财政支出管理

财政支出管理（精选12篇）

财政支出管理 篇1

一、财政支出预算执行绩效管理的重要性

(一) 我国经济社会发展的客观必然。

党的十八届三中全会为深化改革指明了方向。全会决议是我国未来经济社会改革发展的纲领性文件, 指出“财政是国家治理的基础和重要支柱, 科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率, 建立现代财政制度, 发挥中央和地方两个积极性。”

(二) 建立现代财政体制的现实需要。

目前, 我国财政体系已基本形成, 财政资金实行“支出两条线”管理模式, 强化部门预算、实行政府采购和国库集中支付等制度, 这些改革措施对加强预算管理起到了重要作用。财政资金的流动路径发生改变, 常规管理模式、管理内容、管理方法必然出现“盲点”, 从而影响管理的客观性、真实性和实效性。

(三) 加强财政预算管理的客观要求。

党的十八届三中全会提出要建立现代财政制度。财政政策事关国民经济和社会稳定, 对经济增长目标的实现也将起到极大的推动作用。我们要依据实际客观分析, 建立科学的财政管理长效机制。我国财政预算规模逐年扩大, 财政职能作用逐步转变, 传统财政管理模式已难以适应经济社会发展。因财政预算管理中监督缺失, 导致违规使用资金现象时有发生, 给国家财产造成损失。同时也不利于财政体系高效运行和财政工作的顺利推进。

(四) 传统管理向现代管理转变的发展趋势。

开展绩效管理是现代管理的核心内容, 是传统管理向现代管理转轨的一个重要特征, 也是我国现代管理发展和融入世界管理的必然趋势。当前我国的绩效管理正处于起步探索阶段, 管理理论相对滞后, 探索出一套符合国情的财政绩效管理办法, 对于指导当前财政绩效管理具有重要的现实意义。财政资金是国家基础设施建设的重要保障, 需要承担更多社会责任, 传统的查错纠弊管理技术与方法已无法满足现代管理发展的要求, 将绩效管理理念贯穿于管理的全过程, 深入研究发现的带有共性的深层次问题, 从资金效益的角度、风险的层面来分析满足绩效管理的方式方法, 从管理上、制度上发现和揭露效益方面存在的问题, 在促进财政制度建设和规范管理上做文章, 进而充分扩大管理成果。

二、构建我国支出绩效管理制度政策建议

(一) 完善政府支出绩效管理法律制度体系。

支出绩效管理工作既是对部门预算、国库集中收付、政府采购三大改革的补充和完善, 又是财政管理制度的创新, 应在财政法规中增加这方面的内容, 同时尽快制定《支出绩效管理实施办法》, 明确管理目标、对象、方法和程序。在此基础上, 对不同管理目标, 分别制定实施细则, 以便为管理工作的顺利开展提供制度保证。

(二) 建立健全支出绩效管理组织体系, 明确各管理主体的职责。

地方政府可以将支出绩效管理工作委托给财政部门和审计部门组织实施;同时, 制定和执行地方支出绩效管理办法和实施细则, 负责监督绩效管理过程和应用绩效管理结果。财政部门受地方政府的委托, 负责组织和管理地方支出绩效管理工作的全过程, 不仅承担对地方支出进行综合管理的责任, 还要负责组织和指导部门和单位及项目的绩效管理工作, 并提出支出绩效管理的结果。审计、监察部门配合财政部门做好支出绩效管理工作, 参与制度制定、管理过程和管理结果的处理等。主管部门和预算单位主要是自行组织本部门、本单位的支出绩效管理, 接受财政、审计、监察部门的监督。

(三) 积极探索, 分步实施政府支出绩效管理工作。

我国实行政府支出绩效管理工作刚刚起步, 与此相关的法律法规等制度的建立和完善还需要相当长的时间, 应参照国际经验, 本着先易后难, 分步实施的方针来进行。一是在实施步骤上, 应以项目绩效管理为切入点, 等项目绩效管理具备一定经验后, 再进行部门绩效管理试点, 在取得成熟经验的基础上再全面推开, 真正实现部门预算的绩效管理;二是在组织实施上, 先以财政部门为主, 再过渡到人大、管理、财政以及部门各自分工负责的立体式绩效管理模式;三是在管理方式和管理体系建立上, 先推行部门自评为主、财政部门重点管理、财政协调部门共同制定管理体系, 待管理的指标体系、标准体系、方法以及相关管理制度完善后, 再过渡到以管理、财政以及社会中介机构为主的管理方式。

(四) 建立完善的支出绩效管理指标体系和管理方法。

在设计支出绩效管理指标体系上, 要围绕支出活动的经济性、效率性和有效性进行设计。在具体的管理中, 应分别建立支出项目、单位支出、部门支出绩效管理。在开展支出绩效管理的方法上, 要根据项目的性质选择成本-效益法、最低费用选择法、因素分析法、专家评议法、查问询证法等。特别是在管理地方政府支出总体绩效和一些社会事业项目绩效上, 更要注重运用非公式化的绩效管理方法。同时, 吸收国外经验, 加强绩效管理数据库的建设。数据库应涵盖所有绩效管理的内容和领域, 并形成省市县信息共享, 服务于支出绩效管理实践工作。

(五) 完善支出绩效管理结果的应用, 实现与绩效预算相结合。

一是纳入人大审核程序, 增强透明度;二是用于考核部门绩效, 规范其财务行为;三是改革传统的投入拨款的预算模式, 采用绩效管理效果与拨款挂钩的预算编制办法, 对绩效完成好的部门, 给予奖励;对完成不好的, 削减甚至取消某项预算。

三、结语

财政支出绩效管理评价制度对我国的财政监督机制有着重要意义, 所以只有完善绩效评价制度, 才能使我国的财政监督机构的发展更加完善。目前, 我国的财政监督机制存在许多问题, 这就要求政府要根据实际情况和当前国情, 有目的有重点的去完善绩效管理制度, 以确保监督工作的顺利进行。

摘要：近年来, 随着财政收入规模的逐步增大和财政框架的确立, 我国财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段, 提高财政资源的配置效率越来越重要。因此, 构建支出绩效管理体系已成为支出管理改革的当务之急。

关键词：支出预算,重要性,建议

财政支出管理 篇2

改革开放以来，通州市的经济建设实现了持续、快速增长，经济总量和人均水平有大幅度地提高。全市的财政建设也取得明显成效，财政收入的迅速增长为实现各项改革目标和重点建设项目提供了财力保证。但在经济发展过程中，对于如何合理运用现有地方财力，加强财政支出管理，提高资金使

用效率等仍存在诸多问题。为适应社会主义市场经济发展的要求，促进财政经济的振兴，使地方财政支出更好地满足地方政府以财行政的需要，促进经济发展和社会稳定，当前迫切需要对市镇两级财政支出范围进行调整，优化支出结构，强化公共支出管理，提高支出效益，完善支出法制。为此，笔者对部分市直单位和乡镇进行了“有关财政支出政策”执行情况的专题调查和研究。

一、我市市镇财政支出的现状与问题分析

一是预算内外综合财力的增幅慢于预算内外综合支出增幅。

二是财政供养人口多，行政事业运行成本过大，其中教育份额尤为突出。至2001年末，全市财政供养人员为29726人，比1993年净增6311人。其中教育系统供养人员达到16061人，占财政供养人员的54.2。乡镇教育系统的财政供养人员占比更高，平均超过60，教育事业经费已达到财政总支出的70以上。

众所周知，维护国家机构的正常过程，保持国家政权的稳定是财政的首要任务，是财政支出中必须优先安排和保证的。从调查情况看，市镇两级行政事业机构庞大，人员臃肿，部门之间职能交叉，严重影响了办事效率，导致了行政支出增长过快，刚性增强(近年来连续增资的实施可说明这一点，1997—2001年，财政供养人员工资调整，各种政策性补贴和津贴等刚性增支标准人均提高570多元，而1997年至2001年人均财力只增加150元。同时，每年军转干部和大中专毕业生分配预计增支300多万元。)进一步增大了地方财政压力，加重了市乡两级财政负担，从一定程度上影响阻碍了我市经济效益的进一步发展。在调查中我们还注意到这样一个情况，在教师队伍中，乡镇的代课教师有增无减，原因是原先的“民转公”教师随着时间的推移，已有相当部分不能适应事业发展形势要求，纷纷流向校办三产或后勤岗位，但其人员经费仍寄托于财政的拨款中，形成了“位虚费实”态势。显然，在乡镇财力规模尚小，支出压力增大的情况下，行政、事业开支增长过快的局面必须加以控制。

在乡镇行政、事业机构的膨胀同时，由于对集团消费缺乏规范、有效的控制，许多乡镇政府和一些事业单位勤俭节约、艰苦奋斗观念淡薄，开支浪费严重，如：对小汽车的购置和豪华高级办公设备的添加，会议数量和档次的攀高及各项补贴发放的过滥等现象时有出现。

三是财政支出面过宽，加大了乡镇财力的分散度，使财政有关支出政策的落实难以到位。当前乡镇财政职能还未能完全适应向社会主义市场经济体制转轨的要求，维持着粗放型的管理方式，即供给制式的大财政支出格局，包揽事务过多。它不仅担负着各级行政部门、社会公益事业单位的财政供给，而且大量投资于生产性、经营性、服务性的事业单位等一般竞争领域，不仅给财政增加了沉重的负担，而且也带来了巨大的隐含风险，并挤占了重点项目的资金。(即通常所说的支出越位)，使地方财政集中财力满足社会公共需要的能力受到限制(即支出的缺位)。此外，由于目前乡镇财力中预算外资金的比重日趋增大，挪用、浪费现象时有发生和出现，并且资金使用效率不高，进一步造成乡镇可控制财力的削减，从而削弱了财政的调控能力，分散了乡镇财政的地方财力，致使“财政每年对农业、教育方面的总投入的增长幅度，应当高于财政经常性收入的增长幅度”、“科技三项费用支出占财政总支出的2”、“文化事业经费占财政总支出的1”、“市级和乡镇用于体育事业经费要达到人均5角的标准”等等规定支出政策难以落实到位。

四是财政支出分工不明确，支出范围划分不清。由于目前市镇两级政府之间的事权划分仍然不太清晰，仅对事权范围作了粗线条的、原则性的界定，增加了两级财政部门操作上的难度，很大程度上造成地方财政支出分工不明确，支出范围划分不清的状况。目前，市级财政办理理应由乡镇级办理的项目依然很多；或者事权在上面市里，而要求乡镇政府资金配套或拼盘的项目普遍存在。如在乡镇的调研中，笔者发现一些超现实、超财力实施的各种名目的达标活动(工程)和少量投资性大、回报期长的“乡镇首长形象工程”及乡镇合作基金会的债务清理等，他们以求面子和积极贯彻上级指示，在限期内纷纷举债资金配套，满足达标工程的各项标准要求，形成“空壳效应”，以致陷入“一时好过，十时难熬”的窘境。如某乡镇的人均负债率已达300多元，而偿债渠道还为之渺茫。这些情况既不利于财政转变职能和集中财力办大事的要求，也不利于乡镇财政统筹安排资金，支持重点项目，充分发挥资金使用效率的需要。

五是大多数乡镇

忽视预算支出后期管理，纷杂财务开支标准时有出现，财政资金支出效益无从谈及。由于受计划经济体制下“统收统支”财政模式的影响，至今许多乡镇财政部门和一些单位仍然存在着“重分配轻管理，重支出轻效益”的观念，对于预算法案生效后的后期预算管理阶段缺乏应有的严肃性和原则性，即对预算执行管理、预算支付管理、预算调整、现金流动性管理、单位支出管理、预算支出效益评价等管理环节重视不够。一些乡镇政府部门和单位往往也只是注重争预算、上项目，对于项目资金的合理使用缺乏有效的管理和控制，管理责任不明晰，没有建立健全必要的地方财政支出激励约束机制，奖罚不明，导致对财政支出的效益缺乏必要的考核评估，资金使用的合理合法性得不到有效保证，支出效益受到很大的影响，且有些乡镇政府或单位把个人利益摆放到国家、集体利益分配和事业发展之前，对上级有明文规定的开支项目和标准执行时有偏差，诸如开支水平超标准、或是固定标准发放补贴、或是按需自行设定补贴项目标准等等。

二、市镇财政支出管理改革的总体设想和建议

(一)支出管理改革遵循的基本原则

1、服从于政府职能原则。财政作为政府职能部门的重要组成部分，必须服从于政府履行职能的需要。财政支出管理的改革，必须适应地方政府在社会主义经济条件下转变职能的要求，充分发挥市乡两级财政的资源配置、收入分配、稳定发展经济的职能，服务于政府经济任务和工作目标，积极参与、支持地方政府的各项重大改革，从资金上保证各项改革措施的落实到位。

2、满足公共需求原则。按照社会主义市场经济发展理论要求，市场配置资源的范围是不断扩大的，那么作为政府应逐步退出经济中的一般竞争性领域，逐步把侧重点转向市场失灵或失败领域，提供社会存在和发展共同需要而市场单个主体无法提供的公共产品。即就是财政支出作为政府的一个职能，应遵循满足社会公共需求的原则。

3、坚持公平与效率原则。财政支出改革必须按照坚持公平与效率的机制运行，一方面要完善财政支出的有关法规、制度，按照公平原则合理合法地运用资金，通过转移支付、公平税负等手段促进市镇两级及有关地区间的发展均衡；另一方面，又要努力提高财政资金的使用效率，尽量促使财政资源(资金)配置的合理化，以达到社会效益最大化的目标，确保财政预算支出既不缺位也不越位。

(二)执行支出管理改革的建议和重点内容

1、注重财源建设，促进乡镇经济的发展。我市是一个农业大县，发展农业经济是我市经济水平提高的根本点。保农才能稳工，工旺才能促收。为此，笔者建议一是要大力发展乡镇农业产业化经营，积极扶持乡镇龙头企业。首先是组织乡村农产品进入市场，形成规模，创立品牌，占有一定的销售份额。目前可适当推广农户种植大棚反季节蔬菜，开发挖掘废塘变鱼塘、虾塘、蟹池等一些地方特色农业。这样它们既可增加农民的收入，同时又能提高乡镇财政地方收入的稳步增长；其次要大力培植扶持一些具有市场开拓能力、技术创新能力、资金融通能力、资产整合能力的乡镇农业龙头企业，并逐步使之真正成为农户与市场对接的枢纽。二是乡镇财政作为一个政府的职能部门，对农扶持不能光把着眼点放在资金的投入上，还应该多层次、多方位地加强市场信息的反馈，切实为广大农户提供快捷、简便、准确的信息服务。适时可有针对性地对农民举办一些技能和文化的培训，从资金手段以外的软环境中做好扶农、帮农、支农工作。

2、适当降低行政、事业成本，合理疏理财政供养人员。随着市镇两级财力的不断壮大，财政资金供需矛盾也日益突出。在市乡两级政府和事业机构精简合并改革开展的同时，财政部门可同步开展规范财政供给范围并合理确认供应单位和人员的工作，具体可采取“一控两清一分”的办法来清理、分流和消化超编、不合格及计外人员。所谓“一控”就是对市镇两级机关事业单位严格控编定员，不得自行突破。对超编人员，必须精减分流，一时不能分流的，财政部门也不再对其核拨经费。“两清”，一是清理清退机关事业单位临时人员。如单位确有需要的，只保留必须的少量临时工，其他的一律辞退；二是清理清退教师队伍中的代课代职人员。对代职代课教师采取“分一辞一”(即每分配一个师范类大中专毕业生，就辞退一个代职代课教师)或“招一辞一”(即招聘招考课缺教师一个，就辞退一个代职代课教师)的办法，清退代职代课教师。“一分”就是分流市直和乡镇机关干部，主要可采用三条分流措施：一是鼓励和支持机关干部创办或领办示范服务基地；二是鼓励和支持机关干部到企业中任职；三是鼓励和支持机关干部从事个体经营，可在地方税收、资金等政策方面给予优惠和扶持。

为了能更一步强化市镇两级财政供养人员的管理，有效地控制人员经费支出的不合理增长，笔者建议财政、组织、人事、劳动部门在条件可能的情况下紧密配合，建立一套财政供养人员档案，设想是：(一)合理确定建档对象。这样几类可考虑入档：“工资目”开支人员、离退休人员、单位计内外用工、享受遗属补助人员、国家机关牺牲病故领取一次性抚恤金人员、下岗职工进入再就业中心人员和民政优抚人员等。(二)正确设置建档内容。大体可包括：(1)人员基本情况。主要包括姓名、编制、职业、参加工作时间、离退休时间、计划内(外)用工批准时间、下岗职工进入再就业中心时间等。(2)人员经费情况。主要有基础工资、职务工资、级别工资、工(教、护)龄工资、补贴、津贴、离退休金标准、下岗职工领取生活费及抚恤金标准等项目。(3)人员变动情况。主要有人员调入调出时间和工资增减变动情况、离退休金及人员变动情况、下岗职工就业情况等。(三)规范操作建档程序。因为这是一项系统复杂的工作，表面上看容易，但操作尤要慎重。主要步骤可分为：(1)组织审核，摸清家底。(2)以编定人，分类建帐，按人设卡。(3)立卷存档，及时变更。(4)全程监督，逐步完善。

另外，在笔者的调研中也发现，目前乡镇“纵横双管、人事分离”的人事管理体制，不利于乡镇党政的统一领导，也不利于乡镇财政的统一管理和分配。对乡镇的“七站八所”的人员工作、工资及其福利待遇、职务晋升等权力可全部下放给乡镇统一管理，县市主管部门只负责其业务指导，使乡镇真正成为人权、事权和财权三统一，能独立行使其相应政府职能的一级真正意义的基层政府。

与此同时，必须大力推进政府采购制度。将政府的分散采购变为集体统一采购，形成一定的规模效应，切实降低采购成本，使集团消费走上规范化、科学化、经济化的道路。

3、强化公共支出管理，合理界定财政资金供给(供应)范围。按照社会主义市场经济体制下政府转变职能要求，财政应逐步强化公共支出管理，按照公共支出原则，合理界定财政资金供应的范围。一是保障国家机关正常运作的合理需要。国家政权的稳定是国民经济发展的根本保证，保障国家机关的正常运作是财政的首要任务，对国家机构的财政供应应本着精简高效的原则予以保障。二是按公益性原则，将事业单位区分为公益性、半公益性和经营型三种类型(可参见下表)，分别采取资金确保、适量补助和推向市场的三种不同财政供给方式。三是在调控经济方向，作为地方的一级政府应逐步退出社会经济生活的一般竞争性领域，重点巩固农业的基础地位，调整优化企业产业机构，逐步减小并规范各项补贴补助等.4、加强预算约束，把握财政预算支出改革的关键所在。作为市镇两级政府的财政，必须强化预算约束力：(1)两级财政部门要在严格贯彻执行《预算法》的基础上，建立健全支出管理规定体系，使财政支出管理走上法制化、规范化的轨道。(2)对预算内外资金实行统一管理。一是要建立财政综合预算，对有预算外资金收入的机关事业单位实行“核定收支，定额(定项)比例拨款(上缴)，超支不补，节余留用”的管理办法；对各项集资、捐赠、基金和专项收入的支出，必须按用途专款专用，严格加强支出管理，注重效益所得；对其他预算外收入，遵循“一保吃饭，二保运转，三搞建设”的原则合理安排支出。二是区别预算外资金的类型，实行分类管理。三是对国有资产的变价收入(如企业改制后国有净资产收益)应纳入财政管理。(3)实行部门预算，一是在预算编制中要实行因素法，对各类支出中的人员经费、公用经费、专项经费等进行科学的测算，编制完整、详细的预算。二是实行零基预算，要对各项支出定额进行认真核定，预算确定后，一般不予调整，特别情况确需追加的应由政府预算论证领导小组集体研究审核，个别办理。三是坚持部门协作、综合管理的原则。必要时，可由政府牵头，成立政府预算论证领导小组。四是编制预算时应增加透明度，接受社会的监督和评价。财政预算支出改革是一次涉及方方面面的利益调整，是财政调控手段适应社会增长方式由粗放型向集约化转变的必然要求。因此，我们在改革财政预算分配方式的同时必须切实把握好三点：第一，实现财政支出管理由粗放到集约，必须加速政府职能的转变。一方面财政预算分配的依据是满足社会公共需求，重点目标之一是保证政府职能的正确行使。政府的职能范围规定和制约着财政的支付范围。另一方面，通过财政调控手段，也可以扩张或缩小政府的某些职能。第二，实现财政支出管理由粗放到集约，必须强化法制意识。市场经济是法制经济，强化法制意识是实现财政支出管理由粗放到集约的重要保证。一是要加强《预算法》、《会计法》及其他配套法规的宣传贯彻，提高法制意识；二是要进一步加大执行力度，做到有法必依，执法必严；三是尽快使《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等制度法规入轨运行。第三，实现财政支出管理由粗放到集约，必须把提高财政资金使用效益放在十分突出位置上。财政支出管理的改革，其着眼点不能仅仅是放在节减财政支出上，而应当致力于提高财政资金的使用效益，致力于集中财力办大事上来。

