上海城市规划管理规定

上海城市规划管理规定（通用8篇）

上海城市规划管理规定 篇1

上海市房产管理局上海市城市规划建筑管理局、上海市房产登记发证办公室、关于印发关于本市房屋产权登记涉及

违章建筑

沪房1989监字发第77号

各区城建办规划办，各县建设局，各区、县房管局，各区、县房产登记发证办公室，上海

石化地区发证办：

现将《关于本市房屋产权登记涉及违章建筑的处理意见》印发给你们，请遵照执行。

****年三月六日

关于本市房屋产权登记涉及违章建筑的处理意见

为了认真贯彻执行上海市人民政府关于本市开展城镇房屋产权登记发证工作的决定，妥善处理房屋产权登记发证工作中涉及的违章建筑问题，根据建设部《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》和市人民政府颁发的《上海市建筑管理办法》等有关文件精神，提出如下意见：

一、凡本市城镇范围内建国以后违章建筑的房屋，均应在房产登记机关规定的期限内申报登记，并按上海市房产管理局、上海市财政局规定的房屋产权登记发证收费标准缴纳登记费、勘丈费等费用。

逾期不办理登记手续的，除按《上海市城镇房屋产权登记暂行办法》第十四条规定处理外，今后不再受理其翻建房屋核发建筑执照的申请。

二、凡在上海市人民政府一九八一年七月十七日沪府发〔1981〕59号文批转市城市规

划建筑管理局等单位关于制止违章建筑报告以前的违章建筑处理从宽；之后的处理从严。

三、凡在重要地区和路段范围的违章建筑应从严处理，其它地区可适当放宽。市区和郊县城镇重要地区和路段由区、县规划建筑管理部门确定。

四、凡直接影响交通、消防、市政设施、房屋修缮施工、绿化、环保、市容观瞻和邻

里居住条件以下简称八个影响的违章建筑应从严处理；其它的可适当放宽。

五、租赁户在其租赁的公私房屋和庭园内的违章建筑原则上不予确认。

六、一九八一年七月十七日之前建造的违章建筑，不属重要地区和路段，不属“八个影响”，房屋结构在砖木三等以上的，经书面检查并具结保证在市政建设需要时无条件拆除，房屋产权一般予以确认；同时房屋所有人应按建筑管理规定分别向市、区、县规划建筑管理部门申报，由市、区、县规划建筑管理部门根据建筑管理规定进行处理。房产登记发证机关应定期将违章建筑登记情况书面通知规划建筑管理部门。

一九八一年七月十七日以后的违章建筑原则上只登记不确权。

七、凡非法占地搭建的违章建筑，申报登记后，应先处理非法占地，其中同意补办用地手续的，再按上述第六条规定处理。

八、受理申报登记但不予确认房屋产权的违章建筑，应将其幢数、间数、建筑面积等有关情况记录在房屋所有权证附记栏内。

九、各区县建筑管理部门应会同房地产登记发证机关，结合本地区实际情况研究制订实施意见，紧密配合，认真贯彻执行。

****年二月十四日

上海城市规划管理规定 篇2

一、上海城市管理立法法治的应然标准

“法治”一词借鉴自西方, 传统的观点认为西方现代法治是融合了形式法治的实质法治观, 实质法治是在人们对形式法治的批判中渐渐占据优势的[1]。虽然实质法治是更为高级的法治, 但是实质法治本身也有其实施的难题, 但这并没有影响实质法治作为西方法治观的共识。 (1) 我们的研究遵循融合形式法治的实质法治观, 以此来探寻上海城市管理立法法治实现的路径。

城市管理的法必须满足法本身的属性标准, 除此之外法还应当满足某些正义性的标准, 这样的法才能称其为“良法”。同时, 下位阶的立法在内容上须同上位法相一致。因此, 城市管理立法法治的应然标准, 按照实质法治的要求应具备三个条件:1.法的属性标准, 即具有明确性、公开性和稳定性。2.法应当体现正义和民主价值, 城市管理行政立法不能制定违反平等、合理、民主和个人尊严等正义观念的法律。3.内容符合上位法。

二、上海城市管理立法的沿革和现状

(1) 萌芽——《上海市街道监察处罚暂行规定》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定, 上海市人民政府发布了第40号令《上海市街道监察处罚暂行规定》, 在街道办事处设立街道监察队, 街道监察队由街道办事处领导, 依据本规定实施行政处罚, 并接受有关行政主管部门的业务指导和监督。街道办事处有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构, 依法支持、配合街道监察队的监察处罚活动。街道监察队在辖区内对违反市容、环境卫生、环境保护、规划、市政设施保护、绿化等城市管理法律、法规、规章规定且情节较轻的行为, 可以依照本规定处以警告、罚款。

(2) 尝试——《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》和《上海市城市管理综合执法暂行规定》。2000年7月13日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议了市人民政府提出的《上海市城市管理综合执法试点工作方案草案》。城市管理综合执法即相对集中行政处罚权的试点, 是上海在城市管理执法体制改革方面所作的尝试和探索。根据2000年12月1日起施行的《暂行规定》在本市部分区进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点, 授予试点区组建的城市管理监察大队行使本决定规定范围内的行政处罚权。

(3) 展开——《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。随着2004年2月1日起施行《暂行办法》, 即上海市人民政府第17号令, 表明上海城管从试点工作进入了全面展开阶段, 明确上海城管执法部门在行政区域内行使城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权。城市管理行政处罚权相对集中后, 有关的区县行政机关和法律、法规授权的组织不得再行使已由区县城管大队集中行使的行政处罚权;仍然行使的, 作出的行政处罚决定无效。

(4) 定型——《上海市人民政府关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法〉的决定》。根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神, 上海市政府审议通过了《关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》及《关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定〉的决定》 (上海市人民政府令第41号, 自2005年3月1日起施行) 。全市包括市级层面的城市管理领域相对集中行政处罚权工作全面展开, 同时扩大了执法范围, 进一步明确了管理体制和完善了机构设置。

目前专门针对上海城市管理行政执法的立法数量不多, 但城管执法部门的执法依据却远远不止于此。上海城管执法涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公共交通、工商行政、城市建设、城市规划、房地产等十类管理职能中13个方面167项行政处罚权 (浦东为14类710项) , 基本包含了城市管理的各个方面。

三、实然立法存在的问题

(1) 立法内容未能符合上位法要求。上海城市管理行政执法机构的主体资格, 是由市政府41号令授权的。而关于对行政处罚的实施机关的授权, 《中华人民共和国行政处罚法》第十七条明确规定:法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。换言之只有法律、法规授权的组织才可以行使行政处罚权, 而《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》只是政府规章, 其效力和级别达不到《行政处罚法》第十七条规定要求。

(2) 立法明确性不够。虽然41号令也划定了执法的范围、明确了执法的机构, 但对执法的法律地位、队伍称谓、管理体制、执法区域问题;职能定位问题, 如职能定位, 职能划转原则等;执法手段问题, 如明确扣缴、抵缴、代履行、终止服务等手段;协调配合问题, 如理顺执法队伍与相关职能部门间的纵向和横向关系, 建立相应的协调配合机制, 确定相应的协调形式、程序以及责任, 明确行政机关之间的一些必须履行、相互负责的义务等没有明确的规定。

