统筹城乡与县域治理创新调研报告

统筹城乡与县域治理创新调研报告（精选6篇）

统筹城乡与县域治理创新调研报告 篇1

统筹城乡发展，是党中央、国务院站在国民经济和社会发展全局的高度，科学把握时代发展要求，做出的重大战略决策。X省地处中部欠发达地区，在城乡统筹发展中面临诸多挑战和机遇。

经过改革开放XX年的发展，X省总体进入了工业化快速推进和崛起的新阶段，“重要战略支点”建设进入加速推进新时期。，全省地区生产总值首次过万亿元，实现了经济发展的大跨越;，农民人均纯收入超过XXXX元，实现了生活水平大提高。但是，X省经济社会发展中的不协调、不平衡的问题仍然十分突出，尤其是城乡发展差距很大。，全省城乡居民收入比高达X.XX：X。总的来看，农业基础仍然脆弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。因此，X全面建设小康社会的重点在农村，难点在农村。只有推动城乡统筹发展、推进城乡一体化建设，跳出传统的就农业抓农业、就农村抓农村的思维定式，破除城乡分割的体制性障碍，促进城乡融合、资源共享、产业互补、市场互动、人力互促，才能最终形成城乡之间一体化发展新格局，实现城乡共同繁荣，达致全面建设小康社会的宏伟目标。

在即将来临的“十二五”时期，城乡一体化对X省乃至全国的经济社会发展转型将产生全局性和深刻性影响作用，这一时期也是城乡结构变化从量变到质变的关键时期。X省作为中部省份和后发地区，将成为国家下一步推动城镇化发展战略的重要区域，这对于城乡统筹发展带来新机遇。

一、统筹城乡的经验

X省委、政府在深刻分析国内外发展新形势的基础上，提出在开展统筹城乡促进城乡一体化的试点工作。目的是通过在先行先试，探索一条适合中部地区的以城带乡、以工促农的新路子，在全省起到示范带动作用。试点工作一年来，市城乡一体化发展试点工作取得了重要的阶段性成果。，实现地区生产总值同比增长XX.X%，增幅在全省各市州中居第一位;地方一般预算收入增长XX.X%，居第X位;城镇居民人均可支配收入增长X.X%，居第X位;农民人均纯收入达到XXXX元，高出全省平均水平XXX元。基础设施建设得到加强，农民生产生活条件明显改善，城乡环境明显改观。

总结市的试点经验，从县域治理的角度看，主要包括以下几个方面的内容：

⒈统筹城乡发展规划，实现全域规划新格局。全市按照“XXXX”四位一体的城乡空间格局(X个主城区、X个新城区、XX个特色镇、XXX个中心村)，构建现代化、网络型的市、区、镇、村建设体系，构筑起城乡互动发展、整体推进的空间发展形态。

⒉统筹城乡基层单元，构建一体化治理新体系。市把推进农村新社区建设作为城乡一体化工作的突破口，将全市XXX个村归并为XXX个中心村(这个比例基本上是X：X)，探索出“迁村腾地建新村”、“项目拆迁建新村”、“依托集镇建新村”、“城中村改造建新村”、“产业培育建新村”、“规划引导建新村”、“环境整治建新村”等X种新村建设模式。目前开工建设的就有XX个新村。这些新村按照“五统一”的要求建设，即统一规划设计、统一建筑风格、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务，每个新村设立了“X+X”服务中心(X个文化广场，X个工作室：村党支部、村委会、农业发展公司、警务及民事调解工作室、卫生服务站、便民服务站、培训中心、农家超市)，较好地解决了节约用地、建房成本、资金来源、规划执行等方面的问题。这些“模式”顺应了城镇化的发展趋势，最大限度地节约了社会资源成本。

⒊统筹城乡产业发展，形成城乡互促发展新布局。市按照城乡产业发展一体化布局要求，推动城区企业向农村延伸，形成城乡产业相互融合，三次产业互动发展的新格局。在工业发展上，充分挖掘优势，打造产业集群，生物医药、电子信息、冶金能源、建材、模具材料、纺织服装等工业产业集群初具规模。在农业发展上，着力培育农业优势产业，壮大龙头企业，重点发展水产、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱产业。大力发展农业产业化经营，不断提高农业组织化程度。着力开发农业多种功能，休闲农业、旅游农业、设施农业等现代农业加快推进。在推动现代服务业发展上，文化旅游、信息服务、现代物流、房地产开发等现代服务业水平不断提升，形成了一条符合当地实际、特色鲜明的城乡产业布局互融互补的路子。

⒋统筹城乡基础设施建设，改进公共服务均等化新面貌。市把城乡基础设施建设和城乡公共事业均衡化作为改善民生的切入点，将农村基础设施和公共服务设施纳入城乡规划统筹安排，增强城乡基础设施建设的集约度，实现城乡基础设施共建共享，基本上实现了路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网和供气网等“五网”建设城乡一体化。率先推行城镇职工医疗保险、城镇居民社会保障、新型农村合作医疗保险、医疗救助“四网合一”，实现了城乡低保一体化;建立了城乡畅通、信息互联的就业服务网络;不断培育市场流通主体，完善城乡流通体系，推进城乡要素流动。

为了配合城乡统筹发展，市还通过抓盘活土地、抓招商引资、抓项目投资、抓民营资本投入，破解资金筹措的难题;整合项目，出台鼓励政策，破解迁村腾地的难题;大力推进一乡一业、区域发展，破解支柱产业培植的难题;运用市场机制，出台优惠政策吸引商家投资，破解项目招商的难题;推进工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中，破解集中集约集群发展的难题;推进户籍制度、土地管理和使用、财政支农资金整合和建立多元化的投入机制、城乡公交联运、城乡供水体制、城乡教育、卫生、劳动就业、社会保障、行政管理体制等十个重点领域和关键环节的改革，破解体制机制方面的难题，初步建立起推进城乡一体化协调发展的长效机制。

市在短短一年的时间里之所以能够取得可观的阶段性成果，与省委、政府的大力支持分不开，与市委、市政府强力推进分不开，同时与市情的特殊性也是分不开的。市是一个比较特殊的地级市，它没有下辖的县(市)，管辖的范围较窄,实际上相当于一个工业化程度较高的县。很显然，经验对县域治理的创新，具有重要借鉴意义。它给我们的一条重要启示是，统筹城乡发展，不能不注重发挥县(市)的能动性和主体性。

二、统筹城乡发展关键在县

总理在今年的政府的工作报告中强调，要统筹推进城镇化和新农村建设，促进城镇化和新农村建设的良性互动。而要在城乡统筹发展中做好城镇化和新农村建设这两篇大文章，关键在县。

首先，县是联结城乡的重要“接点”。在推进城镇化和新农村建设中，县一级政府是主要操作手，一切好的路线方针和具体的政策措施最终都必须依靠县级政府来贯彻、落实。而且，只有在县一级才有可能协调好城镇化和新农村建设两项工作。

其次，县城和县域中心镇将是我国未来城镇化的重要增长点。一方面是我国大中城市已经有了很大发展，甚至有些大城市的发展达到了“饱和”状态或者渐趋扩展的临界点，不宜再增加人口了;另一方面，农村人口近些年又急剧向县城和中心镇聚集，许多外出打工农民赚钱后更愿意到县城和中心镇建房购房、安家落户。除了新农村建设以外，以县城和中心镇的发展为主要内容的新型城镇化无疑是县域经济的另一新的重要支点。以X省为例，改革开放以来，城镇化稳步发展，城镇化率达XX.X%。但总的来看，X城镇化水平滞后于全国平均水平，滞后于工业化水平。从X省的实际情况来看，在未来一段时期内，全省人口分布格局将是：三分之一在大中城市、三分之一在小城镇、三分之一在农村。因此，促进人口向县城、重点镇聚集，是X省下一步城镇化发展的重点。对一个XXX万左右人口的中等县市，如果把县城人口发展到XX万人左右;建设X-X个中心镇，每个达到X-XX万人;建设一批能集聚-XXXX人的中心村，将大大完善X省城镇体系，加快推进X省城镇化进程。为此，在统筹城乡发展中，要尽早做好县城和县域中心镇的功能分区规划，提升城镇产业、资源和人口的聚集功能。同时，要不断深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。

城镇化发展和新农村建设好比是县域经济发展的“两翼”，只有两者比翼齐飞，才能促进城镇化和新农村建设的良性互动，最终找到一条适合中国特殊国情的城乡一体化发展道路。

既然统筹推进城镇化和新农村建设关键在县，那么，充分调动县级政府的积极性和能动性则是关键中的关键。如何调动县级政府的积极性和能动性呢?笔者认为至少要做到以下三点：

一是让县级政府“责权利相统一”，成为一级有权有能的基层政府。除了要改革现有的财政体制，实行“省管县”财政体制以外，还要加快县级行政体制改革，在省县之间合理划分事权，赋予县级政府更多的权能，逐步废除市管县体制，最终形成中央、省(市、自治区)、县(市)三级的行政管理体系。

二是进一步优化县级权力结构，合理配置公共资源，使县一级政府成为效能型政府。目前的县级权力结构仍然存在党政分工重叠、部门机构架床叠屋和人浮于事等问题，遇事则相互推诿，遇矛盾则绕着走，严重限制着县级政府的权力运作效能。与此同时，又由于部门林立、机构分立，中央和省级政府不断加大对农村投入的各种公共资源因为得不到合理配置，而发挥不了应有的效益。

三是健全民众民主参与机制，把县级政府建成能及时回应广大群众需求的服务型政府。通过健全民众民主参与机制，让民众的意见和需求能够及时被县级政府所吸纳，并及时转换为为民所需的公共服务项目;通过健全民众民主参与机制，让民众也能有效地参与到当地政府的民主决策和民主管理中来，发挥民主监督的作用，让公共权力在阳光下运行，不偏离公共利益的轨道;通过健全民众民主参与机制，使民众在包括权威资源在内的关键性公共资源的分配或配置上真正享有知情权、话语权，让公共资源服务于公众利益、增进公民福利。

县，不仅是我国城乡统筹发展的重要“接点”，而且是国家与乡村社会的重要沟通“中介”，只有抓好县这个关键，才能最终破解中国式“三农”难题!

