应急管理体制改革实施方案

应急管理体制改革实施方案（精选8篇）

应急管理体制改革实施方案 篇1

公安消防部队转制，由新组建的应急管理部管理！解读国务院机构改革方案（附名单及职责）

十三届全国人大一次会议13日上午在人民大会堂举行第四次全体会议，听取全国人大常委会关于监察法草案的说明、国务院关于国务院机构改革方案的说明。△3月13日，十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议。按照国务院关于提请第十三届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案的议案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。具体改革方案如下：

一、关于国务院组成部门调整

（一）组建自然资源部。将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。

（二）组建生态环境部。将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合，组建生态环境部，作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。不再保留环境保护部。

（三）组建农业农村部。将农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。不再保留农业部。

（四）组建文化和旅游部。将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。不再保留文化部、国家旅游局。

（五）组建国家卫生健康委员会。将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医疗卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。保留全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委员会承担。民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会代管。国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理。不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。

（六）组建退役军人事务部。将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，组建退役军人事务部，作为国务院组成部门。

（七）组建应急管理部。将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部门管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。不再保留国家安全生产监督管理总局。

（八）重新组建科学技术部。将科学技术部、国家外国专家局的职责整合，重新组建科学技术部，作为国务院组成部门。科学技术部对外保留国家外国专家局的牌子。国家自然科学基金委员会改由科学技术部管理。

（九）重新组建司法部。将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。

（十）优化水利部职责。将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部。不再保留国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。

（十一）优化审计署职责。将国家发展和改革委员会的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，构建统一高效审计监督体系。不再设立国有重点大型企业监事会。

（十二）监察部并入新组建的国家监察委员会。国家预防腐败局并入国家监察委员会。不再保留监察部、国家预防腐败局。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个：1，中华人民共和国外交部2，中华人民共和国国防部3，中华人民共和国国家发展和改革委员会4，中华人民共和国教育部5，中华人民共和国科学技术部6，中华人民共和国工业和信息化部7，中华人民共和国国家民族事务委员会8，中华人民共和国公安部9，中华人民共和国国家安全部10，中华人民共和国民政部11，中华人民共和国司法部12，中华人民共和国财政部13，中华人民共和国人力资源和社会保障部14，中华人民共和国自然资源部15，中华人民共和国生态环境部16，中华人民共和国住房和城乡建设部17，中华人民共和国交通运输部18，中华人民共和国水利部19，中华人民共和国农业农村部20，中华人民共和国商务部21，中华人民共和国文化和旅游部22，中华人民共和国国家卫生健康委员会23，中华人民共和国退役军人事务部24，中华人民共和国应急管理部25，中国人民银行26，中华人民共和国审计署根据国务院组织法规定，国务院组成部门的调整和设置，提请全国人民代表大会审议批准。

应急管理体制改革实施方案 篇2

一、当前我国突发事件应急管理体制所存在的问题

(一) 以事后应对为主的应急管理观念过于落后

当前, 我国处理突发事件的应急管理体制主要是针对事件发生后的处理工作, 这种传统的应急处理措施使其处于被动的地位。应急管理机制应是以预防为主, 并及时对事件发生的过程以及所造成的影响进行处理, 整个过程是对突发事件进行动态监管的过程, 因此, 应急管理应是主动且有意识的处理突发事件, 从而将突发事件的影响降至最低。

(二) 防灾演练意识薄弱, 缺乏群众参与

长期以来, 在社会整体意识里, 对于紧急事件应急处理的主要承担者应该是政府, 并将其划分在政府的义务职责之内。因此, 我国社会民众当前对防灾演练等活动的重要性缺乏意识, 单纯的依靠政府的指导和应对, 致使当突发事件发生时, 群众就会乱了阵脚, 在恐慌心理的刺激下, 社会稳定秩序失衡, 这不仅给民众的正常生活带来了影响, 也扰乱了社会安定的秩序。比如在SARS爆发时期, 由于社会整体的恐慌致使民众出现抢口罩、板蓝根等物资;再如H7N9期间, 恐慌的社会氛围致使民众抵制家禽类产品, 尤其是鸡肉、鸡蛋等鸡产品。与此同时, 由于我国在应急教育等方面缺乏重视, 致使一旦出现紧急事件, 民众自救能力过弱, 进而造成损失、伤亡的情况较多。

(三) 缺少突发事件应急管理方面的人才

当前, 我国的专业突发事件应急管理中, 缺少专业的救援人才, 一般情况下, 都是由武警和消防官兵承担, 在大型紧急突发事件中, 还会有解放军以及社会民众的参与, 而当前, 国外发达国家在应急管理方面, 已经具备成熟有素的专业人才队伍。与此同时, 当前我国还缺少关于应急管理方面的研究人员, 因此, 这就阻碍了我国应急管理制度体系的进一步完善, 并且我国也缺少在相关方面的培训机制, 从而阻碍了专业人才的培养与成长。

(四) 应急联动系统尚未形成系统化

当前, 我国在突发事件的应急管理方面, 缺少统一的协调指挥中心, 这种粗放式的管理模式致使各个应急部门之间处于分散的状态, 从而阻碍了各部门之间的有效沟通[1]。缺少沟通协作的应急协调指挥部门, 无法实现对社会资源的充分整合与利用, 进而延误了应对的进程和时间。当前, 我国实行的应急管理办法中将协调指挥的权利集中于中央, 而各地方政府只是扮演着配合的角色。发达国家在应急指挥协调中, 将权利给予了各地政府, 国家只是予以配合, 帮助地方政府解决其无法解决的难题, 这不仅提高了应急处理的效率, 还明确了地方政府的职责, 从而督促地方政府更好的实施应对措施。

(五) 应急管理方面的法律体系不够健全

相关方面法律法规不够健全, 具体表现在以下三个方面:首先, 我国很多行业的应急法律法规通常都是以条例形式进行明确的, 这样的方式无法起到法律的约束性与强制性。第二, 很多应急法律法规的相关条款都过于泛泛, 设置缺少相关方面的应急条款;第三, 多数都是针对单一的突发事件, 专业性过低, 缺乏实践的指导意义。

二、完善我国突发事件应急处理体制的途径

(一) 丰富应急管理部门的层次, 加强地方应急管理部门的权利

这就要求中国当前要吸取发达国家的先进经验, 成立专门从事应急管理的机构, 并将权利下放到地方, 从而形成以地方政府为主体, 国家进行宏观调控, 并充分发挥自身的协助作用, 形成多层次的应急管理部门。只有这样, 才能确保应急管理工作能够及时有效的制定解决方案, 并采取相应的解决措施, 从而在第一时间内将突发事件的范围以及危害降至最小。与此同时, 要充分调动非官方的力量, 组建成公共组织类型的应急管理队伍, 以更好的完善应急管理部门的结构, 提高应急管理工作的效率与质量[2]。

(二) 强化对防灾演习重要性的认识, 充分调动民众积极性

当前, 澳大利亚的应急管理体系中, 最为突出的一点便是积极动员民众参与到应急管理中。因此, 当前根据国外现有的先进经验理论, 我国应建立完善的突发事件应急机制, 从根本上完善应急管理体制。这就要求在建立社会动员机制的基础上, 提高对防灾演习重要性的认识, 并加大对突发事件应对措施方面的宣传与教育工作, 从而强化民众自救的能力。与此同时, 要重视社会力量的积极参与, 如志愿者团体等, 团结一切可以团结的力量, 最终形成以政府应急管理为中心的社会联动机制。

(三) 加大对应急管理方面人才的培养力度

针对当前我国应急管理工作的具体需求, 要求国家要重视相关方面人才培养, 并根据管理需求有针对性的制定相应的培训计划, 包括应急管理的决策型人才、指挥型人才、信息处理技术方面的人才等, 从而完善应急管理机制, 以满足不同岗位的实际需求, 充分发挥应急管理各个阶段以及各个阶层的作用。同时, 要加强应急管理方面的交流与合作, 从而全面的吸收并引进当前国际上先进的应急管理体制, 以更好的为我所用[3]。在培养相关人才方面, 要注重培养应急管理方面的研究性人才, 从而深入探讨并研究突发事件各个阶段的形成机理, 以有效针对突发事件的各个阶段采取措施, 最终实现将突发事件所带来的危害与损失降至最低。

(四) 积极实现应急管理的系统化

建立完善的应急管理系统, 能够为应急管理工作提供科学且有效的信息, 从而强化管理决策信息的准确性。当前, 我国现阶段的突发事件应急管理系统尚未完全成熟, 这就要求要将当前的先进技术引进于系统中, 如GPS, GIS等, 从而建立完善的风险预警系统, 提高应急管理的预测能力, 并为应急管理的指挥、调度等工作提供科学的信息。除此之外, 要重视应急管理信息系统的综合性, 在不断完善的同时, 要做好对管理平台信息安全的保障工作, 使用安全且高效的运行系统, 并将应急系统与防火安全系统进行完善, 以确保信息的安全性, 从而能够及时且准确的为应急管理工作提供相应的信息。

(五) 健全应急管理方面的法律法规

当前, 发达国家的应急管理体系已趋于完善, 其中最为突出的是针对突发事件应急处理, 制定了完善的法律法规, 并取得了良好的成效, 因此, 我国应积极的吸收这一经验, 健全应急管理方面的法律法规。这就要求国家要根据当前我国突发事件应急管理的实际需求, 完善相关方面的法律条款, 以使应急管理工作有法可依, 与此同时, 地方政府要根据各地方的实际情况, 颁布相应的法律补充条款与条例, 从而以法律规范应急管理工作的责任与义务, 并为应急管理工作提供相应的工作准则。

三、总结

综上所述, 当前我国的突发事件频发, 无论是天灾还是人祸, 都需要应急管理工作充分发挥自身的职能, 根据当前所存在的问题, 不断的进行自我完善, 以将突发事件的破坏能力降至最低, 从而维持社会秩序的稳定, 促进社会的和谐发展。

参考文献

[1]薛澜, 钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础[J].中国行政管理, 2010, 5 (02) :120-122.

[2]范维澄.国家突发公共事件应急管理中科学问题的思考和建议[J].中国科学基金, 2011, 12 (02) :73-75.

应急管理体制改革实施方案 篇3

关键词：电力事业；农村电力；管理体制；改革方案；电力系统；基础能源

中图分类号：F407 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2014）36-0043-02

1 我国电力事业的发展和农村电力情况

1.1 国家电力事业发展

随着经济的不断发展，电力在政府的管理下在市场经济中的反应出现掣肘的情况，不能随着时代的发展而变革就反过来制约了经济的发展。在20世纪90年代后，世界各国的发展以及电子技术的突飞猛进，各国对电力的控制突破了传统的垄断形式，开始尝试对市场开放，有政府的“手”向市场的“手”交接。

为适应时代的发展，我国的电力自改革开放以来就有不断变革，至今已有几十年。1998年的“两改一同价”为农村地区的用户提供了不少便利，降低了成本的同时给农民减小了经济负担。几十年来，更有《关于加快农村电力体制改革、加强农村电力管理的意见》、《电力体制改革方案》等关于电力改革的中央文件下达。有政府的物价部分确定走向考虑市场的供求问题，目前主要的改革内容是电价的问题，对于如何变革才能使得多方共赢，电价的确定需要多方的参议。

1.2 我国农村地区的电力发展

对于目前的中国来说，我们的定位是发展中大国，不管是人口还是土地，我们都是一个发展中大国，虽然城镇化发展迅速，但是现在的农村地区不管是在人口数量方面还是在经济发展方面都是不可忽视的一个发展部分。稳定农村地区是稳定整个国家发展的关键基础。

关于农村的电力问题，在建国以前，还有大量农村地区无电可用，不是电价的问题，而是根本没有电力设施，直到新千年的时候，还有少数地区没有通电。随着农村地区的发展，生活用电和生产用电都在增加，这使得对农村地区的电力系统的整治改革不容乐观，同时也提高了紧迫性。

2 我国农村电力体制改革

2.1 农村电力系统的问题

经过多年的发展，我国农村的地区的电力发展明显改善，总体势头良好，但是和国际水平相比，人均占有量还是稍显不足。由于在早期甚至是工业时代，电力网的发展多把重点放在大中城市和工业方面，自然农村地区和农业生产的用电就不免出现一些不和谐的现象。

首先是电力工业的发展问题。国家在大的电力网上做出了决策，比如西电东送、开发风能、水能等可循环利用能源，但是在一些偏远的地区，尤其是水能或者风能丰富的而且电量消耗小的地区施行的是地方自己解决，从生产到使用的管理，地方的体制并不是特别明确，这就造成一定的混乱。在发电方面，一些地区使用火电，但是利用率低，且在开发方面，安全性低，事故频发，另外就是电力的输送不稳定，电量不够生产生活使用，影响正常的生产、生活质量，容易出现“电荒”。对于越来越现代化的农业生产，一旦出现“电荒”，就可能造成对农民来说数额巨大的损失。

其次是用电价格政策问题。作为国家的一个垄断性产业，电网的建设和使用由国家管理和运营，电价的政策制定长久以来都是由国家制定的，国家核准、根据成本等来确定。但是有些地区的电力因为是私企或者是地方性小发电厂的运作，出现了用电价格混乱的现象。尤其是在国家放手改革电价之后，对于市场竞争机制，极少数地区还会出现恶性竞争的局面，最终这个混乱的结果要由农民来承担。

最后是用电管理问题。用电管理对于离中央政策隔离数层的农村来说也是一个潜在的问题。在农村电力系统的建设上，没有科学的规划、缺少大量的投资，这些设施极其简陋，管理起来很少能够按照正规的发电事业来要求。在改革没有推进的阶段，行政性的管理不能结合实际情况，造成发电企业、政府管理者、用户之间的矛盾。

2.2 农村电力系统的改革

根据以上所述情况，农村地区的电力系统的体制和发展有待变革。我国是社会主义国家，最终目的是服务人民，不管是改革还是建设，都要以人民的利益为首要出发点，为农民的生产、生活创造良好的环境条件。

在大方向上，国家把行政决策权放松，部分交给市场来管理，根据市场的供求和实际成本以及农民能够接受的程度来确定用电价格。在一些经济发展比较好、比较成熟的地区，改革的主要目标是用电价格的改变，同时要提高效率，为发展生产和更高质量的生活保驾护航。另外对于一些发展还不算完善，甚至基础设施还比较薄弱的地区，首要的任务就是加大基础设施的建设力度，力求提供一个良好的基础环境，根据当地的情况，利用各种能源提供足够数量和质量的电力，保证全国各地通电、正常用电。