例如:市、区两级城市管理行政执法机关的系统内部的关系需要理顺, 系统内部还不能做到上下协调, 步调一致。根据41号令的规定, 区县城市管理综合执法部门按照本办法规定的权限, 在辖区内行使相对集中行政处罚权, 并接受市城管执法局的业务指导和监督。但是区城管执法机关的人事任免权和各种经费的开支都是由各区政府负责, 这样一来市区两级执法机关名义上是业务领导, 但实际变成了一种业务关系。工作中区局对市局、区委和区政府的态度就变得微妙起来。具体在执法过程中牵扯到一些敏感问题, 当出现市局和区委、区政府的意见不一致的时候, 区局这时候就要做出选择。再有既然是两级执法主体就存对同一个违法行为有查处的权利, 此时应由谁查处没有明确。比如涉及违反规划的建设行为, 其查处就存在市区两级如何划分处罚权限的问题。

(3) 立法缺乏稳定性。城管执法的一个重要特征就是综合性, 城管似乎“无所不管”, 执法职能与房地、工商、规划、绿化、公安交通等政府部门均有交叉, 而且这种执法范围缺乏稳定性, 今年城管不能涉足的管理领域, 可能明年下发一个红头文件就允许管了, 反之亦然。

(4) 立法公开性不足。法规、规章和其他规范性文件存在宣讲不够的缺点, 规范性法律文件虽然公布或修改了, 但是公布或修改不等于公众就对其内容了解了。另外, 除城市管理领域的行政法规和规章外, 目前还存在大量的其他规范性文件, 这些其他规范性文件具有普遍约束力, 其中有大量涉及行政相对人权益的规则, 但是这部分规范性文件的透明性不高。

四、上海城市管理立法法治化的建议

1. 制定行政法规, 配套政府规章, 解决立法的明确性和稳定性。

其一, 制定法的内容尽可能的具体, 尤其是关于公民权利和义务的规定要尽可能详细。其二, 城市管理行政立法是否符合明确性要求应当成为制定法规和规章时审查的内容。

审视上海实情, 建议按照上位法的要求, 出台符合立法明确性要求的《上海城市管理行政执法条例》。为城市管理相对集中行政处罚权工作的规范进行提供相应的法律保障, 应发挥地方人大立法的作用, 尽快出台《上海城市管理行政执法条例》。该法规应着眼于解决城管执法的法律地位、队伍称谓、管理体制、执法区域问题等方面问题。一是职责权限, 对市和区 (县) 两级城管执法机关的性质、地位和职责权限进一步明确, 达到机构合法、职责清楚、有权有责、社会周知的效果。二是执法规范, 对城管执法机关的执法制度、执法措施、强制手段、执法程序等, 根据现行法律依据, 明确提出规范和要求。三是执法配合, 规定建立城管执法机关和相关部门之间的信息共享、许可告知、案件移送等工作机制。四是执法监督, 明确监察机关对城管执法机关和相关部门、城管执法机关对相关部门、相关部门和社会各界对城管执法机关、城管执法机关对其执法人员的执法监督责任。

建立与《上海城市管理行政执法条例》相配套, 体现立法稳定性的城管规章体系。制定相关的配套政府规章, 解决如下问题:第一, 单行的执法依据规定的比较原则、缺乏操作性的问题。第二, 城市管理中出现新的违法行为, 单行的法律、法规没有规定, 缺少执法依据的。例如城市小广告的查处和治理, 现行立法没有相应执法依据, 地方立法规定又缺乏必要的治理力度。第三, 城管执法机关执法强制手段不足, 造成执法力度欠缺, 难以达到应有的执法效果的。例如在实际工作中, 执法机关面临非常广的查处无证摊贩任务, 对无证摊贩只能按照处罚法规定采取暂扣物品的方式, 明显难以与其承担的执法任务相适应。

2. 建立和完善保障公开性的具体制度。

行政公开是民主政治的基本要求, 也是主权在民的重要体现[2]。城市管理行政部门应践行2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》和2008年5月12日国务院作出的《关于加强市县政府依法行政的决定》。除了城市管理领域的行政法规和规章外, 目前还存在大量的其他规范性文件, 按照公开性的要求, 建议这些具有普遍约束力其他规范性文件, 凡是涉及公民权益的都予以公开, 而不论其是否行政立法。

现行城市管理涉及的法律、法规和地方规章的制定和修改, 在执法队员的例常轮训基本能使执法者理解并知晓, 但由于缺乏宣讲体制, 使得行政相对人对其内容不甚了解, 公众对这些执法依据也不清楚, 客观上为阻碍执法埋下伏笔。我们建议建立城市管理领域规范性法律文件的宣讲体制, 可由城市管理执法部门设专人负责宣讲工作, 运用大众和分众传媒方式, 通过网络、新闻媒体、报纸、宣传手册和宣传栏向社会宣讲。

3. 保障立法中体现社会公平和民主。

公平的法是不同利益主体之间的平衡与妥协, 而不是强者的利益取代弱者的利益, 仅体现强者利益的法不是公平的法。公平性首先应当体现参与的平等, 我们目前城市管理行政立法领域的公民参与还不够, 更不要谈平等参与了。解决这个问题, 建议行政机关在制定影响行政相对人权利义务的法律、法规和规范性文件时应当平等的征询, 包括数量上对等的听取意见。

必须平等、公正地分配执法主体之间的权利义务。没有立法公平, 法治的其他要求或内容都将化为泡影[3]。涉及行政主体与行政相对人权利义务配置的城市管理行政立法中, 为保证行政主体正确行使实体权力, 必须赋予行政主体严格的程序义务;在保证行政相对人遵守实体义务的同时, 必须确保行政相对人享有足够的程序权利。

4. 畅通违反上位法的救济机制。

《上海市行政规范性文件制定和备案规定》出台已近6年, 但是文件制定主体不合格、违反上位法或国家有关政策的情况仍有出现, 例如, 有单位制定了根据国家有关规定应当由其上级行政机关制定的文件;个别单位制定的文件涉及其他委办局的行政管理职能, 却没有联合发文;有的文件中对属于应公开的政府信息作了限制性规定;有的文件中对国家法律明确规定的期限擅自做出修改[4]。要畅通救济机制需要上海城市管理行政执法的下级行政机关服从上级行政机关, 需要确立上级行政机关对下级机关有足够的控制力和约束力, 建议强化市局作为上级行政机关对作为下级行政机关的区县局的控制力和约束力。

摘要：有城市管理的法律, 不等于城市管理就实现了法治, 城市管理法治化是要探讨城市管理实现法治的途径。以融合形式法治的实质法治观为指导, 立足上海城市管理实际, 从立法维度进行调查研究, 运用法治的标准审视现状, 以寻找城市管理法治的实现路径。

关键词：城市管理,立法,法治化

参考文献

[1]刘莘.法治政府与行政决策、行政立法[M].北京大学出版社, 2006.270.

[2]杨海坤, 章志远.中国特色政府法治论研究[M].法律出版社, 2008.56.

[3]谢晖.法律信仰的理念与基础[M].山东人民出版社, 1997.492.