5、强化监督机制，发挥财政资金的应有效益。一是要加强财政支出的日常监督制度。为加强财政资金使用管理责任，必须建立健全市乡两级财政支出激励与约束机制，包括实行上级对下级财政的奖惩制度(即“下管一级”政策)，财政部门对预算单位的奖惩制度、预算单位内部的奖惩制度、财政资金的分配、使用和管理奖惩制度。与此同时，还应建立政府监督、人大监督、社会中介监督三个层次的监督体系。二是按照“成本—效益”分析法的基本原则，建立系统的支出效益评价体系，其应包括支出单位的支出目标评价和支出项目的效益评估等。三是对预算单位财务开支项目和标准必须由人事(组织)和财政部门管理，其他任何单位不得擅自出台和扩大开支项目范围，提高开支的标准。对现有的支出项目和标准必须进行全面清理，凡是违反财政人事部门规定的财务开支项目范围和标准的，一律必须取消(如机关加班费、值班补贴、驾驶员补贴、休假补贴、定额夜餐补贴等等)。对目标考核奖的发放必须视财力可能，严格计算，统一标准，从真正意义上切实提高财政管理的质量与效益。

财政支出管理 篇3

摘 要 本文指出内部审计实质上是一个政府有效管理的基础,是防止政府行为不适当性出现的第一条防线。分析了内部审计的标准,内部审计的目标,内部审计的集权化程度,提出了建立我国内部审计制度,完善财政支出管理对策。

关键词 内部审计制度 制度框架 完善对策

近年来,我国为提高财政支出的绩效,在财政支出管理方面进行了较全面的改革。在预算编制上,细化预算、强调零基预算、实施部门预算;在预算执行上,实行政府采购制度、推行国库集中支付制度。并对预算外资金实行了收支两条线的管理。总体来看,支出管理的改革侧重于新制度的建立,然而对完善内部管理与控制以支持新制度的建立和有效地发挥作用却没有足够的重视。只有各预算部门、单位相应地改进各自的内部管理机制与水平,才能使新建立的制度成功地运作,才能确保新的财政支出管理制度有效地发挥作用。

一、内部审计对财政支出管理的重要性

内部控制是财政支出管理制度有效发挥作用的重要保证。它所要实现的目标主要有:第一,确保遵守财经纪律和规章制度,特别是财政支出总额的控制。这点是最重要的。其次,确保财务报告和数据的可靠性;第三,促进财政支出管理的效率和有效性。为此,要设计一个可靠的内部控制框架以防止各种资源(包括人力和财务资源)的误用、滥用和无效率的使用;确保财产安全;实现政府政策和支出计划中所制定的预算目标;同时保存完善的会计记录,使各组织能准时和可靠地提交财务报告和管理报告。内部审计有助于确保内部控制的有效性,内部审计的日常监督是内部控制的整体组成部分,两者相辅相成,相互促进。内部审计实质上是一个政府有效管理的基础,它是防止政府行为不适当性出现的第一条防线。

传统的中央高度集中计划制度在内部控制制度方面是相当薄弱的,由于具体项目的支出及支出重点是由中央而不是由机构本身来决定的,也不是由具体的科学的规章制度来引导和配置的,这样预算单位就没有任何积极性来相应建立内部控制制度以衡量其提供服务的效率和投入所形成的产出及效率。面对日益增加的资源限制和财政支出压力的不断上升,预算管理改革的不断深化,加强预算部门、单位的内部管理制度压力日益增加。因此,在财政支出管理过程中,内部控制与内部审计的改革就必须加以强调与重视,并把之视为支出管理改革成功的基本前提条件之一。

二、财政支出管理中内部审计的制度框架

(一)内部审计的标准

国际标准在内部审计方面特别强调以下四个方面:

1.独立地、客观地进行判断。这意味着审计人员可以自由地选择任何交易或项目来审计,并有权获取所有必要的信息以更好地进行判断。目前,在許多国家,包括我国内部审计独立性却很难得到保证,因而影响了管理效率。

2.业务的精通。要求审计人员对内部审计的功能、方法、政策及运用审计的技术能力等方面要精通熟练。我国目前政府各预算部门及单位工作人员普遍存在着缺乏审计的技能,专业水平非常低,另一方面可能是由于政府的工资水平无法吸引和留住称职的职员。这些因素对加强内部审计经常是一个重要的限制。

3.内部审计范围的宽广性。就国际标准来说,内部审计的范围是以把内部审计作为管理工具的这种更广阔的观点为依据的,在财政支出管理中,内部审计的作用是确保资源使用的效率和有效性,审计报告将以此为依据进行运作。在许多转轨国家,内部审计经常被定义为相当狭窄,主要集中在财务的依从性和正当性,而不是更广泛的管理问题。此外,缺乏专业的管理能力也限制内部审计在这方面的作用和阻碍其提交准时的、合适的报告。

4.内部审计管理功能必须是有效率的。目前,许多国家的内部审计管理水平较差的,表现在缺乏工作惯例,缺乏计划和对个人的管理,没有得到外部审计的支持。此外,管理也受到内部审计的制度安排的限制,经常把内部审计的作用看作是一种对内部管理起帮助作用的工具。

(二)内部审计的目标

内部审计功能的总体设计应依据不同国家的具体情况而定。对于哪些存在管理问题的国家,最重要的目标是确保遵守财务法律和规章制度。对于哪些面对高度的财政压力,最重要的是确保宏观经济目标的实现。对哪些能遵守法律和宏观经济也较稳定的国家,则更多的注意力应放在确保资源使用的效率和有效性。从我国目前的具体情况来看,我国内部审计的最重要目标应是确保各预算部门与单位能遵守财务法律和规章制度。在此基础上,应追求资源使用的效率与有效性。

(三)内部审计的集权化程度

在内部审计功能的组织设计中,必须面对的一个基本问题是集权化的程度。通常地,从建设能力的角度来看,集权化的方法被认为更好,其优点主要在于:

1.能更好地发展和更容易地保持内部审计的熟练程度:在缺乏有技能人力的情况中,一个分权化的方法经常意味着内部审计职员可随意调离并转向其它工作,这将会降低职员的精通程度。然而,如果财政部实行较集权化的管理,建立一支骨干队伍,就能集中稀有的审计资源,从而保持熟练程度,以确保他们的专业化,并定期地、持续地进行相应的培训。

2.有利于坚持独立性:审计的运作应当具有适当的独立性。集权化的选择能使其得到更好保证,因为内部审计是由财政部管理的,而不是由有关预算部门管理者直接控制的。当然,必须要认识到合适的必要的独立性是财政部在预算管理方面与其它部门的紧密协调有冲突的。

但是集权化也有明显的缺陷。

1.弱化了有关部门的管理责任:对于内部控制的主要责任来说应该是由各有关预算部门与单位来履行。然而,集权化的方法把各预算部门和单位的管理责任和财政部的责任分开,模糊了这种控制机制的所有权或会计责任。各预算部门、单位的管理者可能会把内部控制责任看作是财政部的责任。

2.缺乏透明度,使有效性受到限制:在许多国家可发现,传递给来自财政部的内部审计官员的信息受到了限制而且不及时,从而限制了内部审计的效率。

3.无法促进与其它部门的紧密协作:就内部审计效率来说,与其它部门的紧密协调是必要的,然而,集权化方法无法促进这样的协作,内部审计者被看作是财政部的“间谍”,而不是部门管理团队的一个成员。

就内部审计的集权或分权的设计有两种选择可权衡。应视各国的具体情况而定。第一,如果财政部对预算制度中财务管理的正确性负责任,完全集权化方法的危险主要在于会削弱了各预算部门、单位的预算管理者的基本责任。第二,如果存在着对日常的预算管理进行政治干预的高风险的话,这时一个集权化的制度是更合适的。如果最高外部审计机构是薄弱的话,则意味着政治干预的风险较高。第三,如果履行内部审计功能的行政管理能力较弱的话,在招聘新的和保留有能力的职员方面,就有必要有一个由财政部控制的集权化的制度。建立一个专业化的内部审计者的团队是需要时间,这是一个最恰当的考虑。

集权化的内部审计制度对转轨经济的早期来说是一个最谨慎的方法。从我国目前面临的经济问题及制度发展阶段来看,应该以国际审计标准为基础,结合中国国情建立起相应的审计标准,选择集权化的内部审计制度,强调服从性和集中化的控制,以确保稳定目标的实现。

三、建立我国内部审计制度,完善财政支出管理

(一)确保内部审计的独立性

强化内部审计功能的一个重要目标是给予独立性的保证。内部审计的独立性程度与外部审计的不一样,外部审计是报告给立法机关的。而内部审计则是报告给财政部的。内部审计者应对预算部门、单位或其领导负责。我国目前应建立集权化模式,因此应直接地报告给财政部长以确保内部审计的独立性。内部审计者作为重要的执行管理的团队,必须注意遵守审计的基本原则:即审计者不应审计自己。

(二)明确内部审计的职责

1.明确地对内部审计者的任务进行界定。在预算管理制度运作中,明确地界定内部审计的作用和方法,使内部审计者执行任务时,可消除模糊和避免争论。

2.在财政部监督检查司建立专门的审计委员会。可由高层管理者和来自于会计和预算领域的技术专家组成。目的是对有关内部审计的工作起指导作用,识别问题,进行修正和预防的活动。这样做不仅加强了内部审计,强化机构内部的财务纪律,而且使内部审计与机构的正常的经营评价区别开来。

财政支出管理 篇4

一、湖南省绩效评价的主要做法和成效

2004年以来,湖南省财政厅注重发挥绩效评价的作用,积极探索,不断进取,把绩效评价作为推进财政科学化、精细化管理的重要手段予以深化和发展,绩效评价在推进财政预算管理改革中发挥了重要作用。

1. 加强制度建设,不断完善工作制度和管理办法

一是编印了《绩效评价文件汇编》,对财政部相关司局2002年以来出台的有关绩效评价方面的政策文件进行归类和整理,为推动全省绩效评价工作的顺利开展提供政策指导。二是适时制定并修改绩效评价管理办法。2005年制定《湖南省财政支出绩效评价管理办法(试行)》;2009年,对试行办法进行了修订,印发《湖南省财政支出绩效评价管理办法》,对绩效评价的管理与组织实施等方面内容进行了明确规范。各市州财政部门也陆续出台了财政支出绩效评价管理办法。其中株洲市还编印了《绩效自我评价工作流程》、《财政支出项目自评报告编写提纲》、《株洲市财政支出项目绩效自评工作评比细则》等配套制度。

2. 加强调查研究,积极推进工作机制创新

近几年,先后到省内外开展多次专题调研活动。2007年,到武汉、上海等地参加公共支出绩效管理研讨会,积极开展财政支出绩效评价的理论探讨和研究,形成了《绩效评价:财政管理的重大变革》调研报告。2009年,到广东等省学习,开展“财政支出绩效评价指标体系”课题研究,形成《财政支出绩效评价指标体系研究》课题报告,基本搭建起省财政支出绩效评价指标体系的总体框架。2010年,到浙江、江苏学习调研,形成了《关于加强湖南预算绩效管理的研究》报告,为推进本省预算绩效管理提供了有益的经验借鉴。与此同时,我们还选择部分省直单位开展财政预算绩效管理专项检查,对绩效评价与预算管理相结合的有关问题进行了实地调查研究。各市州也在财政支出绩效评价方面进行积极思考与探究,发表了相关的调研文章,如株洲发表了《从项目绩效评价入手》、娄底发表了《推进财政支出绩效评价缓解县乡政府困难》、衡阳撰写了《关于财政绩效评价的若干思考》等。

3. 开展项目自评和重点评价工作,充分发挥财政支出效益

一是建立绩效评价自评体系,开展财政支出绩效评价自评工作。按照《湖南省财政支出绩效评价管理办法》的要求,印发各年度《关于开展财政支出绩效评价自评工作的通知》,编制“省直部门预算单位财政支出项目绩效自评报告表(范本)”,选取部分支出项目作为各年度的财政支出自评项目,并组织相关单位开展财政支出绩效评价自评工作。二是在自评的基础上组织开展对部分重点领域、重大项目的绩效评价工作。如2005年的“第二期国家贫困地区义务教育工程”,2006年的“省动物防疫体系建设专项资金”,2007年的“职业教育财政支出项目”,2008年的“省属老水库库区特困移民无房户建房补助资金”,2009年的“新型农村合作医疗基金的使用和管理”,2010年的“全省家电汽车摩托车下乡财政补贴资金”等项目。财政支出重点评价工作的开展,促进了全省各级财政部门预算绩效管理工作上下联动,增强了对重要民生工程的考评力度,起到了较好的监督和引导作用。

4. 开展组织培训,加强人员队伍建设

为建立一支高素质的绩效评价队伍,省在工作实践的基础上开展了多次业务系统培训,取得了良好的效果。一是聘请财政部和高校专家,对财政系统绩效评价相关人员进行分批、分期的培训,不断提高队伍的业务水平。二是利用召开年度工作会议和调研等机会,促进省级和各市州之间的交流和学习,推介成功经验,宣传先进做法,做到相互借鉴、共同提高。

通过以上努力,初步探索了适合省实际的绩效评价模式,形成了较为规范有序的评价方式、程序,建立了具有一般指导性意义的指标体系。同时,通过绩效评价,资金使用部门和项目单位的资金绩效观念得到了强化,人们对绩效评价重要性的认识也在不断提高。

二、目前绩效评价面临的困境

虽然省财政支出绩效评价工作已取得一定成效,然而在多年的工作实践中,我们深刻体会到实行和推广绩效评价的难度仍然很大。究其原因,除绩效评价本身的复杂性外,还存在不少制约因素。

1. 思想认识不到位,观念更新难

单位普遍存在重资金分配、轻绩效管理的思维惯性。有的部门领导对绩效评价工作认识不到位,认为只要资金使用合法合规就行,对使用效果和绩效工作重视不够;有的则将绩效评价等同于审计或财政监督,认为既然有审计、有财政监督,就没有必要再搞绩效评价。思想观念落后成为制约推进绩效评价工作的重要因素和难点。

2. 缺乏科学、完整的评价指标体系

就财政部门而言,目前没有形成完整统一的绩效评价制度体系,评价指标设置不完善,绩效评价的规范性、科学性不足。对各单位而言,没有形成绩效观念,就难以事先主动地设定绩效目标,事中进行绩效监控,更无绩效标准。而科学的指标体系、绩效目标和绩效标准是进行绩效评价的前提和准绳,没有绩效目标和绩效标准,就很难做出科学、客观的评价结论,评价工作也就难以为继,持续性不强。

3. 缺乏统一的法律法规保障

我国的绩效评价较长时期以来处于自发状态,工作的启动和开展主要取决于地方政府领导、特别是财政部门主要领导对这项工作的理解和认识程度。由于没有可遵循的统一的法律依据,使绩效评价失去了强制性的保障,较难得到有关部门、单位的支持配合,也很难保障必要的工作效率和工作质量,绩效评价的广度、力度、深度受到严重影响。

4. 缺乏严格的评价结果应用机制

由于评价体系不健全,缺乏法律规范,应用评价结果的相关制度或机制没有建立,导致绩效评价与预算管理难以紧密结合,突出表现在评价结果应用困难。评价结果难以真正运用到绩效目标设定、预算资金安排上来,从而影响绩效评价工作的权威性,制约绩效评价工作的深入开展。

三、今后推进绩效评价工作的思考

绩效评价是一项理论性、政策性和技术性都很强的非常复杂的系统工程,其推广和发展不可能一蹴而就,必须经由长期的理论和实践探索以及各部门的共同努力才能完成。

1. 加强理论研究和宣传,在全社会形成财政资金使用的绩效观念和绩效意识

加快绩效评价与预算绩效管理改革的进程,首先要加强理论研究和宣传力度。理论研究是非常重要的基础工作,目前绩效评价工作中很多问题的解决有赖于开展理论研究。同时,要对绩效评价的意义、重要性和所取得的成效等内容进行广泛、深入和持久的宣传,增强绩效评价的影响力,使这种理念深入人心,打破人们长期以来只管争钱用钱分钱而较少考虑资金使用效益的思维定势,在全社会树立绩效观念和绩效意识,为绩效评价的实施和推广营造一种良好的社会氛围。

2. 加强立法和制度建设,为绩效评价提供政策指导和法律保障

由于我国目前有关财政支出绩效评价的法律、法规及工作制度建设滞后,极大地制约了绩效评价工作和绩效预算管理改革。在目前条件下,一是要在《预算法》、《预算法实施条例》等法律、法规中增加绩效评价及评价结果应用等相关内容,加强对财政支出绩效管理的约束力,提高绩效评价的法律地位,为绩效评价的实施提供强有力的法律保障;二是加快制定全国统一的绩效评价制度,对绩效评价的原则、内容、方法、指标、组织管理、对象、工作程序及结果应用等进行统一规定。当条件比较成熟时,可制定专门的法律,确保绩效评价工作在法律的规范下健康有序地开展。

3. 建立和完善绩效评价体系,逐步实现规范化管理

一是尽快建立科学完整的绩效评价指标体系和衡量标准。绩效评价指标的统一性、完整性、科学性及衡量标准的准确性是影响评价结论、决定绩效评价工作成败的关键因素。在目前没有完整的绩效评价指标体系和衡量标准的情况下,亟需加快制定符合工作实际的财政支出绩效评价指标体系和衡量标准。当前,应在充分考虑财政支出的特点和运作过程基础上,建立一个多层次、立体的指标体系,包括财政支出投入、过程、产出、效果等四个环节内容,以真实全面地反映和衡量财政支出的绩效。二是要建立财政支出绩效评价指标库。联合相关专业人员,对各类评价指标进行筛选、甄别和再加工,并按照财政支出的功能和特性,细分为不同支出类型,然后对每一类财政支出设置主要的个性指标,形成指标库。三是要建立第三方中介库。充分利用第三方评价机构具有独立性强、整体业务水平高的优势,采用“花钱买服务”的方式,组织第三方评价机构开展绩效评价。

4. 建立“前评审、中监督、后评价”预算绩效管理新模式,充分发挥绩效评价的作用

一是开展专项资金绩效目标管理(前评审)。绩效目标的制定,一般由使用财政资金的部门单位根据有关规划和任务来设定。在预算编制环节建立前评审制度,即根据财政支出绩效评价考评指标,对预算项目资金安排实施绩效论证,组织有关方面专家对项目安排的必要性、资金使用的效益性和项目管理的可行性进行科学论证,以此作为项目预算安排和预算调整的依据。二是进行绩效拨款跟踪管理(中监督)。财政部门组织专家会同预算执行部门按项目预算执行进度、绩效目标实现程度进行事中绩效评价。事中评价结果及时反馈有关部门,以利于加强项目管理,掌握支出进度,乃至调整项目预算。三是实施项目支出绩效评价(后评价)。要求项目单位在项目结束时或预算年度内对绩效目标实现及完成情况进行绩效自评价,并向财政部门提交项目绩效报告和自评价报告。财政部门根据项目单位自评价,对重大、重点项目进行绩效评价。评价结果作为以后年度该专项资金安排和再安排的重要依据。

5. 加大绩效评价结果推广和应用力度,提高绩效评价的权威性

财政支出管理 篇5

1、什么叫财政支出绩效评价？

财政支出绩效评价是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的产出和效果所进行的客观、公正的评价。

①财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体。

②预算部门是指与财政部门有预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体。

③所有的由财政性资金安排的支出项目都适用本办法。

2、绩效评价应当遵循的基本原则

①科学规范原则

绩效评价应当注重财政支出的效率，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。

②公正公开原则

绩效评价应当客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。

3、绩效评价的主要依据：

①国家相关法律、法规和规章制度；

②各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策；

③财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；

④部门（单位）职能职责、中长期发展规划及工作计划；

⑤相关行业政策、行业标准及专业技术规范；

⑥部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；地方申请专项转移支付资金的相关资料；

⑦部门（单位）决算报告；

⑧审计部门对预算执行情况的审计报告；

⑨其他相关资料。

4、绩效评价的对象

绩效评价的对象包括部门（单位）预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。

部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。

部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。

有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。

上级政府对下级政府的一般性转移支付支出，原则上应当重点对享受资金较多的地区进行绩效评价；专项转移支付支出，原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点进行绩效评价。

