信访做为社会纠纷解决机制中的一个渠道，削弱了司法权威。由于信访案件的提起及处理上，具有非程序性和非规范性的特征，其与社会纠纷解决机制的特有要求是不相符合的。其中，程序性的要求又是纠纷解决机制的基本特征：第一，高度的程序性使双方的诉求得以表达，便于最大限度地发现真实，使解决纠纷的决定尽可能建立在事实的基础上；第二，高度的程序性使解决纠纷的过程得以展示，有利于遏制纠纷解决者高下其手，从中渔利；第三，高度的程序性便于取得当事人对结果的认同；第四，严格的程序也有“切断纠纷”的意义，它使解决的结果成为“最终的”。[7]
正因为如此，中国农民问题实证研究学者于建嵘认为，现行信访制度最大的问题是功能错位。“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”[8]“这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。”[9]
二是没有把握涉诉信访所特有的与一般信访的不同的要求。忽略了涉诉信访的诉讼性的基本特征，将其混同于一般的“信访事件”来对待和处理。
三是实际工作中的做法使信访失去了其应有的作用。正如中国政法大学副教授应星撰文所言，“信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”[10]
而且，坚持以现有状态开展涉诉信访工作，必然地导致了诸如信访案件急剧上升、人民法院不堪重负、司法公信力受到损害、司法权威面临严重挑战、公平正义原则受到质疑等等后果。更为严重的是诉讼不再被作为解决纠纷的最终方式，而代之以信访，群众不再信仰法律而追求法律之外的上访。这显然是与建立法治国家，追求依法治国的要求是不相符合的。
因此，实有必要对涉诉信访的基本内涵进行深入分析，实现其定位的回归。
二、对涉诉信访的定位分析
从信访的发展历史来看，信访的最初的定位应当是密切联系群众的一种方式。新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初，政务院1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。对该制度的演变中国政法大学副教授应星将其划分为三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……” 从领导人的意见中，我们可以看到，制度化的信访，一开始就被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。这是信访制度的首要功能。同时它对各级党员干部进行监督，防止党的腐败堕落，以及解决社会存在的矛盾、贯彻党的政策、实现社会动员等曾产生过积极的影响。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。至此，信访制度更多的被作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济，而且很多群众已将信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种方式。[11]
涉诉信访也适应了这种形势的要求，作为司法救济程序的一种补充程序应运而生，并逐步成为了信访案件中的重点，占据了绝对的比重。涉诉信访的范围和种类也被无限扩大，思想认识和处理方式也极不统一。
涉诉信访作为一个正式的概念是2004年4月26日最高法院召开的全国法院涉诉信访工作会议上首次提出的。这次会议将“涉诉信访”定义为：与某一具体诉讼案件相联系，要求人民法院完成某种诉讼行为的来信来访，主要包括告诉、申诉、申请再审。当事人对法院判决、裁定执行案件的上访、缠访、闹访、聚众访等都包括在这一概念之下。
对涉诉信访的这一定位应当是准确而精当的。因此，应当在这种定位下来明确涉诉信访的范围和种类：
1、涉诉信访，必须是与某一具体诉讼案件相联系的来信来访。
既然是涉诉信访，就必须与某一具体诉讼案件相联系。或者是认为法院判决不公，或者是有枉法裁判的问题等，要求法院解决。
2、涉诉信访，必须是要求法院完成某种诉讼行为的来信来访。
即涉诉信访案件能够被纳入到诉讼程序之中，法院可以按照诉讼程序做出相应的处理结果，而不是要求法院完成某种非诉讼行为，也不是要求法院离开诉讼程序，随意地去处理。而且，涉诉信访案件本身也应当具有程序性要求，其提起、审理、终结都应具有诉讼程序的特点。在司法程序终结之后，再就案件进行的信访，要求解决实际困难，或者给予经济上的救济等等需要行政解决的事宜，就不应当再纳入到涉诉信访的范围之内。
3、涉诉信访的主要类型应当是告诉、申诉和申请再审。
