征地制度改革

征地制度改革（精选12篇）

征地制度改革 篇1

引言

十八大报告中提出要推动城乡发展一体化, 改革征地制度。十八届三中全会又对改革征地制度做出了进一步的阐述, 为新疆征地改革提供了思路。新疆各地州现行的征地制度在征地的目的、审批与实施程序、补偿安置标准和争议仲裁机制等方面均不同程度地呈现出不适应经济社会发展和社会和谐稳定的问题。因此, 规范征地补偿相关政策, 提高被征地农民的知情权、参与权, 保障农民的长远生计就显得尤为重要。

一、新疆征地制度存在的问题

1. 征地程序不规范。

新疆一些地区在征地程序的落实上杜绝了企业与农民之间直接讨价还价签订征地协议的行为, 基本实现了政府统一征地、供地, 但在整个征地过程中, 被征地农民的参与度偏低, 知情权没有得到充分体现, “两公告一登记”难以落实, 公开性不够。

2. 政策制定弹性过大。

各地州在制度制定上不够严谨, 如土地补偿费为年产值的6~10倍, 安置补助费4~6倍, 以及两项之和最高不得超过30倍。安置补助费按人均耕地面积分为不同层次, 乘以相应的倍数结果会使各层次补偿标准上下限交叉重叠, 如何把握尺度没有明文规定, 随意性很强。什么是“保持原有生活水平”, 在多长时间内保持也没有清晰的界定, 操作性不强。

3. 征地补偿标准不合理。

这一征地补偿标准不合理主要表现在两个方面:第一, 征地补偿费偏低。目前新疆的征地补偿标准按《自治区征地统一年产值标准》 (新国土资发[2011]19号) 文件执行, 该文件不能与当前社会经济发展水平相适应, 当初制定标准的依据也相应存在滞后性, 导致征地补偿标准过低, 对被征地人的经济损失难以完全补偿, 违背了公平原则。第二, 征地补偿费计算方法不科学。例如, 土地补偿费通常按照被征土地原用途前三年平均年产值最高不超过30倍计算, 这种计算方法没有考虑到土地的利用方式、种植制度、种植作物的类型以及土地专用后的市场价值, 没有充分考虑土地的生产要素功能、社会保障功能等给农民带来的利益。

4. 新老标准衔接不够。

由于各个时段法律依据不同, 征地补偿基数、倍数标准等规定随之不同, 这种由法律法规的时效性及溯源性所带来的前后时期征地补偿标准上的差异是引起征地问题与纠纷的原因之一。例如, 新国土资发[2011]19号文就《关于自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准的通知》 (新计价房[2001]500号) 文件补偿标准有所调整, 会出现提高征地补偿标准后, 已被征收土地的使用人要求按照现有标准追加补偿款, 造成上访事件。

5. 社会保障体系不健全。

在我国城乡二元结构下, 失地农民是特殊群体, 他们拥有农民的身份却失去了赖以生存的土地, 没有土地就没有生活保障, 又不能享受城镇居民社会保险。土地补偿费无法承担他们的长远生计, 社会保障体系的缺陷使得他们未来生活的养老、医疗、教育等方面成为新的问题。

二、新疆征地制度问题的成因分析

1. 土地征收补偿宪法依据不足。

虽然我国早就建立了土地补偿制度, 但《宪法》修正案中只规定了国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用, 并给予补偿。没有指明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿, 留下了分歧, 也使国家有关征用财产的普通立法很难把握。

2. 无专门系统的土地征收补偿法。

土地征收补偿制度分散在各个法律规定中, 如新计价房[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号文件、新发改收费[2010]2679号文件等。这样容易出现各个补偿规定的不协调性, 甚至是排斥性, 从而危及法律的权威性, 可操作性较差, 使行政机关的自由裁量权很大。

3. 征地补偿标准更新滞后。

目前的征地补偿标准都依托于《中华人民共和国土地管理法》制定, 《土地管理法》于1987年施行, 制定时间较早, 距今有二十八年之久, 期间调整变动不大, 而当前社会经济发生了很大的变化, 物价上涨幅度较大, 当初制定标准的依据也相应存在滞后性, 导致征地补偿标准过低。

4. 争议解决救济机制不健全。

失地农民对征地范围、征地补偿标准等有争议时, 由县级以上人民政府协调, 协调不成的由批准征地的人民政府裁决。但农民提出意见的权利是在土地补偿方案公布之后才有的, 而在审核征地方案之前, 农民没有得到及时通知, 对于征地信息和补偿方案只是在政府做出裁决之后才了解到的。此时, 对争议的解决只能通过行政复议和行政诉讼的方式, 缺乏协商的机会。

三、新疆征地制度改革的对策建议

1. 完善征地制度相关法律法规。

中国正处于经济急速发展时代, 想从根本上解决征地难问题, 需要顶层制度的重新构建, 但征地制度的改革, 牵一发而动全身, 阻力大。这就要求从国家的根本利益出发, 超越既得利益, 自上而下的指导各地改革。就新疆经济征地制度的现状来看, 征地制度的改革核心是征地补偿标准及安置模式的改革, 但制度之间具有相关性, 需要多种制度的配套支持。因此, 在加快征地制度改革的同时, 也要加快产权制度建设, 优化干部考核制度, 完善监督机制等。

2. 缩小征地范围。

要确保我国18亿亩耕地红线, 就要缩小征地范围, 保护耕地。进一步完善征地管理制度, 做好征地补偿安置工作, 切实维护农民合法权益。加强监督, 严格按照国家相关法律文件开展征地活动, 国家土地督察机构要对违规征占土地行为进行全面清理。

3. 规范征地程序。

目前我国的征地制度, 对正当程序保护的力度不够, 程序本身又不完善。新疆各地州在决定土地规划时, 缺乏公开的听证程序, 在确定征地补偿时, 没有中立的评估机构, 在发生纠纷时, 则缺乏独立的司法机关干预。因此, 在严格执行“两公告一登记”程序基础下, 可增加预公告程序, 提前告知被征地农民征地的用途、被征地的范围、种植限制期等。这样既可以增加农民的知情权, 也可以在一定程度上避免农民的抢栽、抢建行为。

4. 建立征地补偿标准动态调整机制。

根据国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求, 各地应建立征地补偿标准动态调整机制, 每二至三年对征地补偿标准进行调整, 逐步提高征地补偿水平。随着新疆社会经济发展水平的迅速提高, 人们的收入、物价水平也不断提高, 自治区各地州应适时调整征地补偿标准, 使之与各地经济增长的实际状况相吻合, 确保农民土地被征收后生活水平不降低。

5. 适度调整补偿标准, 做好新旧补偿标准衔接工作。

补偿标准的调整要遵循适度原则, 不宜大幅提高, 引发已失地农民的二次上访。标准的适度调整有助于新旧标准的衔接。新标准出台要有明确的时间界限, 并即时废止旧标准, 以便具体工作时做好政策解释工作。除此之外, 要通过舆论先导, 做好征地中的法制宣传工作, 让农民充分了解征地政策, 既能支持城市建设, 又能依法保障农民自身的合法权益。

6. 健全征地纠纷解决机制、促进多部门协作。

自治区应明确纠纷解决途径, 对于征收范围争议、权属不清导致的争议、征地程序争议、以及对政府在征收过程中的违法行为产生的争议等都纳入纠纷机制范围, 由司法机关按照司法程序解决征地纠纷, 尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与, 使得土地权利人的利益能够得到更加充分的保护。

征地活动安排多以国土资源部门为主导, 但国土部门并不具备长期监控、保障失地农民生活的能力, 也不具备专业的就业指导、保障失地农民再就业的能力。因此, 需要国土资源部门、民政部门、社会保障部门及财政部门的共同协作, 通过建立沟通机制, 形成信息共享。

摘要：以新疆征地制度为研究对象, 从缩小征地范围、规范征地程序, 完善对被征地农民的社会保障机制出发, 对新疆征地制度中存在的问题进行归纳, 深入分析问题产生的原因, 并提出可行性建议, 为新疆征地制度改革提供理论支持。

关键词：新疆,征地制度,改革

参考文献

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[2]刘锐.如何解读党的十八届三中全会土地制度改革精神[J].国家行政学院学报, 2014, (1) :23-27.

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[4]杨俊孝.新疆征地实证分析与征地制度改革研究[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社, 2005:23-32.

[5]刘珂.构建社会主义和谐社会下的土地征用制度研究[D].北京:中国地质大学, 2007.

[6]焦恒.深化我国征地制度改革研究[D].成都:四川大学, 2007.

[7]高超.我国征地制度及征地实践中的问题研究[D].天津:天津大学, 2008.

征地制度改革 篇2

改革现行征地制度,还利于民

城市建设,经济发展,都要用地,而从集体手中取得土地用于建设的唯一途径就是征用.保护农民利益,改革现行征地制度,已经成为关系我国社会稳定和经济持续增长的重大课题.本文分析了我国现行征地制度的弊端,最后提出了改革现行征地制度,还利于民的改革措施:规范征地范围;合理制定征地补偿费用标准;统一征地,先征后供;阳光征地.