5、绩效评价的基本内容：

①财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；

②为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等；

③绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等；

④需要评价的其他内容。

6、绩效评价的时间跨度

绩效评价一般以预算为周期；

对跨的重大（重点）项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。

7、关于绩效目标的设定

绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果。

绩效目标应当根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。

绩效目标应编入部门预算。绩效目标应当包括以下主要内容：

①预期提供的公共产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；

②达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；

③支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；

④衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。

绩效目标应当符合以下要求：

①指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。

②具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。

③合理可行。制定绩效目标要经过科学预测和调查研究，目标要符合客观实际。

8、关于绩效评价指标的设定

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。

绩效评价指标由财政部门和部门（单位）分别或共同制定。

绩效评价指标分为共性指标和个性指标：

①共性指标是适用于所有部门的指标，主要包括预算执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。

②个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：

①相关性原则

绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够正确反映目标的实现程度。

②重要性原则

应当优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。

③系统性原则

绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。

④经济性原则

绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

9、关于绩效评价标准的设定

绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。

绩效评价标准具体包括：

①计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。

②行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。

③历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。

④其他标准。

10、关于绩效评价方法的选择

绩效评价方法的选用应当坚持定量优先、简便有效的原则。

绩效评价方法主要采用：

成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。①成本效益分析法

是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。

适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。

②比较法

是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。

③因素分析法

是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。④最低成本法

是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。

适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。

⑤公众评判法

是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

⑥其他评价方法

11、关于绩效评价的组织管理

财政部门负责制定绩效评价规章制度，指导、检查各部门（单位）的绩效评价工作。

部门（单位）负责组织实施本部门（单位）的绩效评价工作。

根据需要，绩效评价可聘请专家或中介机构进行。

财政部门根据需要对部门（单位）支出绩效实施评价和再评价。

12、绩效评价的工作程序

财政部门或部门（单位）实施绩效评价的工作程序：

①设定绩效目标。部门（单位）编制支出预算时，应当设定绩效目标。

②确定被评价的部门（单位）或项目。

③撰写绩效报告。预算终了或跨重大项目实施一定阶段时，部门（单位）应当分析绩效目标完成情况，撰写绩效报告。

④完成绩效评价。评价部门根据被评价部门（单位）的绩效报告，对其绩效目标的完成情况进行绩效评价，撰写绩效评价报告，并报送财政部门备案。

⑤绩效评价结果反馈和应用。

财政部门可以对部门（单位）实施的财政支出绩效评价结果实施再评价。

再评价的工作程序是：

①确定被评价的部门（单位）及项目；

②确定再评价的指标、标准和方法；

③具体组织或委托中介机构进行再评价，撰写再评价报告；

④绩效评价结果反馈及应用。

13、关于绩效报告的撰写

绩效报告的具体格式由财政部门统一制定。

绩效报告和绩效评价报告应当依据充分、内容完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰。

绩效报告应当包括以下主要内容：

①基本概况，包括部门（单位）职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等；

②绩效目标及其设立依据和调整情况；

③对预算内目标完成情况进行总结；

④对照绩效目标，对所取得的业绩进行评价；

⑤分析说明未完成项目目标及其原因；

⑥下一步改进工作的意见及建议。

14、关于绩效评价报告的撰写

绩效评价报告的具体格式由财政部门统一制定。

绩效评价报告应当包括以下主要内容：

①绩效评价指标体系和评价标准； ②为实现绩效目标所采取的主要措施；

③绩效目标的实现程度；

④存在问题及原因分析；

⑤评价结论及建议。

15、关于绩效评价结果的具体体现形式及其用途

绩效评价结果应当采取评分与评级相结合的形式，具体分值和等级可根据不同评价内容设定。

财政部门应当及时整理、归纳、分析绩效评价结果，将评价结果及时反馈被评价部门（单位），作为改进预算管理和安排以后预算的重要依据。

评价结果较好的，可采取适当方式在一定范围内予以表扬，评价结果未达到规定标准的，可在一定范围内予以通报并责令其限期整改，也可相应减少其以后预算。

绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开。

二、财政支出绩效评价的国际经验

1、财政支出绩效评价的产生、发展历程

有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：

一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。

由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。

具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。

财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。

同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。

1、财政支出绩效评价的产生、发展历程

有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：

一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。

由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。

具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。

财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。

同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。

总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。

20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。

20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。

在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。

评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。

许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。

其中，公共支出绩效评价的理论较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。

2、美国财政支出绩效评价实践

从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。

这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。

到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。

1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体系。

纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。

1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书；

1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活动的评价》；

1947年，Simon出版了《管理行为—管理组织决策过程的研究》。

这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。

到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。

所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度;

所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系;

所谓“效果性”考虑的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。

在这一时期，美国国防部实行了计划—项目—预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。

20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划—项目—预算系统所要求的评价数据。由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity）”指标，发展为“4E”。

另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。

1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。

1979年，美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》。

该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。

1、财政支出绩效评价的产生、发展历程

有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：

一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。

由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。

具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。

财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。

同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。

总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。

20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。

20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。

在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。

评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。

许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。

其中，公共支出绩效评价的理论较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。

2、美国财政支出绩效评价实践

从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。

这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。

到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。

1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体系。

纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。

1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书；

1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活动的评价》；

1947年，Simon出版了《管理行为—管理组织决策过程的研究》。

这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。

到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。

所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度;

所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系;

所谓“效果性”考虑的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。

在这一时期，美国国防部实行了计划—项目—预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。

20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划—项目—预算系统所要求的评价数据。

由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity）”指标，发展为“4E”。

另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。

1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。

1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。

1979年，美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》。

该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。

20世纪80年代，里根政府执政期间，在自由经济思想的影响下，对公共支出绩效评价的实践更是在全国范围内被推广，评价的范围也由原先的公共支出领域扩展到几乎所有的公共政策领域。

20世纪80年代，美国俄勒冈州(Orengon)成立俄勒冈进步委员会。该组织积极推广实施政府财政支出绩效的“标杆管理法”。

标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。

与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在：

（1）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。

标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。

与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在：

（1）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。（2）标杆管理法的第一步是确定标杆,作为政府奋斗的目标,在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较,进行阶段性的总结评估,以对下一阶段的方法作出调整,直至最后达到标杆水平,确定更高的标杆。这样，比较和评估完全融为一体,通过比较实现评估,以评估促进与更高水平的比较。而“3E”评价法仅仅集中于实施结果的审计,缺乏标杆的引导和激励作用。

该州在指标体系设计方面的成功经验可以归纳为以下几点:

(1)与社会在未来时间内所希望达到的愿景以及政府所制定的长期战略保持绝对一致。

(2)广泛征求社会各界人士的意见，在此基础上对政府绩效评价指标进行筛选与提炼。(3)重点关注社会亟待解决的问题。

这样，所形成的指标体系大致由三个层次组成:

(1)描述指标体系的所属领域;

(2）选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评价值的部分;

(3)在每一部分确定最终具有针对性的测评指标。通过分解最终构成政府绩效评估的158个测评指标。

1993年，美国联邦政府成立了“国家绩效评估委员会（ＮＰＲ）”。

同年，美国国会颁布《政府绩效与成果法案》（又被称为GPRA）。

该法案的主要目的是要求各政府职能部门应设定公共活动的绩效目标，并在活动完成后对绩效目标和实际的实施结果进行评价。

同时该法案还要求各公共部门每年应向国会提交部门公共活动绩效报告，目的在于提高公共部门的工作效率和责任心，提高公共决策的有效性。

1992年，哈佛商学院教授罗伯特·s·卡普兰和大卫·P·诺顿开发出了一种新型的绩效评估方法：平衡记分卡法。

该方法从四个角度来评估管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡。

在评估的四个纬度中，顾客和财务的角度注重组织的现状，而内部业务角度和创新与学习角度则关注组织的长远发展，后两个纬度是保证组织未来的顾客满意和财务优化的内在动力。

美国德克萨斯州(texas)政府以运输部门为样板，将平衡计分卡法用于政府绩效的评估。构建了包括外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过程优化4个层面以及与之相应的15个关键领域的54个具体评价政府绩效的指标，平衡记分卡在公共部门运用的关键是：

（1）公共部门对自身战略、使命要有准确的分析和把握，并对该战略在政府内部各部门的分解。

（2）公共部门对服务对象即“顾客”要有正确的认识。

（3）公共部门内部要逐步建立不断学习、变革和创新的氛围，建立学习型政府。

平衡记分卡首次提出了政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合的要求。

把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来,政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡,更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任。

因此平衡记分卡是一个既注重当前发展又关注长远战略的评估方法,这是评估方法上的一大突破。

美国政府财政支出绩效评价的组织结构：

美国的绩效评价在组织实施上涉及到美国国家会计总署、总统预算和管理办公室以及各政府职能部门。

国家会计总署的职责是代表国会对各部门进行绩效考评，接受国会委托对部门、计划、项目和各项专项工作的绩效进行评价，授权各职能部门内部的评价办公室对本部门的绩效进行评价。总统预算和管理办公室的职能是协助总统对预算的编制进行监督并对各部门的计划、政策及工作的有效性进行评价。

各部门在每个预算的前5个月要向预算和管理办公室上报计划，办公室将根据上交的春季绩效评价报告对各部门的计划进行评价并决定对预算是否进行调整。

联邦政府各部门的责任是负责向国会提交本部门的战略规划和计划。在评价的实施方式上，《政府绩效与结果法案》要求各职能部门首先要制定本部门的长期战略规划和计划，其中长期战略计划必须每3年修订一次。

根据各部门制定的战略计划和计划，由国家会计总署或中介机构或职能部门内部的评价机构对本部门的公共活动过程和结果进行绩效评价，最后向国会提交评价报告。

在评价的内容和对象上，美国目前的绩效评价对象还仅仅是具体部门的绩效和具体项目的效益评价。

不过，虽然目前美国所进行的绩效评价对象还没有包括财政支出的各个方面。但就具体部门或项目评价的内容来说确是非常广泛的，包括过程评价、经济效益评价和综合影响评价等。

在评价之后，国家会计总署根据评价的结果和评价信息及时发现各职能部门管理中所存在的问题，并根据问题及时提出解决的方案供国会和政府决策参考。

除此之外，美国政府还把评价的结果和各部门的责任紧密结合起来，以提高职能部门的责任意识。

2、英国财政支出绩效评价的实践

英国近代财政支出绩效评价的实践始于1979年撒切尔夫人所推行的政府改革计划。

1982年，英国政府颁布《财务管理新举措》，该举措要求政府各部门应树立浓厚的“绩效意识”。

1983年，英国的卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评价方案，这一方案有140个绩效评级指标。

1985年，英国政府要求公共部门的所有政策议案只要涉及到资金问题都必须向议会提交提案的目标及实现目标需要投入的成本，并在提案实施后提交实施的结果评价报告。

在20世纪90年代布莱尔执政初期，提出建立现代化政府的理念，并颁布了《现代化政府白皮书》，目标是建立高质量、高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系。

布莱尔政府认为，为实现这一目标，一个有用和有效的工具就是对政府的支出进行绩效评价，于是在1997年，英国政府又颁布了《支出综合审查》法案。

《支出综合审查》法案要求各公共部门必须对本部门的预算和支出进行全面的审查，并在此基础上，建立连续3年的支出计划。

同时该法案还要求各部门应与财政部签订一份所谓的《公共服务协议》，该协议的内容由三块构成，即责任条款、目标条款和实现目标的计划。

该法案还要求各部门每年应向议会提交一份《秋季绩效评价报告》，内容是对本部门的目标完成情况进行评价。

英国政府的公共服务和公共支出办公室（PSX）具体指导和监督绩效评价工作的实施。

PSX由首相助理和数个内阁成员组成。

评价工作的具体实施主要依照《公共服务协议》所要求的进行。

为了避免各部门的内部操纵，保证评价资料的准确性，PSX要对各部门的评价结果进行监督和检查。

PSX还可以在议会的授权下委托中介机构对整个政府公共支出情况进行综合绩效评价。从评价的对象看，英国所进行的绩效评价包括对中央政府各部门的评价、对地方政府的评价、对基层单位的评价以及对具体项目的评价。

在评价的内容上，主要包括：对支出项目立项决策的评价；对支出项目技术方案的效果评价；对支出项目的经济性和有效性进行评价；对支出项目的社会影响效果进行评价。

英国的财政支出绩效评价的结果得到了充分的应用。表现在：

绩效评价的结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据，各政府部门都要根据所提交的秋季绩效评价报告对其三年的滚动计划进行相应的调整；

同时绩效评价的结果也是财政部对各部门制定以后预算的依据；

另外绩效评价的结果也作为国会和内阁对各政府部门行政责任制是否落实的重要依据。

3、我国的财政支出绩效评价

我国财政支出绩效评价始于20世纪80年代，主要进行事后评价。率先进行该项工作的部门有国家计委、财政部和国家审计署等综合部门，以及交通部、铁道部、水利部等行业管理部门。目前，后评价工作仍主要在上述中央部门中进行。

2009年6月，财政部根据《中华人民共和国预算法》和国家有关财务规章制度，颁布实施了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。

三、财政支出经济效益的评价

1、财政支出为什么要追求经济效益？

（1）可以市场化的公共资产应当追求经济效益。

（2）降低政府陷入财务危机的风险。

1、财政支出为什么要追求经济效益？

（1）可以市场化的公共资产应当追求经济效益。

（2）降低政府陷入财务危机的风险。

1、财政支出为什么要追求经济效益？

（1）可以市场化的公共资产应当追求经济效益。

（2）降低政府陷入财务危机的风险。

2、财政支出追求经济效益的基本原则

政府的财政支出应该追求公共资产（市场）价值的最大化

公共资产的价值，亦即公共资产未来每期净现金流量折现值之和。

例如，假定公共资产在未来每期的净现金流量为10元，受益期限无穷长；再假定折现率为10%，则该公共资产未来每期净现金流量折现值之和为：

10/(1+10%)+ 10/(1+10%)2 + 10/(1+10%)3 + …

=10/10%

=100（元）

3、具体财政支出项目经济效益评价的方法

具体财政支出项目的净现值，亦即该项目未来每期净现金流量折现值之和，减掉该项目期初财政支出量以后的结果。

具体财政支出项目的净现值相当于该项目对政府总资产市场价值的增加值。

（1)具体财政支出项目的净现值应该大于零；

（2）净现值越大越好。

案例：假定政府要在某一条河流上建造一座桥梁。现在的问题是：

①从追求经济效益的角度，该桥梁该不该建造？

②若要建造的话，怎样的预算才能最好地体现经济效益的原则？ 为此，首先需要找到该桥梁的市场需求函数：

P（元/每车次）

P=1－(1/4)Q

0

Q(百万车次/年）

为获得经济效益，必须收费。

假定桥梁建成以后，每年的利润为R，每年的运行费用为TC；为简便起见，再假定TC=0，则有：

R = PQ － TC

= Q－(1/4)Q2

对上式求导数，有：

Q=2（百万车次/年）

进而有：

P=1－(1/4)Q=0.5（元/每车次）

因此，该桥梁建成以后，每年的最优净现金流量为：

0.5×2=1（百万元）

为简便起见，假定桥梁建成之后可以使用无穷长的时间。

再假定基准利率为4%。

则该桥梁建成之后每年净现金流量的折现值为：

1/4%=25（百万元）

可见，该桥梁的最高投资预算的两千五百万元。

4、关于基准利率的确定

①这里的基准利率应为复利率，而不能是单利率。

例如，假定某投资项目的情况如下

200

300

0

-100

该投资项目的收益率有两种算法。

在单利算法下，其收益率为：

{[(200+300)-100] ÷2}/100

在复利算法下，其收益率（x)为：

200/(1+x)+ 10/(1+x)2 =100

②为什么复利算法优于单利算法？

200

300

0

-100

300

200

0

-100

可见，单利算法考虑时间价值不彻底。

③复利算法的理解：

200

300

0

-100

200/(1+x)+ 300/(1+x)2 =100

在上式两边同乘以(1+x)2，有：

200（1+x)+300=100(1+x)2

④复利收益率的多解问题：

只要净现金流量序列的变号次数只有一次，则不可能存在多个正解。

当净现金流量序列的变号次数超过一次的时候，则可能存在多个正解。

例如：假定某投资项目的净现金流量序列如下：

200

1000

0

-300

-400

⑤适用于投资项目的基准利率相当于风险相似背景下的一般投资收益率。

亦即：

基准利率=无风险利率+风险报酬率。

⑥适用于投资项目的基准利率一般不应该是常数。

一般地说，上海银行间同业拆借利率（shibor)是无风险利率的近似替代。而(shibor)是可变的。

四、财政支出的社会效益评估

1、什么叫财政支出的社会效益？

就公共投资项目的社会效益评估来说，追求社会资源在整个国民经济范围内的最优配置，凭以实现整个社会福利的最大化是我们对公共投资的基本期望。

因此，某一具体公共投资项目的社会效益的多少应该与这一目标的实现程度高度相关。

我们通常就把一个公共投资项目所增进的社会福利称为该投资项目的社会效益。

在经济学中，福利是人们关于某种资源配置状态的主观评价。

既然福利被定义为好处或效用，首先碰到的困难是如何去度量它。因为在通常的情况下，大部分人都可准确表达出环境的改变对他带来的是好处还是坏处，但却没有办法用一种统一的绝对数量来度量这种好处（或坏处）有多大。

由于缺少这种绝对度量的方法，便没有办法在不同个人之间进行福利的比较，集体的好处也就没有办法从个人的好处中通过加总的方法来获得。

1、什么叫财政支出的社会效益？

就公共投资项目的社会效益评估来说，追求社会资源在整个国民经济范围内的最优配置，凭以实现整个社会福利的最大化是我们对公共投资的基本期望。

因此，某一具体公共投资项目的社会效益的多少应该与这一目标的实现程度高度相关。

我们通常就把一个公共投资项目所增进的社会福利称为该投资项目的社会效益。

1、什么叫财政支出的社会效益？

就公共投资项目的社会效益评估来说，追求社会资源在整个国民经济范围内的最优配置，凭以实现整个社会福利的最大化是我们对公共投资的基本期望。

因此，某一具体公共投资项目的社会效益的多少应该与这一目标的实现程度高度相关。

我们通常就把一个公共投资项目所增进的社会福利称为该投资项目的社会效益。

在经济学中，福利是人们关于某种资源配置状态的主观评价。

既然福利被定义为好处或效用，首先碰到的困难是如何去度量它。因为在通常的情况下，大部分人都可准确表达出环境的改变对他带来的是好处还是坏处，但却没有办法用一种统一的绝对数量来度量这种好处（或坏处）有多大。

由于缺少这种绝对度量的方法，便没有办法在不同个人之间进行福利的比较，集体的好处也就没有办法从个人的好处中通过加总的方法来获得。

2、消费者支付意愿

正是为了解决福利、效用的度量、比较以及加总的问题，经济学提出了消费者支付意愿的概念。

所谓消费者支付意愿是指消费者为接受一定数量的消费物品或劳务所愿意支付的最高金额。

消费者支付意愿是消费者对特定物品或劳务价值的个人估价，带有强烈的主观评价成分。

案例：假定三个商品给消费者带来的边际效用如下：

商品的边际消费量

最高支付意愿（边际效用）

（单位:个）

（单位：元）

边际效用（MU）

市场价格（P）

边际效用曲线

市场需求曲线

消费数量

需求数量

案例：假定政府要在某一条河流上建造一座桥梁。现在的问题是：

①从追求社会效益的角度，该桥梁该不该建造？

②若要建造的话，怎样的预算才能最好地体现社会效益的原则？ 为此，首先需要找到该桥梁的市场需求函数：

P（元/每车次）

P=1－(1/4)Q

0

Q(百万车次/年）

假若建桥费用来自于行人的缴税，则为获得社会效益，不能收费。

这时，该桥梁的建设没有经济效益，但存在社会效益。

该项目的社会效益就是行人支付意愿之和。

因此，该项目每年的社会效益为：

1×4÷2=2（百万元/年）

若仍然假定基准利率为4%，则该项目的最高投资预算为：

2÷4%=50（百万元）

3、关于社会成本的扣除

从追求社会效益的角度，公共支出项目的成本，就是该项目的实施所造成的社会效益的减少，亦即所带来消费者支付意愿的损失。相当于负的社会效益、负的消费者支付意愿的含义。

那么，是否可以用一个项目的正社会效益与负社会效益简单相加，从而得出该项目的净社会效益呢？

对此，经济思想的发展存在一个演化的过程：

（1）公共投资项目社会效益评估的Pareto效率准则

20世纪初期，意大利政治经济学家V．Pareto提出了一条著名的评价资源配置社会福利状态的准则，也即所谓的 Pareto效率改进准则。

根据这一准则，在两种社会经济资源配置状态相比较的情况下，社会经济资源配置状态A比社会经济资源配置状态B“好”的标准是：

至少有一个人判断状态A比状态B好，而没有人判断状态B比状态A好。

相应地，如果社会经济资源的配置处于这样一种状态，便可称其为Pareto效率最优的：

任何一种资源配置状态的进一步改变，均不可能在不伤害他人利益的前提下使一个人得到好处。

可见，Pareto准则回避了既有福利（或收入）在社会成员之间的再分配问题。

按照这个准则，只有那些能使所有其它社会成员都不受损害而至少有一个成员得到好处的公共投资投资项目才是可行的。

在根据Pareto准则确定出所有公共投资投资计划的可行集以后，我们便可依照社会基准利率的高低，在可用资源约束下，从中选择出准备实施的投资项目来。

应该说，根据Pareto准则所选择的公共投资项目不会遇到很大的阻力。因为这些项目没有受害者，反对者攻击的不会是这些项目本身，而是在既定资源限制下投资项目的选择顺序，也就是让哪些人先受益或者让哪些人多受益的问题。

由于Pareto准则以承认既有的福利（收入）分配结构为基础，所以它对像高速公路这样会导致社会不同群体之间福利消长的投资项目通通持否定的态度。

但是，实践中，绝大多数投资决策都会面临不同社会群体之间损益的比较问题，社会的一个部分得益往往总是伴随着社会另外一个部分的受损。

例如，几乎所有的投资项目都会涉及拆迁安置的问题，拆迁户应该属于项目的受害者之列。依照Pareto准则，这种类型的投资项目是不可行的。因此，根据Pareto准则能够评估过关的投资项目不会很多。

