第四章 支出管理

第四章 支出管理（共8篇）

第四章 支出管理 篇1

第四章 支出管理

第一节 行政单位支出概述

一、支出的概念

《规则》第十八条规定:“支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出。”行政单位支出是为实现国家管理职能、完成行政任务必须消耗的费用开支，是组织和领导经济建设、文化建设等各项建设、促进社会发展的资金保证，其经济性质属于非生产性支出。

与原《规则》相比，将原《规则》的经常性支出、项目支出和自筹基本建设支出三类支出改为基本支出和项目支出两类。基本支出，是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出，包括人员支出和公用支出。项目支出，是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。

二、支出的分类

为了全面反映行政单位各项支出的内容，便于分析、研究各个支出项目的开支情况及开支特点，有针对性地加强和改进支出管理，应对行政单位支出进行合理分类，分为基本支出和项目支出。

1、基本支出，是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出。它包括以支付工作人员劳动报酬、个人福利及社会保障待遇为基本内容的人员经费支出和以维持行政单位正常运行的基本消耗为标准的公用经费支出。基本支出是行政单位的基本消耗，没有经常性支出做保障，行政单位就无法正常运转。因此，管好、用好基本支

出，是支出管理的最基本内容。

2、项目支出，是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。它一般包括专项会议、专项设备购置、专项修缮、专项业务等支出。项目支出是行政单位在保证基本支出的基础上，对专项或特定工作任务所安排的专项资金保障，因此，加强对项目支出的管理，是支出管理中的一项重要工作。根据管理需要，项目支出可以一次性安排、当年完成，也可以一次性安排、分年完成。

但需要注意的是，安排项目支出时，不要把应属于基本支出的项目作为项目支出安排，要在保证基本支出的基础

上安排项目支出。

第二节 支出管理的要求

支出管理是行政单位财务管理的一项重要内容，因此，根据国家提出的转变政府职能、深化行政体制改革的一系列方针政策，行政单位支出管理的总体要求是:行政单位应当将各项支出全部纳入单位预算，各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理；应当严格执行国家规定的开支范围及标准，建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制；

按照国家行政体制改革和财政体制改革的总体部署，严格执行国家政策和财政财务制度；认真贯彻适度从紧的财政政策，实行保障与控制并重的原则；建立健全各项支出管理制度，增强支出管理的科学性和规范性，积极采取措施，强化支出管理；适应“两个根本性转变”的要求，深化支出管理改革，优化资源配置，提高资金使用效益；应当依法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。

《规则》确定了行政单位支出管理的具体要求，第二十条规定:行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围及标准，建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制。

一、建立健全内部支出管理制度

（一）建立支出管理的制度体系

行政单位要运用科学的管理方法和手段，完善相应的内部支出管理制度体系，加强对各项支出的管理和控制。如对基本支出建立标准定额管理、水平考核制度；对项目支出建立核算、使用、效益考核、监督管理等制度；

对其他收入的使用，进一步完善纳入单位支出预算统一管理的制度等，并在此基础上，逐步建立目标责任控制体系、综合定额管理体系、考核监督问效体系等，严格规范各种支出行为。行政单位及其财务部门要严格执行各项支出管理规定，做到按规定、制度办事，严禁有章不循、明知故犯，以控制支出的随意性和损失浪费。

（二）各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理

行政单位各项支出都必须纳入单位预算，由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理。具体包括:行政单位有关财务方面的各项规章制度都必须通过财务部门审议；行政单位的各项支出都必须由财务部门审核办理；行政单位的其他部门不允许在财务部门管理之外设立账外账或“小金库”。

单位财务部门在审核办理各项支出时，要严格执行财政部门批准的预算，包括开支数额、开支项目等，不得超预算安排支出，不得将批准的预算项目，特别是项目支出项目自行变更或废止，将资金挪作他用。

（三）完善重大支出项目的审批程序

行政单位从财政部门或者上级预算单位取得的项目资金，应当按照批准的项目和用途使用，专款专用、单独核算，并按照规定向同级财政部门或者上级预算单位报告资金使用情况，接受财政部门和上级预算单位的检查监督。

（四）如实反映财务情况

行政单位要严格按照财政部门提出的有关要求，对各项资金的安排使用情况分别予以反映，并做到反映及时、情况真实、符合要求。项目完成后，行政单位应当向同级财政部门或者上级预算单位报送项目支出决算和使用效果的书面报告。

二、严格执行国家规定的开支范围和开支标准

开支范围是指国家根据总的方针政策，按照行政单位的工作任务、工作性质及特点，对行政单位的各项支出所确定的开支内容。开支标准是指在开支范围确定的基础上，按照勤俭办一切事业的方针，根据需要和财力可能，对行政单位基本支出项目所规定的开支额度。

行政单位的开支范围和开支标准是国家政策和财政财务制度的具体体现，是行政单位编制预算、财政部门核定预算的重要依据，也是考核、分析预算执行情况的尺度和加强支出管理的重要手段，因此，行政单位应严格予以执行，不得自行扩大开支范围和提高开支标准，对违反财经纪律和不合理的开支一律不得支付。

行政单位用于职工待遇方面的支出，不得超出国家规定的范围和标准。这里所讲的“国家规定的范围和标准”是指由国务院以及国务院授权的人力资源与社会保障部、财政部制定、发布的工资制度和津贴、补贴政策中所规定的范围和标准。各单位都必须严格执行国家统一规定的个人福利待遇政策，不允许有法不依，各行其事。同时应当认真清理过去已经发放的各种津贴、补贴，不合理的部分要坚决取消。

三、保证单位的基本支出需要

行政单位要将基本支出作为重点，切实予以保证。首先，行政单位要严格执行财政部门批准的支出预算，对批准的人员经费支出和维持单位基本运转的公用经费支出要予以落实；其次，在预算执行过程中，要尽量控制和压减大型设备，如交通工具、通讯器材、高档办公用品等的购置和大型会议等支出，努力保证国家规定的在编人员的基本工资、补助工资等必需的人员经费支出，保证单位正常运转和完成基本工作任务所必需的公用经费支出；最后，行政单位要通过采取清理和调整措施，即清理本单位不应由财政资金开支的项目，调整支出结构，把有限的资金用于保证行政单位的基本支出需要。

四、对支出薄弱环节实施重点管理

新《规则》规定:对节约潜力大、管理薄弱的支出项目实行重点管理和控制。这些节约潜力大、管理薄弱的支出项目，可能会因各单位不同的管理情况而有所不同，如有的单位表现在车辆消耗方面，有的单位则反映在电话费项目上，但从全国总体情况来看，这些支出项目主要表现在“人、车、会、电话”等支出方面。

因此，各行政单位要针对本单位的实际情况，找出节约潜力较大、但管理较为薄弱的支出项目，分别制定管理办法，采取有效措施，从严控制这些支出的过快增长，其中可根据情况适当运用经济手段来管理与个人利益有关的支出。

（一）加强人员经费的管理

行政单位要严格执行编制主管部门核定的人员编制数，不能超出。要加强人员经费的管理，可在保证按国家政策据实安排编制内人员经费的基础上，通过预算手段，对超编人员限期分流，限期过后不再核拨超编人员的经费等办法，促使单位采取多种措施，建立约束机制，控制人员经费的过快增长。

（二）加强会议费的管理

行政单位要建立、健全会议的审批制度，坚持务实、节俭、高效的原则，严格控制会议数量、会期和参加会议的人数，控制各种类型的纪念会、研讨会、表彰会、新闻发布会等。按国家规定实行会议费分类管理，逐步建立和推行会议费总额包干制度，完善会议费支出的管理办法。如将单位一般性会议费纳入公用经费定额统一管理；

对大型和专项会议费，实行“计划管理、总额包干、集中审批”的办法，严格执行食宿接待标准，以此降低会议成本。同时，提倡就地开会，开电话会议，尽可能减少会议费支出。

（三）加强车辆购置、燃修费的管理

行政单位要严格按照车辆编制及标准配备车辆，不得超编、超标准购车。严格控制车辆购置费，对缺编车和更新车，根据财力情况安排车辆购置费。对燃修费按编制内车辆数合理制定定额，完善单车核算办法，超编车辆一律不核拨燃修费。行政单位要完善车辆大修的审批和管理制度，杜绝大修中的不合理开支，节约燃修费。同时，做好车辆“定点维修、统一保险”等工作。

（四）加强电话费用的管理

行政单位要严格按规定配备电话等通讯设备，严格控制用公款安装住宅电话，除工作特殊需要并经单位主管领导批准外，不准配备移动电话，未经审批自行配备的，单位不负担购置及消耗费用。对办公用电话、移动电话、传真机等费用支出要制定严格的管理办法，完善定额管理，特别是对长途电话费用、移动电话费用要严格控制和管理。对公费安装的住宅电话费用要与个人挂钩，实行“定额包干、超额自付”等管理办法。

五、严格项目支出的管理

《规则》第二十一条对行政单位项目支出的管理做出了具体规定，主要包括:

（一）保证专款专用

行政单位对项目支出应当严格按照批准的项目和用途使用，不得任意改变项目内容或扩大使用范围。如遇特殊情况需要改变项目用途时，需重新以书面形式向财政部门或主管预算单位申报调整，经审查批准后方可使用。

（二）实行专项核算

行政单位要根据项目支出的不同项目，分别建立项目支出管理台账，单独核算并反映资金到位、使用进度、完成结算等情况，同时按照规定及时向主管预算单位或者财政部门报送项目支出决算和使用效果的书面报告。

（三）加强检查监督

行政单位应对项目支出的使用、项目进度、使用效益等情况加强事前、事中和事后的检查监督，实行跟踪问效。行政单位应接受主管预算单位、财政部门等有关部门的检查和监督。

六、从严控制其他支出

行政单位要按照新《规则》的规定，对确需用其他收入安排的，也要严格控制，严格审批程序，要事先将资金使用计划报财政部门审批，未经批准，不得使用，同时，要将项目计划报经有关部门批准。行政单位要严格按照新《规则》的规定，加强支出管理，并积极研究和探讨深化支出管理的办法和措施，如进一步加强决策分析和可行性研究，并尽可能实施共同性基础设施共建，信息、资源共享，车辆和器材设备共用，提高设施、信息、设备等资源的综合利用率，杜绝或减少损失浪费。总之，行政单位要想方设法，积极探索加强支出管理、节约使用资金的新路子，从提高资金使用效益着手，优化资源配置，建立效益型的支出管理模式。

七、行政单位应当严格执行国库集中支付制度

实行国库集中支付制度，解决了由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，可使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时、足额支付。通过国库集中支付，也有利于对部门预算执行的监督，有利于政府采购制度的执行。

实行国库集中支付制度，政府采购资金都集中于国库的“政府采购资金专户”中，政府采购行为一旦发生，经财政支出管理部门的审核，采购资金由国库单一账户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。预算单位无法直接得到预算资金，也就不能绕开政府采购规定随意采购、违规采购。因此，建立国库集中支付的“政府采购资金专户”是从源头控制和监督政府采购资金，促使预算单位执行政府采购制度的有效手段。

政府采购制度是将行政、事业单位购买货物、工程和服务的行为公开化、规范化、程序化。实行政府采购制度，可提高部门预算执行准确性和效率。

实行国库直接支付，可以解决财政管理中长期存在的预算编制粗放、资金分配权分散、透明度不高以及挤占、挪用财政资金等问题，为编制政府采购预算、制定、下达和执行政府采购计划奠定了基础。

国库集中支付制度和政府采购制度是相互促进、相辅相成的改革。政府采购制度既对国库集中支付制度改革加以配套，同时又促进和支持了国库集中支付制度改革。

第四章 支出管理 篇2

一、高校支出的规模、结构与水平分析

2003-2009年76所高校中, 大多数高校的总支出都在30亿以下, 年总支出高于40亿元的只有少数几所规模很大的高校。各年的总支出从2003-2008年一路上升, 从2003年的6亿元到2008年的18亿元, 2009年降至不足16亿元。各类中都经历了与总体类似的变化 (2009年下降) , 综合类最高, 通常其规模最大, 支出相应最多, 其次是理工类、师范类和农林类;财政类、语言类、艺术类和医药类高校通常规模较小, 支出相应较少, 最低的是艺术类。