作 者：王勇 陶忠刚 孙晓  作者单位：焦作工学院,测量工程系,河南,焦作,454000 刊 名：黑龙江工程学院学报 英文刊名：JOURNAL OF HEILONGJIANG INSTITUTE OF TECHNOLOGY 年，卷(期)：2002 16(3) 分类号：F301.3 关键词：征地   征地补偿费   征地制度   阳光征地  

关于改革现行征地补偿制度的探讨 篇3

摘 要 在征地补偿实践中，遇到一些现实问题，给征地补偿工作带来一些实际困难。现对征地补偿制度存在的问题及解决措施提出粗浅的认识。

关键词 征地 征地补偿

一、征地补偿制度中存在的问题

（一）征地补偿依据单一

征收耕地的补偿费用包括土地补偿、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均亩产值的六到十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均亩产值的四到六倍。但是每公顷被征收的耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均亩产值的十五倍。”这种补偿费的依据显然不能真实地、全面地、客观地反映出耕地价格。由于耕地的类型、质量、等级、區位等因素，征地补偿的费用应该有差别。同样是旱田，按照产值计算出的补偿标准是一样的，若综合考虑耕地质量、等级、区位等因素，计算出的补偿标准差别是很大的。

（二）地上附着物和青苗补偿不规范

由于农业产业结构的调整和市场的导向作用，农民的经营理念发生了很大转变，以市场为导向，什么赚钱种什么，新品种、新技术被广泛采用。在征地补偿中，地上青苗补偿没有可依据、可参考的国家标准和省级的地方标准，在补偿过程中极易引发矛盾和纠纷。

（三）征地补偿随意性较大

《土地法》明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在实际征地过程中，并非都是基于“公益性”，政府对“非公益性”用地按照补偿标准征用，然后以市场价招拍挂出让，即使完全按照法定标准补偿被征地农民，也存在着很大的收益差额。由于“非公益性”用地存在，土地补偿价格出现了同区域、同类型土地而不同的补偿价格。

（四）征地执法难度大

按照征地相关制度和程序，在征地依法报批前，国土资源管理部门将根据征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。然而在实际执行中，对农民在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时不予补偿农民不同意，要求给与补偿，否则拒不交出土地。在执行过程中由于没有具体的法律政策依据，依法强制执行又易引起矛盾，造成社会不稳定，只好给与补偿。在社会上造成了谁抢栽、抢种、抢建谁得便宜的导向，增加了土地成本，形成了不好的社会风气。

二、解决征地补偿存在问题的具体措施和建议

征地补偿制度关系到农民的切身利益和社会的稳定，按照构建和谐社会的要求，切实保障被征地农民的生活水平不降低，长远生计有保障，保障经济和社会建设所必需的土地资源及时得到使用，有必要进一步规范和完善征地补偿制度。

（一）科学制定征地补偿标准

1．制定统一的年产值标准

制定统一的年产值标准，应考虑到征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素，补偿的依据将前三年主要农产品的平均亩产值或产量的单一因素向综合因素转变，使耕地产值标准更加科学、合理。

2．确定统一产值倍数

土地补偿费和安置补助费的统一产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法定规定的范围内加以确定。按法定的统一产值倍数计算征地补偿安置费用，尚不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致的失地农民社会保障费用的，应及时报请省级人民政府批准土地补偿费、安置补助费合计按三十倍计算，即使按最高补偿标准予以补偿，还不足以使被征农民保持原有生活水平的，应当制定具体的，具有可操作性的补偿法规政策，便于执行。

（二）统一制定地上附着物和青苗补偿标准

青苗补偿费是指征用土地时，农作物正处在成长阶段而未能收获，征地部门应给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。由于农业产业结构的调整和市场的导向，地上种植物种类繁多，实际价值差别较大。为科学合理的进行补偿，省级人民政府应制定出统一的补偿标准或可供参考的“地方标准”，便于参考执行。地上附着物补偿是指为农业生产而建造看护房、大棚等设施，在征地时由征地部门予以补偿。地上附着物因功能不同，简易复杂也不相同，因此补偿价格应规范，应尽可能减少随意性。

（三）建立地上附着物评估机构

地上附着物和青苗作为征地补偿一部分，随着农作物新品种增多、种植成本增大和生产技术提高，地上附着物补偿标准争议增多。按照一般原则，青苗补偿按季产值的三分之一补偿工本费；对于处在成长期的农作物，最高按季产值补偿；对于能够获得的收获不予补偿，无青苗者则无该项补偿。对于多年生经济林、果木、能移栽的尽量移栽，由用地单位支付移植费，无法移植的，就按实际价格补偿。这里遇到一个实际问题，地上附着物和青苗的补偿价值由谁决定，是征地部门还是被征地农民。显然，谁都无权决定，通常情况下，只能协商解决，然而协商补偿很难达成一致意见。这就需要有资质的评估部门提出补偿评估报告，以评估补偿标准为补偿依据，化解地上附着物补偿的随意性和矛盾。

（四）完善征地补偿费使用制度

按照土地法律政策的规定，土地补偿费属于集体经济组织的农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会管理，其如何使用应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定，土地补偿费主要用于发展集体经济和改善农村生产和生活条件，提高生活水平。由于法律政策对被征土地或失去土地农民的补偿分配政策不够具体和操作过于笼统，在安置补助费分配方面不够灵活和可具操作性。省级政府应根据被征地农民和集体经济组织的实际情况，制定出不同的、灵活的、具有可操作性的补偿分配政策。

（五）建立被征地农民保障制度

征地制度改革 篇4

关键词：征地制度,征收机制,市场化,财产性补偿

1 目前我国现行征地制度存在的问题

1.1 集体所有的土地权能的残缺

现行的《土地管理法》第2条规定, “中华人民共和国实行土地的社会主义公有制, 即全民所有制和劳动群众集体所有制”, 同时还规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。也就是说, 我国实行两种土地所有权制, 一种是国家土地的所有权, 一种是农村集体土地所有权, 国家垄断建设用地一级市场, 也表明“农民只享有集体所土地的承包经营权和宅基地使用权, 农村集体经济组织虽然拥有集体土地的所有权和使用权, 但没有支配权, 实际是一种受制约的不完全的所有权”。集体所有的土地权能的残缺主要表现在使用权能不全、收益权能的残缺以及处分权缺乏等方面:一是使用权能不全。按《土地管理法》第43条规定, 在使用权能方面, 集体所有的土地只能用于农业生产或农民宅基地以及兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中, 而不能用于可以产生巨大经济效益的房地产开发等;二是收益权能的残缺---集体土地收益权得不到保障。如上所述, 根据现行法律的规定, 农村集体所有的土地不能用于房地产开发, 只有经过国家征用转为国有土地后, 才能出让、转让。国家垄断了土地一级市场, 对农村集体土地“先征后让”。这就使得农民集体作为土地的所有人却对其土地上房地产开发等使用的收益不能享有收益权。国家虽也给原土地所有人一定的价款补偿, 但补偿价款的数额远远低于土地市场交易的价格。土地所有人的收益权未能得到充分的保障;三是缺乏核心权能———处分权。根据《宪法》和《土地管理法》的规定, 农村集体经济组织对其所有的土地不得买卖、或以其他形式非法转让。政府掌握和控制着农村集体土地的最终处分权, 集体土地所有权的所有者不能行使土地所有者的处分权。因此, 集体土地所有权在事实上是一种受限制的、不完全的所有权。

1.2 征收土地补偿标准确定原则的缺陷

以龙岩市为例, 龙岩市人民政府根据《福建省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》 (闽政[2012]57号) 和土地管理法律法规规定于2012年12月28日颁布的《龙岩市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》规定, 确定的征地补偿标准主要有两个:一是“按照被征收土地的原用途给予补偿”;二是按征收土地所在区域的“耕地年产值”即土地被征收前三年农业生产年产值的6—25倍, 最高不超过30倍进行补偿, 具体的说, 各县 (市、区) 根据当地经济发展水平、土地区位、耕地质量等因素, 确定耕地年产值最低标准, 新罗区1400元/亩、上杭县1380元/亩、连城县1320元/亩及漳平市、永定县、武平县、长汀县1300元/亩;征收土地按所在区域的耕地年产值标准计算土地补偿费和安置补助费, 其中, 耕地为25倍、果园和其他经济林地为9.5—15倍、非经济林地为6倍、养殖生产的水面和滩涂为8—11倍、实行征地区片综合地价的区域, 征地区片综合地价的最低标准分别为每亩32500元[1]。

不难看出, 这种“以农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费”的补偿标准确定原则缺陷在于:一是没有考虑土地对农民多重功能, 更没有考虑农民土地的财产权因素, 仅把土地作为农民的一种生产资料来看待;二是没有考虑土地的市场的因素和潜在价值;三是以亩产值为标准测算征地补偿标准, 没有考虑受农作物品种不同、物价波动等因素的影响, 难以科学衡量征收导致同一地块内因种植物不同、亩产值差异, 而造成征地补偿标准的差异与平衡问题。因此, 虽然2011年和2013年龙岩市政府分别提高了龙岩中心城市征地补偿标准, 但大部分群众认为得到的补偿与土地拍卖收益相比还是很低的, 造成部分群众不理解、不支持, 即便按规定给足了补偿仍然有疑虑。现行征地模式不可避免地导致了不和谐因素的出现:农民作为受损群体, 失去土地和丧失发展权;土地增值收益分配不公, 成为引发社会矛盾的焦点;违规违建导致城市拆迁成本提高;征地冲突频发, 失地农民上访频繁, 维稳成本提高。

1.3 保障机制不健全

例如2010年龙岩市政府开展龙岩大道两侧统征地项目, 西陂镇条围村、西山村有相当部分村民原以种菜、养殖业为主, 土地被征收后一时找不到合适的谋生职业, 仅靠一些征地补偿款和拆迁过渡费是难以维系长远的生活以及子女教育、医疗和养老保障等方面的支出。