在用电价格方面，国家定价逐步走向了结合市场竞争的道路。对于电力这样的能源产业，国家确定基础价格无可厚非，但是对于参与到市场调控中的电力系统来说，基本方向也必须由国家把关。市场定价能够根据具体地区的具体情况减少不必要的浪费和价格争端，但是激烈的市场竞争可能会带来不利的一面，因此，国家、市场、用户三者一体的决策才能够得出一个共赢互利的方案。

基础投资等管理方面一直是农村地区电力发展的软肋。远离大城市同时用电量小的地区不能够吸引大量的投资基金，这对基础建设可谓是一个头疼的问题。国家电网管理薄弱的地方就容易出现管理不善的情况。一般由省电力电网公司、市级供电局以及各乡镇的管理单位来层层管理，但是在产权制度改革推进的今天，电网的发展同样也有所改制。进入到市场经济的层面，发电的电力单位和管理的单位可以产权分开，这种的所有权和经营权分权制衡的发展方式也许能够改变农村地区电力发展“天高皇帝远”的混乱局面。在投资方面，国家是电力投资的基础，地方政府应该加大对电力系统这一基础能源设施建设方面的投资，应该清楚地认识到电网系统的健全、稳定才是一个地区放开发展的基本支撑。在吸引投资方面，电力发展企业可以实行股份制，参股分红才能更好地激发建设的决心。

3 结语

电力系统的建设是基础能源设施建设的一个关键方面。电改多年来，虽然取得巨大的进步，但是平均水平和发达国家还有一定的差距。在国内方面，虽然城镇化建设如火如荼地展开，但是总体来说，农村地区的设施建设远不如城市的完善。

改革开放已有几十年，电力的改革也要一步一个脚印，努力推进电力体制的改革，为整体国力的提高提供坚实的基础。要使电网建设全覆盖整个国家，为欠发达地区的发展提供基础。不管是国家还是电力企业都要做好充分的准备。电力管理方面是重要组成部分。在管理上，地区的小企业要坚决听从安排，在生产和输送上，要按照事、权、责统一的原则以及降低管理成本的要求设置机构。在国家方面，政府的地位是主导，要做好企业和行业的引导工作，坚决治理好地方的冗杂的管理方式和人员，在电力市场化的过程中做好监督工作避免产生恶性竞争。在建设方面，电力是基础事业，不可忽视，不管是地方政府还是生产企事业单位，必须保证安全、稳定的生产，提供高质量的电力。

电力系统也是国家的命脉，面对日益提高的需求量，不断改革与变革才是解决的途径。

参考文献

[1] 吴文清.农村电力管理体制研究[D].浙江大学，2006.

[2] 罗国亮，谢传胜，刘志亮.农村电力管理体制及其改革建议[J].华北电力大学学报（社会科学版），2008，（6）.

[3] 安乐.论我国农村电力管理体制改革[J].商品与质量，2012，（S2）.

美国的核事件应急管理体制 篇4

中国社会科学院美国研究所研究员 徐彤武

2012-11-6 10:51:05 来源：《2012年美国问题研究报告》（《2012年美国蓝皮书》）

内容提要：美国核事件应急管理体制经历了60多年发展和改革，已经成为体现美国核能力的重要方面。在这个四级体制中，联邦政府拥有最雄厚的资源，也承担着最大的责任。核武器事故、三哩岛核电站危机与核恐怖主义的现实威胁都说明，要保障公共安全和国家安全，必须对可能突发的任何核灾难做好准备，并通过适当方式对核事件展开应急响应。有效的核事件应急管理要求优质的信息管理、专业的实验室网络支持、广泛的社会参与和良好的国际交流。虽然美国的核事件应急管理体制称不上完美，但它给人诸多启发，无论其经验和教训都是人类开发利用原子能过程中的宝贵财富。

关键词：美国政府 国家安全 核事件 应急管理

在国际原子能机构（IAEA）的151个成员国中，美国是名副其实的超级核大国。人们在谈论这个话题时，首先想到的自然是若干“硬指标”，如庞大的核武库、全球近1/4的民用核电机组、超群的核能科研实力等等。但是，在评价美国的核能力时，有一个非常重要的方面往往被忽略，这就是美国针对各种突发核事件而建立的应急管理体制。作为美国国家灾害应急管理体系乃至国家安全保障的一个重要组成部分，这个体制经历了60多年的演变和改革，积累了相当丰富的经验，在许多方面处于国际领先地位。本文的目的在于依据第一手文献，对美国核事件应急管理体制的形成、组织、内容、特点及存在问题等进行概括性的介绍和分析。

一 核事件的定义与应急管理体制的演变

在美国政府文献中，关于核事件或者核紧急情况的提法似乎从未完全统一，但联邦法律对于核事件早就下了完整和清晰的定义。在美国规范核能利用的基本法《1954年原子能法》（Atomic Energy Act of 1954）及其修正案中，第二章第11条对核事件（nuclear incident）的定义是：发生在美国国内的任何事件，如果它们由核原料、特殊核材料（指浓缩钚、铀或其它可以用来制造核武器的核材料）及核材料副产品（包括核废料）的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性所引起或者导致了人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失，就属于核事件。这包括由联邦核管理委员会（U.S.Nuclear Regulatory Commission）和能源部长认定的核非常情况（extraordinary nuclear occurrence，即核事故），而这种非常情况所造成的核辐射泄漏对核设施场外（off-site）区域的人员健康和财产构成损害。此外，若核原料、特殊核材料及核材料副产品的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性所引起或者导致的人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失发生在美国境外，或者在运输途中发生在不属于任何国家管辖的区域，如果这些核物质由美国所有、使用或监管，相关事件也符合核事件的定义。由于《1954年原子能法》的许多条款涉及到核能的军事用途和核武器的试验与制造，所以这部法律中关于核事件的定义适用于美国所有“涉核”组织，包括掌握着核武器的武装部队。

冷战结束后，特别是2001年“9.11事件”以来，美国面临日益严峻的核恐怖主义威胁。防范采用核武器、核辐射装置发动的恐怖袭击，以及做好应对这些袭击的应急准备，成为美国政府必须考虑的新问题。由此，在美国官方文献中，对核事件的定义有了进一步的发展。美国国土安全部（Department of Homeland Security, DHS）2008年发布的针对核或辐射事件的应急反应计划中，把核恐怖活动包括到核事件的定义中。这个文件把核事件分为两大类：第一类是因疏忽大意造成的，或者是由于意外事故导致的；第二类是人为故意制造的。这两类事件的共同点是它们引发的核辐射泄漏对公众健康、国家安全和自然环境构成了实际的或者可预料的危害。第一类事件包括：民用核设施事故、联邦核武器制造厂发生的事故、核材料及核辐射源的丢失、运输核原料及核辐射材料时发生的事故、国内核武器事故、国外发生的对美国领土和所属水域造成影响的核事故等。第二类事件指（但不局限于）恐怖组织对美国进行的敌对行动，包括利用核武器、核辐射散布装置（radiological dispersal device, RDD，即“脏弹”）和简易核爆炸装置（improvised nuclear device, IND）袭击美国。

以上两份官方文献说明，美国政府对核事件的定义相当宽泛。它并非仅仅涉及民用核电站事故，而是涵盖了与核有关的任何可能的紧急事态。核事件应急管理体制的基本出发点是要对所有可能发生的核事件做出迅速而且适度的反应，有效地防护、减缓或者消除核事件造成的危害，特别是核辐射危害，以保护本国公众健康与环境，维护公共安全和国家安全。美国核事件应急管理体制的建设大体经历了60多年的演变，整个过程可以划分为3个阶段：

1.初创阶段（1946～1978年）。1946年美国原子能委员会（Atomic Energy Commission, AEC）的成立，标志着核能的应用从军事领域进入到广阔的民用领域，也标志着核事件应急管理体制构建的开端。当然，从更加严格的意义上来说，这个阶段的起点可上推到更早的“曼哈顿计划”时期，因为核事件及其应急处置机制与核事业，特别是核武器的研制一直是如影相随的。本阶段的前期，在冷战和美苏核军备竞赛的紧张气氛中，美国为防范核打击建立起了庞大的民防系统，这个系统后来逐渐转化为包含核事件应急机制在内的联邦、州和地方政府的灾害事件应急体系。在联邦政府层面上，经过数次机构变动，到1977年核事业的主管部门固定为既密切联系又有明确分工的国防部（核武器用户）、能源部（核武器研制与核能源开发）和核管理委员会（核电工业监管）三大家。另外，1970年建立的联邦环境保护署从一开始就设置了专门机构负责环境核辐射监测，同时承担了一部分对核事件做出紧急响应的职能。

在本阶段，美国曾经多次发生比较严重的核事件，但由于事关国家军事机密，当时并未被公众知晓。20世纪70年代美苏关系缓和，民用核电产业迅速崛起并蓬勃发展，人们对核技术安全性的信心高企，核事件应急管理体制的建设虽然在进行，也取得了一定成绩，但并没有受到应有的重视。

2.成型阶段（1979～2000年）。这个阶段的开启者是迄今为止美国最严重的民用核电站事故——1979年3月28日清晨发生在宾夕法尼亚州米德尔顿（Middletown）的三哩岛（Three Miles Island）核电站事故。虽然这次事故没有导致任何伤亡，而且其泄漏的核辐射数值很低，核电站周边200万居民所接受的辐射平均值仅为一次X光胸透的1/6，但它暴露出了一系列令人震惊的问题，其中包括核事件应急管理体制存在的严重缺陷。美国政府对此做出了超乎寻常的迅速反应：在事故发生后的第三天，即1979年3月31日（星期六），卡特总统在白宫签发了第12127号总统令，宣布组建独立机构联邦紧急措施署（Federal Emergency Management Agency, FEMA），把分散于联邦政府各部门中的防灾减灾职能全部集中到这个新机构中。从此，美国有了一个全国性的应急反应枢纽，而它的职责之一就是处置突发核事件。1982年3月设立在联邦紧急措施署的联邦核事件应急协调委员会（Federal Radiological Preparedness Coordinating Committee, FRPCC）成立，1985年美国有了第一个《联邦核事件应急计划》（Federal Radiological Emergency Response Plan）。

1986年4月26日凌晨苏联的切尔诺贝利核电站发生了自人类进入原子能时代以来最大的灾难性事故，泄漏出的核辐射导致4000人死亡，570万人和大片地区受到不同程度的核污染。1987年9月巴西的戈亚尼亚（Goiania）又发生了医用放射源被盗窃拆解的严重核事件，直接造成4人死亡，250人受到过量辐射污染。鉴于这两次重大核事件的惨痛教训，美国政府采取了一系列有针对性的措施。1988年11月18日，里根总统签署了两个极为重要的文件：关于联邦政府应对国家安全紧急情况（national security emergency）的第12656号总统令和关于联邦紧急措施署做好应对民用核电站事故准备的第12657号总统令。第12656号总统令实际上是美国政府各部门应对危及国家安全的突发灾害性事件的总纲领，这些灾害性事件包括大规模核打击以及涉及核武器、核电站、核材料、核设备的事故。

冷战结束后，恐怖主义日益成为美国面临的现实性威胁。克林顿总统在1995～1998年间曾经发出了4项反恐总统指令（Presidential Decision Directive, PDD），其中指示联邦调查局、环境保护署等部门在美国遭受非常规武器袭击时做出包括提供核应急技术支持在内的反应。联邦政府根据这些指令把防范核恐怖主义列为核事件应急准备的内容。至此，经过三哩岛核事故之后20年的不懈努力，美国在新世纪来临之前已经形成了比较完备的核事件应急管理体制。

3.改革阶段（2001年迄今）。2001年的“9.11”恐怖袭击让美国经历了第二次世界大战结束以来最大规模的国家安全紧急状态，它也使核事件应急管理得到全面强化与提升。2003年美国国土安全部成立后，联邦紧急措施署被并入该部。这一变动虽然使联邦紧急措施署失去了原先的独立联邦机构身份，但它凸显了核应急与国家安全之间的内在联系，客观上提升了国家应急管理体制的地位。2004年，国土安全部发布了针对所有灾害性事件（包括核事件和恐怖袭击）的《国家应急计划》（National Response Plan, NRP）。2008年，该计划演变为《国家应急框架计划》（National Response Framework, NRF），内容得到进一步调整、充实。这个框架文件的特点是除了核心文件外，还以附件形式发布了关于联邦机构15项应急支持功能（Emergency Support Function）的文件和针对各种可能突发的重大灾害性事件的专项应急计划，其中包括以前《联邦核事件应急计划》的升级版本《核与辐射事件附件》（Nuclear/Radiological Incident Annex）。在本阶段，所有“涉核”单位和州政府、地方政府及土著人部落地区政府的核事件应急能力在联邦政府的大力支持下都有了极大的提高。可以说，2008年是美国现行核事件应急管理体制完成阶段性改革的一个里程碑。

二 核事件应急管理体制的组织架构

美国现行的核事件应急管理体制，若从组织架构的纵向观察，可以清晰地区别出4个层级，自上而下分别为：联邦政府、州政府、地方（或土著部落）政府和具体“涉核”单位（如民用核电站、拥有研究用核反应堆的科研机构等）。如果从横向看，这个体制的每个层级都包含4个有机组成部分，即政府部门、专业实验室、公共卫生服务机构和私营部门组织（包括非营利机构）。由于核事业本身的特点及核事件应急反应的专业性质，联邦政府向来掌握着最丰富的资源，承担着最主要的职责。

（一）联邦层面的主要责任机构

在核事件应急管理体制中，目前有20家联邦机构扮演不同的角色，其中最重要的机构有6家：即国土安全部、国防部、能源部、核管理委员会、环境保护署以及卫生与公众服务部。国土安全部是国家灾害应急计划的总协调机构，并负责应对由恐怖袭击引发的核事件；环境保护署负责所有核事件的环境监测工作；卫生与公众服务部负责相关的公共卫生应急服务；其余机构负责各自管辖权限内的核事件，并在必要时进行协调。

1.国土安全部。国土安全部在核事件应急管理体制中处于关键地位。首先，它是20家联邦机构参加的联邦核事件应急协调委员会的牵头者，并领导委员会的工作。该委员会的主要职能是不断完善国家核事件应急计划，统一协调有关政策、应急措施程序、调研活动以及对于州、地方和土著部落地区政府的支持与指导。其次，通过联邦紧急措施署，促进对突发核事件的跨部门、跨区域、跨行政层级、跨官方与民间组织界限的应急协调，落实核应急准备与培训计划，提高全民应对核紧急事态的意识。最后，如果核应急反应需要，国土安全部有权依法动用由能源部和环境保护署联合组建、约有900人的国家核事件应急分队（Nuclear Incident Response Team, NIRT）。