2003-2009年76所高校生均总支出中, 大多数高校的生均支出都在6万以下, 高于10万的只有少数高校。各年76所高校生均支出总体上逐年上升, 但2009年急剧下降, 2003-2007年基本维持在2.5-3万之间, 2008年增值5万, 2009年跌至4万 (见图1) 。各类中, 2007年以前最高的是语言类, 2008-2009年最高的是艺术类, 综合类通常排第三, 理工类排第四, 师范类排第五, 医药类最低, 农林类和财政类很低 (见图2) 。

支出结构有纵向和横向两种分类。支出的横向结构按内容划分, 各年有所不同, 主要是公用支出逐年细化, 2003-2006年分为人员支出、公用支出、对个人和家庭补助支出三类;2007-2008年分为工资福利支出、商品和服务支出、其他资本性支出、其他资本性支出四类;2009年分为工资福利支出、商品和服务支出、其他资本性支出、其他资本性支出和债务利息支出五类。由于高校支出的横向结构逐步细化, 故分年计算支出项目比重。工资福利支出从2003年24.4%降至2009年19.2%;商品和服务支出是最大的支出项目, 由于该项目逐步细化, 所以比重从2003年60.9%降至2009年的36.1%;对个人和家庭补助支出从2003年的14.8%增至2009年17.6%;其他资本性支出只有2007年至2009年有数据, 2008年占44.9%, 2007年也占16.4%;债务利息支出只有2008年和2009年有数据, 都未超过2% (见表1) 。支出的纵向项目各年没有变化, 因此计算2003年至2009年7年的均值来分析其结构。事业支出是最大的支出项目, 最高的医药类占92.8%, 最低的师范类也占80.1%, 事业支出主要用于教学、科研等核心业务, 该项目比重高说明高校的支出突出重点, 结构基本合理;结转自筹基建是第二大支出项目, 除医药类不足1%外, 其他类都在10%以上;其他支出项目比重都不足1%, 尤其上缴上级支出各年均为0, 建议新会计制度修订时适时取消该科目 (见表2) 。

三、高校支出效益评价指标体系构建

为了加强支出管理, 提高支出效益, 本文从高校财务管理的实际工作中发现支出分析需要突出以下问题: (1) 支出构成分析和优化。找出不同高校经费支出结构的差异, 判断什么样的结构比较合理 (人员经费和公用经费比例合理;确保学生培养成本的比重, 保证学生培养质量;人员支出比例合理) 。 (2) 某些日常支出 (如供水) 有无节约的余地;与教学科研无关的支出 (离退休支出、家属补助支出等) 占多大比重, 是否可以通过社会化解决。 (3) 教学的最低保障程度及确保最低保障程度的方法。经费保障程度指拨款、学费占学生培养成本的百分比。财政收入的公平性主要看能否满足各校最基本的支出需要, 以保障教学质量, 防止高校之间贫富差距过大。 (4) 高校支出的预算遵循程度。高校应按规定的渠道, 分别列支, 按收入情况统筹安排, 各项支出是否按进度进行, 是否按规定的标准、用途进行。由于没有各校的预算数据, 本文对此没有分析。 (5) 目前教师待遇随意性大, 支出由各校自主决定, 地区和高校之间差距大, 导致教师队伍不稳定。通过教师待遇分析, 参考国外标准, 将教师收入差距控制在合理水平。

依据这些实际问题, 结合数据的可得性, 本文从支出构成、支出效率和经费保障三方面构建指标体系。为了使构建的指标体系全面、科学和可行, 本文分三步筛选指标:首先从现有的文献中广泛搜集高校支出管理与支出效益方面的指标, 按支出构成、支出效率和经费保障三个方面进行归纳、整理, 并考虑数据的可获取性, 从而确定第一版40个指标;然后请高校财务方面的专家, 从实际管理要求出发, 对初步指标进行筛选, 从而确定第二版30个指标;最后采用多种统计分析方法 (包括相关性分析、鉴别力分析、对所有被删指标的定性和定量分析) , 将第二版指标按照实际财务数据进行验证, 筛选出第三版24个指标。 (见表3) 然后对教育部直属的76所高校的2003-2009年的支出明细表数据进行单指标分析。

(一) 支出构成分析

具体为:

(1) 教育事业支出占总支出的比重= (事业支出-基本支出中的科研支出-专项支出中的科研支出) /总支出。教学是高校头等大事, 一定要保证教育事业支出占总支出的比重, 保证学生的培养质量。该指标能反映高校支出中多大比重用于教学, 它越高越好。76高校该指标2003-2009年呈W型变动, 最高的2007年占85%, 最低的2008年不足60%。各类差异较大, 医药类该比重最高, 2007-2009年接近90%。语言类其次, 2007-2009年略有下降, 仍高于82%。2009年其他几类该指标都在上升, 基本都高于70%, 除了师范类只有65%外。如图3所示。

(2) 科研事业支出占总支出的比重= (基本支出中的科研支出+项目支出中的科研支出) /总支出。科研是高校仅次于教学的重要职能, 既要充分保证科研支出, 又不能唯科研, 挤占教学支出。各高校应根据自身的定位 (教学型、教学科研型、科研教学型、研究型) 来确定科研支出所占的比重。76高校2003-2007年该指标一路上升, 从11%上升到18%后, 2008年降至12%, 2009年回升至17%。各类中, 理工类最高, 各年基本在15%以上, 2009年高达23%, 其次是农林类。综合类、医药类和师范类居中, 基本高于10%。其他几类基本低于5% (见图4) 。

(3) 基本支出占教育事业支出的比重= (基本支出-基本科研支出) / (事业支出-基本科研支出-项目科研支出) 。虽然现在对基本支出和项目支出的划分存在一定的争议, 主要是项目支出挤占基本支出。但该指标能看出各高校在教学方面的投入。该指标2003-2006年小幅上升, 从87%上升到90%, 2007-2009年一路下降, 从90%下降到79%。基本支出是高校能自主安排的教育事业支出, 该比重的降低, 高校能自主支配的比重降低, 不利于高校自主办学, 也难以发挥其积极性。各类差异不大, 语言类最高, 不低于85%;其次是理工类、医药类和农林类, 不低于80%;师范类最低, 最低时不足70% (见图5) 。

(4) 项目支出占教育事业支出的比重= (项目支出-项目科研支出) / (事业支出-基本科研支出-项目科研支出) 。项目支出是有专门用途的支出。该指标越大, 高校可以灵活安排的教学支出就少。该指标与基本支出占教育事业支出的比重正好相反, 它是按项目支出的教育事业支出, 高校必须按项目执行, 没有自主性。其各年和各类变动与上一指标相反 (见图6) 。

(5) 教学支出占事业支出的比重分析。事业支出分为教学支出、科研支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学生事务支出、离退休人员保障支出和其他支出。该指标越高, 说明高校用于教学业务的支出越多。76高校各年该指标经历了小幅 (42%-44%) 倒W型波动。各类各年基本持平, 但有所交叉, 相对而言, 师范类和语言类较高, 医药类最低 (见图7) 。

(二) 支出效率分析

高校是非营利组织, 不以成本最小为目标, 但支出并非越大越好, 对于水电暖等日常项目和三公经费等可以节约开支, 所以高校支出也要讲究效率。支出效率主要考察重要支出项目的收支比和支出构成。

(1) 人员经费支出占教育事业支出的比重=教育事业支出中的人员经费支出/教育事业支出。该指标太高, 说明高校财务状况不宽裕, 主要支出用于给职工发工资, 没有剩余的资金用于公用支出, 学生培养质量难以保障。76高校该比重近两年下降了2%, 2009年占27.5%, 即接近三分之一的教育事业支出用于人员支出, 基本合理。各类各年小幅波动且相互交叉。 (见图8)

(2) 资本性支出占总支出的比重。资本性支出数据采用支出明细表的其他资本性支出 (2007-2009年) 或公用支出中的资本性支出项目 (2003-2006年) 。资本性支出占总支出的比重越大, 用于非资本性支出的越少, 高校灵活安排的支出越少, 该比重不宜太高。76高校各年该比重在10%-15%之间, 2008年突增至40%后2009年回落至25%。各类经历了类似总体的变动, 相对而言, 财政类和艺术类该比重较高, 医药类该比重最低 (见图9) 。

(3) 对个人与家庭补助支出占总支出的比重。对个人和家庭补助支出既包括对离退休人员的补助, 也包括生活补助、医疗费、住房公积金等, 还包括对学生的助学金。该指标应适中, 不宜太高或太低。2003-2007年76高校该比重都在15%-20%之间, 2008年突增至45%后2009年回落至接近20%。各类经历了类似总体的变动, 相对而言, 语言类该比重最高, 其次是艺术类和医药类, 理工类最低 (见图10) 。

(4) 生均培养费用=事业支出/折合后学生数。培养费用用事业支出来衡量。生均培养费用越高, 一方面学生培养经费越有保障, 另一方面支出效率越低。76高校生均培养费用逐年增加, 从2003年不足2万元增至2009年超过3万元, 支出效率逐年降低。各类也逐年增加, 语言类最高, 其次是艺术类, 综合类第三, 医药类最低, 师范类也较低 (见图11) 。

(5) 科研事业支出占科研收入的比重= (基本科研支出+项目科研支出) / (科研经费拨款+科研事业收入) 。科研收支比能在一定程度上反映科研财务效益, 该比重小于1说明存在科研结余 (基本工资等目前不允许计入科研支出除外) , 该比重大于1说明从财务角度看, 科研给高校带来的是亏损。76高校各年该比重经历了U型变动, 从2003年130%降至2005年50%, 2009年升至280%, 说明目前的科研收入严重不能弥补科研支出。各类中, 语言类该比重最高, 其次是财政类, 这是因为文科类课题经费很少, 但支出较多 (见图12) 。

(6) 日常公用经费支出占教育事业支出的比重=日常公用经费支出/教育事业支出。日常公用经费支出采用支出明细表的商品和服务支出 (2007-2009年) 或公用支出 (2003-2006年, 扣除资本性支出项目) 数据。该指标越大越好, 但76高校各年该比重2007年后大幅下降, 从2003-2006年的80%降至2007-2009年的50%。各类经历了类似总体的变动, 相对而言, 理工类和农林类该比重较高, 语言类和财政类该比重较低 (见图13) 。

(7) 教育经费效率=教育事业支出/教育经费收入。教育经费收入等于教育经费拨款加教育事业收入。教育事业支出等于扣除科研支出的事业支出。该比重越小, 教育经费效率越高。76高校各年教育经费效率均大于1, 在1.02-1.16之间波动, 说明教育经费收入还不足以支付教育事业支出, 教育经费效率较低。各类中, 医药类相对效率较高, 其次是农林类, 效率最低的是语言类 (见图14) 。

(8) 与学生培养相关的支出占事业支出的比重=扣除离退休人员保障支出以外的事业支出/事业支出。该指标越高, 越有利于学生培养。76高校各年该比重在0.89-0.92之间波动, 说明事业支出主要用于学生培养。各类中, 财政类最高, 医药类最低 (见图15) 。

(9) 生均运行经费支出。运行经费采用商品和服务支出或公用支出数据。生均运行经费支出越多, 支出效率越低。76高校各年生均运行经费在1-1.6万之间波动。各类经历了类似总体的变动, 语言类最多, 支出效率较低;其次是艺术类;财政类和师范类支出效率较高 (见图16) 。

(10) 项目支出占项目收入之比。项目收入采用收入明细表的专项收入。项目收支通常采用基金管理模式, 力争收支平衡、专款专用。该指标越接近1越好, 大于1说明项目支出超过项目收入。76高校各年该比值在0.8-2之间波动, 只有2005-2006年接近1。各类经历了类似总体的变动, 理工类该比值最高, 综合类和农林类其次;语言类最低, 财政类也较低 (见图17) 。

(三) 经费保障分析

高校之间贫富差距较大, 有的高校连基本的学生培养支出都难以保障, 严重影响学生的培养质量, 因此分析各校经费保障程度具有重要意义, 对于经费保障大幅低于平均水平的高校, 建议主管部门通过增加拨款等途径改善其支出状况。

(1) 教育经费拨款占教育事业支出的比重。教育经费拨款包括中央教育经费拨款和地方教育经费拨款。该指标能反映财政拨款对教育事业支出的保障程度, 它越高越好。76高校各年该比值在缓慢增加, 从2003年70%增至2009年90%。各类中, 农林类最高, 师范类、医药类、理工类和综合类居中;语言类最低, 财政类和艺术类也较低 (见图18) 。