1.4 村民安置问题

在城镇化建设中, 地方政府为了农村集体组织发展经济, 给了被征地所在村的预留地指标, 但是规划地块难以落实, 也有的村民思想观念陈旧保守, 有些人难以接受政府的公寓式安置方式。例如龙岩大道高架桥项目, 2012年开始征用拆迁, 在安置房产权调换方面, 很多被拆迁户认为安置房公摊面积大, 安置房建设进度缓慢, 不满意“1∶1”产权调换。

2 改革征地制度, 创建和谐征地新机制

2.1 坚持公益性用地征地制度, 从法律上缩小土地征收范围

在征地中要坚持公益性用地征地原则, 对国家、省、地 (市) 、县人民代表大会确定的重大公益性项目用地, 应予依法保障征地及补偿资金足额到位, 并解决好被征地农民的养老保险和就业安置;对一般非重大公益性项目征地准予征地, 协调解决, 协调不成则延期征地;工业、商业、经营业征地, 则应与农村基层组织和被征地农民协商, 按市场价格征收补偿标准。

2.2 因地制宜, 逐步实施对被征地者的市场化与财产性补偿

当建设需要征收农用地时, 对被征地者应按农用地的市场价进行补偿, 征收城市化区域的土地时, 应对被征地者按相邻土地的市场价格进行补偿;也可考虑让被征地农民与政府进行土地的合作开发, 既减轻政府财务负担, 也能使原土地所有者从土地价值提升中获益。另外, 对不同区域因土地增值差异导致的不公平, 可以采取就业安置、留地安置、投资入股等方式土地发展权转移办法来解决[2]。

2.3 充分赋予群众在征地中的知情权、参与权、话语权、处置权

征地单位在征地前, 一要调查地块现状, 对地上附着物 (含青苗) 、房屋及附属设施拆迁做好勘测丈量、清点数量, 协商好补偿费和补助费等工作;二要公示征地用途、面积、征地拆迁及奖励政策、搬迁重建地址、配套及基础设施建设等情况;三要召开乡 (镇) 、村、村民小组代表会, 听取被征地村民的意见。例如在龙岩万达广场征迁工作中, 充分发挥乡镇及各相关部门工作协调性, 各包户干部发挥“白加黑”、“五加二”精神, 坚持执行征迁补偿标准, 提高征迁工作透明度, 让征收工作阳光下操作, 在短短半年多时间内完成了200多亩的征迁工作, 保证了万达广场项目顺利实施。

2.4 加强拆迁地区的社会保障制度

一是建立失地农民保障基金, 将被征地农民纳入社会保障, 适当降低失地农民参加社会养老保险的“门槛”, 解决失地农民“老有所养”的问题;二是加强培训就业和合理安排劳务输出, 推动失地农民由“体力型”逐步向“技能型”、“智能型”转变, 增强他们的就业能力和自身素质, 提高就业本领, 从而保障拆迁群众的收入来源, 确保群众安居乐业。

2.5 妥善解决群众的安置问题

做好宣传政策, 积极主动地帮助被征迁群众解决实际困难;除了货币补偿和产权调换外, 因地制宜采取农业安置、就业安置、村集体入股等多种安置方式。例如2012年龙岩京华中心项目征迁工作中, 市政府把最好的地段划出5.20亩土地作为西陂镇西山村集体发展用地, 由村集体经济组织与开发商合作开发, 让西山村集体有一定的经济收入。在安置房建设方面, 就近安置, 给予被征迁群众一定的公摊补偿、简易装修补助和减免楼层差价, 最终赢得群众对征迁工作的理解和支持, 确保了该项目征迁工作顺利完成, 达到和谐征拆的目的。

参考文献

[1]龙岩市人民政府.龙岩市人民政府关于调整征地补偿标准的通知[Z].2012-12-28.

论征地制度存在的问题及改革建议 篇5

“>论征地制度存在的问题及改革建议2007-12-15 23:02:44第1文秘网第1公文网论征地制度存在的问题及改革建议论征地制度存在的问题及改革建议(2)土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。

一、土地征

用的特征

1、国家建设征用土地的主体必须是国家只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用

法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业，市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征

用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

二、征地制度存在的问题我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义

市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对

如何消除现行征地制度的矛盾　　 篇6

根据上述规定，改革开放30年来地方政府的征地行为有许多是违反《宪法》的，因为大部分被征用的土地不是公共利益的需要。可是另一方面，也可以说地方政府的征地行为又符合《宪法》，因为恰恰是通过这种征地行为保持了城市土地国家所有的纯洁性。既合法又违法，这不是自相矛盾嗎?如果这个矛盾不解决，单纯缩小公益性征地范围，根本摆脱不了困境。

三种途径

如何消除上述二律背反?第一种途径就是扩大国家的征地范围。怎么扩大?凡是纳入城市规划的，都可以由国家去征。那就意味着把公共利益与整个城市规划画等号，只要是城市规划就是公共利益。这样扩大范围，当然就可以解决《宪法》中的二律背反了，也就是说不仅是纯公共利益的需要，只要是城市建设和城市规划都可以征地。这样一来，国家的征地范围会扩大到什么程度呢?前阵子热议的土地管理法修改草案中，除了城市规划圈内的土地完全可以实行国家征收外，城市规划圈之外带有公共利益性质的项目，国家也可以征地。如此，估计80％～90％的城市用地就都纳入了公共利益的范围。

笔者认为，国家征地是非常高的权力，只能用于公共利益，否则的话有悖于市场经济国家通行的—般原则。

第二种途径是要改变城市土地所有制结构。也就是说，保持国家公益性征地的规定不变，严格界定公益性征地的范围，但城市的土地制度要实行多元所有，非公益性的土地实行非国有，不通过国家征地行为获得，而通过用地单位和供地单位(农民)直接的市场交易获得。这样城市里边就必然出现多元的土地所有制。经过30年的改革，中国的所有制结构本来就由单一的公有制变成了多元的所有制结构，进一步推进土地制度的改革不会改变宪法的基本精神。

第三种途径是不改变城市的国有制结构，同时又严格界定公益性征地范围，对非公益性的土地要变成国有，不是通过征收，而是通过征购，即向农民购买。在这种购买行为当中，政府不是作为国家利益的代表，作为非公益性的行为，它只是一个纯粹的市场主体。在这里，政府和农民是平起平坐的。但是这样一种行为其实又是不必要的。为什么呢?如果农地的价格真实反映了农地的机会成本，政府用真实的市场价格购买来的土地一转手按市场价格再卖给开发商，这样一买一卖政府什么也没有赚到，岂不是多此一举吗?更何况在一些地方，当地的政府官员在买地时可能出高，然后得到卖方回扣，而在卖地时又可能出低价，然后从买方那边又得到回扣。

所以，笔者认为，第三条途径只能是权宜之计，上述矛盾的最终解决，只能通过第二条途径。

国有土地应实行分级所有

沿着上述第二条途径的进一步改革，就涉及城市的存量国有土地。笔者认为，应该按照公益性征地原则改革原有的城市国有土地制度。公益性用地，诸如城市政府所在地，公共事业占用的土地，可以继续保持国有；非公益性用地，特别是宅基地、私营工商企业用地，甚至国有企业用地，就完全可以实行非国有或私有。当然，如果国有企业买到了私人土地所有权，其土地就变成了国有，私营企业买到了国有土地所有权，其土地也就变成了私有。

这样，城市国有土地存量和增量存在的法律依据和产生的途径就统—起来了。

对于国有土地而言，应该实行分级所有。要确定中央和地方政府各自拥有的土地权限。目前中央和省政府所在地，其土地都是归北京市或省会所在的市政府所有，这就造成了一届政府卖掉今后几届政府的土地，然后收取今后十几届政府的土地收益。下几届政府怎么办，没有其他财政来源，就只得再进一步扩展城市的边界，这必然造成城市空间无限制地扩展，而没有实现真正的城市化。，

所以，建议把中央政府拥有的土地和地方拥有的土地区分开，涉及国家安全的矿产资源，涉及两省以上的资源，比如说河流湖泊，中央政府的办公地，国防用地，以及涉及全国范围的公益性用地，可以实行中央政府所有，其他的一律归直辖市以及自治区和地级市、县级市政府分级所有。

限制小城镇发展

我们在调研中还发现，许多城市在城市化建设中存在的大量问题，包括污染问题，城市经济实力不强问题，基础设施不到位问题，就业问题等等，其实都是小城镇存在的问题。这里涉及城市化道路到底是优先发展大城市，中等城市，还是小城市，抑或大中小并举?人们—说大城市，马上想到北京、上海、天津，那已是巨无霸城市了。有多少个大城市呢?到2007年为止655个城市当中，100万～200万人口的城市才83个，200万以上的城市才36个。另外有19000个建制镇，还有2000多个县。所以城市化应该走什么道路?要让小城镇遍地开花，大中小并举，大中小城市和小城镇同时发展，19000个小城镇怎么去发展? 一个城镇平均5000人口，基础设施根本不可能建设，哪儿来的服务业，哪儿来的集聚和辐射功能?说句老实话，能把2000个县(城关镇)建好就不错，—个县如果建成100万人口的城市，你算算2000个县能容纳多少，哪里还轮得上那些中心镇，更轮不上那些小城镇了。

事实上从农村的居民点到建制镇，从小城市到中等城市，再到大城市，超大城市和特大城市，人均占用的土地面积是依次递减的，由170平方米依次降到154、143、108、88、75平方米。所以，如果我们再继续强调“大中小并举”，18亿亩耕地恐怕很难保持。