2.国防部。国防部掌握着美国的战略和战术核武器，同时拥有大量核动力舰船，是“用核大户”。该部主管核事件应急工作的是负责核与生化武器项目的部长助理办公室，全军核事件应急响应枢纽设在该办公室领导下的大规模杀伤性武器防御局（Defense Threat Reduction Agency, DTRA）指挥中心。该中心拥有一大批能应对生化武器、核武器和高性能爆炸装置袭击后果的专业人员，实行24小时不间断战备值班。此外，国防部还有三支装备精良、可实现全球机动响应的核事件应急分队，他们是：空军机动核辐射评估队（AFRAT）、辐射咨询医疗队（RAMT）和医疗放射生物学咨询队（MRAT）。在必要时，国防部会就核事件与相关地方政府进行紧急协调。

3.能源部。能源部是美国核事件应急管理体制中的骨干机构，它所属的国家核安全局（National Nuclear Security Administration, NNSA）拥有60多年核武器研制试验过程的安全管理经验和独一无二的核应急力量。这些应急力量由分工严密的若干单位组成，如核辐射空中监测分队（Aerial Measuring System, AMS）、可用大型计算机对核辐射进行实时分析的国家大气核泄漏咨询中心（National Atmospheric Release Advisory Center, NARAC）、负责为决策部门提供权威数据的联邦辐射监控与评估中心（Federal Radiological Monitoring and Assessment Center, FRMAC）等。除了以应对核武器事故为主的事故反应分队（Accident Response Group, ARG）、以应对核恐怖威胁为主的核应急搜索与支援分队（Nuclear Emergency Support Team, NEST）外，最主要的核应急反应力量是随时枕戈待旦的核辐射支援计划（Radiological Assistance Program, RAP）分队。这个计划把全美划分为9个编号责任区域，每个区域至少驻扎3支应急分队，每个分队由6到8人组成，在6个小时内可以随全套装备抵达美国国内的任何地点。其具体任务是：确定核辐射物质的位置和情况，评估影响公众健康与环境的核风险并提出处置意见，把核事件涉及的复杂技术状况用通俗易懂的语言表达清楚，为相关政府机构提供24小时不间断的技术支持。

4.核管理委员会。核管理委员会是美国所有民用核电站和整个核电产业的监管者，它也自然是民用核电站事故应急反应的责任机构。该委员会设有核安全与事故响应办公室（Office of Nuclear Security and Incident Response），其基本职能之一就是对相关核事件及时进行评估与分析，指导发生核事件的民用核电站、核燃料循环处理厂等设施单位做出正确反应，并且及时与联邦其他部门和各级地方政府协调处置措施。核管理委员会拥有一支优秀的专家团队，他们是核事件应急管理的重要参与者和决策智囊团。

5.环境保护署。环境保护署在全美各地部署了以固定监测站为主的核辐射监测网（RadNet），对空气、地表和地下水、牛奶以及降水进行持续监测，对某一地区的监测能力还可以通过设置临时移动监测设备加强。该署配备专业装备的核辐射应急分队（Radiological Emergency Response Team, RERT）可以在核事件发生后数小时内赶赴现场，提供应急环境分析与评估，并对长期监测和消除核污染计划提供技术支持。三哩岛核电站事故发生后，环境保护署的应急分队携带数吨设备抵达，很快在核电站周边地区设置了31个监测点，监测空气、水和牛奶样本的辐射値，为州政府等相关决策部门提供了宝贵依据，其高质量的工作获得了当地民众与白宫的好评。

6.卫生与公众服务部。该部在核事件应急管理体制中的主要作用是提供应急公共卫生服务，包括对受辐射照射的人员进行分类和救治，指导公众及医护人员做好辐射防护。该部的核事件应急工作由负责紧急措施的助理部长办公室和疾病控制与预防中心（CDC）负责。疾病控制与预防中心在1991年成立了核辐射研究分部，从公共卫生角度研究如何应对民用核电站发生的事故。“9.11”恐怖袭击事件发生后，其研究范围扩大到应对核袭击的公共卫生准备与紧急响应措施。

（二）州及州以下层级的责任机构

1.州政府应急部门。美国50州中有31个州建设了民用核电站，其他19个州也并非无核世界，至少存在着各种工业、科研或医用放射源，也可能部署了装备核武器的美军或建有军用核设施。另外，没有任何一个州能完全排除意外核事件及核恐怖袭击的可能性。基于现实考虑和相关联邦法律、行政规章的要求，各州都建立了应对突发灾害性事件的管理体制，其中包括核事件应急响应功能。不过，与联邦层面相比，州及州以下层级的核事件应急管理体制偏重于应对民用核设施的突发事故。

州政府处置突发灾害性事件的负责机构均为本州的应急管理部门，其英文名称基本与联邦紧急措施署（FEMA）类似，如紧急措施局（Emergency Management Agency, EMA）或紧急措施办公室（Office of Emergency Management, OEM），也有若干州使用国土安全局或民防局等其他名称。在州应急管理部门内，依据本州的实际情况与需要设立核事件应急机构。一般来说，核设施较多的州对核事件应急管理体制的建设更加重视，投入的资源也相当可观。以伊利诺伊州为例，这个州号称是美国最有“核缘”的州：1942年科学家们在芝加哥大学的实验室成功实现了人类历史上的第一次原子能链式反应，从而叩开了核时代的大门；美国的第一个高辐射核废料商业性储存库就建在这个州；除了拥有比其他任何州都多的民用核电机组（11座）外，伊利诺伊州还有多处核燃料厂、核研究机构、核废料场以及需要清理的核辐射污染场地。正是由于这些情况，伊利诺伊州建设了比较完备的核事件应急管理体制。

伊利诺伊州紧急措施局（IEMA）下设一个核设施安全局（Bureau of Nuclear Facility Safety, BNFS），它履行三项基本职责：第一，对本州民用核电站开展各种检查，确保它们安全运行。第二，通过三套功能各异的远程自动监测系统对正在运行和已永久关闭的核电站进行实时环境辐射水平监测。第三，对本州范围内发生的核事件做出应急响应。核应急力量由辐射应急评估中心（Radiological Emergency Assessment Center, REAC）和应急分队组成。评估中心设在州政府的应急指挥中心内，可以在核事件发生后数小时启动，其组成人员主要是医学专家和核反应堆专家。评估中心根据核事件所造成的环境及公共卫生后果提出对策建议，经过与州紧急措施局和州应急指挥中心的负责人协商后，这些建议将报告州长。应急分队配备了最先进的人员防护装备、专用车辆、全球定位系统、辐射分析检测设备以及移动实验室，其任务是到核事件现场进行勘察、取样和分析，为决策者提供第一手事态报告。

2.地方政府应急部门。美国地方政府的情况比较复杂。一般来说，已经形成核事件应急管理体制的地方政府主要是本辖区或者临近区域内建设了民用核电站的县，或人口众多、经济发达、安全保卫任务重的大县、大都市的政府。例如，加利福尼亚州的圣路易斯-奥比斯波县（San Luis Obispo）境内有两座民用核电机组，县政府的应急服务办公室及本县所辖的各市制定了统一的核事件应急计划。在美国第一大城市纽约，市政府设立了直接向市长报告工作的紧急措施办公室（NYC-OEM）。这个办公室全年365天、全天24小时掌控全市各种事故的情况，监督应急无线电通信频率的工作状态。如遇重大灾难性事件（包括核事件）发生，该办公室便启动专用应急指挥中心，及时汇总信息、形成决策、协调市政府各部门的应急响应行动。

3.民用核设施运营机构。依照联邦法律和监管机构规章，美国所有民用核电站都必须做好准备，应对任何有可能造成核辐射泄漏的事故。应急指挥和抢险工作的参加者包括管理人员、各专业工程技术人员和现场支援人员，每一座核电站的应急队伍至少要由200人组成。核电站以及其他民用核设施的应急组织与响应能力是整个核事件应急管理体制的基础，受到联邦紧急措施署、核管理委员会及所在州政府的严格审核与多重支持。

三 核事件应急准备与响应

（一）“条”、“块”分工负责

美国核事件的应急准备与响应建立在事先拟就的周密计划上。《国家应急框架计划》（NRF）指出，计划是“国家应急准备的基础”，而联邦层面的计划更加侧重于发生几率小但后果严重的事件。当美国遭受核恐怖攻击或者由于恐怖袭击引发重大核事件时，国土安全部将在美国总统的领导下依照法定授权协调国家应急计划中规定的响应行动，采取一切必要措施捍卫国家安全。另外，若干有能力、有资源对本系统突发核事件进行应急处置的联邦机构，如国防部、能源部、国家航空和航天局（NASA）等，都对核事件制定了详细的应急准备和响应计划。一旦本部门管控的核武器、核设施突发紧急情况，这些机构就要依法担负核事件应急响应的领导职责，并与联邦辐射监控与评估中心、其他联邦机构和州政府、地方政府进行通力协调。以国防部为例，各个军种对各种核事件都拟订了整套的应急预案。如2002年3月美国陆军公布了新版的核武器事故及其他核事件应急操作指南。2005年2月，国防部公开发布了长达342页、适用于所有军事单位的《核武器事故应急响应程序》（修订版）。

就州政府和地方政府（也包括土著部落地区政府）而言，核事件应急准备与响应的重点是民用核电站事故。1979年三哩岛核电站事故发生后不久，卡特政府将民用核电站场外应急准备的指导责任从联邦核管理委员会分离，移交给联邦紧急措施署，以便在发生核电站事故时更有效地协调各级政府和其他相关单位（如警察局、电力公司、自来水公司、消防队、医院、运输部门等）的行动，核管理委员会则保留对民用核电站场内应急准备与响应工作的监管权。为防止扯皮和厘清责任，这两家联邦机构专门就此签署了详细的备忘录。各级政府和民用核电站运营方在制定应急计划、进行相关准备、发起或终止应急响应时，必须遵循这两家联邦机构发布的通用标准和程序，即《民用核电站应急响应计划的制定、评估与应急准备的标准》 以及其他有关联邦政府文件的规定。

（二）对各级地方政府与民用核设施应急计划的要求

联邦政府规定，美国所有联邦以下层级的政府机构、民用核电站的核事件应急计划必须涵盖16个方面的内容。联邦法律和有关的政府文件对这16个方面的具体要求极为复杂、全面，相关内容足有上千页，在此无法详述，笔者只能尽量用最简洁的语言概括如下：

1.组织分工。所有涉及应急计划疏散区域 的州政府、地方政府、核电站运营方、工商企业和其他支持性机构都要有清晰的应急指挥流程、职责划分和平滑衔接。

2.场内应急。民用核电站的场内应急队伍必须做到组织健全、人员充实、分工明确、反应有力、随时待命并能与场外的应急支援体系配合。

3.应急支援。核事件发生时对场外支援力量的请求，尤其是对联邦核应急力量介入的请求必须及时、适度且能有效利用资源、实现良好的合作。

4.应急分级。所有核事件应急状态划分为4级，从低到高依次为：发现异常（Notification of Unusual Event）、应急待命（Alert）、场区应急（Site Area Emergency）和总体应急（General Emergency）。场区应急和总体应急都属于重大核事件，其中总体应急意味着核电站周边的居民要立即按预案进行疏散。

5.应急通报。民用核电站必须在进入应急状态15分钟内向有关机构通报情况，通报中应包括14个方面的信息（如预计核辐射泄漏量、是否需要场外支持等），这些信息通过预先设立的应急通联节点和一定程序扩散到所有参与应急准备计划的单位。如需进行疏散，相关通报和疏散指引信息必须通过有效方式（包括防空警报、广播电视等）在15分钟内覆盖核电站周边半径5英里（约8公里）范围内的所有居民，在45分钟内覆盖半径10英里（约16公里）应急计划疏散区内的所有居民。

6.应急通讯。所有应急计划的参与方，尤其是各级政府部门必须具备多重方式的全天24小时通讯联系能力，并对在用和备用的应急通讯系统进行定期测试。

7.宣传教育。对核电站周边居民的教育涉及对核知识的介绍、核辐射自我防护方法、紧急疏散路线图、避难所位置与设施、学校和幼儿园的疏散方法与程序等。所有应急计划参与方都要为媒体工作提供便利并设立发言人制度，确保信息发布的权威、及时和准确，并协手消除谣言、澄清事实。

8.应急设施。各级政府均应设立拥有备用电源的应急指挥中心，相关组织必须设立核辐射监测站网点，并对所有监测数据进行汇总分析。

9.场内评估。核电站须有相应技术能力，依照规定的方法、程序对场内事故的性质、核辐射泄漏量进行分析评估。

10.应急防护。核电站及其他相关组织要就所属人员的辐射防护、装备和紧急疏散做出预案，并对应每个应急级状态的级别分别形成人员防护与疏散机制，就疏散路线、运输工具、特殊人群（幼儿园儿童、学生、住院病人、残疾人和监狱犯人）疏散、交通管控以及疏散人员的安置、管理和食品安全，污染清理等做出周密安排，规定抗辐射药品（如碘化钾）的分发、使用和相关决策程序。

11.辐射控制。对应急抢险人员设定接受辐射的限制，提供便携式辐射测量仪，强化对事故现场核辐射水平的监控，针对应急人员准备轮班方案以及保护、急救、供应和消除辐射污染的措施。

12.医疗卫生。为应急抢险人员和受核辐射伤害公众服务的主要医疗卫生机构和后备医疗机构均应距离核电站至少15～20英里（约20～32公里），并与相关政府部门签订应急服务协议。各签约机构要准备详细应急医疗计划和相应设备，并至少有一名医生能够监督对核辐射病人的评估与治疗。每个州还应该列出本州及相邻州的全部核辐射医疗卫生支援机构（含军队医疗机构）的清单，并就核辐射污染控制、病人转运、通信联络、病人监护等做出妥善安排。

13.恢复措施。应急响应初期之后，应急抢险工作视情况经一定程序进入恢复和人员重新进入疏散区阶段。各级政府及核电站运营方应采取措施应对安置居民、解除封锁、监测环境、清理现场等事项。

14.演习演练。所有参与应急准备计划的组织必须遵照联邦政府《国土安全演习与评价计划》（Homeland Security Exercise and Evaluation Program, HSEEP）的标准和程序每6年举行一次总体应急演习。核电站运营单位每两年演习一次。各种单项演练（drill），如通讯演练、防火演练、核辐射监测演练、救护演练等分别按月、季度和年定期进行，其中州和地方政府的通讯联系演练要每月进行一次。

