财政支出偏好（共3篇）
财政支出偏好 篇1
一、引言
改革开放以来,财政分权已经成为我国经济体制改革的一项重要成就, 它调动了地方政府1发展经济的积极性,推动了地方经济发展,[1,2]但是也导致地方政府过于重视经济发展而忽视了公共物品的供给。[3]随着国家经济的发展,居民对教育、医疗等公共服务的需求愈加迫切,地方政府经济发展型政府的定位越来越不合时宜。 显然,中央政府也意识到了地方政府现时定位的重大缺陷,也做出了很大的努力来推动地方政府实现转型,并取得了一定的成效,但是中国地方政府转型之路依然艰辛。 这一点从地方政府支出结构的统计数据便可看出,2截至2009年, 经济事务支出在地方政府一般预算支出中所占的比重已下降 为28.25%, 远远低于2006年的36.85%,但是与大部分经合组织 (OECD) 国家15%左右的比例对比,我国地方政府在这一方面的支出仍显偏高。 从社会性支出比重的角度来看,中国地方政府一般预算支出中用于教育、医疗和社会保障的支出在2004—2009年的6年间有了显著的增加,由2005年的22.82%增加到了2009年的43.02%,但与绝大多数OECD国家动辄超过50% 的比例相比, 我国地方政府在社会性支出方面的比重依然偏低。
一般而言, 世界各国的地方政府都存在着财政支出偏好, 其中一个重要的影响因素就是地方政府间存在竞争。 Oates和Schwab、Taylor、Keen和Marchand、Qian和Roland指出,地方政府间的竞争会导致公共支出的系统性扭曲,出现政府支出结构无效率, 基础设施过度供给, 直接消费的公共物品则供给不足,造成地区环境恶化以及社会福利的净损失。[4,5,6,7]然而,这一观点并不一定适用于中国,其中最重要的原因就在于中国独特的政治和经济体制所确定的地方政府间的竞争不同于西方国家。确切地说,是地方官员的激励机制不同于西方国家, 即西方国家的政府官员所关心的是居民的选票, 而我国官员则主要考虑通过政绩获得上级政府的认可,进而获得晋升。 国内不少学者对此也做了很多的研究, 其中影响最大的是政治晋升锦标赛理论。 周飞舟从制度上分析了集权化的行政体制本身会内生出“锦标赛”机制。[8]周黎安、杨宝剑、姚洋等、徐现祥等、王贤彬等、陈钊等基于中国独特的政治经济特征,提出了政治晋升锦标赛理论,他们分析了中国地方政府主要官员所面临的政治激励,认为这些官员间存在的以GDP增长率为主要考核指标的政治晋升锦标赛是他们追求经济增长的主要政治动力,政府会因此将更多的财政资源投向经济发展,而非公共服务。[9,10,11,12,13,14,15,16]因此,在这种政治激励的指引下,地方政府必定重视经济建设而忽视公共服务,导致政府支出结构出现扭曲。Li和Zhou、乔坤元利用相关数据证明了省级领导人的晋升概率随着其辖区的经济增长率的提高而增大, 即晋升锦标赛模式在中国确实存在。[17,18]张军等、方红生和张军、傅勇也都获得了地方政府偏好经济性支出而忽视社会性支出的经验证据。[19,20,3]
不可否认,政治晋升锦标赛对中国地方政府官员间的竞争机制做出了一个有益的探索,也获得了部分经验证据支持,但是该机制并不能全面地解释地方政府的偏好。 首先,锦标赛机制要求中央政府在评价地方政府的政绩方面有可供选择的能够准确度量地方政府政绩的考核指标,然而受考核指标的可操作性及可对比性的限制,中央政府在考核地方政府政绩的时候只能将GDP增长率作为主要考核指标。这就意味着在锦标赛机制下,除GDP外,其他支出责任都会被地方政府所忽视。 显然,这种观点过于绝对。 陶然等也对晋升锦标赛制度提出了批评, 认为地方领导人的选拔标准实际上是多元化的,而非单一的经济增长指标,并且经济的考核会导致数据的扭曲。[21]其次,晋升锦标赛强调中央对地方政府的绩效的(GDP增长率除外)考核指标面临着量化难题,并没有进一步考虑中央政府的考核力度与指标量化程度之间的关系;显然,随着中央政府对某些指标考核力度的加大,会提高相关考核指标的准确度,即相关考核指标的方差会因考核力度的加大而降低,这也可能会对地方政府的行为产生相应的影响。