(2) 教职工工资支出占教育经费拨款的比例=工资福利支出/教育经费拨款。该指标越高, 教师的收入越高。76高校该比重在逐年降低, 从2003年48%降至2009年32%。各类中, 语言类该比重最高, 这与语言类教师收入高也相吻合, 财政类其次, 艺术类第三, 农林类最低 (见图19) 。

(3) 教职工工资支出占教育事业支出的比重=工资福利支出/教育事业支出。该指标越高, 教师收入越高。76高校该比重在逐渐降低, 从2003年33%降至2009年29%。各类中, 语言类和师范类较高, 艺术类和医药类较低 (见图20) 。

(4) 教师年平均工资=事业支出中教学支出、科研支出、业务辅助支出类的工资福利支出/教学、科研、业务辅助人员年平均数。该指标能反映教师的收入水平。76高校除2004年和2005年两次上涨外, 2005-2009年都持平在9万元。各类与总体的变动趋势一致, 语言类最高, 艺术类和财政类其次, 农林类和医药类最低, 理工类也较低 (见图21) 。

(5) 基建经费拨款占基建总经费的比重= (上年结转基建拨款+本年基建财政拨款) /基建收入总额。该指标越高, 高校需要自筹的基建支出就越低, 经费就越有保障。76高校各年该指标在40%-50%之间。各类中, 艺术类最高, 医药类其次, 理工类最低, 财政类也较低 (见图22) 。

(6) 生均教育事业支出。76高校生均教育事业支出逐年增加, 从2003年16000元增至2009年25000元。各类中, 语言类最高, 其次是艺术类, 其他类都较低 (见图23) 。

(7) 生均助学金支出额。76高校生均助学金支出逐年增加, 从2003年900元增至2009年1600元。各类中, 语言类最高, 2008-2009年超过2500元, 其他类基本在2000元以下 (见图24) 。

(8) 非教学业务支出占教育事业支出的比重。教育事业支出是扣除科研支出的事业支出, 非教学业务支出是扣除教学支出的教育事业支出。该指标不宜太高, 否则会偏离高校教学的核心任务。76高校该比重逐年降低, 从2003年接近50%降至2009年46%, 说明各校支出结构逐步优化。各类中, 医药类最高, 其次是艺术类和农林类, 师范类最低, 综合类也较低 (见图25) 。

(9) 生均消耗性支出。消耗性支出数据2003-2006年为公用支出扣除资本性支出, 2007-2009年为商品和服务支出。76高校各年生均消耗性支出在1-1.4万之间波动。各类中, 语言类最高, 艺术类其次, 其他类较低 (见图26) 。

四、基于因子分析与聚类分析的高校支出效益评价

针对支出效益的24个指标, 对76所高校2009年支出数据, 应用因子分析精简指标并进行综合评价, 分析软件为SPSS17.0。

(一) 公共因子的选定

由相关系数矩阵可知, 相关系数较高, 适合做因子分析。本文取特征值大于1的因子作为公共因子, 共有7个。这7个因子的累积方差率为82.636%, 旋转后的方差贡献率表明这7个因子解释原始信息的能力分别为17.423%、15.36%、13%、10%、10%、9.64%和7.18% (见表4) 。

(二) 公共因子的命名

由旋转成分矩阵可知, 生均培养费用、教师年平均工资、生均总经费支出、生均教育事业支出和生均助学金支出额在第1个因子上有较高的载荷, 该因子可解释为生均或师均支出因子;教育经费拨款占教育事业支出的比重、教职工工资支出占教育经费拨款的比例等4个指标在因子2上有较高的载荷, 该因子可解释为教育经费支出中拨款比重因子;教育事业支出占总支出的比重、资本性支出占总支出的比重、对个人和家庭补助支出占总支出的比重这三个指标在因子3上有较高的载荷, 该因子可解释为支出构成因子;基本支出占教育事业支出的比重、项目支出占教育事业支出的比重这两个指标在因子4上有较高的载荷, 该因子可解释为教育事业支出纵向结构因子;人员经费支出占教育事业支出的比重、教职工工资支出占教育事业支出的比重、国拨基建经费占基建总经费的比重这三个指标与因子5有较高的载荷, 该因子可解释为教育事业支出横向结构因子;生均教学业务资本性支出、教学业务资本性支出占事业支出的比重这两个指标在因子6上有较高的载荷, 该因子可解释为教学业务资本性支出因子;科研事业支出占总支出比重、日常公用经费支出占教育事业支出的比重这两个指标在因子7上有较高的载荷, 该因子可解释为科研支出比重因子。

(三) 公共因子的得分函数

7个公共因子均由原始指标体系中各个指标线性组合而成。采用回归法估计因子得分系数, 并输出因子得分系数。根据下表可得因子得分函数:

(四) 整体综合得分函数

以旋转后各因子的方差贡献率占7个公共因子的累计方差贡献率的比值作为权重进行线性加权汇总, 得到支出管理与支出效益的综合评价模型:

(五) 具体排名

根据各因子得分函数和该综合评价模型, 可计算出76高校高校的因子得分和支出效益的综合得分, 并依据支出效益的综合得分进行排名 (见表5) 。

基于因子分析的支出效益评价给出了各高校的综合得分与排名, L38支出效益最高, L40支出效益最差。由于比较抽象, 需进一步分析综合排名好在哪些方面, 差的高校弱在什么地方, 即将综合评价与单因子评价结合起来。由支出效益最好和最差的各5所高校对比可知, 综合排名高的, 其7个因子得分和排名均较高;排名弱的其7个因子得分和排序均较弱。这说明分项评价与综合评价具有一致性。L39支出效益最高是因为其生均支出较高、教育经费支出中拨款比重较高、支出的横向结构合理、教育事业支出纵向结构合理、教育事业支出横向结构合理、教育业务资本性支出较大、科研支出比重较高, 其F1排76, F2排58, F3排59, F4排43, F5排50, F6排71, F7排74。L40支出效益最差是因为其支出结构不太合理, 支出效益不高和支出缺乏经费保障导致, 其F1排13, F2排2, F3排6, F4、F5、F6和F7都排1 (见表6) 。

利用因子分析的7个因子进行聚类分析, 采用SPSS17.0-分析-分类-K值聚类, 设定分为5类, 将高校支出效益分为很好、较好、一般、较差、很差。结果见表7。每一类中的高校在7个因子上的取值接近, 而各类之间的高校取值相差较大, 即同类中高校支出效益相似, 可以结合每一因子分析某类高校的具体支出效益, 根据不同类的支出效益及所反映的问题进行分类指导。针对该聚类结果, 将每类内高校的7个公共因子进行均值处理, 分别利用这7个指标的均值来近似代表每类, 绘制成图 (见图27) , 可直观地展现5类高校在这7个因子方面的具体体现。各类有所交叉。总体而言, 类2各因子得分均值均较高, 其支出效益应该最好;相对最差的是类1。

五、结论

通过对高校支出的规模、结构和水平分析可知, 教育部直属高校支出规模逐年增加, 结构也日趋合理, 生均支出有所增加。通过从支出构成、支出效率和经费保障三方面构建支出效益评价的指标体系, 并进行单指标分析和综合评价, 发现高校支出效益比以前有所改进, 但还存在一些问题。一是支出规模偏小。尽管我国高校经费支出总量规模呈现出了较大幅度的增长, 但由于经费增长的速度远远没有跟上高校规模的扩大速度, 从相对数和生均经费支出来看, 我国高校经费支出却呈现逐年下降趋势。学生培养成本过小 (这将影响学生的培养质量) 等问题。确保学生培养成本的比重, 保证学生培养质量。二是支出结构失衡。人员经费和公用经费应保持一个合理比例, 人头工资和学生的培养成本并非越小越好。人员经费过低, 后勤、离退休人员经费支出比例过高。重科研轻教学的现象严重, 与教学科研无关的支出没有有效地通过社会化解决。与教学无关的离退休支出、家属补助支出比重过大。三是人员经费比重的评价值增长不明显, 反映出高校教职工的待遇还需进一步得到提高;从生均校舍面积的评价值可以看出高校基建总体处于上升阶段, 但基建经费占经费支出的比重的评价值不容乐观, 基本上呈现了负增长的情况, 说明国家对高校基建支持力度减弱。具体支出改进措施包括:提高教学、科研经费支出比例;教学经费和科研经费在收入和支出方面应基本相当;高校后勤应高度社会化;重视图书馆的经费支持;重视对学生的资助等。

参考文献

[1]毕雪阳:《中美高校教育成本支出比例结构的比较与启示》, 《中国高教研究》2009年第12期。

[2]李辉:《高校项目支出绩效考评指标体系构建》, 《西南农业大学学报 (社会科学版) 》2010年第4期。

[3]陈俊生:《加强高校教育支出绩效评价研究》, 《探索与争鸣》2010年第12期。

[4]李祥云:《地方高校生均支出地区差异及其原因的实证分析》, 《高等教育研究》2009年第7期。

第四章 支出管理 篇3

关键词 财政支出；总量约束；支出构成约束；支出结果约束

Abstract The control of fiscal expenditure must be based on the standard procedure, but the procedure can’t ensure the outcome will be correct. On the basis of the aims of fiscal expenditure management, we must construct a restraint framework which contains restraint of fiscal expenditure aggregate，restraint of expenditure’s structure and restraint of expenditure’s outcome, so it can promote to achieve the aims of fiscal expenditure management, advance the standardization of procedure and will be beneficial to form mutual supports between procedure and aims.

Keywords Fiscal expenditure；Restraint of aggregate；Restraint of expenditure’s Structure；Restraint of expenditure’s outcome

一、引言

二战以后，无论发展中国家还是发达国家都出现了财政支出迅速膨胀的现象，财政支出占GDP的比重显著上升，其结果是政府膨胀且效能低下，财政状况恶化，赤字和通胀严重，宏观经济失衡，经济与社会发展遭受严重挫折。20世纪80年代以来，财政支出问题引起了广泛关注，并掀起了世界性的公共预算改革浪潮，各国政府纷纷展开财政管理体制改革，形成了重构财政运动，这场改革可以说将会持久地进行下去[1]。

关于20世纪80年代以来的世界性公共预算改革情况，已有很多论著进行了分析和总结。本文试图在此基础上，结合我国财政体制改革实践和财政支出管理目标，对财政支出控制提出一个三重约束的建构框架，进而形成和明确财政支出评价的基本方法。

本文的讨论将基于以下两个前提：一是已实行市场经济体制，市场在资源配置中发挥基础性作用；二是政府奉行宪政主义原则，且政治治理结构和决策机制具有民主特性。事实上，这两个前提是建立公共财政模式的最基本的条件，是公共财政模式得以有效运作的宏观制度背景，也是广义上的财政支出控制机制的组成部分。给定这两个前提将使讨论不再涉及宏观制度背景，而集中于财政管理体制。这样做主要为了使分析更加具体、明确，并且在假定的宏观制度背景下讨论财政支出控制问题并不影响讨论的学术意义和现实意义。因为一方面市场经济体制和宪政体制是现代化的重要内容，是人类社会发展过程中确立的共识，是建构现代财政或公共财政的前提；另一方面无论从理论角度看还是从现实来看，宏观制度背景与财政管理体制问题都是公共财政模式确立过程中优先性不同的、一定程度上可相对分离的两阶段的任务。

二、财政支出控制的三重约束框架

财政支出控制问题一直是现代财政支出管理的一个中心议题。关于如何有效控制财政支出，长期以来占主导地位的观点是公共预算程序规范化，即建立健全预算程序及规则，并通过规范的程序实现自我控制，保证财政目标的实现。预算程序规范化观点隐含这样一种判断：如果预算程序是合理的，那么其结果也是正确的。即对结果的评判应该通过产生这些结果的程序而不是独立的标准来进行。运行状态良好的预算过程所产生的结果一定是正确的。

无疑，财政支出控制必须以规范化的程序为基础为前提，规范健全的程序和规则是有效管理的必不可少的要素。因为规范化的程序建立了在政府内部进行支出控制的基础，它在一定程度上保证了财政支出信息的准确、统一和及时。如果程序遭到破坏，那么政府就无法有效开展财政支出管理。然而规范的程序并不能为有效控制财政支出提供充分的基础。