15.应急培训。应急准备计划中各单位的相关人员（如应急主管官员、抢险队员等）都要参加联邦机构或州政府主办的培训，培训过程要做到课堂教学与实地操练相结合。

16.计划修订。各机构都要设立计划专责人员，每年根据新的情况和计划评估结论修订应急计划，及时将新版计划分发到所有相关单位并提示修订的内容和页码。

依照联邦政府的规定，由州政府和地方政府参与拟订的民用核电站应急准备与响应计划出台后，必须由州长或其代表提交联邦紧急措施署审批。作为评估和审批程序的一部分，有待批准的应急计划必须先通过演习进行检验，并根据实际情况进行补充修订。即便应急计划获得了批准，也不能一劳永逸，州政府应在每年1月31日前向联邦紧急措施署提交报告（Annual Letter of Certification, ALC），申请通过对应急计划的审验。如果审核官员认为必要，可要求补充材料或进行实地核察。若无法通过审验，说明核应急计划已经不合乎要求，必须进行修改。

（三）核事件应急响应的不同对策模式

分析美国多年来对各种核事件启动的应急响应，可以发现其处置突发核事件的方式基本上有三种对策模式：

1.涉及国防机密的核事件基本上在保密条件下得到紧急处置，只有在对公共安全构成危险时，这些核事件的信息才能经过规定的程序与渠道发布。自从美国跨入核门槛后，各种军用核武器与核设施的事故时有发生。设在首都华盛顿的智库组织防务信息中心（Center for Defense Information, CDI）根据美国国防部和能源部的解密资料所进行的研究表明：从1950年到1980年，美国共发生比较严重的核武器事故（accident）32起，涉及空军、海军和能源部掌控的核武器装备、军用核材料、运载核武器的军用飞机以及核导弹。这些事故主要由美国军方或联邦能源部的核应急分队处置。例如，1980年9月19日，当工程师对位于阿肯色州大马士革（Damascus）的空军大力神II型洲际弹道导弹发射井进行例行维护时，掉落的工具意外撞破导弹的压力液体燃料箱。警报发出后，发射井及周边地区被紧急疏散，驻扎在小石城空军基地的核应急分队闻讯出动。8个半小时后，泄漏燃料发生爆炸，重达740吨的发射井盖被炸飞，核弹头也被抛到600英尺（约183米）开外，核应急分队一名专家死亡，21名空军官兵受伤。万幸的是，燃料爆炸没有损坏核弹头，也没有造成核辐射泄漏。

2.重大民用核设施事故或者核恐怖威胁往往触发联邦最高层级的紧急响应。这类处置的最典型例子是对1979年3月28日三哩岛核电站二号反应堆机组事故的应急响应。这次由设备故障和操作人员失误导致的事故发生在清晨4点，但直到6点22分相关人员才意识到事态的严重性。6点55分核电站宣布进入场区应急状态，电站管理人员开始按照应急预案组织抢险，并通知相关的场外核应急单位。7点24分三哩岛核电站宣布进入总体应急响应程序。此前，核电站运营商大都会爱迪生公司（Metropolitan Edison）已经得知情况，并向位于布鲁克海文国家实验室的联邦能源部核辐射支援计划（RAP）1号责任区域总部求援。总体应急响应开始后，宾夕法尼亚州政府紧急措施局（PEMA）依照1975年制定的本州核事件应急响应计划通知了所有相关单位，包括州环境资源部辐射防护局、州警察局、核电站所在的多芬县（Dauphin County）以及邻近诸县的政府应急机构。7点50分索恩伯格州长（Richard L.Thornburgh）获知核事故发生的消息，8点联邦核管理委员会设在马里兰州贝塞斯达（Bethesda）的应急指挥中心启动，接着联邦环境保护署、卫生部等机构也投入应急响应。3月30日中午12点半，索恩伯格州长宣布对核电站周边5英里（8公里）范围内的孕妇和学龄前儿童进行自愿疏散，几天之内共撤离了14万人。4月1日下午，卡特总统夫妇在索恩伯格州长陪同下乘坐一辆黄色校车来到三哩岛核电站，卡特总统还亲自进入出事的二号反应堆控制室了解情况。此后整个事件的发展日趋平缓，事故泄漏出的少量核辐射对公共安全的威胁迅速消减。4月9日，索恩伯格州长宣布疏散人员可以返回家园。至此，三哩岛核危机最紧张的阶段结束。

对于恐怖组织或犯罪分子发出的核威胁，无论真假，联邦政府一律高度重视并迅速做出反应。这种威胁首次出现在1974年，当时有人威胁要用核装置摧毁波士顿市中心，除非能得到20万美元。虽然事后证明这是虚惊一场，但联邦调查局应急响应过程中出现的问题，催生了直属联邦能源部的专门应对核恐怖威胁的核应急搜索与支援分队（NEST）。“9.11”事件以后，小布什（George Bush）政府在大力强化国内核设施安全保卫和努力防止核扩散的同时，密令该分队对美国主要大城市展开定期的隐蔽巡查与核辐射侦测，以及早发现核恐怖威胁的苗头。

3.一般性民用核设施事故由州及州以下层面的地方政府或者相关的民用核电站运营单位应急处置，但要依照规定履行向核管理委员会等联邦机构的报告程序。三哩岛核电站事故后，美国仅在2003年发生过一次民用核电站的场区应急，其余事故均为应急准备（Alert）以下级别。2010年美国民用核电站共启动了6次应急准备响应。核管理委员会在每次应急响应发生后都会派员进行调查，并公开发出事故通报。例如，2000年2月15日7点15分，距离纽约市38英里（约61公里）的印第安角（Indian Point）核电站2号机组发生故障，7点29分运营方启动应急准备响应程序，排除故障后，核电站于次日下午6点50分中止应急响应。2000年6月28日，核管理委员会发出事故通报，对事故原因、潜在风险、运营商表现、响应程序、设备状况和应急行动进行评价，肯定优点，指出问题。应该说，针对一般性民用核电站、民用核燃料运输和民用辐射源事故的应急准备与响应机制、体制已经相当健全。这套机制体制不仅完全适用于其他性质的核事件（如核恐怖袭击），而且成为美国整个灾害应急管理体制的重要组成部分。

四 美国核事件应急管理体制的几个特点

（一）时刻准备迎接“黑天鹅”

2007年春，黎巴嫩裔美国作家塔勒布（Nassim Nicholas Taleb）的《黑天鹅》一举登上《纽约时报》的畅销书排行榜，从此“黑天鹅”被人们广泛用来形容不大可能发生的特大灾难性事件，如“9.11”恐怖袭击事件。事实上，美国的决策者们在指导核事件应急管理体制建设时，一个根本性的理念就是有备无患，要大胆设想几乎不可能出现的最坏情形，而且这种情形可能出现在任何时间和任何地点。于是，整个应急管理体制都是“军民一体、平战结合”，兼容性强，随时准备迎接“黑天鹅”。

对核事件的应急准备和响应要基于对最严重事态的设想，这种做法源于20世纪中叶的美苏大规模核对峙。为了有效地防范和应对核打击，仅为美国总统秘密修建的核应急指挥设施就超过了75处。冷战的结束使核战争的阴云基本消散，但美国并没有放松警惕。“9.11”事件发生半年后，联邦核管理委员会设立核安全与核事件响应办公室（Office of Nuclear Security and Incident Response），强化核设施安全保卫与核应急管理，并提高了核电站抗击飞机意外冲击的设计标准。国土安全部把遭受核弹与核辐射装置的恐怖袭击列入《国家灾难性事件预想》（National Planning Scenarios），并协调有关政府部门共同做好准备。2007年美国举行了代号为“首长 4号”（TOPOFF 4）的国家级防核恐怖袭击演习。2008年，联邦紧急措施署出版了防范核辐射装置袭击的应急计划指南。2009年，由国家安全委员会和总统科技政策办公室牵头，10个联邦机构组成的部际委员会发布了关于防范核弹爆炸袭击的应急计划指南。次年又出了第二版。引人注目的是，核弹爆炸袭击应急计划所设想情况包括恐怖分子在美国主要城市引爆万吨级当量（即相当于1万吨梯恩梯炸药爆炸威力）的核弹。这种看似有点过度防范的做法需要大量的资源投入，但从保护公众健康和国家安全的角度看则远远利大于弊。

（二）把信息管理置于应急管理的核心

现代危机管理理论与核事件危机处理的实践都说明：决定应急管理体制有效性的关键因素是信息。在应急反应过程中，信息管理涉及到信息的采集、汇总、加工、分析、发布、传播和反馈等诸多环节，而信息管理的总目标是要确保信息准确、及时和通俗易懂，能够有效地服务于应急指挥机构的决策者和公众。

三哩岛核事件的危机处理过程，对美国核事件应急信息管理来说是一次实战考验，其中产生了宝贵的经验和深刻的教训。当这场美国民用核电史上前所未有的危机发生后，州政府在头48小时里几乎被各种来源的相互矛盾的信息“淹没”，联邦核管理委员会也无法获得事故情况的准确报告，对现场核辐射泄漏数值的计算错误更加剧了信息的混乱。直到卡特总统亲自指派的核管理委员会专家丹顿（Harold Denton）抵达现场，并动用白宫专用通讯线路保障索恩伯格州长办公室、联邦核管理委员会与白宫三方的信息沟通后，被动的局面才得以扭转。州政府曾经根据不准确的报告低估了事态的严重性，但索恩伯格州长很快公开承认并纠正了这个错误，这反倒增强了公众的信任感。在丹顿的帮助下，州政府与公众和媒体保持了有效沟通。在巨大的压力下，索恩伯格州长领导的应急指挥班子经慎重研究决定，坚决排除错误信息的干扰，只进行有限的疏散，从而避免了一场更大的公共安全危机。事后索恩伯格总结的危机处理过程中所得的三大教训全都与信息有关，它们是：形成事态发展的正确图景、不要传达谣言和指责、与公众及时分享准确的信息。

三哩岛核危机之后，美国在制定核应急准备与响应计划时，特别注意设立灵敏、有效的信息传播机制，包括核事件报告机制、应急通讯机制、信息发布机制、应急广播和警报系统等。许多细节性的规定都是实践经验的总结。例如，演习、演练警报和真正的应急响应警报在鸣响方式上不同，无线电广播是应急信息发布的重要渠道，24小时应急值班联络一律以固定线路电话为首选，再辅以其他手段等等。2011年5月，联邦通讯委员会（FCC）和紧急措施署还与美国最大的四家移动电话运营商合作，率先在华盛顿和纽约推出了个人定位报警网络系统（Personal Localized Alerting Network, PLAN），以便更快捷地传播重大灾害事件警报。

美国还在提高核信息透明度、加强公共教育方面下了很大功夫。冷战结束以来，美国提高了关于核活动、核设施（特别是民用核电站）以及核事件应急管理体制信息的透明度，加强向公众普及原子能知识、核辐射防护常识的力度，努力消减公众的核恐惧心理。所有参与核事件应急管理的政府机构，特别是国土安全部、能源部、核管理委员会、卫生与公众服务部和环境保护署，其官方网站都包含了大量关于核安全、核应急的实用信息。联邦紧急措施署编写的《你准备好了吗？》公民防灾手册，以及州和地方政府编写的类似材料，都把防范各种核事件作为重要内容，甚至一些商业性公司在提供相关服务时也注意对公众进行核辐射防护教育。

（三）大力加强专业实验室能力建设

核辐射的特点是人们只能借助仪器才能“看见”它。若要有效应对任何突发的核事件，一个必然要求就是公共卫生部门和环境部门要具备较强的放射化学专业实验室能力，以便对大批受照射人员及受污染地区的空气、土壤、水、农畜产品样本进行迅速、准确的分析化验，并据此对结果进行评判。美国国会关于核应急实验室能力的专题听证会指出，核事件发生后，公共卫生官员需要尽快知道对4个问题的答案：哪种放射性核素对人员产生了照射或污染（最常见的放射性核素有13种）？谁受到了照射？每个人受到了多大剂量的照射？核污染物是否进入了体内？没有这些答案，政府对公众健康和环境的保护措施便无从下手。而一旦发生重大核事件，短时间内需要化验样本的人数至少有10万人，这将对专业实验室构成巨大挑战。

美国在开发军用与民用核技术的过程中，逐步建立了一批具有国际领先水平的专业实验室，佼佼者便是能源部所属的17个国家实验室和4个国家技术中心，其中不乏在核医学、核化学、核环境科学领域的顶尖实验室，如布鲁克海文国家实验室（Brookhaven National Laboratory）和橡树岭科学与教育研究院（Oak Ridge Institute for Science and Education）。它们和其他联邦机构及军队系统所拥有的实验室资源一道，构成了美国核应急实验室的骨干力量。此外，各州和地方公共卫生医疗机构拥有一批重点实验室，美国私营部门（如大学、核技术公司等）中也有一些核专业的实验室。即便如此，美国的专业人士仍然认为美国的实验室检验能力和应对重大核事件的要求之间存在很大差距。

2005年应急实验室网络联合体（Integrated Consortium of Laboratory Networks）的成立是美国应急管理体制的一个创新，此举对提升核应急实验室能力具有重要意义。这个联合体由国土安全部出面牵头，10个联邦机构参加并签署备忘录，目的是为了最大限度地调动和利用全国各地、各机构的实验室资源，促进成员单位之间的分工协作和信息交流，确立统一的应急检验质量标准与流程，以便有效地应对突发重大灾害性事件的后果，特别是这些事件导致的对核生化实验室需求的爆炸性增长。

（四）注意发挥民间组织的作用

在美国各级政府的核事件应急准备计划中，民间组织都是不可或缺的一个重要组成部分。概括起来，能够在核事件应急管理体制中发挥作用的民间组织主要有三种：

1.从事宣传教育、疏散组织、药品（或用品）分发、医疗护理、特殊人群照料、人员和物资运输等辅助性工作的地方公民志愿服务团体或社区团体。

2.具有较强应急响应能力和丰富经验，能够参与专业性抢险救灾工作和医疗卫生服务的全国性组织，即《国家应急框架计划》核心文件中指定的两大民间组织——美国红十字会和全国救灾志愿组织联盟（National Voluntary Organizations Active in Disasters, NVOAD）。

3.专业协会、学会或研究机构，其中包括若干核领域的权威性组织。这类组织的作用主要体现为向政府决策者与核应急管理部门反映专家意见、开展政策咨询、进行专题调研、提供解决方案；向公众解释核事件、普及科学知识。其中较重要的组织有：著名的美国科学家联合会（Federation of American Scientists, FAS）、拥有3.4万名会员的美国放射学会（American College of Radiology, ACR）、拥有1.1万名专业人士的美国核学会（American Nuclear Society, ANS）、州和海外领地卫生官员协会（Association of State and Territorial Health Officials, ASTHO）、州和海外领地流行病学家委员会（Council of State and Territorial Epidemiologists, CSTE）、公共卫生实验室协会（Association of Public Health Laboratories, APHL）、兰德公司、哥伦比亚大学医学院核辐射研究中心（Center for Radiological Research）等等。