从大的方面看，主要包括申诉类信访、催促类信访和咨询类信访。其中，申诉类信访是涉诉信访案件的重要内容，即申诉人以原生效判决、裁定错误、程序违法、审判作风等为由，依照《民事诉讼法》第179条的规定，向法院申诉，申请再审的案件。这类信访案件是人民法院涉诉信访案件的核心内容。而且新的“民事诉讼法”也主要是解决了申诉条件、期限等问题，为法院审理此类案件提供了明确的程序依据。
在诉讼及案件执行过程中，当事人为催促审理、催促执行的，以及反映法院干警违法行为的，也是涉诉信访的一项内容。至于到法院咨询法律问题的，严格来说不能当做涉诉信访案件来对待。除此之外的其他问题，都不应当纳入到法院涉诉信访案件的范围。
从这个意义上说，法院的涉诉信访的内容主要是处理申诉类的信访。即审查是否具有法律规定的再审条件。符合的进入再审程序审理，不符合的予以驳回。
4、涉诉信访做为法院审判工作的一部分，仍然要坚持“公正与效率”工作主题，坚持实体正义和程序正义。以牺牲“公正”来追求“息讼”，不是涉诉信访的审理方式和价值追求。
三、解决涉诉信访应当建立与之相适应的涉诉信访审理机制
在当前，解决涉诉信访难题有两种模式可供选择：
一种模式是建立三审终审制度，逐步取消涉诉信访。笔者也倾向于这种模式，主要是基于以下方面的认识：
1、信访的本质决定了，它不能够成为一种解决纠纷的方式。信访也不能够替代诉讼而成为解决纠纷的最终方式。解决纠纷的最终方式只能是诉讼。
2、以规范的三审终审替代不规范的申诉再审，有助于树立法律的权威，促进司法公正。
申诉再审制度，最终是以牺牲司法的权威为代价的一种制度设计，也是以追求个案的公正牺牲法制制度的一种制度设计。我国诉讼制度实行的是两审终审，即一件案件经过两审之后即为终审，立即生效。但是由于申诉再审制度的存在，两审之后并不能实现真正意义上的终审。相反，在两审之中不能得到的利益，还能在两审之外通过申诉来实现。司法的即判力和权威受到了申诉再审的严重挑战。一项生效判决，如果面临随时都能被通过其他方式予以变更或撤销，已经确定的权利义务关系随时都可能被颠覆，那么司法的公信力将在公众的心目中荡然无存。而申诉再审则恰恰是为随时变更或撤销生效判决而设立的。这项制度在破坏司法即判力和权威的同时，也造成案件反复再审，难以终结，使争讼的权利义务持续处于不稳定状态。
申诉再审的多渠道，也为干预司法审判提供了制度上的支持。除了法律规定的当事人申请再审、本院发现再审、上级法院指令再审或提审、检察机关抗诉再审等等之外，党委、人大等等权力机构的批示，媒体的炒作，群体的上访或个人的越级上访、进京上访，甚至政府信访部门的批转，都将引发再审。试想，一份生效裁判作出后，其效力面临着怎样的考验!
3、实行三审终审，必须取消申诉再审制度。否则，将与二审终审制度一样，终审不终，流于形式。
既要坚持司法裁决的应有权威和既判力，又要保证合法权益的救济渠道，以规范的三审终审替代不规范的申诉再审，无疑是比较明智的选择。
第二种模式是建立与信访相适应的涉诉信访案件审理机制。
在当前还不能马上取消信访制度的情况下，做为一种过渡性的处理方式，就是坚持以“程序化”为原则，以彻底解决纠纷为目的，建立与信访相适应的涉诉信访案件审理机制，以设定法定的涉诉信访审理程序来规范申诉信访案件的“无序化”状态。
1、严格涉诉信访案件的范围，克服涉诉信访的随意性。
涉诉信访案件是在司法程序中或司法程序终结后的一种救济手段，但不是保护当事人权益的决定性手段。一般而言，通过严格而公开的两审诉讼程序，已足以公正地审理案件，申诉信访和再审程序只是一种补救手段。因此法院审判工作的重点在于正常的一、二审程序，并不在于处理信访的这种补救手段上。但实践中，却相反的基于对原一、二审的完全不信任而高度重视了申诉和再审。这种高度的重视背后，却不是严谨而规范的程序和严格的执行法律，而是以“息事宁人”、“花钱买平安”或“跟踪堵截”等方式为主的“无序化”状态。因此，要重视信访案件的处理，必须遵循严格的审查程序。
涉诉信访的随意性，体现在进入程序随意和处理结果随意。新的“民事诉讼法”对当事人的申诉再审规定了较为明确而严格的十三项条件，当前，应当严格执行这项规定，对不属于法院审理及不符合受理条件的依法驳回。同时，对各级机关要求转办的信访件，亦应按此规定进行审查。不能硬性要求法院必须进入再审程序，也不能硬性要求对不属于法院审理的案件也由法院审查。
2、建立涉诉信访案件审理机制，必须坚持程序性原则，克服涉诉信访的不规范性。
涉诉信访作为权利救济渠道,必须走向程序化、法制化。正如罗素所说，一个现代社会,对于法律和秩序的需要是基本的,只有依靠法治和秩序才是通向稳定、自由、和谐以及真正长治久安的根本。坚持程序是审理案件的基本要求。涉诉信访案件的不规范，体现在审理无程序，处理不正当。建立涉诉信访案件审理机制，主要内容也在于要使涉诉信访案件的审理要有法可依，有据可查，处理结果亦应当公正。