上海城市管理立法法治化探讨 篇3

[关键词]城市管理;立法;法治化

上海城市管理法治化就是探讨城市管理实现法治的路径,法治化是个系统工程,本课题将选取城市管理的立法、执法和监督三个维度进行研究,在此我们先探讨城市管理立法实现法治的路径。为了使论证更为清晰,拟分为三方面研究:(1)从法治的应然状态着眼,探讨城市管理立法应当具备的价值标准。(2)比较体现以上价值标准的实然制度。(3)对现有制度进行分析、评价提出法治化的建议。

一、上海城市管理立法法治的应然标准

“法治”一词借鉴自西方,传统的观点认为西方现代法治是融合了形式法治的实质法治观,实质法治是在人们对形式法治的批判中渐渐占据优势的[1]。虽然实质法治是更为高级的法治,但是实质法治本身也有其实施的难题,但这并没有影响实质法治作为西方法治观的共识。①我们的研究遵循融合形式法治的实质法治观,以此来探寻上海城市管理立法法治实现的路径。

城市管理的法必须满足法本身的属性标准,除此之外法还应当满足某些正义性的标准,这样的法才能称其为“良法”。同时,下位阶的立法在内容上须同上位法相一致。因此,城市管理立法法治的应然标准,按照实质法治的要求应具备三个条件:1.法的属性标准,即具有明确性、公开性和稳定性。2.法应当体现正义和民主价值,城市管理行政立法不能制定违反平等、合理、民主和个人尊严等正义观念的法律。3.内容符合上位法。

二、上海城市管理立法的沿革和现状

(1)萌芽——《上海市街道监察处罚暂行规定》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定,上海市人民政府发布了第40号令《上海市街道监察处罚暂行规定》,在街道办事处设立街道监察队,街道监察队由街道办事处领导,依据本规定实施行政处罚,并接受有关行政主管部门的业务指导和监督。街道办事处有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构,依法支持、配合街道监察队的监察处罚活动。街道监察队在辖区内对违反市容、环境卫生、环境保护、规划、市政设施保护、绿化等城市管理法律、法规、规章规定且情节较轻的行为,可以依照本规定处以警告、罚款。

(2)尝试——《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》和《上海市城市管理综合执法暂行规定》。2000年7月13日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议了市人民政府提出的《上海市城市管理综合执法试点工作方案草案》。城市管理综合执法即相对集中行政处罚权的试点,是上海在城市管理执法体制改革方面所作的尝试和探索。根据2000年12月1日起施行的《暂行规定》在本市部分区进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点,授予试点区组建的城市管理监察大队行使本决定规定范围内的行政处罚权。

(3)展开——《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。随着2004年2月1日起施行《暂行办法》,即上海市人民政府第17号令,表明上海城管从试点工作进入了全面展开阶段,明确上海城管执法部门在行政区域内行使城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权。城市管理行政处罚权相对集中后,有关的区县行政机关和法律、法规授权的组织不得再行使已由区县城管大队集中行使的行政处罚权;仍然行使的,作出的行政处罚决定无效。

(4)定型——《上海市人民政府关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法〉的决定》。根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神,上海市政府审议通过了《关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》及《关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定〉的决定》(上海市人民政府令第41号,自2005年3月1日起施行)。全市包括市级层面的城市管理领域相对集中行政处罚权工作全面展开,同时扩大了执法范围,进一步明确了管理体制和完善了机构设置。

目前专门针对上海城市管理行政执法的立法数量不多,但城管执法部门的执法依据却远远不止于此。上海城管執法涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公共交通、工商行政、城市建设、城市规划、房地产等十类管理职能中13个方面167项行政处罚权(浦东为14类710项),基本包含了城市管理的各个方面。

三、实然立法存在的问题

(1)立法内容未能符合上位法要求。上海城市管理行政执法机构的主体资格,是由市政府41号令授权的。而关于对行政处罚的实施机关的授权,《中华人民共和国行政处罚法》第十七条明确规定:法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。换言之只有法律、法规授权的组织才可以行使行政处罚权,而《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》只是政府规章,其效力和级别达不到《行政处罚法》第十七条规定要求。

(2)立法明确性不够。虽然41号令也划定了执法的范围、明确了执法的机构,但对执法的法律地位、队伍称谓、管理体制、执法区域问题;职能定位问题,如职能定位,职能划转原则等;执法手段问题,如明确扣缴、抵缴、代履行、终止服务等手段;协调配合问题,如理顺执法队伍与相关职能部门间的纵向和横向关系,建立相应的协调配合机制,确定相应的协调形式、程序以及责任,明确行政机关之间的一些必须履行、相互负责的义务等没有明确的规定。

例如:市、区两级城市管理行政执法机关的系统内部的关系需要理顺,系统内部还不能做到上下协调,步调一致。根据41号令的规定,区县城市管理综合执法部门按照本办法规定的权限,在辖区内行使相对集中行政处罚权,并接受市城管执法局的业务指导和监督。但是区城管执法机关的人事任免权和各种经费的开支都是由各区政府负责,这样一来市区两级执法机关名义上是业务领导,但实际变成了一种业务关系。工作中区局对市局、区委和区政府的态度就变得微妙起来。具体在执法过程中牵扯到一些敏感问题,当出现市局和区委、区政府的意见不一致的时候,区局这时候就要做出选择。再有既然是两级执法主体就存对同一个违法行为有查处的权利,此时应由谁查处没有明确。比如涉及违反规划的建设行为,其查处就存在市区两级如何划分处罚权限的问题。

(3)立法缺乏稳定性。城管执法的一个重要特征就是综合性,城管似乎“无所不管”,执法职能与房地、工商、规划、绿化、公安交通等政府部门均有交叉,而且这种执法范围缺乏稳定性,今年城管不能涉足的管理领域,可能明年下发一个红头文件就允许管了,反之亦然。

(4)立法公开性不足。法规、规章和其他规范性文件存在宣讲不够的缺点,规范性法律文件虽然公布或修改了,但是公布或修改不等于公众就对其内容了解了。另外,除城市管理领域的行政法规和规章外,目前还存在大量的其他规范性文件,这些其他规范性文件具有普遍约束力,其中有大量涉及行政相对人权益的规则,但是这部分规范性文件的透明性不高。

四、上海城市管理立法法治化的建议

1.制定行政法规,配套政府规章,解决立法的明确性和稳定性。其一,制定法的内容尽可能的具体,尤其是关于公民权利和义务的规定要尽可能详细。其二,城市管理行政立法是否符合明确性要求应当成为制定法规和规章时审查的内容。

审视上海实情,建议按照上位法的要求,出台符合立法明确性要求的《上海城市管理行政执法条例》。为城市管理相对集中行政处罚权工作的规范进行提供相应的法律保障,应发挥地方人大立法的作用,尽快出台《上海城市管理行政执法条例》。该法规应着眼于解决城管执法的法律地位、队伍称谓、管理体制、执法区域问题等方面问题。一是职责权限,对市和区(县)两级城管执法机关的性质、地位和职责权限进一步明确,达到机构合法、职责清楚、有权有责、社会周知的效果。二是执法规范,对城管执法机关的执法制度、执法措施、强制手段、执法程序等,根据现行法律依据,明确提出规范和要求。三是执法配合,规定建立城管执法机关和相关部门之间的信息共享、许可告知、案件移送等工作机制。四是执法监督,明确监察机关对城管执法机关和相关部门、城管执法机关对相关部门、相关部门和社会各界对城管执法机关、城管执法机关对其执法人员的执法监督责任。

建立与《上海城市管理行政执法条例》相配套,体现立法稳定性的城管规章体系。制定相关的配套政府规章,解决如下问题:第一,单行的执法依据规定的比较原则、缺乏操作性的问题。第二,城市管理中出现新的违法行为,单行的法律、法规没有规定,缺少执法依据的。例如城市小广告的查处和治理,现行立法没有相应执法依据,地方立法规定又缺乏必要的治理力度。第三,城管执法机关执法强制手段不足,造成执法力度欠缺,难以达到应有的执法效果的。例如在实际工作中,执法机关面临非常广的查处无证摊贩任务,对无证摊贩只能按照处罚法规定采取暂扣物品的方式,明显难以与其承担的执法任务相适应。