三、适应城乡一体化发展需要，大力推进县域治理创新

在统筹城乡发展中，除了要统筹城乡规划、统筹城乡建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡公共服务等物质层面的一体化建设和发展以外，笔者认为，更为重要是要构建与之相适应的城乡一体化县域治理体制。不在统筹城乡体制上进行根本性创新，很难真正推进城乡一体化发展。从经验看，当前要在以下几个方面加大体制创新力度：

(一)以社区自治为基础，在构建社会治理单元中创新。

统筹城乡发展，实现城乡一体化发展，必须建设城乡一体化的社会治理单元。这个新的基本社会单元，应该是“社区”。我国城镇已经建立了以社区为基本单位的治理体系。党在十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，完全合乎统筹城乡发展的要求。只有建立城乡一体的基层治理单元，才能真正破除既有的城乡行政和社会治理的二元结构。

以农村新社区建设为突破口的做法值得借鉴。通过前述多种模式建成了近城、近镇、近交通或流通枢纽的众多农户新的聚集区，即农村新社区。这类社区实践上已经与城镇联为一体。是农民变市民的主要载体。以农村新社区为基础，以方便居民民主自治为目的，大力推进社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。恒大新社区就是依托产业发展起来的新社区，周边四个行政村各有一部分农村住户迁到新社区，主要靠民营企业的贡献，为居民提供了有效的公益性服务，对周边农户产生了巨大的吸引力，越来越多的农户志愿加入新社区，为探索农民自费变市民之路积累了宝贵经验。

农村新社区建设必须尊重农民群众的意愿。特别是村落社区范围的界定、自治机构的设立、民主选举和运行机制的建立，都必须根据农民群众的意愿。主要依靠农民群众的主动参与为驱动力，不能搞行政推动和强迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主义。农民群众的参与状况直接关系到农村新社区建设的成败。农村新社区建设必须以服务群众为根本，以增进群众公共福利为宗旨。

建设农村新社区是城镇化与新农村建设紧密结合的一个重要载体。要注意整合周边落社区内外各种资源，通过群众的民主参与、民主监督实现新农村建设资源的有效使用;改善村落社区居民生产生活基本条件，大力发展农村各项公益性事业;政府的各种公共服务或公益性事业可以委托给农村社区和其他农民合作组织提供或兴办，将农村新社区建设为新农村建设的综合性平台。

更重要的是，将农村新社区建设为居民自治的基础性组织。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。农村新社区一旦建立，就要由社区居民民主选举社区理事会，该理事会一般由X～X名本社区居民组成，理事会设X名理事长，其他成员为理事，由社区理事会管理社区日常性事务。但是，有关农村社区重大事项的确定、公共工程的建设和实施、公益性事业的建设和发展等社区事务应在社区居民会议上讨论、决定或通过。新社区理事会的理事长最好成为村委会的当然成员、乡镇人民代表。

在农村新社区建设初期，要正确处理好新社区与行政村的关系，特别是处理好村党支部、村委会与农村新社区理事会的关系。农村新社区理事会必须在村党组织和村委会的领导和指导下开展工作;对于农村新社区自身的事务，村党组织和村委会要充分尊重农村新社区理事会的自主权，不得随意干预;村党组织和村委会将更多的精力放在协调乡镇与农村新社区、以及农村新社区之间的关系上来。等到新社区自治成熟的时候，可以根据当地情况考虑撤销行政村层级。

(二)以乡镇官民合作为主旨，在重构乡镇权力结构中创新。

目前我国绝大部分农村地区的乡村社会发育尚不健全，还不能实现乡村社会的自我治理，只能依据当地的经济和社会发展水准，因地制宜地选择“镇政”、“镇政乡派”或“乡派”等不同形式进行构建;如果当地的乡村社会有了充分发展，可以实现乡村社会的自我治理，并且有一定的自治能力和社会经济基础，它就可以推行“乡镇自治”或“乡民自治”。

“镇政”比较适宜于工商业经济较为发达、本地财政状况良好的地区;这些地区基本上实现了城镇化。可以采取“委托扩权”的改革方式，进一步扩大镇政府的自主权，将镇政府建设为一级较为完备的基层政权组织。

“乡派”适合于传统农业地区，在这些地区，农村税费改革之前，乡级财政的主要来源是农业税;农村税费改革之后，其财政来源主要是来自上级政府的转移支付。这种财政基础不能支撑一个比较健全的乡级政府，决定它只能向“乡派”的方向改革。诚如徐勇所言，“财是政的基础，财政来源与能力决定着政权的特性与能力”。实行“乡派”的地方，要不断强化县级政府的公共管理和公共服务的职能，建构“以县为主、乡镇协助”的农村公共服务体系。

“镇政乡派”适宜于一些乡镇社会经济发展不均衡的欠发达地区。在这些地区，少数乡镇的社会经济基础较好，具有一定的财政能力，除了能够保障乡镇政府日常运转的需要以外，还可以发展公益事业，而且城镇化达到了一定的水平，可以将这些乡镇按照“镇政”的模式进行改革;其它一些乡镇的社会经济基础较差，没有一定的财力基础，最好按照“乡派”的思路进行改革。这样在同一个地区就可以根据乡镇的不同情况因地制宜地实行“镇政乡派”。今后，凡是可以建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“镇政府”;凡是不能建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“乡政府”(或“乡公所”、“乡办事处”)。这样一来，“乡”和“镇”就有比较明晰的区分，以改变当前“乡”“镇”不分的混乱状况。

其实，无论是“镇政”还是“乡派”(乃至“乡政自治”)都只是乡镇制度构建的一种形式而已，乡镇制度构建的关键在于乡镇权力结构的重构，建构一种全新的“官”、“民”二元的治理结构，在体制内通过权力重构达致国家与乡村社会之间的合作。

具体地说，就是在乡镇一级实行人大常任制改革。常任乡镇人民代表可以参考“三三制”原则由三个部分构成：一部分是党组织推荐的代表，一部分是农民群众直接选举产生的村落社区代表;一部分是通过竞争性选举产生的民意代表，由这些常任代表组成乡镇人民代表会议，由它讨论和决定乡镇社区的重大事务，并对乡镇政府(或乡公所、办事处)的日常行政事务进行民主监督。该会议主席必须由乡镇人民直接选举产生，不得兼任乡镇办事处或同级党委的职务。为了提高该会议组织的运行效率、加强对乡镇行政事务的日常性监督，常任人民代表人数不必太多，以便于开展经常性活动。在条件比较成熟的地方，还可逐步实行“开放式会议制度”，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

这样改革，既体现了“国家”对乡村社会的有效治理，也充分体现了“国家”与乡村社会的民主合作精神。乡镇的党政机构更主要地贯彻和落实国家在农村地区的路线、方针和政策，包括计划生育、社会治安综合治理等社会管理职能，并协助县级政府及其部门为农民和农村发展提供公共服务;乡镇人民代表会议则是乡镇人民参政议政的主要渠道和形式，更主要地代表乡村人民的意志，通过它可以比较有效的沟通民意。这样一种制度设计，实际上满足了国家治理和基层民主发展两个方面的需要，可以在体制上解决农村社区自治进一步发展、以及乡镇社区民主治理与国家治理之间的矛盾和冲突;从而，最终建立和谐、民主、合作的现代乡镇治理格局。

(三)以县政服务转型为核心，在重塑“以县为主”的农村治理体制中创新。

县级政府转型势所难免。一方面乡村体制改革必然对县政转型产生压力，只有县乡村联动才能切实保证乡村体制改革的成果;另一方面县政体制构成了一种组织场域，对乡村形成一种“同构化”压力，如果不对县政进行相应的改革，乡镇体制安排和农村基层组织设计无论如何美好，都会因为这个“同构化”的压力而变样走形，使之退回改革的“原点”。

县政转型的着力点是建设服务型政府，重塑“以县为主”的农村治理体制。因此，县政转型应围绕着如何加强农村公共服务建设、提升公共服务绩效进行改革，并通过提供公共服务的方式进行农村治理，“服务”取代过去的“汲取”而成为政府与农民群众之间的一条重要联系纽带。