本文认为,诚然GDP增长率是考核地方官员政绩的一个良好指标, 使地方政府重视经济发展,但是这并不意味着地方政府一定会忽视公共服务。 其原因在 于虽然公 共服务方 面的考核 指标相对 于GDP增长率难以量化和测度 ,但是如果中央政府加大对相关指标的考核力度,这些指标测量误差程度会降低,准确度会提升,从而会影响到地方政府的财政支出结构。 因此,本文所关心的问题主要是:在中央政府增加对某项公共支出的考核力度的情形下,随着财政分权程度的提高,地方政府的行为是否会发生变化,是否还如锦标赛理论所预期的那样继续忽视公共服务支出? 如果考核力度不同,财政分权程度的提高对地方政府支出偏好的影响又会怎样?鉴于我国地方政府面临着转型的现实要求,对这些问题的考察具有一定的现实意义。
二、模型分析
事实上,我国中央政府与地方政府之间的契约关系主要包含两个方面:财政分权与政治集权。 财政分权使地方政府获得了决定财政支出的自由度, 而政治集权深深影响了地方政府财政支出的结构, 决定了地方政府的定位, 塑造了地方政府行为特征。 在这种分权契约下,中央和地方政府的关系发生了显著的变化,地方政府不再受到中央政府的严格控制,而是拥有了一定程度的自主权,成为中央政府在地方上的代理人,承担发展经济和为居民提供公共服务等职能,中央政府则通过人事控制和绩效考核来影响地方政府。 Holmstrom和Milgrom认为,当代理人面对多项任务时,如果有的任务考核指标无法测度,那么代理人将会在这些任务上投入更少的努力,而将更多的努力投入到可以测度的任务上。[22]基于他们的研究,本文构建了一个地方政府在面临多任务时的模型,并考虑了中央政府考核力度对地方政府行为选择的影响。
在Holmstrom和Milgrom的模型框架下, 本文假设地方政府面临着两种任务1和2。 地方政府的努力向量为e=e(e1,e2),e1、e2分别为两项任务上所做的努力;努力的期望收益分别为B1(e1)、B2(e2), 期望收益向量为B=B(e)=B(e1,e2); 努力的成本向量为C=C(e)=C(e1,e2),C1(e1)、C2(e2)分别为两种努力的成本,这意味着Cij=0,i≠j。 中央政府通过观测地方政府的政绩指标向量y(y1,y2)=u(e1,e2)+ε 来决定地方党政主要官员是否获得晋升,其中,y1=u(e1)+ε1、 y2=u(e2)+ε2,ε1、ε2为随机冲击,它们服从正态随机分布,其均值为0,协方差矩阵为△。 再假定中央政府是风险中性的,地方政府是风险规避的,且其效用函数是不变风险规避效用函数。 地方政府的收益函数为线性的条件下,其收益函数s(y)=α+β1y1+β2y2= α+βTy,地方政府的确定性等价收入为:
其中,α+βTy为地方政府的期望收益,ρ 为地方政府的绝对风险规避系数,1 /2ρβT△β 为风险成本。 通过对e1,e2求导,可以得到地方政府的激励相容条件:
中央政府的期望收益为:
中央政府的目标是实现社会总体收益最大化, 即中央政府是为了最大化社会总体的确定性等价收入:
max TCE=B(e1,e2)-1/2ρβT△β-C(e1,e2)(4) 由(2)式可得:
由(2)式可得:
式(5)决定了e是 β 的函数,即e=e(βT)。 对式 (5)求导得到:
为了简单起见,假设两种任务之间是相互独立的,则,
利用式(5)和式(6),并最大化委托人的目标函数式(4)可以得到,
其中
极端地,当有一项工作不可观测时,在该项工作上的激励程度将会趋于零,而可观测到的那项工作将会具有强激励。 即,假定 σ22→+∞,则:
进一步假设,中央政府在两项任务绩效上的考核努力为a1、a2,则 σ12、σ22分别为a1、a1的函数,且满足。 中央政府对不同任务的考核力度也会对地方政府的激励强度产生影响,进而影响到地方政府的行为选择。
从本文的模型可以看出,在地方政府面临着多任务时,地方政府的选择行为不仅会受到任务指标可测性程度的影响,还会受到中央政府考核力度的影响。 首先,可测性程度高的指标会给地方政府带来强激励,进而导致地方政府把过多的精力和资源投入到该项任务上去;相反,对于指标可测性程度较低的任务,其激励程度也较低,地方政府因此会降低在这上面的精力和资源投入。 其次,由(11)式可知,随着中央政府对某项任务的考核力度增大(a1增大), 中央政府对地方政府在该项任务上的激励强度会增强(β1也变大)。