首先，应规范申诉复查的相关程序。申诉复查程序的不规范，特别是在申诉听证的范围、程序等方面的不规范，造成各地、各级法院在处理申诉问题上的不统一，也是申诉人不服驳回申诉的一个主要原因。建议最高法院能够规定一个明确的“关于申诉复查程序”的统一规定。
其次，对进入再审程序的，在审理中严格遵守法律规定的审理程序，坚持公开审理，以防止处理结果上的随意性。
第三，对于在信访工作中形成的一些实践证明行之有效的非程序性的制度和措施，如全员信访、院长接待、联席会议等，在实际操作中也应力争使之程序化。
3、严格执行诉讼法关于申诉再审的规定，克服涉诉信访的行政性。
特别是当前有的地方党委、政府将上访作为一项硬性指标进行规定并考核的做法，是与涉诉信访案件的涉法性不相符合的，也与法律的规定不相符合的。涉诉信访，其基本的体现就是与法院审理的案件相关联，就应该遵循审理案件的要求和程序，以应有的实体正义和程序正义的实现来化解信访问题。
而且，上访又是当事人的权利，无正当理由不能剥夺。法院审理案件，又很难做到使各方都满意。上访应当是审理案件的一种正常现象。只要法院还审理案件，无论怎样去做，都不能避免当事人的上访。
另外，当事人也掌握到法院的这种困境，动辄以上访、曝光相要挟，干扰和动摇法院公正司法、公正审案的信念和决心，以达到其不正当利益的实现。
4、建立涉诉信访案件终结制度，克服涉诉信访案件的反复性。
涉诉信访案件在程序上能够被终结，是建立涉诉信访案件审理机制的重要内容。能够被终结，才不会就一件案件反复审查；能够被终结，其处理结果才会有权威；能够被终结，其所争议的标的才能维持稳定状态，也才能实现真正的“和谐”。无休止的申诉引发无休止的复查，无休止的复查又引发无休止的申诉，直至闹访、越级上访、进京上访。这个恶性循环只有在确立信访程序终结制度后，才能得到有效的扼制。同时，涉诉信访案件终结制度也能够有效地扼制重信重访和无理上访。
有学者建议，一是确立两级复查终结制，凡信访案件经过两级复查，给予明确结论的，即应视为终结，再越级上访即应视为无理上访；二是建立信访案件登记备查制度。凡是上级信访部门或上级法院受理的上访案件，应当建立登记备查档案材料，将案由、上访理由、复查结论登记在卷，对于已经登记备案而无新的上访理由重复上访的，应不予受理；三是尽快建立信访信息联网系统，将所有信访案件信息录入计算机管理系统，实现资源共享，凡是到上级部门上访的，应首先查询信访案件信息资料，对于初访的应给予受理和处理；而对于已经登记，并有两级明确处理结论，本次上访又无新的证据和理由的，应不予受理。[12]
笔者以为，除建立以上终结制度之外，还应该明确终结的程序。即对于终结的信访案件，必须进行公开听证，并明确此次处理之后，对该信访案件永不复查。而且上下级机关之间要统一口径，不给上访人无理上访以任何的希冀和幻想。
同时，还要设立相应的惩戒制度，对于已经终结的信访案件，上访人拒不执行法院裁判，企图闹访、越级上访、进京上访，扰乱社会秩序，可以采取拘留等强制措施，构成犯罪的依法追究刑事责任。
实际上，有的法院也已经在尝试实行信访案件终结制度。如南京市栖霞区人民法院，对于法院已作出终审裁决而当事人又反复申诉、上访的案件，经审查确无问题，法院经公开进行听证，可裁定终结信访程序。若当事人继续违法上访，可给予批评教育、司法拘留，直至移送公安机关处理。这种实践已经取得了应有的效果。
但是，建立涉诉信访案件审理机制，仅只能做为过渡时期的一个方式，但不能做为长久之计。从长远来看，由于信访本身的反制度、反程序，以及做为解决纠纷的最终方式对司法职能的损害等因素的存在，“强化信访无疑于饮鸩止渴”[13]，弱化乃至逐步取消涉诉信访，建立完全的三审终审制度，强化司法的最终权威才是解决涉诉信访难题的根本之策。
中国信访制度 成本收益分析 篇5
「关键词」信访，制度，成本收益分析
信访制度改革是当前的热点，在强化还是弱化信访这个问题上，社会各界争论不休。笔者认为，任何制度的产生和存在都有其必要性，而这种必要性是基于成本和收益的比较，同理，任何制度的衰亡也与成本收益的比较直接相关。本文力图通过信访制度的成本收益分析，对信访制度的改革略提建议。
一、制度的成本收益分析与制度的演化
1.制度的涵义。制度经济学认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。（注：［美］诺思，陈郁等译：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社，1981年版。）广义的制度包括宪法秩序、行为的伦理道德规范与制度安排；前两者一旦形成，在相当长的时期内不易变动，被称为制度创新的外因。狭义的制度仅指制度安排，即约束特定行为模型和关系的一套行为规则；它在一定时期内可以变动，被称为制度创新的内因。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）