首先，县政的服务转型，必须改变问责体制。变对上的单向问责为对上和对下的双向问责。这除了要加强县级人大常委会的建设，提高县级人大权能以外，还要实行县级领导人的民主选举，可先从竞争性选举开始，扩大民意基础。

第二，县政服务转型，必须改进工作考核办法。要重新建立以公共服务为核心的工作考核评价体系，考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展(特别是gdp和财政收入的增长)转向公共服务和农村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核。

第三，县政服务转型，必须改善公共服务方式。过去即便有所公共服务，也主要是由政府及其部门直接提供的，这种提供方式一般是通过建立相应的机构、由政府财政供养其工作人员来行使服务职能，以往的实践证明，这种服务方式最终往往异化为“只养人不服务”或者“收费养人”的结果，导致“食之者众、生之者寡”的局面。

在最近一轮乡镇改革中，X等地撤销了这些“养人”机构，实行“以钱养事”的公共服务方式，不但精简了机构、减轻了财政供养负担，而且还切实提升了公共服务的绩效，为农民群众提供了更多、更好的公共服务。这种“以钱养事”(改为“以财养事”似乎更妥)的公共服务新机制值得推广。通过“以钱养事”的改革，变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买，从而建立政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。为此，要积极“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”;积极培育和大力扶持各种非赢利性、社会公益性非政府组织的发育和成长;“在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”。并最终一个以“村落社区为基础，乡镇政府居间协调，县级政府为主导”的，覆盖整个农村的新型公共服务体系。

X推行农村公益服务“以钱养事”改革的正面效应是显而易见的，存在的问题也是可以逐步完善的。从正面效应看，有三个提高，即财政投入、服务能力和农民满意度三提高。从开始，X把农村公益性服务列为省财政专项支出，从农村人平X元起步，三年增加到人平XX元，X年累积投入XX亿元，支持农村公益事业发展，加强农业科技推广体系建设，为农业生产提供技术推广、防疫免疫等服务。目前，全省良种普及率达到XX%，农业机械化率达到XX%。今年继续安排X亿元予以支持，力争新建农民专业合作社XXXX个，特色产业订单率超过XX%。抓住国家农机补贴增多的机遇，重点推进粮食生产全程机械化，稳步发展油菜、茶叶、畜禽、水产机械化。在血吸虫疫区实施“以机代牛”工程，建设一批无耕牛村。从负面反映看，主要是农村公益性服务机构人员老化，捧不到“铁饭碗”，就招不到青年学生，难以补充新生力量。笔者认为，解决这个问题，要在政策配套上下功夫，一是对农村公益性服务机构要核定财政供养编制，实行定岗不定人体制;二是对获得上岗资格的人员视同事业单位职工管理，可以评职称、可以在新老体制间调动工作，解决技术人员的后顾之忧。

第四，县政服务转型，必须优化权力结构。一是县级领导体制要总结一些地区试行的“党大会常任制”成功经验，构建“一个核心、三个党组”的新型权力结构。这个核心即是县委，三个党组即是县人大、县政府、县政协党组。在这一结构中，县委居于核心地位，“总揽全局、协调各方”。二是精简和整合县级职能部门机构，再造一个“效能、统一、廉洁”的公共行政体系。

第五，县政服务转型，必须改革省县体制。在废除“市管县”体制、实行“市县分治”的同时，省县之间要进行适当分权，把县政建设为一级地方自治政府。

等到县政完成服务转型，构建了较为健全的农村公共服务体系和有效的公共服务机制，具备较强的农村公共服务能力，以及农村村落社区也具备比较完善的自治能力的时候，可以视其情况撤销乡镇一级政府，从而最终建成以县政为地方自治基础的省、县(市)两级地方政府架构。

统筹城乡与县域治理创新调研报告 篇2

改革开放以来, 随着我国经济稳定快速增长和城乡居民收入的大幅度增加, 城乡居民的收入差距也随之拉大。据统计, 1978—2006年我国城镇居民人均可支配性收入增加了11416.1元, 而同期农村居民人均纯收入仅增加3453.4元。二十八年间城乡居民收入绝对差距从209元增加到8712元, 收入比也从2.57∶1拉大至3.28∶1。2004年, 世界银行报告详细分析了发展中国家产生收入不平等性的各种因素及其原因, 认为城乡差距是第一因素[1]。城乡发展失衡严重、城乡二元结构矛盾突出, 已经直接影响甚至危及到小康社会的全面建设和社会主义和谐社会的顺利构建。

缩小城乡差别, 促进城乡社会经济的统筹协调发展, 在很大程度上依赖于县域经济的健康发展。县域经济是一种以县城为中心、乡镇为纽带、广大农村为腹地的城乡兼容的区域经济。它地处城乡结合部, 是城乡联系最为紧密的地带, 是工业经济和农业经济的交汇点, 也是宏观经济和微观经济的衔接处。发展县域经济是发展现代农业、繁荣农村经济的重要保证, 是增加农民收入、改善农民生活的重要途径, 同时也是构建“以工促农、以城带乡”发展机制的重要载体[2]。

本文以县域经济较为发达的山东省烟台地区为例, 试图就改革开放以来烟台地区的城乡发展差异问题进行研究, 并重点就烟台城乡差异与县域经济发展关系问题进行了深入探讨, 以期为政府相关部门制定切实可行的县域发展战略, 完善城乡发展政策提供理论参考。

2 烟台市城乡差距的对比分析

2.1 收入差距现状及其与全省、全国对比

中国是世界上城乡发展差距最为悬殊的国家之一。按国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料, 城乡差距超过2∶1的国家只有3个, 我国便是其中之一[3]。2007年中国城镇居民家庭人均可支配收入达到14909元, 农村居民家庭人均纯收入为4140元, 绝对数相差10769元;城乡居民收入比为3.60, 同期山东省为2.86, 而烟台城乡居民收入比仅为2.40, 比山东省低0.46, 比全国平均水平低1.20。从1992—2007年城乡居民收入比增长的幅度来看, 全国城乡收入比增加了1.02, 山东省城乡收入比增加了0.40, 而烟台市城乡收入比仅增加了0.06。无论是从城乡差距的现状, 还是从差距变化的趋势来看, 烟台市城乡差距都要小于山东省和全国的平均水平 (图1) 。

2.2 近15年来烟台市城乡收入差距变动趋势

1992—2007年烟台市城乡居民收入差距呈现波动上升, 1998年城乡差距最小, 城乡居民收入比由1994年的2.50下降到1.91, 此后再次呈逐步扩大的趋势。城乡差距最大的是1994年, 城乡居民收入比为2.50, 比1992年上升6.8%。因此, 我们可以把此过程大致分为四个阶段:第一阶段从1992—1994年, 在此期间城乡居民收入比从2.34上升到2.50, 增长率达到6.8%, 为稳步上升期;第二阶段从1994—1998年, 在此期间城乡居民收入比从2.50下降到1.91, 增长率达到-23.6%, 为快速下降期;第三阶段从1998—2003年, 在此期间城乡居民收入比从1.91上升到2.38, 增长率达到24.6%, 为快速回升期;第四阶段从2003—2007年, 在此期间城乡居民收入比从2.38上升到2.40, 增长率达到0.8%, 为缓慢波动上升期 (图2) 。

2.3 烟台市城乡差距的空间分异特征

烟台市共有5区7市1县, 分析中采用2007年各县市区城镇家庭人均可支配收入和农村家庭人均纯收入进行对比。如表1所示, 市区与县级市城乡收入比差距明显。在城乡差距较大的前五位中, 市区就占了四位, 最大的开发区为2.49;在城乡相对较小的后七位中, 有六位是县级市, 最小的莱阳市仅为1.90。城乡差距较大的海阳市历年来都是位于烟台市欠发达县之列, 在第三产业的发展上较为落后, 大部分的农民都从事较简单的第一产业, 没有额外收入, 导致城乡差距过大。与其他县市相比, 芝罘区在餐饮和住宿业、批发和零售业、居民服务和其他服务业等适宜农村居民从事的行业位居前列, 大部分的农村居民在从事第一产业的同时积极进行第三产业的相关活动, 导致芝罘区城乡居民收入差距相对较小。

注:根据《烟台统计年鉴》2008统计整理, 长岛县的相关数据无法获得, 故不在研究之列。

总体来看, 市区城乡差距较大, 县级市由于县域经济的发展, 城乡差距较小。2006年, 全市县域工业完成增加值1041.9亿元, 同比增长32.9%, 占全市总量的81.7%, 对全市工业经济贡献率达到90.1%。由此可见, 烟台要进一步缩小城乡差距、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会, 就要对县一级的建设发展引起高度重视, 摆到重要位置[4]。2008年7月6日, 在全国县域经济科学发展理论研讨会上发布了“第八届全国县域经济基本竞争力与科学发展评价报告”, 同时揭晓了全国县域经济百强县 (市) 。百强县中烟台市共占5席, 排名最高的为龙口市, 列第13位, 其他依次是莱州市、招远市、蓬莱市、莱阳市[5]。