2.建立和完善保障公开性的具体制度。行政公开是民主政治的基本要求,也是主权在民的重要体现[2]。城市管理行政部门应践行2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》和2008年5月12日国务院作出的《关于加强市县政府依法行政的决定》。除了城市管理领域的行政法规和规章外,目前还存在大量的其他规范性文件,按照公开性的要求,建议这些具有普遍约束力其他规范性文件,凡是涉及公民权益的都予以公开,而不论其是否行政立法。

现行城市管理涉及的法律、法规和地方规章的制定和修改,在执法队员的例常轮训基本能使执法者理解并知晓,但由于缺乏宣讲体制,使得行政相对人对其内容不甚了解,公众对这些执法依据也不清楚,客观上为阻碍执法埋下伏笔。我们建议建立城市管理领域规范性法律文件的宣讲体制,可由城市管理执法部门设专人负责宣讲工作,运用大众和分众传媒方式,通过网络、新闻媒体、报纸、宣传手册和宣传栏向社会宣讲。

3.保障立法中体现社会公平和民主。公平的法是不同利益主体之间的平衡与妥协,而不是强者的利益取代弱者的利益,仅体现强者利益的法不是公平的法。公平性首先应当体现参与的平等,我们目前城市管理行政立法领域的公民参与还不够,更不要谈平等参与了。解决这个问题,建议行政机关在制定影响行政相对人权利义务的法律、法规和规范性文件时应当平等的征询,包括数量上对等的听取意见。

必须平等、公正地分配执法主体之间的权利义务。没有立法公平,法治的其他要求或内容都将化为泡影[3]。涉及行政主体与行政相对人权利义务配置的城市管理行政立法中,为保证行政主体正确行使实体权力,必须赋予行政主体严格的程序义务;在保证行政相对人遵守实体义务的同时,必须确保行政相对人享有足够的程序权利。

4.畅通违反上位法的救济机制。《上海市行政规范性文件制定和备案规定》出台已近6年,但是文件制定主体不合格、违反上位法或国家有关政策的情况仍有出现,例如,有单位制定了根据国家有关规定应当由其上级行政机关制定的文件;个别单位制定的文件涉及其他委办局的行政管理职能,却没有联合发文;有的文件中对属于应公开的政府信息作了限制性规定;有的文件中对国家法律明确规定的期限擅自做出修改[4]。要暢通救济机制需要上海城市管理行政执法的下级行政机关服从上级行政机关,需要确立上级行政机关对下级机关有足够的控制力和约束力,建议强化市局作为上级行政机关对作为下级行政机关的区县局的控制力和约束力。

[注释]

①现代西方的实质法治是指国家制定符合某种价值标准,诸如保障人权和限制国家公权力滥用的法律,且法律受到普遍的遵守而形成一定的法秩序。

[参考文献]

[1]刘莘.法治政府与行政决策、行政立法[M].北京大学出版社,2006.270.

[2]杨海坤,章志远.中国特色政府法治论研究[M].法律出版社,2008.

56.

[3]谢晖.法律信仰的理念与基础[M].山东人民出版社,1997.492.

[4]上海市政府法制办综合业务处、上海市行政法制研究所编.上海政府法治简报,2008,(8).

[作者简介]李媛,女,上海城市管理学院法政系讲师,城市管理与监察研究中心主任,法学硕士,研究方向:城市管理法律法规。

城市管理局上海杭州考察心得 篇4

为借鉴先进城市的城管工作经验，4月9日至10日，在局长的带领下，区城管局组织部分管理人员赴上海世博园区和杭州江干区进行了为期两天的实地学习考察。作为多年从事环卫工作的专职管理人员，我对上海杭州的城区道路清扫保洁及环卫作业人员管理情况予以了重点关注。

通过横向比较查找差距，在学习借鉴中创新思路，针对性地解决目前自身存在的问题是本次考察学习的主要目的，上海杭州的一些具体管理模式与思路，代表了城市发展的前沿水平，先进的管理理念与责任意识让我感触良深。城市道路的规划设计、行人及车流量大小、沿街店面的经营方式、市民整体文化素质的高低等因素，从客观上决定了完成环卫道路保洁工作的难易程度，而环卫作业人员主观能动性的发挥，譬如工作态度及灵活性的运用等，也是确保道路整洁的关键。据观察，上海杭州的主要干道上，包括公交站点等地，很难见到白色污染物，沿路两侧也没有垃圾袋的堆放现象，环卫作业人员手拿畚箕或小桶，见到白色污染物和烟蒂用钳子随手拣起。由于管理到位，环卫工人交头接耳或站立不动的现象也很少见到，城市道路总体整洁系数较高。的确，目前存在的一些管理体制和管理理念、基本保障等方面的问题，已制约了市容环境卫生管理工作开展的质量和效能，如何进一步理顺管理工作机制，已成为提高城市管理效能的关键所在。在此次迎接世博会召开和创建宁波文明城市三连冠活动中，作为环卫班子成员之一的我深感责任重大。今后，我们将以上海杭州的道路保洁模式为标杆，比对差距，从以下几方面着手全面提升环卫作业水平：一是改变观念，创新思路。二是加强业务考核，积极探讨有效地提升工作潜能和提高工作效率的管理方法，建立起合理的“人性化管理”实施与评价体系，科学地、严格的进行考核。三是做好职工思想工作。在严格循章办事、相互尊重的前提下，做好相互间的坦诚沟通，引导和发挥职工的主观能动性。四是加强常态化管理，通过统一规范的管理标准，有效解决常态保洁与突击保洁质量差异大、各区块保洁质量上的不均衡等问题。

上海城市规划管理规定 篇5

（2015年11月30日上海市人民政府令第37号发布）

第一条（目的和依据）

为了加强本市城市管理行政执法工作，提高执法效率和水平，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《上海市城市管理行政执法条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条（适用范围）

本办法适用于本市行政区域内的城市管理行政执法活动。

前款所称的城市管理行政执法，是指市和区、县城市管理行政执法部门（以下简称“城管执法部门”）以及乡、镇人民政府依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权的行为。

第三条（主管部门）

市城市管理行政执法部门（以下简称“市城管执法部门”）是本市城市管理行政执法工作的行政主管部门，负责本办法的组织实施。

区、县城市管理行政执法部门（以下简称“区、县城管执法部门”）和乡、镇人民政府按照规定的权限，负责本辖区内城市管理行政执法工作。

第四条（管辖权划分）

下列情形的城市管理违法行为，由市城管执法部门负责查处：

（一）对全市有重大影响的；

（二）涉及市级管辖河道的；

（三）涉及古树名木和古树后续资源的；

（四）全市范围内需要集中整治的；

（五）出租汽车驾驶员在中心城区重点区域造成重大影响的；

（六）法律、法规、规章规定应当由市级行政机关负责查处的。

下列情形的城市管理违法行为，由区、县城管执法部门负责查处：

（一）对本区、县有重大影响的；

（二）涉及区、县级管辖河道的；

（三）发生在街道辖区内的；

（四）本区、县范围内需要集中整治的；

（五）出租汽车驾驶员在街道辖区内中心城区重点区域的。

乡、镇人民政府负责查处在本辖区内发生的违法行为，以及在本辖区内中心城区重点区域出租汽车驾驶员违反客运服务管理的违法行为实施行政处罚。

市级管辖河道、区县级管辖河道、乡镇级管辖河道的目录由市城管执法部门制定并公布。

第五条（执法权限）

城管执法部门以及乡、镇人民政府依照《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款规定的执法范围，实施城市管理行政执法。