2.制度的成本收益分析与制度均衡。制度经济学认为，制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态或满足状态，因而无意也无力改变现行制度。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。张曙光：《论制度均衡与制度变迁》《经济研究》，1992 年第6期。）任何一种制度都可以为人们提供制度服务，使人们从中取得收益；同时，任何一种制度的建立、运行、维护和变革都需要一定的成本。因此，任何一项制度安排、制度选择和制度创新都是人们进行成本一收益分析的结果。首先，人们把同一制度安排和制度结构的成本和收益加以比较，选择在当时当地运行收益大于运行成本的制度，即制度净收益大于零的制度。这是制度安排和制度选择的必要条件。其次，人们把不同制度安排和制度结构的净收益加以比较，选择其中净收益最大的那项制度。这是制度安排和制度选择的充分条件。一种制度安排和制度选择的净收益大于零，且在几种可供选择的制度安排和制度结构中净收益最大，这项制度是最优制度。人们对这项制度感到满意和满足，这时对制度的需求就等于制度供给，人们无意也无力改变现行制度，这时的制度状态就是制度均衡。④
3.制度的成本收益分析与制度非均衡。制度经济学认为，人们产生不满意和不满足的原因是，现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，即出现了一个新的盈利机会。这时，就会产生潜在制度需求和潜在制度供给，并造成潜在制度需求大于实际制度需求，潜在制度供给大于实际制度供给。人们为了捕捉这个新的盈利机会，就会欲意和力图改变原有的制度安排和制度结构，选择和建立一种新的更有效的制度。但是，由于制度创新的动力还不够强大，制度创新的成本较高，虽然潜在制度需求能够变成实际制度需求，而潜在制度供给却不能够变成实际制度供给，因而出现了“欲意改变而又尚未改变”状态的制度非均衡。（注：张曙光：《论制度均衡与制度变迁》，《经济研究》，1992年第6期。）制度非均衡产生的原因可以从外部影响和内部矛盾两方面看。从外部影响来看，外部环境的变化、资源条件的改变、外部发展的影响和效应等，既会使原有的制度安排和制度结构变得净效益非最大化，产生了制度创新的动力和需求，又会改变可供选择的制度安排和制度结构，进而改变制度的有效供给。因此，外部影响会导致制度非均衡的出现。从内部矛盾来看，制度的内在矛盾必然会通过制度决定者与制度接受者之间的矛盾外在化表现出来，在新制度建立的初始阶段，制度在内在矛盾尚未充分展开，制度的运行成本低收益大，制度决定者与制度接受者都感到满意和满足，都无意改变。在制度运行过程中，随着制度成本收益的变化，制度决定者与制度接受者都感到不满意和不满足，只要制度决定者采取某些补充和完善措施，就能够保持现行制度的净收益最大化，也就不会发生制度非均衡。但是，随着制度内在矛盾的不断发展，制度的运行成本不断增加，收益不断减少，改变了现行制度的成本—收益关系，制度决定者与制度接受者的不满意和不满足逐渐积累，产生了制度创新的欲望和动力，于是出现了制度净收益非最大化的制度非均衡。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）
4.制度的成本收益分析与制度创新。制度需求是由制度的社会净收益决定的，是接受制度服务的社会成员的社会成本与社会收益的差额；而制度供给是由制度的个别净收益决定的，是提供制度服务的制度决定者的个别成本与个别收益的差额，即制度创新的成本与收益的差额。由于制度的社会成本和社会收益与个别成本和个别收益之间存在着差异和矛盾，其社会收益与个别收益之间也必然存在着差异和矛盾。因此，制度供给与制度需求决定的制度创新有两种情况：一是当新制度的社会潜在净收益大于现行制度的社会净收益，个别潜在净收益小于现行制度的个别净收益时，虽然能够产生制度需求和创新动机，但缺乏制度供给和创新能力，就会形成制度实际有效供给不足，不会发生制度创新，也无法实现制度供求均衡。二是当新制度的社会潜在净收益大于现行制度的社会净收益，个别潜在净收益也大于现行制度的个别净收益时，才会既有制度创新的需求，又有制度创新的供给；既有制度创新的动机，又有制度创新的能力，才会发生制度创新。在这时，制度创新者才会把潜在的制度供给变成现实的制度供给，进行制度创新，实现从制度非均衡向制度均衡的转变和飞跃。因此，制度创新与其说取决于制度需求，不如说取决于制度供给。（注：冯中越：《试论国有企业制度创新的成本与收益》，《北京商学院学报》1999年第2期。）
二、信访制度的成本收益分析