3 烟台城乡差距与县域经济的回归分析

3.1 建立模型

为了进一步探究诸因素对城乡差距的影响程度, 本文选取人均地区生产总值 (X1) 、城市化水平 (非农人口占总人口的百分比, X2) 、工业化程度 (非农产业增加值占地区生产总值的百分比, X3) 、农民生活水平 (农民人均纯收入, X4) 、县域经济发展水平 (县域GDP总量与市区GDP总量之比, X5) 等指标作为自变量, 以城乡差距为因变量进行了回归分析。由于1990—2007年烟台市非农业人口占总人口的百分比难以获得, 回归中使用了全国1990—2007年的样本数据。利用SPSS软件进行回归分析后, 得到回归方程为:Yι=11.11731-0.00004X1-2.76601X2-1.11797X3-0.00045X4-10.1537X5, R2=0.8365, F=12.2749。

对模型结果进行检验:①方程显著性检验。给定显著性a=0.01, F0.01 (5, 16) =4.44, 显然F>F0.01 (5, 16) , 通过了方程的显著性检验。②拟合优度检验。从模型的运算结果可知, R2=0.8365, 说明模型对样本数据的拟合优势度较高。

3.2 结果分析

根据回归分析的结果, 从以上5个影响城乡差距的因素中, 人均地区生产总值、农民人均纯收入对城乡差距的影响相对较小, 其次为工业化程度和城市化水平, 影响最大的为县域经济的发展。分析结果表明, 人均GDP每提高一个单位, 城乡收入比则会降低0.00004个单位;劳动力就业结构每提高一个单位, 城乡居民的收入相对差距就会降低2.76601个单位。随着第一产业的劳动力向第二、三产业转移, 有利于促进农业劳动生产率的提高。农村劳动力转移到第二、三产业就业, 也有利于提高其收入水平, 从而缩小城乡居民收入差距。产业比每提高一个单位, 城乡居民相对收入差距就会降低1.11797;农村居民人均纯收入每提高一个单位, 城乡居民收入相对差距就会缩小0.00045。农村居民人均纯收入越高, 城乡差距越小, 县域经济发展能显著缩小城乡差距。县域经济发展的回归系数为-10.15373, 与城乡差距呈负相关, 说明县域经济每提高一个单位, 城乡差距就会缩小10.15373个单位。与以上几个因素相比, 县域经济发展影响程度是最大的, 县域经济大力发展、农村居民收入提高, 就缩小了农村居民与城市居民之间的差距。

4 结论与建议

县域经济的发展是构建我国农村和谐社会的重要前提和物质基础。最大限度地把县域的发展作为解决农业、农村、农民问题的关键性措施来认真落实, 这是按照“科学发展观”的要求建设农村和谐社会的治本之策和根本之道[6]。正确处理好县域经济的发展与缩小城乡差距, 对构建和谐社会、建设社会主义新农村有着十分重要的作用和意义。县域经济的发展在烟台市经济发展中所占比重较大, 对全市经济发展的作用举足轻重。大力发展县域经济, 将有利于烟台市走充分发挥自身优势, 加快全市经济的发展, 因此在当前的经济运行中应特别注意以下几个方面的问题。

4.1 整合资源, 找准优势

首先, 烟台市发展县域经济具有良好的自然条件, 依山傍海、气候适宜、环境优美, 自然资源丰富是烟台市最大的特点, 2004年获得国家首批“人居环境奖”[7]。其次, 烟台市发展县域经济具有良好的区位优势, 水陆空交通设施便利, 靠近日韩, 是沿海城市发展带、环渤海经济圈和东北亚经济圈的重要组成部分。第三, 烟台市发展县域经济具有良好的产业基础优势, 有粉丝、黄金、食品、机械等特色突出的产业集群;有地方性集群, 如葡萄酒集群围绕张裕公司、招远黄金集群围绕招金集团、莱阳食品加工集群围绕龙大集团、鲁花集团等, 大型名牌企业领军发展的态势良好[4]。

4.2 统一规划, 明确目标

县域经济不是县内经济, 也绝非单纯的县域内部整合。要跳出县域“小圈子”, 在半岛制造业基地、环渤海经济圈乃至国际制造业梯次转移的“大盘”中积极进行对接整合。近年来, 烟台作为胶东半岛制造业基地和半岛城市群的重要城市, 面对日本、韩国等的产业转移, 确立了“工业立市、制造业强市”的发展思路。在产业发展上, 主要以机械、电子、黄金、食品等四大支柱产业为重点[4];在产业布局上, 市域要以北部滨海产业带为依托, 构建集聚化的城镇体系。市区要加大空间拓展、组团整合, 形成大团块结构, 为做强做大中心城市提供空间保障, 逐步形成以韩日为主要方向的经济国际化战略、以空间集聚为导向的人口城市化战略、以强化区域优势为目的的龙头带动战略、以提高整体竞争力为核心的经济协同战略、以培育都市连绵区为目标的空间发展战略、以生态建设和环境保护为目标的可持续发展战略[8]。逐步形成立足东亚、接轨国际的开放式地域, 带动山东、辐射北方的强势龙头;空间优化、分工有序的都市连绵区;人地和谐、适宜居住的城市群体;城乡一体、文明富足的小康之地。

4.3 创新发展模式, 优化产业结构[9]

新一轮的世界经济发展浪潮已悄然开始, 经济全球化趋势加快, 新一轮国际产业转移的兴起, 区域间竞争日趋激烈, 环渤海地区将成为投资的热点地区, 烟台市应及时抓住大好的发展时机, 利用自己良好的产业基础、发达的县域经济、明显的区位优势和综合的环境优势快速稳步发展。首先, 要认真落实各项“支农惠农”政策, 着力加强县域基础设施建设, 加快发展农村“路水电医学”和社会保障事业建设, 改善农村的生产和生活条件。其次, 要着力建设现代农业, 充分拓展农业的多种功能, 发挥农业的多重作用, 严格保护耕地特别是基本农田, 实现粮食稳定发展。第三, 着力提升县域经济的特色优势。着眼于国际产业分工和国内外市场变化, 以市场为导向, 依据自然条件、资源和产业基础, 选择具有特色的优势项目, 培育特色产业群, 按市场需求培植特色主导产业, 以龙头企业带动支柱产业。第四, 要着力加快小城镇发展, 统筹城乡产业布局。建设一批综合实力强、聚集程度高、辐射作用大的小城市和中心镇, 使之成为带动县域和镇域经济发展的有效载体。第五, 抓好园区经济板块, 以园区为依托着力扩大县域对外开放, 改善县域投资环境, 积极引进国内外投资、先进技术、管理经验和优秀人才, 提升县域产业层次, 打造一批具有国际竞争力的大型企业, 强化大企业对县域经济发展的带动作用。

4.4 关注“三农”, 扶持民营

关注“三农”, 不仅要关注他们的物质生活, 更要注重他们的精神文化生活。以村为单位建立居民图书馆、阅览室, 把更多的关于农业的知识、信息、技术带进农村, 丰富农民的业余文化生活, 提高农民的整体素质。国家应该给予更多的优惠政策, 扶植农业, 辅助农民, 建设农村, 从而达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村要求。民营经济作为县域经济最具活力的增长点, 具有十分广阔的发展空间。民营企业的快速发展对县域经济的发展和城乡差距的缩小起到了至关重要的作用, 在经济发展过程中应根据各民营企业特色, 鼓励企业创新, 增强企业发展的动力;完善民营企业的管理服务, 优化产业环境, 形成良性发展的态势。

正确处理和解决县域经济发展与节约资源保护环境的问题, 是贯彻“科学发展观”的必然要求。在节约资源保护环境的前提下, 实现经济的快速发展, 促进人与自然的和谐相处, 提高人民的生活水平和质量[10]。

参考文献

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[2]潘九根, 田长文.论以县域经济发展促进城乡统筹[J].江西师范大学学报 (哲学社会科学版) , 2008, 41 (5) ∶39-44.

[3]郭玮.城乡差距扩大的原因与政策调整[EB/OL].http://www.studa.net/fazhan/060328/10510929.html.

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[6]周金堂.发展县域经济与构建农村和谐社会[J].中国井冈山干部学院学报, 2005, 1 (3) ∶25-29.

[7]李世泰, 王庆, 王富喜, 等.烟台市城市经济发展战略研究[EB/OL].胶东在线.http://www.jiaodong.net/news/system/2007/11/22/010125159.shtml.

[8]李世泰, 魏兴华, 钟少云.新世纪烟台城市定位与发展战略研究[J].山东经济, 2004, 20 (5) ∶95-98.

[9]王喜红.做大做强县域经济建设文明富庶新烟台[N].烟台日报, 2007-04-16.