首先，预算程序的规范化无法解决财政支出总额应该是多少的问题。根据规范的程序来运作意味着财政支出总额是通过支出申请者之间的相互竞争来决定的，只要竞争是全面(无预算外支出)、公平(无专项拨款)、和权威性(无不正当支出)的，那么就可以认为预算结果是正确的。然而由于没有一个支出机构需要对支出总额负责，而财政资金又是共同财富，这样每个支出机构都会从自身利益出发申请尽可能多的财政资金，最终会出现“公地的悲剧”(the tragedy of the commons)，财政支出总额难以控制，财政状况会趋于恶化。并且由于现实中的财政支出竞争极其复杂，不同支出部门的动机各不相同，规范的程序难以防范竞争中的合谋。如果竞争变成了合谋，那么正常的程序将无法保证产生令人满意的结果，支出机构不必压倒其他竞争对手，它们可以通过相互串通从共同财富中得到更多的资源。当这种情况发生时，财政支出总额就会被个别的支出决定所控制，预算规则和程序也会遭到破坏或不能有效运作，并且这还会削弱财政资金的配置效率和使用效率[2]。

其次，预算程序的规范化不能保证决策者和管理者拥有预算选择所需的足够信息。预算结果受到决策者和管理者在使用财政资金方面掌握的信息的影响，支出控制的有效性取决于是否可获得充足的计划和操作方面的信息。但在信息获取方面，规范化的程序并没有特别功用。由于搜集并传递信息的成本较高，并且信息提供者对信息使用者在覆盖面上具有优势，决策者常常没有适当的信息来做出有效的预算选择。预算的结构则使高层依赖于中、低层，这加剧了信息的不足，因为支出者总是会通过提供对自己有用的信息来“控制”预算制定者，虽然预算制定者总试图通过改变信息规则或加强监督来纠正信息的失衡，但这只能起到一时的作用，支出者很快就能找到恢复其信息优势的对策。

再次，单纯的预算程序规范化也容易导致财政支出管理走向片面和僵化，容易固化预算控制者与预算支出者之间的关系，强化两者之间的对立，使支出者处于被动接受规则和遵守规则的地位，因而容易刺激支出者拒绝提供信息或歪曲信息以便在与控制者的对立中处于优势地位，从而削弱控制者的形式上的权力。

战后很多发展中国家和发达国家的财政改革主要是以预算程序规范化为中心目标而展开的，但改革实践证明，运行良好的预算程序不能保证对财政支出的有效控制，也会从体制上导致人们不希望的财政结果，也会产生低下的效率。

由于规范的程序并不能为有效控制财政支出提供充分的基础，因此控制财政支出必须进一步探索其他途径。从20世纪80年代以来世界各国展开的财政改革实践及其经验教训来看，现代财政支出管理突出目标管理、强调财政支出的实际执行结果是极其必要的。所谓突出目标管理是指以规范化的程序为基础、以要实现的财政目标为中心为导向来推动包括规范程序建立在内的各项管理工作。其意义在于：一是预算程序及规则的运行不会失去目标或偏离目标，程序及规则将以目标为导向进行重建；二是程序与目标(结果)紧密结合可构造有效的责任机制与监察机制，明确责任对象，有利于减少信息需求和信息不对称及其造成的影响；三是以要实现的目标为中心为导向来统帅各项管理工作，能够切实推进和保证预算程序向规范化方向发展，从而有利于形成程序与目标相互支持的运作架构。

突出目标管理并不是要否定规范的程序，相反是为了让程序得到充实和补充性支持，是为了让程序在反复的运作中能真正把常规性的东西明确和固定下来，以提高程序效率。解决财政支出控制问题应以财政支出管理要实现的基本目标为中心来展开各项具体的管理工作，这是实现财政支出管理目标的必然要求，也能从根本上推进和巩固预算程序的规范化，从而切实提高财政支出管理的效能。

根据公共预算过程，从管理要素来看，财政支出管理的基本目标有三个：财政支出总量控制、财政资金配置效率和财政资金运作效率。与此相对应，财政支出控制应包含财政支出总量约束、财政支出构成约束和财政支出结果约束三个层面。这是相互联系、相互支持、相互促进的三个层面，从管理角度来看，三个层面的约束构成一个完整的功能互补的体系，对于实现财政支出收益最大化都是不可或缺的。因此，对于财政支出控制，确立财政支出总量约束、支出构成约束和支出结果约束的框架是合理的，也富有现实意义。这样一个框架是对传统的公共预算程序规范化观点的扬弃，因为它肯定规范程序的基础意义，但不局限于此，有助于我们确立新的分析问题的完整思路。

三、财政支出总量约束

控制财政支出，首先必须对财政支出总水平进行分析评价。一定时期的财政支出总量应如何确定呢？总的来讲，财政支出总水平必须与宏观经济状况相协调，否则，大量的或不断增加的预算赤字将产生宏观经济的不平衡，这种不平衡性取决于赤字弥补方式。国际比较的证据表明，稳定的、较低的财政赤字与较高增长率、投资以及经常性账户的平衡是联系在一起的。可行的财政支出水平取决于可持续的预算赤字以及这一赤字的构成。计算可持续的赤字需要估计在给定的货币需求函数、可取的通胀率、实际利率以及经济增长率条件下未来的债务占GDP的比例。如果公共债务占GDP的比例在未来会增长，这种赤字就是不可持续的。

分析赤字可持续性时，公共部门的界定应尽可能具有综合性，尤其当公共部门赤字的相当部分由其他各级政府或金融部门来承担，或者被转移到其他各级政府账户上时。综合赤字的计算可通过加总各种不同类型的公共实体的赤字(不包括这些实体之间的资金转移)得出，它不仅应包括中央政府，而且还应包括各级地方政府。在我国虽然预算法不允许地方政府的预算编制列有赤字，但实际地方政府的赤字现象很严重，地方政府的债务负担增长很快。这种状况使我国赤字汇总受到了资料可获得性的严重限制。另外，国有企业和国有银行的赤字和负债，由于最终要由政府来负担，也应汇总到公共部门的赤字中去。赤字的汇总非常重要，如果不能将一些关键性因素综合进去，会严重歪曲财政支出总量与宏观经济状况的协调性。

在给定的可持续赤字条件下，应对赤字的构成(即收入与支出的组合)进行分析。在评价赤字构成时，可持续的收入可按最小扭曲成本的税制结构条件下的收入，或者参照具有类似税制结构的其他国家的税收收入来计算[3]。要注意的是：由可持续赤字与收入之和计算出来的最大可能的支出总量并不必然是最佳的，如果它会挤出更有效率的私人部门的支出；在某些情况下，实践甚至显示最大可能的支出总量仍然是不充分的，它不能实现经济增长的目标。因此，财政支出总水平的确定不能仅依据计算得出的最大支出额，从理论上讲，财政支出总水平的确定还应结合运用支出选择标准对总支出水平满足社会需要的支出构成所进行的分析(支出构成分析将在下文进行)。

确定财政支出总水平时，应将预算置于一个前后一贯的、有约束力的中期宏观经济框架中，确立中期财政支出框架和预算总额的中期制度。这样可使人们能从较长时期来考虑问题，将目前利益与未来利益相结合，同时可减少操纵财政数字的动机和机会，有效控制人们对财政控制的回避。财政支出总水平应该在对预算的各个具体部分作出决定之前就确定下来，并且不受其干扰。

支出总水平确定后，总额控制的实施将涉及很多因素。假定支出构成问题已得到合理解决，这种情况下实施支出总额控制，首先，应建立规则，明确财政支出总额是硬性目标，必须在整个财政年度执行，同时规则应严格限制预算外活动和预算外资金，防止通过预算外方式回避总额约束，对于违规行为应明确和严格惩罚措施。中央政府可以运用法律明确规定财政支出在GDP中所占比重或赤字与负债的最大规模，建立对公共债务、财政支出增长率或税收负担的限制，严格控制预算外行为，公开违规处罚措施。其次，应调整预算权力。规则不会自动实施，很多国家都曾出现过总额限制无法发挥作用的现象。在建立起可靠的内部控制制度之前，要有效控制财政支出总额应赋予中央财政部门足够的实施预算制度的权力，以便他们能够在预算实施过程中有权阻止那些会导致超出预算限额的支出行为，特别是保证他们在面对支出机构反对时也能够执行支出总额规则。再次，应强化信息提供与披露机制，应及时和广泛地向社会公布中期财政支出框架和预算总额的中期制度以及年度各项总额指标、预算执行过程中的监察情况、违规行为的处罚情况。

四、财政支出构成约束

如果不同时控制财政支出构成，那么就没有一个国家的政府能够有效地控制财政支出总额。在预算过程中普遍存在总体与部分之间的紧张关系，如果没有严格的财政支出构成约束，那么总体就会成为各个部分的总和，财政支出总额就会被突破。

财政支出构成约束是以实现财政支出的配置效率为目标的。在传统预算程序中，支出构成约束取决于所有部门申请预算之间的相互竞争。如果预算编制程序是规范的，中央控制者就可以评估各种各样的要求，确定先后次序，并分配资源。这种方法对信息的需求太大，缺乏足够的信息支持，强化了预算控制者与支出者的对立以及信息不对称，并且不利于促进支出者优化部门内部的资源配置。从实践来看，这种片面集权的做法没有取得预期效果。要改变这种状况，应考虑适当分权，使支出者也承担支出构成控制职责，因为支出部门内部也存在资源配置问题，其内部支出构成约束同样是十分重要的，中央控制者对于支出部门内部的资源配置优化是难以有效发挥作用的。因此，财政支出构成约束应由中央财政部门与支出部门两个控制层次组成。在两个层次的构架中，中央财政部门决定战略性目标，并对部门之间的支出需求竞争进行裁决，财政资源的再配置及再配置的结果则由各支出部门管理者负责。两个层次的构架可大大减少信息需求，以及预算控制者与支出部门之间的预算冲突，一定程度上也有利于将预算控制者与支出部门的对立关系转变为预算控制者委托各支出部门将支出保持在限制范围内这样一种关系，使各支出部门管理者也有职责去实现配置效率。

从提高配置效率来看，优化财政支出构成约束应以对各个支出项目进行的分析为基础。对支出项目的分析一般应遵循三个步骤[4]。第一步，要分析公共部门与私人部门的职责范围。财政支出应集中用于私人市场不能提供或者提供过少的产品和服务，而不是单纯去替代私人市场或只对它的产出做有限的改进。因此，要分析需求和供给的性质，分析产品和服务的特性，进而明确公共部门的职责范围，同时还要不断根据经济、技术和社会组织的发展情况，调整公共部门的职责范围，改进公共部门提供产品和服务的方式。这是分析支出构成或支出配置的一个首要任务。第二步，要分析支出与产出的效益，即要计算和比较各种不同支出方案的成本和效益，对各种不同的支出配置或投入组合所产生的结果要进行评估，并比较各种投入产出组合所产生的社会价值。这方面已经形成了多种适合不同情况的分析与计算方法，体现的是财政支出经济效率原则的要求。第三步，要分析支出的再分配效应，这是财政支出社会公平原则的必然要求。这方面通常采用的方法是利益归宿分析，它考察各个收入群体从财政支出中得到的利益的大小。

优化财政支出构成约束还应对财政支出的职能构成展开分析，目的是回答在给定的支出总量条件下应如何将资源分配到各个部门才能满足社会福利最大化的要求。支出的职能构成包括财政资源在部门内以及部门之间的配置，它表示根据支出的目的或履行的职能进行的分类。分析支出的职能构成时，可以IMF的四大类为标准，即把支出分为经济服务支出、社会服务支出、一般政府服务支出和其他职能支出(我国从2007年开始实行这种新的分类)。分析中要弄清各级政府职责的划分，分析时应根据上述支出项目分析的三个步骤，对各部门的支出项目进行具体分析，以鉴别哪些支出配置符合适当原则，并确定各种备选的部门支出组合的效果。

再次，要分析财政支出的经济构成。支出的经济构成表示支出交易对象的经济性质，通常分为资本支出和经常性支出。经济构成分析中，对资本投资的分析应采用四步骤分析法：第一步将项目书与公共投资计划和发展预算结合起来进行对比分析，全面评价各投资项目；第二步对主要项目的资本投资进行综合评估，以否定没有经济活力的资本支出项目；第三步评估经常性支出与资本支出的比例，以分析和解决项目中存在的支出不足与支出过度问题；第四步对主要部门的主要项目进行评估，以清除和推迟一些重大项目。对经常性支出主要分析工薪支出与就业和非工薪的营运维护支出。工薪支出与就业部分，主要分析工薪总额、从业人数和工资制度三个方面，其中工资性支出与非工资性支出的比例是否适当、编外人员数、非工资福利以及非货币的各种福利等是不可忽视的重要方面；非工薪的营运维护支出部分主要运用标准成本分析法来确定支出标准，以判断具体项目经常性预算配置是否适当。