三、实证分析
(一)提出假设
随着中央政府对公共服务重要性认识的加深, 中央政府加大了民生相关方面的重视力度和投入。 假设地方政府所承担的任务1是提供公共服务1, 任务2是提供公共服务2。 而不同的公共服务之间也存在着考核指标可测性问题,那么,那些中央政府加大考核力度的公共服务种类的指标的可测性就会相对增强(其指标的方差会大幅下降),从而会增加在该项目上的激励,地方政府也会相应地将比较多的财力和资源投入到这些项目上来。 即(11)式所示,随着中央政府加强任务1的指标考核的的力度(a1增大),地方政府提供公共服务1的激励也会增强(β1也增大)。 据此,提出本文的假设如下:在财政分权与政治集权的央地契约关系下,地方政府对于不同的公共服务的供给会有所差别。 随着财政分权程度的提高, 对于中央加大考核力度的项目,地方政府会增加在其资源和财力上的投入力度,而对于那些考核力度不大的公共服务,则不具有相似的影响。
以上假设与晋升锦标赛相比, 锦标赛理论认为, 中央将GDP增长率作为考核指标是无奈之举, 因为其他指标由于可测性较差,无法作为政绩考核的有效依据。 不过,本文认为中央有许多指标可供考核,尤其是在政府越来越重视民生的今天,与民生相关的考核指标体系早已被纳入到了地方政府的政绩考核体系之中, 尽管他们的考核难度较大, 但仍然具有一定程度的可操作性,这与中央的考核力度有关。
(二)指标选取与研究设计
1. 财政分权度的度量。 对财政分权进行度量是经济学领域内一个研究热点,众多的学者对财政分权给出了自己的度量。 比如,林毅夫和刘志强、张晏和龚六堂,乔宝云、徐永胜等。[1,2,23,24]其中,张晏和龚六堂以及徐永胜和乔宝云详细讨论了财政分权的度量方法,[2,23]张晏和龚六堂在考虑了财政支出、财政收入和中央对地方的转移支付后提出了六种度量财政分权的指标。 徐永胜和乔宝云则通过公理化推演得到了一个全新的财政分权指标。 本文对财政分权的指标的选取主要是依据张晏和龚六堂的研究, 选取的指标主要是“省级人均财政支出与中央人均财政支出的比”和“省级财政支出与中央财政支出的比”,分别用“fd_average”和“fd_aggregate”来表示。 之所以选取这两个指标作为财政分权度的度量,首先是因为本文的研究主题主要是地方政府的财政支出,而非财政收入;其次,只选取一个财政分权的度量指标并不能充分保证本文结论的可信度,因此,采用多个财政分权指标进行回归的目的是为了保证回归结果的稳健性及可信度。 数据来源主要是 《中国统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。
2. 因变量的选取。 地方政府为社会提供的公共服务主要包括教育支出、医疗支出、社会保障支出, 即前文所说的社会性支出。 其中,有关教育的度量指标是 “公共财政教育支出占公共财政支出的比重”,用“expend_edu”来表示;有关医疗的度量指标是 “ 一般预算 支出中用 于医疗的 比重 ”, 用 “expend_med”来表示 ;有关社会保障的度量指标是 “ 一般预算支出中用于社会保障和就业支出的比重”,用“expend_sec”来表示。 经济发展、医疗和社会保障的数据主要来源与《中国统计年鉴》,而教育相关的数据则来源于《全国教育经费执行情况统计表 (2007-2013)》。 由于国家在2007年对财政支出的统计口径有所调整,导致有关教育、医疗和社会保障的数据2007年前与2007年(含)后的数据不具有可比性,因此,这三项的数据区间均为2007—2013年。 而经济发展的数据区间为2004—2013年。
3. 控制变量的选取。 地区经济发展水平会对地方政府的财政支出结构产生一定影响,因此选取地方人均GDP的对数来衡量,用“lngdp”来表示,数据来源于《中国统计年鉴》;而地方政府间的竞争是影响地方政府财政支出结构的重要因素,故这里选取地方实 际利用外 资总额的 对数为衡 量指标 , 用 “lnfdi”来表示,数据来源于《中国统计年鉴》,此外人口结构对教育、 医疗和社会保障也有重要影响,本文选取各地区的老年抚养比作为衡量人口结构的重要因素,用“old”来表示,数据主要来自于《中国人口和就业统计年鉴》及《中国统计年鉴》。