1.信访制度均衡的形成。中国的信访制度确立于1951年，当年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。应星认为从确立至今，信访制度可以划分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访。这时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是 1979年至1982年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年至今的安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。
如果按照这样的划分，信访制度均衡出现在第二个阶段。其一，当时信访制度的净收益大于零。历次运动造成的问题是信访的主要内容，政治问题当然需要政治手段来解决，因此，信访制度很自然地成为解决问题的有效手段。刁杰成指出，1979年至1981年3年间信访工作的特点：“来信数量之多，是建国以来之‘最 ’；上访人数之多，是建国以来之‘最’；投入处理上访问题的人数之多，是建国以来之‘最’；解决问题之多，是建国以来之‘最’”。（注：刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年版。）其二，信访制度的净收益最大。中国社会向来缺乏法治传统，法治的发展总是断断续续的，要么屈从于人治，要么被人治所打断，法治化进程的真正启动是在改革开放以后。因此，与当时十分薄弱的司法救济相比，信访制度无疑更加优越。另外，从信访制度的供给和需求来分析也是如此。信访制度的需求是毫无疑问的，许多历史遗留问题需要解决，大量的冤假错案需要平反。从信访制度的供给来看，国家既然要实现政治路线的战略性转移（即从以阶级斗争为中心转向以经济建设为中心），就必须进行拨乱反正的工作，集中、高效地解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。信访作为一种非常规的化解矛盾的方式，正是在国家领导人空前重视、全党全国动员的情况下成了人民突击解决问题的利器。（注：应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。）
关于加强信访工作的方法分析 篇6
1. 强化责任, 严格奖惩
1.1 切实加强领导, 严格责任追究
成立由单位一把手任组长的信访工作领导小组和分管领导任组长的工作小组, 单位一把手为信访第一责任人, 分管领导为主要责任人, 当事人是直接责任人。坚持“谁接访、谁负责”及首问负责制的原则, 实行部门归口管理, 对于重要的、紧急的信访件, 要实行限时办结制和督办、催办制度。单位与部门及工作人员之间, 应该签订信访工作责任状, 进一步增强信访工作责任, 强化责任意识。对于信访工作不负责, 工作责任执行不到位, 造成一定恶劣影响的, 应该追究相关领导及责任人的相关责任。对于信访工作不力而造成群体上访或越级上访的, 年末评优评先应该一票否决, 并对相关责任领导及直接责任人实行组织处理。
1.2 构建奖励制度, 提高工作热情
构建信访工作表现和业绩, 对于信访工作考核考评中表现优异的相关部门、领导及个人, 应该予以一定的精神奖励和物质奖励, 将信访工作成效与职位升迁、职务晋升、岗位调整、工资福利等切身利益联系起来, 以充分调动工作积极性, 促使信访工作取得更好的成绩。
2. 抓住非常时期, 确保大局稳定
2.1 一要抓住非常时期
“两节”、“两会”、重大节日和重大事件等敏感时期, 必须实行24小时值班制度, 每天有一名领导负责处理非常时期的信访工作, 对于重大信访件必须及时妥善的处理。二要抓住信访的重点户、重点人、重点范围, 确保能够抓住重点和关键, 及时确保信访维稳到位, 维护大局稳定[1]。
2.2 常抓信访工作
信访工作除了要注重非常时期外, 还要注重平时的工作。领导要按月到基层下访一次以上, 并与走访慰问相结合, 及时体察民情, 了解群众疾苦, 这样便于将问题处理在萌芽状态。一方面做好调查慰问, 全面调查基层情况, 了解和解决群众存在的真实困难;另一方面, 对于暂时不能解决的问题, 必须为群众做好政策宣讲和解释工作。
3. 以矛盾化解为关键
3.1 矛盾化解是做好信访工作的根本所在
必须将矛盾化解作为关键来抓, 积极主动地开展工作, 坚持以超前防范为主, 坚持早排查, 早发现, 控制到位, 妥善处理的原则
3.2 抓住主要矛盾
主要应该注意以下几个方面:可能诱发集体上访或越级上访的;容易导致矛盾纠纷的;容易由正常上访变为非正常上访的。经过详细排查之后, 应该对于重点人群建立信访情况台账, 可以分为三个层次:放心、比较放心、不太放心, 层层落实, 责任到人。一般情况应该做到一天一报, 对于特殊情况, 必须随时上报, 涉稳责任人在值班期间必须确保24小时通讯畅通。
3.3 抓好信访工作三个着力点