不过，一个很容易想到的逻辑是：

如果能给予这些拆迁户足够的补偿，使得他们愿意拆迁，那么这种投资项目也应该是可以实施的。

因此，有必要推广Pareto准则，以适应某些人的福利增加而另外一些人的福利受到损害的那种社会资源配置状态的变化。这项工作最终由Kaldor和Hicks等人完成。

（2）公共投资项目社会效益评估的Kaldor—Hicks—Scitovsky效率准则

I．N．Kaldor（1939）认为，如果某种社会资源的再分配能够使得一部分人得到的好处足以补偿另一部分人的损失，那么就整个社会来说，这种社会资源的再分配就是好的。这就是所谓的Kaldor准则。

J．A．Hicks（1939）认为，社会状态从A改变到B，如果这种改变的受害者不能事先收买得益者不要做出这种改变，那么便可以认为这种社会状态的改变是一种效率进步。此即所谓的Hicks准则。

不过，一个很容易想到的逻辑是：

如果能给予这些拆迁户足够的补偿，使得他们愿意拆迁，那么这种投资项目也应该是可以实施的。

因此，有必要推广Pareto准则，以适应某些人的福利增加而另外一些人的福利受到损害的那种社会资源配置状态的变化。这项工作最终由Kaldor和Hicks等人完成。

（2）公共投资项目社会效益评估的Kaldor—Hicks—Scitovsky效率准则

I．N．Kaldor（1939）认为，如果某种社会资源的再分配能够使得一部分人得到的好处足以补偿另一部分人的损失，那么就整个社会来说，这种社会资源的再分配就是好的。这就是所谓的Kaldor准则。

J．A．Hicks（1939）认为，社会状态从A改变到B，如果这种改变的受害者不能事先收买得益者不要做出这种改变，那么便可以认为这种社会状态的改变是一种效率进步。此即所谓的Hicks准则。

Kaldor 和Hicks 的观点相似，但思维的出发点或角度不同。Kaldor 强调得益者事后可以补偿受害者；Hicks则强调受害者不能事先收买得益者。

因此，针对同一个投资项目分别依照这两个准则进行评估，所得出的结论不一定完全相同。

例如，假定两种社会财富分配状态如下表所示：

状态A

状态B

商品X的数量 商品Y的数量

商品X的数量 商品Y的数量 个人甲

0

0 个人乙

0

0

首先假定这两个人喜欢商品组合的多样性。

显然，按照Kaldor准则，状态B是对状态A的改善。

不过，根据Kaldor准则，状态A也是对状态B的改善。

若依照Hicks准则，则状态B不是对状态A的改善；反过来，状态A也不是对状态B的改善。

可见，Kaldor准则和Hicks准则是有区别的，二者并不完全是同义的重复。

现在我们改变这两个人的偏好结构，例如假定甲这个人更喜欢X，而乙这个人更为喜欢Y。

则依照Hicks准则，状态B是对状态A的改善；反过来，状态A也是对状态B的改善。

可见，Hicks准则也存在循环推理的问题。

Scitovsky（西托夫斯基）指出，只有同时满足Kaldor准则和Hicks准则的那种改变才能算是社会资源配置状态的一种效率改进。后人称之为Kaldor—Hicks—Scitovsky准则。

也就是说，只有同时满足下面两个条件，一种社会资源配置状态的改变才能称得上是一种福利水平的提高：

（1）得益者的得益足以补偿受害者的损失；

（2）受害者不能够贿赂得益者放弃这种改变。

Kaldor—Hicks—Scitovsky准则构成了公共投资社会效益评价的理论基础：

如果某个投资项目的实施能够使社会所得（效益）补偿得了社会所失（包括得益者实施项目的成本费用以及受害者的损失），那么该项目的实施就能够提高社会资源配置的效率，这个投资项目就是可行的。其中的差额就是该公共投资所创造的净社会效益。

例如，假定有一个公共投资项目，它的实施对社会群体1有益，但对社会群体2会产生负的外部性。

假定该公共投资项目的产出数量为X，单位产出的市场价格为P（这里假定该公共投资项目不存在正的外部性），成本函数为C（X）（相当于负的社会福利，并且不包括由该公共投资项目引起的负的外部性）。

在实施该公共投资项目的前提下，社会群体2的损失函数为E（X）（相当于由该公共投资项目引起的负的外部性）。

再假定这两个成本（损失）函数均为X的严格单增凸函数。

则就社会群体1来说，该公共投资项目的福利函数为Л=PX－C（X），其最优产出量应满足的必要条件为Лˊ= P－Cˊ（X）= 0。

而就社会群体2来说，该公共投资项目的最优产出量应该为0，即应该放弃这个公共投资计划。

根据E（X）和C（X）的严格单增凸函数假定，Лˊ应该是X的减函数，而Eˊ（X）应该是X的增函数。

因此在一个由Лˊ（或Eˊ（X））和X组成的坐标系中，函数Лˊ和Eˊ（X）应该会有一个均衡的交点(e)。

Лˊ

Eˊ（X）

Лˊ= P－Cˊ（X）

Eˊ（X）

e

0

X(e)

X

则就社会群体1来说，该公共投资项目的福利函数为Л=PX－C（X），其最优产出量应满足的必要条件为Лˊ= P－Cˊ（X）= 0。

而就社会群体2来说，该公共投资项目的最优产出量应该为0，即应该放弃这个公共投资计划。

根据E（X）和C（X）的严格单增凸函数假定，Лˊ应该是X的减函数，而Eˊ（X）应该是X的增函数。

因此在一个由Лˊ（或Eˊ（X））和X组成的坐标系中，函数Лˊ和Eˊ（X）应该会有一个均衡的交点(e)。

Лˊ

Eˊ（X）

Лˊ= P－Cˊ（X）

Eˊ（X）

e

0

X(e)

X

令该公共投资项目在这个均衡交点处的产出量为X(e)。

则在[0，X(e)]的区间以内，该公共投资项目产出量的增加将满足Kaldor—Hicks—Scitovsky准则。

而在（X(e)，∞）的范围内，该公共投资项目产出量的增加将不再满足Kaldor—Hicks—Scitovsky准则。

因此，根据Kaldor—Hicks—Scitovsky准则，实施该公共投资项目并将其产出量设定在X(e)的水平上将会最大程度地提高社会资源的配置效率，从而使得社会福利的水平达到最大。

也就是说，在上述状况下，实施该公共投资项目将是一个“好”的举措。

五、财政支出与GDP的创造

1、财政支出对GDP的贡献

（1）测算财政支出项目完成以后，该项目所形成的资产在未来每期可以创造的GDP数量；

（2）确定该项目所适用的基准利率；

（3）用基准利率将该项目未来每期所创造的GDP折现求和；

（4）用这个折现值之和与期初的财政支出额相减，所得到的结果即是该项目的净现值。

（5）净现值大于零的项目可行。

2、关于GDP的理解

GDP，亦即国内生产总值，它所核算的是一个社会在一个特定时期内所创造出来的新增财富量。

那么，什么是财富呢？

要想搞明白这个概念，必须先要明确人类创造财富的目的。

人类社会从事生产、创造财富的目的就是：

获得最大的社会福利。

社会福利：

社会大众的一种良好的心理感受,亦即幸福感、愉快感。

财富：

能够带来福利的一切手段。

财富的分类：

（1）有形财富：

物品、产品、商品；

无形财富：

劳务、服务、休闲。

（2）有市场价格的财富：

商品、家政服务；

无市场价格的财富：

家务劳动、休闲。

（3）消费品、资本品（机器设备、厂房、住宅等）、劳务。

因此，我们就可以说，GDP这个指标核算的是一个社会在一定时期内所创造出来的（也就是所谓新增加的）消费品、资本品、劳务。

☉案例：

假定某经济系统特定时期内的生产过程如下： 生产环节

购进成本 产值 增加值 农民生产小麦

０

１０

１０ 面粉厂加工面粉

１０

１３

３ 面包房制作面包 超市销售面包

１３ １５

１５

２

２０

５

——

GDP ：２０元

新增财富的实物形态：

超市提供的面包

中间产品：

农民提供的小麦、面粉厂提供的面粉、面包房提供的面包。

最终产品：

超市提供的面包

所谓最终产品，是指即将供人们消费或扩大再生产用的产品。

一般地，最终产品包括：

处于最后一个生产流通环节的消费品、投资品、劳务。

所谓中间产品，是指在以后的生产过程中还会被作为加工对象的产品。

从本例来看，GDP可以从三个角度来确定：

（1）通过加总最终产品与劳务的支出额的途径核算GDP，这叫支出法。

（2）通过加总每一个流转环节增加值的方式核算GDP，这叫生产法或工厂法。

（3）通过加总每一个流转环节的工资、利润、折旧、利息、税收的方式核算GDP，这叫收入法。

GDP的专业性定义：

国内生产总值（GDP）指的是在一定时期内一个国家（或地区）内所有的生产要素所生产的最终产品和劳务的市场价值总和。

注意GDP有名义GDP和实际GDP之分：

名义GDP是按当年市场价格计算的所有最终产品的价值。

实际GDP是按不变价格计算的所有最终产品的价值。

官方所公布的某一的GDP一般都是当的名义GDP，但我们通常所见到的GDP增长率都是指的实际增长率。

关于GDP的理解需要注意以下几个方面：

①计入特定时期的GDP内的最终产品，必须是在该期生产出来的新产品。

②GDP只包括最终产品价值，不包括中间产品价值，以免重复计算。

③国内生产总值包括折旧费，但不包括政府的转移支付和政府的公债利息。

④GDP并不是衡量社会福利的完美指标。对美好生活做出贡献的某些东西并没有包括在GDP中。

GDP只核算了新增财富的一部分，亦即有市场价格的那部分新增财富量；GDP并未核算无市场价格的新增财富。

GDP仅包括在该经济体中生产、并在市场上合法地出售的那部分新增财富。GDP并未核算非法经济所创造的财富。

其中最为典型的就是休闲这种财富。

例如，假设经济中的每个人突然开始每天都工作，而不是在周末享受闲暇。这将生产更多物品和劳务，而且，GDP肯定增加。但我们不应该得出每个人状况更好的结论。减少闲暇引起的福利损失很可能完全抵消生产并消费更多物品与劳务所引起的福利增加。

再例如，由于GDP用市场价格来评价物品与劳务，它就没有把几乎所有在市场之外进行的活动的价值包括进来。特别是，GDP漏掉了在家庭中生产的物品与劳务的价值。

当厨师做出美味佳肴并在餐馆出售时，这顿饭的价值是GDP的一部分。但是，如果厨师为自己的配偶做一顿同样的饭，他加到原材料中的价值并不属于GDP。

同样，托儿所提供对孩子的照顾是GDP的一部分，而父母在家照料孩子就不是。

义务工作也为社会福利做出了贡献，但GDP并不反映这些贡献。

例如，GDP不包括毒品等非法生产与销售的东西。

再例如，一个人在日用品商店买的蔬菜是GDP的一部分，但不包括诸如在自己花园里种的蔬菜之类在家庭内生产和消费，从而没有进入市场的东西。

GDP没有包括的另外一种重要的东西是环境质量的变化。

设想政府废除了所有环境管制，那么，企业就可以不考虑它们引起的污染而生产物品与劳务。可以预见，GDP会增加，但福利很可能要下降。

改革现行的国民经济核算体系，对环境资源进行核算，从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用，其计算结果可称之为“绿色GDP”。

GDP也没有反映商品属性的差异、质量的提高、种类的丰富、财富分配状况的变化以及自然环境的变化对人们的生理、心理产生的影响。

例如，一个有100个每年收入为5万美元的人组成的社会，GDP为500万美元。

一个有10个人赚到50万美元、而90个人一无所有的社会其GDP也是500万美元。

⑤从目前现有的GDP核算制度来看，GDP的增加与财富的增多不一定完全匹配。

六、财政支出与经济增长

1、财政支出对总需求的影响

（1）消费需求函数

消费需求函数指的是消费需求与收入之间的关系式。

这里的收入实际上是国内生产总值。

（2）边际消费倾向

边际消费倾向，亦即消费变动额和收入变动额之比；也就是每变动一单位的收入所用于消费的数额。

用公式表示就是：

MPC=ΔC/ΔY

其中，ΔC是指消费的变动额，ΔY是收入的变动额。

（3）边际消费倾向递减规律

①随着收入水平的提高，人们的消费也会增加；

②但在所增加的收入中用于增加消费的部分越来越少。

凯恩斯认为，边际消费倾向递减规律是由人类的天性所决定的。

边际消费倾向递减意味着消费的增长必然赶不上收入的增长，因此消费不足势必发生。

（4）均衡国民收入

亦即总供求相等时候的GDP。

国民经济体是一个创造财富、消费财富的有机体；它是一个包括生产、流通、交换、消费四个过程、并不间断地、周而复始地重复上述四个过程的有机体。

其中，总供求是促使这个经济体永续循环、增长的动力。

总供求即最终产品与劳务的供给与需求；

亦即GDP的总供求。

由于总需求就是对于GDP的需求，而GDP所核算的就是一个社会在一段时间内所创造的最终消费品、最终资本品和劳务，因此总需求等于：

消费需求（C）+投资需求（I）+政府需求（G）+出口（X）－进口（M）

总供求是决定国民经济系统是否能实现均衡的两个关键总量：

如果总供给大于总需求，则国民经济创造财富的能力势必萎缩；

如果总需求大于总供给，则国民经济势必发生通货膨胀；

只有总供给等于总需求，国民经济才会实现稳定增长。

（5）乘数的含义及其计算

这里的乘数指的是，某一个需求因素（例如投资需求）变动一个单位所带来的总需求的变动数量。

也就是说，某一个需求因素（例如投资需求）的单位数量的变动，可以导致总需求更大数量的变动。

由于我们通常假设需求决定供给，所以，某一个需求因素（例如投资需求）的单位数量的变动，可以导致均衡总供给更大数量的变动。

这个均衡总供给的变动量与某个需求因素的变动量之比，即是所谓的乘数。

例如，假定投资增加ΔI元，再假定边际消费倾向是b，则投资的增加使得国民收入的增加量为:

ΔY=ΔI+bΔI+b(bΔI)+…

=ΔI/(1-b)（元）

因此，所谓投资乘数为：

1/(1-b)

亦即投资每增加1单位，均衡GDP可增加1/(1-b)单位。

（6）财政预算平衡乘数： 假定最初政府的财政预算平衡，亦即G=T=A元。现在假定政府决定财政收入与支出都增加ΔA元。

也就是，由：

Y=C+I+G+X-M

C=a+b(Y–T)进而有：

Y=a+b(Y–T)+I+G+X-M

(1-b)Y=a-bT+I+G+X-M(1-b)Y=a-bA+I+A+X-M 最终有：

(1-b)ΔY=(1-b)ΔA

ΔY/ΔA=1

所以，平衡预算乘数等于1。

2、影响经济增长的主要因素

令Y为GDP，A为技术水平，K为资本投入数量，L为劳动投入数量，F刻画Y与K、L之间的函数关系，则有生产函数：

Y=A F(K,L)进而有：

经济增量=技术增长对产出增加的边际贡献*技术进步量+资本投入增加对产出增加的边际贡献*资本的增加量+劳动投入增加对产出增加的边际贡献*劳动的增加量

然后，在上式两边同除以Y，并在等号右边第二项的分子、分母同乘以K，第三项的分子、分母同乘以L，得：

经济增长率 =

技术进步率+

劳动投入增长率*劳动的产出弹性

+资本投入增长率*资本的产出弹性。

通常认为，生产要素投入的边际报酬递减，所以，劳动和资本的产出弹性都要小于1。

由于生产要素的均衡价格等于其边际生产力，所以有：

经济增长率 =

技术进步率+

劳动投入增长率*工资在国民收入中的份额

+资本投入增长率*利润在国民收入中的份额

通常认为，工资在国民收入中的份额+利润在国民收入中的份额=1。

在总量生产函数Y=A F(K,L)两边同除以劳动数量L，则有人均生产函数为：

y=Af(k)其中，y为人均产出，即y=Y/L；

k为人均资本拥有量，即k=K/L；

再令a为资本的产出弹性，1-a为劳动的产出弹性，则有：

∆Y/Y= ∆A/A+a(∆K/K)+(1-a)(∆L/L)

尽管人口增加会增加GDP，但会减少人均GDP。这是由于生产要素投入的边际报酬递减，所以，劳动力投入每增加一个百分比，GDP的增长率只提高1-a个百分比。

下面我们考察日本与美国人均收入的演化历史。

战后，日本人的生活水准很快追上了美国人。如下表所示：

战后早期，日美两国人均GDP增长率的差距最大。

1950-1972年间，日本的人均GDP增长率比美国快5.59%。其中，源于人均资本占有量（∆k/k）的差异的部分是：

a∙(∆k/k）=0.25 ×5.46%=1.37%；

源于日本相对技术进步的部分是：

5.59%0.79% = 0.86%。

战后早期，日美之间的技术水平差距很大，日本积极引进技术，大量的经济增长可以通过“技术追赶”来实现。同时，日本的人均资本占有水平也极低，人均资本基数低使得人均资本的增长率能够以较快的速度提高。

但在七十年代中期以后，日美之间的技术转移更多地呈“双向”性质，且日本人均资本占有量的基数逐步提高，使得日本人均资本增长率和技术进步率的增速双双回落。

七、绩效评价指标体系的筛选

1、选择财政支出绩效评价指标应遵循的基本原则

（1）代表性

所选定的指标应能在某一个方面准确地刻画出评价对象的绩效。

（4）重要性

所选择的指标应能刻画出评价对象财政支出绩效的重要特征。

（2）特异性或独立性

所选取的指标应能从一定角度反映某一方面的的信息，且不能被其它指标所代替。

七、绩效评价指标体系的筛选

1、选择财政支出绩效评价指标应遵循的基本原则

（1）代表性

所选定的指标应能在某一个方面准确地刻画出评价对象的绩效。

（4）重要性

所选择的指标应能刻画出评价对象财政支出绩效的重要特征。

（2）特异性或独立性

所选取的指标应能从一定角度反映某一方面的的信息，且不能被其它指标所代替。

（3）敏感性

所选取的指标应该区别力强，能较好地反映不同评价对象在财政支出绩效方面的差异。

（4）可靠性

所选指标真实、可靠，能准确反映实际情况。

（5）可获得性

所选指标为常规资料，容易得到。

1、选择财政支出绩效评价指标应遵循的基本原则

（1）代表性

所选定的指标应能在某一个方面准确地刻画出评价对象的绩效。

（4）重要性

所选择的指标应能刻画出评价对象财政支出绩效的重要特征。

（2）特异性或独立性

所选取的指标应能从一定角度反映某一方面的的信息，且不能被其它指标所代替。

（3）敏感性

所选取的指标应该区别力强，能较好地反映不同评价对象在财政支出绩效方面的差异。

（4）可靠性

所选指标真实、可靠，能准确反映实际情况。

（5）可获得性

所选指标为常规资料，容易得到。

七、绩效评价指标体系的筛选

1、选择财政支出绩效评价指标应遵循的基本原则

（1）代表性

所选定的指标应能在某一个方面准确地刻画出评价对象的绩效。

（2）重要性

所选择的指标应能刻画出评价对象财政支出绩效的重要特征。

（3）特异性或独立性

所选取的指标应能从一定角度反映某一方面的的信息，且不能被其它指标所代替。

（4）敏感性

所选取的指标应该区别力强，能较好地反映不同评价对象在财政支出绩效方面的差异。

（5）可靠性

所选指标真实、可靠，能准确反映实际情况。

（6）可获得性

所选指标为常规资料，容易得到。

2、当前财政支出绩效评价指标体系构建实践中存在的问题

（1）不能很好地解决指标的全面性、代表性、精炼性之间的矛盾

指标体系的构建者往往希望指标体系能涵盖绩效评价应涉及的方方面面,这就很容易导致指标的数目过多,出现相关指标、冗余指标、重叠指标。

（2）对指标体系的有效性重视不足

不同的评价者基于不同的知识、经验、思维,会构建不一样的指标体系,究竟哪个指标体系更科学,得到的评价结论更有效,没有客观的标准来衡量。

（3）不重视指标体系的可靠性和稳定性

即使采用相同的指标体系，不同的评价专家由于对指标的理解不同,特别是某些定性指标易受主观因素的影响,致使评价结果差异较大。

针对第一个问题,需要对指标进行适当的约简，以恰当处理指标体系的全面性与精炼性的问题。

针对第二个问题，需要对指标体系的有效性实施科学的测度，以便形成能够充分体现绩效评价目的的指标体系。

针对第三个问题，需要对不同专家的评价数据进行差异度分析,以提高绩效评价结果的稳定性和可靠性。

3、指标体系的约简

(1)有统计数据的可量化指标体系的约简

约简的目的就是剔除区分能力弱、相关性强的指标。

对于量化的、有统计数据的指标体系,可采用一些常规统计方法实施简约。

例如,条件广义方差极小法、极大不相关法、选取典型指标法等。

用条件广义方差极小法进行指标约简,就是用广义方差来反映指标内部的相关性。

例如，假定有p个指标，n个评价对象，各评价对象的指标值如下所示： 计算每一个指标的均值： 计算每一个指标的方差：

计算每两个指标间的协方差：

进而得到方差-协方差矩阵：

上述方差-协方差矩阵的行列式

，就是所谓的广义方差。

可以证明：

当广义方差达到极大值的时候，说明p个指标相互独立；

而当广义方差等于零的时候，说明p个指标完全线性相关。

因此，广义方差的大小可以反映指标间的相关性。我们可以剔除广义方差较小的指标。

具体方法是：

将矩阵X划分成两部分：其前p-1列记为X1，最后一列记为X2，并用S11、S22、S12表示二者的方差及协方差，则在满足正态分布的假定下，有X2的条件广义方差式：