此外,本文所有指标均剔除了西藏的数据。
(三)模型设计与实证结果
1. 模型设计。 本文主要通过面板数据回归方法来对由第二部分引申出来的假设做实证检验。 F检验和Hausman检验分别拒绝了混合效应模型与随机效应模型,因此,选取个体固定效应模型,模型的回归方程设定如下:
Expenditureit=αi+βitFDit+γitXit+εit
其中,i表示省份,t表示时间,α、β、γ 表示常数项和相关的回归系数,ε 为随机扰动项。 Expenditure为被解释变量,表示地方政府的各项支出;FD为财政分权变量;X为控制变量。
2. 实证结果 。 本文利用stata12对社会性支出中不同的项目分别进行了最小二乘的稳健标准误回归,结果见表1。 由表1可知,两个分权度量指标与教育支出和社会保障支出的比重具有显著负相关关系,均在5%显著性水平下显著,这说明财政分权程度的提高不仅没有提高,反而降低了地方政府在教育和社会保障两方面的投入比例。 对于医疗支出的回归显示,财政分权程度的增强能够增加医疗支出,但其影响并不显著,而当以“地方一般预算支出/中央一般预算支出”作为财政分权的度量指标再次进行回归时发现,财政分权显著增加了医疗支出在一般预算支出中的比重,这一结论支持了本文的假设。 出现这种情况的原因在于,随着医疗体制改革的深入,基本覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度已经建立,中央从契约关系上加强了有关医疗项目的考核力度, 提高了医疗相关考核指标精确度,进而导致对地方政府在提供医疗服务方面的激励强度有所加强,地方政府也因此加大了在医疗方面的支出。
注:统计数字在括号中,*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01。
控制变量中,地区经济发展水平、人口的年龄结构对各项支出的影响均不显著;而作为衡量地区间竞争程度的地方实际利用外资的数额的lnfdi对医疗和社会保障支出没有显著影响,但是却能够显著降低教育支出,这意味着地方政府为了吸引外资流入本地区是以牺牲教育支出为代价的,最有可能的解释是,地方政府将教育经费挪用至吸引外资方面,这也是造成教育支出达到GDP的4%的目标迟迟无法实现的原因之一。
四、结论
晋升锦标赛理论指出,GDP增长率之所以成为中央政府对地方政府考核的主要指标甚至是唯一的指标,是因为没有其他指标能够更加准确地考察地方官员的政绩。 然而晋升锦标赛理论的这一论断并不完善。 本文的研究可以作为晋升锦标赛理论的一个补充,来对其面临的批评作出一个简单的回应。
本文以财政分权与政治集权为特点的中央与地方政府间契约关系为出发点,认为中央政府与地方政府 之间存在 着一种委 托代理关 系 , 据此在Holmstrom和Milgrom的研究框架下构建了一个多任务委托代理模型,说明了作为代理人的地方政府在这种契约关系下,会将有限的财政资源投向那些相对能够准确度量和中央考核力度大的任务上,比如医疗。 在各项社会性支出中,也存在着结构性差异。 具体而言,财政分权对于教育支出与社会保障支出具有显著的负效应,而对于医疗支出却呈现出正相关关系,这一差异的原因在于中央从契约关系上加强了有关医疗项目的考核力度,提高了医疗相关考核指标精确度,进而导致对地方政府在提供医疗服务方面的激励强度有所加强,地方政府也因此加大了在医疗方面的支出。
尽管本文研究的重点对象是省级政府的财政支出偏好,但由于省级以下政府与其上级政府也存在着相似的契约关系,因此本文的结论对于省级以下政府的财政支出偏好也会有很强的解释力。 当然,本文也存在着一定的不足之处。 首先,本文的模型中没有考虑不同任务之间存在相关性; 其次,本文模型没有考虑不同任务存在互补或者替代关系时,会对激励的强度产生何种影响,从而如何塑造地方政府的行为。 这些不足之处也为未来进一步的研究提供了一个方向。