一是不仅要反映好信访办理情况, 更要注重对信访情况的综合分析, 并根据分析提出切实可行的解决对策及建议。二是不仅要做好信访交办, 更要注重问题的解决。三是从被动接受来访到注重预测防范, 并及时做好协调化解。根据“属地管理、分级负责”的原则, 切实改进信访工作方法, 尽可能地将信访问题解决在基层[2]。
4. 以解决突出问题为核心
一是对于当前信访中存在的突出问题, 必须想方设法加以协调, 及时有效地解决, 才能够确保信访工作取得实实在在的成效。对于群众反映的主要问题, 要确保每一件都办理到位, 每一件事都必须有回音, 并根据不同情况进行处理:对于有明文规定的, 必须按照相关规定及时予以解决。对于要求合理, 但无明文规定的, 要尽快完善相关法律法规及政策。对于群众提出的问题, 但暂时无力解决的, 应该给群众做好解释说明工作, 以得到理解及支持, 然后, 再想办法予以解决。对于不合理的要求, 应该切实做好说服及教育、引导工作。
二是做好复杂个案的处理, 坚持五个一“一起事件, 一名领导负责, 一班人马, 一套方案和一案执行到底”的原则, 切实将复杂的案件处理到位, 提高案件办结率, 提高信访处理满意率。
5. 以扶弱济困为基础
信访工作是一项关系着民心向背的民生工程, 也是党和政府与群众密切联系的桥梁。做好信访工作, 就是要了解群众、真正心为民所系, 利为民所谋, 善于倾听群众心声, 切实帮助群众解决困难。有些人来上访并不都是有道理, 提要求解决什么具体问题, 而是抱着试试看的心理或是心气不顺想找人倾诉的心态。每逢此时, 就必须要洗耳恭听, 安慰、劝解他们, 只有带着感情做工作才能做好群众工作。各级信访组织积极创建温馨文明的信访环境, 坚持以“一张笑脸迎人、一把椅子让座、一杯开水暖心、一片诚心办事、一句好话送行”为工作标准, 对每件信访, 做到了“件件有着落、事事有回音”, 并根据不同情况, 依据政策做耐心而又细致的工作, 让来访群众来时感到温心, 走时感觉放心, 事后感受真心。在做好信访接待工作的同时, 还坚持开展“心连心”活动, 与特困户结对子、交朋友, 对他们的生活给予关心和帮助;坚持领导干部深入基层, 搞好调研, 科学决策, 源头维护;坚持努力为基层解难题, 办实事, 帮助基层解决大量的实际问题[3]。
6. 结语
综上所述, 信访工作是密切联系群众的桥梁, 是展现国家、政府形象的窗口, 也是关系着民生工程成败的关键。因此, 我们应该高度重视信访工作方法问题, 只有根据实际情况不断创新信访工作方法, 强化责任, 严格奖惩, 抓住非常时期, 确保大局稳定, 以矛盾化解为关键, 抓好信访工作三个着力点, 以解决突出问题为核心, 以扶弱济困为基础, 才能够切实提高信访工作水平。
参考文献
[1]孙晓晔.加强信访工作促进和谐企业建设[J].企业与文化, 2009, Z1:64-66.
[2]李善鹏, 陈兆森, 谷秀莲.加强信访工作法治保障的创新路径[J].领导科学, 2013, 09:18-19.
信访统计分析 篇7
关键词：道路交通事故认定；信访；复核；程序
一、道路交通事故认定概述
道路交通事故认定一般是指公安机关交通管理部门利用一定的专业技能，按照一定的原则和方法分析与论证交通事故原因，并根据当事人的违法行为与交通事故之间的因果关系，以及违法行为在交通事故中的作用对当事人的交通事故责任加以认定的行为。从上述定义可以看出，道路交通事故认定具有以下特征：
（1）从主体上来看，道路交通事故认定是公安机关交通管理部门的职责行为，认定的权力来源于道路交通安全法的直接授权，具有一定的行政性。
（2）从内容上看，道路交通事故认定的实际上是公安交通管理部门对交通事故因果关系的分析，是对造成交通事故原因的确认。认定过程包括对交通规则的适用和解释，各种检验技术、侦查技术的运用，以及对事故现场的测量和勘查，具有非常强的专业性。
（3）从效力上看，交通事故认定的目的在于解决当事人间因交通事故这一民事侵权行为而产生的损害赔偿纠纷。交通事故认定书主要起一个事实认定、事故成因分析作用，是一个专业的技术性的分析结果，具有证据效力。交通事故认定书既不同于鉴定结论，也不同于证人证言，因由公安机关制作，故应为公文书证，具有较高的证明效力。
二、道路交通事故认定的性质
目前，理论界对交通事故认定的性质观点不一：有的认为道路交通事故认定是具体行政行为，具有行政可诉性；有的认为道路交通事故认定是作为处理事故的证据，不具有行政可诉性。同时，该观点又分为两类，即一类认为道路交通事故认定是作为处理事故的证据，且属于鉴定结论；另一类观点认为道路交通事故认定是作为处理事故的证据，但不是鉴定结论，是行政文书、是书证。
笔者认为，道路交通事故认定兼有技术鉴定和行政行为的双重性质。但就整体而言，道路交通事故认定具有的技术鉴定属性要强于行政行为属性，将之纳入证据范畴中的鉴定结论更为适宜。具体分析如下：
1.交通事故认定是一种行政行为，表面上符合具体行政行为的基本特征