除前款规定的执法范围外，城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括：

（一）依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对在原水引水管渠保护范围内建造建筑物、构筑物；在海塘保护范围内擅自搭建建筑物或者构筑物的违法行为实施行政处罚。

（二）依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定，对作业单位和个人在道路或者公共场所无组织排放粉尘或者废气；经营性的炉灶排放明显可见黑烟；饮食服务业的经营者未按照规定安装油烟净化和异味处理设施，且未取得相关证照；在噪声敏感建筑物集中区域内从事金属切割、石材和木材加工等易产生噪声污染的商业经营活动的违法行为实施行政处罚。

（三）依据物业管理方面法律、法规和规章的规定，对损坏房屋承重结构；擅自改建、占用物业共用部分；损坏或者擅自占用、移装共用设施设备；擅自改变物业使用性质，以及物业服务企业对业主、使用人的违法行为未予以劝阻、制止或者未在规定时间内报告有关行政管理部门的违法行为实施行政处罚。

（四）依据城乡规划管理方面法律、法规和规章的规定，对未经批准进行临时建设；临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的违法行为实施行政处罚。

（五）依据建设管理方面法律、法规和规章的规定，对在市人民政府确定的燃气管道设施安全保护范围内，建造建筑物或者构筑物的违法行为实施行政处罚。

（六）依据空调设备安装使用管理方面法律、法规和规章的规定，对在建筑物内的走道、楼梯、出口等共用部位安装空调设备的违法行为实施行政处罚。

（七）依据出租汽车管理方面法律、法规和规章的规定，对在中心城区重点区域出租汽车驾驶员违反客运服务管理的违法行为实施行政处罚。

（八）依据停车场管理方面法律、法规和规章的规定，对机动车驾驶员在中心城区道路停车场违反停车管理的违法行为实施行政处罚。

第二款第七项关于中心城区重点区域的范围，由市政府另行规定并公布。

第六条（违法建筑查处职责）

对《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第八项中规定的对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，由城管执法部门和乡、镇人民政府依据城乡规划和物业管理方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚，但当事人取得下列文书之一的，由规划国土资源行政管理部门依法进行管理：

（一）《建设项目选址意见书》；

（二）《建设工程规划设计要求通知单》；

（三）《建设用地规划许可证》；

（四）《建设工程设计方案审核意见》。

乡、镇城管执法机构以乡、镇人民政府名义具体承担对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设行为的查处工作。

乡、镇人民政府拆除行政区域内违法建筑的程序，按照国家和本市拆除违法建筑的规定执行。

第七条（约定管辖和指定管辖）

管辖区域相邻的区、县城管执法部门和乡、镇城管执法机构对行政辖区接壤地区流动性违法行为的查处，可以约定共同管辖。共同管辖区域内发生的违法行为，由首先发现的区、县城管执法部门或者乡、镇城管执法机构查处。

同一区、县内乡、镇城管执法机构之间对管辖发生争议的，由本区、县城管执法部门指定管辖；区、县城管执法部门、乡、镇城管执法机构发生其他情形管辖争议的，由市城管执法部门指定管辖。

第八条（执法协助）

城管执法部门和乡、镇人民政府查处重大、复杂或者争议较大的违法行为时，可以通知住房城乡建设、交通、绿化市容、水务、环保、工商、规划国土资源等有关行政管理部门到场，对违法行为的现场检查和勘验提供协助，有关行政管理部门应当予以配合。

城管执法部门和乡、镇人民政府查处违法行为时，当事人应当按照要求接受调查，并如实提供个人身份或者组织名称的信息。当事人拒绝提供个人身份信息的，城管执法人员可以要求公安机关进行现场协助，公安机关应当派员及时到场协助查明。

城管执法部门和乡、镇人民政府查处违法行为时，需要住房城乡建设、交通、绿化市容、水务、环保、工商、规划国土资源等有关行政管理部门提供下列执法协助的，应当出具协助通知书，有关行政管理部门应当依照规定予以配合：

（一）查阅、调取、复制与违法行为有关的文件资料；

（二）对违法行为的协助认定以及非法物品的鉴定；

（三）需要协助的其他事项。

第九条（案件移送与接受）

城管执法部门和乡、镇人民政府应当与有关行政管理部门建立案件移送机制。对执法过程中发现需要移送的案件，应当自发现违法行为之日起5个工作日内移送。移送案件时应当出具涉嫌违法案件移送函，同时一并移送案件涉及的非法物品等相关物品。

城管执法部门和乡、镇人民政府以及有关行政管理部门对接受的移送案件，应当及时登记、核实处理，并在作出行政处理决定之日起10个工作日内，将处理结果通报移送部门。

第十条（信息共享机制）

城管执法部门和乡、镇人民政府应当与有关行政管理部门建立健全城市管理与执法信息共享机制。

有关行政管理部门应当将与城市管理行政执法有关的行政许可和监督管理信息及时通报城管执法部门和乡、镇人民政府，其中行政许可信息应当自作出行政许可决定之日起5个工作日内通报；城管执法部门和乡、镇人民政府应当将实施行政处罚的情况和发现的问题每月通报有关行政管理部门，并提出管理建议。

公安机关与城管执法部门和乡、镇人民政府应当建立街面社会治安和城市管理动态视频监控信息共享机制。

第十一条（行政处罚条款适用）

对当事人一个行为同时违反了两个以上法律、法规和规章的规定，并且都应当给予罚款的，城管执法部门和乡、镇人民政府适用其中处罚较重的条款给予行政处罚，但有从轻或者减轻情节的除外。

第十二条（送达地址确认书）

城管执法部门和乡、镇人民政府在调查取证时，可以要求当事人填写送达地址确认书，告知当事人填写要求以及拒绝提供可能产生的不利后果。

送达地址确认书的内容，应当包括送达地址的邮政编码、详细地址以及受送达人的联系电话等。

第十三条（文书送达）

城管执法部门和乡、镇人民政府应当依照法律规定，采用直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等方式来送达法律文书。

城管执法部门和乡、镇人民政府可以根据送达地址确认书的地址，对法律文书以专递方式邮寄送达，并按照有关规定执行。

第十四条（逾期或者拒不拆除违法建筑信用管理和信息公示）

对逾期不拆除或者拒不拆除违法建筑物、构筑物的当事人，城管执法部门和乡、镇人民政府应当将其违法信息纳入本市公共信用信息服务平台，并可以通过政府网站、报纸、微信公众号等，以公告等方式依法向社会公开。当事人为企业的，还应当通过企业信用信息公示系统依法公开。