摘要：尽管晋升锦标赛理论在解释我国地方政府的财政支出偏好方面具有较强的说服力,但也面临不少批评。作为对锦标赛理论的一个有益补充,本文以中央与地方政府间契约关系为出发点,在Holmstrom和Milgrom(1991)的框架下,构建了一个多任务委托代理模型,说明地方政府在这种契约关系下,可能将有限的财政资源投向那些能够相对准确度量和中央考核力度大的任务上面去。这一趋势会随着财政分权程度的增加而得到加强。
关键词：晋升锦标赛,财政分权,政治集权,财政支出偏好
财政支出偏好 篇2
财政支出结构，是指各类或者各项财政支出占总支出的比重，也称财政支出 构成。财政支出规模与财政支出结构二者是紧密联系的，许多学者在研究财政支 出规模增长趋势的同时也研究了财政支出结构变化的趋势。
2011 年中央财政对社会保障和就业支出 4403.16 亿元，占全国财政支出的 8.1%，但这与发展中国家的 25%—30%、发达国家的 30%—50%差之甚远。对社会 文教、基础设施和公共设施的投入也不足，2011 年在文化体育支出 380.52 亿元，仅仅占全国财政支出的 0.7%。这不仅使政府宏观调控的职能和力度弱化也不利 于市场经济体制的建立与完善。目前我国财政支出存在需求压力大，规模不断膨 胀，收支矛盾加剧，框架不合理，财政支出管理方法落后等一系列问题。
(1)财政的支出范围不够规范。改革开放至今，我国的经济体制改革虽然打 破了财政统收局面，但依旧存在往昔的国家承揽一切的分配思想和财政统支的现 象，财政的支出范围并无相应的大幅调整，在很大程度上承袭了计划经济时代的 财政支出分配方式。具体表现是：财政的资源配置定位模糊，财政支出责任与职 能范围没有根据市场经济发展需求进行相应调整。
(2)经济建设支出占比偏高。我国的经济建设支出内部框架不大合理，政府 参与的竞争性、经营性项目过多，即用于生产性的支出偏多，而用于基础设施、公用事业等方面的支出不足。显然从公共财政总体上及国际比较的角度看，我国 经济建设支出的占比仍然较高。在经济事务上的财政支出，2008 年已达到 21.2%，在财政支出中的占比最高，远远高于发达工业国家 5%～10%。这几年应对国际金 融危机，政府的经济事务支出占比有增无减。
(3)行政支出占比严重偏大。我国行政支出在财政支出中的占比处于一个较 高的水平，而美国、德国、英国、韩国、加拿大等经济发达国家仅占财政支出的 10%以下。行政支出的增长有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面，由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的 浪费，以至于增长过快、占比过大。2005 年，我国各级行政机关用于公车、接 待的费用已经高达 6 千亿元，占当年国家财政收入的 20%，相当于全民教育投入 的 5 倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得 从 到遏制，2006 年到 2009 年在全国财政支出中的占比趋于下降，但此后又有反 弹。据估计，近两年公款吃喝、公车消费、公费出国“三公”支出每年高达 1 万亿元左右。过高的政府运行成本和过高的行政支出占比，对加快我国经济发展 极为不利。
(4)文教卫生支出占比上升缓慢且明显偏低。我国文教卫生支出在财政支出 中的占比一直处于较低水平，而教育支出占 GDP 的比重多维持在较高水平，美国、日本更是占 20%以上，而我国的这一占比较低，在 4%以下。这不仅与发达国家相 比处于极低的水平，也与我国的经济增长极不适应，可见我国对教育的重视和支 持程度尚待提高。在医疗卫生支出上，我国也处于支出程度较低的水平，占 GDP 的比重仅为 1.35%。
(5)农业支出实际占比偏低，调控不力。最近几年虽然中央对农业的发展一 直比较重视，中央财政农业支出在本级财政总支出中的占比是上升的，然而不少 地方财政则为了本地区经济的片面增长，一再减少对农业的投入，而主要把资金 投入到投资少、见效快的其他产业上。又由于地方财政占比大，所以尽管中央一 再提高财政农业支出的占比，但一些深入农村了解实情的人发觉，很大部分财政 农业支出都是有名无实，没有真正到位，农业支出实际占比存在下降势头，这对 促进国民经济发展极为不利。