五、财政支出结果约束

财政支出控制不仅要关注财政资金投入，而且还应关注产出(财政支出结果)。如果财政资金运作效率低下、产出水平不高，那么财政资源配置效率与财政支出总额控制就不可能取得理想的效果。对财政支出结果的控制也是财政支出控制的一个重要方面。

传统的预算规则强调对程序规则的服从，使负责实际操作的支出部门的管理者产生了强烈的花掉所有可以利用的财政资金的动机，他们认为不把今年的预算花光，明年得到的预算资源就会减少，因此，一些支出部门常常要突击花钱[5]。如何改变这种状况以提高财政资金的运作效率呢？从理论和实践来看，开展对支出部门管理者的产出或运作效率评估、对支出部门的管理者设置财政支出结果约束是极其重要的。

产出水平或运作效率在根本上取决于负责实际操作的支出部门的管理者是否愿意采取措施以减少运营成本或提高产出数量与质量。外部控制可以创造条件，鼓励运作效率的提高，但无法强行要求这种提高。提高效率的动机必须来自管理者自身。从这一点来看，财政支出结果约束要取得好的效果必须从两方面来拓展：一是要设立产出衡量、服务质量和业绩评价标准与规则，明确各支出部门管理者的责任；二是要赋予部门管理者在开展工作时广泛的决策权，使部门管理者在使用预算资金时具有较大的灵活性，其中包括保留一部分效率收益，并将某些未使用的资金移至下一个财政年度开支的权力。对于有关业绩的产出衡量，应从实际出发，根据不同支出部门的特点，积极探索有效的衡量方法，并不断改进和完善，不仅要衡量产出的数量，质量、成本和服务对象的意见也应包括在衡量的范围内。产出的具体衡量方法应在预算或相关文件进行详细说明。为了保证业绩评价规则得到有效执行，使管理者对执行结果负责，对业绩的衡量应该由独立的审计部门来完成，审计部门应该有权指出不足之处并对补救方案提出建议[2]。对于部门管理者自由决策权的行使，应明确管理者是被要求在预算确定的额度之内展开运作，在财政年度执行过程中不得追加支出来应付超支的需要，当然，因不可预见的超支(部门管理者无法控制)除外。一旦预算确定下来，部门管理者在使用资源方面就可以拥有广泛的决策自由，在不违反具体规则或某些限额标准的前提下，可以决定用于雇佣人员、购买补给、设备和其他用途的资金数量。部门管理者拥有的资源控制权与其承担的对支出结果的责任是密切结合在一起的，部门管理者也可以在部门内将对资源的控制权和对支出结果的责任下放给具体运作单位。

财政支出控制是一项复杂的系统工程，三重约束的框架是立足于财政管理体制本身的建构，事实上还需要其他方面实施配套性的改进与完善措施。确立三重约束需要循序渐进、持续不断地努力。一般来讲，三重约束难以同时实施，由建立外部控制逐步向建立内部控制推进是比较稳妥的做法，在没有建立起有效的外部控制与内部控制的情况下，不可赋予支出部门管理者以较大的资源使用决策权。另外，必须认识到，一个时期的改革可能会取得较大成效，但随着时间的推移，随着规则变成惯例，规则的有效性就会降低，新的回避规则的手段就会产生，因此，必须把财政支出控制当作永久性的任务，定期进行改革。

参考文献

[1]桑贾伊·普拉丹.公共支出分析的基本方法[M].北京：中国财政经济出版社，2000.

[2]艾伦·希克.当代公共支出管理方法[M].北京：经济管理出版社，2000.

[3]丛树海.公共支出分析[M].上海：上海财经大学出版社，1999.

[4]布朗，杰克逊.公共部门经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[5]王俊豪.中国政府管理体制改革研究[M].北京：经济科学出版社，1999.

费用支出管理办法 篇4

总

则

第1条

为进一步降低非生产性成本，明确公司各项管理费用的支出标准及监控管理，保证公司的费用开支能严格控制在预算范围内，提高公司整体竞争能力，特制定本办法。

第2条

本办法适用于恒翔管理中心及下属的各部门及各分、子公司，各分、子公司可依据实际情况制定的相应的费用标准及管理细则，报财务部备案，各单位费用标准原则上不得高于办法所规定的标准。

第二则

业务招待费

第3条

业务招待费是指因工作需要招待上级来客及有关部门人员而发生的费用，主要指餐费、礼品费、礼金等。

第4条

公司对各部门的业务招待费实行总额控制，由各部门在预算内定额使用，集中管理，自行控制。

第5条

业务招待应事先申请并得到批准。因特殊原因无法事先办理的，事后须及时报告有关领导。

第6条

在公司指定签单招待单位消费的（或公司的协议单位），经有签单权的负责人同意后，事先报餐，就餐完毕由授权负责人签字确认。财务人员对转来的无签单权限的人员签署的就餐结算单据不予承认。原则上招待开支不签单，当场结算。

第7条

凡是因工作需要对外赠送礼品（包括公司产品）、礼金的，由相关部门提出申请，由总经理或其授权人审批后，方可执行。

第8条

业务招待费的预算标准另列表附后。

第三则

办公费

第8条

办公费是指公司内各单位办公文具、办公生活用品（卫生纸、茶叶、纯净水等）、办公设施、电脑配件、易耗材料等的购置费用。

第9条

办公用品由公司行政部门在预算额度内统一购买、管理（电脑及耗材由系统管理员管理）。办公用品购置实行定点采购管理。行政部门应设专人对办公用品进行管理。

第10条

各部门申请购置办公用品时，须注明用途、数量、规格型号，行政部门需查明是否可调节使用，再确定是否购买，报行政部门负责人审批后执行。

第11条

办公用品采购审批程序：各职能部门填写“办公用品购置申请表”报行政部门审核，并经行政部门负责人审批后到定点单位采购。

第12条

公司行政部门应按月将办公用品领用及费用分配表报送财务部，财务部将费用划转入各部门。

第13条

办公用品领用审批程序：

（1）一般用品：领用人填写“办公用品领用申请表”→部门负责人批准→行政部门审核→经办人领用。

（2）电脑消耗材料：领用人填写“电脑消耗材料领用及配件维修申请表”→部门负责人批准→财务审核→经办人领用。

第14条

行政部门负责办公用品领发的人员，每月须填报办公用品，印刷品的领、发、存报表，按部门分类归档，报送财务部和各有关部门。

第15条

严禁公司内部各单位自行采购有关办公用品。否则，由此发生的费用，将不予报销。

第四则

通讯费

第16条

通讯费指因公使用通讯工具而发生的费用（包括移动电话费用补贴）。

第17条

公司管理人员、营销人员及特殊岗位人员移动电话费按照预算标准在定额内预算到人进行管理。（具体补贴标准参照2011年9-12月预算计划表实施）。

第18条

公司内部电话和单位所属直拨电话、传真机电话费用由行政部门进行管理。

第五则

差旅费

第19条

差旅费是指公司员工受派遣在公司办公所在城市以外的地区履行公务而发生的各种交通费、住宿费、伙食费补助等。因公出差按出差地点分为：国内临时出差、国内长期出差、境外出差。

第20条

公司员工出差应严格履行报批手续，未经批准不得自行出差，自行出差或因私出差所发生的差旅费均由其本人自行承担，公司不预报销。

第21条

公司各部门应严格控制出差人数，并考虑其完成任务的期限，确定合理出差日期，逾期出差应向上一级主管负责人报告。对因公出差人员，按相应标准报销出差费用 第22条

员工国内临时出差所发生差旅费按国内差旅费开支标准。

（1）出差人员超标准乘坐交通工具须经主管副总经理或总经理签字同意方可报销，并须事先请示。

（2）员工出差原则上不允许乘坐软卧、客轮豪华舱，夜间行车超过8个小时方可乘坐硬卧。

（3）员工多人一起出差时，应尽量安排二人间或三人间住宿，住宿费按原标准的70%执行。

（4）出差人员的交通补贴、伙食补贴天数按出差自然减去一天计算，即算头不算尾；住宿补贴按实际住宿天数计算。

（5）公司员工出差夜间（指晚8时至次日凌晨7时）连续乘坐硬坐火车超过8小时以上的，可给予夜间乘车补贴，补贴标准为票价的50%（6）公司委派的各种会议的费用开支，凭会议通知上注明的相关费用报销；已包食宿的，相关住宿费、伙食补贴不予报销。

（7）公司派出接受培训人员的费用和补贴标准依据举办单位通知和培训合约确定。

（8）公司因外延发展需要派驻外地长期工作的人员的差旅费及补贴标准由公司另行规定，不适用本办法。

第23条

国内临时出差实行事先申报制度。

（1）出差人员依据差旅费标准和预计出差时间填报“出差申请表”，原则上出差审批人为出差人员的部门负责人、省外出差审批人为子公司总经理、国外出差审批人为集团公司总裁。

（2）审批人对差旅费申请标准按以下授权金额范围执行：1000元以下报部门主管审批，1000以上元报财务总监和总经理审批。

（3）驻外业务经理出差审批程序由营销单位制定，报批后报公司财务中备案。

第24条

国内长期出差实行过程控制，各职能单位可在公司规定差旅费开支标准范围内长期出差人员的费用开支标准和管理办法。报批后报财务部备案。

第25条

员工境外（含港、澳地区）出差所发生差旅费统一出国人员差旅费开支标准执行。

（1）受境外客商邀请的出国人员，已由邀请单位支付交通费用和住宿费用的，不适用上述标准，但经批准，可按规定的期限和标准，一次性发放出差补贴。

（2）属于由国家、省、市集体组团赴国外参加贸易洽谈的，按代表团统一规定标准执行，不适用本规定。

（3）境外出差计划及费用预算由相关部门或境外出差人员编制后，报集团财务总监和总经理审批。

第26条

出差借款及报销程序

（1）出差人员借款需持批准后的“出差申请单”，填写“借款单”，列明用款计划，参照审批权限报经核准后方可借款。

（2）出差人员应在回公司5个工作日内报账。

（3）出差人员报销差旅费时，应整理好相关票据，据实填写“差旅费报销单”，按相关程序审核批准后方可报销。

第27条

凡与原出差申请单规定的地点、天数、人效、交通工具不符的差旅费不予报销，因特殊原因或情况变化需改变路线、天数、人数、交通工具的，需经分管领导签署意见后方可报销。第28条

差旅期间发生的共同费用报销，报销单须有同行人签名确认，第29条

长途交通票据如果遗失，须写出书面报告，且有1人以上同行人员或有在人员签字证明，经部门经理签署意见，报财务总监审批后，按票价的50%报销。

第30条

公司员工出差，利用出差的机会绕道车船费扣除直线单程车、船费后全部自负，非出差时间不享受伙食补贴、住宿补贴和交通补贴。

第31条

严禁人为将同批次差旅开支项目拆零分次报销，绕避监管，一经发现，财务有权不予受理未报销拆零部分，并在报销单上标识核销。

第32条

新招聘的外地专业人员，原则上不报销前来报到发生的各项费用，包括单程路费及行李托运费（毕业生除外）。特殊情况需要报销的，应由本人申请，报总经理审批。

第六则 车辆使用费

第33条

汽车的车辆使用费用指各部门车辆发生的各项开支费用（包括车辆油耗费、过桥过路费、保险费、养路费、车辆使用税等）。

第34条

车辆使用费用由财务部将费用分解到各职能部门名下，由相应部门进行控制。车辆使用费预算到高管个人名下的，原则上不许个人之间内部调节预算，串通使用。

第35条

车辆使用费的预算标准另列表附后。

第七则

市内交通费

第36条

市内交通费是指公司员工在公司所在地在地因公务所发生的交通费用。交通费（包括公共汽车费和出租车费），公司员工上下班或因私所发生的交通费不在此列。交通费的管理是定额预算，总额控制。

第37条

凡市内办理公务的主管及以下人员，一般只能乘坐市内公共汽车，特殊情况下需要乘坐出租车的，事先必须取得部门经理的批准,已享受车辆使用费补贴的中、高层管理人员不得再报销出租车费用。市内交通费的预算标准另列表附后。