有人说大城市污染严重。事实上从控制污染的效率来看，创造同样的GDP，大城市污染的排放量远远低于中小城市，成本也远远低于中小城市。至于从就业来说，当然是大城市比小城市容纳的就业岗位更多，养活的穷人更多。第三产业的发展更要依托大城市。当然，大城市的生活质量，品位肯定高于中小城市，特别是小城镇。

由此笔者建议，应着眼于农村人口向大中城市转移，那样可以节省更多的建设用地。二是要把城镇化战略改变为城市化战略，虽然是一字之差，但强调城市化战略，就是要用优先发展大城市战略取代大中小城市和小城镇协调发展战略。人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的镇，应尽快提升为市。而对于小城镇的建设要严格加以限制，包括已经建制的镇在空间上要限制扩展。

征收耕地占用税

征地制度改革 篇7

关键词：户籍制度改革,农转非,失地农民,养老保险

一、中国农村农民养老保险现状

由于体制性原因, 我国现代意义上的农村养老保险1992年才建立起来, 当时保障范围相当狭小, 保障水平也不高。但是近五年来, 我国社会保障体系日趋完善, 社会保障覆盖面持续扩大, 农民社会保障待遇水平连年提高。

二、中国失地农民现状

城市化是一个国家和地区社会经济由二元结构向一元化转型的过程, 在这一过程中, 农民市民化是其实质。城市化是时代发展的趋势, 是社会发展的要求, 在新时期新区土地征用环境下, 在许多城市的周围。原本用于农业生产的土地征用为其他各种商业用地或公益性用地, 使得农民从有土地的农民, 变成了一个“不纯粹的农民”——失地农民, 这样一个特殊的称谓后面, 意味着农民一旦失去土地就意味着失业, 由于受年龄、文化、技能等条件的限制, 很难实现再就业, 而是立即成为“务农无地、就业无岗、社保无份”的“三无”群体。土地对于农民来说就是财产, 但现行的征地地补偿方法并不能把它当财产来看待, 这就是最大的矛盾。农民们希望用更多的机制来解决。

三、重庆市江北区户籍制度改革总体思路

重庆市江北区统筹城乡户籍制度改革的总体思路是:坚持综合配套、有偿自愿, 分阶段推进、分群体实施。

(一) 分阶段推进

鉴于户籍制度改革涉及面广, 推进难度大, 有必要统筹规划、循序渐进, 分阶段予以推进。江北区户籍制度改革具体分为两个阶段:一是2010年至2011年, 重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民, 解决户籍历史遗留问题, 力争新增城镇居民14万人, 全区非农户籍人口比重由目前的70.5%上升到91.5%。二是2012年至2015年, 逐步建立转户居民宅基地、承包地和林地弹性退出机制, 确保农民进城落户后同等享有城镇居民住房、就业、养老、医疗、教育等基本公共服务。力争平均每年转移1.5万人, 到2015年底, 全区非农户籍人口比重力争达100%。

(二) 分群体实施

江北区户籍制度改革主要解决好三类重点群体的户籍问题。

第一类是有条件农民工及新生代, 约13.45万人, 主要包括了3个群体。一是在主城区务工经商5年以上, 现在江北区有合法稳定住所的农民工及其家属约11.25万名;二是目前和未来2年内新增加的农村籍的大中专学生共约2.19万人;三是农村退役士兵, 未来2年全区将新增农村退役士兵100名。

第二类是历史遗留问题, 约1800人, 由3个群体组成。一是1982年以来, 全区共有已用地未转非人员900人;二是城中村未转非人员300人;三是农村集中供养五保对象600人。

第三类是该区的农村籍居民, 约6.2万人, 主要通过开发建设征地农转非转为城镇居民, 同时按自愿有偿的原则, 对全区两江新区土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的农村居民, 有计划、分年度转为城镇居民。

农村居民转户后, 要脱掉“三件衣服”, 即:宅基地、林权、承包地, 穿上城市户口拥有的“五件衣服”, 也就是享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策, 与城镇居民享有同等待遇, 真正体现“学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。而作为其中的“一件衣服”社会保障是户籍制度改革的重要内容之一。

四、重庆市江北区户籍制度改革政策解析

(一) 转户人员参加基本养老保险

2010年8月1日以后, 本市农村居民转为城镇居民的人员中, 年满16周岁以上的人员 (以下简称“转户人员”) , 在城镇用人单位工作的, 由用人单位为其参加城镇企业职工基本养老保险;无用人单位的, 可从转户之月起, 在户籍所在地以个人身份参加城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。其参保登记及缴费按我市现行城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险相关政策规定执行。

成户转为城镇居民并退出宅基地的转户人员, 还可从领取宅基地退出补偿费之月起, 自愿选择参加退地农转城人员基本养老保险。

参加退地农转城人员基本养老保险的人员, 以领取补偿费之月为时点, 分为三类人员:

(1) 老龄人员; (2) “4050”人员”; (3) 中青年人员。

(二) 各类建设已用地失地农民应转未转人员参加基本养老保险

1. 明确范围

1982年1月1日至2007年12月31日期间各类建设已用地失地农民应转未转人员和1982年1月1日至2008年9月30日期间已完工的大中型水利水电工程失地农村移民未作调地并安置居住在城 (集) 镇的人员中, 年满16周岁以上的人员 (以下简称“征 (占) 地人员”) , 在完善征地审批及农转非手续后, 参照渝府发[2008]26号文件《重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法》 (以下简称“原征地人员办法”) 规定, 自愿申请参加被征地农转非人员基本养老保险。

2. 资金渠道

(1) 已批准征地和农转非在实施中未落实转非的人员、高速公路和铁路应转未转人员、大中型水利水电工程征地失地移民参保费用中政府补贴部分按市级财政承担85%、区县 (自治县) 财政承担15%分担。

(2) 高等级公路已用地未转非、区县 (自治县) 政府性项目未批先用、区县 (自治县) 政府性项目以外的其他用地未批先用的失地农民参保费用中政府补贴部分由区县 (自治县) 财政全额承担。

退地人员完清应缴纳的基本养老保险费后, 社会保障服务所按规定为其办理基本养老保险有关手续, 并建立基本养老保险档案;同时将参保人员的有关资料发放给退地人员本人。

五、关于被征地农转非人员养老问题的社会整合方案

基于系统整合的分析视角, 基于我国社会经济转型的实际背景, 在有关被征地农转非人员问题的解决上, 应以被征地农民农转非人员养老保险制度为杠杆, 建立起一个被征地农转非人员养老问题的社会整合模式:

第一, 以被征地农民农转非人员养老保险制度为杠杆, 体现政府规划生活和发展目标的功能。比如以社会保险为杠杆, 促进被征地农民参与就业培训计划、支持被征地农转非家庭的孩子上学计划。

第二, 增强社会慈善意识, 广泛动员社会力量兴办社会化养老事业, 改变过去主要靠国家和集体投入这种单一的投资渠道, 建立以家庭养老为基础, 社会养老保险为主体, 自我养老为补充的养老资金来源的多元化格局。

第三, 大力发展农村卫生服务, 把老年卫生服务列为农村卫生服务的重要内容, 纳入农村发展规划。

第四, 完善养老保险制度。政府政策性的保险制度的运行应主动放宽政策, 优化政策加大举措, 积极吸引包括失地农民在内的广大农民投保, 让养老保险制度成为失地农民养老保障的港湾。

第五, 可借鉴巴西、印度等国的失地农民或乡村共同体集体维权和自力发展的有益方面, 倡导建立各种专业性的被征地农民互助协会, 形成有利于社会团结和发展的社会共同体, 通过情感凝聚、信息互通、自生发展, 恢复和发展因征地有所毁损的社会资本。

参考文献

[1]《重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法 (试行) 》 (渝办发〔2010〕202号, 以下简称《实施办法》)

[2]戴卫东.中国农村社会养老保险制度研究述评[J].中国农村观察, 2007 (1)

[3]《新征地农转非人员基本养老保险试行办法实施意见的通知》 (渝劳社发〔2008〕16号)

[4]郑功成.社会保障学[M].中国劳动社会保障出版社, 2005.