(6)社会保障支出明显不足。我国目前社会保障支出在财政支出中的占比不 足 15%，处于发展中国家的较低水平，才接近西方发达国家 20 世纪 60 年代的水平，但我国目前的经济实力却还不如当时的西方发达国家。
总之，目前我国财政支出框架很不合理，这一方面使国家重点建设滞后，资 源配置效益下降，基础设施的“瓶颈”制约增强，影响了国民经济框架优化的进 程。另一方面，使国家财政对经济的宏观调控作用日益减弱。优化财政支出框架，是提高财政管理水平与效率的主要内容，也是摆脱财政困境，建立稳固、平衡、强大的国家财政的必然选择。因此，必须要优化支出框架，科学确定支出重点。
优化从财政支出的基本依据和基本方针是全面贯彻落实科学发展观。财政支 出应该体现“规模适度、框架合理、功能健全、导向明确、效用显著”的特点。为实现这一目标，需要对我国现行财政支出机制与框架进行合理调整和改进。
(1)整合公共财力资源。财政支出应坚持统一、高效原则，使预算内外财政 资金由政府统一支配。取消行政收费的专户储存和专户使用性质，实行统一入库、统一管理，政府集中使用，从根本上解决政府财政经费相对紧张与各收费部门经 费宽裕的不合理现象，将有限的财政性公共资源用于社会急需的公共领域。
(2)深化财政体制改革。由于调整和优化财政支出框架涉及财政系统中的各 级财政部门支出状况，如果不对现行财政体制进行适当调整，不能实现纵向财力 框架的优化，对于许多相对困难的基层财政而言，根本不具备调整和优化横向财 政支出框架的财力基础。有鉴于此，我国应该在合理界定各级政府的公共职责与 公共权限的基础上，按照财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整我国分 税制和转移支付制度的内容，尽快完善我国财政体制。
(3)继续推进经济体制、行政体制、事业投融资体制改革，优化财政支出的 费用类别框架。从今后发展来看，我国应根据经济体制、行政体制、事业投融资 体制改革进程，从财政支出框架的存量和增量调整入手，适当压缩经济建设费支 出，适当控制和压缩行政管理费支出，适当增加财政的社会公共事业支出，进一 步提高财政的社会保障支出水平，适当提高财政的国防经费水平。
(4)优化财政购买性支出的公共领域资源配置。从当前和今后发展来看，为 了发挥财政购买性支出的优化公共领域资源配置功能，不仅需要进一步拓展政府 采购制度的适用范围，健全政府采购机制，而且必须通过制度改革，限制职务消 费的浪费现象。
(5)加强财政转移性支出管理，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政转 移性支出的范围、类别和幅度，通过提高财政转移性支出的透明度，加强社会对 财政转移性支出监督。一是必须拓展财政的社会保障支出的公共受益范围，逐步 将社会保障由城市延伸到农村。二是财政补贴必须退出普遍性的“变相福利”误 区，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政补贴的受益范围，明确财政补贴的 受益对象。三是为了体现税收优惠的经济原则和伦理原则，有必要借鉴国际经验，建立我国税式支出预算控制制度。
地方政府支出偏好研究综述 篇3
现有的关于地方政府财政支出的大量文献认为，地方政府在日常工作中经常会面临各种各样的支出问题，但由于地方政府的财力、人力、信息等公共资源十分有限，公共资源在不同支出项目之间的配置便存在竞争关系，如果配置到某一类公共产品上的资源过多，则用于其他项目的公共资源势必会受到影响，所以政府不可能将资金投入到每个方面，这必然会导致地方政府的支出在某个方面产生偏向。(卢洪友2006)。因此，本文需要考察的问题是，影响地方政府支出偏好的因素主要有哪些?地方政府的支出偏好主要表现在哪些方面?目前针对地方政府的这种支出偏好现象有哪些具体的应对措施?