第八则

费用报销责任界定

第38条 报销人的责任

（1）报销人对所报销项目的真实性、准确性、及时性，单据的合法性、完整性负责。

（2）各项报销票证、资料必须齐全并按要求粘贴，否则财务部有权拒绝报销。单据的规范要求见附件。

第39条

主管部门负责人的责任

（1）负责审查费用项目是否经过申请并得到批准，报销金额是否控制在标准之内。

（2）对报销的内容真实性、完整性，各项附件是否合法性、完整性负责。

（3）部门负责人对报销项目的真实性、必要性负责 第40条 财务审核人员的责任

（1）负责审查单据的合法性、真实性，报销内容是否符合公司有关标准。

（2）审查报销项目审批手续的完整性。

（3）审核金额的准确性，是否超过预算数，并对审核签字的报销单据负责。

第九则

费用报销审批程序

第41条 标准内费用审批、报销流程为：

申请人→部门负责人→会计审核意见→主管负责人审批→分管财务领导→总经理→向出纳报销

第42条 超标准的费用审批、报销流程为：

报销人→部门负责人→会计审核意见→主管负责人审批→分管财务领导→总经理→管理中心财务总监→集团总裁→向出纳报销

第43条 超预算开支、预算外开支、专项费用必须先经申请预算后才能报销。预算申请流程为：

（1）1万元以内（含1万元）

部门申请→主管负责人审核→财务部负责人审批（财务部费用由总经理或其授权人审批）→总经理→向出纳报销

（2）1万元以上 部门申请→主管负责人审核→财务部负责人审批→总经理审批→管理中心财务总监→集团总裁→向出纳报销

第44条 所有费用均应于发生之日起5个工作日内报销（出差人员自返回公司之日起计算）。驻外营销人员费用固定每月报帐一次，上个月的费用必须在下个月底之前报销。逾期不及时报帐将处以1%罚款。

第十则

核算及考核管理

第45条 财务部门应对各部门的费用开支情况做好登记，按季度编制部门费用汇总表，并向公司管理中心通报各部门费用开支情况。

第46条

跨不同费用考核单位发生的共同费用报销，费用责任双方需书面注明各自相应承担金额。否则，财务一并列入报销经办人及其部门费用核算项目。

第47条 各部门的费用开支应严格按照本公司预算及目标管理方案的要求进行控制和考核。

第十一则

处罚规定

第48条 报销人营私舞弊、弄虚作假，对违规违纪金额不予报销，对已经报销的，除退回报销违规报销金额外，同时对报销人予以违规报销金额100%的罚款。第49条 部门负责人在资料不全、原始凭证不充分、项目不真实的情况下签名准予报销的，对部门负责人予以违规报销金额10%的罚款。

第50条 财务审核人员审核不严使公司造成损失的，或者未执行本办法规定处罚责任的，擅用职权受理违规费用报销者，对财务审核人员并处违规报销金额10%的罚款。

第51条 如果违反上述开支标准或手续不齐全，报帐时列入其他项目而隐瞒实际金额或超预算报销，财务有权拒绝受理。

第52条 借款逾期满三十天，当事人未能及时提供给总监以上主管核准的有效书面情况说明，并办理延期归还手续者，财务有权在当事人借款逾期当月工资中扣回欠款。

第53条 部门负责人对报销人因违规造成的损失承担连带责任。

第54条 因审核过失给公司造成损失，或者借款人的原因无法从工资扣回逾期借款者，由经办责任人（含各级审批人）应承担不低于流失款总额50%的经济责任。按责任人基本工资比例分别承担相应损失金额，并在坏帐当期应发工资中扣还。

第55条 报销审批程序中各相关审核、复核人员必须严格按照规定的标准和程序执行，在未进入财务审核程序之前，由相关部门最后审核人员承担责任。附

则

第56条 本办法自2011年09月01日起执行。以前公司的相关制度与本办法相抵触的，以本办法为准。

我国财政支出管理对策探讨 篇5

财政支出(public finance expenditure)也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。

财政支出是一级政府为实现其职能对财政资金进行的再分配，属于财政资金分配的第二阶段。国家集中的财政收入只有按照行政及社会事业计划、国民经济发展需要进行统筹安排运用，才能为国家完成各项职能提供财力上的保证。

1.1 财政支出的分类 

(1)按财政支出的性质可分为购买性支出和转移性支出这种分类对研究财政支出对宏观经济运行的影响有重要意义。

(2)按政府职能分类分为国防支出、外交事务支出、行政管理支出、经济建设支出、社会文教支出、保护环境和自然资源支出、政府债务支出和其他支出。这种分类支出是各国在财政支出管理上最常用的一种分类方法。 

(3)按财政支出项目与资本投资的关系分为经常性支出和资本性支出这种分类有利于增强政府支出预算的透明度，便于社会各界监督支出预算的执行，有利于加强政府对投资的管理和对经济的宏观预算的执行，有利于加强政府对投资的管理和对经济的宏观调控。 

(4)按财政支出的具体用途分为基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、简易建筑费支出、地质勘探费支出、科技三项费用支出、流动资金支出、支援农村生产支出、农业综合开发支出、各项事业费支出、抚恤和社会福利救济费支出、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出、国防支出、行政管理费、外交外事指出、武装警察部队支出、公检法司支出、城市维护费支出、政策性补贴支出、对外援助支出等等这是我国政府预算支出科目设置采用的方法，其所列各类支出就是我国的预算支出科目。 

1.2 财政支出管理原则

(1)量入为出。财政收入和财政支出始终存在数量上的矛盾，脱离财政收入的数量界限盲目扩大财政支出，视必严重影响国民经济的稳步发展，因此，财政支出的安排应在财政收入允许的范围内，避免出现大幅度的财政赤字。

(2)统筹兼顾。国家经济建设各部门和国家各行政管理部门的事业发展需要大量的资金，财政收入与支出在数量上的矛盾不仅体现在总额上，还体现在有限的财政资金在各部门之间的分配。财政支出的安排要处理好积累性以出与消费性支出的关系、生产性支出与非生产性支出的关系，做到统筹兼顾，全面安排。

费用支出与报销管理制度 篇6

费用支出与报销管理制度

1、总则

1.1、为规范公司财务管理活动、合理控制费用开支、规范费用报销流程，促进公司管理体系建设，特制定本制度

1.2、本制度管理范围包括车辆的维护、加油和路桥费、员工差旅、策划推广、办公设备与用品、会务接待、水电气、办公电话与网络等费用的报销管理。

1.3、本制度适用于公司所有费用使用的申报、审批、报销以及财务账务处理的管理。

2、审批原则

2.1、坚持费用“有规可依、有据可查、计划管理、分级负责”的支出与报销准则。

2.2、按照“合理开支、严格控制”的管理原则，执行“前帐不清，后款不借”的控制要求。2.3、由各部门负责人对本部门报销费用用途的真实性、合理性进行一级审查，由综合管理部负责人对各部门需报销费用使用的规范性进行二级审查，由财会部门对报销票据的合法性、规范性进行三级审查，由总经办进行最后的审核批准。

3、审批与报销流程

审批分为财务审核和财务批准。财务审核由会计负责，财务批准由总经理或经总经理授权的副总经理负责。

3.1、部门负责人对费用报销人提交的费用单据和用途进行审核；涉及到差旅费用的，需要对“所因何事、去往何地、所需时间、预期结果以及费用预估”进行审核。

3.2、综合管理部负责人对费用报销人提交的表单数据进行费用支出合理性的审计；对经过所在部门负责人审核的差旅费用单据，根据差旅费用标准和事项达成等情况进行审核。3.3、财务主管对相关数据的准确性、真实性和所提供票据的规范性进行审核。3.4、总经办对费用使用效果和支出的合规性以及何时予以报销进行核定。

费用报销流程图报销人所属部门综合管理部出纳员财务主管总经办费用发生数据汇总报销单形成部门审核否否综合部复审财务校审总经办核定否否记账报销过程结束款项准备凭单核销

4、费用报销时间要求

4.1、临时接待费、差旅费、会务费、办公费、行政后勤的生活与设备设施维修费、车辆维修费、加油费、路桥费、停车费和洗车费等，应在费用事项结束后的三个工作日内进行报销。

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4.2、属于主营业务涉及到的相关费用和履行业务合同产生的费用，其报销应在事项结束后的五个工作日内进行报销。

4.3、如因会务或临时性业务需要在酒店或者饭店的接待（包括餐饮和住宿）以签单挂账方式结算的，以甲乙双方约定的结算时间进行报销。

4.4、以签单挂账方式进行费用结算的，只能设定一个有签单挂账权限的人员，并报综合管理部和财务部进行备案。

4.5、出差借款和差旅费用，如有特殊原因不能在规定时间内进行报销的，应在一周内办理报销手续。

4.6、所有因公所借备用金或者差旅期间发生的费用或者其它应报费用未在规定时限进行报销的，自规定时限次日起按借款额的1%罚款，每迟滞一天递增0.5个百分点的罚款。

5、报销单据填写要求

5.1、单据填写时，金额的大写小写必须易认与规范。

5.2、格式单据表格中金额大写如遇空位，须用“”符号填写，金额小写数字前须加上“￥”符号填写。

5.3、报销差旅费填写《费用报销单》，依据已审批的《出差申请单》，并附上《差旅费用报销明细表》。

6、报销单据的要求 6.1、对原始单据的要求

6.1.1、有发票和没有发票的，须分开填写费用报销单。

6.1.2、有费用发票的，发票必须真实、合法、准确和完整，费用报销人须对所提供的发票合法性以及与费用事项的一致性负责。

6.1.3、没有发票的单据，必须标明具体项目和实际费用，不得出现模糊、涂改、挖补的现象。6.2、原始单据的粘贴：粘贴范围，应以粘贴单的大小为界，须紧靠粘贴单顶界和右界从右往左横向粘贴，覆盖粘贴的相邻票据间须留出一定间隔距离，票据较多时，可分行粘贴，不得竖向粘贴。

63、原始票据必须按类别、大小规格分别粘贴，不可类别和规格都不分地混合粘贴。6.4、不符合上述规定要求的报销单据，综合管理部有权退回，财务部门有权拒绝报销。

7、费用支付单据说明

7.1、目前在用的涉及费用报销支付单据有《借款申请单》、《费用报销单》和《差旅费用报销单》三种。

7.2、暂时未能及时取得发票或相关票据的，须填报《借款申请单》，按照临时借款办理；待取得相关票据以后，再根据程序进行核销。

7.3、预支、预借和报销的款额超过1000元及以上的，原则上以银行转账的方式支付。特别情况下需要现金的，须经总经办批准。

8、临时性费用需求的申报流程可以参照费用报销流程，个别差异点如下：

8.1、须事先向综合管理部报备，按照程序进行报批，未经批准者一律不得报销。

8.2、因情况特殊，不能在第一时间通过程序核定但确实急需临时性业务相关费用支出的，须电话请示相关部门负责人及总经理，经电话或微信或QQ非正式批准同意后，方可费用使用，待回到公司后按程序补办手续。

8.3、户外拓展、外训、公司聚餐、年会等活动开展需要经费的，综合管理部或活动主办部门须拟定书面报告，载明活动类别、举办地点、参加人数、活动规格、预估经费等，经总经办综合管理部管理文件/ 4

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核定后，由财务部门按照支付和报销流程进行预支和报销。

9、业务接待与差旅用餐的管理要求

9.1、非差旅过程中，因公司业务需要接待的，属于总经办接待层级的，由总经办自行安排；总经办以外的部门需要安排接待的，须经综合管理部报备，并由综合管理部报请总经办核准后，方可进行接待事宜。

9.2、原则上，总经办以外部门在公司所在地的接待费用标准分为两个等级：普通级的，每人三十五元以内；特别级，每人七十元以内。

9.3、总经办以外人员差旅中，因业务需要予以接待客户的，对方人数在三人以内，按照每人四十元以内标准执行；超出三人但在五人以内，按照每人五十元以内标准执行；确实需要提高招待规格的，必须经总经办核准并向综合管理部进行备案（原则上不得超出每人七十元的标准），方可进行。

9.4、总经办以外部门人员差旅过程中，每人每天标准不超过五十元（不足整天的，按早餐十元、中餐与晚餐各二十元标准执行）；如因工作需要公司以外人员同行协助事务办理的，按照每人三十五元以内的标准，超出部分由事务经办人自理。