若上式的值小于一个预定的水平，就删除指标p。

依此类推，逐步删除与其他指标相关度较高的指标。

用极大不相关法进行指标约简,就是计算每一个指标与其它指标之间的线性相关程度,当大于某临界值时,可以去掉该指标。

用典型指标法进行指标约简,就是先对指标进行聚类，然后计算每一个类中每一指标与其它指标的相关系数，最后选择其中相关系数最大的指标作为该类指标中的典型指标。

(2)针对定量指标和定性指标并存的指标体系的约简

当指标体系中既存在定量指标,也存在定性指标时,定量指标的评价可以依据统计数据,而定性指标的评价则由专家根据知识、经验来主观评价。

针对这种类型的指标体系，可采用粗糙集方法进行指标约简。

运用粗糙集进行指标筛选和约简,有多种思路。

对于指标数量不太多的情形，可以快速约简，从空集开始，一个个地增加指标的个数，每一次选择增加最大分类质量γ(X)的指标加入当前的指标子集。重复这一过程直到分类质量γ(X)达到1或等于整个指标集的分类质量。

(3)无统计数据或统计数据非常有限的指标体系的约简

当指标体系不能获得统计数据,如对于新建系统的评价,或者所能获得的统计数据非常有限,需要依靠专家知识来进行指标的筛选和约简,可以采用Vague集方法。

Vague集方法充分利用专家知识,表示专家支持、反对和弃权的情况,且方法简单易行。

(4)复杂非线性系统的指标体系的约简

当评价对象为复杂非线性系统时，难以通过统计数据找出指标间存在的相关性，可以利用神经网络的映射和泛化能力，基于神经网络的权值谱分析方法，将指标值作为神经网络的输入，指标到各个隐层神经元的平均权值即为指标的谱值，反映指标对输出结果的影响，最后选取对输出结果的相对贡献率大的指标，相对贡献率小的指标略去。

4、评价指标的鉴别力分析

所谓评价指标的鉴别力指的是评价指标区分评价对象特征差异的能力。

如果所有的评价对象在某个评价指标上的取值高度地近似，则说明该评价指标鉴别评价对象业绩差异的能力很差，则从绩效评价的目的角度考虑，这些指标应被剔除：

①最小均方差法

首先计算各评价对象在每一个指标上取值的均方差。

然后剔除其中样本均方差近似为零的指标。

②极小极大离差法

首先在每一个指标下计算各评价对象的最大取值与最小取值之差。

然后剔除其中离差过小的指标。

(4)复杂非线性系统的指标体系的约简

当评价对象为复杂非线性系统时，难以通过统计数据找出指标间存在的相关性，可以利用神经网络的映射和泛化能力，基于神经网络的权值谱分析方法，将指标值作为神经网络的输入，指标到各个隐层神经元的平均权值即为指标的谱值，反映指标对输出结果的影响，最后选取对输出结果的相对贡献率大的指标，相对贡献率小的指标略去。

4、评价指标的鉴别力分析

所谓评价指标的鉴别力指的是评价指标区分评价对象特征差异的能力。

如果所有的评价对象在某个评价指标上的取值高度地近似，则说明该评价指标鉴别评价对象业绩差异的能力很差，则从绩效评价的目的角度考虑，这些指标应被剔除：

①最小均方差法

首先计算各评价对象在每一个指标上取值的均方差。

然后剔除其中样本均方差近似为零的指标。

②极小极大离差法

首先在每一个指标下计算各评价对象的最大取值与最小取值之差。

然后剔除其中离差过小的指标。

③变差系数法

我们把所有评价对象在某个指标上的取值的标准差与相应的均值之比，称为变差系数。

则变差系数越大，说明该指标的鉴别力越强。我们可以把变差系数小于特定值的指标剔除。

5、指标体系有效性的测度

在多个评价者采用同一指标体系对评价对象进行评价时，认识的偏离程度越小,得出的评价结果差异越小，说明对该指标体系所具备的评价作用的认识越一致,该指标体系的有效性越强。

如果多组专家采用同一组指标的评估结果差异太大，我们就认为该指标体系不能有效实现评价的目标，就应该抛弃之。

(1)采用效度系数法测度指标体系的有效性

效度系数法反映了在用同一指标体系进行评价时不同专家认识的偏离程度,效度系数值越小,则指标体系的有效性越高。当指标体系的效度系数小于0.1时,则该指标体系的有效性较高。

这一方法可从多个评价者所建立的指标体系中选取最有效的。

(2)采用结构方程模型方法测度指标体系有效性

当有条件进行抽样问卷调查时,可采用结构方程模型来测度指标体系有效性。

结构方程模型是一种实证分析模型方法,通过寻找变量间内在的结构关系,以验证某种结构关系或者模型。

6、指标体系稳定性和可靠性的检验

指标体系的稳定可靠性检验，重在考察对某一指标体系的多次评价结果之间的“差异度”或评价结果与理想值的“贴近度”。

如采用某指标体系得到的评价数据与“理想数据”越接近,则该指标体系反映评价对象的能力就越强,该指标体系的稳定可靠性就更高。

(1)通过稳定性系数检验指标体系的稳定性和可靠性

计算s次专家评价数据与其平均值的差异程度,从而反映出对同一指标体系s次评价数据的差异性,差异越小,则该指标体系稳定性越高。

(2)通过贴近度检验指标体系的稳定性和可靠性

由多位专家用某个指标体系对评价对象进行评价,用贴近度反映评价数据与“理想数据”之间的接近程度,接近程度越高,贴近度越大。

如果依据指标体系所得到的评价数据与“理想数据”的贴近度大于设定的阈值,则该指标体系具有较好的稳定性和可靠性。

确定出合适的指标体系，并得到相应的评价值之后，数据的预处理就成为最终得出评价结果之前的最后一道工序。

7、数据预处理(又称规范化)的原因

（1）有些指标的值越大越好，如科研成果数、科研经费等是效益型。有些指标的值越小越好，称作成本型。另有一些指标值的属性既非效益型又非成本型。例如高校的生师比值过高，学生的培养质量难以保证；比值过低；教师的工作量不饱满。

这几类指标放在同一表中不便于直接从数值大小来判断优劣，因此需要对指标数据进行预处理，使所有指标的取值与其优劣的对应关系相同。

(2)通过贴近度检验指标体系的稳定性和可靠性

由多位专家用某个指标体系对评价对象进行评价,用贴近度反映评价数据与“理想数据”之间的接近程度,接近程度越高,贴近度越大。

如果依据指标体系所得到的评价数据与“理想数据”的贴近度大于设定的阈值,则该指标体系具有较好的稳定性和可靠性。

确定出合适的指标体系，并得到相应的评价值之后，数据的预处理就成为最终得出评价结果之前的最后一道工序。

7、数据预处理(又称规范化)的原因

（1）有些指标的值越大越好，如科研成果数、科研经费等是效益型。有些指标的值越小越好，称作成本型。另有一些指标值的属性既非效益型又非成本型。例如高校的生师比值过高，学生的培养质量难以保证；比值过低；教师的工作量不饱满。

这几类指标放在同一表中不便于直接从数值大小来判断优劣，因此需要对指标数据进行预处理，使所有指标的取值与其优劣的对应关系相同。

(2)非量纲化。

由于不同指标所使用的计量单位不同，因此指标间经常不可公度。

这就需要排除量纲的选用对评估结果的影响，这就是非量纲化，亦即设法消去(而不是简单删去)量纲，仅用数值的大小来反映属性值的优劣。

（3）归一化。

不同指标属性值的大小差别很大，有的指标取值动辄千万，而有的指标取值不可能超过1。

因此，为使得指标间的取值具有可比性，需要把属性值表中的数值归一化，亦即设法使得各指标的取值集中于［0，1］的区间上。

8、常用的数据预处理方法举例

效益型的指标：

Zij=yij / yjmax

可见，变换后各评价对象关于该指标的取值最差不为0，最佳为1。

成本型的指标：

Zij=1-yij / yjmax

可见，变换后各评价对象关于该指标的取值值最佳不为1，最差为0。

当然，成本型的指标也可以这样规范化：

Zij= / yjmin /yij

财政支出管理 篇6

摘要最近看到很多关于地方政府“其他支出”方面的报道和新闻，我不禁产生了一些思考。据《法制日报》报道，对于地方政府的预算来说，很多时候是不得不公开，而且这些预算中有些项目是否合理，我们很难妄下定论，那么我们就来看看“其他支出”的魅力在哪里？我想应该是 “其他”二字。

关键词其他支出地方政府财政监督

一、广泛的“其他支出”蒙蔽了人们的双眼

“其他”涵盖的范围非常的广泛，可以尽情的将“应该”或者“不应该”的支出都囊括其中。这一点中国政法大学法治政府研究院教授王敬波早就提出：“其他支出”里面包含的问题很多，值得高度警惕。在政府信息公开工作大面积地推进下，社会公众对政府信息公开的要求越来越强烈。对于地方政府的预算来说，很多时候是不得不公开，而且这些预算中有些项目是不是合理科学、是不是难以启齿，都很难说。

那么就是说“其他支出”中很大一部分用于公务接待了。王敬波教授的理论是否成立呢，我们可以看几个例子：（1）中国人民大学的一项调研显示，“其他支出”在西部地区基层政府尤为明显，最高的占本级支出的42%。（2）在福建省泉州市洛江区公布的最近一个年份的预算支出中，“其他支出”是仅次于公共服务支出的第二大支出。（3）中国人民大学的一项调研发现，在一些政府预算中，“其他支出”数额巨大，在一些基层政府尤为明显，最高的能占支出的40%左右。某市2011年一般预算支出中，按功能分类，“其他支出”达146亿元，占总支出的11.6%，仅次于教育支出。（4月1日《新京报》）。对于政府的预算体系，大部分的老百姓是不懂其内涵或者根本就看不见，这也就导致了“其他支出”的肆意妄为，有些部门被迫将预算公开，可也只是公开已经修复的很完美的账务。

我们可以拿自己家庭做比喻，这个月买米买油具体多少钱得记清楚，而像买了一根冰棍这种小事情可以计入“其他”的范围，而且还要保证它的金额没有过大。但是在做预算时，有些地方政府却是格外的重视这个“其他支出”的价值。我想照这样的趋势来讲，那么今后政府预算大部分都会变成“其他支出”了。

不知道大家是否记得2010年名字叫做《中国第一个全裸的乡政府》的帖子，当时真的是引起了各地方各部门各界人士的大力关注。可事实上人们如此惊叹的这种“裸晒”才是地方政府早就应该按照规定履行的义务。而大家这样的惊讶也足矣证明了地方政府有太多的不合规，不禁摇头轻叹。

二、“其他支出”的用途

资料显示一般概念中的“其他支出”包括少数民族地区补助费、支援不发达地区发展资金、地方外事业务费和兵役征集费、军事供应站经费、公房收租试点支出、看守所拘留所经费、流窜犯收容站经费及未列项目的临时性支出等。而“其他支出”的两大“好处”。一是看不到具体支出用途，人大审议时好通过；二是预算法规定，年度中财政资金在科目间“流转”不需人大审批。所以公款吃喝、铺张浪费这种不能见光的费用全部记在了“其他支出”，而公开时，“其他支出”却不需要展开来，这就等于新闻发布会上说了一句无可奉告一样，真是难以琢磨又难免琢磨。而这样的不透明，只能使“其他支出”暗藏“其他支出”，反正其他二字很伟大。这样我们地方的预算就有了越来越多的秘密，财政部门看不懂了，腐败系数自然也就升高了。

三、加强监督，让“其他支出”在阳光下运行

我相信公众对于“其他支出”项目的关注不是在于支出的多少，更重要的是支出是否花在了刀刃上，是否能解燃眉之急。因此，我们应从国家和公民两个角度加强监督。

我们国家有两大法宝作为外在的监督手段《预算法》和《政府信息公开条例》。可是他们都是具有一定的弊端的，不然也不可能讓“其他支出”这么猖狂。我们期待这两大法宝能够切实的发挥其巨大的作用，更希望国家能够重视这方面的审计调查工作，提倡廉洁还是要作为主打旗帜。李克强总理在国务院召开的第一次廉政工作会议上，也要求建立公开、透明、规范、完整的预算体制，把政府所有的收入和支出都纳入预算，形成强有力的约束机制。也就是说，政府的财政预算需要走在“阳光”下，每笔支出都要清清楚楚的记录出来，我们更希望把这神秘的“其他支出”的细节展示清楚，这样才会有利于人们的监督，让老百姓看的明明白白。

我想公众也是需要检讨的，我们应该参与到政治生活中，努力的去了解政府对经济的运用情况，财政部门的监督是有力的，可是面积也比较窄，更多的问题需要群众来解决、去监管，甚至只需要做到经常查看与询问就好，不然无谓的抱怨与怨声只能给某些政府滋生腐败细菌提供良好环境。看看香港政府的预算编制和公开办法，港府预算有三大特点：一是全程公开，高度透明，二是高度细化，三是民众参与度高。三者相辅相成，民众之所以乐意参与预算编制和审查，因为政府列出的开支具体详尽，都事关他们的切身利益，而且均毫无保留地公诸于众。这不仅需要政府的保证，老百姓同样也要做出努力。

时下，对于“其他支出”的讨论也越来越激烈。我们仰首瞩目，期待一个廉洁时代的到来，要让“其他支出”朴素的呈现在人们面前。不要让它笑里藏刀，畸形腐败！

我国财政支出绩效管理体制的建立 篇7

一、建立财政支出绩效管理体制的必要性

(一) 建立财政支出绩效管理体制, 是公共财政发展的必然趋势

西方财政经济学把财政定义为公共经济, 是指通过财政支出为社会提供公共产品和公共服务。如何花费最小的资源获得更多、更好的效用, 这就是效益的概念。运用到财政支出管理中, 就是最有效地使用财政资源, 获得最大的社会效益、经济效益和生态效益。

(二) 建立财政支出绩效管理体制是财政职能转变的客观要求

随着我国经济体制改革的全面推进, 财政管理改革不断深化, 急需一套按照市场经济管理原则建立起来的公共财政支出绩效管理体系, 对财政投入的成本和产生的效果进行科学的比较, 加强对政府支出行为的约束与激励, 促进我国财政管理职能的转变和管理水平的提高。

(三) 建立财政支出绩效管理体制, 可以激励和促进政府目标的实现

财政支出绩效管理体制, 核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系, 本质是对政府行为进行内部控制, 并通过这种内控, 保障政府目标的实现, 提高政府运行效率, 促进政府职能转变, 这也是增强党的执政能力的一个重要方面。

二、如何建立我国财政支出绩效管理体制

(一) 制定财政支出绩效管理的法律法规

对财政支出进行绩效评价不仅仅是对财政支出管理改革的要求, 更是国家建立高效政府的制度约束手段, 立法保障是开展政府绩效评价的前提和基础。为此, 我国要加快财政支出绩效管理的法制化建设步伐, 在《预算法》、《审计法》等法律中增加绩效管理的要求, 同时逐步建立有关财政支出绩效评价的专门法律法规, 包括《评价准则》、《评价方法》等。

(二) 建立财政支出绩效管理的机构

财政支出绩效管理的机构, 是指执行绩效评价任务的机构和人员。财政分配涉及两个主体, 即财政部门和财政资金使用单位。财政资金使用单位实行自我评价, 是各单位对年初设定目标与其实现情况的对比评价, 并要做出具体分析和说明;财政部门实行综合评价, 是财政部门对重点性的预算资金的绩效进行重点评价, 并在预算执行过程中对各部门的预算执行情况进行抽查, 以保障各项计划目标的及时、顺利地实现, 更好地配合下一年度的预算分配工作。此外, 还可以聘请专家和中介机构参加具体的财政支出绩效评价工作。

(三) 明确财政支出绩效管理的内容

公共财政支出绩效管理是通过对财政资金投入与产出效果的比较分析, 研究财政支出与经济发展水平的适应性、有效性, 进一步实施财政支出有效管理的一种新方式。公共财政支出绩效管理既包括财政支出的配置效益管理, 也包括财政支出的耗用效益管理, 即绩效预算管理和财政支出绩效评价管理。

1.绩效预算管理。

绩效预算管理要求财政资金在各领域的分配比例及使用过程要以绩效为目的。财政支出绩效管理的对象是财政部门, 要求财政部门的每笔支出必须符合绩效的要求。看在不同支出构成要素之间的分配比例是否适当。绩效预算管理的具体操作流程如下:先由各部门科学制定中长期战略目标、年度绩效计划;财政部门加强与主管部门之间的联系, 建立滚动的项目库;接着经财政部门的项目决策体系论证后, 编制项目绩效预算, 报人大批准后执行;接着财政部门和项目主管部门对预算项目进行绩效考评, 撰写绩效考评报告;最后是加强绩效考评的控制和回顾, 充分利用绩效评价的结果。

2.财政支出绩效评价。

财政支出绩效评价, 是通过区别财政支出在不同领域的实际耗用状况, 对财政支出的实际使用所产生的经济效果的具体分析和判断。其管理对象是财政资金的具体使用单位, 通过对财政资金使用的追踪问效, 强化效率意识和效益观念, 重视资金的使用效率。财政支出绩效评价的工作流程主要包括以下几道程序:一是制订工作计划, 确定评价对象, 并下发绩效评价通知;二是组建工作队伍, 聘请专家咨询;三是设计评价方法, 确定绩效评价工作方案;四是收集整理数据资料;五是具体实施评价, 形成评价报告;六是反馈评价结果, 做好工作总结。

(四) 确定财政支出政绩效评价的管理方法

财政支出绩效管理是一个庞大而系统的工程, 涉及面广, 技术要求高, 影响范围大。学习借鉴国外采用市场管理方式开展公共财政支出绩效管理的成功经验, 建立与我国国情相适应的科学规范的财政支出绩效评价体系, 是实施公共财政支出绩效管理的前提和关键。

1.明确财政支出绩效管理目标。

开展财政支出绩效管理工作, 明确评价的具体目标很重要, 也就是要研究财政支出绩效管理做什么, 解决哪些问题, 达到什么目的, 在财政支出监督方面发挥什么作用, 这样才能有效地拟定科学规范的评价制度和方法。

2.划分财政支出绩效评价类型。

根据财政支出绩效评价对象和评价目标的不同, 可以将财政支出绩效评价分为三类:一是财政支出综合绩效评价, 这是对各级政府财政资金规模、预算管理水平、财政支出结构以及财政收支活动和经济发展水平的适度关系等方面的评价, 是考核财政部门管理水平和建立科学的政府转移支付制度的重要依据。二是部门 (单位) 绩效评价, 这是对一级预算单位及其所属单位预算目标的执行情况和取得成绩与结果的考核, 其评价重点是考察部门 (单位) 预算编制、预算执行和财务管理的有效性和合理性。三是财政支出项目绩效评价, 这是对项目投资的成本及其产生的效益进行的综合评价, 既包括社会效益评价, 又包括经济效益评价;既包括直接效益评价, 又包括间接效益评价;既包括短期效益评价, 也包括长期效益评价。

3.建立财政支出绩效评价体系。

为了科学评价公共财政支出绩效状况, 客观准确地反映公共财政支出的经济性、效率性、效益性, 需要建立公共财政支出绩效评价体系。财政支出绩效评价体系包括评价目标的界定、评价指标的设置和评价标准的建立三项基本内容。对一项财政支出进行绩效评价, 首先, 要明确评价的目标, 形成一套科学全面的目标体系。其次, 建立能够衡量这一目标体系的指标体系。最后, 指标体系是否科学、通用, 体现在能否细化为一系列可量化或定性的标准值, 标准是用来衡量指标的尺度。

4.合理选择财政支出绩效评价的方法。

评价方法是开展评价工作的重要手段, 为了实现定量评价与定性评价相结合, 总量分析与比率分析相呼应, 应采用较为综合的评价分析判断方法。在财政支出绩效评价的具体操作中, 应注意根据不同项目、不同部门的实际, 合理选用评价方法, 要做到“五个结合”:定性分析与定量分析相结合;经常性评价与定期评价相结合;统一性评价与专项评价相结合;事前评估分析与事后评估分析评价相结合;自我评价与专业部门评价相结合。

摘要：随着财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的建立, 我国财政管理已进入了以支出管理为重点的新阶段。如何提高财政资源的配置和使用绩效?这就要建立规范的财政支出绩效管理体制, 具体内容是:制定绩效管理的法律法规;建立绩效管理的机构;明确绩效管理的内容;确定绩效评价的管理方法。

关键词：财政支出,绩效管理,绩效管理体制

参考文献

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[2]李岩.关于建立我省财政支出绩效评价体系的思考[J].财税与会计, 2003 (11) .