完善旅游项目征地补偿制度 篇8

一、征地补偿相关概念分析

征地, 是指国家为了公共利益的需要, 依法对公民的私有财产实行征收或者征用的强制性行政行为;补偿, 是指抵消 (损失、消耗) , 补足 (缺欠、差额) 。本文中“补偿”仅指“抵消”, 是以损害为前提的, 是国家/其他主体对合法侵害给受害人造成的损失/损害进行的给付救济。我国旅游项目征地中, 根据补偿时间跨度的长短和补偿形式的多样, 可将征地补偿分为一次性补偿和综合安置两类。

二、我国旅游项目征地补偿现状

(一) 一次性补偿。

一次性补偿下, 征收耕地的补偿费包括:土地补偿费, 为该耕地征收前三年平均年产值的6～10倍;就业安置补助费, 为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍;附着物及青苗补偿费, 由省、自治区、直辖市自行规定, 通常青苗补偿费, 为该地三年平均年产值的1～2倍。旅游项目征地的补偿标准, 参照征收耕地的标准执行。

一次性补偿因其快捷省事, 政府能很快甩掉失地农民这块包袱, 常受政府青睐, 但却存在极大的弊端:

1、补偿标准过低。

农用地转为旅游用地后, 其价值将得到极大提升, 以土地的过往农用价值作为补偿标准, 显然不公。据调查, 大连市金州、旅顺区86.54%的农民认为失地后经济收入有所减少。

2、补偿费用分配不合理。

根据《土地管理法实施条例》第26条第1款的规定, 土地补偿费归农村集体经济组织所有, 就业安置补助费、附着物及青苗补偿费归农民私人占有。由于征地补偿费一般并非直接到达农民, 而是先经过乡、村两级, 这样极易产生层层截留的问题。据有关部门统计, 如果土地出让成本价为100%, 则农民只得5%～10%, 村级集体经济组织得25%～30%, 60%～70%为县、乡 (镇) 各级地方政府所得。

3、社会保障低。

一次性补偿下, 由于农民的市场意识还比较差, 除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外, 大多数的农民得到补偿费后, 急着用于房屋建设、婚娶等, 这样本来就不多的补偿费, 很快就被花光。又因农民失地后向城镇社保体系过渡的过程中存在政策门槛, 很快便成为“三无” (无田、无岗、无保险) 人员。

不仅如此, 因征地补偿程序不完善, 我国农地征收过程还严重侵犯农民的知情权;补偿金发放也存在严重的拖欠问题。

(二) 综合安置。

综合安置, 一般指在景区外集中为失地农民留出生存与发展的空间, 或直接在景区内为农民提供就业途径, 或引导、鼓励发展相关旅游服务业。以解决农民的就业和生存问题。比如, 青城山等景区对从山里搬迁出来的农民每户预留面积为80m2, 其预期收入可为房租收入, 也可为提供其他旅游服务收入。但此安置方法也同样存在问题:

1、就业竞争力低。

农用地转性后, 由于农民所掌握技能水平相对新环境偏低, 岗位竞争劣势明显。据对卧龙自然保护区内居民的实证调查研究, 发现当地农民因文化水平较低, 85.1%被调查者仅能从事出售农产品或旅游纪念品、烧烤等技术含量较低的工作, 选择厨师、工匠、经营家庭旅馆以及出租车服务等技术类工作的被调查者人数偏低, 每项仅占5%左右, 而保护区内较大规模的餐饮旅店所雇用的厨师、会计等都是从外地聘用的, 且餐饮旅店业业主中, 来自保护区外的居民比例达37%。

2、工作稳定性差。

农民失去土地后, 企业用工并非土地耕作那样稳定, 一旦企业出现关、停、并、转, 对务工农民则又是一种生存挑战。

不仅两大征地补偿方式存在弊端, 我国旅游项目征地在根源上也存在问题。根据宪法, 征地必须是出于“公共利益”的需要, 但“公共利益”本身就存在一个难以界定的概念, 为数不少的旅游开发商打着“公益”的幌子, 无偿或低价圈占农业用地和民宅用地, 甚至变相发展房地产, 以达到牟取暴利的目的。这种现象严重破坏了当地的生态环境, 侵害了农民的基本利益, 产生了消极的社会影响。

三、完善我国旅游项目征地补偿政策

应当说政府已认识到失地安置政策的缺陷, 并做出了改进。如2004年11月的文件, 提出用地单位应优先吸收被征地农民就业, 而在此之前的法律并无提出对被征地农民具体的安置途径。各地方政府也在积极探讨本地失地安置措施, 如河北辛集市在试行失地农民长期保障工作中, 实行“村集体拿小头、失地农民拿大头”的办法。专家学者也就征地补偿问题进行了大量研究。但从近年来全国各地的征地补偿实践来看, 征地过程中侵犯农民利益事件仍屡见不鲜, 对此本文从以下几个方面探索革新之路。

(一) 重置补偿标准。

目前, 国内外对于征地补偿的标准不一, 学术界主要有两种声音:“完全补偿说”、“适当补偿说”。前者主张对所产生损失的全部进行补偿, 最大限度地将损害降低到最小程度;后者认为补偿时并不一定要求全额补偿, 只要参照当时社会的一般观念, 按照客观、公正、妥当的补偿计算基准计算出合理的金额予以补偿就足够了。

一次性补偿以土地的过往产值为标准计算, 综合安置下, 农民收入水平低下。显然我国采用的是“适当补偿说”, 明显对农民不公, 但因我国现阶段财政的限制, 采用“完全补偿说”显然不符合实际, 因此本文建议, 可先对部分征地实行完全补偿标准, 逐步带动全部征地完全补偿标准的实施。

(二) 建立直接补偿机制。

建立对农民的直接补偿机制, 就是将土地补偿费直接补给农民, 而不是补给集体。虽然有些学者也建议可通过加强监督及村委会财务透明化来防止补偿金支付中的克扣行为, 但本文认为于其花大量的人力、物力对相关组织及人员进行监督, 不如从根本上斩断根源。

(三) 严格补偿程序。

目前, 我国正在酝酿制定《行政程序法》、《强制执行法》, 学界和实务界就制定这两部法的有关问题已展开认真讨论, 本文认为做好行政征收的补偿程序工作, 应从以下几个方面入手: (1) 加强国家补偿程序的民主性和公开性, 广泛采取听证和听证会制度; (2) 明确补偿程序违法的责任后果; (3) 注重协商调解程序的适用; (4) 建立科学合理的补偿评估机制。

(四) 明确“公共利益”内涵。

因“公共利益”界定不清, 不少不法分子便钻了空子。对“公共利益”的界定目前已引起了国内学者的研究, 并取得一定进展。笔者认为, 要做好为农地征收的管制工作, “公共利益”的概念必先得到明确界定, 并以法律条文的形式具体规定下来。

(五) 加强失地农民就业指导, 建立失地农民社保机制。

农民因文化水平较低, 政府因加强对其就业的宏观指导, 积极推进社区居民的技能培训工作, 力争使每一位具有劳动能力的居民掌握一门专门的旅游技术, 努力提高其收入水平。

征地制度改革 篇9

国内学者对于我国征地制度变迁、存在问题与改革方向的探讨已不胜枚举,且对其基本问题与改革方向的基本认识逐渐趋于一致,基本可以归纳为合理补偿标准确定、征地范围界定以及征地程序的深化改革问题。〔1~3〕但纵观已有研究成果,较少从制度运行的一般原理以及制度要素对制度效率的作用机理来解释和剖析我国征地制度存在的各种问题。基于此,笔者力图从制度运行的角度来解释我国征地制度各种矛盾与问题的内在深层原因及发生机制,给出征地制度改革和发展变迁的基本路径、逻辑和思路。具体来说,首先,阐述制度运行的一般路径,明晰制度要素对制度效率的作用机理,进而解释制度有效率运行的一般原理;其次,运用制度运行路径原理分析了我国征地制度存在的各种矛盾与问题的原因,以及征地制度要素与征地制度效率内在关系;第三,根据相关结论对征地制度变迁和改革的基本路径做了相关讨论。

二、制度运行路径及制度效率理论分析

研究制度运行路径是以制度各内核运行路径为基础的,因此,在研究制度运行路径之前必须明确制度的主要内核以及各内核的运行路径与原理。经济学家对制度的研究集中于产权、交易成本上,并进一步延伸至契约和国家。所以,制度是以产权、契约和国家为基本内容的为降低交易费用而存在于有限理性、信息不对称和个人效用最大化条件下的交易规则。〔4〕产权、契约和国家共同促使制度降低交易费用这一基本功能的实现,因而产权、契约和国家具备成为制 度合理内 核的基本 条件。〔5〕其中,产权是制度的载体,是制度的核心内容,产权因制度的存在而有意义;契约则使得制度降低交易费用有了实现的形式,国家的强制力量使制度在产权配置及流转中降低交易费用得以保证。同时,产权的可分性和可让渡性、契约的完备性、国家强度的可调性都使得这三者存在不同配置的可能。

第一,产权能够减少不确定性和交易费用,能够将外部性内部化,从而对产权主体产生激励作用。〔6〕这一作用的实现往往需要经历产权初始配置、主体开发和市场流转三个阶段。第二,因为契约本身具有不完备的特点,所以,契约完备度及其降低交易费用的作用存在高低之分,契约完备度的高低又决定了其降低交易费用功能的大小,契约完备度从低到高一般表现为信息完备阶段、表述完备阶段和行为完备阶段,直到行为完备度阶段,契约降低交易费用作用的功能被完全开发出来。第三,国家是一个使用强制力量在一定范围内执行合约的最有效第三方,国家强制力 (国家强度)的适度提高可以降低交易费用。国家强度降低交易费用是通过机构完备阶段、行为持久阶段和管理完善阶段来实现的,符合国家由低级到高级逐渐发展的基本路径。产权、契约和国家的运行路径是一个从低级到高级的不可逆的运行过程。

制度运行路径是在其三个内核运行路径的基础之上的,制度运行一般路径的关键是制度内核共同协调实现降低交易费用的功能。因此,需要了解制度三个内核在制度中分别担任的角色。首先,产权本身并不具备使其自身明晰的功能,它只有依靠国家这一强制力量来帮助其实现初始配置、主体功能开发和市场流转的功能;其次,契约是用来表明交易双方相关内容的一种形式,其本身也不具备使其自身完备起来的能力,也需要第三方力量帮助其提高完备度,而国家可以充当此角色;第三,产权的明晰和流转需要一种正是或非正式的约束,契约恰好可以明确产权于不同主体间配置与流转的情况,使得产权于不同主体间的关系更具可信度和更利于国家强制力的介入。