统筹城乡与县域治理创新调研报告 篇3

一、壮大县域经济是加快城乡统筹发展的重要载体

县域经济，是以县级行政区划（包括县级市、旗等）为地理空间、以县级政权为调控主体、以发展本地经济为宗旨的区域经济。县域经济作为中观层次的区域经济，具有如下特性：一是地域性。县域经济有一个特定的地理空间，即以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地，是一种行政区划型区域经济。二是综合性。县域经济具有相对完备的经济功能，其经济活动涉及生产、流通、分配、消费各环节，涉及一、二、三产业各部门，是国民经济中最具综合性的基本单元。三是相对独立性。县级政府有相当大的决策自主权，可以根据国家和全省经济发展战略，独立地制定和实施有利于本县经济发展的政策，自主地安排地方建设项目和进行项目融资等。四是开放性。县域经济以市场为导向，有一个开放的市场经济体系，可以在区域、全国、甚至全球范围内进行资源配置，来获取竞争上的比较优势，具有全方位的开放性。由于县域经济处在城乡经济的结合部、工农业经济的交汇处和宏观、微观经济的衔接点，其地位和作用十分重要。下面以河南省为例作一具体分析：

（一）县域经济是国民经济的基础

截至2009年年底，河南省共有县级行政区108个，其中县级市20个，县88个。县域内人口总数8137.44万人，占全省总人口的81.6%；县域所辖面积15.3万平方公里，占全省总面积的91.6％；全省GDP为1.948万亿元，其中，县域经济生产总值1.389万亿元，占全省71.3％；全省地方财政一般预算收入1126.06亿元，其中，县域地方财政一般预算收入547.03亿元，占全省48.6％。巩义、新密、偃师、新郑、荥阳五个县（市）的生产总值超过300亿元，禹州、林州、登封、永城、灵宝、安阳、汝州、长葛、新安、邓州、伊川十一个县（市）超过200亿元 。2010年全国百强县（市）河南占8个。县域经济已成为河南经济发展最具活力的爆发点、增长点，有力地推动了河南向经济大省的跨越，促进了城乡协调发展。

（二）县域经济是农村经济的支撑

河南是全国第一农业大省，也是全国第一粮食转化加工大省，农产品加工业发展快、质效好，一直走在全国前列。特别是以食品工业为代表的优势涉农工业的迅猛发展，有效地带动了农业的现代化和农民收入的提高。2003年以来，河南农业连创历史新高，粮食连年增产，连续稳定在1000亿斤以上，培育出了双汇、华英、莲花、思念、三全、科迪、永达等一批知名品牌。这不仅带动和促进了粮食转化、蔬菜种植和畜牧业、水产业的发展，而且带动了运输、包装等相关产业的发展，为近百万农民提供了就业机会。农民生产生活条件得到极大改善，农民人均纯收入平均每年增长10%，农村居民家庭恩格尔系数由2000年的49.7%下降到36%。

（三）县域经济是商品消费的市场

河南108个县（市）居住着全省约82%的人口，其中70%以上是农村人口。2009年，城镇居民家庭人均消费支出9567元，农村居民家庭人均生活费支出3388元，只相当于城镇居民消费水平的35%。一些大件消费品，在城市已趋饱和，在农村拥有水平还相当低。差距就是潜力，说明农村居民消费需求的上升空间非常大，县域消费市场蕴藏着巨大的潜力。随着城乡统筹发展和新农村建设的不断推进，农民收入和购买力会不断提高，市场容量将进一步扩大，对经济增长的拉动力会更强。

（四）县域经济是劳动就业的载体

河南是一个有1亿人口的发展中大省，人力资源丰富，劳动就业集中。在资金和技术的约束下，如果仅靠少数几个大城市来转移农村富余人口，势必会造成中心城市的恶性膨胀。近年来，县域经济的迅速发展，促进了大量农村富余人口的就地转移，催生出一批小城鎮并逐渐成长为中等城市，为缓解全省劳动就业压力作出了重要贡献。

进入21世纪以来，党和政府高度重视县域经济和城乡统筹发展。党的十六大明确提出“统筹城乡经济社会发展，壮大县域经济”， 这是新时期党中央根据我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾所作出的重大战略决策；党的十七大再次重申“壮大县域经济”；“十二五”规划将“壮大县域经济，推进城乡经济社会发展一体化”纳入国家经济和社会发展的总体布局。随着我国统筹城乡战略的实施和新农村建设不断向前推进，壮大县域经济与统筹城乡发展将成为新阶段的时代特征。

二、现阶段县域经济发展面临的挑战

新中国成立60多年、改革开放30多年来，由于长时间走着一条农村支持城市、农业支撑工业的道路，由于国家宏观经济体制改革和城市发展的任务繁重，造成了现阶段县域经济运行质量低下、发展后劲乏力等问题。

（一）结构性矛盾导致县域经济运行质量低下

从所有制结构看，经过近几年大发展，我国县域经济的民营化速度加快，非公有制经济数量有较大增长，但总体上质量不高，规模较小，建设重复，且多集中在第三产业中的餐饮服务业；家族式管理为主，管理的非规范性问题比较明显；企业分散经营生产，自身发展潜力有限，市场前景不广阔；分散化经营使民营企业相对比较封闭，不利于生产要素自由流动，借贷、偿贷能力低；企业在融资、人才、技术、咨询、物流服务等方面存在着较多障碍。

从产业结构看，首先，农业基础薄弱。传统种养业仍占相当大的比重，区域特色不明显，市场竞争能力不强；农业和农民的组织化程度低，专业化分工水平低，农业产业化链条不长；一家一户分散经营，信息不灵，规避市场风险能力弱。其次，工业结构性矛盾突出。工业产品技术水平与生产能力相矛盾、具有自主知识产权和自有品牌不多；工业技术含量低、低附加值产品生产能力相对过剩，而一些高附加值产品生产能力却明显不足；工业产品质量差，部分企业产品结构雷同、规模小而分散，发展后劲明显不足。再次，服务业比重较低，整体实力不强。批发零售贸易、交通运输、仓储业、餐饮业等传统产业整体处于大而不强的状态；现代服务业和新兴服务业特别是金融保险、信息咨询、教育卫生、科技文化等起步晚，发展慢，没有形成集聚发展的态势，占服务业的份额较小，对于优化资源配置、提高人力资本素质、技术水平和社会组织化程度造成了障碍。

从市场结构来看，缺乏充满活力的市场主体，经济发展的市场竞争力不强，外向度相对较低。企业组织结构分散，经营水平低下，市场主体意识淡薄，创新能力、开拓市场的能力不强；一些重要资源要素如信息、技术、品牌、专利等还比较缺乏；自营出口和利用外资的份额比较少。

（二）体制性矛盾导致县域经济的发展后劲乏力

相对于国家宏观经济体制改革，县域经济发展的配套体制改革明显滞后，阻碍了县域经济的发展。一是财政金融体制改革滞后，金融对县域经济发展支持力度不够。二是农村税费改革以后，县域基层乡镇政府和村级组织的收入大幅减少，增加的各项行政事业支出与乡镇收入之间存在巨大缺口，多数地方县乡可用财力严重不足，财政陷入困境。三是随着地改市的推行，由市管县带来的体制性负面效应逐步显现。一方面，因机构层级较多，行政成本增加，行政效率下降；另一方面，市级政府往往倾向于调配市域内资源来集中发展中心城市，由此导致不少县成为农业弱县、工业小县、财政穷县，县域经济缺乏可持续发展的后劲。

三、统筹城乡发展与壮大县域经济的对策建议

统筹城乡与发展壮大县域经济，是新时期我国经济社会发展的重要战略布局，是一项重大而深刻的社会变革。不仅要求我们革新思想观念，转变发展方式，改善产业布局，而且要创新体制机制，调整政策措施，改进管理方式，从而突破城乡二元结构、破解 “三农”问题、增强整体实力，实现以城带乡、以工促农、城乡互补、融合发展的格局。

（一）统筹空间布局，发展特色经济

过去由于受城乡二元结构的制约，重城市发展规划、轻乡村发展规划，没有把城乡作为一个整体来统筹考虑，造成县域内城市发展较快，农村发展滞后，城乡差距越来越大。要改变这种状况，促进城乡协调发展，就必须统筹城乡规划，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确功能分区定位和产业发展重点；统一编制城乡基础设施、生态环境等专项规划；使城乡发展能够互相衔接、相互促进，特别要科学合理安排县域范围内城镇建设、村落分布、农田保护、产业聚集、生态涵养等空间布局。做到科学合理和集约节约利用土地，正确处理近期建设和长远发展、局部利益与整体利益、经济发展和环境保护的关系，发挥比较优势，走特色经济之路。

从国内县域经济发展的经验特别是全国百强县的发展经验来看，也有一个共识那就是特色经济。由于各县的自然条件和经济基础千差万别，县域经济的发展总是各不相同。随着市场经济体制的逐步完善，地区之间的竞争日趋激烈。一个县（市）要想占领竞争的制高点，就应该根据本地的要素禀赋结构，找到有自己特色和市场前景的产业，大力发展特色经济。有特色才有优势，有特色才有市场，有特色才有竞争力。我国各个县区都有自己的比较优势，关键是要从国内乃至国际产业分工体系中找准自己的定位，利用当地资源宜工则工、宜农则农、宜商则商，培育特色产业集群，把资源优势转变为经济优势、把比较优势转变为竞争优势、把区位优势转变为市场优势。对特色传统产业，用高新技术进行改造，努力争创新的优势；对新兴特色产业，则集中力量做强企业、做大规模、做响品牌，扩大市场份额，把其推向县外市外，推向全省全国全球，这是壮大县域经济、实现城乡统筹发展的有效途径。