（五）通过国际交流借鉴他国经验

美国从建设核事件应急管理体制的初期起就不放过任何机会搜集别国的有关情报，借用“它山之石”。最典型的事例莫过于从1947年起，美国国家科学院在杜鲁门总统的指示下与日本政府合作，采用流行病学和遗传学方法跟踪研究原子弹爆炸幸存者的健康状况，这就是今天分别设在广岛和长崎的放射性影响研究所（Radiation Effect Research Foundation, RERF）的来历。通过这个美日合作机构长期不懈的综合性研究，美国积累了比任何国家都丰富的应对核辐射危害后果的数据，这对美国核应急医学的发展乃至整个核事件应急管理体制的建设无疑都是非常珍贵的第一手资料。1986年4月26日苏联切尔诺贝利核灾难发生后，白宫紧急组建了由环境保护署牵头的跨部门工作小组，夜以继日地研究相关信息，并派遣专家小组前往现场。

美国政府有关部门非常注意从境外核事件中汲取教训，增强美国的核应急反应能力。2006年11月23日，叛逃西方的俄罗斯特工利特维年科（Alexander Litvinenko）在伦敦罹患致命怪病，住院数周后英国卫生部门才诊断出他遭受了毒性极强的放射性核素钋210辐射。投毒者使用的钋210量仅有“盐粒大小”，却造成了多方面的轰动性负效应。美国方面闻讯后，联邦疾病控制与预防中心随即对和利特维年科有过直接或间接接触的160名美国公民进行紧急筛查，以便确定他们是否也遭受了核辐射污染。令人深感意外的是，该中心费尽周折才寻找到一家美国私营实验室能承担此项工作，这暴露出美国公共卫生实验室系统在放射化学检验能力方面存在重大缺陷。此外，利特维年科事件也警示人们：对于流动人口多的大城市来说，恐怖分子投放极少量的放射性物质就能对公共安全造成极大威胁。针对这种情况，美国政府不但采取了一些相应的补救措施，加强应急实验室网络联合体的建设，提升大城市预防核恐怖威胁的能力，而且持续地检讨相关工作机制与应急准备状况，查找漏洞与不足。

2011年3月11日，因特大地震和海啸引发的日本福岛第一（Fukushima Daiichi）核电站危机爆发后，美国核管理委员会的第一批2名核反应堆专家在3月12日就驰援日本，3月14日派出第二批9人专家小组，以后又陆续增派专家。美方的一位“顾问”甚至常驻日本首相官邸，握有对核危机处置的“裁决权”。4月2日，145人组成的美国海军陆战队核生化应急分队携带32台车辆和大批高科技装备分乘7架飞机从位于马里兰州印第安黑德（Indian Head）的基地飞抵东京。实际上，这种海外救援行动对美国来说是难得的实战性核事件应急演习，美国从中获得的经验远远超过其投入的人力物力。核管理委员会还成立了有7名资深核专家参加的专题小组，经过4个月的紧张工作，该小组于2011年7月完成了对福岛核灾难的评估研究报告。这份报告全面总结了福岛核灾难的教训，有针对性地提出了改进美国核电站安全监管及核事件应急管理体制的12条建议。

五 评价与启示

从第二次世界大战结束迄今，美国的核事件应急管理体制经历了时代风云的变幻，也经受了突发核危机以及重大灾难性事件的洗礼。它已经发展成为一个建立在整套法律、法规、总统指令、行政决定等授权文件基础之上，机构齐全、机制完善、资源较为充足、具备较强应急响应能力的体制。作为美国国家重大灾难性事件应急管理体制的一个有机组成部分，核应急体制对包括核恐怖袭击在内的各种核事件做好了比较充分的应急响应准备，随时保持着临战状态。

不过，这样一个有很多优点的应急体制也并非十全十美，当前最突出的问题有两个。第一，虽然建立了多重跨部门协调机制，但庞大的官僚体系和复杂的权力授受程序妨碍了集中统一指挥机制的形成。姑且不论应对核恐怖袭击的后果，如果美国真的发生了像切尔诺贝利核电站或者福岛第一核电站那样的特大核事故，该由哪个联邦机构正式宣布进入核应急状态，并统一协调成千上万的居民进行紧张而有序的疏散迁移呢？又应该由哪个联邦机构牵头对污染地区进行清理呢？对这些问题现行体制没有给出清晰的答案，也没有任何一个联邦机构获得这种“超级授权”。正因为如此，2011年3月13日，即日本福岛核危机发生48小时后，国会众议院自然资源委员会的资深委员马基（Edward J.Markey）就致信奥巴马总统，对美国核事件应急管理体制中缺乏集中统一的指挥机制表示担忧。事实上，这个问题在1979年的三哩岛核事故中已经凸显。在这场危机的“尖峰时刻”，参与应急响应的各种政府机构多达150个，指挥与协调屡遇梗阻和混乱。关于三哩岛核事故的总统委员会报告明确提出：应由单一的联邦机构负责核事件的应急准备与响应。至于为什么这一建议30多年来都被束之高阁，恐怕还是要从整个政府机构的体制上找原因。第二，与联邦政府相比，州一级政府的核应急准备状况不尽人意。据美国州和海外领地流行病学家委员会（CSTE）2010年所进行的一项专题调研，虽然几乎所有的州都设立了24小时核应急响应官员，但由于经费紧张、专业人才（特别是核辐射公共卫生专家）稀缺，相关制度不健全等原因，大约45%的州既没做好应对突发核事件的准备，也未制定详细可行的核应急准备和响应计划。即便是已制定详细应急计划的州，也有20%未按规定举行演习和演练。

虽然上述两个问题难以在短期内得到解决，但可以肯定的是，在日本福岛核危机的长期效应作用下，美国将在强化核安全措施的同时采取一系列措施改善核事件应急管理体制，使其向着更加灵敏、完备、高效、透明的方向发展，确保美国的公众健康与社稷平安。事实上，这个过程已经开始，并在2011年6月国际原子能机构部长级核安全大会之后获得稳步的发展。

2011年11月8日，联邦能源部爱达荷国家实验室（Idaho National Laboratory, INL）的一个实验反应堆发生核泄漏，16名工作人员受到核辐射照射。事故发生后，该实验室和能源部立即启动了核应急指挥系统与救援程序，并及时向有关州、县和土著部落地区政府与媒体发布系列情况通报。当月17日，美国空军北达科他州某基地的“民兵III型”战略核导弹在维护时受损。事故处理完毕后，空军的发言人向新闻界披露了相关情况。对于军方来说，如此及时而透明的做法在过去是难以想象的。这两次距离人们最近的核事件既是对美国核事件应急管理体制的最新测试，也是对公众的最新警示。它再次说明了一个真理：核事件是原子能开发与利用的必然伴生物，无论科学技术如何发达，这个伴生物都不会自行消失。人们能够做的只有一点：时刻准备着。

1997-2001年间曾任联邦能源部副部长（Undersecretary）的Ernest Moniz 发表文章说：在日本福岛核灾难发生后，美国依然需要核电。不过，福岛将使每一个国家的核监管人员重新考虑核安全的要求。他特别指出：“应该说服公众核电是安全的”（The public needs to be convinced that nuclear power is safe）。

笔者认为，美国核事件应急管理体制给人最重要的启示可以归纳为“三个必须”：

1.必须从捍卫国家安全的高度看待核事件应急管理体制建设的意义。历史经验和大量科学研究都表明，各种核事件（包括核恐怖袭击）不发生则已，一旦发生就很容易迅速演变为重大或特大灾难性事件，对公共安全构成不为人们熟悉的非传统威胁。如果处置不当，偶发的核事件将彻底打乱广大区域内居民的正常生活，对经济、社会及环境造成持续的负面效应，竭尽有限的技术和公共卫生资源，给国家财政带来巨额负担，甚至可能引发政权危机。前苏联领导人戈尔巴乔夫说，“切尔诺贝利无情地提醒了我们，如果爆发一场核风暴，等待我们大家的将是什么。” 所以，建立具备法定授权、超越部门利益、能够有效协调各方资源的核事件应急管理体制，是任何一个核国家为保卫社稷平安都必须采取的战略性举措。

2.必须防患于未然，对最坏的可能性保持高度警惕。在核能的开发利用方面，技术决定论的盲目乐观情绪是极其有害的。事实证明，不存在万无一失的核技术和设备，更不可能完全根除人为错误和对监管的刻意逃避，杜绝意外情况或消除恐怖威胁。联邦核管理委员会的一位研究人员在总结1979年三哩岛电站核事故的教训时坦言，专家们对核电技术的“信心和由此滋长的自满情绪”在1979年3月28日清晨被“打得粉碎”。日本福岛核电站危机爆发后，美国政府迅速开始了对美国核事件应急管理体制的检讨。两位参议员甚至致函联邦核管理委员会主席，询问美国是否做好准备应对几座民用核电站同时出事的局面。没有这种看似杞人忧天的态度，就谈不上认真制定符合实际、操作性强的应急预案，切实落实各种应急准备与响应措施，更遑论对已经形成的应急管理体制进行与时俱进的改革。

3.必须坚持依法公开、透明、讲真话的原则，牢固树立政府公信力。核武器的巨大破坏力和核辐射的“不可见性”、危害性使许多公众对核能抱有一种恐惧感，而核技术的专业性、核信息的敏感性也容易使核事业披上一层神秘的面纱。如果对这种大众心理不加以足够的重视，它可能会在一定条件的刺激下引起经济失序和社会动荡。日本福岛核灾难发生后引发的大规模抢购食盐**已经把核信息不对称的恶果展现无遗。消解这种大众恐慌心理的最好方法是政府和其他相关组织在核能规划与开发、核安全保障、核事件应急管理体制建设三大方面对公众保持适当的透明度，依法尊重公众的知情权、监督权、批评权和参与权，使核能更好地造福本国人民。

2011年4月22日第1次修改

2011年5月8日第2次修改

2011年5月20日第3次修改

2011年11月12日第7次修改

正文约1.87万字

作者联系办法：Laoxu88@126.com ***

通信地址：北京市鼓楼西大街甲158号美国研究所编辑部

注释： 根据国际原子能机构2011年的最新数据，全世界共有442座已经并网发电的民用核电机组。拥有20座或者更多民用核电机组的国家只有6个，它们各自的核电机组数量为：美国104，法国58，日本54，俄罗斯32，韩国21，印度20。见：IAEA, “Number of Reactors in Operation World,” available at: http://）也是已解密的克林顿政府时期总统决策指令的重要文献源。U.S.Department of Homeland Security, National Response Framework, January 2008, Washington DC.FEMA Publication P-682.U.S.Department of Homeland Security, Nuclear/Radiological Incident Annex, June 2008.Sarah A.Lister, An Overview of the U.S.Public Health System in Context of Emergency Preparedness, CRS Report for Congress, Updated March 17, 2005, Order Code RL 31719;Shawn Reese, Selected Federal Homeland Security Assistance Programs: A Summary, Updated January 31, 2008, CRS Report for Congress, Order Code RL32348.联邦核事件应急协调委员会（Federal Radiological Preparedness Coordinating Committee, FRPCC）的详细情况可见国土安全部联邦紧急措施署网站：http://，2011年5月5日。

据估算，如果大力神II型洲际弹道导弹携带的900万吨级核弹头在大城市上方凌空爆炸，将导致240万人死亡，110万人受伤。实际上，这种洲际弹道导弹及配套的发射井在美国军事史上的事故率相当高，空军承认，仅1975～1979年间就发生过125次。不过，美国军方在承认或者公布核武器事故消息时，严格控制了发布内容，所以即便是美国的专业研究者也难以获得完整、详细的信息。见：Center for Defense Information, Washington, D.C., “U.S.Nuclear Weapons Accidents: Danger in Our Midst,” The Defense Monitor, I.S.S.N #0195-6450, Vol.X, Number 8, 1981.47 American Decades Primary Sources, 1970-1979, Edited by Cynthia Rose, Gale Group, Inc, 2004, pp.605～607;

Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, pp.81～141.48 William J.Broad, “THE NATION;Preparing to Meet Terrorists Bearing Plutonium,” The New York Times Archives, August 01, 1993, available at: http:///espionage/Nt-Pa/Neclear-Emergency-Support-Team-United-States，2011年5月4日。

Douglas Waller/Washington, March 18, 2002, “Terror Probe: the Secret Bomb Squad,” Time, available at: http:///resourcesandstats/documentlibrary/safetyandsecurity/factsheet/, 2011年4月18日。

U.S.Nuclear Regulatory Commission, Office of Nuclear Reactor Regulation, NRC Information Notice, 2000-09, available at: http;///irp/threat/detonation.pdf, 2010年4月18日。

编写这一版时部际委员会成员增加到12个，新增了商务部和美国红十字会。见：National Security Staff Interagency Policy Coordination Subcommittee for Preparedness & Response to Radiological and Nuclear Threats, Planning Guidance for Response to a Nuclear Detonation（Second Edition），June 2010, http:///2011/03/16/134573800/nuclear-information-gap-spread-doubt-fear, 2011年4月1日。另可参见《华盛顿邮报》在三哩岛核危机发生20周年之际对索恩伯格的访谈：“Governing in a Nuclear Crisis,”

http:///。

U.S.Department of Homeland Security, National Response Framework, January 2008, Washington DC.FEMA Publication P-682, p.20.全国救灾志愿组织联盟（NVOAD）成立于1970年，其全国性的会员组织有50个，此外还吸收了大批二级会员组织。该联盟总部设在弗吉尼亚州的阿灵顿，在美国所有州和海外领地都建立了分支机构，已经形成覆盖全国的灾害应急网络，与联邦紧急措施署关系密切，详细情况可见其官方网站/。

美国科学家联合会（Federation of American Scientists, FAS）1945年由参与研制原子弹的部分科学家创建，其使命包括防止核战争、保障核安全，会员中有70多名诺贝尔奖得主，总部设在首都华盛顿，详情可见其官方网站 http:///。

美国放射学会（American College of Radiology, ACR）始创于1916年，总部设在弗吉尼亚州的雷斯顿（Reston），详情可见其官方网站 http:///。

美国核学会（American Nuclear Society, ANS）创建于1954年12月，现有来自1600多个公司、教育机构和政府部门的会员（含工程师、科学家、教育工作者和行政官员）1.1万人，其基本宗旨是丰富公众对核科学技术的知识，促进公众对核科学技术应用的理解。该组织总部设在伊利诺伊州，详细情况可见其官方网站http:///。