10、业务接待住宿的管理要求

10.1、因业务给予接待的人员需要安排住宿的，接待部门相关人员需要提前提交申请，在经过所在部门和总经办审批后转综合管理部给予安排和备案。

10.2、接待安排住宿的，原则上以经济酒店和非星级酒店普通标房为首先，特别需要的，应经总经办核准。

10.3、总经办以外部门人员差旅过程中需要住宿的，按照经济酒店优选、非星级酒店普通标房次选的规格执行；同性别二人及以上人员一起出差的，按照经济酒店或非星级酒店普通标房双人间标准；超出双人安排后的单数人员，可以增开房间。

11、差旅过程中，如有接待方提供餐饮与住宿方面安排或由综合管理部等提前预定食宿方面的，不得再度提出相关费用报销申请。

12、借款管理 12.1、原则上试用时长不足半个月的员工不允许借款；特殊情况时，由其所属部门领导签字（视为担保）同意后方可。

12.2、因公务所需借取备用金的，借款时应在借款申请单中写明“xx备用金借款”字样，由所在部门负责人签批后予以借款，该借款可在提交相关费用报销单冲抵后循环使用，当备用金使用项目结束时须并按归还到财务部门并给予该借款完结的手续办理。

12.3、无论差旅需要或是备用金的申领，均须符合“前帐未清，后款不借”的原则。

12.4、因业务需要长期驻外的部门或者个人，可按照经费预算的具体情况申请月度备用金。12.5、结束差旅或驻外或调职、离职等现象出现，必须回公司办理费用报销或财务结算手续。12.6、因临时接待、差旅、会务、行政办公文具用品设备设施购置与维修、社保、广告宣传、培训、招聘以及车辆维修、加油、路桥、停车、洗车等费用，可在已经申请报批的前提下自行垫付或者预先借支。

13、附则

13.1、本管理制度核定权属总经办。

13.2、本管理制度的制订、修订和解释权属于综合管理部。

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附图示

财政支出预算绩效管理建议 篇7

(一) 我国经济社会发展的客观必然。

党的十八届三中全会为深化改革指明了方向。全会决议是我国未来经济社会改革发展的纲领性文件, 指出“财政是国家治理的基础和重要支柱, 科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率, 建立现代财政制度, 发挥中央和地方两个积极性。”

(二) 建立现代财政体制的现实需要。

目前, 我国财政体系已基本形成, 财政资金实行“支出两条线”管理模式, 强化部门预算、实行政府采购和国库集中支付等制度, 这些改革措施对加强预算管理起到了重要作用。财政资金的流动路径发生改变, 常规管理模式、管理内容、管理方法必然出现“盲点”, 从而影响管理的客观性、真实性和实效性。

(三) 加强财政预算管理的客观要求。

党的十八届三中全会提出要建立现代财政制度。财政政策事关国民经济和社会稳定, 对经济增长目标的实现也将起到极大的推动作用。我们要依据实际客观分析, 建立科学的财政管理长效机制。我国财政预算规模逐年扩大, 财政职能作用逐步转变, 传统财政管理模式已难以适应经济社会发展。因财政预算管理中监督缺失, 导致违规使用资金现象时有发生, 给国家财产造成损失。同时也不利于财政体系高效运行和财政工作的顺利推进。

(四) 传统管理向现代管理转变的发展趋势。

开展绩效管理是现代管理的核心内容, 是传统管理向现代管理转轨的一个重要特征, 也是我国现代管理发展和融入世界管理的必然趋势。当前我国的绩效管理正处于起步探索阶段, 管理理论相对滞后, 探索出一套符合国情的财政绩效管理办法, 对于指导当前财政绩效管理具有重要的现实意义。财政资金是国家基础设施建设的重要保障, 需要承担更多社会责任, 传统的查错纠弊管理技术与方法已无法满足现代管理发展的要求, 将绩效管理理念贯穿于管理的全过程, 深入研究发现的带有共性的深层次问题, 从资金效益的角度、风险的层面来分析满足绩效管理的方式方法, 从管理上、制度上发现和揭露效益方面存在的问题, 在促进财政制度建设和规范管理上做文章, 进而充分扩大管理成果。

二、构建我国支出绩效管理制度政策建议

(一) 完善政府支出绩效管理法律制度体系。

支出绩效管理工作既是对部门预算、国库集中收付、政府采购三大改革的补充和完善, 又是财政管理制度的创新, 应在财政法规中增加这方面的内容, 同时尽快制定《支出绩效管理实施办法》, 明确管理目标、对象、方法和程序。在此基础上, 对不同管理目标, 分别制定实施细则, 以便为管理工作的顺利开展提供制度保证。

(二) 建立健全支出绩效管理组织体系, 明确各管理主体的职责。

地方政府可以将支出绩效管理工作委托给财政部门和审计部门组织实施;同时, 制定和执行地方支出绩效管理办法和实施细则, 负责监督绩效管理过程和应用绩效管理结果。财政部门受地方政府的委托, 负责组织和管理地方支出绩效管理工作的全过程, 不仅承担对地方支出进行综合管理的责任, 还要负责组织和指导部门和单位及项目的绩效管理工作, 并提出支出绩效管理的结果。审计、监察部门配合财政部门做好支出绩效管理工作, 参与制度制定、管理过程和管理结果的处理等。主管部门和预算单位主要是自行组织本部门、本单位的支出绩效管理, 接受财政、审计、监察部门的监督。

(三) 积极探索, 分步实施政府支出绩效管理工作。

我国实行政府支出绩效管理工作刚刚起步, 与此相关的法律法规等制度的建立和完善还需要相当长的时间, 应参照国际经验, 本着先易后难, 分步实施的方针来进行。一是在实施步骤上, 应以项目绩效管理为切入点, 等项目绩效管理具备一定经验后, 再进行部门绩效管理试点, 在取得成熟经验的基础上再全面推开, 真正实现部门预算的绩效管理;二是在组织实施上, 先以财政部门为主, 再过渡到人大、管理、财政以及部门各自分工负责的立体式绩效管理模式;三是在管理方式和管理体系建立上, 先推行部门自评为主、财政部门重点管理、财政协调部门共同制定管理体系, 待管理的指标体系、标准体系、方法以及相关管理制度完善后, 再过渡到以管理、财政以及社会中介机构为主的管理方式。

(四) 建立完善的支出绩效管理指标体系和管理方法。

在设计支出绩效管理指标体系上, 要围绕支出活动的经济性、效率性和有效性进行设计。在具体的管理中, 应分别建立支出项目、单位支出、部门支出绩效管理。在开展支出绩效管理的方法上, 要根据项目的性质选择成本-效益法、最低费用选择法、因素分析法、专家评议法、查问询证法等。特别是在管理地方政府支出总体绩效和一些社会事业项目绩效上, 更要注重运用非公式化的绩效管理方法。同时, 吸收国外经验, 加强绩效管理数据库的建设。数据库应涵盖所有绩效管理的内容和领域, 并形成省市县信息共享, 服务于支出绩效管理实践工作。

(五) 完善支出绩效管理结果的应用, 实现与绩效预算相结合。

一是纳入人大审核程序, 增强透明度;二是用于考核部门绩效, 规范其财务行为;三是改革传统的投入拨款的预算模式, 采用绩效管理效果与拨款挂钩的预算编制办法, 对绩效完成好的部门, 给予奖励;对完成不好的, 削减甚至取消某项预算。

三、结语

财政支出绩效管理评价制度对我国的财政监督机制有着重要意义, 所以只有完善绩效评价制度, 才能使我国的财政监督机构的发展更加完善。目前, 我国的财政监督机制存在许多问题, 这就要求政府要根据实际情况和当前国情, 有目的有重点的去完善绩效管理制度, 以确保监督工作的顺利进行。

摘要：近年来, 随着财政收入规模的逐步增大和财政框架的确立, 我国财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段, 提高财政资源的配置效率越来越重要。因此, 构建支出绩效管理体系已成为支出管理改革的当务之急。

研发支出会计政策与企业盈余管理 篇8

【摘要】随着知识经济时代的到来，企业的研究与开发支出数额巨大，其不同的会计处理方式对企业的财务业绩影响显著。2006年2月财政部新出台的会计准则将研究与开发费用区别开来，对于研究费用采取费用化的方法，而对开发费用，采用一定条件下的资本化模式。有条件的资本化模式本身具有的灵活性将导致企业的管理层有机会进行盈余管理。本文分析了资本化、费用化、有条件资本化这三种研发支出会计处理方式及三种方式下的盈余管理。

从理论上讲，对研发支出的处理有四种方法：费用化、资本化、有条件的资本化、结果判断方法。由于“结果判断法”需要在出现结果后再作判断，其信息不具有会计信息质量要求的有用性和及时性，因此国际会计界不选用这种方法。结合各国的会计实践来看，国际上对研发支出的会计处理概括起来可分为三大类：以国际会计准则为代表的有条件的资本化处理方式；以美国为代表的费用化处理方式和以荷兰为代表的资本化处理方式。

不同会计政策的选用，将会给企业带来不同的影响。下面笔者以对企业经营业绩的影响为视角，对以上三种方法进行详细的分析。

一、研发支出资本化会计处理与盈余管理

（一）资本化会计处理评价

资本化处理方法符合会计确认和计量的配比要求以及划分资本性支出与收益性支出的要求。而研究开发费用是为了获取新技术、新知识、创造新产品或有实质性改进的材料、相关工艺、产品等而发生的支出，其目的是让企业在未来能更好地发展。研究开发项目一旦成功，其成果会在以后若干会计期间为企业带来收益，即使失败，其教训与经验对今后其他研究开发活动也将大有裨益。因而将研究开发费用作为资本性支出计入相关资产价值，体现了会计上划分资本性支出与收益性支出原则。同时，将形成的相关资产价值在未来会计期间内进行摊销，使其与未来收益相配比又符合配比要求。

其不足之处主要是违背了谨慎性原则。因为研究开发项目能否成功以及能否为企业带来未来经济流入具有很大的不确定性。将研究开发费用资本化后，可能导致虚增资产，虚增收益，这既不利于企业研发资金的回流，又不利于企业研发资金的成本效益管理和企业研发支出信息在资本市场的披露，从而导致企业承受较大风险，另外，研究开发费用资本化的会计操作难度较大。因为在实务中企业若同时开发多个项目，有的项目成功，有的项目失败，对于成功开发项目在资本化时按照什么样的标准来确认其费用并予以资本化，资本化后又怎样摊销，具有很大的主观性，不易把握操作。

（二）资本化会计处理下的盈余管理

一般来讲，研发支出全额资本化的会计政策会使企业资产和报告利润增加。而当企业会计利润高于投资者要求或者分析师的期望时，企业管理层会选择减少确认的资本化额或调整摊销政策等方式来存储一部分利润以便后用；当任期内某一年的会计利润低于投资者或分析师的要求时，企业管理层便可用以前年度的存储利润来进行调节。即便不存在存储利润，企业管理层也可以通过多计前期费用将其资本化，从而适当调增本期利润。

二、研发支出费用化会计处理与盈余管理

（一）费用化会计处理评价

费用化方法的特点是对于研究开发活动中发生的支出，在发生时全部直接计入期间费用，由当期损益扣减。其依据就是谨慎性原则。因为研究与开发项目涉及很多不确定因素，比如项目能否为企业带来未来收益，获得收益的时间和货币价值也难以确定。因而将研究开发费用在发生时直接费用化，符合谨慎性原则。同时费用化处理方法简单，实务操作简便。

费用化处理的不足之处在于：

1.费用化不符合配比要求。企业在会计核算时，收入与其费用、成本应当配比，同一会计期间的各项收入和其相关成本费用应当在该会计期间内确认。研究开发支出是为了将来的收益而发生的，可能收益是多个会计期间的，所以仅仅因为其与收益之间的不确定性就将当期费用全部予以注销是不合理的。

2.不符合真实性原则。真实性原则要求企业会计核算应当以实际发生的交易或事项为依据，如实反映企业的财务状况，经营成果和现金流量。而全部费用化的结果将导致在开发过程中会虚减当期利润，可能使企业由盈利转为亏损；而在开发成功时，又潜在虚增了企业利润，这就难以真实地反映企业的经营成果，有悖于会计信息的真实性。