根据一般理论，具体行政行为有四个显著特征：一是实施具体行政行为的主体必须是行政机关或者法律，行政法规授权行使行政职权的组织；二是具体行政行为是行政机关单方意志实施的，它不以行政管理相对人的同意为条件；三是具体行政行为是针对特定的人或事作出的，不具有普遍约束力；四是具体行政行为影响相对人的法律地位，产生行政法上的法律后果。据此，判断交通事故认定是否属于具体行政行为可以从以下四个方面入手：首先，认定行为的权力来源于道路交通安全法的直接授权；其次，认定行为是公安机关依法必须履行的职责，其认定依据是调查的事实和法律法规，其作出认定行为不需要当事人的同意，虽然该职责行使仍依赖于当事人的选择，但是仅仅因为当事人可以选择通过行政机关解决，也可以选择不通过行政机关解决来否定行政机关作出事故单方性显然是不科学的；第三，认定是根据案件事实针对交通肇事当事人作出的，仅仅对案件当事人产生拘束力。第四，认定行为通过确定当事人在交通事故中的责任份额，直接影响当事人的权益，很显然，当事人的责任份额并非一个自然事实，而是行政主体通过法律规定程序作出的结论。这些特点完全符合了一般具体行政行为的构成特征。
2.道路交通事故认定书实质上为一种技术鉴定，它与一般行政行为有着区别
一是交通事故认定不直接确定当事人的权利义务，不产生实际的法律效果，而只是交通违法行政处罚的先决条件。对法院而言，交通事故认定书主要起一个事实认定、事故成因分析作用，是一个专业技术性的分析结果，这个认定书具有证据的效力，而不是进行赔偿的当然依据。当事人在道路交通事故损害赔偿诉讼或者调解中，双方当事人都可以将交通事故认定书作为自已主张的证据，也可以就交通事故认定书作为证据的真实性、合法性和关联性提出质疑。如果交通事故认定书存在错误，法院可以不采信这一证据，进而作出与交通事故认定不一致的民事判决。二是交通事故认定书不具有拘束力和公定力。行政行为的拘束力是指行政行为具有法律规定的或者行政机关决定的法律效果，行政机关和相对人有义务服从，并且必须积极履行。公定力是指行政行为一经成立，不论合法与否，即具有被推定为合法而要求所有行政机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。由于交通事故认定并不产生实际的法律效果，对相对人来说也就没有可以实现的内容和必须服从乃至履行的義务。在当事人其后有可能提起的交通事故损害赔偿纠纷的民事诉讼中，交通事故认定并不具有法律效力，而只是证据的一种形式，在因构成交通肇事罪而提起的刑事审判时亦事如此。四是交通事故认定书不具有执行力。交通事故认定书不具有可以实现的内容和必须履行的义务，当然也就根本不存在相对人履行或者不履行该义务，行政机关或者其他国家机关强制其履行该义务的问题。
综上所述，交通事故认定虽然是公安机关依其职权单方作出的对事故当事人交通肇事这一特定对象和特定事项作出的一种定性定论，但不是依照新道法规定确定事故当事人的具体的权利义务，即不是对事故当事人的人身权、财产权进行直接处理，不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的具体行政行为，因此，交通事故认定只能是一种技术鉴定，它与一般意义上的行政行为的主要区别是不直接确定相对人的权利义务，未产生实际的法律效果。新道交法将原来的交通事故责任认定书改为交通事故认定书，作为人民法院处理交通事故损害赔偿案件、确定当事人民事责任的重要证据，体现了新道法在交通事故处理机制和理念上的变化，也使交通事故的处理更加淡化了行政色彩，更多体现出民事侵权责任的特点。
三、道路交通事故信访中存在的主要问题
1.对公安信访部门的依赖性过大
依据信访条例的规定，只有在司法程序进行完毕后，才可以启动信访程序。实践中，相当一部分信访人过分依懒公安机关和公安信访部门，在被告知到有权管辖的法律机关提出后，仍然不到有管辖权的法律机关提出，而是要求公安机关作出处理。有的甚至是在向有权管辖法律机关申请的同时，就到信访部门上访。
2.合理与不合理诉求相互交织
近年来，随着各级党委政府对信访工作重视、投入力度不断加大，通过经济补偿予以解决信访疑难问题的办法被普遍采用。这一方式使得大量的信访案件得到有效化解，但同时也使一部分上访群众把解决问题放在次要位置，把经济赔偿补偿作为主要目的——“借信访之名，图经济之实”。个别上访人甚至成为信访“专业户”，把上访当成谋生手段，在诉求已经解决，补偿已经到位的情况下，不断重访、闹访，提出不合理的经济要求，使得公安机关的信访成本逐年攀升，影响了信访工作的整体开展。
四、解决问题的对策分析
1.理顺交通事故认定救济途径