财政支出管理 篇8

1.1财政支出规模表面很低, 实际却很高。我国2005年预算内支出占国民收入的比重是18%。但是, 我国2005年财政支出比率和欧美发达国家没有可比性, 所以选择了欧美国家1995年的资料来对比。下面是1995年其他国家和地区的财政支出比率[1]。

通过比较看出, 我国财政支出占GDP的比率远远低于世界其他国家。财政支出的规模代表着资源在公共部门和私人部门如何分配, 从数字上看我国公共部门在社会经济中占的份额比较小, 但是18%只说明我国预算内支出占GDP的份额比较小, 另外我国还存在大量的预算外支出, 制度外支出, 还有土地出让金。我国社会保障资金还是预算外资金, 而在其他国家, 比如社会保障支出占到他的GDP的8%以上。制度外支出也有一定的规模, 虽然具体数量无从得知。但是, 可以判定已经远远超过1995年美国财政支出了。

1.2财政支出结构不尽合理。我国财政支出的结构存在严重的越位和缺位现象。分析改革以来财政支出情况, 可以看出存在以下问题:首先, 基本建设支出比重下降较大。国家预算内基本建设支出比重连年下降, 由1978年的40.27%降至2002年的14.25%, 基础设施投资严重不足, 经济建设功能弱化。其次, 行政管理费支出由1978年占财政支出总额的4.71%上升到2002年的18.6%。第三, 预算内科教文卫支出由1978年的10.04%上升到2002年的18.04%, 但是还是难以满足我国经济腾飞时期对这些的需求。第四, 农业投资性支出比重在低水平的情况下继续下降, 1990年农业支出占财政总支出的比重为9.98%, 2002年降至6.61%, 严重制约了对传统农业的改造和农村经济社会的发展。第五, 社会保障职能十分弱小, 2002年抚恤和社会福利性支出仅占总支出的2%, 严重制约了市场和企业制度的深化改革[2]。

1.3财政支出使用效率低。从总体上讲, 我国的政府实际可用财力规模小, 财政支出能力低下。这种低水平的财政支出格局已严重制约和影响了政府正常履行职能, 而且在相当一部分地区地方财政已无力维持政府机关的正常运转。但与此形成鲜明对照的是, 财政支出管理不善, 资金损失浪费严重;奢侈摆阔、大手大脚、铺张浪费现象仍较严重, 如我国2005年公务用车支出已经超过了国防支出;项目单位基建概算编制中高估预算、基建预算执行中超预算等现象普遍, 事业机构重复建设、设备重复购置、资源配置不够合理, 投入产出效益差, 规模效益低带来的损失浪费也很惊人。

1.4财政资金使用混乱, 行为活动不透明, 缺乏监督。现行的财政支出拨付方式, 主要是由预算单位和征收机关设立多重账户分散进行的, 也就是将预算确定的各部门、单位的年度支出总额定期拨付到它们在银行开设的账户上供其自主使用。这种方式存在着诸多问题:账户设立重复、分散、环节众多, 信息反馈迟缓, 效率低下;公共物品采购随意性强, 操作不规范;财政投资不讲成本、效益;财政补贴散乱, 不考虑公益性大小;大量预算外资金游离于财政管理等等。正是由于这些原因, 政府财政支出活动变得极为混乱和不透明, 导致了一系列的消极后果:第一, 难以知道预算单位将资金用到哪个项目以及资金使用的效果;第二, 预算资金一旦拨付给了有关部门和单位, 很大程度上就脱离了财政监督, 容易出现挪用、克扣、截留等现象;第三, 由于难以得知财政支出的具体使用情况, 也使得原本财政监督意识就不强的我国公民对政府的财政活动变得更加漠不关心, 无形中又助长了腐败行为的发生;第四, 因为活动不透明, 财政支出反馈的信息不能真实地反映市场变化, 难以为政府合理恰当地制定经济政策提供依据, 从而弱化了政府必要的经济职能。

2财政支出存在的原因分析

2.1传统原因。首先, 我国一直延续的思想, 财政只重收入、不重支出;只问投入、不问产出。这也导致了我国财政资金使用效率低下。其次, 我国公共品的需求的表达机制是由上而下的, 也就是公共品的供给都是由领导决定的, 这难以最有效的满足群众的需要。长期以来, 一些地方政府部门靠拍脑门做决策、投资失误称之为“交学费”, 的事情屡见不鲜;政绩工程、往领导脸上贴金的“面子工程”, 更是屡禁不止, 人民的血汗钱成百万、上千万、过亿元地花出。从而导致了财政资金的浪费。第三, 我国从传统的计划经济向市场经济过渡, 对计划经济和市场经济中政府的职能的认识在不断的深化, 但是这种深化总是滞后于市场的需要。所以支出结构不可能完全符合经济发展的需要。

2.2财权与事权划分的不合理。我国自1994年实行分税制以来, 按照事权划分财权, 中央税都是税源稳定数量较多的税种比如增值税, 消费税等, 而地方税多是税源分散, 难以征收并且数量很少。但是随着经济的发展, 我国财权上移, 事权下放, 地方财力严重不足, 这也就导致了我国预算外收入、制度外收入大量存在, 屡禁不止的重要原因。

2.3预算科目存在很多弊端。随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政体制的逐步确立, 现行科目体系的弊端也越来越明显[3]:一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国社会主义市场经济体制已基本建立, 政府职能发生了很大转变, 财政收支结构也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目, 却明显带有过去政府代替市场配置资源的色彩。二是不能清晰反映政府职能活动。在市场经济条件下, 政府的重要职能, 就是要弥补市场缺陷, 满足社会公共需要, 讲求公开、透明。但我国现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的。这种分类方法使政府究竟办了什么事在预算上看不出来, 往往造成“外行看不懂, 内行说不清”。三是财政管理的科学化和财政管理信息化受到制约。现在还缺乏一套完整的支出经济分类科目体系, 这对细化预算编制, 加强预算单位财务会计核算, 以及提高财政信息化水平都带来一定的制约。

3解决我国财政支出存在的问题的对策

3.1实行国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度是由集中支付机关依据批复的部门预算, 按实际支出的时间和金额从国库统一支付。通过国库集中支付制度, 加强了对部门预算执行的监督, 同样有利于政府采购的执行。政府采购中资金的支付, 就是通过“国库的政府采购资金专户”进行的, 各预算单位购买商品和劳务发生的费用, 由国库直接将资金拨付给商品和劳务提供者, 各预算单位虽然使用资金但却看不到资金, 没有使用的资金依然保留于国库单一账户上, 资金截留、挪用现象也不会发生, 有效防止了“雁过拔毛”, 提高了资金使用效率保证资金及时足额的支付。国库集中支付制度通过建立政府采购资金专户, 从源头上控制和监督政府采购资金。因此, 国库集中支付制度是促使预算单位有效执行政府采购制度的有效手段[4]。

3.2对财政支出资金进行绩效审计。绩效审计, 是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。绩效审计的目的是从第三者的角度, 向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息, 促进资源的管理者或经营者改进工作, 更好地履行经济责任[5]。人民不知道财政资金该不该花, 不知道是怎么花的。在这种情况下, 一方面极易造成不必要的浪费, 给本来就不宽裕甚至非常紧张的政府财政带来不必要的损失, 劳民伤财;另一方面, 也给腐败分子贪污受贿、大搞权钱交易造成了可乘之机。从现实情况出发, 全面推广绩效审计已是当务之急。但是, 由于政府提供的公共产品和服务具有特殊性, 不像企业审计那样可以确定成本和收益, 公共产品的收益是难以确定的, 有关理论也取得了一定的进展。

3.3完善预算体系, 过去支出总体上是按经费性质分类的, 是抽象的, 要细化预算科目。改革后, 政府各项支出能直接从科目上看出来。政府的钱做了什么事, 做每项事花了多少钱, 在预算上就能清楚地反映出来, 老百姓也就看得懂了, 可以加强外部对资金使用的监督。将大量存在的预算外资金纳入预算当中。从而提高财政支出的规模, 也减少了资金的贪污和浪费。

3.4优化财政支出结构。一是降低行政经费支出比例。针对我国行政机构级次过多、人员膨胀的现状, 应通过压缩行政级次、优化行政机构内部配置、以法规形式硬化行政编制的约束等途径, 精简机构, 从而减少财政供养人员, 压缩行政经费。二是逐步取消对竞争性领域的投资。通过科学界定财政投资的范围, 改变财政投资包揽过多的弊端, 逐步减少和退出在竞争性领域的投资。三是加大教育支出比例, 尤其要加大基础教育的支出比例。基础教育是典型的公共产品, 具有很强的外溢效应, 据测算, 我国基础教育的投资收益率是高等教育的3倍。因此, 加快我国基础教育发展对我国长远发展具有重要意义。四是提高社保支出比例, 适时开征社会保障税。我国正处于经济体制转轨期, 加大社会保障支出力度, 既有利于社会稳定, 也有利于各项改革的推进。五是加大对农村的转移支付力度, 可以看到我国城乡差距越来越大, 广大农村地区还很落后, 我国建设社会主义新农村, 建设和谐社会都要求加大对农村的投入。

参考文献

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[2]谭桔华.优化我国财政支出结构[J].云南行政学院报, 2005 (3) .

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[4]于彩珍.加强财政支出管理, 提高财政支出效率[J].经济师, 2005 (4) .

财政支出管理 篇9

(一) 政府财力和财政收入不协调

财政支出逐年增高, 财政收入增长缓慢, 没有足够财力支配, 矛盾突出。在全国政协十一届四次会议上, 全国政协教科问卫体委员会副主任张大宁发言指出, 长期以来, 中国的社会事业落后与经济建设, 形成了“一条腿长, 一条腿短”的不协调现象, 主要原因就在于财政收入缓慢, 不能满足政府财力支出。

(二) 财政资金支出范围不明确

财政供给范围混乱、不合理, 致使财政资金使用率低下, 成本增大, 不能充分发挥其作用。例如:省财政厅根据县、乡财政体制改革提出了意见。意见指出, 为了加强社会的管理, 提供公共服务, 促进社会事业更快发展。乡镇政府的财政范围主要包括乡镇供给的人员经费、供给单位正常运转经费以及乡镇社会事业发展。

(三) 预算执行约束力不强, 造成浪费

由于事前调研不充分, 预算编制缺乏科学性、合理性, 造成预算执行时发现不切实际, 不得不调整, 甚至需多次调整, 浪费现象极其严重, 资金的有效使用率降低, 收支不平衡矛盾突显。按照规定, 财政预算资金是要经过“准备, 一上, 一下, 二上, 二下”五个阶段后形成具有法律效力的文件, 且一经下达未经审批不允行进行调整, 但在我国, 各级政府的财政资金管理仍存在只要领导一句话, 一个批条, 一个暗示, 几十万或者几百万甚至几千万就被划出去了, 长官性质支出行为在各地区、各部门甚至中央层出不穷。

(四) 较大的政府债务

各级地方政府债务的存在直接影响了财政的运作, 财政的调度、收支、预算不仅难度加大, 而且增加了财政风险。我国审计部审计长刘家义在十二届全国人大常委会第十五次会上作出了2014年中央预算执行和其他财政支出情况报告会上指出, 2013年全国地方仍然处于偿还债务中, 需在2015年偿还的有1.87万亿人民币, 并重点抽查的9个省级市级和县级, 2014年需偿还的债务比2013年增长47%, 这些数据更进一步的体现了我国的较大债务。

二、造成矛盾的主要因素

(一) 财政中, 财权和事权混乱模糊

各级政府间的财权、事权划分不清, 财权集中向上, 事权分散基层, 导致基层在保工资和保运作方面没有全面保障, 分税返还率低下, 返还收入逐年下降。例如:中国在1994年所进行的分税制改革并不彻底, 从表面上看似乎实现了“分税制”, 但实际上没有实现财政的真正“再集权”。改革后, 中央财政比重一路飙升, 从1994年到2008年比重达50%以上, 中央支出则在31%左右, 以改革前相比没有太大的变化。2004年中央财政支出稍微有些下滑, 到2008年已经下降到20%左右, 而相应的地方财政支出达到了80%左右。这些现象从表现上来说实行分税制后收入大于支出, 但地方的财政收入少, 支出多, 就造成了财权、事权的不对称, 财权、事权模糊不清, 导致地方财政收入在运作方面没有全面保障。

(二) 经济模式少, 财力支柱缺乏

以外经贸发展模式为主的部分城市, 为了深化改革, 突破经济发展的瓶颈, 将其主要的财政收入用于扶持外向型经贸的运作, 但因国内国际经济发展萎缩, 世界范围内市场不景气, 财政投入并没有达到预期效果增长财政收入;而其他外经贸模式的城市, 也因物价上涨, 经济发展受限导致各级地方政府、事业单位的公共支出和人员支出不断上升, 财政收入与支出之间的不平衡日益扩大, 矛盾不断加剧, 运行陷入困境。

(三) 接受性企业剥离现象严重, 增加财政支出负担

目前中国受经济发展制约, 一些地方接受性企业的剥离现象严重, 为了缓解企业压力, 避免大批员工下岗流入社会引起不安定影响, 国家或地方财政都会给这些企业一定的资金缓助, 但是仍然难以满足企业对资金的需求。尤其是那些大型企业, 给财政支出造成了巨大的压力。

(四) 行政机构设置不合理, 人员管理职能不明确, 财政负担加重

依照财政管理制度, 要求下级服从上级, 并设置合适的财政机构, 但目前状况是:机构设置重叠、臃肿, 职能弱化, 人员素质不高, 错位的现象大量存在, 该管的不去管, 不该管的肆意插手, 或者重叠管理, 或者都不管。加之, 行政机构中有许多人员都是关系户, 通过一定关系走非公开招聘的渠道进入, 素质不高, 技术、管理水平较低, 各职能部门的人员工作懒散, 职责不明, 办事效率不高, 事项咨询含糊不清。在经济增涨缓慢的条件下, 保机构运作和保人员也成为一项沉重的财政负担。

(五) 预算管理不完善, 编制不细化

在结构合理单位, 人员经费和公用经费方面的预算管理各方面仍然存在漏洞, 经常是编制前缺乏足够的调研, 对上期预算执行结果没有进行科学分析和研究, 加之外部环境各项因素的影响, 预算编制变得经验化、不准确、不细化, 执行后偏差较大。另外, 虽然法律法规中对财政支出有一定要求, 能够保证机关事业单位的基本支出, 但是也在一定程度上直接忽略了财政所拥有的监督管理的职能, 监督管理不到位, 财政支出的分配不合理, 不能优化使用造成了不利影响。

(六) 财政监督不到位, 管理不严格

在财政支出管理上, 表现为财政监督不到位, 出现较大问题时才进行检查, 缺乏日常抽检, 重视事后检查, 忽视事前预防与事中抽查。即使检查时主要集中在某一项目的检查, 以点概面忽略全方位财政支出监管, 缺乏完善的财政管理措施。加之财政部门因为事务繁忙, 人手较少, 监督力量自然薄弱, 不能及时、准确掌握财政资金使用情况, 导致浪费和违纪支出现象不断增加, 财政资金有效使用率降低。

三、提高财政资金使用率对策

(一) 明确政府、财政、市场各自职能

财政所给予的财力要与政府所能掌握的财力相协调。把政府应承担的事务转变为财政承担;市场调节的事务就由市场资源来负责, 两者要主体分明。另外, 财政所供给的范围一定要与市场发展范围相协调。比如, 为了维护市场发展的有效和公平性, 只要市场能供给的资源范围, 政府不应插手过问;凡是市场处理不恰当或者解决不了的问题, 政府应该积极承担, 并提供财力。

(二) 降低运行成本, 控制一般性支出

在一般性支出的问题上, 政府一定要做到严格控制, 坚持以勤俭为主, 制定一套带有一定浮度空间支出标准, 让各行政事业单位在规定范围内因地制宜的控制运行成本, 并对在同等条件下节约财政支出又实现社会职能和效益的单位给予一定的奖励。同时对公益性事业要予积极支持, 鼓励经营性质的事业单位发展。

(三) 调整结构、深化改革为财政减负

对机构进行深化改革, 再次进行机构调整, 通过制度一定优惠政策鼓励富裕人员走创新就业之路。但, 随着各项社会事业的发展, 一些单位普遍指出人员不足, 针对这一点, 采取措施建立完善的公开招聘机制、激励机制、约束机制, 使每一位有专业管理水准且愿献身行政事业事务的人都有机会参与公平竞争, 并能利用其所长提高整个行政事业单位的管理效率和办事效率。

(四) 完善国有资产管理措施, 增强使用效率

对国有资源进行合理的安排和配置, 建立资产与预算相结合的管理机制, 首先, 对全市的范围进行清晰排查, 将政府手里所有的资源进行合理分配, 提高使用率。其次, 在资产处理方面要严格履行相应的法律法规, 防止造成资产浪费, 最后, 对资产管理实行严格的经营性管理, 提高资产使用率。

(五) 完善预算机制, 加强预算管理

加强预算管理, 增加预算的细化性和准确性, 建立完善的预算机制并严格遵守执行。并且要严密追加预算过程, 政府部门要以大局为主, 密切配合, 协调一致, 建立公平透明、稳固高效的财政管理体制, 统筹安排内外资金, 妥善解决聚财的有限性和用材无限性的矛盾。

加强对财政预算监督的法制管理, 一方面要发挥出社会主义市场经济的调节作用, 另一方面要以法制手段来对财政预算加强监督和管理, 及时发现及纠正预算过程中存在的事物, 以国家公共财政预算为基本准则, 以合理建设法制国家为首要目的, 合理完善和充实以及科学的财政监督系统的法律体系作为坚强后盾, 进一步实现政府财政资金使用的高效率。

(六) 加强政府财政制度改革, 提高资金使用率

对政府财政机构进行严格管理, 大力调整和优化财政支出结构, 合理安排各项资金支出比例, 强化以优化财政支出结构进一步满足财政资金的供给范围。解决财政的供养人口以及事业单位包揽过多、负担过重的问题等。

(七) 完善财政绩效考核机制

建立财政支出绩效评价机构, 完善绩效评价机制, 实施绩效工资制度。首先, 制定制度化、规范化的绩效评价规范;其次, 扩大绩效评价范围;再次, 完善绩效评价信息建设;最后, 建立绩效考核和激励制度。通过对财政资金运行情况进行有效的绩效分析, 并把分析结果作为次年预算安排的参考依据, 从资金期初使用上予以规范。

(八) 加大财政监督力度, 进一步完善财政监督机制

加大财政监督力度, 推动合法的理财发展脚步, 主动实行自查并积极接受上级检查, 逐步完善内、外监督制度。加大与预算部门的交流, 以高效的工作机制实现财政发展。同时, 要加快财政信息化系统完善, 充分利用现代电子信息技术, 实现财政资金的高效运转性。

财政法制的监督工作必须要以完善财政管理工作为中心点, 把管理和规范财政分配做为基础, 加大财政监督的力度, 主要包括:

1. 收支并重。

由于受环境、经济条件的影响, 以前的财政监督大多把收入作为主要监管对象, 认为监督、检查可以增加财政收入;但是财政支出的方向以及资金使用效率的高低不仅对财政职能的发挥有着重要的影响, 而且关系到社会各项事业的发展情况, 因此财政监督工作必须要做到收支并重。

2. 对全过程进行监督。

随着经济市场的不断发展各级政府对财政监管各方面进行改进, 但方法仍然比较传统落后, 且监督领域也比较小, 无法实现有效监督目标。所以, 必须实行全面的监督机制, 即从预算起, 收入解缴、征管、入库等等各个方面都设置监管环节, 并采取不定时的实地抽查, 发现存在的问题, 并及时解决。

3. 有微观监督转为宏观监督。

随着市场经济体制的不断改革以及政府职能的不断改变, 国家在经济管理上把宏观调控作为发展的首要方法, 这就要求在客观上财政监督必须要把以前的重视微观监督方法转变为宏观监督上来, 充分发挥出财政其相应的作用, 加大对整个财政经济的监督, 来发现经济中的问题和不足之处, 并及时解决, 促进国民经济的快速发展。

(九) 对债务实行政府性管理, 提高财政资金使用率

对债务实行政府性管理, 以规范融资、高效运行、控制风险为目的, 深化管理和降低财政风险。首先, 在政府债务风险方面建立预警机制: (1) 对举债原则、范围、债务资金的使用和监督, 严格规范举债行为; (2) 对债务进行定期分类和对其动态进行分析, 建立动态监测机制;其次, 对债务实行统一管理。根据经济发展趋势、财政收支总额、政府债务总额的多少来分类, 设置一定的额度指标, 确定相应的还债能力以及财政相适应的政府举债范围。再次, 合理安排债务赔偿金, 为偿还债务提供保障。具体包括: (1) 在项目建设上实行应平衡制度, 对建设项目实行土地资产以及其他资产平衡建设资金, 保证资金来源可靠。 (2) 以项目收益归集制度为基础, 坚持以收入为最大, 支出为最少的原则, 把政府收益项目归集到产债户中, 以此作为资金的收入来源。 (3) 建立充分的后备金机制。用来防范和化解政府的性债务风险, 严格管理政府的偿债资金, 加强政府承受债务能力, 促进财政平稳运行;最后, 完善政府融资平台设施, 提高平台的各项能力。 (1) 努力拓宽融资渠道, 在金融部门实行相对宽松的政策时, 放低政府性项目融资, 拓宽项目融资渠道, 降低举债成本。 (2) 寻求宽广的发展空间, 促进项目建设的顺利进行。适度的寻求民间资金的帮助, 利用民间优势寻求长期的合作和可发展的空间领域。另外, 在选择方面也有所要求, 尽量选择中长期贷款, 以缓解财政集中性偿还的压力。确保贷款能够做到及时还本付息, 解决偿还问题。