二、地方政府支出偏好的成因
尽管目前研究我国地方政府财政支出的文献有很多，但是它们的观点大多都集中在分析地方政府财政预算支出的表现层面，而对地方政府为何会形成目前这种支出结构，则并未过多地深入研究下去。因此，本文在此基础上，综合分析了现有的研究地方政府财政支出的各类文献，总结归纳出他们对地方政府支出偏好成因的各类观点，大致可以概括分析如下：
1、从中国财政体制状况上分析
由于中国财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合(傅勇，张晏2007)，因此，从1994年分税制改革以来，中国就逐渐形成了一种收入上中央集权、支出上向地方分权的财政体制(曾明，张光，江依妮2008)。这种财政体制给地方政府带来了财政支出方面较大的自主权，使得地方政府在具体的财政支出上不自觉地产生偏好。
近年来，一些研究财政分权与政府的支出结构之间关系的实证研究表明财政分权与基建支出比重正相关，与教科文卫支出比重负相关(傅勇，张晏2007)。还有一些研究以小学义务教育为例，说明财政分权和地方政府的竞争，导致地方政府忽视了社会福利方面的支出(乔宝云等2005)。平新乔和白洁(平新乔，白洁2006)也在他们的研究中实证检验了财政分权背景下，财政激励政策导致了地方公共支出结构的扭曲和“偏差”。总之，这些研究一致认为是财政分权扭曲了政府的支出结构，从而使地方政府支出产生了偏好。
2、从地方政府的晋升考核机制上分析
中国的官员晋升体制主要以GDP考核为主(Li and Zhou2005)。长期以来，保证GDP增速是官员政绩考核体系中具有一票否决地位的内容，追求高经济增长已经成为地方官员竞争的主要目标(傅勇，张晏2007)。因此，以GDP增长为核心的相对政绩考核，促使地方政府之间展开了标尺竞争。由于农业在GDP中所占的比重日益下降，这势必会促使地方政府支出偏向非农部门(续竞秦2009)。
中央政府的这种激励机制使得地方政府从社会合意型转向中央合意型，从追求社会福利最大化转向追求考核指标突出化，进而导致地方政府支出更偏向于基础建设等方面，对科教文卫社保等方面则缺少重视(朱红琼2003)。在中国现有的财政分权框架下，官员的委任制和政绩考核机制将导致地方政府的无序竞争和地方财政支出结构的扭曲。既有的规范性研究虽然得到了许多深刻的见解和结论，但由于缺乏实证证据的支持，其结论的说服力将受到一定的影响，而且国内对这一问题的实证研究其实也并不多见(张恒龙，康艺凡2007)。除了我们比较熟悉的以GDP为主的政绩考核机制 (周黎安2004) 外，Li和Zhou (2005) 的实证工作还证实，中央的确是在按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员，即将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩。因此，地方官员的晋升考核机制的不完善，也是地方政府产生支出偏好的一个重要原因。
3、从地方政府官员的个人偏好上分析
政府组织作为一个集团，主要追求的是预算最大化，为了实现这一目标，地方政府会努力争取上级的财政拨款或补助。所有政府的官员都有争取本地方和部门预算最大化的冲动，并且部门和领导也会预期，即使他们不从财政资金中攫取更多的、甚至多余的资金，其他领导和部门也会选择这样的预算策略。因而，地方政府有着扩大政府规模和管辖能力的压力和冲动(周雪光2005)。同时，组织的扩张还会使其领导者的权力、收入、声望有所提高(马骏2004)。有研究表明，省会城市的财政资金的支配权主要集中在“党政一把手”手中，市长仍然是预算过程中左右各部门财政支出的决定性力量(於莉2007)。而且溢出效应和地方政府追求预算最大化的非合作行为也会使得公共品的供给偏离最优水平 (Cremer, Marchand and Pastieau 1997) 。