第十五条（监督检查）

市城管执法部门应当加强对区、县城管执法工作的监督检查；区、县城管执法部门应当加强对乡、镇、街道城管执法工作的监督检查。

城管执法部门可以采取以下监督检查方式：

（一）行政执法日常督察；

（二）行政执法案卷评查；

（三）行政执法专项检查；

（四）行政执法评议；

（五）其他行政执法监督检查方式。

城管执法部门进行监督检查时，认为城管执法人员有依法应当给予行政处分的情形的，可以向其所在单位、上级主管部门或者监察机关提出处分建议。

第十六条（妨碍公务的处理）

对阻碍城管执法人员依法执行职务的行为，有下列情形之一的，公安机关应当及时制止：

（一）围堵、伤害城管执法人员的；

（二）抢夺、损毁被扣押的物品的；

（三）拦截城管执法车辆或者暴力破坏执法设施、执法车辆的；

（四）在城管执法机构办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击执法机构的；

（五）在城管执法机构办公场所内滞留、滋事的；

（六）其他暴力抗拒执法的。

对阻碍城管执法人员依法执行职务的行为，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，依法予以处罚；使用暴力、威胁等方法构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十七条（执法规范制定）

市城管执法部门应当制定并完善执法程序、执法人员行为规范、行政处罚裁量基准和执法工作相关标准，并向社会公布。

第十八条（施行日期）

上海城市规划管理规定 篇6

按照上海市推广城市网格化管理新模式的统一部署和安排，在上海市建设交通委的统一指导下，在长宁、卢湾两区城市网格化管理模式的试点基础上，浦东新区作为上海城市网格化管理的推广城区。根据新区实际，网格化管理分两期推进，进行分布式实施。2005年第四季度到2006年12月，在146.22平方公里的建成区推开，先完成城市网格化系统建设的基本内容。2007年以后，为完善和拓展阶段，在第一期建成试运行并取得一定经验的基础上，进一步拓展，实现全区范围内广义的网格化管理。

新区地域面积570平方公里，一期和二期将其划分为8545个网格，其中城镇化地区划分了7830个万米单元网格，郊区划分了715个大网格；对5大类、84种城市部件实现统一编码，实施数字化管理部件总量为311.1万个。

二、管理体制

浦东新区建立了一个区中心，六个功能区中心，并组建了241名监督员组成的监督员队伍。监督员通过“城管通”这种专用工具，对现场信息进行快速采集并及时传送到监督中心，中心接线员与值班长收到信息后，立即上报呼叫中心，呼叫中心大厅的屏幕上随时可以按照类别搜索到相关地点的信息。这种模式不仅精确、效率高，而且可以全时段监控、全方位覆盖管辖区域。

浦东新区城市网格化管理按照“三级平台，四级派单”的总体架构设计。“三级平台”即“区平台、功能区域平台、街镇平台”，逐步建成一个完整的城市管理体系，切实发挥街镇在城市管理中的主体作用。以“三级平台”为基础，建立“四级派单”机制，即街镇派遣为一级派单，功能区域平台派遣为二级派单、新区平台派遣为三级派单，新区监察委派遣为四级派单。整体业务流程如下图所示：

三、应用系统 上海浦东新区数字化城市管理应用系统建设包含了建设部标准的九大子系统，同时，结合浦东新区实际业务需要，进行功能拓展，增加了城市部件在线更新子系统、领导移动督办子系统、业务短信子系统等模块。

四、系统建设

2006年初，数字政通浦东项目组进行前期调研，与浦东新区城市网格化管理委员会办公室紧密沟通，编制方案，针对各实施环节的具体操作和需求为各用户提供可行性建议。2006年3月，数字政通北京研发组配合根据需求进行浦东网格化系统的现场开发。2006年4月，数字政通浦东项目组配合新区网格办及相关公司进行数据入库处理。2006年4月底，数字政通北京研发组进行接口开发调试工作。数字政通浦东项目组进行浦东新区和陆家嘴功能区平台搭建工作。同时配合北京项目组进行针对不同培训对象的系统操作手册的编写及培训前期准备工作。

2006年5月30日，数字政通北京研发组进行浦东新区和陆家嘴功能区平台软件系统调整、系统内部大联调工作，完成浦东新区和陆家嘴功能区平台软件开发工作量。浦东项目组完成浦东新区和陆家嘴功能区平台子系统的联调工作，并对终端使用环境进行相应调试，完成对监督中心、指挥中心、专业部门操作人员的培训工作。

2006年5月31日，浦东新区和陆家嘴功能区城市网格化管理平台建成并投入运行。2006年底，金桥、三林、外高桥、张江、川沙五个功能区城市网格化管理平台建成并投入运行。

2006年底，浦东新区区平台及六个功能区平台试运行，之后数字政通根据业主要求进行浦东特定需求的开发，随时对系统进行维护，确保系统运行的安全性、稳定性和可靠性。2007年6月，在第一期建成试运行并取得一定经验的基础上，进一步拓展，管理区域拓展到全区570平方公里。

五、项目特点

1、建成了“五位一体”的管理平台。

浦东新区网格化平台除了完成国家建设部合上海市建交委要求实现的功能之外，按照建设电子政务系统的要求，通过行政资源的充分整合，把网格化平台建成“资源共享”、“发现问题”、“指挥协调”、“监督评价”和“应急联动”五位一体的平台。

2、形成了“三级平台，四级派单”的工作模式。

根据浦东新区政府管理体制改革的要求，完成了区、功能区域、街镇（专业子平台）组成的三级平台架构，初步实现了区监察委、区监督中心、功能区域监督中心、街镇（专业管理部门）处置中心的四级派单机制。

3、整合了多渠道的信息来源。

网格化平台除了自身体系内具有的网格监督员发现上报问题这一信息来源外，还实现了和市12319城建热线、区110报警热线、区58606677环境热线以及社会监督员发现问题等多种信息来源的联动和整合。

4、全面应用领导移动督办、视频等技术，强化了高科技监督手段的应用能力。

自主研发了领导移动督办系统，为实时报告网格化日常工作的进展情况，第一时间落实领导督办的具体工作提供了技术保障。还综合运用视频资源为城市常态管理、平安建设和应急联动提供实时的技术手段。

六、项目效益

新区城市网格化管理系统自2006年5月29日试运行以来，在提高城市管理效能方面发挥了显著作用，城市管理问题得到有效解决。2007全区共接收上报案卷93334件，立案87372件，结案86290件，结案率为98.76 %.一些危及城市安全的隐患得到及时排除，结案率由运行初期的70％提高98%。

在新区城市管理实践中，城市网格化系统在推进政府职能转变方面，作用已逐步得到显现。新区153个相关职能部门进入网格化管理系统，形成了区、功能区、街镇联动的工作网络，充分发挥了协同效应。

七、实施历程

2005年11月21日，市建设交通委向市府常务会报告了网格化管理工作，报告中明确2006年要在浦东等区推开，实现中心城区全覆盖。当日，张学兵区长做出重要批示，要求新区在更高的起点上加快推进城市网格化管理工作。