（1）在公安机关处理阶段，对《道路交通事故认定书》不服，应该在三天内提起复核申请。《道路交通事故处理程序规定》第五十一条规定“当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。复核申请应当载明复核请求及其理由和主要证据。”因此，如果当事人有充分的理由和证据证明交通事故认定书的责任认定错误，有权利申请复核要求上一级交管部门予以变更或者撤销。对于复核，以一次为限。
（2）如果对复核后的《道路交通事故认定书》仍然不服，可以在法院诉讼过程中提出异议。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字[2005]1号）“……根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”据此，诉求人不能直接就道路交通事故认定直接提起民事诉讼，但可以间接通过损害赔偿诉讼向法庭提出自己对事故认定书有异议，请法庭对其进行审查，由法庭对交通事故认定予以质证后决定是否采信这项证据。法院可以根据庭审查明的结果对《道路交通事故认定书》不予采纳或拒绝采信，还并有权重新决定事故的赔偿责任比例。
（3）通过信访程序请求纠正《道路交通事故认定书》。依据信访条例的规定，只有在司法程序进行完毕后，才可以启动信访程序。作出交通事故认定的公安机关交通管理部门本身并不主动承担重新认定，而是由上级机关责令重新认定后，予以救济。因此，当事人可依照信访程序对公安机关交通管理部门作出的《道路交通事故认定》依法提出信访，请求根据《道路交通安全法》和《信访条例》规定，对案件进行复查，重新作出《道路交通事故认定》。
2.探索交通事故认定公正机制的构建
（1）设立交通事故公开认定及听证程序。公安交警部门通过对事故现场勘验、检查、对有关事项调查、检验、鉴定，在规定时限内径行做出交通事故认定书，这个过程主要由公安机关内部掌控。事故当事人鉴于专业知识的欠缺和事故发生后的情绪紧张等各种主客观因素，往往只是一个非常被动的参与者。事故认定结论实际上是交警部门自己关起门来做出的。笔者建议，交通事故的认定的程序应该公开，不应仅将事故认定作为内部程序封闭进行，让当事人参与进来，类似于法庭庭审的形式，双方可以直接对相关证据材料公开发表认证质证意见。《公安机关程序规定》第二十五条规定，证据必须经过查证属实才能作为定案的根据。因此，公开认定程序是有明确依据的。同时，对于重大财产、人身损害事故，应该设立事故认定听证程序，类同于公安机关行政处罚听证程序，赋予相关当事人申请权，让事故认定公开、公正原则真正得到贯彻，切实维护好当事人的权益。
（2）设立交通事故重新认定程序。从立法本意来讲，《道路交通安全法》对交通事故认定重新认定程序的取消是要淡化事故认定的行政色彩，强化事故认定书的证据定位，肯定法院的最終裁判权。实际上，立法理念的进步并不能有效阻断事故认定的行政属性，这在司法实践中反而是助长了行政权的专断性。笔者建议，对于重特大事故，特别是可能构成交通肇事罪需要追究刑事责任的案件，应该规定对事故认定不服申请重新认定的程序，以期给予当事人足够的程序救济，避免行政权的过分膨胀和专断。
（3）设立当事人证据材料获取程序。《交通事故处理程序规定》第七十三条规定“当事人及其代理人收到交通事故认定书后，可以查阅、复制、摘录公安机关交通管理部门处理交通事故的证据材料。公安机关应当加盖事故处理专用章。”上述规定正是公安机关交通管理部门公开办事制度、办事程序，自觉接受社会和群众的监督的具体体现。据此，当事人如果对交通事故认定有疑义，可以利用这个规定去了获取事故认定的证据材料，了解和掌握事故认定的全部信息。
（4）设立重新鉴定的申请程序。交通事故认定实际是一种鉴定行为，而公安机关对于鉴定异议的处理亦有相关规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第七十三条第二款规定“违法嫌疑人或者受害人对鉴定结论有异议的，可以提出重新鉴定的申请，经县以上公安机关负责人批准后，进行重新鉴定，申请重新鉴定以一次为限。”由此可见，《道路交通安全法》未规定申请重新认定程序，并不能排除当事人按照该规定申请重新鉴定。这种申请有着明确的依据，不失为一条可以尝试的救济途径。
（5）设立责任认定的询问或质询环节。《民事诉讼法》第一百二十五条和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十条均规定，当事人经法庭许可，可以向鉴定人发问。对于当事人有疑义的认定内容，可以申请作出交通事故认定的人员出庭，当庭询问事故处理的事实情节，对事故认定中的疑点提出质问，以查明案情。同时，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十九条，“鉴定人应当出庭接受当事人质询。鉴定人确因特殊原因无法出庭的，经人民法院准许，可以书面答复当事人的质询。”因此，根据上述规定，在事故认定人无法出庭的情况下，至少应该出具书面的质询答复。