三、地方政府支出偏好的表现
我国地方政府的支出偏好主要表现在以下几个方面：
1、重视基础设施建设支出
通过对江西省县级政府的调查发现，地方政府支出偏好于能够迅速产生可见绩效的经济建设职能(江依妮，杨淑飞2008)。在整个预算支出结构中，经济建设支出对人均GDP的影响力居首位(宋哲2009)。
2、重视教育支出
通过研究人均财政支出对公共需求的敏感性，可以发现预算内支出主要负责教育、城市维护和支农;预算外支出则是基础设施建设和应对自然灾害的主要来源。与政府部门自身的行政管理费增加相比，增加教育投入会更容易获得上级的好感，而且行政管理费还可以通过预算外经费来弥补，预算外经费却很少会被用来弥补教育投入的不足(平新乔，白洁2006)。同时，教育是政府竞争政绩考核的重要内容，政府竞争对基础教育，尤其是义务教育的发展是有利的(曹淑江2006)。与此相同的结论，在对广东省分县数据的研究中也发现了。
3、重视政府内部的行政管理支出
通过分析转移支付对江西省县级公共支出的影响，有研究提出县级政府更偏好于优先满足自身消费，以维持政府机构运转的行政管理支出而不是教育支出(曾明，张光，江依妮2008)。政府内部的行政管理支出的增长，在一定程度上限制了地方政府对其他公共支出的投入。
4、忽视农业和农村的发展
有研究认为政府对扩大基建投资和教育文化事业发展具有明显的偏好，但对农业和农村发展却有所忽视(刘国亮2004)。大量的政府财政支出投入到了城市，而广大农村很少甚至没有享受到政府财政的“阳光关照”(宋哲2009)。
四、改善地方政府支出偏好的对策
1、改革政府官员的绩效考评机制
在我国，当上级政府对下级政府拥有人事任免权，并以GDP的增长作为考核标准的政治体制下，支出分权导致我国地方政府偏好于经济建设支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出，而与居民的福利息息相关的科教文卫支出，随着分权程度的加深，反而会更加降低(李婉2007)。
为了有效地改善这种不良状态，有研究提出政府改革的重心应当是，在保持适度财政分权的同时，加大力度推动基层民主建设，加强民众的有效监督，改革现有的政府官员的绩效考评机制，引导地方政府有效地配置公共资源，从而更好地满足民众对公共服务的需求(龚峰，卢洪友2009)。
同时也有人提出如果要纠正我国地方财政的这种支出结构的偏向，我们必须要在对地方所制定的晋升机制中，转变以GDP为核心的考核方式，使居民利益的实现和提高成为考核地方政府工作的标准(李婉2007)。
2、实行有效的监督，建立一种新的激励兼容机制
中国的地方政府作为独立的利益集团，其脱离公共利益的现象非常严重。产生这种问题的根源在于，地方公众和中央政府对地方政府的激励和监督出现了某种程度的失效。为了解决这一问题，有研究提出应该建立一种“火警”机制(麦库宾斯和斯瓦茨1984)，以降低约束地方政府机会主义的成本，将地方政府真正置于公众监督、约束之下。
此外，我们还应改变我国地方政府现有的激励机制，建立一种新的“用脚投票”的激励兼容机制，使公众能够自由选择在满足其需求偏好的地区居住(李婉2007)。
五、小结
中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，在支出结构上造就了地方政府在日常运作中对不同支出项目的偏好和财政支出结构的严重扭曲(傅勇，张晏2007)。由于每项研究所采用的样本数据有所不同，不同地域的具体情况也不相同，因此，现有的研究都是从某一个或某几个省的情况出发，来对全国地方政府支出偏好进行分析和概括的。但总的来说，其基本情况大致可以概括为：在经济比较发达的地区，地方政府的支出在保证政府日常运作的情况下，总是偏好于一些能够体现其政绩的支出项目，如基础设施、教育、社会保障等;而在经济欠发达地区，地方政府除了要保证完成上级的要求之外，往往偏好于一些以经济建设为代表的政绩工程。