四、总结

社会的发展离不开资金的支持, 财政资金是社会得以持续发展的基础。加强财政资金支出管理有助于更好的分配资金的使用率, 对提高社会的竞争力以及社会经济和社会效益都有重要的作用。政府以及各机关事业单位, 要肩负起财政监督的权利, 建立合理、有效的控制制度, 强化监督意识, 依法办事, 并想出合理的对策及建议应用到现实工作中去, 发挥出财政资金的最大使用效率, 以促进地方城市的快速发展。

参考文献

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财政支出管理 篇10

财政支出绩效管理在我国刚起步, 甘肃也在2010年开始在全省开展财政支出绩效评价试点工作。在此重点介绍美国财政绩效管理的一些做法和经验, 并结合甘肃实际提出建立地方财政支出管理绩效评价体系的建议。

一、了解和认识美国的财政支出管理绩效评价

(一) 美国的绩效评价体现于完善的预算法规制度

1921年国会通过的《预算与会计法案》是美国较早颁布的专门规范财政预算的一部法案。根据此法案, 联邦政府设立预算局和会计总局, 负责预算的草拟和会计核算, 实行以单式预算为主的预算制度。后因支出规模的不断膨胀和支出项目的日趋复杂, 1968年改单式预算为统一预算。统一预算由基本预算、预算差额、联邦未偿还公债和未偿还贷款账户构成。在《预算与会计法案》框架指导下, 联邦政府和州政府每一预算执行期 (一般5年) 或每一个财年都要制定预算法案和拨款法案, 指导预算制定和执行。与预算法案的政策性和复杂性不同, 拨款法案的内容明确而细化。各项行政机构和政策项目的拨款账目组成拨款法案的基本单位和绝大部分内容。

美国公共支出绩效评价制度是随着政府绩效评价的需要而形成和发展的, 主要包括《政府绩效与成果法案》 (“GPRA”) 、《总统管理议程》和项目评价体系等方面。《政府绩效与成果法案》明确政府绩效评价的目的、战略规划、年度绩效计划和报告、管理责任和机动权、试点方案等方面的内容。赋予政府绩效管理的法律地位, 督促绩效评价的实施, 规定由总统管理与预算办公室 (OMB, Office of Management and Budget) 负责政府绩效评价工作, 所有联邦政府机构必须向其提交绩效管理战略规划。管理与预算办公室在各部门的年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划, 并提交给议会审议。年度绩效计划是联邦政府预算的重要组成部分, 各部门的预算安排应与其绩效目标相对应;联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告作为绩效评价结果的反馈, 将实际绩效结果与年度绩效目标进行比较, 年度绩效报告必须在下一个财政年度开始后的6个月内提交。

(二) 美国的绩效评价体现于慎密繁杂的预算审核程序

1. 准备总统预算。

自1921年预算法案颁布以来, 联邦政府预算的运作周期都以白宫的总统预算报告为起点。所谓“总统预算”, 就是“美国联邦政府预算”的民间称呼。按法案规定, 总统需要在规定时间里 (往往是每年二月份的第一个星期一前) , 将准备好的下一财年联邦行政机构的预算报告正式提交给国会。联邦预算由财政部、管理与预算办公室和经济咨询委员会 (ECC, Economic Consulting Committee) 三个部门共同完成。各行政机构不能直接向国会提交预算报告, 必须由总统统一集中汇报。这一“统一集中”的过程由管理与预算办公室辅助实现。虽然在过去近90年里, 这一制度安排和组织结构几经调整, 但管理与预算办公室始终充当着“自下而上”的总统预算上报下传过程中核心枢纽的角色。

2. 预算初审。

在预算正式颁布前, 管理与预算办公室将致信给各行政机构长官, 说明预算需求的政策要求, 随后各行政机构的预算编制陆续展开。从这一阶段开始, 联邦预算绩效管理的脚步已经跟进。管理与预算办公室将与各行政机构展开协调合作, 其重点放在各机构新财年预算内容应该包括哪些议题与项目上, 同时, 也会向各行政机构派出专业人员辅助进行部门预算的编制。管理与预算办公室在其后的两个月中将对这些预算内容进行审核、修改, 审核的关键依据主要包括行政机构预算是否符合总统政策导向的要求、支出的目标和项目是否有违法律法规、支出是否具有绩效、是否符合预算约束等等。管理与预算办公室将全部预算汇总为报告, 交付给总统及其负责经济政策的高层助手进行讨论、确立以及修正。根据法案, 总统有权决定预算报告的形式、内容和细节。同时, 管理与预算办公室还将预算请求的修改结果告知相应的各行政机构。行政机构可向管理与预算办公室就预算内容、项目、预算数额等问题提出上诉, 要求重新考虑或修改预算安排。管理与预算办公室与有异议的行政机构展开协调, 若达不成一致意见, 则将争议交由总统决断。

3. 国会审核。

总统将预算报告提交给国会两院后, 国会预算审核过程正式开始。这一由立法机构主导的预算决策过程是由1974年预算法案确立的, 旨在分享总统预算权、掌握切分“财政蛋糕”的权力, 平衡国会内各委员会利益等。在美国这是一个极为繁杂而又漫长的审核、讨论、谈判和讨价还价的过程。作为国会每年协调拨款、税收等与预算相关的立法行为的重要程序, 国会预算审核过程的核心是每年度应当通过的预算决议案。审核的方式主要以听证和辩论为主。两院的预算委员会将结合总统预算报告、各行政机构预算细节报告、国会预算办公室年度报告的修改版本以及各授权委员会的评估建议等综合内容, 通过听证等方式进一步进行审议, 对总统预算和国会预算报告进行修改调整, 最终以各自预算委员会表决通过的方式形成预算方案的报告, 并以“共同决议案” (Concurrent Resolution) 的方式提交给全会审议。

(三) 美国的绩效评价体现于严格的预算监督和执行力

美国联邦预算和州预算在其审定过程中体现了严肃性国会组织相关单位听证、两党间对预算法案的辩论、国会与总统 (州长) 之间相互监督审核等, 都体现了对预算法案的慎密、科学和预算资金安排使用的有效, 这些程序有时也会向媒体公开, 体现审核程序的公开透明。一旦预算法案经总统 (州长) 签批后, 任何个人和单位无权追加、调整和变更预算, 除非在非常时期的紧急事务, 可由总统向国会提出追加申请。

1. 国会辩论。

国会辩论其实就是对预算法案内容的事前监督。分属两党的拨款委员会主席和首席成员就拨款法案发表本党看法, 对预算法案的程序进行修正, 其文本按顺序逐段审核。拨款修正案的内容往往是对某一具体机构或政策的拨款计划进行调整 (包括专项调整) 的建议, 若需增减额度, 必须明确指出将作为冲抵的其他拨款计划;如果转用, 一定要限制在同一项目内。此外, 还有其它方面的严格要求, 如预算的增减是否符合议事规则和程序的要求, 是否与法案内容密切相关, 是否严格遵循支出限额等。如果修正案违背这些规则, 任何议员都可提反对意见, 得到全会确认后将不再被考虑。

2. 预算的修正。

接收总统预算报告后, 国会预算与管理办公室将结合总统预算中设定的基线或财政指标, 适当调整《预算与经济展望》年度报告的内容, 再次向两院预算委员会和拨款委员会提交修改版本的报告。此外, 国会预算办公室还将提交分析总统预算建议的报告, 必要时还可提交维持盈余或削减赤字的收支政策建议报告。按国会规定, 参与协调会议的成员都必须在两院版本的范围内展开协调、再次修正。国会两院自身都无权对拨款法案的协调版本再次修正。

3. 预算法案的延续。

新财年的常规拨款法案具有严格的时限要求, 须在每年10月1日新财年开始前完成, 才能保证新财年内的政府支出有法可依。一旦某些常规拨款法案无法在这个期限内顺利通过, 等待常规拨款法案拨付财政资金的行政机构很可能面临因缺少预算授权而终止活动的窘境。美国有政府机关因不能维持正常开支而关门的事件, 皆因预算拨款法案一再延期, 不能被授权审议通过而造成。在新财年开始之前, 如仍存在未完结的常规拨款法案, 国会和总统 (州长) 就可根据府会关系、经济与财政形势等情况, 决定是否着手准备初步的延续拨款法案。

4. 支出项目的追加。

在某一财年中若出现常规拨款项目内容不能覆盖特定项目或者支出要求时, 国会往往采取一个或数个追加拨款的方式予以解决。追加拨款往往针对不可预期的财政需要 (如自然灾害救济与重建的支出) 或者支持新政策项目的支出以及支持原有政策项目需要的增长支出。

5. 审计监督。

每个财年结束后, 财政部和总统预算与管理办公室共同编制反映预算收支执行情况的决算报告, 经联邦审计总署 (GAO) 审核, 国会批准后即成为正式决算。审计总署负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符, 并对各部门的预算执行情况进行审计。

(四) 美国绩效评价体现于较完善的核算考核体系

美国政府绩效评价始于20世纪初, 经过近百年的发展完善, 已经确立形成以1993年国会颁布的《政府绩效与结果法案》, 以审计总署和总统管理与预算办公室为评价主体, 以政府各部门和项目支出为评价对象, 以量化的数据和可靠的证据为评价标准的一整套较为完善的绩效评价系统。

1. 项目评价体系 (“PART”, Program Assessment Rat ing Tool) 。

在2003年的政府预算中, 为将绩效与预算决策正式统一, 管理与预算办公室引入项目评价体系, 作为对联邦项目投入的一项要求, 并对每个联邦项目产生的结果进行分级。“PART”的评价目标旨在为联邦政府项目分级提供一个持续的途径, 它依赖客观数据, 通过对项目的目标及设计、战略规划、项目管理及项目结果的判断, 从而确定项目的整体有效性。一般来说, 项目测评由以下六个方面的内容组成:一是工作量或产出量测评 (workload measures/output measures) 主要侧重计算所从事工作与提供服务的数量, 通过数量的对比体现政府部门的工作效率。二是单位成本或效率测评 (u nit cost/efficiency measures) , 侧重考察每单位产量和工作量的资金耗费程度, 体现政府部门工作的经济性。三是结果测评或有效性测评 (outcome measures/effectiveness measures) 主要是通过一些量化指标, 对绩效考核的目标完成程度、服务需求得到满足程度以及预想效果进行量化式的评价。四是服务质量测评 (service quality measures) , 主要是以价值为基础, 通过客户意见反馈, 观察和分析客户需求与期望实现的程度。此项评价方式带有或多或少的主观性。五是公众满意度测评 (citizen satisfaction measures) , 这种评价方式主要通过问卷式调查、节目访谈等形式, 反映公众对政府主导的项目建设、社会管理、政府各部门提供的服务质量等的满意度进行测评, 虽带有主观性, 但它却是衡量政府公共部门绩效考评中一项重要的指标。六是综合测评 (comprehensive mea sures) , 这种评测方法旨在寻求一种对项目的全面评价考核结果, 比如某一项目对社会效益、对居民幸福度的提升、对环境的影响等。

2. 绩效评价的具体实施。

根据《政府绩效与结果法案》的规定, 美国政府绩效评价分部门评价和项目评价 (“PART”) 两部分进行实施: (1) 部门评价。先由各部门编制战略规划、年度绩效计划, 并根据执行情况编制年度绩效报告, 再由管理与预算办公室和国会对部门提交的年度绩效计划和年度绩效报告等进行评价。 (2) 实施项目评价 (“PART”) 。“PART”只是联邦政府用于指导预算执行效果的一种方法和工具, 各部门可根据业务性质和项目类别, 分别制定符合项目管理要求的评价具体方法。通常“PART”的设计由4个部分近30个问题组成 (问题数目依项目类型而各异) , 分为项目目标、战略规划、项目管理和项目成果, 各部分权重依次是20%、10%、20%、50%。对每一个问题, 采用“是/否”的表格形式, 同时有一个简短的叙述性解释和相关的证据来支持答案, 并且答案必须以事实为依据。“是”表示整体绩效的潜在高水平, “否”表示没有足够的证据, 或项目没有取得应有的绩效。项目绩效被分为五个等级:有效、基本有效、将近有效、无效和成效未知。

(五) 美国地方财政支出绩效评价

美国是一个联邦制国家, 行政管理上实行联邦—州—县—市四级管理体制, 各州的预算管理工作与联邦政府并不完全同步, 联邦政府发布的《绩效与成果法案》也没有对各州政府绩效评价工作提出具体要求, 所以州政府的绩效评价工作也各有特点, 差异较大。在此主要介绍马里兰州财政支出绩效评价方面的一些经验和做法。

马里兰州的绩效评价工作开展较早, 其评价工作的效果相对较好。首先, 州财政局在其非常严格的预算编制阶段就已经开始介入绩效评价。州预算和管理部门规定:政府每个部门及每个项目都必须制订详细的资金使用计划, 政府资金只能在规定范围内使用, 由地方检察官负责专门监督各部门预算的使用和管理情况。各部门要定期汇报财政资金的使用方向和效果, 并根据各部门提交的报告, 进行共同讨论, 在必要时对资金使用进行适当调整。

其次, 该州为提高政府支出绩效, 从1997年开始实施“结果管理”工程 (MFR, Managing For Results) 。2005年, 州预算和管理部 (DBM) 按照“以人为本”的总体原则, 以建设一个“每个人生活、成长、工作和获得成功的好地方”为主要目标, 制订了全面、系统的州政府结果管理计划。该计划从教育、卫生和环境、公共安全、商业、财政等方面制定了明确、合理的绩效总目标和具体目标, 并为每个目标制定详细的评价标准, 要求每个部门在财政年度终了后, 严格对照部门绩效目标进行自我评价, 撰写结果管理评价报告。评价报告必须包括项目使命、目标、任务、绩效讨论、绩效数据等一系列内容, 同时对部门、项目绩效和环境结果做出说明。评价报告还将作为下年度预算安排的重要依据。

第三, 该州的财政支出绩效评价直接体现在年度预算报告中, 这样一些政府部门在执行预算项目时, 同时考虑项目的绩效评价。关于这个市的绩效评价, 有三个突出特点:一是各部门2012年度的预算都要把前两年的预算安排数列在同一张表中进行比较, 算出增减变化的比率 (Percent Change Ratio) , 相应地有一段文字描述, 讲述增减变动的原因。二是充分利用较为成熟的评价指标体系, 按照不同的行业和部门, 分行 (产) 业和项目进行评测, 而且评测情况进行三个年度之间的比较, 利于发现问题, 提出改正意见。三是评价指标体系更侧重于居民健康状况和实际生活水平的改善、幸福度的提升等, 在实际评价工作中, 这些方面所占的权重分值都很高 (见表) 。

(资源来源:根据马里兰州州首府安纳波利斯市2012财年预算执行报告中的《资金计划和预算政策》内容翻译。)

(六) 美国绩效评价的特征

1. 代表性。

作为民选的立法机构, 就要充分代表选民意愿进行立法行动。充分的代表性是美国立法机构存在的根基。在美国国会的拨款过程中, 两院议员都能以参与各委员会、全会讨论修正案以及全会投票等法定方式来表达对拨款决策的不同看法。与此同时, 参众两院在程序、政治风格上的差异, 在确保普通选民利益表达的同时, 也较为充分地反映了各州利益、政党利益以及一些利益群体的诉求。正如前文所言, 美国国会作为全美多元利益表达的论坛这一定位, 在预算拨款过程中其角色得到了淋漓尽致的发挥。

2. 审慎性。

作为多元利益表达的代表性立法机构, 在立法过程中一定会发生各种利益之间的冲突, 甚至可能陷入僵局。面对多元利益的竞争, 要维持预算法案顺利通过, 并体现其合理与公正, 就必须审慎立法。在美国国会的预算拨款立法过程中, 国会相关规则设置了相当反复回转的立法程序安排了多次深思熟虑、在不同层次和范围内审议立法的程序环节, 这些都保证了立法过程在表达多元利益的同时, 足够审慎。与此同时, 国会还通过电视直播、网络等方式公开审议过程和相关的阶段性文件, 增加透明度, 在更为广泛的范围内保证对立法的审慎与负责。

3. 复杂性。

美国预算法案的起草、审议、通过等全过程以及国会各委员会的规则若要详细描述, 汗牛充栋方可为之如此庞大、繁杂、严密的预算拨款机制, 连美国学者和民众都陷入困惑与不解之中。表面看, 这种预算支出管理机制不但没有效益, 反而有浪费人力和时间的嫌疑, 但仔细分析便会得出完全相反的结论, 即美国财政支出管理在审核中花费如此长的时间、动用如此复杂的审核程序, 就是使支出项目的合法性、合规性、经济性、实际效益等原则性问题在审议和评估程序中就得以解决, 而不是在执行中发现问题再进行处置, 正所谓“慢工出细活”。特别是国会两院的陈述、听证、质询、反复审议等复杂的程序, 使得任何理由不够充分的支出项目都不可能“蒙混过关”。

4. 制衡性。

预算审核相互制衡, 个别人为因素被完全挤出。从预算审核的整体分析, 总统与国会之间存在着明显的权力分享与制约关系, 这是由美国宪法决定的。宪法设计者的理念就是不能让枪杆子和钱袋子集中在一个人手里, 而从预算法案的审核过程看这种理念完全得以体现。总统提交预算请求, 国会随后相应提出自己的预算规划来监督总统预算请求;国会通过的拨款法案最终要有总统签署方可生效, 总统也有权采取其它方式在拨款立法执行过程中施加影响。两个定位与动机不同的权力机构被宪法分别赋予管辖同一事物的权力, 相互制衡、限制的同时必须加以协调合作。具有不同利益代表背景和政策倾向的两院在协调过程中相互限制、相互适应。这种预算管理制度对国家财政支出的安全运行扮演了很好的约束和监督角色, 可严格控制财政支出, 较为有效地减少赤字。但凡事有利则有弊, 分权制衡也为提高预算立法的效率制造了障碍。

5. 专业性。

预算拨款法案在美国可称得上是相当复杂的立法事务, 需要具有专业知识和技能的立法人员参与其中事实上, 美国国会在委员会、议员个人以及辅助机构等方面已经体现出这种专业化的特点。就委员会而言, 由于历史路径等原因, 美国国会在职能上将管辖预算拨款事务的权力拆分给预算委员会、授权委员会以及拨款委员会, 其中拨款委员会作为拨款立法的核心机构, 在预算法案审核过程中进行专业性把关发挥关键作用。这种拆分使各委员会对应其专属的事务负责审核把关, 如按照国防、行政、教育、国家安全、经济管理、城市管理、社会保障等事务来划分各专业委员会, 这样各委员会都具有专业化的信息支持保证, 能提供专业性的信息咨询服务。

(七) 美国财政支出管理中的问题

美国财政法案的起草、审核和执行无疑是众多西方议会制度中较为成熟且成功的个案, 但不可否认, 美国国会拨款法案也揭示出国会政治的某些弊端与不足, 值得思索。一是象迷宫一般的预算制定路径和审核中参与者的多元性, 充斥着各种利益动机。就美国联邦财政拨款的现实看, 拨款决策在总体上满足着国家利益的需求, 但在细节上却频现不同群体政治利益的身影, 吞噬着比重有限且总量客观的国家财政资源, 增加了民主代议制的成本。二是美国国会政治的碎片化倾向可被视为是其分权制衡发挥到极致程度的必然后果, 也是多元利益博弈的制度安排, 体现在预算法案起草、审核和执行中就是存在着多个同时发挥影响的竞争性参与者, 意味着无尽的冲突与妥协, 其立法效率与效果都将随时沦为利益之争的牺牲品。任何一个参与者的利益不能得以实现的情况, 都将导致拨款程序的停滞, 其碎片化程度可见一斑。

二、美国财政支出绩效评价对建立我国地方财政支出绩效评价体系的借鉴

美国“以结果为导向, 以提高绩效为核心”的政府绩效考核体系, 建立了涵盖国会、政府、部门、项目、公众各层次的绩效评价体系, 从总体上看, 这种建立在法制化基础上的政府绩效评价, 同时兼有与预算法案相比拟的严肃性, 符合美国旨在建立精简、廉洁和高效政府的自身持续性要求, 为提高联邦政府各部门的管理绩效起到了很好的支持作用, 其做法和经验对我国特别是甘肃目前正准备着手建立绩效评价和绩效预算体系很有借鉴意义, 也对开展此项工作有诸多方面的启示。