3.不符合可比性原则。企业外购的专利、商标、专有技术、计算机软件等支出全数计入无形资产，自行研究开发的支出却又费用化，同样的资产因其取得的渠道不同而采用不同的处理方法不符合会计上的可比性原则，使会计信息在一定程度上失去可比性。

4.从会计行为上来讲，费用化不利于促进技术进步。因为企业的管理当局收入通常是同企业当期利润直接相关的，如果采用费用化，必然会使企业利润直接下降。因此，企业高层人员便会进行盈余管理，不恰当地削减企业的研究与开发支出，以保证短期利润，但对企业技术进步与长期发展不利。

（二）费用化会计处理下的盈余管理

在现代两权分离的企业中，管理者的任期并不是永久性的。特别是在目前，我国有的企业高层管理者的提升与企业的经营业绩有较大联系。如果把研发支出作为当期费用转销，必然会引起本期利润的下降。这会造成一个假象：即研发支出越多，企业效益越差。管理者不愿意因为业绩下降而引起投资者的不满，也不想看到前人栽树后人乘凉的结果。因此企业管理层有可能进行盈余管理，不恰当地削减企业的研发支出，以使企业的账面收益好，而使长期利益受损。当然，在政治成本和税收因素的影响下，垄断企业和某些非上市企业也可能会在费用化政策下选择加大研发支出，以便减少外界关注度和获得税收优惠。例如我国在2001年后为了鼓励企业进行研发投入，就曾在税法中规定，所有财务核算制度健全，实行查账征收企业所得税的盈利工业企业发生的技术开发费用比上年实际增长10%以上（含10%）的允许再按技术开发费用实际发生额的50%，抵扣当年度的应纳税所得额，即企业研发支出可以按150%在税前扣除。

三、研发支出有条件的资本化会计处理

国际会计准则所规定的研发费用会计处理属于部分费用化，即有条件资本化。相对于“费用化”与“资本化”这两种极端方法，这种方法实际上是一种折衷的选择。“有条件的资本化”无论在对成本的补偿还是在无形资产账面价值反映上总是界于“费用化”与“资本化”之间。其合理之处主要在于其符合了配比要求，但同时它也存在着一些值得商榷的地方：部分费用化条件下，资产确认标准带有太多的主观性，从而给公司盈余管理提供了空间；研究开发费用会计处理，也与可比性原则不符合，因为研究开发往往会跨年度，如本年度研究开发尚未完工，将其发生的支出列入当期费用，而当下年度继续研究开发取得成功时，将该年度发生的支出计入资产，这二者的会计处理存在着明显的不一致，影响了当期支出的纵向可比性；若开发成功形成无形资产，如果仅以开发成功年度的开发支出计入资产，则其无形资产价值既不真实也不全面，因为这要求对以前年度发生的研究开发费用进行重新计算，并在会计记录上也要将已费用化的支出对以前年度利润和利润分配的影响进行调整，会给会计核算带来麻烦，若不予以资本化，则研究成果就不能在资产负债表上得到反映，报表使用者很难从会计报表中了解该企业拥有的高新技术的含金量，也无法了解企业在研究开发方面是否投入和投入多少；另外也未能体现重要性原则，不便于考核无形资产研究开发的投资效益。

通过上述比较和分析，笔者认为，将研究与开发费用全部费用化的会计处理方法过于稳健，不能反映企业的真实财务状况与经营成果，也不利于企业的技术进步。当然，我们也不赞成将研究与开发费用全部资本化，这样做显得太不稳健，不利于企业的持续、健康发展。笔者认为，在研究与开发费用会计处理方法的选择上，国际会计准则与英国的做法更值得我们借鉴。我国在2006年出台的新会计准则对研究开发费用采取一定程度上的资本化方法是一种积极的做法，一方面加快了我国会计准则与国际会计准则的协调步伐；另一方面，有条件的资本化模式也更加适合我国现在的国情。

四、研发支出有条件资本化下的盈余管理

在企业管理层控制会计政策选择权的背景下，研发支出有条件资本化下的企业盈余管理行为必将是一个值得关注的热点。

（一）研发支出有条件资本化下盈余管理的可能性分析

为了适应与国际会计准则的接轨和知识经济时代的要求，新准则选择研发支出有条件资本化的会计处理方式。随着我国企业研发支出的不断增加，加上新准则选用的有条件资本化政策在客观上带来了研发支出会计处理选择的自由，企业管理层进行盈余管理的可能性将大大增加。下面笔者结合新准则的规定对研发支出有条件资本化处理方式下盈余管理的可能性展开具体分析：

1.确认阶段

新准则借鉴国际会计准则对研究和开发分别进行了定义，但没有制定研究和开发阶段的划分标准。准则将“研究”定义为“获取新的科学或技术知识并理解他们而进行的独创性的有计划调查”，将“开发”定义为“进行商业性生产或使用前，将研究成果或其它知识应用于某项计划或设计，以生产出新的或有实质性改进的材料、装置、产品等”。但在实际操作中，由于无形资产研发业务复杂、风险大，要把企业的研发活动清楚地划分为研究阶段与开发阶段显然是一件非常困难的事情，尤其是对并不精通科学技术的会计人员来说，这项工作更是难上加难。

从另一角度来看，由于没有制定研究和开发阶段的划分标准，企业管理层对内部研发活动中研究阶段与开发阶段的划分将很大程度上依赖于包括会计人员在内的管理层的主观判断，因而这客观上增大了企业盈余管理的空间。

2.初始计量阶段

新准则规定属于企业内部研发项目开发阶段的支出能够形成无形资产时，其支出至预定用途前所发生的支出总额作为确认无形资产的成本。由此看来，无形资产成本的确认过程需要企业管理层的主观判断。首先，内部研发项目开发阶段的支出能否形成无形资产本身就是主观判断的过程；其次，支出至预定用途前时间段的确定带有的主观意愿性很强。企业管理层可能会由于某些利益的驱动利用这两点来进行盈余管理。同时，新准则还规定在企业实践中对因故未能研制成功的新产品进行研究开发发生的费用应确认为当期费用。这也间接表明，企业管理层即便在当初判断能否形成无形资产时存在人为的失误，也是不违背会计准则的，甚至可以在后期通过会计更正或以前年度损益调整差错。这显然又为管理层进行盈余管理提供了空间。

此外，新准则规定开发阶段的支出只有在同时满足五个条件的情况下才能确定为无形资产。但这五个条件，例如“具有完成该无形资产并使用或出售的意图”；“……当无形资产在内部使用时，应当证明其有用性”；“……有能力使用或出售该无形资产”等，往往具有很强的主观性，在实际操作中很难做出客观合理的判断。值得注意的是，同时满足上述五个条件的开发支出是可以确认为资产，而不是必须的。显然，企业管理层选择将开发支出全部计入当期费用或无形资产也并不违背会计准则。由此可以看出，企业管理层对开发支出资本化额的确定具有最终决定权。企业管理层也可以通过开发支出的资本化来实现盈余管理。

3.后续计量阶段

开发阶段的支出在资本化后必然形成无形资产，而无形资产又会涉及到资产的后续计量。无形资产的后续计量包括摊销、减值测试。对于使用寿命有限的无形资产，首先要合理地确定其使用寿命；其次，根据无形资产经济利益的预期实现方式来选择适当的摊销方法；最后在进行减值测试后，确定其应摊销金额。新准则对无形资产的使用寿命、摊销方式和减值测试没有做出相关的具体要求。

关于无形资产的寿命，新准则没有作统一的要求，只是规定企业在取得无形资产时需要分析和判断其寿命。新准则在无形资产的摊销方式上打破直线摊销的单一方式，只是要求企业选定的摊销方式能够反映该无形资产有关的经济利益的实现方式。对于使用寿命有限的无形资产，通过合理确定其使用期限、根据其经济利益的预期实现方式选择适当的摊销方法以及通过减值测试来确定其摊销金额，企业管理层可以实现某种特定利益驱使下的盈余管理。对于寿命不确定的无形资产，虽然其成本不予摊销，但是企业管理层可以通过每年年度终了的减值测试来间接管理盈余。例如，当企业会计利润为零时，管理层可能将本应该计提减值准备的无形资产不计提任何减值准备以便适当提高会计利润。

当企业需要在以前年度的基础上来管理盈余时，管理层可以利用准则中“企业应当至少于每年年度终了，对企业无形资产的使用寿命及未来经济利益消耗方式进行复核；无形资产的预计使用寿命及未来经济利益的预期消耗方式与以前估计不同时，应当改变摊销期限和摊销方法”的规定来进行盈余管理。管理层可以借复核之机在需要时对无形资产的使用寿命、摊销年限及方法进行重新选择。

如上文所述，企业内部研发活动中研究阶段与开发阶段的划分、无形资产初始成本的确定、开发阶段的支出是否满足准则所规定的五个条件以及开发阶段支出资本化后的摊销在很大程度上均依赖于企业管理层的主观判断，因而新准则的这些规定客观上增大了企业盈余管理的空间。只需“合理”地划分研究阶段和开发阶段、“正确”地确认无形资产的成本、开发阶段支出的资本化额与处理无形资产的后续计量，企业管理层就能轻松实现某种目的的盈余管理。

（二）研发支出有条件资本化下盈余管理实例分析

为了比较直观地反映研发支出有条件资本化下我国企业盈余管理对企业经营业绩的影响，笔者以AB企业为例。假设AB企业的基本情况如下：2005年研发经费投入约为40亿元；2005年利润总额（税前利润）约10亿元。根据以前年度的经验并参考同行业的数据，在研发支出有条件资本化下，该企业管理层认定研究阶段支出和开发阶段支出各占研发支出经费总数的50%，其中开发阶段支出的资本化率为50%，研发活动形成的无形资产的摊销期限为5年。由于2005年研发支出实行的是费用化的会计政策，我们可以得知AB企业研发支出发生前的税前利润调整为50亿元。在研发支出有条件资本化的背景下，企业盈余管理的具体影响比较分析如下：

1.划分研究和开发阶段对企业业绩的影响

假定在其他条件不变的情况下，企业管理层对研究阶段支出占研发经费的比率进行单位为10%的调整，以便直观地观察研究阶段和开发阶段的划分对企业业绩的影响。参见表1：

从表1可以看出，在其他条件不变的情况下，AB公司只需通过对研究阶段与开发阶段的划分进行10个百分点的调整便可以轻易实现1.6亿元的税前利润变化；还可以看出研究阶段支出占研发总支出的比率与对应的税前利润成反比，即研究支出比率越高，税前利润越小。

2.开发阶段支出资本化的确认对企业业绩的影响

在研究与开发阶段的划分确定后，企业还可以通过开发阶段的有条件资本化来实现税前利润的调控。现在通过改变开发阶段的资本化率（变动单位为10%）来看资本化额的确认对企业业绩的影响。参见表2：

由表2得知，开发阶段支出资本化额度的确定也会对企业业绩有较大的影响。这说明企业即使在正确划分研究和开发阶段后，也可以通过有条件资本化来实现盈余管理。从表2中数据观察可知：开发阶段支出的资本化额度与税前利润成正比。开发阶段支出的资本化额度越大，企业税前利润越高。

3.资本化后的摊销选择对企业业绩的影响

开发阶段支出有条件资本化后便形成无形资产，而无形资产的存在便涉及摊销。由此可以推断，资本化后无形资产摊销政策的选择同样可以对企业业绩产生一定的影响。摊销政策包括摊销年限与摊销方式。但由于新的无形资产准则对这两个方面没有统一的规定，这样摊销政策的选择也必将成为盈余管理的有力工具。笔者续上例对此展开说明。

为了计算简单，只对摊销年限变化（变化单位为1年）对企业业绩的影响作描述，摊销方式选择及其他的内容带来的影响本文暂不作说明。具体变化参见表3：

表3表明，开发支出有条件资本化后的摊销也对企业业绩产生影响：摊销年限与税前利润成正比，摊销年限越长，对应的税前利润就越大。

当然，对于使用寿命有限的无形资产，企业管理层还可以借对使用寿命及未来经济利益的消耗摊销方式行复核之机通过改变摊销方式和使用寿命年限来进行盈余管理。当企业管理层希望增加近期利润时，可以通过缩短无形资产使用寿命年限等方法来达到目的；当需要后期利润增加时，可以选择加速折旧摊销方式等方法来完成。对于使用寿命不确定的无形资产，管理层可以通过调整计提减值准备金额的方式来进行盈余管理。在这里就不再进行详细的说明。