（二）统筹城乡投资，增强发展后劲

首先，大力推进县域和农村金融改革。过去由于受体制制约，县级政府在金融问题上难有作为，在银行商业化改革过程中，县域经济和农村经济“缺血”问题严重。要积极运用财政贴息等政策措施，引导金融机构对乡镇企业和农民个人增加信贷投放，简化贷款审批程序，创新贷款方式；调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源，持续发挥农业银行支持农村经济发展的作用；巩固和发展农村信用社改革成果，加快增资扩股步伐，适当扩大利率浮动幅度，将农村信用社逐步改造为社区性农村银行；积极扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村，着力解决农村金融边缘化的倾向。其次，建立完善财政支持体系。本着“多予少取、放水养鱼”的原则，继续实施省、市对县乡的财政转移支付政策，吸引社会资金增加对县域经济发展的投入；建立财政支农投入稳定增长机制，让公共财政阳光逐步照耀农村；完善提高农业综合生产能力的财税政策，建立提高农民收入的长效机制；探索建立农村社会保障制度，支持扶贫制度建设和制度创新，逐步提高财政困难县的保障水平；加大中央和省级政府专项性财政转移支付力度，提高基层政府提供公共服务的财政保障能力。搞好项目建设。从经济发展动力来看，只有坚持不懈地抓投入、上项目，才能增强经济发展后劲。招商引资是进一步推进县域经济发展的重要引擎，要优化发展环境，扩大招商范围。不仅对海外招商，而且要对沿海、对大中城市招商，積极主动承接沿海发达区域因经济结构调整带来的产业梯度转移。打好资源牌，发挥自身优势。在引进项目中，打“优势牌”、“特色牌”、“资源牌”，围绕产业链招商，围绕培育支柱产业、骨干企业招商。不断总结招商引资中的经验教训，提高招商引资的效果。要加强招商项目的论证和可行性分析，完善招商项目的评审筛选制度，注重项目的科技含量、产业层次、带动能力和生态影响，做到既要“金山银山”，又要“绿水青山”，走可持续发展道路。

（三）统筹人才发展，提高科技水平

随着知识经济时代的到来，科技进步和创新在县域经济发展中的作用日益重要。为此，必须着力实施“科教兴县、人才强县”战略。一要加强科技创新体系建设。首先，构建原始创新系统。借助高校、科研院所的科研力量，开展农业高新技术和工业关键技术、应用技术的研发，积极开发、培育和利用专利等知识产权资源，形成区域创新的源头和核心竞争力的基础。其次，确立企业在研发、创新投入和创新收益分配等方面的主体地位，调动企业开展技术创新的积极性。再次，完善科技创新的中介服务体系。围绕县域创新发展的需求，搭建推动县域经济发展的科技创新服务平台，尤其是建立起相对完善、成熟的知识产权的代理与保护体系，形成功能比较完善、机构充分发展、服务质量好的科技创新服务系统。二要加强人才队伍建设。人才是兴县之本，竞争之本。经济的竞争归根结底是人才的竞争。一支数量众多、结构合理、素质优良的人才队伍，是提高和加快县域经济发展的智力保证。为此，要围绕县域工业化、城镇化和农业现代化的推进，不断增加人才总量，加大人才引进力度，把县区经济发展紧缺人才的引进纳入市级统一计划，建立市级人才基金，切实营造事业留人、环境留人、待遇留人的良好氛围。三要搞好科技普及工作。大力开展科普进村户、进企业、进校园、进社区活动，在全社会传播科学知识、科学思想和科学方法，提高群众的科学文化素质。充分发挥科技馆、图书馆等公共设施的科普功能，继续推进科技“三下乡”活动。大力发展创新文化，努力培养创新精神与实践能力，广泛开展群众性发明创造活动，使一切有利于县域经济发展的创造愿望、创新活动和创造成果得到尊重、鼓励和肯定，使科技创新成为全社会的自觉行动。

（四）统筹公共服务，完善城镇功能

县域内人口大部分是农村人口，这就决定了县级政府应将促进城乡社会事业的均衡发展作为核心职能，确保城乡居民享有优质公共服务。首先，要推动城乡教育均衡发展。加快调整城乡中小学校布局，推进城乡教育一体化进程；加大财政对农村基础教育的投入，建立城乡教育一体化管理体制，构建优质教育资源城乡共享的长效机制。其次，完善城乡统筹的就业制度。根据城乡产业发展对技能型人才的需求，大力发展城乡中等职业教育，建立农村劳动力转岗就业和创业培训体系，大力培育和造就新型农民，提升职业技能，拓展就业机会。再次，强化城乡公共卫生服务体系。合理配置城乡公共卫生资源，完善城乡疾病控制、卫生监督网络和突发公共卫生事件应急管理体系，加快社区卫生服务中心(站)、乡镇卫生院和村卫生站标准化建设，提高卫生服务质量和水平。最后，完善覆盖城乡居民的社会保障体系，积极推进城镇居民基本医疗保险、养老保险、最低生活保障和农民养老保险、新型农村合作医疗制度的完善，探索农民工综合社会保险，逐步形成城乡一体的社会保障体系。

随着资源流动速度的加快和产业关联度的增强，完善配套的基础设施成为城乡经济一体化发展的关键因素。在完善城镇功能的基础上，加大对农村基础设施投入的力度，特别要增加对农村水利、道路、信息、能源和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高设施的质量和服务功能；加速城乡之间信息、资本、物流等资源要素的流动；努力实现城乡共建、城乡联网、城乡共享，让农民基本享有同城镇人口一样的便捷交通和信息服务，逐步完善城镇功能。

（五）统筹城乡管理，优化发展环境

统筹城乡发展必须突破城乡分割、行政资源集中在城区的政府管理体制。县级政府有责任在原有机构改革的基础上进行组织再造，进一步科学整合各部门职能，合理区分市、县(区)、乡镇政府功能，划清政府横向部门之间与纵向层级之间的权责边界，构建“权力清晰化、责任无缝化、管理一体化”的政府职责体系，打破部门与区域利益格局，实现城乡行政资源的优化配置，为统筹城乡科学发展提供组织保障。

实践表明，发展环境对县域经济至关重要。环境就是生产力，环境就是竞争力，环境就是吸引力。要按照市场经济的要求，创新服务思路，拓宽服务领域，大力优化县域经济发展的软环境，打造县域经济发展平台。积极创建“服务型”政府，实现政府职能向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；实现行政运行机制和政府管理方式向公开透明、规范有序、便民高效的根本转变。创造宽松的社会环境、平等竞争的体制环境、加快发展的政策环境和高效快捷的服务环境，为加快城乡统筹发展、壮大县域经济保驾护航。

（本文系河南省高等学校青年骨干教师资助计划项目“依靠科技进步加快县域经济发展的思路与对策研究”的阶段性研究成果）

统筹城乡与县域治理创新调研报告 篇4

城镇化进程

——凤县县域城镇化发展状况调查

凤县县委农工部梁虎林赵娟

近年来，凤县坚持以科学发展观为统领，大力实施“生态立县，旅游兴县，工业强县，椒畜富民”四大战略，强力推进百万吨铅锌冶炼基地、百万头生猪大县和百万游客景区 “三个百万”工程建设，使县域经济社会得到了快速健康发展，逐步探索出了一条山区城镇化发展路径。

一、城镇化建设取得的成效

凤县县域总面积3187平方公里，辖12个乡镇100个行政村，总人口11万。自2008年以来，县委县政府以统筹城乡为主线，以城镇化为统领，以争创全省十强县、建设老百姓最幸福的地方为目标，加大以工哺农、以城带乡力度，按照“一体两翼四中心二十个新型社区”的城乡一体化总体布局，把建设产业园区和新型农村社区作为统筹城乡的突破口，不断创新体制机制，多元加大投入，完善配套政策，着力构建城乡一体化“六大体系”，加快了城乡一体化发展步伐，全县工业化、城镇化、农业产业化水平不断得到提升，城镇化水平逐年提高，取得了显著成效。2009年，全县完成生产总值47亿元,增长19.9%；实现地方财政收入1.9亿元，增长48.9%；人均生产总值、人均财力均位居全省前列；农民人均纯收入达到4695元，增长26.9%；城镇居民人均可支配收入达到16488元，增长28.1%。城镇、农村社会保障综合覆盖率分别达87.9％和94％，城镇化率49.7％，先后荣获国

家卫生县城、国家计划生育优质服务先进县、全国生态示范区、省级文明县城、省级平安县等荣誉称号。2009年县域综合实力首次跨入全省十强县之列。

（一）、小城镇规模不断扩大。以“一体两翼”为重点，不断加大城乡基础设施建设力度，加快中心城镇建设，推进人口向城镇集中。截止目前，县城规划区面积10.3平方公里，建成区3平方公里，全县建制镇12个，其中重点镇2个，建制镇规划完成100%；县城常住人口1.7万人，城镇化率由2007年的37%增加到目前的49.7%。

（二）、城镇化水平明显提高。以大村庄和新型农村社区建设为方向，深入实施“三告别”、“三集中”、千村移民工程和灾后重建工作，建成统筹城乡集中安置点42个，集中安置6000户2.5万人。使农村城镇化进程加快，对农村的辐射带动作用增强。