州和海外领地卫生官员协会（Association of State and Territorial Health Officials, ASTHO）的历史可上溯到1879年，它代表着美国50个州、哥伦比亚特区和海外领地的公共卫生机构，以及在这些机构中工作的12万公共卫生工作者，总部设在首都华盛顿，详情可见其官方网站http:///。

州和海外领地流行病学家委员会（Council of State and Territorial Epidemiologists, CSTE）建立于20世纪50年代初期，现已发展成为美国流行病学调查（包括从流行病学角度研究对核辐射病人治疗）的重要非营利机构，总部设在亚特兰大市，与联邦疾病控制与预防中心关系密切，详情可见其官方网站 http:///。

公共卫生实验室协会（Association of Public Health Laboratories, APHL）是美国各地的公立卫生实验室组成的非营利机构，初创于20世纪的20年代，受到联邦政府的大力资助，总部位于马里兰州，详情可见其官方网站 http://。

这家研究所的法律地位为非营利组织，主要经费来自美国能源部和日本厚生劳动省的资助。有关其成立背景和科研成果，可见《財團法人放射線影響研究所要覽》（日英双语文本），平成20年9月（2008年9月）版。另可参见美国卫生与公众服务部公布的该机构50周年研讨会文件：ABCC/RERF: Commemorating First 50 Years and Looking to the Future, National Academy of Sciences Auditorium, Washington, D.C.June 13-14, 1997, available at: http:///business-news/article.aspx?feed=AP&Date=20110409&ID=13289434，2011年5月7日。

第二次世界大战结束后，日本是在美国政府的大力支持下走上核电道路的。福岛第一核电站机组的设计方案出自美国通用电气公司（美国国内也有类似机组），其3号机组的核燃料来自一颗被拆卸的美国氢弹。美国对福岛核危机的应急支援不仅可以直接为美国处置相同设计的民用核电站事故提供第一手经验，而且对于美国应对军用核设施、核武器事故不乏宝贵的参考价值。参见：野岛刚、蔡成平、漆菲：《日本核危机真相》，《凤凰周刊》2011年第10期（总第395期），第35页；刘柠：《日本核电的前世今生》，《南方周末》2011年5月19日，A17版； Hiroko Tabuchi, Keith Bradsher and Matthew L.Wald, “Nuclear safeguard failed in Japan,” International Herald Tribune（The Global Edition of the New York Times）, Thursday, May 19, 2011, p.1.and p.4..84 这个专题小组的专家一共拥有135年的核监管经验。该小组的报告全文见：United States Nuclear Regulatory Commission, Recommendations for Enhancing Reactor Safety in the 21st Century, the Near Team Task Force Review of Insights from the Fukushima Dai-ichi Accident, July 12, 2011.85 New Release “March 13, 2011: Markey: Who is in Charge if Nuclear Disaster Hits America?” available at: http://markey.house.gov/index.php?option=content&task=view&id=4256&Itemid=125，2011年4月10日。

Christopher Maxwell, BA, RRT, “Hospital Organizational Response to the Nuclear Accident at Three Mile Island: Implications for Future-Oriented Disaster Planning,” American Journal of Public Health(AJPH), March 1982, Vol.72, No.3, p.275;Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, p.38～42.87 Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, p.16.88 Sharon M.Watkins, PhD;Dennis M.Perrotta, PhD;Martha Stanbury, MSPH;Michael Heumann, MPH, MA;Henry Anderson, MD;Erin Simms, MPH;Monica Huang, MPH, “State-Level Emergency Preparedness and Response Capabilities,” Disaster Medicine and Public Health Preparedness, Vol.5/URPPL.1, S134, Copyright 2011 American Medical Association.89 在美国能源部所属的17个国家实验室中，爱达荷国家实验室（Idaho National Laboratory, INL）具有非凡的意义：这里实现了人类历史上第一次核能发电，诞生了美国海军核动力反应堆的雏形，形成了全球最大的核反应堆集聚区。更多相关信息及2011年11月8日核泄漏事故的详情可见该国家实验室的官方网站：https://inlportal.inl.gov/，2011年11月12日。

Craig Whitlock and Greg Jaffe, “Missile part is damaged in mishap,” The Washington Post, Tuesday, December 6, 2011, p.A2.91 Ernest Moniz, “Why We Still Need Nuclear Power,” Foreign Affairs, November/December 2011, Vol.90, Number 6, pp.83～94.92 ﹝苏﹞米•谢•戈尔巴乔夫：《改革与新思维》，新华出版社1987年12月第1版，第309页。

气象部门 应急管理工作实施方案 篇5

一、指导思想、原则、目标

（一）指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持“以人为本、预防为主”的工作方针，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防处置重大气象灾害和突发公共事件能力为重点，全面保证气象应急管理工作高效、有序进行，最大限度地减轻或者避免气象灾害造成的人员伤亡和财产损失。

（二）基本原则

1、坚持以人为本，树立和落实科学发展观的原则。充分体现 “公共气象、安全气象、资源气象”的发展理念，体现“以人为 本、无微不至、无所不在”的服务理念，把保障公众生命财产安 全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员 伤亡和危害。

2、坚持统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的原则。建立健全分类管理、分级负责，属地管理为主的应急管理体制。实行行政领导责任制，建设应急处置队伍，建立联动协调制度。

3、坚持防灾与抗灾并举，以防为主的原则。突出作好“抓基层、抓重点、抓薄弱环节”。资源整合、信息共享，依靠科技，加强重大气象灾害科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的防御能力。

（三）总体目标和近期目标

总体目标：“十一五”期间，建成基本满足应急需求、覆盖全市气象部门的统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效、体制更合理，机制更完善，分工更明确，预案更健全、管理更规范，全面提升气象应急服务能力和水平的应急管理体系。

近期目标：力争在1-2年内，按照集约化原则，以信息、网络为依托，以社会需求为导向，以气象灾害监测、预报、预测、预警体系为支撑，以提供优质快速气象应急服务为根本目标，初步形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效、体制合理，机制完善，分工明确，管理规范的应急管理体系。--组建县、乡、村三级应急管理指挥体系，成立领导机构，明确主管领导，成立办事机构，指定部门或机构负责应急处置工作。

--明确县、乡、村三级应急指挥机构和有关单位的职责分工，理顺工作关系，形成应急管理机构体系和工作机制。

--逐步完善应急预案体系，制订重大气象灾害预警防御、相关突发公共事件气象应急保障、气象部门内部重大突发事件处置应急三类预案。

--组建应急专家和专业技术咨询、应急处置队伍体系，建立联动协调工作制度。

--加大投入，提高应急技术装备保障水平，满足应急管理工作的需求。

二、气象应急管理体系与多轨道、各体系之间的关系

应急管理体系与多轨道、各体系之间是辩证统一、密不可分、相互交融、互为促进的关系。

新型业务为应急管理和服务工作奠定了坚实的业务技术基础，针对不同的需求，天气、气候、气候变化、生态与农业气象、大气成分、人工影响天气、雷电预警等多轨道业务产品是气象应急服务保障的依托，为气象应急管理体系提供科技、信息和服务的重要支撑，气象应急管理体系离不开多轨道业务。多轨道业务水平和能力的提升也将进一步保障应急管理体系的完善和发展。同时，应急管理体系的不断完善，必将进一步促进多轨道业务向更深层次推进。

综合探测体系是实现对气象灾害的实时、动态、立体监测，对灾害发生的前兆、过程、落区、程度的全程、定量监测，是应急服务的关键。预报预测体系的预警、预报、预测、预估等内容的服务产品，是应急服务的核心。公共服务体系包括决策气象服务、公众气象服务、专业气象服务和科技服务，是应急服务的基石。气象信息技术保障体系稳定可靠、反应快速、灵活机动的技术保障，确保在发生突发气象灾害期间通信畅通，科技创新体系利用科技力量提高气象应急管理的能力，教育培训体系建设一支高素质的应急行政管理队伍和培养气象灾害防御专家型人才，为应急服务提供科技技术和人才支撑。

三、组织机构和职责

（一）组织机构

1、县级

县气象局根据有关规定和应急工作需要，要建立健全相应的应急组织机构。成立应急管理领导小组：气象局局长王彦维同志担任组长，副组长由分管业务的副局长霍如铭担任，领导小组成员由有关职能股室主要负责同志组成。

组建市局处理气象灾害和突发公共事件的日常办事机构--应急办：应急办设在市局的办公室，由办公室主任担任应急办主任。

组建应急技术咨询组：由相关资深专业技术人员组成，具体人员由本单位领导小组确定。

组建应急队伍：由市局的业务技术人员组成并开展现场应急工作。

四、工作职责

（1）领导小组主要职责：负责统一组织领导盟市级气象应急管理工作；负责制定气象应急工作的方针、政策，制订市级气象灾害应急预案和处置措施;经市级人民政府或应急指挥机构批准、授权，启动和终止气象灾害应急预案，为市级人民政府或应急指挥机构提供应急决策依据和建议；负责气象灾害应急体系与设施建设，组织灾害性天气气候监测、预报、预警，并及时提供气象服务信息；负责调集气象灾害应急处置所需的人力、物力、财力、技术装备等资源，协调解决气象灾害应急处置工作中的有关问题；指导和督促应急工作管理办公室开展工作；负责向自治区气象局、当地党政领导汇报灾情和应急工作情况；按照当地应急指挥机构要求，配合做好突发公共事件的应急气象服务工作；完成吕梁市气象局和**市政府交办的其他应急工作任务。

（2）应急办主要职责：负责组织拟订市级气象应急管理工作的对策和措施，建立和完善市局应急管理和处置重大突发事件的规章制度；负责协调市局重大突发事件、重大气象灾害的处置工作，参与突发公共事件的处置工作；承担市气象局向当地党委政府和吕梁市气象局上报与气象有关的重大突发公共事件信息；牵头组织市级气象部门应急管理各类预案的拟订工作，监督检查预案的制定、落实情况；协调落实上级机关、部门和领导布置的重大突发事件气象保障工作；归口指导各有关单位和各旗区局的应急管理工作；负责向气象部门通报应急信息；负责组织重特大应急事件新闻和信息发布工作；负责组织市级应急信息化管理平台和应急指挥平台建设；负责应急办的日常值班工作；指导、协调有关单位组建应急专业队伍；组织拟订综合应急演习方案、计划，组织各专业队伍和相关单位进行合成演练和协同演习；负责应急期间的现场相关监测资料、照片、摄像、工作和技术总结、主要服务材料的整理归档；组织编制面向公众的应急宣传教育计划和相关宣传资料，开展面向公众的应急科普宣传教育工作；完成领导交办的其它应急工作任务。

（3）应急值班室工作职责：承担市气象局应急管理的日常值班工作；负责协调、落实市气象局应急办的各种指令；负责市级气象部门内部重大突发事件信息报送工作；负责接收吕梁市气象局、**市委政府、以及重大突发事件发生地气象局报来的重大气象灾害和服务信息、重大突发公共事件信息以及其他突发事件信息，并及时报给区局应急办领导；承担领导交办的其它应急工作。

（4）应急技术咨询组主要职责：在应对重大气象灾害、突发公共事件时，为应急指挥部及现场指挥部提供指挥咨询服务，并在技术方面指导气象灾害的应急处置;负责对气象灾害成因及其趋势进行分析、预测和评估；负责参与对应急专业技术人员和管理人员的培训；指导对社会公众开展气象灾害应急知识的教育和应急技能培训;完成应急领导小组、应急办公室交办的其它工作。

（5）应急队伍主要职责：负责向应急领导小组提供现场气象服务；负责组织现场应急气象灾害信息监测、收集、分析和初步评估工作；负责开展现场人工影响天气指导工作；负责现场应急的总结工作；负责应急设备的维护保养工作；完成应急领导小组、应急办公室交办的其他应急工作。

五、保障措施

（一）技术路线和技术政策 技术路线

坚持以应急管理系统的研发为切入点，进一步加强对气象应急管理工作的研究与探索；以现代化监测设备的应用为手段，提高应急监测的及时性和准确性；以提高精细化预报预测能力为基础，提升气象应急决策水平；以强化应急信息网络保障能力为关键，保证重大气象灾害及重大突发公共事件的信息传输的畅通；以强化应急技术保障能力为依托，确保应急管理工作的开展；以充分发挥专家委员会的作用为重点，提供应急管理工作的技术支持，提高应急处置工作的专业水准。

技术政策

1、研制开发与应急管理工作关系密切的应急指挥系统、应急预警系统、应急传输系统、应急服务系统等一系列业务系统，促进各系统内部之间上下、左右的衔接与配合，使应急响应能力得到增强。

2、利用各种现代化监测手段，在预案启动后对事件发生地从时间和空间上进行加密观测；建立应急移动监测系统，对事件发生地进行实时应急移动监测。

3、提高应急管理工作所需的精细化预报预测水平；制作发布涵盖应急工作需要的各方面的预报预测产品；同时，加强对下指导，提高预测预报的针对性。

4、建立应急网络信息传输备份线路，异地业务备份系统以及实时和历史的数据存储备份系统。

5、提升信息化、网络化技术支撑能力，采用可视会商技术，提高对台站设备故障诊断和维修能力，缩短故障修复时间，使其能够满足应急气象服务的需要。

（二）应急队伍

建立重大气象灾害和突发公共事件应急专家组，为气象灾害预警应急工作提供技术支持，提高应对突发事件的素质和能力。

培训一支常备不懈，熟悉重大气象灾害应急及重大突发事件知识，充分掌握各类重大气象灾害及重大突发事件处置措施的预备应急服务队伍。

（三）教育培训

加强对应急队伍思想认识方面的培训，提高对其应急管理工作重要性认识，深化对国家、省、地及气象部门内部关于劳动、人事、纪检、监察等的政策措施的理解；加强对应急队伍自身能力方面的培训，提高应急队伍的业务能力、语言沟通能力、身体素质、心理素质；加强对应急队伍应急业务方面的培训，使应急队伍熟悉掌握应急管理的工作流程、处置突发事件的应用型措施、本岗位的应急管理的职责。

制订应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作。

（四）经费投入

将预防与处置突发公共事件所需的经费纳入预算，健全应急资金拨付制度。建立健全应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。

（五）规章制度

建立健全内部应急管理制度体系，保证应急管理工作高效、有序开展。

1、**市气象局重大突发事件信息报送标准和处理办法

2、**市气象局重大突发事件报送样式

3、**市气象局应急办公室工作制度

4、**市气象局应急值班室值班人员守则

5、**市气象局应急演练实施细则

6、**市气象局应急管理奖惩制度

7、**市气象部门应急管理工作领导小组工作制度

8、**市气象部门应急办工作制度

9、**市气象部门应急队伍工作制度

10、**市市气象部门应急专家组工作制度

11、应急管理工作联席会议制度

12、其他应急管理制度

（六）应急演练

为检验应急管理体系的有效性、应急准备的完善性、应急响应能力的适应性和应急人员的协同性，各级气象部门应按照《**市气象局重大气象灾害预警应急预案》及其他专项预案的要求，定期组织不同类型的气象应急实战演习，以便熟悉技术，提高防范和处置重大气象灾害及重大突发公共事件的技能，发现问题，提高应急气象服务能力，增强实战能力。