2005年12月31日，召开区委书记办公会，专题研究新区城市网格化管理项目方案。并成为新区区委区府双重督办项目。

2006年5月31日，浦东新区和陆家嘴功能区城市网格化管理平台建成并投入运行，并成功经受了6月上合组织峰会的检验。

2006年底，完成金桥、三林、外高桥、张江、川沙五个功能区城市网格化管理平台建成并投入运行。

2006年12月，项目覆盖范围包括浦东新区建成区146.22平方公里。

2007年3月30日，上海城市网格化管理信息系统浦东新区工程通过验收，专家组认为该工程总体思路清晰，技术实现成功，具有一定创新性。

上海城市规划管理规定 篇7

(一) 横向探索发展阶段

第一阶段:20世纪90年代初始, 横向探索发展阶段。这一阶段开展了改革城市管理体制和行政执法机制的探索, 重点在区县级城市管理综合执法体制的整合建立。2000年7月市人大常委会通过了《关于在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》。2000年11月经市政府批准, 本市的徐汇、黄浦、浦东三个区率先开展了城市管理综合执法改革的试点。将三个区原有的街道监察队、区市容监察支队、区路政监察中队、区绿化监察中队等四支执法队伍归并, 组建区城管监察大队。承担市人大、市政府颁布的有关城市规划、房地、环保、工商、公安、市政、绿化、市容环卫管理的法规、规章中的部分行政处罚权。2001年4月市政府又批准卢湾、静安、闸北、普陀四个区为第二批城管综合执法改革试点单位。2002年1月市政府又决定将长宁、虹口、杨浦三个区扩大为城管综合执法改革第三批试点单位。2004年1月, 根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的要求, 市政府发布了《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》 (市政府第17号令) , 以及《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》 (市政府[2004]第3号文件) , 将城市管理相关的市容、市政、绿化、工商、公安、环保、水务、建设、房地、规划等10个委、局实施的国家和地方的法律、法规、规章中的153项行政处罚权相对集中起来, 转移给各区的城管监察大队组织实施。并将本市城管综合执法工作从试点阶段的10个中心城区向全市各区县推广。

(二) 纵向探索发展阶段

第二阶段:2005年始, 纵向探索研究阶段。这一阶段重点是在市级城市管理综合执法体制建设的探索。2005年6月, 市委决定并经中央编办批准成立上海市城市管理行政执法局。2005年6月27日市政府发布《上海市人民政府关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法〉的决定》 (市政府第41号令) , 以及《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》 (市政府[2005]年第20号文件) , 决定从2005年8月1日起在本市的市级层面实施相对集中行政处罚权。同时又新增16项行政处罚权转移到城管执法部门。自此, 本市的市、区县、街道镇三个层面的城管综合执法体制初步形成, 上海市城市管理综合执法体制进一步完善。

二、上海城市管理综合执法法制建设的现状及问题

(一) 上海城市管理综合执法法制现状

上海自实施城市管理领域综合执法以来, 加强了对城市管理综合执法法制的研究, 城市管理综合执法法制工作开始走上了制度化、规范化的轨道。

在城市管理立法方面, 上海经过多年的努力, 到目前为止共制订了14件地方性法规、30余件地方性政府规章和规范性文件, 取得了显著的成就。其中, 上海市人大制订了《上海市市容环境卫生管理条例》、《上海市城市道路桥梁管理条例》、《上海市公路管理条例》、《上海市植树造林绿化管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》等地方性法规;上海市政府制订了包括《上海市城市管理相对集中行政处罚暂行办法》、《上海市行政处罚听政程序试行规定》、《上海市户外广告设施管理办法》、《上海市建设工程文明施工管理暂行规定》、《上海市空调设备安装使用管理规定》、《上海市临时占用城市道路管理办法》、《上海市取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》、《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》、《上海市陆家嘴金融贸易中心区综合管理暂行规定》、《上海市人民政府关于做好本市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》等32件地方性政府规章。内容涉及市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、工商、建设管理、房地产管理、城市规划管理、拆除违法建筑等11个领域, 基本做到了与国务院城市管理相对集中行政处罚立法相配套和同步, 为上海市的城市管理发展提供了强有力的法制保障。

在城市管理执法方面, 上海紧密结合行政体制和城市发展的实际, 适应城市管理“两级政府, 三级管理”发展需要, 强化政府管理职能, 促进形成规范化管理环境。2000年12月起开始在中心区分批开展城市管理综合执法, 2004年2月市府颁布了《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》使城市管理综合执法在全市各区县铺开。2005年6月, 市府颁发《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》, 成立市城市管理行政执法局, 其下设上海市城市管理执法总队, 受市城管执法局委托, 承担相对集中行政处罚权工作的具体事务。根据《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》, 市城管执法局负责查处在全市有重大影响的;涉及市管河道的;需要集中整治的;法律、法规、规章规定应当由市级行政机关负责查处的城市管理综合执法案件。区县城管执法部门负责查处在本辖区内发生的违法行为。综合执法队伍成立以来, 按照市委、市政府要求, 发挥综合执法优势, 突出执法重点, 不断加大城市管理执法力度, 取得了显著成绩。

(二) 存在的问题

1. 立法中存在的问题。

应该看到, 上海城市管理虽然取得了一定的成绩, 但仍然滞后于迅速发展的城市化进程, 在执法活动的规范和促进, 执法人员、行政相对人的权利救济, 暴力抗法的法律定性和制裁、发展城市管理综合执法等一些重要领域仍缺少相应的法律调整。

目前上海在城市管理综合执法立法方面面临的与全国存在共性的问题主要有:一是城市管理法制理论 (包括城市管理立法理论) 研究薄弱, 缺乏相应的城市管理法制研究机构和队伍 (如上海的经济法治建设队伍和机构有“上海市经济法研究会”、“上海市法学会民法、经济法研究会”等) , 对于城市管理领域哪些需要依靠法律管理、哪些不宜依靠法律管理的范围界定不清, 造成在一些领域法律法规迟迟不能出台。二是在已出台的城市管理法律、法规中也存在着法律之间冲突严重, 效力和位阶层次低, 内容陈旧, 计划色彩浓厚的问题。城管执法依据各相关管理部门专业的法律、法规、规章进行, 而不同管理部门各自制定的专业法律规范极易出现交叉领域的冲突, 致使同一个违法行为极可能同时违反几个规范性法律文件的规定, 对同一个违法行为会出现依据不同法律、法规或者规章可能会产生不同的法律效果, 承担不同的法律责任。三是立法内容偏重于禁止性管理, 对义务和处罚等内容的设定较多, 忽视对相关权利的保障。四是城市管理立法缺乏预测和群众参与, 没有充分对法规所要调整的社会关系和后果进行周密的研究、分析和预测, 没有充分听取相关有利害关系的行业代表、人民群众的意见和建议;条款规定得过于原则和笼统, 可操作性较差。五是城市管理法制机构不健全, 部分城市管理执法人员依法行政的观念比较淡薄等。

2. 法制化的经济手段中存在的问题。

目前, 国家和上海都已通过采用一定的法制化的经济手段促进了城市管理综合执法工作的发展, 然而, 在实践运行中仍暴露出不少问题, 主要体现在:

(1) 城市管理综合执法投资体制方面。投入不足仍为城市管理综合执法发展中的主要矛盾。一是办案经费不足。根据规范行政执法行为的办案要求, 办案人员要调查研究, 执法取证, 委托证据鉴定, 需要制作的执法文书就有二十三种, 达数十份。而按政府拨付的办案经费和案件数量比例得出每案办案费用仅为10元左右。由于办案经费的制约, 有的区城管大队和分队用少办案件, 或少办一般程序的案件来降低办案费的支出。二是整治经费不足。针对近年来城管执法工作面临的新形势, 为了社会的稳定, 城管执法部门在对无证设摊的整治执法工作中, 采用了疏堵结合的方法, 对确无其他生活来源的本地区无证设摊者, 城管大队会同街道共同出资与其签订买断摊位的合同。在城管执法工作中城管执法部门还经常会同相关城市管理部门联合进行综合整治或专项整治的执法活动, 这些整治执法活动经常需安排在夜间或周末, 涉及整治工作的加班费、夜餐费、交通费、施工机械费等。三是研究经费不足。这导致城管执法部门的计算机信息系统、电子监控系统、执法指挥通讯系统、突发事件预警和快速反应系统, 以及执法取证和处罚手段现代化等方面步子不快。