（三）城乡基础设施显著改善。一是中心城区基础设施建设不断加速。污水处理、集中供暖、集中供气、垃圾处理等重点项目相继完工并投入使用，加快了县城扩容提质，城市品位得到迅速提升。二是中心城镇面貌日新月异。实施了县城“一江两岸”工程，加快了两个工业园区和五个中心城镇建设，形成了“一体两翼五星”（即以县城我主体，以凤州现代科技产业园和留凤关循环经济园为两翼，以平木镇、河口镇、黄牛铺镇、唐藏镇、三岔镇为五星）的小城镇建设特色；重点城镇承载能力和辐射带动力不断增强。三是农村水、电、路、气、通讯等基础设施明显得到改善。到2009年底，90%的村用上了自来水，解决了6.48万农村群众长期饮水困难；98%的村通了油路或水泥路；80%的村庄手机信号全覆盖；30个村实现了新农村电气化建设目标。

（四）县域经济实力显著增强。全县工业经济逆势上扬，农业经济突破发展，旅游三产高歌猛进，一、二、三产增加值年均增长6.5%，22.8%、14.8%，人均生产总值和人均财政总收入分别达45538元、3914元，居全省第8位和第12位，实现了摘帽（率先脱贫）、进位（跻身全省十强县）的跨越式发展目标。特别是建制镇经济增长速度明显加快。如2009年凤州镇生产总值达11.37亿元，南星镇生产总值达23.67元，分别比上年增长28%和35%。

（五）城乡公共服务差距明显缩小。城乡教育、卫生、社会保障均衡化发展，农民拥有与居民同等的学习就业机会、同质化的医疗保障环境、基本对等的社会保障，群众就医报销比例达80%以上，城乡居民养老、医疗保险实现了全覆盖，休闲、娱乐、健身设施不断向乡村延伸。

二、城镇化建设中存在的问题

（一）城镇规模小。首先是县城规模小。县城规划区面积10.3平方公里，建成区仅3平方公里，而且县城常住人口仅有1.7万人，人口数量少。其次是建制镇规模小。全县12个建制镇，有农村人口

7.45万人，平均6200人／每镇，最小的乡镇（坪坎镇）全镇仅2490人。镇政府所在地平均仅1000余人。人口少,形不成规模效应,一定程度上降低了城镇的社区中心地位以及对经济的拉动作用。直接影响基础设施效益的发挥、第三产业的发展和小城镇建设对城镇化进程的推动力。

（二）规划滞后。从总体上看，一是我县县城规划比较超前，但建制镇规划编制较为滞后，规划功能不全，特别是管线、绿化等专业

性详规编制落后。全县100个行政村，完成村庄建设规划的仅67个村；二是实施随意性大。乡镇规划意识不强，凭想象作决策，从而导致规划实施不到位，满足不了城镇发展的需要。三是城乡规划分割，建设分治，城乡统筹规划总体上滞后，严重地阻碍了城乡统筹发展的有序推进。

（三）资金不足。城镇建设的投资渠道单一，投入主体仍然以政府为主，而且只投入不收益，只建设不经营，导致城镇建设的资金严重不足。从财政资金来看，虽加大了城市基础设施建设投入，但主要集中投向县城，投向小城镇的资金微乎其微，加之小城镇规模普遍偏小，启动不了小城镇的内部消费，不能形成规模效应，导致小城镇的公益、公共设施建设普遍亏损，使乡镇背上沉重的包袱。

（四）产业支撑力不强。虽然形成了椒果畜药菜五大主导产业，但整体实力不强，抗御自然灾害和市场风险的能力弱，缺乏支柱产业的有力支撑。例如，今年花椒遭受霜冻，全县花椒大幅减产。

（五）管理水平低。一是乡镇政府管理功能严重滞后，管理机构、职能、权限等依然承袭农村管理的旧模式，对城镇基础设施和配套建设、环境保护、社会管理、生产、金融、信息、服务等产业的培育与管理难以到位，难以承担城镇化管理的重任。二是农村居民素质不高。生活习惯还不能与城镇发展合拍，给镇区管理造成一定困难。

三、推进城镇化进程的对策与措施

（一）调整区划，扩大小城镇规模。我县现有乡镇12个，农村人口7.45万人，平均每个乡镇仅6200人，即使将来全部人口集中到镇区，其规模也十分有限，不能满足人口成本最低化的要求。要按照

“建美县城、建强两翼、建大社区”的思路和 “一体两翼四中心二十个新型社区”的城镇化发展基本框架，对现行乡镇区划进行调整，减少城镇数量，逐步扩大重点镇和中心镇的规模。形成一个中心城市（县城）、两个副中心（凤州、留凤关）、四个中心城镇（黄牛铺、平木、河口、唐藏）和二十个中心社区，使农村人口不断向城镇迁徙，充分发挥城镇集聚作用，从而带动全县城镇化的全面发展。力争到2012年，县城人口达到3万人，凤州镇和留凤关镇城镇人口分别达到1万人，全县城镇化率达到60%以上。

（二）突出重点，抓好中心镇建设。要改变过去只管城不管镇的工作格局，在抓好县城中心城市建设的同时，着眼未来，对农村城镇化高起点规划，以316国道和212省道两条交通干线为纽带，以凤州、留凤关两个中心城镇为依托，形成4个不同经济职能的城镇片区，构筑完整的城镇网络发展体系，做到城乡互动。以突破留凤关统筹城乡新区建设为重点，探索城镇化建设新路子。以旅游兴县战略为动力，按照“六清四改一统一”的标准，打造山区特色，使农村地貌、民宅逐步转变为城镇景观。同时，围绕中心乡镇的扩容提质，全面改造中心乡镇的水、电、路、通讯、环卫、绿化等基础设施，不断完善城镇整体功能，增强城镇对居民的吸纳能力，推动中心乡镇的城镇化发展步伐，不断扩大城市文明对农村的覆盖面。

（三）培育产业，强化城镇化产业支撑。立足资源优势，准确产业定位，布设大产业，促进全就业，以“三个百万”工程为支撑，大力培植和发展小城镇特色产业，推动农业增效、农民增收、县域经济实力增强。突出抓好万亩花椒芽菜、万亩高产苹果、万亩高效蔬菜、万亩优质核桃、万亩中药材“五个万亩”工程，奠定坚实的产业基础。以增加农民收入为手段，加速农村生活方式向城镇生活方式的转变。

（四）完善政策，优化小城镇建设环境。在户籍管理上，在取消二元制户籍制度的基础上，落实有关配套政策，逐步建立城乡一体的社会保障制度。在土地使用制度上，对城镇建设用地依法实行有偿使用，高度垄断土地一级市场，广泛推行地块的拍卖和招标出让、出租。土地收入除按规定上缴国家和省市的以外，其余的税费一律返还给小城镇用于城镇的基础设施和公益设施建设；鼓励企业向工业园区集中，今后在全县城镇规划的工业园区以外，一律不再批准企业建设用地，特别是占用耕地；逐步实现对自然村的合并和分散农户向城镇的集中建设，最终实现退宅还田，维护耕地的总量平衡。

锦江城乡统筹的调研报告 篇5

锦江城乡统筹的调研报告

一直以来,城乡统筹是个非常艰巨的任务.尽管在过去的60年里,中央取消了农业税,增加农产品补贴,对农村进行投资和财政的转移支付,举措不可谓不大,但缩小城乡居民收入差距仍然是一个现实难题.值得注意的是,成都作为全国少有的.几个人口超千万的大城市,出现了城乡人均收入差距略有下降的迹象,可以说,成都的土地实践已经初见效果,但是,改革不可能一蹴而就.关于这场土地上的试验,还有很多问号等待我们不断打开.

作 者：杨奕萍 姜妮 屠锐  作者单位： 刊 名：环境经济 英文刊名：ENVIRONMENTAL ECONOMY 年，卷(期)： “”(12) 分类号： 关键词： 

关注城乡统筹协调发展调研报告 篇6

党的十六届五中全会决议明确指出,必须促进城乡区域协调发展,加强和谐社会建设。市政协五届四次会议期间,委员们特别关注我市城乡统筹协调发展问题,他们结合各地的实际,从打破城乡分割的二元结构,到引导资金、文化、教育等要素资源向农村倾斜多个侧面,为促进城乡区域协调发展出谋划策。

拓宽失地农民的就业途径

随着城市基础设施建设等,近郊土地越来越少,失地农民成为富余劳动力滞留在农村。以维扬区为例,目前失地的农村劳动者达14026人,其中就业的12707人,失业在家1319人,失业率9.4。妥善解决失地农民就业,关系到城市化进程的顺利推进、城乡经济发展和社会稳定。针对现状,提出如下建议。

一要创造农村劳动力转移的宏观社会经济环境。政府在制定社会经济发展计划和产业政策时,应充分考虑劳动者就业及失地农民安置因素,把农村劳动力转移,特别是失地农民安置,作为政府的重要职责。加快建立城乡统筹就业体制,消除对农村劳动力就业的限制和歧视性政策规定。加大对近郊农业的投入,形成农村经济稳定增长机制,带动对农村劳动力的有效需求,减轻失地农民就业压力。

二要探索经济、就业双向增长的良性发展途径。政府在土地征用开发时,应优先考虑农村集体经济发展用地;从近郊实际出发,发展适度规模的介于劳动密集型和资本密集型之间的乡镇企业,促进乡镇企业的发展;引导乡镇发挥近城优势,发展商贸业和服务业,扶持自主创业,建立失地农民就地就近转移就业制度。