(一) 强化对财政支出绩效评价和监督管理重要性的认识

财政支出绩效评价作为公共财政新的管理理念和方法, 在我国实践时间短, 各省尚处于试点阶段。建立与公共财政框架相适应的预算支出绩效评价体系是一个复杂、渐进的过程, 需要全社会的认同和积极参与。各级政府、财政部门、预算单位和社会公众都要充分认识到开展财政支出绩效评价的重要性, 认识到开展绩效评价是财政部门和项目单位贯彻落实科学发展观的具体行动, 是实现财政资金由过去“重投入、轻产出”, “重分配、轻管理”, “重数量、轻质量”的粗放式管理模式向科学化、规范化、精细化管理转变的主要方式和途径, 是财政部门把握宏观经济走势, 贯彻落实积极的财政政策, 重成本、讲核算, 不断提高资金使用效益的需要。政府部门要带头树立绩效管理理念, 将绩效管理全面纳入部门财务工作, 将所属部门的财政支出绩效与事业发展挂钩。财政部门要加强绩效评价的社会宣传, 让社会公众了解政府绩效目标的实现情况, 让纳税人知道政府应履行的职能和提供服务的效果, 推进财政支出绩效评价的政务公开, 为建立公众满意的“责任政府”和“阳光政府”创造良好的环境。

(二) 财政支出绩效评价工作要有法规制度作保障

真正严格的项目支出绩效评价在实际执行中难度较大项目单位需要对财务管理进行自我改进、自我约束、自我监督, 同样地, 要使财政支出绩效评价真正发挥其应有的管理和监督作用, 参与绩效评价的自觉性更多地要靠法规和制度作保障。美国《政府绩效与结果法案》以法律的形式明确了政府自我评价绩效的必要性, 为绩效评价的实施奠定了法律基础, 使绩效评价有明确的目标, 也有法律强制性, 政府各部门自然会强化主动开展绩效评价的意识。甘肃目前正处于绩效评价工作初创时期, 绩效评价的法制化进程还比较慢, 但财政部门要推动此项工作的顺利开展, 就要尽量做到程序合法化、工作制度化、规范化。要加强绩效评价制度建设, 逐步建立和健全绩效评价工作的政策制度, 将绩效评价工作变成一个指令性、经常性、制度性的工作。要强化人大、纪检、监察政协等部门对政府预算和部门使用财政资金的监督, 充分发挥人大和政协的监督作用。在条件成熟时, 要建议通过人大立法来规范和推动我省的绩效评价工作。

(三) 按财政支出职能不同构建不同类别的绩效评价指标

绩效评价的目标、方法和指标必须与中国的国体政体相适应, 要结合地方经济发展的实际水平, 使考核指标既能体现评价的目标, 又能为简便易行的可操作性提供条件。项目支出绩效评价指标既要考虑不同项目之间的专业性, 又需兼顾相似项目之间的通用性与可比性, 美国以财政项目支出职能为分类标准的做法就能达到这一要求。我国财政支出分类体系中的按财政支出功能分类的方法与这种分类方法比较接近。目前我国现有的财政支出绩效评价指标体系主要按支出的功能科目来构建, 将绩效评价指标按公共服务、教育、科学技术、文体传媒、医疗卫生、农林水、社会保障、环境保护经济建设等分类构建指标库。甘肃省在制定项目支出绩效评价指标时, 可以考虑按目前的以财政支出功能分类的方法, 将多个预算部门发生的、同一类项目支出绩效评价指标统一起来, 使项目支出绩效评价的结果具有横向的可比性。可考虑按项目支出经济科目来分类构建指标库, 以构建多层面、立体交叉的指标体系。如基本建设支出, 很多部门都会涉及这一支出项目, 如果各个部门制定的这一支出项目的评价指标各不相同, 则会使得评价结果失去横向可比性。在评价指标设置上, 既要有适合所有财政支出的共性的评价指标, 以衡量不同受益单位和资金管理部门管理和使用财政专项资金的能力, 又要有根据不同项目的特点而单独设计的个性化的评价指标, 以反映特定项目利用财政专项资金的运作情况及其效果。同时, 还应根据项目的规模、性质, 设计不同层次的指标以反映宏观和微观的评价需要。指标设置要根据不同的专项资金情况, 综合考虑专项资金成本、社会效益与经济效益等因素, 通过科学分析和计量, 保证指标的严肃性、科学性和可行性, 使专项资金的绩效评价有据可依。

(四) 统一组织、分工合作制定评价指标

美国政府绩效评价由部门评价和项目评价两部分组成, 其中最重要的是部门评价, 先由部门编制战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告, 再由管理与预算办公室对年度计划和年度报告进行评价, 有效地对各部门绩效情况进行监督。甘肃绩效评价工作主要由财政部门牵头, 但绩效评价工作的真正主体应该是政府各部门、各行业主管部门、各企事业单位和具体项目承担单位, 这些部门和单位构成使用财政资金的真正主体。没有各部门的配合, 绩效评价工作很难推进。同时, 若不考虑行业特点, 由财政部门单独制定的评价指标也无法被各评价主体所接受。管理与预算办公室就是美国项目支出绩效评价指标制定的组织与协调单位。以支出项目功能为分类标准, 就需要由财政部门统一组织各预算单位制定评价指标。同时, 由于项目支出的复杂性, 往往同一类支出项目在不同的部门也具有不同的特点, 完全统一的绩效评价指标体系也许并不能反映不同部门项目支出的个性特征。因此, 可以考虑由财政部门与不同的评价主体进行合作, 在统一的绩效评价指标体系的基础上再制定一些反映不同部门特点的补充性的绩效评价指标, 这种补充性的绩效评价指标必须纳入财政预算绩效评价部门的规划与统一管理之中。

(五) 改进管理手段, 实现绩效评价的网络信息化

财政支出绩效监督本身的效率问题需要借助于以电子计算机网络为主体的财政监督信息化建设来解决。利用计算机技术进行财政监督管理, 可以大大降低监督成本, 提高工作效率, 提高财政管理水平。一方面, 要以计算机网络技术为依托, 加快建立财政部门内部、各级财政部门之间以及财政与各预算单位之间的信息化网络系统, 为财政支出绩效监督信息的高效传递和及时反馈提供技术平台。另一方面, 要加强财政应用信息管理系统的研究开发。美国在实施绩效评价中, 采取了一系列简单而有效的评价方法, 如“PART”、计分卡等, 这些方法的结果都是通过计算机软件进行汇总和分析后得出, 这些管理手段为绩效评价工作的顺利实施创造了有利条件。同时, 美国政府还将各部门、各项目的绩效评价结果进行汇总, 建立绩效评价数据库, 并在网络上予以公布, 接受公众的全面监督, 其公开性和社会参与度越来越高, 有效提高了各部门的绩效管理意识和社会公众的参与度。甘肃要尽早全面推进绩效评价工作, 必须加快评价方式和方法的研究, 尽快建立评价指标和标准体系, 充分利用现有的网络信息、电视、广播等公共媒介, 加快绩效评价信息资源的传递, 实现资源共享, 并在实践中不断总结经验, 完善评价工作体系。同时, 要利用先进的计算机管理手段, 建立绩效评价数据库, 并将绩效评价结果采取一定的方式予以公开, 主动接受社会公众监督, 以更有效地推进绩效评价工作, 真正提高财政支出绩效评价工作的效果。

(六) 注重项目支出全过程绩效监督管理

美国项目支出绩效评价体系体现了一种全过程的监督管理模式, 这集中体现在美国联邦预算报告一般包括至少五个财年的计划, 其原因就是有很多大型项目的拨款计划拨款和进度不是在一年内完成的。我国预算管理体制往往是以一个财年的决算为考核时段, 对一些大型项目的监督也就以一个财年为基准, 这样监督和管理的责任没有连续性, 监督效果“虎头蛇尾”。项目支出从规划、立项到执行、结项有一个复杂的过程, 特别是大型的支出项目, 往往涉及面广, 耗用时间长, 为了保证项目最终绩效水平, 往往需要从项目规划、立项开始就进行严格的以绩效为导向的全过程预算管理。这就需要将项目支出的规划、设计以及管理过程都纳入到绩效评价指标体系中来。

(七) 讲求实效, 充分应用评价结果

美国政府支出绩效评价的重要特点是由国会直接领导和监督, 并由审计总署 (GAO) 负责绩效评价结果的审核, 有的项目还有司法部门直接负责监督, 其评价结果的考核严肃, 监督力度大, 评价的效果可以充分运用到提高政府工作绩效中。美国对绩效评价结果的运用主要表现在两个方面其一是将绩效评价结果与各部门和单位的管理责任紧密地结合起来, 把绩效结果作为对政府各部门全面工作进行评估的依据;其二是将绩效评价结果与部门的预算相结合, 重点考察和评价政府部门工作所体现的经济性和部门运行的高效性。甘肃在财政支出绩效评价工作开始时, 就要充分考虑到财政支出绩效评价结果如何与部门、单位的工作考量挂钩。绩效评价工作要投入大量的人力和财力, 其工作本身首先要讲究“效率”, 这种效率最终将会体现在结果的运用上即财政支出绩效评价将在多大程度上促进和改善了部门和单位的工作效率, 对财务工作发挥的监督和改善管理的作用究竟有几何。要根据各地评价结果应用的不同思路, 在分析、归类、总结的基础上, 不断补充完善评价结果的应用途径, 使之成为加强财政支出管理的重要手段。其次, 绩效评价要与部门预算改革相结合, 将绩效评价结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。部门预算作为公共财政管理改革的一种手段, 已经在促进预算编制的精细化和科学化方面发挥了一定的作用, 但预算编制仅仅是财政支出的开始, 预算实际执行的结果如何, 既要通过财政决策, 也要通过项目实际效益得以体现, 而项目资金绩效评价结果的运用, 不仅为其它项目的管理和监督提供实证, 同时也为已经完成的项目进一步强化其营运管理提供一种鞭策或激励的标杆。三是要积极探索评价结果应用机制, 特别是要有后续的奖罚机制来保证财政支出绩效评价工作的实效性。没有相应的奖罚机制, 绩效评价工作很容易流于一种形式主义, 因此, 是否有一种严格有效的奖罚机制, 将是最终考量绩效评价工作实际意义的标志。奖罚机制要充分吸收省纪检监察、组织部门、公检法部门和审计等部门对干部的监督内容, 要把财政支出绩效评价结果作为干部考核的重要指标, 强化组织人事部门对绩效评价工作的监督和结果的使用。

摘要：随着公共财政体制改革的不断深入, 财政管理手段和监督形式也在不断进行创新, 以适应快速发展的经济环境。文章通过介绍美国财政绩效评价一些情况和做法, 针对甘肃财政绩效评价工作开展的实际情况, 提出相关的意见和建议。

关键词：美国,绩效管理,评价体系,借鉴

参考文献

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浅析我国财政科技支出 篇11

科技支出；财政

[中图分类号]F812.45; G322[文献标识码]A[文章编号]1009-9646（2011）05-0021-02

一、财政科技支出的原因

1.科技创新过程中有许多不确定性

第一，是否会成功不确定，风险很大。第二，科技创新研发的产品最终是要进入市场的，这里就存在销售的不确定性，因为新产品无论是对原来产品进行替代，还是满足新的消费群体，都存在消费者对新产品的认同问题，如果消费者不认同，那么该产品就没有市场，可能没法收回预期收益。第三，科技创新的资金支持具有不确定性。对商业银行来说，对企业科技创新的贷款风险很高，一旦创新失败，有贷款不能收回的风险，为了安全起见，银行一般不愿为企业技术创新提供大量的资金支持；对企业来说，由于科技创新的风险可能使资金超出预算，企业对此难以承担，使科技创新资金面临较大的不确定性。可见，如果单靠市场，则难以迅速有效的筹集到大量的科技创新资金，这就需要政府财政资金的介入。

2.科学技术的成果具有外部效应。尤其是一些基础研究，研发产出的是一些知识性、原理性、基础性的东西，具有广泛的通用性，外部性强。

二、我国财政科技支出的现状

1.全社会研究经费总量不断增长，占GDP的比重不断提高。从2001年到2008年，我国全社会研究经费由1042.5亿元增长到4570亿元，占GDP的比重由0.83%增长到1.52%。

2.财政科技投入不断增长。进入90年代以来，随着“科学技术是第一生产力”和“科教兴国”战略的提出，政府财政科技投入不断上涨，从2001年到2008年，财政科技投入由703.26亿元增长到2540亿元。

3.政府资金在全社会研发经费来源中的比重不断下降

在科技活动经费的来源中，主要有三部分：政府资金、企业资金、银行贷款。从2001年到2008年全国的科技活动经费来源看，政府资金所占比重由25.34%下降到20.85%，而企业资金和银行贷款等非政府资金所占的比重由63.68%上升到73.26%。目前的经费筹集模式是“企业主导型”。

4.在政府财政科技投入中，中央政府占主导地位

我国中央政府的科技投入占全国财政科技投入的比重一直在60%左右，2007年该比重有所下降，首次进入50%以内。

5.从研发经费的支出结构看，我国的基础研究研发经费占R&D经费支出的比重一直徘徊在5%左右，而发达国家是10%。

三、我国财政科技投入的问题分析

1.全社会研发投入强度有所上升，总体水平仍比较低

从国际范围来看，科技研发经费占GDP的比例不到1%的国家，是缺乏创新的能力的；在1%—2%之间才会有所作为；大于2%则这个国家的创新能力比较强[1]。我国的科技研发经费占GDP得比例在1%—2%之间，自主创新能力不足，因此要加大科技投入。

2.财政科技支出各地不均衡

2009年研究与试验发展(R&D)经费：东部地区40522180万元，中部地区10249424万元，西部地区7248845万元。可以看出，东部地区明显高于中西部地区。

3.基础研究的财政投入力度严重不足

从上面现状的分析可以看出，我国基础研究经费占R&D经费支出的比重长期保持在5%左右，我国对基础研究的投入力度远远不及发达国家。基础研究活动是新知识产生的源泉和新发明创造的先导，它的投入不足，会制约我国科技的可持续发展。

4.财政科技经费管理存在使用分散、短缺与浪费并存、监督不到位等问题

资金使用分散，条块分割，重点支持力度不足；资源不能有效整合，财政科技经费短缺与浪费并存,各研究单位自成体系，相互之间缺乏必要的信息沟通和资源共享，导致设备、人力等重复投入。

四、政策建议

1.继续加大财政科技投入。财政科技投入仍然是我国科技投入的主要来源，其总量和结构状况对我国科技进步有着重大影。由于西部地区的经济欠发达，地方政府没有大量的资金投入科技活动，中央政府要加大对西部地区的科技投入，从而促进落后地区科技进步,进而推动其经济发展,形成科技和经济发展的良性循环机制。

2.加大基础研究和共性技术研究的投入力度。

3.加大科技基础设施平台的建设[2]。建立一种资源共享的合作机制，避免财政资金的重复浪费。

4.加强资金使用的监管，提高资金使用的效率和透明度，将财政的有限资金投入到科技前沿领域以及有助于提高国家自主创新能力的领域。

5.加大对科研人员的补贴，不仅包括资金补贴还有实物补贴，如住房等；同时完善社会保障，为科研人员购买养老保险、医疗保险等；设立奖金等激励机制，鼓励创新；提供各种社会成员参与科技研究的机会与条件。

6.在税收方面给予照顾，对从事国家需要重点扶持的高科技企业，降低所得税率；企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研发费用可以加计扣除等。完善个人所得税优惠政策，体现对个人取得技术创新相关收入的照顾。同时，要加强促进科技创新的政府采购制度改革，将政府采购纳入国家创新体系，促进科技创新的政府采购政策框架的建立[3]。

7.多渠道筹集资金，支持科技的发展。

参考文献

[1]李燕．公共支出分析教程，2010.

[2]李燕．公共支出分析教程，2010.

[3]伍文中.财政科技投入及其构成对FDI影响的实证分析[J].财政与金融，2010.

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财政支出管理 篇12

关键词：公共财政,财政支出绩效评价,管理制度

中国的社会主义制度决定了我国的财政支出的重点是面向社会、面向大众, 这就决定了我们政府财政的管理模式由过去的重分配逐渐向部门预算、国库支付、政府采购以及事后的监督和管理转变。财政支出绩效评价和管理制度也成为的财政工作不可或缺的一部分。

一、公共财政的涵义

我国传统的财政是指在计划经济时代, 将国民收入重新分配, 借以调节国民经济。但随着市场经济的建立, 财政便成了参与资源配置, 追求资源配置效率。虽然以前政府重视财源建设, 将最大的资金投向是对企业的扶持的做法是对生财的重视, 但却并不全面, 现在的财政是要求政府不仅关注企业更重要的是关注民生, 为公共事业健全提供资金保障。财政作为政府的重要部门, 效率财政也成为了重点, 效率财政不仅看分配的过程是否合理, 更要看分配的结果是否达到最大效益。

二、绩效的概念和财政支出绩效的体现

绩效是反映一个部门的具体的工作情况, 通过绩效的考核, 有利于使工作过程以及管理程序得到重视和规范, 也会让我们更加重视结果、效益和效率。

纳税人的钱担负着财政支出, 财政支出应该把钱用在该用的地方, 提高资金效益的使用, 只有这样才能使财政高效率的为民众服务。所以财政部门应该重视资金的分配和财政支出的绩效。

财政支出绩效体现在三个方面。 (1) 合理的安排财政支出预算。只有合理的安排财政支出预算才能更好的发挥财政支出绩效, 财政支出应当先安排在财政所应支付的范围内;其次再考虑基层、弱势群体和重点行业。 (2) 财政支出过程的合规性。财政部门必须要按照规定用途来使用财政资金;其次要在规定的时间内使用;再次要及时的在资金使用过程中进行调整。 (3) 高效率的使用财政资金。财政支出要从基础的社会效益出发, 用最合理的钱为人们谋取最大的经济效益。

三、财政支出绩效管理制度及其评价

(一) 财政支出绩效管理制度和评价是财政规范化管理的需要

财政管理是制定和实施财政政策、执行财政预算和编制的主线, 评定一个政府财政管理水平的重要因素便是财政资金的使用率和财政职能的发挥。当前财政管理中存在着以下的问题:不够完善的财政法律法规、约束力不足的预算、不够细化的预算编制、不够均衡的预算执行以及比较薄弱的管理基础等。因此, 推进规范化管理是财政工作的需求也是促进经济社会快速发展的重要举措, 规范化的管理是财政管理链上不可缺少资金使用环节。所谓的资金使用环节包含三个部分, 即预算执行、财政监督和绩效评价。他们三个存在着相辅相成、相互补充的关系。预算执行的基础是预算编制, 绩效评价检验着预算执行的成果, 而绩效评价的结果却影响着下一年的预算编制。

(二) 财政支出绩效评价的探索与发展

从国外财政管理程序来看, 财政管理改革经历了三个历行。我国的预算改革从收支预算一直到部门预算。通过改革, 预算更加综合更加精细也更加重视规范。但还未真正走上绩效管理的道路。政府运行效率依旧是这种预算方式难以解决的问题。而财政支出绩效评价针对这一点, 依靠再造财政业务流程, 在支出预算前引入绩效目标设定, 在支出预算后引入绩效评价, 将绩效融入预算管理, 让部门更加规范的使用资金。第一, 绩效评价制度要健全。开展绩效评价的首步便是制度框架, 借鉴其他国家的先进方法来制定切合我国实际的规章制度, 对评价结果进行公示, 使其成为预算编制的重要依据。第二, 分层次的开展绩效评价。绩效评价是一个有步骤、有组织的系统工程, 由财政部门牵头组织, 其余部门具体实施, 社会中介进行评价, 再由权威组织进行监督, 并向社会公开绩效评价的成果。第三, 评价指标体系的完善。评价工作的难点在于选择绩效指标。由于我国在此方面缺乏较多的经验, 至今还未有完善的评价指标体系。所以, 我们可以借鉴其他国家先进的思路, 来建立系统、全面的评价指标体系。第四, 评价结果的合理利用, 效益是绩效评价的核心, 财政预算的参考依据便是评价结果。

(三) 全方位加强绩效管理

随着政府管理理念的改变, 使得加强管理制度愈发的重要, 绩效理念的缺失不止浪费了资金还有损效率和公平。引入绩效管理后使得政府的重心更加倾向于合理的将资金用于基层百姓。

我国还处在发展阶段, 财政问题不仅是加大投入所能解决的, 需要在经费管理上下功夫, 同时绩效问题衡量一个国家的管理水平, 因此在工作中要建立绩效理念, 加强绩效管理。所以财政部门既要建立全面的绩效管理制度, 又要降低行政成本, 还要加强资源共享的推进。

(四) 不同区域的管理思路不同

针对我国不同区域之间经济发展的不均衡性采取不同的管理思路, 首先对于经济发达地区, 改善管理制度需抓住以下三个方面: (1) 专项资金的归拢; (2) 加强资金使用和执行的管理; (3) 组织开展财政支出绩效评价。其次对于经济相对薄弱的地区而言, 经济发展速度较缓, 同样也需要加强财政支出的绩效管理: (1) 有保有压的做好经费保障; (2) 深入推进国库集中支付改革; (3) 加强财务管理。

四、总结

通过财政支出绩效评价和管理制度的思考, 我们可以深切的体会到中国在财政支出领域的不足以及需要改进的地方和方式, 只有通过完善的管理制度和绩效评价制度, 才能提高我们国家的财政支出绩效。而国家财政的透明度的提高更能增加老百姓对于政府的信心, 更加有益于团结社会力量。

参考文献