(2) 执法设施基础建设方面。一是执法办公设施建设投入偏少, 执法用房的投入短缺问题比较突出。市区的城管执法用房大部分和居民住宅混杂在一起, 执法人员对违法人员进行调查审理和处罚时, 对居民的正常生活干扰很大。执法车辆和暂扣违法车辆停放在居民区, 影响居民的正常生活, 违法人员和居民戳破轮胎、敲碎玻璃、偷走电瓶等时有发生。执法部门的用房大部分面积太小, 无法满足执法业务的功能需要, 监控指挥、投诉接待、违章处理、案件审理、暂扣物品、车辆停放、教育培训、执法更衣等功能需求难以得到解决, 影响执法队伍的规范化建设。二是装备建设不足。城管大队的装备, 不管是数量还是质量都难以适应城管执法工作的需要。城管执法信息和电子技术装备落后, 重点地区、路段、重要部位的执法取证还缺少先进的电子监控设备, 全市城管执法指挥技术系统尚未完全建立, 执法指挥的通信、通讯系统也比较落后。城管执法十个领域的执法取证手段和设备也难以适应规范行政执法行为的需要。城管执法还缺少专用执法车辆, 原有车辆大部分使用年限较长, 技术性能较差, 选用车型也与上海国际大都市的地位不相称。

三、上海城市管理综合执法深化的法律方向

20世纪90年代初始, 横向探索发展阶段。这一阶段的探索停留在法治化的浅层次阶段, 着重对行政执法体制的改革, 因此城市管理综合执法的实践操作程序和依据都未统一, 问题频出而解决力度较低, 法规规章对实践的规范指引作用在这一时期显得比较薄弱, 由于城市管理综合执法是新生事物, 全国各地均处于摸索阶段, 上海城市管理综合执法法治化的步伐受其行政管理体制的限制, 滞后于城市管理发展的需要, 直至2007年1月, 嘉定、奉贤、南汇、崇明四个区县城市管理相对集中处罚权的城管综合执法队伍才完成建立, 至此上海城市管理综合执法区县级执法部门全部建立完成。

2005年始, 纵向探索研究阶段。这一阶段, 上海市自上而下的城市管理综合执法管理体制初建, 市级城市管理执法部门在区县城管综合执法队伍已经建立的基础之上设立, 使得其权威性在实际工作中难于确立, 对城市管理综合执法的指导工作开展造成了一定影响, 因此城市管理综合执法的法治化在这一环节仍滞后于实际需要。

横向发展阶段和纵向发展阶段由于多重因素综合影响, 因此皆存在遗留问题, 我们的研究旨在倡导开创上海城市管理综合执法发展的新阶段, 笔者将其定义为动态T型发展研究阶段, 即横向的广度法制化和纵向的深度法制化随上海城市管理综合执法的实时需要不断发展。这一阶段的法制化需要以城市管理综合执法体制改革稳定为基石, 以城市管理法律法规的完善为保障。既有的基础为新阶段的发展奠定了良好的基础, 但是上海市城市管理综合执法实务本身的纷繁芜杂使实务操作问题层出, 而地方立法的相对滞后客观阻碍了城市管理综合执法法制化发展进程, 使新阶段发展的建议有现实和理论意义。

摘要：上海城市管理综合执法发展经历了横向和纵向发展的两大阶段, 由于多重因素综合影响, 在取得了一定成效之下也产生了立法、法制化经济手段等方面的诸多问题。在对上海城市管理综合执法法制现状和问题进行分析后, 提出了法律深化的动态T型方向。

上海：迈向“全球城市” 篇8

根据《上海市城市总体规划（2015-2040）纲要》概要，在2020年基本建成‘四个中心’的基础上，到2040年将上海建设成为综合性的“全球城市”，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市。

何为“全球城市”？较早研究的上海经济学会会长周振华指出，在经济全球化与信息化的交互作用下，城市之间的经济网络主宰全球经济命脉，其中涌现的在空间权力上超越国家范围的主要节点城市，就是“全球城市”。专家认为，“全球城市”在经济实力、资源集聚能力、全球影响力等方面具备突出优势。

根据全球化与世界级城市研究小组与网络权威排名，伦敦和纽约是目前公认的全球城市，上海和香港、新加坡等处在第二梯队，离这“两强”尚有明显差距。

《长江三角洲城市群发展规划》指出，上海城市国际竞争力和国际化程度不够，落户上海的世界500强企业总部仅为纽约的10%，外国人口占常住人口比重仅0.9%……公共资源过度集中，人口过度向中心城区集聚，带来了交通拥堵、环境恶化、城市运营成本过高等“大城市病”问题。

“全球城市”是上海面向2040年的发展目标。纲要深化了全球城市的内涵和功能支撑，侧重优势整合与短板提升，强化对外影响力和自身吸引力塑造，从城市竞争力、可持续发展能力、城市魅力三个维度，明确上海“全球城市”的具体发展目标。

在竞争力方面，“聚焦具有全球影响力的科技创新中心建设……使上海成为全球创新网络中的重要枢纽和主要科技策源地之一，并以科技创新为核心带动城市的全面创新”；在可持续发展能力方面，上海的目标包括“率先在国内实现超大城市能耗与碳排放总量的下降”“率先建成公交都市”等；在城市魅力方面，上海将“不断增强全体市民和国内外来沪人士的归属感、认同感和幸福感”“建成国际文化大都市和国际旅游目的地城市”。

此外，纲要还提出了一些明确的约束性指标，包括“力争至2020年常住人口控制在2500万人左右，并作为2040年常住人口规模的动态调控目标”“按照规划建设用地总规模‘负增长’要求，总量控制在3200平方公里以内”等等。

在向“全球城市”迈进过程中，上海将同时在引领区域发展、服务国家战略发展中承担更加重要的使命。《长江三角洲城市群发展规划》明确了长三角建设“世界级城市群”的目标，并要求“加快提升上海核心竞争力和综合服务功能”“发挥浦东新区引领作用，推动非核心功能疏解，推进与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等周边城市协同发展，引领长三角城市群一体化发展，提升服务长江经济带和‘一带一路’等国家战略的能力”。

上海市政府发展研究中心主任肖林说，全球在未来的二三十年肯定处在一个深度转型变革和调整中，世界经济增长的格局、全球产业分工格局以及全球治理格局，都将面临重塑，上海及长三角的发展需要跳出行政边界的约束，以开放思维在更大空间配置和重组资源。

根据纲要，上海未来将进一步加强区域交通廊道建设和基础设施统筹，重点完善现有沪宁、沪杭、沪湖等交通廊道；加强上海港与宁波-舟山港、苏州港、南通港、嘉兴港等周边港口分工合作；辟建服务苏浙皖、长江南翼及京福、京广走廊的华东二通道（沪苏湖铁路）。在产业格局方面，上海将加强重点新城服务长三角区域功能，推动高端商务服务业向位于长三角区域节点位置的重点商务区集聚发展。

“我们要考虑在全球分工合作中处在什么位置，要考虑未来哪些产业会被淘汰、哪些产业会兴起，按照上海及长三角各地的资源禀赋和产业基础，实现产业格局优化。”复星集团CEO梁信军说。