图1 (a)中横轴C代表国家强度,纵轴P代表产权完备度。横轴国家强度的三个阶段———国家完备阶段 (OC1)、国家行为持久阶段 (C1C2)、国家管理完善阶段 (C2C3)与产权完备度的三个阶段———产权明晰阶段 (OP1)、主体开发阶段 (P1P2)和产权流转阶段 (P2P3)相对应,具有不可逆性,否则,会造成国家 或产权资 源的损失。又 如图1(b),当国家强度处于C2时,对应的产权完备度阶段应为主体开发阶段 (P2),但如果此时对应的产权完备度阶段为市场流转 (P3)时,这时就会造成产权资源的损失,其损失的部分就是P3P2BE,也就是说,产权的实际流转没有得到国家强度的应有支持。同理, 当产权完 备度处于 产权明晰 阶段(P1)时,此时对应的国家强度应为国家完备阶段(C1),但如果对应国家管理完善阶段 (C3)的话,就造成了国家强度资源的浪费。而制度内核间的关系为制度运行的一般路径提供了一个基本思路,即在保证三内核降低交易费用的前提下,还要保证三个内核作为一个整体运行协调一致,否则,会因为三个内核运行水平不一致而造成资源浪费。

制度效率是制度赖以存在的前提和基础,它是通过制度内核功能的发挥来体现的,制度内核的协调运行会最大化制度效 率,其中每一 个要素“失灵”都会导致效率出现 “短板”,从而影响制度的效率,当制度内核达到最优配置时,便会展现出最优的制度效率。因此,国家、产权和契约三个要素中的某一个出现问题,制度要素整体水平就会下降,亦会降低制度效率。如果将制度要素中出现问题的某一个或 某两个称 为效率“短 板”,当出现“短板”时,制度要素中较高水平的要素就无法与“短板”要素协调运行。

三、我国征地制度效率类型的实证分析

1.我国征地制度各要素运行路径分析

我国征地制度变迁经历了征地制度初始形成阶段 (1950~1957年)、农业合作 化阶段 (1958~1978年)、改革开发阶段 (1979~1990年)和市场经济阶段 (1991年至今)四个历史阶段,在这四个阶段中,产权完备度、契约完备度和国家强度不尽相同。

在征地产权关系上,各个国家基本上大多征用的都是土地所有权。〔7〕我国在进行公有制改造之前,农民拥有土地所有权,征地的主要对象为农民的私有土地。此时,强调自愿原则,产权完备度高,产权明晰。但随着社会主义公有制改造运动的开展,农民迅速失去了土地所有权,土地由原来的农民私有变为集体所有,征地对象从此变为集体土地所有权,但存在集体土地产权主体不明确的状况。从农业合作化到人民公社制度的建立,农民对土地的所有权逐渐被分解、模糊至否定,到农村家庭联产承包责任制,其农地所有权这一产权的核心部分并没有发生明显的变化,依然属于集体所有。因此,现阶段我国征地制度构成中,产权这一要素尚处于初始配置阶段,属于低级状态,还需经历主体开发阶段和市场流动阶段才能达到产权的高效率阶段。

同产权一样,契约作为制度要素之一,对制度的运行效率起着重要作用,其运行水平受其不完全性及完备程度的影响。完备度越高,契约水平越高,反之越低。在我国征地制度中,国家和集体、集体和农户以及国家和农户存在着契约关系。具体来讲,征地制度的契约关系可以理解为征地范围的明确程度,集体和农户的参与和知情程度,集体、农户和国家的信息对等程度。从我国征地制度变迁路径来看,征地范围明确程度逐渐降低,通过法律形式界定征地范围,确定为了“公共利益”进行征地,但公共利益界定不清,更多的是为了制度需求。就征地范围来看,契约的运行水平还处于表述完备阶段。此外,伴随征地制度改革,虽然被征地农民以及集体经济组织的知情权和参与权有所提升和改善,但依旧是由政府主导的“单边程序”,在处理与集体和农民的契约关系上,国家实际上具有垄断性质,从而实现国家的预期。从信息角度来看,征地制度的变迁过程中,征地由征地制度初始形成阶段的“不突出强制性”到征地制度的“强制性”变迁,征地双方基本上不存在信息对称,国家与集体经济组织以及农户制定契约时明显处于垄断者的位置,集体经济组织只能选择放弃集体土地所有权。综上,伴随我国征地制度变迁,制度契约的完备度不断下降。

通过分析我国征地制度的变迁路径,可以推断我国征地制度中国家要素的运行情况。在征地制度初始形成阶段,国家在征地制度中的影响较低,遵循自愿原则,不强调强制性,因而国家强度的作用不甚明显。伴随着征地制度变迁,到了农业合作化阶段,建立了高度集权的计划经济体制,强调政府可以按照自己的意愿实现资源在全国的配置,征地制度设计的重要目标是以低征地标准换取工业发展的低成本, “国家可以依照法律规定的条件,对土地实行征购、征用或者收归国有。”无限扩张了国家的征地权限。国家强度高于上一时期;到了改革开放阶段,国家从规范化、法制化和便于操作出发 出台了相 应的征地 制度,加强了对征地制度的干预;市场经济条件阶段,国家继续完善征地制度,强调征地听证、征地公正性,完善征地补偿标准,提高征地补偿,强调安排被征地农民的社会保障费用,维护被征地农民的合法权益。可以看出,征地制度的变迁是以国家为主导的强制变迁,国家强度在征地制度中表现得尤为明显,并随着征地制度的变迁,国家强度不断加强,已基本处于管理完善阶段。

综上所述,随着我国征地制度的变迁,征地制度的三个主要要素———产权、契约和国家表现出不同的运行特征。产权的运行水平是下降的,产权明晰度逐渐降低,依然处于产权的初始配置阶段;契约的运行同样的下降,契约完备度差,尚处于描述完备度阶段;而国家的运行水平是不断上升的,国家强度不断加大,已处于管理完善阶段。只有在保证三个制度内核协调运行的前提下才不会造成制度要素的浪费。而我国征地制度中,国家的高强度运行并没有配置高水平的产权水平和高完备度的契约水平,不但造成了国家强度资源的严重浪费,而且损耗了征地制度效率。

2.我国征地制度效率类型判断

通过以上分析,国家这一制度要素在现阶段征地制度中所占的比例及影响程度较高,运行水平高;产权作为对制度有重要影响的核心要素之一,其所占的比例及其影响程度较低,运行水平处于初始阶段;而契约在现阶段征地制度中所占的比例同样相对较低,对征地制度的影响程 度也不高。因此,在我国征地制度中,国家属于高水平运行要素,产权和契约属于低水平运行要素,契约相较于产权其运行水平较高。进而可以认定,在中国现阶段征地制度中,产权属于“主要短板”,契约属于“次要短板”。制度的整体运行效率很大程度上受制于主要短板要素,短板要素的存在会造成其他非短板要素的浪费。

3.制度运行与征地制度效率

上文分析讨论了征地制度各要素的运行水平,那么,其运行水平与征地制度的效率呈现何种关系呢?笔者在判断征地制度各主要要素运行水平的基础上,进而判断各要素对征地制 度效率的影响情况。众所周知,征地制度为我国工业化初期的经济发展做出了不可替代的巨大贡献,〔8〕在特定的历史条件下,对于保证国家获得必须的非农产业建设用地、降低建设成本以及建立城市土地国有制,都起到了积极的作用。〔9〕征地制度尤其支撑了我国改革开放近30年来的城市化建设,中国城市化率由不到20%增加到50%。〔10〕因此,随着我国征地制度的不断发展与变迁,征地制度表现出越来越明显的效率 (见图2)。制度效率受到来自国家、产权和契约的共同影响,伴随征地制度的变迁,国家强度不断加强,而产权和契约运行水平不断降低,可见,我国征地制度的制度效率主要来自于国家强度,而产权和契约要素对征地制度效率影响较小。征地制度效率的总体水平低于国家要素效率,而高于产权要素效率和契约要素效率,这也验证了我国征地制度的变迁基本是以国家主导的提高征地补偿标准、制定完善相关法律条款为主,而忽视了产权和契约要素运行水平的提高,从而导致了土地的实际需求高于均衡需求、政府部门的权力寻租行为、被征用土地的延迟开发以及大量农民上访事件频发等社会问题。此外,国家强度具有边际效率递减的规律,国家要素的继续加强对征地制度效率的提升作用会越来越弱,因此,一味地继续加大国家强度,过分强调国家参与对征地制度效率的提升是不可持续的。因为国家的过度参与,使得农民过度依赖于政府及国家,且简单的不断提高征地补偿标准的办法不可持续,终将出现“报酬递减”,应在产权和契约要素上另辟蹊径。

四、结论及政策启示

第一,制度运行路径理论可以较好地解释我国征地制度的运行状况。产权、契约和国家是制度的三个主要内核,制度三内核的运行路径为理解和解释我国征地制度变迁和发展提供了新视角,征地制度的变迁,就是产权、契约和国家三要素的运行过程。具体来讲,伴随征地制度变迁,产权的运行水平不断下降,产权明晰度低,处于产权的初始配置阶段;契约运行水平同样下降,契约完备度差,处于描述完备度阶段;而国家运行水平是不断上升,国家强度不断加大,已处于管理完善阶段。因此,我国现阶段征地制度中,国家属于高水平运行要素,产权和契约属于低水平运行要素。

第二,产权和契约是我国征地制度 中的两个“短板”要素,其中,产权为主要短板要素,而契约是次要短板要素。现阶段,我国征地制度的三个主要内核尚未达到协调运行,影响了征地制度的效率。具体来说,国家强度太大而产权和契约运行水平较差。因而造成了国家强度资源的浪费,未能有效配置产权要素和契约要素。