（七）宣传教育

气象部门应加强重大气象灾害及突发公共事件科普宣传教育工作，普及重大气象灾害及突发公共事件预防常识，编印、发放重大气象灾害及重大突发公共事件公众防护宣传资料，增强公众的防范意识和相关心理准备，提高公众的防范能力。

气象部门要积极配合各级新闻媒体做好应急的宣传报道工作，充分尊重公众的对重大气象灾害和突发公共事件的知情权，使公众认识到重大气象灾害及突发公共事件的危害性，并及早采取防范措施，避免和减少重大人员伤亡及财产损失。

六、考核办法

应急管理工作方案 篇6

(一)指导思想。深入学习实践科学发展观。充分依靠法制、科技和人民群众，以构建社会主义和谐社会为目标，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发事件能力为重点，全面加强应急管理工作，逐步实现由被动处置向主动防范转变，最大限度地减少突发事件及其造成的危害，维护社会稳定，促进和谐建设和经济社会又好又快发展。

(二)工作目标。落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设;健全统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制;配套完善应急管理政策措施，建设统一高效的应急平台以及专业化与社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。

二、全面推进应急管理体系建设

(三)编制实施应急体系建设规划。抓紧编制出台并组织实施《市突发事件应急体系建设规划》优化整合各类应急资源。科学指导各项应急管理体系建设。各地、各部门要紧密结合实际，编制本地和本行业突发事件应急体系建设规划，并纳入经济和社会发展规划。城乡建设等专项规划要符合预防、处置突发事件的需要，与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设。

(四)加强应急预案体系建设。按照“政府统筹协调。防范严密到位，处置快捷高效”原则，年月底，各县(市、区)要完成总体预案、专项预案、部门预案的编制工作;年底，全市所有街道、乡镇、居委会、村委会和各类企事业单位要完成应急预案编制工作，基本建立起“横向到边、纵向到底”应急预案体系。基层应急预案要符合实际，职责清晰，简明扼要，可操作性强，并根据需要修订完善。建立预案演练制度，有组织、有计划、有针对性地开展预案演练，加强跨区域、跨部门、跨行业应急演练，力争专项预案演练数占总数的50%以上。

(五)加强应急管理体制建设。市突发事件应急委员会是全市处置突发事件的决策指挥机构。发挥应急信息运转枢纽作用。市政府各专项应急指挥机构、各有关部门和单位依据有关法律、法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作，充分发挥在相关领域应对突发事件的作用。各县(市、区)人民政府和市直有关部门、单位要结合实际，尽快明确承担应急管理工作的指挥机构、办事机构及其职责，配足相应的工作人员，各县(市、区)政府要在年月底前完成。年底前，乡(镇)人民政府、街道办事处都要明确应急管理机构，确定相关责任人员，承担日常应急管理的各项职责和任务。村委会、居委会等基层群众自治组织，要将应急管理作为自治管理的重要内容，责任到人，做好群众的组织和动员工作。各事业单位、企业要明确行政负责人、法定代表人(主要负责人)应急管理中的职责，确定专(兼)职的应急管理机构和应急工作人员。

(六)加强应急管理机制建设。加快突发事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。进一步提高应急管理机制的权威性和可操作性。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发事件预防与处置等方面的作用。

三、大力提高应对突发事件的能力

(七)加快推进应急平台体系建设。重点抓好“一网五库”电子政务专网。争取年底前实现市应急平台与省应急平台互联互通，基本实现监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能。应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。

(八)加强应急救援队伍建设。建立充分发挥公安消防及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用。加强对志愿者队伍的招募、组织、培训和管理。

(九)加强各类应急资源的管理。建立应急资源储备制度。加强地方应急物资储备库建设，实现国家储备与地方储备的有机结合。充分发挥社会各方面在应急物资的生产、储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。

(十)突出加强基层应急管理工作。以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点。结合实际制订各类应急预案，增强预防和先期处置各类突发事件的能力。全市范围内实施应急管理“615基础工程，即每个县(市、区)确定一个部门(系统)一个乡镇、一个社区(村)一家企业、一所学校、一所医院作为示范点，以抓机构，抓预案、抓队伍、抓宣传、抓信息、抓整改、抓保障、抓培训、抓演练、抓联动等“十抓”为突破口，以信息早报告、苗头早预防、隐患早排查、矛盾早化解、事件早处置等“五个早”工作机制为重点，全面推动我市应急管理工作。

(十一)加大资金和科技投入力度。健全应急资金拨付制度。保障突发事件应对及应急管理办公室工作经费，并纳入本级财政年度预算。市直有关部门要对应急体系建设规划布局内的重大建设项目给予重点支持。建立健全政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、监测预警、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。高度重视利用科技手段提高应对突发事件的能力，鼓励各大中院校、科研单位进行应急装备、设施以及应急管理基础项目的技术开发，大力培养公共安全科技人才。

(十二)加强评估和统计分析工作。建立健全突发事件评估制度。要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。各县(市、区)人民政府、市直有关部门要在每年12月底前向市政府应急办报送年度应急管理评估报告，并总结典型案例，对特别重大、重大突发事件要及时评估，认真分析，一事一报。要加强应急管理统计分析，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发事件的统计信息实行季报制度，重要事情统计实行日报制度。要研究建立突发事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发事件对经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。

四、认真做好突发事件的防范、处置和善后工作

(十三)开展风险隐患普查和监控。各地、各部门要组织开展风险隐患普查、登记和风险评估工作。完善分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控。市政府应急办要对各地、各有关部门隐患排查情况进行综合汇总，建立重大以上隐患信息数据库。对可能引发突发事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的.要依法采取停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告和快速处置工作。社区、乡村、企业、学校等基层单位要经常开展风险隐患的排查，及时解决存在问题。

(十四)认真落实各项安全防范措施。各地、各有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查。充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，严格执行安全许可制度，经常性开展监督检查，依法加大处罚力度;要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。各级主管部门和有关监察机构要把督促风险隐患整改情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的重要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，加大安全投入，全面落实安全防范措施。

(十五)强化信息报告和预警工作。建立健全信息报告制度。按规定及时、准确、客观地报告突发事件信息，并将情况及时通报相关部门和可能受事件影响的地区，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。认真落实24小时值班制度，保证值班工作条件，明确值班人员责任，确保信息渠道畅通。加强各地、各有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发事件预警系统，建立预警信息通报与发布制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等媒体和手段，及时发布预警信息。

(十六)做好应急处置和善后工作。突发事件发生后。迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告。按照属地管理为主的原则，事发地人民政府负有统一组织领导应急处置工作的职责，并根据实际情况及时启动相关应急预案，积极调动救援队伍和力量开展救援工作，防止发生次生、衍生灾害事件，做好受影响群众的基本生活保障和事故现场环境评估工作。应急处置结束后，要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施。健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救援和灾后恢复重建。各级政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人员，总结事故教训，制订整改措施并督促落实。

(十七)积极开展应急管理培训和宣传工作。各地、各有关部门要制订应急管理的培训计划。做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。争取用3年左右的时间，完成全市应急管理机构主要负责人轮训。深入开展应急科普知识“五进”进社区、进学校、进农村、进工厂、进机关)活动，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发事件能力。

五、构建全社会共同参与的应急管理工作格局

(十八)进一步加强对应急管理工作的领导。各级人民政府要高度重视应急管理工作。建立和完善突发事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核和政府目标管理范围，特别要抓好市(县)乡(镇)两级领导干部责任的落实。各地、各部门、各单位要加强沟通协调，理顺关系，明确职责，搞好条块之间的衔接和配合。建立和完善应对突发事件联席会议制度，加强部门之间的协调配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要明确责任，不断增强处置突发事件的能力，深入一线，加强组织指挥。要建立并落实应急管理绩效评估和责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的要依照法律法规追究责任，确保行政领导责任制落到实处。市政府应急办要切实履行职责，不定期对各地、各有关部门应急体系建设、应急管理工作开展和落实等情况进行指导、督促和检查，及时协调解决应急管理工作中存在突出问题。

(十九)努力形成应急管理工作合力。各地、各有关部门要坚持以人为本。军地结合，动员社会各方面力量积极参与。要切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，重视培训和发展社会应急管理中介组织。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发事件提供物资、资金、技术支持和捐赠。积极开展基层公共安全创建活动，树立一批应急管理工作先进典型，表彰奖励取得显著成绩的单位和个人，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。

应急管理体制改革实施方案 篇7

当前, 国际国内重特大突发事件频发, 应急工作形势严峻。从国际看, 美国 “9·11”事件后, 各国反恐力度不断加大, 并取得了积极的成效, 但天下并未因此而太平, 由于各种复杂的历史原因, 恐怖主义、极端宗教主义与极端民族主义仍然不断制造各种事端; 极端灾害天气不断出现, 地震、飓风等自然灾害时有发生, 造成的损失和影响非常巨大。 从国内看, 2003年 “非典”事件在一定程度上改变了中国经济社会发展的理念和方式, 也强化了中国政府公共管理的意识, 就是在经济发展的过程中一定要重视预防和应对突发事件, 注重人民群众的生命财产安全。 “非典” 以后, 国务院、各部委及各省区市着手建立健全了应急管理体系, 但由于我国幅员辽阔, 应急预防基础薄弱, 重特大生产安全、 食品安全等事故依然频发, 应对多发的自然灾害仍然没有更好的办法, 东突等恐怖势力的破坏活动没有停止, 安全形势不容乐观。另外, 随着经济社会发展, 突发事件造成的影响和破坏程度也发生了新的变化, 城市灾害已不再是传统意义上静止的、孤立的, 而是越来越呈现出突发性、并发性、多样性、 复合性、连锁性, 以及受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点。从近期国际国内发生的重特大突发事件的特点看, 往往是多个突发事件同时发生, 在应对上很难分清主次, 事件造成的人员伤亡、经济损失和社会影响呈现日益加重的趋势。比如, 日本地震造成的核电事故, 其破坏程度不亚于地震本身造成的损失, 其处置的紧迫程度甚至超过地震本身。2008年我国南方的冰雪灾害造成交通瘫痪、电网瘫痪、人员伤亡、房屋倒塌等多种灾害事故, 直接经济损失超过1 500亿元。突发事件应对工作面临新的挑战。

从北京的情况看, “十二五”时期, 北京市进入了 “加快经济发展方式转变, 全面实施 ‘人文北京、科技北京、绿色北京’战略, 建设中国特色世界城市”的重要战略机遇期。经济社会的快速发展也伴随着社会转型的加剧, 原本在时间序列上属于不同发展阶段所面对的问题, 现在被压缩到同一个时空状态, 各类问题、矛盾和危机相互混合, 逐步积累, 呈现出前所未有的一体化态势, 形成了并发性灾害及综合风险, 首都城市安全面临的挑战和考验更加严峻, 安全需求和压力不断加大。尽管北京市应急管理工作全国领先, 且近年来突发事件形势总体平稳, 没有重大突发事件发生, 但是, 面对新形势和新挑战, 北京必须早作打算, 深入思考北京市应急管理工作进一步改进与完善的问题。

2应急管理体制的内涵

2003年之后, 我国应急管理体系的大致轮廓开始清晰, 它是由应急管理的 “一案三制” 构成。 “一案三制” 分别指应急预案与应急管理体制、机制和法制, 这四者是一个国家或地区应急管理体系的核心内容。总的来看, 体制是基础, 机制是关键, 法制是保障, 预案是前提。在现阶段, 我国应急管理体系建设应当遵循体制优先的基本思路, 在理顺应急管理体制的基础, 完善相关工作流程和制度规范。

目前, 不论是理论界还是实务部门, 对上述概念, 特别是体制、机制、法制这三个关键概念还存在模糊甚至分歧之处, 致使在研究和实践中往往将之混为一谈, 在很多场合不予区分地替换使用, 给我国应急管理体系建设的理论研究和实务操作都带来很大的困难, 因此, 本文在开展研究之前将明确界定应急管理体制的基本含义。

体制属于宏观层次的战略决策, 有时也称为 “领导体制”、“组织体制”, 是以权力为核心、以组织结构为主要内容, 解决的是组织结构、权限划分和隶属关系问题。应急管理体制 ( 或称应急体制) 也可称为行政应急管理体制, 是行政管理体制的重要组成部分, 通常是指应急管理机构的组织形式, 也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构, 以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统, 包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。应急管理体制决定了应急管理体系的静态结构, 规定了应急管理体系的潜在功能[1]。

3北京市现行应急管理体制基本情况及存在的主要问题

3. 1基本情况

2005年4月, 北京市在全国率先成立了突发事件应急委员会, 作为议事协调机构统一领导全市突发事件应对工作, 市长担任应急委主任; 市应急办作为市应急委的常设办事机构, 同时加挂市应急指挥中心的牌子, 为副局级单位, 设在市政府办公厅。 之后, 北京地区16个区县全部成立应急管理机构 ( 副处级) , 整合组建了市属14个专项应急指挥部, 街道、乡镇和社区、村基本建立应急责任体系和工作机制。北京市应急管理体制基本框架为 “3 + 2” 模式: “3”即市级应急管理机构、市属14个专项应急指挥部和16个区县应急管理机构, “2”即以110为龙头的市紧急报警服务中心和以市信访办12345为统一号码的非紧急救助服务中心[2]。

经过7年多的努力, 北京市现已初步形成了一套比较健全的综合应急管理体制 ( 如图1) , 并在实际工作中发挥了重要作用, 全市应对突发事件的能力明显增强, 各级各类突发事件数量和造成的损失总体呈下降趋势, 重大和特别重大突发事件有所减少 ( 见表1) 。

注: 数据来源于 《北京市 “十二五”时期应急体系发展规划》

3. 2存在的主要问题

北京市现行应急管理体制建设虽然取得了显著成效, 但在实践过程中也暴露出一些问题, 尚未达到 “体制顺、职责明、行动快” 的程度。存在的主要问题包括以下几个方面:

( 1) 对应急工作重要性认识有所削弱, 应急机构履职能力有待进一步发挥。一是应急意识有所减弱。随着预防预警能力的不断增强及应急处置及时得当, 多年来, 北京市没有发生过重大突发事件, 也使得从事应急工作的人员在思想意识上有所松懈, 对突发事件的警惕性认识有所淡化; 一些单位应急部门编制不到位, 内部人员不稳定, 反复调配, 流动出去后人员得不到及时补充。二是应急机构履职能力有待进一步提高。2005年北京市成立应急委以后, 实现了对市内应急各相关机构和部门的统一领导、统一指挥, 但在协调中央在京单位和驻京部队时力度明显不够, 区县应急办在协调级别相对较高的委办局时往往感到底气不足, 需要采取 “请求”、 “协商”的方式解决, 综合统筹协调难度较大。三是应急机构职责定位有待进一步明确。应急办和各相关委办局应急处置的主要职责是综合协调、统筹管理, 但在实际工作中, 和其他业务部门的分工、 职责并不是十分明确, 存在职责交叉、业务重叠等现象, 影响了应急综合协调职责的履行, 特别是区县应急管理部门应急本职工作以外的工作摊派多, 应急工作反而成了 “打杂”, 本末倒置, 影响履行基本职责。

( 2) 管理层次多, 部门协同不足。目前, 应急体制还存在部门分割、条块分治、整合不够等不足。 首先, 在制度上, 市政、消防、质量监督、水利、 地震、气象、交通、安全生产监管等委办局的专业应急力量和自愿者应急队伍已经统一纳入到整个应急指挥管理体系, 但在实际应急工作中, 这些部门的应急力量还是各自为政、分散建设, 缺乏整合性, 从某种意义上说导致应急物质储备工作为适应这种制度而一直处于分散无序状态。其次, 相关应急管理机构存在着部门化倾向, 各部门的垂直管理较为完备, 但各部门之间的互联互通、数据共享不足, 协同力度不够, 资源整合力度有待加强[3 - 4]。再次, 突发事件往往需要动用公安、消防、交通、卫生、 环保等政府部门和企事业单位、社会团体、驻军部队等诸多力量联合处置, 在这一过程中, 除了上下级之间的隶属关系外, 更多的是部门与部门、单位与单位甚至军队与地方之间的平行协作关系。而目前, 各部门协同关系的强制性较弱, 造成管理层次多、环节多的现象, 由于缺乏有效的管理约束, 一旦发生突发事件, 很难将各方面力量和资源迅速整合到统一的制度性框架体系之内, 条块行动衔接配合不够, 以至于无法形成整体合力, 不能适应复合型灾害的处置需要。为此, 实现组织领导的一体化势在必行。

( 3) 监测预警机构不健全, 缺少综合研判。目前, 监测和分析环节分散且薄弱, 缺乏专门的机构和完善的体系。北京市现有的突发事件监测管理工作主要由政府现有的相关部门分散开展, 且没有形成一套从监测、分析、研判到上报、发布等完整的机制和程序, 因而对监测信息难以进行科学的综合分析, 不能为领导指挥决策提供有效支撑。完善的监测体系尚未形成, 运行机制也不健全, 难以给领导决策提供及时有效的综合信息、真正起到参谋助手作用。市政市容委下属的 “北京市城市运行监测平台”在2008年北京奥运会和新中国成立60周年庆典活动期间, 在城市运行的监测预警方面曾经发挥过积极的作用, 有人员、有经验、有成效, 但目前因体制问题, 该平台一直游离于市应急体系之外, 尚未在全市应急工作中发挥作用。

( 4) 基层应急管理体制不顺且有弱化的倾向。 一是重心下移缺乏具体规定。古语云: 欲流之远, 必先浚其源; 欲树之高, 必先固其根。应急管理关口前移、重心下移, 基层单位是基础, 但目前尚缺乏自上而下的刚性规定, 街道、乡镇的应急工作更是五花八门: 有的将应急职能放在行政办公室, 有的放在安全生产办公室或社会治安综合管理办公室; 社区、村的应急工作由居委会或村委会负责, 体制不一, 人员不整, 力量薄弱, 缺少专职人员。“机构不对口, 职责似无有, 平时无指导, 出事难脱逃” 就是目前街道 ( 乡镇) 、社区 ( 村) 应急工作的现状。二是 “四进入”基本停留在口号上。“四进入” 即进企业、进农村、进社区、进学校, 这是应急工作深化的方向。但实际情况是基层管应急、懂应急、 干应急的人廖廖无几, 缺乏培训、宣传与教育; 社区、村没有建立网络和技术支持体系, 缺少与上级应急部门的衔接, 神经末稍的信息向上反馈的渠道不畅通, 制约了应急管理工作向基层的延伸。三是突发事件处置权力过于集中。区县应急机构, 特别是中心城区的应急管理机构实际上更多的是具有报告权而无处置权, 突发事件处置都由市里直接处置, 这也在一定程度上影响了区县应急管理机构工作人员自主开展工作的主动性和积极性。

4进一步改革完善北京市现行应急管理体制的对策建议

4. 1增强市统一领导能力和市应急办综合协调能力

可以借鉴首规委、首医委等模式, 适时建立 “首都应急管理委员会”, 形成应急管理首都体制, 真正实现北京地区应急指挥的统一领导。进一步加强同中央国家部委应急部门的联系, 及时交换和掌握地震、疾病、气象、环保、食品卫生等信息。建立中央国家部委应急部门的定期会商制度以及季度形势分析会。理顺市应急办与其它部门的关系, 按照突发事件处置的需要, 将有关部门部分指挥人员和指挥职能集中到市应急指挥平台, 形成综合应急处置的新业务流程, 提升应急综合指挥能力。提高全市应急组织机构行政级别和权威性, 强化应急办综合协调能力。强化区县应急办应急相关职能, 尽可能摆脱与应急无关的日常事务, 使应急办从职守应急转化为常态化的政府应急管理部门, 真正履行应急管理各项职责。

4. 2建立综合研判机构, 并从组织架构上进一步解决应急管理与城市日常监测一体化问题

建立专门的综合研判机构, 充实人员, 加强对突发事件监测预警的基础科学研究、巨灾应对研究, 以及对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究, 提高综合监测和预警水平, 完善城市应对突发事件监测预警体系, 切实将应对突发事件的关口前移。

深化市应急办预防、预测职能。将 “城市运行监测中心”纳入市应急体系并由市应急办统一管理, 增人增编, 明确职责, 增强城市运行管理和风险评估能力, 从组织架构上进一步解决应急管理与城市日常监测一体化问题, 真正实现从预防与应急准备、 监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的全过程管理。

4. 3按不同区域调整北京地区各区县突发事件预防处置权限

地理位置不同、区域任务不同, 对应急工作的要求也不一样。北京地区的16个区县可分为三个层次: 城市核心区、城市发展区、城市边远区, 针对各个区域不同的特点区别对待, 建立更科学、更合理的突发事件预防处置体制与职责。

( 1) 对城市核心区 ( 东城区、西城区) 实行 “扁平化”管理, 即区级以防范为主, 处置以市应急办和专项指挥部直接处置为主, 区配合为辅。事实上, 这些年在实际工作中一直是这么做的。因为东城区、西城区是城市核心区, 地位重要, 领导重视, 即便是发生一般性突发事件, 市领导也不会掉以轻心, 常常由市领导直接指挥处置或由市级应急机构直接处置。

( 2) 对城市发展区 ( 朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区、通州区、大兴区、昌平区、顺义区) 重点管理。这些区大部分区域处于城乡结合部, 经济社会正处于快速发展时期和功能转型时期, 且区域面积大, 外来人口多, 情况复杂, 安全隐患较多, 仅靠其一区之力不足以预防和处置突发事件, 需要市级应急机构将其列入重点管理的范围, 加强对区域突发事件的密切关注与具体指导。

( 3) 对城市边远区 ( 房山、平谷、怀柔、门头沟、密云、延庆) 强化管理。近几年北京市道路交通虽有了巨大改善, 拉近了城市核心区与远郊区的距离, 但远郊区必竟是远郊区, 距离市中心较远, 且水火无情, 生命可贵, 时间决定一切, 因此对处于远郊区的6个区县的应急管理应以培养和提高其独立预防和处置突发事件的能力为主, 应适度放权, 增加应急编制, 改进应急装备, 使他们具备先期独立处置重大突发事件的能力。

4. 4研究制定街道 ( 乡镇) 和社区 ( 村) 一级的应急体制, 增强基层应急能力

在我国, 街 ( 乡镇) 和社区 ( 村) 是突发事件应对的最基层组织, 也是应急管理工作的 “最前沿”, 重视发挥基层组织在突发事件预防和处置中的作用是减少突发事件极其重要的环节。目前这个环节还十分薄弱。要改变目前 “机构不对口, 职责似无有, 平时无指导, 出事难脱逃” 的现状, 需加强街 ( 乡镇) 和社区 ( 村) 级的应急工作。 “上面千条线、下面一根针”是基层工作的真实反映, 也是基层工作的现实要求, 因此, 越到基层越综合, 基层应急管理工作也应适应这种要求, 把工作重点放在整合各部门、各单位的力量上。

目前, 很多街道、乡镇都实行网格化管理, 整合了公安等部门和社区的资源, 建立了专门的信息系统, 设立了专门的巡视队伍, 对维护辖区安全起到了重要作用。网格化管理是加强和改进基层社会管理的重要创新, 各区在深入推进的过程中不断丰富其内容, 如东城区和朝阳区都建立了辖区集人、 地、事、物、组织等各种信息采集与各种事件处理处置于一体的综合性管理中心, 这是基层应急工作的重要依托[5]。应明确将应急管理相关工作作为网格化管理的重要内容, 充分利用基层现有网格化管理的信息系统和人员队伍, 实现应急管理与日常管理的紧密结合, 切实提高基层应急水平和能力[6]。

当前, 北京市应急管理体系建设首先要解决的是应急管理体制进一步完善的问题, 在此基础上完善应急管理工作流程, 制定相关工作制度, 推动应急管理工作循序渐进地稳步向前发展。这需要从更基础、更根本的层面人手, 进一步充分整合各级各类应急管理组织机构以及其它应急资源, 理顺不同部门、不同地区之间以及政府与社会之间在应急管理方面各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等, 明确不同部门的责、权、利, 在此基础上健全应急管理组织领导体制、指挥体系和主要的工作机制, 并通过预案演练和实战演练推动应急管理体制迈上常态化、规范化、制度化的轨道, 从而为应急管理工作奠定坚实的体制基础。

参考文献

[1]钟开斌.“一案三制”:中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学, 2009 (11) :77

[2]北京市应急办.北京市“十二五”时期应急体系发展规划[EB/OL]. (2011-07-01) http://www.bjyj.gov.cn/zcwj/qt/t1097015.html

[3]张智新, 周萌.北京与三大世界城市应急管理体制研究[J].行政管理改革, 2011 (2) :82

[4]王兰军.北京市应急管理体系建设研究[D].北京:中国人民大学, 2007:28

[5]谢建刚.北京应对突发公共事件管理研究[D].北京:北京工业大学, 2010:32

应急管理体制改革实施方案 篇8

一、校长负责管理体制的实施现状

1.政府及行政部门管理的缺失

通常，小学校长享受的是副科级待遇，然而受学校规模、预设级别的影响，校长享受的待遇也不尽相同。当前，大部分校长的任命都是通过上级组织委任的方式，公开招聘、考试等形式的任命比较少，这就容易出现校长的任用标准不一、管理水平低下等问题。另外，小学校长培训活动大多流于形式，调查显示，当前我国85.6%的校长都接受过岗位培训，但是培训效果较差，很大程度上是由于上级行政部门以及校长对培训工作的不重视造成的。除此之外，学校的年度考核多是对校长个人行为与能力的考查，忽略了教学水平、办学特色等方面的考核，这就限制了校长在学校发展中作用的发挥。

2.校长职权泛化

在校长负责的管理体制下，理论上小学校长所承担的职责与享受的权利应该是平衡的，然而调查研究发现，有90%以上的校长认为自己的责任远大于权利，仅有8%左右的校长认为权责相当。小学校长要对学校各个方面的工作做出规划，并要组织教职工参与党组织的各项活动，校长的责任界定并不明确。部分校长为了应付上级行政部门的考核，大搞面子工程，对学校的教育质量问题关注得不多。另外，校长权利弱化，主要集中在校舍使用、学生管理等方面，在教师聘任与解雇工作中的权利较小。当前的校长责任管理体制还缺乏一定的监督机制，这就容易出现校长权力集中、独裁等问题，不利于调动广大教职工的工作积极性。

3.党支部作用受限

当前，我国实施的校长负责制是将校长作为管理中心、党组织负责监督、教代会参与决策的民主制度，这对于学校的持续发展有着极为重要的作用。然而，在实施的过程中，党组织很难发挥其在校长负责制中的监督作用。另外，部分校长兼任书记，导致学校的党支部无法发挥应有的监督作用，缺乏有效的监督机制，致使校长负责制很难发挥其优势。除此之外，调查显示，当前的教代会民主参与程度比较低，大部分学校尽管设立了教代会，然而并无实质性作用，有50%以上的教职工认为教代会只是流于形式，这些都是当前小学校长负责制亟待解决的问题。

二、校长负责管理体制的完善策略

1.加强政府与行政部门管理

要想提升我国小学校长负责管理体制的实效性，首先要改变原有的委任制度，实施开放的校长资格认证制度，为优秀教师提供一个晋升的途径，提高小学校长队伍的整体素质。校长聘期一般为3～5年，之后要再次进行公开招聘，促使校长不断学习，提升管理水平。另外，要对校长评价体系进行改革，除了对校长专业素质的考查外，还要对校长解决问题的能力以及对学校发展的规划能力进行考核，可以采用答辩加卷面的考核方式，考核内容以案例分析为主，理论与实践相结合，在答辩环节中，可以邀请专家、教授以及有丰富经验的老校长对校长进行不同方面的考核。另外，还要对校长任职期间学校的教学质量、学生素质以及硬件设施的改善情况进行综合评估。

2.实现校长为核心的校本管理

校本管理是一种内控式的管理模式，设置有专门的校董事会，校长、教师、家长、学生都能够参与到学校管理中。校本管理的实现必须要有政府的充分支持，政府要将权力下放，主要包括人事权、课程编制权、财务支出权等，使学生、教职工、校长之间形成一种合作关系，共同探讨学校发展中存在的问题，使各项权利都能够得到有效的发挥，为学校的可持续发展服务。

3.完善学校监督管理机制

校长负责制与校本管理都强调校长对学校管理的权利，而问责制强调的则是对校长责任的监督，它能够帮助校长及时改进管理过程中出现的问题。上级政府部门要加强对校长选拔的监督，制定详细的管理细则，并严格实施，坚持公正、公开的原则，充分发挥政府的监督作用。学校部门要建立完善的党组织委员会与教代会，真正发挥其监督作用，为学校的发展服务。