三要健全一体化劳动就业服务体系,为失地农民就业提供条件。对城乡劳动力实行统一的就业登记管理、备案、统计和发证制度,让失地农民同样享受有关城镇职工就业与培训的优惠政策。政府相关部门要担负起农村劳动力转移的管理工作,维护劳务人员的合法权益。建立农村“一户一就业”即农村困难群体的就业援助制度,实行包户包干制。

四要开展职业培训,提高失地农民素质和就业能力。凡失地农民都应参加就业前培训,接受就业指导和职业道德教育,端正就业观念,了解择业方法和途径。要根据企业用工需求,有针对性地组织培训,以便就近就地吸纳消化。建立定点定向订单培训制度和区,乡(镇)村、企业、培训实体联合培训基地,鼓励各类企业吸纳失地农民。

建立健全农村社会保障体系

近几年,我农村农村社会保障制度初步建立,但各地实施的规范化程度、覆盖率、保障水平、操作方法及实际效果存在较大的差异。建立和完善农村社会保障体系,应与经济社会发展相适应,以统筹城乡发展、健全体系和突出重点相结合,政府组织和农民自愿相结合为原则,重点完善健全农村五保、最低生活保障、新型合作医疗、失地农民保障、养老保险等五项制度。

完善农村最低生活保障制度,应摸准享受最低生活保障的对象,每年核实一次,接受群众监督,完善农村低保投入机制和资金安全运行机制。

巩固提高农村“五保”制度,应认真核定五保对象和供养标准。加强敬老院的建设和管理,提高乡镇敬老院的集中供养率。县乡财政要增加经费投入,改善办院的条件,增加供养人数,提高“五保”人员的物质文化生活水平。

完善以大病统筹为主的新型合作医疗制度,应认真落实国务院办公厅[2003]3号文件精神。多渠道筹集资金,按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管理,专款专用。推进农村服务网络建设,强化农村医疗卫生机构的行业管理,提高医疗卫生服务能力和水平。

落实被征地农民基本生活保障制度。建立被征地农民基本生活保障资金,纳入财政专户管理,专项用于被征地农民的基本生活保障,对被征地农民对象分年龄段安置,同时积极鼓励和帮助失地农民再就业。

建立农村养老保险制度,对进城务工的农民和乡镇企业的职工可根据尽同样义务、享受同样权利的原则,将他们纳入基本养老、失业、工伤、生育等城镇保险体系。对纯农户的养老保险以家庭为主,可同社区保障和国家救助相结合,近郊乡、村经济基础较好、收入较高的地方,可对失去劳动能力的农民发放养老金。

资金投入是建立农村社会保障体系的重要保证,各级财政收入增长的部分应向农村社保体系倾斜;加大财政转移支付的力度,对经济薄弱地区给予适当扶持。

促进城乡教育均衡化

近几年,我市各类教育取得到长足发展。但是,城乡基础教育发展不均衡,农村中小学的发展速度缓慢,基础条件较差,教师队伍较弱,办学水平较低,教学质量不高。大量农民子女涌入城区就读,交借读费、择校费,甚至在城区租房陪子女读书,不仅增加了农民的教育费负担,而且使城区学生数爆满,社区管理压力加大,农村生源大量流失。城乡教育的均衡发展是城乡区域协调发展的重要内容,而基础教育是整个教育发展的关键。建议:

一要理顺管理体制,推进教育布局的均衡

二要坚持弱者优先,推进教育投入的均衡化。通过实施县乡联动,在逐年加大投入的

基础上,坚持教育经费向农村中小学倾斜,向薄弱学校和弱势群体倾斜。

三要统筹师资力量,推进资源配置的均衡化。认真实施“农村教师素质提高工程”,同时实行城乡换岗、定期轮岗、跟岗提高等教师换岗制度,使教师从单位所有变为城乡共享,流动方式从行政调动变为定期派遣服务。对家在农村的教师和志愿到农村的城区教师根据情况给予补贴,职称评定向农村教师倾斜。

四要整合管理资源,推进办学水平的均衡化。通过校际结对、校长兼职、委托管理、学校合并等措施,发挥名校牵动效应,以优带弱、以优扶弱,放大优质教育资源。提高农村中小学校长治校能力。全面实施中小学“校园通”工程,统筹规划城乡一体的教育信息化建设。

五要关爱弱势生源,推进教育机会的均衡化。

关心农村外出务工家庭“留守儿童”的健康成长

去年,市妇联对高邮、宝应、江都、仪征等地的抽样调查结果显示:父母亲在外务工的农村中小学生占在校生总数43.8左右,部分乡镇工业不发达的乡镇,占比高达78。按照调查的比例估算,全市农村在校中小学生中约有19万名“留守儿童”,分布在几乎所有乡镇。大多数家庭是单亲监护或隔代亲属监护,绝大多数孩子希望得到父母关爱,少数孩子因学校和家长只偏重学习成绩而产生厌学情绪。

如果工作不到位,使“留守儿童”成了“问题孩子”,就不仅是家庭的不幸,也是社会的不幸。因此,家庭、学校、社会都应负起责任。

一要认真实施“蓝天教育计划”,保障务工人员带进城的“流动儿童”和留在家乡的“留守儿童”接受良好的教育。城市的公办学校要为“流动儿童”提供同等权利的义务教育,对其中的困难学生给予关爱和资助;农村中小学要建成学校、家庭、社会共同关心“留守儿童”的“蓝天学堂”。

二要加强学校与家长的联系,鼓励教师多走访“留守儿童”家庭。通过家访用知识引导孩子,用爱心温暖孩子,及时发现问题、解决问题。建立“留守儿童”家庭联系卡,通过打电话,写联系卡等形式,定期或不定期地将孩子的学习情况和思想动态及时向家长反映。

三要关心“留守儿童”的心理健康。农村中小学应配备专业的心理教师,或对教师进行相关心理指导培训,使他们有能力对学生定期进行心理健康辅导。把城市学校的成功经验引入农村中小学,帮助孩子们坦然面对成长的烦恼。对遭遇挫折或困难的孩子及时给予心理抚慰,帮助克服孤僻、胆怯、冷淡等心理。

四要动员社会共同关心“留守儿童”的成长。乡村组织要做好工作,确保外出务工人员妥善安排孩子,落实好监护和教育责任。面向乡镇机关、党员干部和社会热心群众,广募“蓝天行动志愿者”,担当“代理家长”、义务辅导员,关心“留守儿童”的思想、学习和行为习惯,与“留守儿童”进行面对面交流与沟通。社区或村组织还可就近组织孩子开展有意义的活动,丰富他们的精神文化生活。

重视农村文化建设

农村文化作为农民生活中不可或缺的精神要素,已成为党和政府“三农”工作的重要内容,列入了“建设社会主义新农村”的战略目标。我们通过与基层干部和农民群众交谈、探讨,认为当前农村文化建设应重视四个方面的问题:

一要准确定位农村文化建设的多功能责任。通过文化活动,向农民传播文化知识、科学知识、创业技能,宣传党和政府的方针政策、法律法规,提供解决生产生活中困难、困惑的途径和方法。

二要拓展农村文化传播的多元化途径。主流文化要强化,坚持开展“四下乡”的活动,鼓励和扶持乡村组织的文体赛事、文艺汇演等公共文体娱乐。宗教文化要管理,要防止封建迷信活动蔓延。民俗文化要培育,使其向积极、文明、健康的方向发展。休闲文化要引导,不能任其自流。

三要适应农村文化受众的多层次需求。

四要加强农村文化阵地的多方位管理。对窗口型阵地,即乡镇文化站建设,应在功能到位上下功夫,增加投入,完善设施,整合现有文化资源和优势。对流动型阵地,即民间艺人队伍,应完善监管,逐步提升民间艺人队伍素质。对社会型阵地,应在依法管理上下功夫,将文化市场管理延伸到农村集镇。

确保农民饮用水安全

我市农村水环境状况不容乐观。存在的主要问题,一是水源地管理不规范,工业污水、码头和造船业污染、垃圾及畜禽养殖污染严重影响饮用水源水质。二是农村地表水普遍污染严重,水源水质达标率相应较低,加之水质监测能力薄弱,乡村水厂不同程度存在水质问题。三是9未普及自来水地区,农民只能饮用河水、呆塘水和井水,水质问为确保农民饮水安全,建议:

加强对饮用水源地保护区及周边地区工业企业的监管。严格控制饮用水源地保护区周边地区新建项目的审批,加大水源保护区内码头和造船业等对生态环境破坏违法行为的查处。尽快搬迁水源保护区内的畜禽养殖场和垃圾堆放场。

加强水质监测和信息发布工作。对境内长江、夹江、大运河等46条重要河流、湖泊水环境实施每月一次正常监测,定期向社会公布。同时对全市20个重点乡镇水源地每个季度例行监测一次,加强对县级以上水源地的例行监测。

控制农业面源污染。推广无公害综防技术、减少农药用药次数和用药量;推广高效、低毒、低残留的新农药;推广配方施肥、平衡施肥,提高肥料的利用率;对禽畜养殖场粪便进行无害化、资源化处理,发展有机、绿色、无公害农产品生产。