第三,国家强度是我国征地制度较高效率运行的主要来源与动力,但因为报酬递减规律使得国家强度的边际效率不断减小,而国家要素的继续加强对征地制度效率的提升作用亦会越来越弱,因此,一味地继续加大国家强度,过分强调国家参与对征地制度效率的提升是不可持续的。

浅议征地补偿标准和保障制度 篇10

关键词：征地补偿,标准,保障制度

征地补偿标准和分配原则在法律上应进行明确统一。现行的征地补偿标准和分配原则在法律上的规定存在着几个不确定因素:一是土地年产值问题;二是补偿倍数问题;三是社会保障问题;四是土地再分配、原有生活水平和土地补偿费分配等问题。

第一、土地年产值问题

现行的土地法律法规规定的补偿费计算方法中规定的年产值是以“该耕地被征收前三年平均年产值”来规定的, 我认为这是一个是年淮寇起, 因为他没有明确, 该耕地的具体范围和定义, 该耕地是区域还是该被征地地块。我们现在执行都是挥师一个区域 (县市范围内) 来综合统一, 分别确定不同地类 (旱田、水田、菜田) 的产值标准, 但执行过程中, 农民也提出各种问题, 又如劣地和好地的产值、一类气候区地和其他长怀白云上区地的产值, 基本农田和开荒地的产值、不同作物的产值、经营好和经营不好的产值、大投入和小投入的产值都不尽相同。如果以被征地地块来计算, 那么征地补偿恐怕更难落实, 地与地之间的差异巨大。但是以上问题不加区分, 对于被占地的具体农户又存在不合理的地方。

第二、补偿倍数问题

现行的土地征收补偿计算方法为:其中的土地补偿费的补偿标准为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十位, 安置补助费的标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍, 但每公顷被征收耕地的安置补助费, 最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。以及“最高两费之和不超过30倍”, 还有“如果不能满足农民原有生活水平还可行当提高”。一我认为倍数的弹性过大, 倍数的区间从4—6到15到30到更高, 直接导致了被征地农民无法理解, 在补偿时狮子大开口, 漫天要价。二倍数的规定依据不充分, 这个规定融入了太多计划经济的色彩, 没有将市场经济中的各种发展的因素考虑进去, 比如土地增值、农民增收、社会生活水平和社会需求提高等连带关系可能单单靠一个数字的倍数, 6倍、15倍、30倍能体现出来的。

第三、社会保障问题

在我国农民的社会无可不可, 具有根本性、支撑性的是土地, 土地是农民的最后一道保障, 农民的土地被征收, 进而也失去了社会保障, 这就不得不重新审视在农村建立社会保障制度的必要性。但是在构建所有的农民都适用的社会保障制度有困难的前提下, 我们应该从抢地的农民入手, 把失地农民纳入社会保障的范围。虽然现在国家要求失地农民必须纳入到社会保障范围内, 但是农民的社会保障意识淡薄, 短期利益行为;保障措施不完善和政府社会保障压力等多方因素造成短期内还存在着许多问题。但可以肯定的说, 失地农民的社会保障是一项长期的社会问题, 必须在征地的过程中当即解决, 否则会留下一个长期的社会隐患。

第四、土地再分配、原有生活水平、土地补偿费分配和征地的法制效力等问题

现有的农村土地承包合同众所周知, 30年不变, 农民在承包合同期间, 土地被国家征收, 在获得适当补偿后, 部分农民还关心, 自己在30年土地承包结束后是还还不能参与下下轮土地承包。如果能, 那么对于被征地农民无疑是最大的欣慰, 但征地过程中, 根本就没有考虑承包期限的问题, 在一两年时被征地和承包了十多年、二十八九年时被征地, 标准没有二样, 这种规定下参与再承包, 也必定会存在不公平之处。如果说不能参与重新承包, 那第上述所说的补偿标准和社会保障问题则更应该充分考虑。

现在国家特别重视农民的生活水平问题, 尤其是被征地农民生活, 多次强调要满足被征地农民原有生活水平不因征地而降低。一些被征地农民以此为由、阻挠征地, 征收农民集体土地势必对每家每户的现有生活水平, 还是统计、农业部门公布的农民社会收入, 还是民政部门的最低社会保障线, 目前还没有明确规定。

现行的土地法律法规规定土地补偿费归农村集体经济组织所有, 安置补助费用于安置被征地农民, 但土地补偿费的使用始终没有确切规定, 既要求用于农业再生产, 又要求尽量用于被征地农民, 被征地农民强烈要求要使用和分得土地补偿费。未被征地农户和村集体经济组织又有异议。由于该钱款在使用上不一, 时常给被征地农民造成了村集体经济组织占用侵占了征地补偿费用的误解。

现行的土地法律法规在征地方面一再提出保护被征地农民利益, 而且制定了许多方法和措施, 但在法律规定范围内而且按照补偿标准的上限给以了补偿, 一些农民仍然不同意不签字, 拒绝征地, 政府和征地单位束手无策, 极大的影响了征地斯蒂芬物万叶秋声里进行, 给一些重点建设项目造成了很大的损失。这个方面相应的规定和措施并不是很完善, 这也是导致激化矛盾的一个重要因素。

要想解决这些问题, 就要立足于调查研究的基础上, 鉴于现行的体制、机制和法制, 综合各地的经济、社会等因素, 充分考虑农村经济发展、农民收入等问题, 融入地价、土地收益等技术指标, 制定一个综合、全面、科学的补偿制度和方法。

征地制度改革 篇11

萧明皓（1992.3-），男，河南洛阳人，河南师范大学法学院本科生

摘要：随着城市化进程的不断加快，我国在土地征用过程中出现了许多十分严重的社会问题，这些问题已成为影响社会稳定的重要隐患。此外，在土地日益成为宏观调控的重要手段的情况下，研究如何创新和完善现行土地征收制度，如何确定农民在征地过程中的权益，无疑具有重大的现实意义。

关键词：城市化进程；征地制度；立法研究.

一、土地征用制度的概念

古往今来，土地都是人类得以生存的保障，作为社会的基本制度，土地制度中属土地征用制度最为重要。由于在我国，土地实行所有权归国家和集体所有的基本制度，因此土地征收则是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的角度与高度对我国的土地征收制度进行了法律确立。相应地，《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了可操作性和细节上的规定，基本构建起了一套我国现行的土地征收制度。

二、国内现状分析

土地征收作为城市化进程中一个不可避免的土地管理制度，有着目的性、强制性、补偿性等特点，存在许多国家和地区中。但由于国情的不同，各国在土地征收的程序、征地补偿的原则、公共利益的确定等方面存在一定的差异。

在我国土地征收的目的是为了维护公共利益。但是在我国的现行立法中对此概念并没有做出明确的界定，因此在征收实践中也没有可以执行的法定的标准，导致一些机关滥用征收权。当前我国存在的大量由于房屋拆迁或土地征地引起的上访，主要原因还是由于补偿结果不公正而引起的。我国的征地补偿方式原则上是金钱补偿，但方式太过单一。通观各国土地征收法律制度，我们有许多经验可以加以借鉴。如土地征收制度的立法完备；土地征收的目的明确；补偿范围和标准科学；土地征收程序完善；救济途径有效等。

三、存在的问题

1、 “公共利益”严重泛化。由于相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了公共利益.需要。因此，.一些地方政府为了增加地方财政收入往往会将公共利益的范围扩大化，.以至于打着各种公共利益旗号将征用土地变成了各种房地产、商业用地等，.这样，.就在无形之中扩大了公共利益的征地范围。政府滥用征用权，.征地超出公共利益的范围。.

2、土地征地补偿方式单一。我国现行的征地补偿是采取一次性补偿，很有可能因为一次性补偿款使用不当而使生活陷入窘境。这样就难以维持征地农民的生活水平。

3、征地补偿标准相对不合理。因为土地一旦被征用以后，其用途改变会使土地的价值成倍的增长。政府却可以通过出让土地得到比较高的收益，他们将农民土地的财产性收入装入囊中，这对于被征地农民来说也是不合理的。而且对于农民来说，土地就是他们生活的基本保障，可以维持基本的吃饭问题。可是一旦土地被征用，这个保障就无从谈起。仅靠那一点补偿款是远远不能维持完下半生的生活。

4、农民在征地中无法表达自己的诉求。在征地中征地的主体永远是政府，而农村虽然表面有农村集体作为相应的主体，可是却没有實际的意义。因为农村集体的代表是村民委员会，它的利益而积极作为，而农民个人又无权与政府谈判。这就使农民丧失了与政府讨价还价的机会，这样实际上间接剥夺了农民诉求的权利，农民的主体地位得不到体现，也不利于农村土地价值的实现。

5、土地违法现象依然存在。在实际工作中“以租代征”、“未批先用”、违反土地利用总体规划象比较普遍。此外，对于征地工作中的违法问题查处不力也是土地违法普遍存在的又一因素。

四、对征地制度改革的对策及建议

1、严格界定“公共利益”，探索非公益性用地制度。

2、完善征地补偿机制。首先是将征地补偿安置方案从货币安置为主转变为以社会保障安置为主；其次是对征地涉及被征地农民安置，没有实行社会保障安置的状况，不得批准征地；再次是实行征地补偿费预存制度，明确合理的补偿标准，从而大力推进被征地农民的社会保障制度，确立同地同价的公正补偿制度。

3、完善征地补偿程序。完善相关监督程序，增强征地过程的透明度；设立征地补偿复议程序；设置土地征收诉讼程序；明确规定先补偿后拆迁的征地程序；制定《土地征收法》，切实为征地提供从征收到救济的全套法律依据。（作者单位：河南师范大学）

参考文献：

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[3]苗树彬，杜光辉.以人为本，以保证农民权益为突破口推进城乡协调发展[M].北京：中国经济出版社，2004.

[4]唐敏.土地管理改革的新方向[J].瞭望，2006，（38）.

中国式征地制度的特征及其影响 篇12

《宪法》第13条、《土地管理法》第43条的规定土地出让市场由国家垄断。国家对建设用地市场的垄断表现在两个方面:土地征收阶段, 国家是农业用地转为建设用地的唯一合法的征收主体;土地出让阶段, 国家是唯一合法的卖方主体。土地的市场交易行为只能发生在国家和开发商之间。

中国式征地是一种由法律保障政府独家垄断获取经营土地暴利的征地制度。行政权力导致“低成本土地”, “低成本土地”刺激了土地的大量浪费, 诱发政府机构和官员的违法、腐败行为, 并影响了资本的有效配置。“公共利益”的模糊刺激了地方政府的征地行为。分税制改革之后, 地方政府财政吃紧, 土地出让金成为地方政府的主要预算外收入, 由此形成“土地财政”。

中国式征地制度一个显著特征就是城乡二元土地制度。政府高度控制了土地市场供应渠道, 确立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度。法规严格控制集体建设用地直接进入市场交易。国有土地使用权具有开放性, 可以公开市场化交易;集体土地使用权不具有开放性, 法规禁止其市场化交易。城乡土地区别对待有“所有制歧视”之嫌。城乡土地同是土地公有制, 二者并非同地、同权、同价。集体土地所有者不能买卖其土地;农民在自己的宅基地上以及集体在集体建设用地上建设的住房只能转让给本村居民, 如果卖给外村特别是城市居民, 则被视为小产权房, 不受法律保护。

中国式征地制度有违《宪法》精神。中国的《宪法》规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。所谓公共利益你可以理解为没有直接的, 明确的收益人的利益, 比如征地给开发商修房子, 这当然不是公共利益, 甚至要征地修一个机场, 那么航空公司就是直接受益人, 因此也不算公共利益。中国的《土地管理法》规定, “任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”。很明显, 《土地管理法》与《宪法》之间存在缺陷和矛盾:如果按照《宪法》规定, 国家只有出于公共利益的需要, 才能对农地实行征收或征用, 那么城市化和工业化新增的土地需求又怎么得到满足呢?据统计, 每年出于公共利益需要征收的土地不到30%。这样一来, 如果按《土地管理法》规定办, 就会违反《宪法》规定;而要坚持《宪法》规定, 又不能满足其他70%的“非公共利益”需求。

中国式征地制度有违中央精神。2008年10月, 中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (下称《决定》) 提出:“要逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过有形的土地市场, 以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有同等权利。”但迄今国家层面上尚未出台有关法律政策规定。

中国式征地制度带有浓厚的计划经济体制色彩。中国的土地征用制度产生于计划经济时代, 当时保证了国家建设用地的顺利取得, 降低了建设成本, 积累了城市发展的原始资本, 推动了工业化和城镇化的快速发展。自1987年以来国有建设用地使用权出让制度逐步形成了以挂、招、拍等方式, 国有建设用地市场得到了很大发展。而集体建设用地市场迟迟没有建立, 因而集体建设用地的市场价值难以得到体现。

二、中国式征地制度的影响

随着城乡市场经济的新发展, 中国式征地制度固有的缺陷和深层矛盾进一步显现出来。中国土地管理方式和利用模式正面临不可持续、难以为继的困境:忽视城乡土地权利主体平等的模式难以为继、现行征地方式难以为继、农村土地“非农化”方式难以为继。一些地区已经出现“发展缺规划空间、用地缺计划指标、补充缺后备资源”困局, 土地成了制约城镇化、工业化发展的瓶颈。

随着中国工业化、城镇化的快速发展, 非农建设用地的需求越来越大, 在现行制度体制条件下, 政府只有通过加大征地规模来保障用地需求。但是, 由于现行土地征地制度本身的缺陷, 加之地方政府部门在征地过程中的粗放式操作, 一方面造成越来越多的失地农民, 另一方面由于土地收益分配严重失衡, 失地失业农民又失去生产、生活保障, 由此引发了大量群体性冲突事件。

中国式征地制度排除了农民平等地分享工业化城市化带来的土地增值的权利, 抑制了农民财产收入的增长, 堵塞了农民获得土地财产收入的源泉, 扩大了城乡居民收入差距。此外, 现行的征地制度, 还催生了土地财政, 推高了地价、房价, 也致使“小产权房”屡禁不止。

中国式征地制度忽视了对土地所有者权益的保护。有学者指出, 由于中国农村土地制度存在的产权残缺这个根本原因, 导致各个“上级”以所有权或以“公共利益”的名义来侵蚀农户土地的使用权和收益权 (刘守英, 1993;廖洪乐, 2003;党国英, 2003;秦晖, 2004) 。“权利二元、政府垄断、非市场配置和经管合一”的这一套制度形成的土地利用方式, 已经产生影响社会稳定、经济可持续发展的深层次问题 (刘守英, 2011) 。现行土地制度使制造社会纷争的制度, 其运行结果与建立和谐社会的目标相去甚远, 但几十年来土地制度改革几无进展, 已经影响政治稳定 (党国英, 2011) 。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为, 在巨额土地出让金的诱惑下, 地方政府形成很强的卖地冲动, 导致中国非农占用耕地数量大、速度快。自1990年以来, 中国平均每年流失耕地面积达1 000万亩以上, 土地浪费严重。中国农村集体土地征用“公共利益”泛化, 界限不明, 给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。在农民就业难以保障、社会保障跟不上的情况下, 农民失地就失去了赖以生存的基础, 这成为近年来重大的社会不稳定因素。

中国式征地制度“与民争利”。地方政府在自利动机的诱惑下, 滥用其行政权力和垄断地位“与民争利”, 在剥夺集体土地所有权来扩张财政的同时, 失地民众则怨声载道, 造成尖锐利益冲突。自2002年以来, 由征地引发的社会冲突愈演愈烈, 全国群体性事件数量不断上升, 性质趋于恶性。近年来, 关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。

中国式征地制度造成工业用地的浪费并推高房价。土地征收之后, 不同用途的土地的出让价格差别非常大。每平方米工业用地的价格只相当于商业、服务业用地价格的11%多一点儿, 相当于房地产的14%多一点儿, 这样一种价格机制, 导致工业用地增长的数量非常大, 供地总量中, 按年度平均大约40%左右的土地是出让给工业企业用的, 工业用地的浪费现象严重。工业用地浪费是由于低地价。各地在招商引资的竞争中, 纷纷以优惠地价、零地价为筹码吸引投资。为了给工业提供比较低价格的土地, 在征收农民土地的时候不得不压低补偿, 现在的实际情况是压低补偿越来越难, 征地总收入中关于补偿的费用在大幅度提高。这块压不下去就会转到另外一个方面, 商业、服务业和住宅用地的价格不得不大幅度提高, 就这样推高了房价。

中国式征地制度成为制约建立社会主义市场经济体制的重大障碍。维持政府独家征地权和土地一级市场垄断权, 禁止和限制其他市场主体对非农建设用地的转让权, 对农村集体建设用地使用权流转的管制, 导致集体土地市场无法形成, 价格机制难以发挥作用。仍然沿袭计划经济手段, 难以实现资源有效配置。农村现有建设用地17万平方公里, 超过全国城市建成区总面积3倍以上。即使简单地通过旧村改造和新村规划, 就可以至少节省出1/3的建设用地。但是, 这些土地或大部分沉睡在广袤的农村, 或被地方政府以城乡建设用地增减挂钩的方式转变为城市国有建设用地。

土地市场是生产要素市场。在经济、社会领域的土地资源配置和结构调整中发挥着基础性作用。市场经济体制下, 劳动力、资金、技术等要素的配置由市场横向分散调节, 而土地要素能通过集权纵向集中管理能实现合理配置吗?答案是否定的。集体建设用地使用权不能进入市场交易, 集体所有土地价格机制也就难以形成, 价格调节土地市场供求关系、市场配置土地的基础性作用就难以发挥。

总之, 建立规范有序、公正公平的城乡土地制度和市场, 仍然是完善中国市场经济体制的首要问题。为了保障土地所有者权益、防止土地腐败行为、有效配置土地资源, 应准许集体土地进入市场, 逐步、渐进完成土地制度的根本变迁[1]。想要改变以征地拆迁为主的农地冲突和矛盾, 法律制度的反思和重构至关重要, “全国人大及其常委会应当果断地、及时地修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律, 承认农民集体流转农村集体建设用地使用权的合法性。”[2]

有学者肯定既有的征地拆迁体系和制度的合理性。正是凭借中国式征地制度, 才保证了中国经济三十年的快速发展。在分税制财政体制下, 政府低价征地高价卖地获得的“土地财政”为地方政府建设良好的城市基础设施提供了资金保证。正是在这个意义上, 中国式征地制度是改革开放以来中国取得经济发展奇迹的基础制度[3]。土地升值主要是基于外力增值, 其投资来源于整个社会, 因此增值应该归全社会所有, 而不能归原权利人独享[4]。

参考文献

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[3]贺雪峰, 魏继华.地利共享是中国土地制度的核心[J].学习与实践, 2012, (6) .